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directorio===CONSEJO DIRECTIVO
Lic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Hacien-da de México y Presidentede la OLACEFS
Dr. Roque Eduardo CeballosPresidente del Tribunal deCuentas de la República deArgentina
Dr. Carlos Atila Alvares daSilvaPresidente del Tribunal deCuentas de la República deBrasil
Dr. Manuel FranciscoBecerra BarneyContralor General de Colombia
Dr. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de laRepública de Costa Rica
Lic. Alfredo Hoyos GómezSecretario General de laOLACEFS
CONSEJO EDITORIAL
Ing. Octavio G. West SilvaCoordinador
Lic. José Humberto LagunasAlvarez
Lic. Augusto Manuel LugoBaeza
Lic. Alfredo HernándezSánchez Mejorada
Ing. Jaime Pavón Bremont
Lic. Sergio Lugo Rendón
Revisión de textoLic. Elías Kuri RojasDiseño:LDG. Mario A. MaldonadoLDG. Alma L. Campos G.
PAISES MIEMBROSA ntillas Neerlandesas
Federi co H. Breedij kContralor General de la República
ArgentinaDr. Roque Eduardo CaballosPresidente del Tribunal de Cuentas
Bo/iv iaDr. Antonio Sánchez de LozadaContralo~ General de la República
BrasilSr. Carlos Atila Alvares da SilvaPresidente del Tribunal da Contas
ColombiaDr. Manuel Francisco Becerra BarneyContralor General de la República
Costa RicaLic. Samuel Hidalgo SolanoContralor General de la República
CubaDra. Carmen Lorenzo CalvoVicepresidente del Comité Estatal deFinanzas
ChileDr. Osvaldo Iturriaga RuizContralor General de la República
EcuadorDr. Héctor Rodríguez DalgoContralor General del Estado
El SalvadorDr. Rafael Hernán Contreras RodríguezPresidente de la Corte de Cuentas
GuatemalaLic. Manuel Hiram Maza CastellanosContralor Gene al de Cuentas
HondurasLic, Teófilo Norberto MartelContralor Gene al de la República
MéxicoLic. Javier Castillo AyalaContador Mayor de Haci enda
NicaraguaGuillermo Potoy AnguloContralor General de la República
PanamáLic. Rubén Darío CariesContralor General de la República
La Revista OLACEFSes el órgano oficial de laOrganización Latinoamericana y del Caribe deEntidades Fiscalizadoras Superiores y sepublica cuatrimestralmente en español. Suobjetivo es difundir los conocimientos y ex-periencias que sobre Fiscalización y ControlGubernamental realizan los países miembrosde la Organización.
Las opiniones y puntos de vista expresadospertenecen a los colaboradores y no necesaria-mente reflejan las políticas de la OLACEFS.
ParaguayDr. Rubén Darío Guillén GaonaContralor General de la Nación
PerúDra.María Herminia Drago CorreaContralora General de la República
Repúb lica DominicanaLic. Juan Pablo González PonsContralor General de la República
Paramaribo SurinameMr. Hans O. PradeSecretario de la Corte de Auditoría.
UruguayC.P. Sr. Rinaldo SmeraldiPresidente del Tribunal de Cuentas
VenezuelaDr. José Ramón MedinaContralor General de la República
AFILIADOS
ArgentinaDr. Hugo Alberto MolinaPresidente del SecretariadoPermanente de Tribunales de Cuentas
Brasil. Rio de JaneiroConselheiro Reynaldo Gómez Santa'-AnnaPresidente del Tribunal de Cuentas delEstado
Brasil. Sao PauloConselheiro Francisco MartínGuimenezPresidente del Tribunal de Cuentas delEstado
COLABORADORES
España. MadridSr. Adolfo Carretero PérezPresidente del Tri bu nal de Cuentas deEspaña
PortugalDr. Antonio Luciano de Sousa FrancoPresidente del Tribunal de Cuentas
España. NavarraFrancisco J. TuñoPresidente de la Cámara de Comptos
Se permite la reproducción de los artículosmencionando la fuente.
Revista OLACEFSse distribuye gratuitamenteentre los miembros de las Entidades Fis-calizadoras Superiores que participan en lasactividades de la OLACEFS.
Revista OLACEFS. Morelos 82, Esq. AbrahamGonzález Col. Juárez. Delegación Cuauh-témoc. Código Postal 06600.México, D.F., Tel.546-21-07. Fax 705-55-63.Tiraje: 500 Ejemplares. ISSN en trámite.
Revista Olacefs
índice
editorial
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artículos de fondoAntecedentes del control gubernamental en América Latina
Por Javier Castillo Ayala
El control gubernamental en la privatización de las empresas
públicas: la experiencia brasileña
Por Adhemar Paladini Ghisi
El control gubernamental en la desincorporación de las empresas
públicas: el caso mexicanoPor Octavio G. West Silva
Desarrollo de los sistemas de control en los esquemas de in-
tegración de América LatinaPor Héctor Rodríguez Dalgo
Elementos para la vigilancia de la gestión ambiental
Por Manuel Francisco Becerra Barney
notas breves-Entrega recepción de la sede de OLACEFS
-Reuniones de Consejo Directivo y Asamblea General
-Capacitación 1991
-Convenio DSE-OLACEFS
-Reconocimiento de la OLACEFS ante organismos
internacionales
-Eventos
-Subprograma de capacitación 1992
reseña documental
-----------------------------_ ....._--------VoI.I, Núm.l, agosto 1992.
editorial
Ante el reto de los cambios y las transformaciones en las actuales estruc-turas económico-polfticas que conforman el mundo para el próximosiglo, todos los pafses están obligados, primero, a adaptarse a las con-diciones de este nuevo orden internacional y, segundo, a tratar de par-ticipar en forma activa en dicha transformación, a fin de que sean másequitativos los beneficios que de ella se obtengan.
Este acelerado proceso globalizador de integración nos lleva areflexionar en los años de gestación de la Organización Latinoamericanay del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), cuan-do existfa un ambiente favorable a crear esquemas de integración ycooperación en la región.
En este contexto, grande fue el esfuerzo del ILACIF para conformar enLatinoamérica un espfritu de cooperación en materia de fiscalización su-perior que permitiera instrumentar las tecnologfas que eviten el dispen-dio y la incorrecta aplicación del gasto público, ya que no obstante eldesarrollo alcanzado por las naciones de esta región, subsisten gruposmarginados a los que es necesario destinar mayores recursos paraelevar su nivel de vida.
Durante más de un cuarto de siglo, el trabajo conjunto de los miembrosde nuestra organización hizo dinámico el procedimiento de fiscalizacióny control gubernamental, lo cual permitirá incorporar paulatinamente aestos grupos al desarrollo, meta fundamental de todo buen gobierno.
Para dar mayor continuidad a la difusión e intercambio de las in-novaciones en esta área, desde octubre de 1990, la Asamblea GeneralExtraordinaria del ILACIF, que se llevó a cabo en Buenos Aires, Argen-tina, acordó modificar la Carta Constitutiva para cambiar sudenominación por la de Organización Latinoamericana y del Caribe deEntidades Fiscalizadoras Superiores.
El cambio ha llegado ahora a su órgano informativo HORIZONTES, quea partir de este número se denominará REVISTA OLACEFS, como un es-fuerzo más para darle mayor institucionalidad.
Al mismo tiempo, REVISTA OLACEFS invita a todos los pafses miembrosa enriquecerla tanto en su contenido como en el intercambio de losnuevos métodos y técnicas en la materia, propósito fundamental que sealcanzará con las colaboraciones, artfculos, ensayos, discursos e infor-mación general sobre la labor que se desarrolla en la Organización.
En esta nueva etapa que se inicia, REVISTA OLACEFS destaca tres temasde importancia y actualidad: el control gubernamental en la privatizaciónde las empresas públicas, los sistemas de control en los esquemas deintegración latinoamericana y la vigilancia de la gestión ambiental.
Esperamos que con este nuevo impulso y con el decidido apoyo de todoslos asociados, este órgano informativo se fortalezca como un puente másde comunicación y hermandad.
JAVIER CASTILLO AYALA
Revista Olacefs
artículos de fondo
Antecedentesdel Control Gubernamental
en América Latina
POR JAVIER CASTILLO AYALA *
I. ANTECEDENTES
La Organización Latinoamericana y del Caribede Entidades Fiscalizadoras Superiores tiene su
antecedente más remoto en el Primer Congreso In-ternacional de Entidades Fiscalizadoras, que sellevó a cabo en 1958 en La Habana, Cuba, y en elcual se formularon recomendaciones para integrarun Consejo Internacional de Entidades Fis-calizadoras.
Durante el Tercer Congreso Internacional de En-tidades Fiscalizadoras, que se celebró en 1959 enRío de Janeiro, Brasil, se acordó crear un grupo detrabajo en cada continente, con el propósito decoordinar la organización y realización de los con-gresos subsecuentes y establecer centros de infor-mación e intercambio de documentaciónespecializada en materia de fiscalización.
En el Primer Congreso Latinoamericano de En-tidades Fiscalizadoras, que tuvo lugar en Caracas,Venezuela en 1963, se señaló la conveniencia decrear un instituto de control fiscal paraLatinoamérica que, además de realizar actividadesde investigación, información, enseñanza yasesoramiento entre los países miembros,promoviera el intercambio de experiencias enmateria de control fiscal y administración finan-ciera para mejorar la gestión gubernamental.
En el Segundo Congreso Latinoamericano de En-tidades Fiscalizadoras, que se realizó en Santiago deChile en 1965, se constituyó el InstitutoLatinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras(ILACIF), organismo que agrupó a las entidades fis-
* Contador Mayor de Hacienda de México yPresidente de la OLACEFS.
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calizadoras superiores de América Latina y elCaribe. Sus principales objetivos fueron los siguien-tes:
• Promover y realizar estudios sistemátic(;)s enmateria de control fiscal, entendiéndose por taltoda actividad encaminada a la vigilancia y fis-calización de los actos de la administraciónpública, en los campos jurídico, financiero y con-table.
• Recopilar los trabajos realizados en cada paísreferentes a organización administrativa y con-trol fiscal, para difundirlos en las nacioneslatinoamericanas.
• Actuar como centro de información y asesoríatécnica al servicio de los países miembros.
• Promover el canje de 'experiencias técnicas enlos ramos de su actividad específica.
• Servir como organismo de enlace entre las ins-tituciones de control de las naciones afiliadas,atendiendo consultas y fomentando el intercam-bio de especialistas.
• Establecer contactos de carácter científico ytécnico con los demás institutos especializadosen control que funcionen en otras regiones delmundo.
• Agrupar, en torno al Instituto y a sus filiales encada nación, a los científicos y expertos en losramos especializados del mismo, así como a losorganismos universitarios y de agremiaciónprofesional, para obtener su concurso.
• Orientar el adiestramiento y especialización delpersonal que va a cumplir tareas técnicas decontrol.
Revista Olacefs
Edificio Moralos México,D. F. actual sede de la
OLACEFS
• Coordinar la realización de aquellos estudiosespeciales que sean solicitados por cada nacióno grupo de naciones del hemisferio.
En la Reunión del Consejo Directivo del ILACIF quese efectuó con motivo del VII CongresoLatinoamericano de Entidades Fiscalizadoras Su-periores, celebrado en octubre de 1984 en laciudad de Brasilia, se acordó realizar una reuniónextraordinaria el año siguiente con objeto de revisarla Carta Constitutiva delILACIF.
Para ello se integró una comisión con los titulares delas entidades fiscalizadoras superiores de Bolivia,Brasil, Costa Rica, México y Venezuela, la cual, seencargaría de elaborar un proyecto para reformarintegralmente la Carta Constitutiva. El proyecto fuepresentado en la reunión extraordinaria del ConsejoDirectivo del organismo que tuvo lugar en Lima enjunio de 1985. En esa reunión se aprobaron losprimeros 18 artículos del Proyecto Modificatorio dela Carta Constitutiva y se creó una nueva comisión,formada por los titulares de las entidades fis-calizadoras superiores de Chile, Ecuador, Panamá,Perú y Venezuela, con el propósito de preparar elproyecto de reforma de los artículos restantes, elcual fue discutido en la reunión extraordinaria delILACIF que se realizó en Quito, Ecuador, del 31 dejulio al 10. de agosto de 1986.
La nueva Carta Constitutiva del ILACIF quedó in-tegrada por 44 artículos estructurados en sietecapítulos, una disposición transitoria y una dis-posición final. En ella se cambió la denominación
Vol. 1, Núm.1, agosto 1992 4
del organismo por la de Instituto Latinoamericano ydel Caribe de Ciencias Fiscalizadoras, aunque seconservaron las mismas siglas.
En octubre de 1990, jurante la Asamblea GeneralExtraordinaria del IU.CIF que se llevó a cabo enBuenos Aires, Argentina, con la participación de 17países, se acordó mJdificar la Carta Constitutivapara cambiar la denominación del organismo por lade Organización Latinoamericana y del Caribe deEntidades Fiscalizad()(as Superiores (OLACEFS).
Desde enero de 1gg1 , .México es sede de laOLACEFS, responsabilidad que cumplirá por unperíodo de seis años.
11. LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL CONTROLEN AMERICA LATINA
Las entidades fiscalizadoras superiores de los paísesde América Latina ., el Caribe tienen distintasdenominaciones y su base jurídica, su relación, conlos órganos de gobierno y sus funciones,atribuciones y facultades difieren de un país a otro.En efecto, algunas de ellas ejercen un control previo(ex-ante) y otras un control posterior (ex-post). Encuanto a la responsaJilidad del control, en algunoscasos recae en el Pojer Legislativo, en otras en elEjecutivo y en otras más en un organismo inde-pendiente de los tres poderes; por lo mismo, difiereel control que se aplica, que puede ser interno, ex-terno o de ambos ti¡:x>s.Además, en ciertos casos,las funciones de fisc:dización están asociadas a laprogramación histórica de las acciones del sector
CRONOGRAMA
público, la presupuestación de las finanzas guber-namentales y el ejercicio de facultades juris-diccionales.
Cuando se examina someramente el desarrollo delas entidades fiscalizadoras superiores de AméricaLatina y el Caribe, se observa que, en general, suevolución ha sido sobre todo de. carácter estruc-tural. Las principales tendencias en este sentido sonlas siguientes:
a) Sustitución del control interno por el control ex-terno.
b) Sustitución del control previo o concurrente porel control posterior.
c) Las entidades fiscalizadoras han pasado a de-pender del Poder Legislativo o han aumentado suautonomía respecto al Ejecutivo.
Por lo que corresponde al enfoque, metodología yalcance de las revisiones, han evolucionado de loparcial a lo integral, en cuanto a la auditoría deregularidad, que se limita a los aspectos financierosy al cumplimiento de la legislación y normatividadaplicables, se han sumado diversos tipos deauditoría, orientados a aspectos tan específicoscomo los sistemas, los programas y las obraspúblicas, entre muchos otros.
En efecto, el énfasis del control ha tendido adesplazarse de la regularidad con que se efectúanlas operaciones de la administración pública a laeficiencia, eficacia y economía con que se realizan.Es decir, la revisión de los ingresos y los gastosasentados en las cuentas públicas se ha com-plementado con una evaluación del desempeñogubernamental en lo que concierne a sus propósitoseconómicos y programáticos, para abarcarprácticamente todos los aspectos políticos,económicos y sociales de la gestión pública.
Finalmente, habría que señalar que las entidadesfiscalizadoras superiores de América Latina y elCaribe han sabido responder con agilidad a losretos que plantean los cambios económicos,políticos y sociales ocurridos en los últimos años.Cada vez son más las entidades que realizan tareasde fiscalización en relación con la deuda pública in-terna y externa, la privatización de empresas guber-namentales, la apertura a la inversión foránea y lareordenación comercial, por mencionar algunosrubros. Lo anterior revela el enorme potencial quetienen estas entidades para desarrollar tareas enbeneficio de las sociedades a las que sirven.
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1958
1959
1963
1965
1934
1986
1990
Primer Congreso Internacional deEntidades Fiscalizadoras, en LaHabana, Cuba.
Tercer Congreso Internacional deEntidades Fiscalizadoras, en Rfode Janeiro, Brasil. Acuerdo para lacreación de un grupo continentalde trabajo.
Primer Congreso Latinoameri-cano de Entidades Fiscalizadoras,en Caracas, Venezuela.
Segundo Congreso Latinoame-ricano de Entidades Fiscaliza-doras, en Santiago de Chile.Constitución del Instituto Latino-americano de Ciencias Fiscaliza-doras (lLACIF).
Séptimo Congreso de EntidadesFiscalizadoras Superiores, enBrasilia, Brasil. Acuerdo para larevisión de la Carta Constitutiva delILACIF.
Reunión Extraordinaria deIILACIF.Revisión de la Carta Constitutivadel Instituto.
Asamblea General ExtraordinariadellLACIF en Buenos Aires, Argen-tina. Modificación de la CartaConstitutiva para cambio de de-nominación a Organización Lati-noamericana y del Caribe deEntidades Fiscalizadoras Superio-res.
Revista Olacefs
El control gubernamental en laprivatización de las empresas públicas:
la experiencia BrasileñaPOR ADHEMAR PALADINI GHISI *
Vol. l, Núm.1, agosto 1992 6
La tendencia privatizante que ahora invade atodas las naciones, indep~ndientemente de-que
pertenezcan al primer mundo o se encuentren aúnen proceso de desarrollo, nos mueve a buscar elsiempre valioso e indispensable intercambio de ex-periencias sobre el control gubernamental a cargode las entidades que representamos.
I. IMPORTANCIA DEL TEMA PARA LA FIS-CALlZACION A CARGO DE LAS ENTIDADESFISCALIZADORAS SUPERIORES
Los fondos públicos que en forma de inversiones sehan acumulado en empresas públicas y otros or-ganismos no orientados necesariamente a las fun-ciones que tradicionalmente ha ejercido el Estadopara atender el bien común (como los relacionadoscon la salud, la vivienda, la seguridad pública, laadministración de la justicia, entre otros aspectos al-canzan en todas las sociedades montos conside-rables y, en general, representan un alto costosocial.
Al invertirse esa política, las Entidades Fis-calizadoras Superiores se enfrentan indistintamentea una pregunta básica, a saber: ¿Cómo procederpara, en nombre de la sociedad, vigilar la transferen-cia de ese valioso patrimonio?
11. RESEÑA HISTORICA DE LA TENDENCIAPRIVATIZANTE EN EL MUNDO Y ENBRASIL
La década de los ochenta se caracterizó por larevisión del papel del Estado, en un intento pordefinir claramente cuáles serían las actividades enque la presencia del sector público fuera indispen-sable y aquellas consideradas típicas de la ini-ciativa privada.
*Ministro del Tribunal de Cuentas de la Unión,Brasil.
La tendencia liberalizante que ha influido en laeconomía mundial, en la medida en que reserva alEstado actividades de índole estrictamente socialy a la iniciativa privada las de carácter económico,ha contribuido a la adopción de programas dedesestatización en los diversos países, inde-pendientemente de su grado de desarrollo o de surégimen de gobierno.
La experiencia de cada país es resultad9 de suproceso histórico, cultural o político, así como de lascircunstancias económicas, tanto nacionales comointernacionales, y de la manera en que cadaeconomía en particular fue o es afectada por esascircunstancias.
Países como Inglaterra, Francia, Alemania oSuecia, con gobiernos conservadores o progresis-tas, han promovido o están promoviendoprogramas de privatización que implican la venta deempresas estatales a empresas privadas y lareestructuración de su forma de propiedadmediante fusiones, participaciones y asociacionesminoritarias con grupos privados.
Países en vías de desarrollo, como Argentina,México y Chile, también están tomando medidaspara reestructurar su sector público con la ventade empresas (desde compañías de aviación hastaempresas que realizan actividades de infraestruc-tura).
En el ámbito socialista, tanto la URSS (por mediode la perestroika) como Polonia y Hungría iniciaronla liberación de las empresas privadas, incluso conla participación de inversiones extranjeras. Losdemás países de Europa del Este Europeo danpasos en la misma dirección.
Innumerables son los factores que determinaron elsurgimiento de la desestatización, pero inde-pendientemente de cuáles hayan sido esos factores,la reestructuración del sector público tiene como ob-jetivo fundamental garantizar condiciones para elmejor desempeño económico y social de lasnaciones. En el caso de Brasil, los programas dedesestatización tienden a una reforma del sectorpúblico que dé como resultado la recuperación dela capacidad de inversión y la eficiente asignaciónde los recursos del Estado y, por inducción, los delsector privado. Tal objetivo persigue posibilitar elcrecimiento económico autosostenido, a fin de ce-rrar la enorme brecha social acumulada a lo largodel tiempo.
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La desestatización en Brasil tiene sus raíces en ad-ministraciones anteriores, pero, a partir del actualgobierno, el proceso ha adquirido contornos másdefinidos, y el compromiso de transparencia frentea la sociedad se ha manifestado con toda su fuerza.
• 2.1 El Estado en la Economfa Brasileña
La importancia del sector productivo estatal para ini-ciar el proceso de desarrollo es incuestionable,principalmente en países d~ industrialización tardía.
Las empresas estatales (empresas públicas ysociedades de economía mixta). que se es-tablecieron por ley y con recursos públicos en áreasestratégicas fundamentales para el desarrolloeconómico, contribuyeron para formar y consolidarun fuerte sector industrial brasileño entre los añoscuarenta y setenta.
Sin el concurso del sector privado para dar soportea su actuación, el Estado-empresario se respon-sabilizó unilateralmente del área de infraestructura(energía, transportes, comunicaciones, etcétera).
...el Estado asumió una serie
de empresas que pertenecían
originalmente a la iniciativa
privada y habían tenido
dificultades en su base de
implantación o que no pudieron
operar adecuada y produc-
tivamente por diversas
causas ...
Revista Olacefs
La presión de emergencias y la insuficiencia o eldesinterés de la iniciativa privada, dada la escasarentabilidad de los proyectos y sus largos períodosde maduración, junto con factores de naturalezapolítico institucional, fueron las causas más frecuen-tes del surgimiento de las empresas paraestatales.
Por otra parte, el sector privaqo, con recursospropios y apoyado por el sistema financiero oficial,se instaló yexpandió en los sectores de los bienesde consumo duraderos y no duraderos (especial-mente en los años cincuenta), así como en los sec-tores de insumas básicos y de bienes de capital(en la década de los años setenta).
La integración y consolidación de un sector indus-trial moderno fueron posibles por ese esfuerzo co-mún de los sectores público y privado, y es lo queconvencionalmente se denomina economía mixta.
Mientras tanto, en su afán por desarrollar y expan-dir sus actividades, incluso sin la autorizaciónespecífica del Congreso Nacional, variasempresas estatales fundaron subsidiarias y em-pezaron a operar en áreas no estratégicas, típicasdel sector privado (como las de los laminados, elalumino y la comercialización, entre otras).
De esa manera, el Estado asumió una serie deempresas que pertenecfan originalmente a la ini-ciativa privada y habían tenido dificultades en sufase de implantación o que no pudieron operaradecuada y productivamente por causas imputablesa los propios empresarios y también por contingen-cias del mercado. A fin de preservar el empleo y laplanta productiva, fueron incorporadas periódica-mente al sector público empresas privadas ubicadasen las más diversas áreas: hoteles, metalúrgicas,petroquímicas, ingenios de azúcar, editoriales,hospitales, etcétera.
De acuerdo con el censo efectuado por la Secretaríade Control de Empresas Estatales, órgano fundadoen 1979, el sector público federal contaba con 268empresas, a pesar de que sólo cerca de 40 de ellashabían sido creadas por ley como empresaspúblicas o sociedades de economia mixta. De lasrestantes, 76 habían sido inicialmente empresasprivadas y las demás se habían establecido sinautorización del Congreso Nacional.
Ante esta situación, se consideró necesario reducirla presencia del Estado en la economía; a ello con-tribuyó también el hecho de que el sector productivo
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estatal, ya endeudado conforme al patrón de finan-ciamiento adoptado durante la década de los añossetenta, a partir de noviembre de 1982 comenzó asufrir los efectos de la paralización de los flujos definanciamiento hacia los países en desarrollo.
• 2.2. La Privatización Brasileña (1981-1989)
Los debates sobre la privatización en Brasil fueronmotivados por diversos factores, como el crecientedéficit público, la escasez de créditos externos, elendeudamiento del Gobierno y una reducción .sig-nificativa de las inversiones.
La primera iniciativa tendiente a limitar la excesivadiversificación del Estado-empresario fue el es-tablecimiento, en 1979, del Programa Nacional deDesburocratización, el cual perseguía, entre otros,los siguientes objetivos:
a) reducir la intervención del gobierno en las ac-tividades de los ciudadanos y de los empresarios;
b) fortalecer el sistema de libre empresa, para locual se favorecería a la pequeña y a la mediana yse consolidaría a la gran empresa Nacional,capacitándola para que asumiera lasatribuciones y objetivos a cargo de lasempresas estatales;
c) impedir el crecimiento innecesario del aparatoadministrativo federal; y
d) frenar la creación indiscriminada de empresas es-tatales y promover la detección de aquelloscasos en que fuese posible y recomendabletransferir su control al sector privado.
Dos años después, en 1981, mediante un ins-trumento legislativo específico, se sentaron las nor-mas para la transferencia, transformación yextinción de empresas bajo el control estatal y secreó la Comisión Especial de Desestatización.
Este primer Programa de Desestatización tuvo porobjeto transferir al sector privado aquellasempresas controladas por el Estado que se en-contraran en las siguientes condiciones:
a) empresas que habían sido establecidas original-mente por el sector privado y que posteriormentehabían pasado al control directo o indirecto delEstado;
b) empresas estatales en cuya área de actuación yaoperara un sector privado suficientemente desa-rrollado y en condiciones de ejercer las ac-tividades atribuidas a las primeras; y
c) aquellas subsidiarias de empresas estatales queno fuesen indispensables para el cumplimientode los objetivos de la controladora o que com-pitieran con las empresas privadas nacionales.
Fueron excluidas de la privatización:
a) las empresas que realizaran actividadesrelacionadas con la seguridad nacional;
b) las que tuviesen a su cargo actividades sujetasal régimen legal de exclusividad (monopolio) delEstado;
c) las responsables de operar infraestructuraeconómica y social básica o de producir insu-mos importantes; y
d) las instituidas con el objetivo de mantener elcontrol nacional de proceso de desarrollo y evitarla desnacionalización de sectores básicos de laeconomfa.
En el marco de este primer programa, fueronprivatizadas 19 empresas, ubicadas en los sectorestextil, químico y ferroviario, entre otros.
En noviembre de 1985, el Gobierno Federal emitióun nuevo ordenamiento legal sobre los procesosde privatización de empresas sujetas a control direc-to o indirecto del Estado.
Las modificaciones introducidas en esta nueva fasepreverfan la forma de conducir, negociar y controlarlos procesos de privatización. En cuanto a lasempresas susceptibles de privatición, no se modificóla orientación establecida en el programa anterior.
En esta segunda fase de las privatizacionesbrasileñas, seis empresas fueron transferidas al con-trol de la iniciativa privada.
Un nuevo ciclo en los procesos de privatización enBrasil se inició en marzo de 1988,cuando se instituyóel Programa Federal de Desestatización, más am-bicioso que los anteriores.
Las diferencias más importantes en relación conlos programas anteriores consistieron en la
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ampliación de los objetivos del programa, loscuales, además de la privatización, abarcaban ladesregulación de los servicios públicos y su con-cesionamiento al sector privado, la posibilidad derecurrir a la conversión de deuda externa y la in-clusión de las participaciones accionariasminoritarias que poseía directa o indirectamente elEstado.
En este nuevo ciclo se concluyó la privatización de12 empresas, que incluían industrias de bienes decapital, siderúrgicas y celulosa.
• 2.3. El actual Programa Nacional de Deses-tatizaci6n
En 1990, con la instalación del nuevo gobierno, seinició la más reciente fase de privatización en Brasil.Este nuevo Programa Nacional de Desestatizacióntiene por objetivos:
a) reordenar la posición estratégica del Estado enla economfa, transfiriendo a la iniciativa privadaactividades en las que el sector público habCain-tervenido indebidamente;
b) contribuir a la reducción de la deuda pública,coadyuvando al saneamiento de las finanzas delsector público;
c) permitir el retorno de inversiones en las empre-sas y actividades transferidas a la iniciativaprivada;
d) contribuir a la modernización de la planta in-dustrial del país, haciéndola más competitiva yreforzando la capacidad empresarial en los diver-sos sectores de la economía; .
e) permitir que la administración pública con-centre sus esfuerzos en aquellas actividades enque la presencia del Estado sea fundamental parala consecución de las prioridades nacionales; y
f) contribuir al fortalecimiento del mercado decapitales, mediante el incremento de la oferta devalores mobiliarios y la democratización de lapropiedad del capital de las empresas compren-didas en el programa.
Con excepción del Banco de Brasil, S. A., del órganooficial de reaseguro y de las empresas públicas osociedades de economía mixta que ejercen ac-tividades de la competencia exclusiva del Estado,podrían privatizarse:
Revista Otacefs
a) las empresas controladas directa o indirecta-mente por la Unión que fueron instituidas por leyo acto del Poder Ejecutivo; y
b) las empresas establecidas por el sectorprivado que, por cualquier motivo, pasaron a sercontroladas directa o indirectamente por laUnión.
Este último programa incluye la venta y enajenaciónde participaciones accionarias y minoritarias (direc-tas o indirectas) del Estado en el capital social decualesquiera otras empresas.
Conforme a ese espfritu, en el pafs se llevan a caboactualmente procesos para privatizar 27 empresas,e incluso para enajenar participaciones accionariasminoritarias, algunas de las cuales ya están en lafase de subasta en la bolsa de valores para laventa del control de las empresas.
Un paso decisivo en la aplicación de este nuevoPrograma de Desestatización se dio el 24 de abrilde 1991, cuando, en una subasta coordinada porla bolsa de valores de Rfo de Janeiro, fueron ven-didas las acciones de control que posefa el Estadoen el capital social del Ingenio Siderúrgico deMinas Gerais, S. A; empresa que en su ramo esconsiderada una de las más competitivas delmundo.
11I. EL CONTROL GUBERNAMENTAL:LA EXPERIENCIA BRASILEÑA
Después de haber presentado un breve resumenhistórico de las razones y del desarrollo de los diver-sos programas de privatización que se hanrealizado en Brasil, a continuación trataremos delcontrol ejercido por el Tribunal de Cuentas de laUnión para dar fe ante la sociedad en general sobretodos los aspectos de cada una de las operacionesde esta naturaleza.
Sin embargo, antes de adentrarnos espedfica-mente en el tema de este artfculo, es preciso quenos refiramos brevemente al largo camino que setuvo que recorrer en Brasil para lograr que esas en-tidades rindieran regularmente cuentas al Tribunalde Cuentas de la Unión.
Por mucho tiempo, importantes montos de recur-sos públicos escaparon al del control de lasociedad. Ello ocurrfa porque las entidades cons-tituidas como sociedades de economfa mixta(asociaciones de capitales públicos y privados),asf como otras empresas controladas directa e in-
Vol. 1, Núm.1, agosto 1992 10
directamente por el Estado, no estaban sujetas porley a la fiscalización financiera y presupuestaria acargo del Congreso Nacional, al cual competeconstitucionalmente el control externo de la ad-ministración pública.
En rigor, sólo estaba sujeta al control externo la ad-ministración directa, constituida por los ministeriosy órganos de asesoramiento de la Presidencia de laRepública, autarqufas y unas cuantas empresaspúblicas.
Con el crecimiento desmesl:lrado del Estado, cadavez más recursos públicos eran canalizados a en-tidades que no estaban obligadas a rendir cuentas.De esa manera, las innumerables objeciones yprotestas del Tribunal que tenfan por objeto co-rregir esa anomalfa no cayeron en el vado; prontorecibieron el apoyo de diferentes corrientespolfticas, lo cual posibilitó la expedición de la Ley No.6.223 del 14 de julio de 1975, de la cual destacamosel inicio de su artfculo 70:
"Las entidades públicas con personalidad jurfdicade derecho privado cuyo capital pertenezca ex-clusiva o mayoritariamente a la Unión, al Estado, alDistrito Federal, al municipio o a cualquier entidadde la respectiva administración indirecta estaránsujetas a la fiscalización financiera del Tribunal deCuentas competente, sin perjuicio del control ejer-cido por el Poder Ejecutivo."
Conviene mencionar que, posteriormente, la leycitada fue modificada mediante la No. 6.525 del11de abril de 1978, limitando considerablemente eluniverso de las entidades sujetas a fiscalización,toda vez que el nuevo texto legal casi no hada refe-rencia a la totalidad o a la mayorfa de las accionesordinarias.
En poco tiempo, el cuerpo técnico del Tribunalacumuló gran experiencia en el examen de las cuen-tas de esas organizaciones con personalidadjurfdica de derecho. privado, contribuyendo consugerencias y recomendaciones para mejorar la ad-ministración de sus recursos.
En 1981, cuando se estableció el primer programade privatización, la experiencia adquirida por elTribunal en el examen de las cuentas de lasempresas incluidas en el programa fue fun-damental para garantizar a la sociedad latransparencia de los procesos puestos enpráctica. No sólo en Brasil, sino en todo el mundo,el tema de la privatización ha despertado siempre
acalorados debates entre las diversas corrientespolíticas. Por tanto, era imprescindible que elanálisis de los procesos de desestatización ocu-rriese en un foro inmune a presiones de naturalezaestrictamente política. La transparencia de lasnegociaciones solamente podría ser avalada porun órgano técnico.
Con todo, no bastaba que al final de un proceso deprivatización se emitiese una opinión de caráctergeneral sobre la operación. El Tribunal, an-ticipándose una vez más a los hechos, al aprobar latesis expuesta en una iniciativa presentada por elMinistro Octavio Gallotte, actual Vicepresidente delSupremo Tribunal Federal, comprendió lanecesidad de dar seguimiento al programa deprivatización del Gobierno Federal en todas susfases.
La importancia de la materia hizo que el acuerdo fir-mado al respecto viniese a constituir uno de losenunciados de la súmula de jurisprudenciapredominante en el Tribunal de Cuentas de la Unión,el cual establece lo siguiente:
"En el ejercicio de la auditoría financiera ypresupuestaria de las cuentas de las entidades bajosu jurisdicción, compete al Tribunal de Cuentas dela Unión dar seguimiento a la transferencia, transfor-mación y extinción de las empresas controladas porel Gobierno Federal que se lleven a cabo conformeal llamado programa de privatización o deses-tatización, a fin de verificar la observancia de lospreceptos legales y reglamentarios aplicables."(Enunciado No. 179).
Una vez definidos perfectamente los controles porejercer (el control político que compete a los par-lamentarios y el control técnico a cargo del Tribunalde Cuentas), se inició el seguimiento del ProgramaFederal de Privatización.
Desde entonces, el aprendizaje para todosnosotros ha sido una constante. Laspeculiaridades de cada empresa por privatizar,aunadas a las implicaciones políticas de cadaproceso de desestatización, hacen que elseguimiento sea una tarea extremadamente com-pleja.
Las transformaciones mundiales ocurridas en laúltima década, como era inevitable, se hanreflejado de manera significativa en las poHticasadoptadas en Brasil. La moderación del primer
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programa institucional de privatización en nadase compara con las metas que persigue elprograma que hoy está en ejecución.
Con la aceleración de los procesos y la importan-cia de las empresas incluidas en el actualprograma, se redoblaron los debates, ya de suyoacalorados. La actuación firme y serena delTribunal ha sido un factor importante en esta nuevafase que atravesamos.
Cabe mencionar que la idea básica de. darseguimiento a todas las fases de cada proceso deprivatización fue reafirmada recientemente, cuan-do, al aprobar la iniciativa presentada por el MinistroLuciano Brandao Alvez de Souza, las unidadestécnicas determinaron que:
"...el seguimiento de los procesos de privatizaciónde las empresas bajo su jurisdicción requiere de laobtención, en su oportunidad, de los elementosnecesarios para el pleno conocimiento, por parte deeste Tribunal, de cada fase de los procesos deprivatización y, especfficamente, en las siguientesetapas:
1a. La Documentación referente a la contratación delos servicios de consultoría (Servicios A y B) Y alos servicios de auditoría del proceso, incluyen-do las propuestas de las empresas participantesy los contratos respectivos;
2a. Recibos de depósito de garantías, el edicto de laventa de los informes preliminares y finales delos servicios de evaluación económico-finan-ciera, la planeación y ejecución del proceso dedesestatización, las propuestas de precios y lafijación del precio mínimo; y
3a. Documentación referente a la operación deventa y a la liquidación financiera, los contratoscorrespondientes, relación de los compradores(indicando su nacionalidad y el tipo de las ac-ciones adquiridas, su precio y su cantidad), in-forme y dictamen de auditores independientes yotras opiniones indispensables en el caso, convistas al examen definitivo de este TribunaL"
La experiencia del tribunal no se puede descartar,especialmente por lo que respecta a la validación delos procedimientos licitatorios y a los contratos ad-ministrativos correspondientes.
Al optar por el análisis de los procesos deprivatización de empresas estatales en etapas dis-
Revista Olacefs
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tintas, el Tribunal consideró tanto su experienciacomo la legislación aplicable al programa de deses-tatización y el cronograma de tales procesos.
Como la fase inicial de la privatización comienza conla contratación de empresas de consultoría, parafines de la evaluación económico-financiera, y de undespacho de auditores independientes, el Tribunalde Cuentas estimó conveniente examinar dichascontrataciones en una fase distinta, a la luz de losprocedimientos establecidos por la legislación queregula los contratos en el ámbito de la ad-ministración pública.
El paso siguiente, que consiste en la venta propia-mente dicha, comprende el estudio de los dictá-menes de evaluación económico-financiera de laempresa objeto de privatización,los ajustes previosy necesarios para la privatización, la fijación delprecio mínimo, la forma en que se va a ejecutar elproceso y la divulgación de la venta.
En virtud de que entre la fecha en que se publica eledicto de la enajenación y la fecha fijada para laventa, mediante licitación, transcurren no menos de30 días, también en este caso el Tribunal decidióanalizar esa fase en un momento distinto, ahora conbase en los dictámenes específicos que prevé lalegislación aplicable a los procesos de privatización.
Finalmente, una vez concluida la operación deprivatización, se cierra el ciclo para requerir losdocumentos esenciales en los que deben constartodas las operaciones de privatización examinadaspor el Tribunal, los cuales son cotejados en esta fasecon las disposiciones establecidas expresamente enla legislación específica y en el edicto correspon-diente.
Por tanto, el procedimiento aportado y aplicadohasta este momento por elTribunal de Cuentas buscaestablecer un patrón para analizar cualquier procesode privatización sujeto a su revisión, así como ladocumentación mínima esencial para opinar demanera imparcial sobre el tema; por otro lado, poseela flexibilidad necesaria para examinar procedimien-tos no previstos en las tres etapas de referencia queobedezcan a las peculiaridades de cada empresa in-cluida en el programa de privatización del GobiernoFederal.
La aplicación de esta estrategia (el seguimiento pasoa paso) ha dado resultados satisfactorios, pues per-mite detectar oportunamente las desviaciones o
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U ••• el procedimiento aportado
y aplicado hasta este
momento por el Tribunal de
Cuentas busca establecer
un patrón para analizar
cualquier proceso de
privatización sujeto a
revisión, así como la
documentación
mínima esencial para
opinar de manera imparcial
sobre el tema ...U
i'regularidades que eventualmente puedan presen-t3rse en cualquiera de las etapas para, de ese modo,adoptar las medidas correctivas indispensables parael saneamiento del proceso.
Los procedimientos adoptados hasta ahora en elambito del Tribunal de Cuentas de la Unión de laRepública Federativa del Brasil han demostrado serapropiados, estos métodos y procedimientoshabrán de perfeccionarse si son enriquecidos conl:is experiencias obtenidas en los países repre-sentados en la OLACEFS.
ental en laEl control gUberen~mpresas públicas:., de lasprivatizaclo~ caso mexicano
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ANTECEDENTE MEXICANO
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rtenidos por. concepto de exportaciones petrolerashabía resuelto en gran medida las necesidades dedivisas, pero también había generado la acumula-ción de desequilibrios en términos del intercambiocomercial.
La economía del país se caracterizaba por una ac-tividad industrial altamente intensiva y dependientede las importaciones, así como por una escasacapacidad exportadora. El déficit de la balanza co-mercial manufacturera constituyó la restricc1ón fun-damental al crecimiento económico a partir de losaños cuarenta, década a la cual se remonta la apli-cación de las políticas de sustitución de impor-taciones y de proteccionismo.
Durante los años cincuenta y sesenta, el déficit ex-terno se financió con los ingresos captados porlas exportaciones agropecuarias y el turismo; enla década de los años setenta se financió con lasexportaciones de hidrocarburos y la deuda exter-na. Para 1980, el valor de las exportacionesmanufactureras únicamente alcanzaba a finan-ciar el 24% del valor de las importaciones demanufacturas.
Como resultado de la participación en las áreas deactividad industrial reservadas exclusivamente alEstado, la absorción de industrias ineficientes fun-dadas por el sector privado, la participación enáreas industriales no atendidas por ese sector yel desarrollo de empresas productoras de insumaspara otras empresas públicas, a fines de 1982 el sec-tor paraestatal estaba constituido por 1,155 en-tidades y operaba en 45 ramas de la economía, porlo cual el Estado fungía más como eje de la ac-tividad económico-industrial que como rector de laeconomía.
La crisis de 1982 se tradujo en una disminución im-portante de la producción, elevados niveles de in-flación, altos costos financieros y salida masiva decapitales.
Los principales factores externos que vulneraron laeconomía mexicana fueron la drástica caída delprecio internacional del petróleo y el incremento delas tasas de interés reales.
Las causas internas fueron tres: el desequilibrio ma-croeconómico, el desequilibrio estructural y laaplicación inadecuada de las políticas de in-dustrialización.
La situación obligó al gobierno mexicano a iniciartransformaciones de fondo mediante la instru-
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mentación de programas enérgicos, conforme alprincipio fundamental de que la rectoría económicano requiere de un Estado grande, sino de unodemocrácticamente fuerte.
En este contexto, se estableció el programa paradesincorporar del sector paraestatal a entidadesconsideradas como no estratégicas ni prioritarias, afin de que el Estado cumpla eficazmente su respon-sabilidad y ejerza en forma más racional la rectoríade la economía.
La reordenación de la industria paraestatal ha per-mitido, por una parte, elevar la productividad de lasempresas públicas, mediante un mayoraprovechamiento de su capacidad instalada y desus recursos humanos; y, por otra, contribuir a lareducción de sus gastos de operación.
La contracción de la Administración Pública Federalse adecuó a las necesidades del cambio estructural,permitiendo fortalecer la rectoría del Estado en elproceso de desarrollo y ampliar la cobertura de losservicios básicos a su cargo.
Como resultado de dicho redimensionamiento, enseptiembre de 1991 el Estado conservaba en supoder 252 entidades paraestatales, constituidas por79 organismos descentralizados, 128 empresas departicipación estatal mayoritaria y 45 fideicomisospúblicos.
11. ANTECEDENTES DEL PROCESO DE DES IN-CORPORACION
Con objeto de reordenar de manera gradual perocontinua la presencia gubernamental en las ramasde la actividad económica, se establecieron planesy programas para que el Estado mantuviera su par-ticipación en las actividades industriales yeconómicas cuya administración y desarrollo fuerannecesarios para los propósitos de la soberaníanacional. De las áreas que habrían de ser ad-ministradas con criterios de interés eminentementesocial y público, destacan las siguientes: laacuñación de monedas; correos, telégrafos,radiotelegrafía y la comunicación vía satélite;petróleo y los demás hidrocarburos; petro-química básica; minerales radioactivos y gene-ración de energía nuclear; electricidad;ferrocarriles y las actividades que expresamenteseñalan las leyes que expidiera el Congreso de laUnión.
Además, el Estado seguiría participando en aque-llas empresas consideradas como prioritarias y
cuyas actividades, por ser de amplio beneficio so-cial, demandaran atención preferente, como los ser-vicios de salud, vivienda y educación, y las deactividades relacionadas con la regulación y elabasto de productos básicos.
Aquellas empresas cuyas actividades no estabancomprendidas en los supuestos anteriores se desin-corporarían de la Administración Pública Federal.Sin embargo, el proceso de desincorporación seríafácil y expedito, ya que era preciso establecer unmarco jurídico y operativo a fin de apoyar lasdecisiones del Gobierno Federal de depurar el sec-tor para estatal para que actuara con eficacia yagilidad, conforme al principio de rectoría del Estadoen un régimen de economía mixta.
En enero de 1983, el Ejecutivo Federal emitió elacuerdo por el cual se otorga a la Comisión In-tersecretarial de Gasto-Financiamiento la com-petencia para despachar asuntos en materia de losprogramas correspondientes a cargo de lasSecretarías de Programación y Presupuesto, deHacienda y Crédito Público y de la ContraloríaGeneral de la Federación; por tanto, ese cuerpocolegiado quedó facultado para intervenir en ladesincorporación de entidades paraestatales. Por supropia naturaleza, la Contaduría Mayor de Hacien-da no requirió de autorización especial para inter-venir en la fiscalización de los procesosrespectivos.
1983
1985
1990
La Comisión Intersecretarial deGasto Financiamiento queda facul-tada para intelVenir en procesosde desincorporación.
Se establecen los procedimientosa que habrán de ajustarse la diso-lución, liquidación o extinción,fusión y transferencia a los es-tados de la República.
Se reglamenta la constitución, or-ganización, funcionamiento, con-trol y extinción de las entidadespara estatales.
A principios de 1985, se establecen formalmente,en el seno de la Comisión Intersecretarial deGasto-Financiamiento, los procedimientos a quehabrán de ajustarse la disolución, liquidación o ex-tinción, fusión y transferencia a los estados ymunicipios de organismos, empresas yfideicomisos, así como la enajenación de la par-ticipación estatal en empresas no estratégicas niprioritarias en favor de los sectores social yprivado.
Fundamentalmente, el marco legal en que se susten-ta el proceso de desincorporación está constituido,en primer lugar, por el artículo 134 de la Constitución,el cual establece que para enajenar bienesnacionales se deberán efectuar licitacionespúblicas, a efecto de asegurar para el Estado lasmejores condiciones de venta en cuanto a precio,oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Por otra parte, la Ley Federal de Entidades Paraes-tatales establece las atribuciones de esas entidades.
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En enero de 1990 se expidió el Reglamento de laLey Federal de Entidades Paraestatales, con ob-jeto de reglamentar ese ordenamiento "en lo quetoca a la constitución, organización, funcionamien-to, control y extinción de las entidades paraesta-tales".
Por último, el proceso de desincorporación de en-tidades paraestatales se debe ajustar a lasprevisiones del Presupuesto de Egresos de laFederación y, cuando se trate de entidades creadaspor ley o decreto del Congreso de la Unión, se re-querirá de la autorización previa de ese cuerpo legis-lativo.
III. LOS PROCESOS DE DESINCORPORACION
En la actual administración, la modernización de laempresa pública ha sido uno de los caminos para
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lograr un acuerdo nacional que permita alcanzar larecuperación económica con estabilidad de precios;esta premisa fundamental se encuentra establecidaen el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, que el31 de mayo de 1989 presentó a la nación el Lic. Car-los Salinas de Gortari, Presidente de México.
Dicho plan garantiza la continuidad del proceso dedesincorporación mediante los siguientes criterios:
a) Se liquidarán o extinguirán entidades que yacumplieron sus objetivos, que carecen deviabilidad económica o cuyas actividades con-viene realizar, por razones de mayor eficiencia,por conducto de otras entidades paraestatales odependencias gubernamentales;
b) Se fusionarán entidades para utilizar mejor losrecursos con la integración o complementaciónde procesos productivos, de comercialización yde gestión administrativa;
c) Se transferirán a los gobiernos de los estadosempresas prioritarias de importancia regional olocal que estén vinculadas con sus programasde desarrollo; y
d) Se venderán empresas que no son prioritarias niestratégicas y que, por sus condiciones deviabilidad económica, son susceptibles de seradquiridas por los sectores social y privado.
El proceso de enajenación, además de fundamen-tarse en el marco jurídico mencionado, se susten-ta en los procedimientos que al respecto haestablecido la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, que es un cuerpo colegiado in-tegrado por las Secretarías de Hacienda y CréditoPúblico, Programación y Presupuesto, ContraloríaGeneral de la Federación, Comercio y Fomento In-dustrial, Trabajo y Previsión Social, así como por elBanco de México.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, porconducto de su Unidad de Desincorporación, es laencargada de controlar y evaluar la asignación delos agentes de venta; los lineamientos, el perfilinformativo y el prospecto de venta; la evaluacióntécnico-financiera de la entidad; la recepción, eva-luación y homologación de las ofertas; laautorización y resolución de venta; la formalizaciónde la compraventa y la comunicación de la desin-corporación de la entidad a las demás dependen-cias globalizadoras.
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De conformidad con la normatividad vigente, losprocesos de desincoporación se inician cuando laSecretaría de Programación y Presupuesto (SPP), apropuesta o previa opinión de la dependencia coor-dinadora de sector y con base en el dictamen de laComisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento,somete a la consideración del Ejecutivo Federal lamodalidad de desincorporación que estima proce-dente: fusión, extinción, liquidación, transferencia oventa. A continuación se describen las distintasmodalidades de desincorporación.
FUSION
Son tres las variantes de un proceso de fusión, asaber:
a) Fusión administrativa de organismos des-centralizados,
b) Fusión de fideicomisos públicos, y
c) Fusión de empresas de participación estatalmayoritaria.
Cada una de esas variantes están sujetas a unprocedimiento específico, de acuerdo con las nor-mas establecidas al respecto por la SPP. Noobstante, en términos generales, es aplicable elsiguiente procedimiento:
• La coordinadora de sector respectiva sientalas bases conforme a las cuales se desarrollaráel proceso.
• La entidad fusionada informa mensualmente a lacoordinadora de sector, a la Secretaría deHacienda y Crédito Público y la ContraloríaGeneral de la Federación sobre los avances delproceso; además es la responsable de for-malizar la entrega-recepción de los bienes yrecursos respectivos.
• La coordinadora sectorial respectiva es laresponsable de solicitar que se cancele elregistro de la entidad fusionada en la Relaciónde Entidades Paraestatales y, en su caso, en elRegistro Público de Organismos Des-centralizados.
TRANSFERENCIA
Esta modalidad de desincorporación comprendevariantes análogas a las del proceso de fusión.
• El Ejecutivo Federal, por sí o por conducto de laSPP, autoriza la transferencia y determina loslineamientos conforme a los cuales debeprocederse.
• El Ejecutivo Federal, por conducto de las de-pendencias que designe con ese propósito, es-tablecerá, en los Acuerdos de Coordinación yanexos de ejecución del Convenio Unico deDesarrollo, las acciones tendientes a la trans-ferencia de entidades del Gobierno Federal a lasentidades federativas.
• La inobservancia en que incurran las partes quesuscriban los Acuerdos de Coordinación y losanexos de ejecución originará que se suspendala ministración de recursos federales para finan-ciar los programas y acciones objeto del Con-venio Unico de Desarrollo celebrado por lafederación y los estados.
EXTINCION
Existen dos casos generales para el proceso de ex-tinción:
a) Extinción de organismos descentralizados, y
b) Extinción de fideicomisos públicos.
Cada modalidad está sujeta a un procedimientoespecífico, de acuerdo con las normas establecidaspor la SPP, o en el decreto o ley por el cual seautorice la desincorporación por extinción. Sin em-bargo, en términos generales es aplicable elsiguiente procedimiento:
• La Secretaría de Programación y Presupuesto ola coordinadora de sector, según determine elinstrumento, ley o decreto respectivo, emite elacuerdo que establece las bases a que deberáajustarse el proceso, así como la forma en quese liquidarán los bienes.
• Una vez concluido el proceso de extinción, la en-tidad informa a la Tesorería de la Federaciónacerca de la participación que corresponda alGobierno Federal.
• Con cargo a los ingresos que obtenga de la ex-tinción, el Ejecutivo Federal, por conducto de laSPP, autorizará erogaciones adicionales quese aplicarán a programas y proyectosprioritarios o estratégicos del GobiernoFederal.
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L1QUIDACION y DISOLUCION
Esta modalidad de desincorporación es aplicable alas empresas de participación estatal mayoritaria; entérminos generales, el proceso se desarrolla de lasiguiente manera:
• El Ejecutivo Federal, por sí o por conducto de laSPP, emite la autorización para proceder a la li-quidación o disolución de la empresa.
• El proceso se sujetará a las disposicione~ es-tablecidas en los estatutos de la empresa o enla resolución que tomen los socios, así como enla legislación correspondiente y en lo previsto enla Ley General de Sociedades Mercantiles.
• La coordinadora de sector señala la forma ytérminos en que debe efectuarse la disolución,protegiendo en todo momento los intereses delpúblico y de los accionistas, así como losderechos de los trabajadores de la empresa.
• Una vez concluido el proceso, la empresa infor-ma a la Tesorería de la Federación acerca de laparticipación que corresponda al GobiernoFederal.
... el proceso de
desincorporación de
ninguna manera sería fácil y
expedito, ya que era preciso
establecer un marco jurídico
y operativo a fin de apoyar
las decisiones del Gobierno
Federal de depurar el sector
paraestatal para que actuara con
eficacia y agilidad ...
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• Con cargo a los ingresos que obtenga comoconsecuencia de la liquidación, el EjecutivoFederal, por conducto de la SPP, autorizaerogaciones adicionales que se aplican aprogramas y proyectos estratégicos yprioritarios' del Gobierno Federal.
VENTAEsta modalidad de desincorporación es aplicable alas empresas de participación estatal mayoritarias;en términos generales, el proceso se desarrolla dela siguiente manera:
• La Secretaría de Programación y Presupuesto,con base en sus facultades, comunica oficial-mente la autorización a la SHCP, a fin de que seinicie el proceso de venta.
• La SHCP, por conducto de su Unidad de Desin-corporación, designa al banco agente.
• La Unidad de Desincorporación, en coor-dinación con el banco agente y con base en lainformación proporcionada por la coordinadorade sector, diseña el esquema de venta.
• Una vez diseñado el esquema de venta, deacuerdo con las características y la situaciónespecífica de la empresa, el banco propone ala SHCP los lineamientos generales para ins-trumentar la venta, los cuales deberán contarcon la aprobación final de la Unidad de Desin-corporación.
• El banco agente realiza un estudio deevaluación técnico-financiera para determinar elvalor de las empresas, el cual será un indicadorpara fijar el precio mínimo de venta; dicho es-tudio se presenta a la Secretaría de Hacienda yCrédito Público junto con la estrategia de ventapropuesta, para su aprobación.
• El banco agente recibe las ofertas de compra yprocede a su homologación, para hacerlas com-parables. Salvo en los casos en que se hayaejercido el derecho de preferencia, en los demásse recibirán por lo menos dos ofertas.
• El agente de venta recomienda a la SHCP lapropuesta que garantice las mejores con-diciones de venta para el Estado.
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La contracción de la
Administración Pública
Federal se adecuó a las
necesidades del cambio
estructural, permitiendo
fortalecer la rectoría del
Estado en el proceso de
desarrollo y ampliar la
cobertura de los servicios
básicos a su cargo.
a) "Libro Blanco"
• El producto de la venta se deposita en laTesorería de la Federación, ajustándose al con-trato de compra-venta; la SHCP envía a lasSecretaría de Programación y Presupuesto y dela Contraloría General de la Federación un oficiopara proceder a la desincorporar de laempresa.
La documentación oficial que se genera de los dis-tintos procesos de desincorporación es de dos tipos.En el caso de la venta de entidades paraestatales, elbanco emite un "Libro Blanco"; en cuanto a lasdemás modalidades de desincorporación, laSecretaría de la Contraloría General de la Fe-deración elabora expedientes denominados "Desin-corporación de Entidades Paraestatales". Acontinuación se indican las principales carac-terísticas de estas dos clases de documentos.
•
•
Cuando el dictamen de la Comisión Inter-secretarial de Gasto-Financiamiento esfavorable, la SHCP emite un oficio deautorización y resolución de venta.
La dependencia propietaria de las acciones delGobierno Federal y el comprador suscriben elcontrato de compraventa, cQn lo cual se for-maliza la operación.
transferencia a gobiernos estatales, corresponde ala Secretaría de la Contraloría General de laFederación, por conducto de su Unidad de Comi-sarios, realizar el seguimiento del proceso y vigilar elcumplimiento de los procedimientos establecidospara cada caso en particular, integrando los ex-pedientes "Desincorporación de Entidades Paraes-tatales" correspondientes.
Ahora bien, la Contaduría Mayor de Hacienda deMéxico, en su carácter de órgano superior de fis-calización, recibe tanto los "Libros Blancos" comolos expedientes "Desincorporación de EntidadesParaestatales" y, con base en su análisis, determinala conveniencia de efectuar revisiones y auditoríaspara constatar que cada una de las etapas de losprocesos de desincorporación se haya efectuado deacuerdo con la normatividad aplicable y que losrecursos económicos involucrados en lasoperaciones respectivas se hayan manejado contransparencia y honestidad.
La desincorporación de entidades incide en losrubros de ingresos y egresos del sector presupues-tal, por lo cual las operaciones respectivas sonrevisadas por la Contaduría Mayor de Haciendacomo parte de su revisión de la Cuenta Pública queel Ejecutivo Federal rinde al Poder Legislativo alquinto mes siguiente de concluido el ejerciciopresupuestal correspondiente.
Cuando ha conduido el proceso de venta, el bancoagente tiene la responsabilidad de elaborar un"Libro Blanco", donde se concentran todos losdocumentos oficiales relacionados con las distintasetapas del proceso de enajenación, bajo la super-visión de la Unidad de Desincorporación.
El Coordinador General de la Unidad de Desincor-poración envía dicho documento a la Secretaríade Programación y Presupuesto, a la coordinadorasectorial y a la Secretaría de la Contraloría Generalde la Federación, para que se lleve a cabo elseguimiento y control de los procesos de desincor-poración; adicionalmente, entrega una copia a laContaduría Mayor de Hacienda de México, con ob-jeto de que este órgano técnico de fiscalizaciónpueda realizar las evaluaciones correspondientesa los procesos de desincorporación que hayanconcluido.
b) Expedientes "Desincorporación de EntidadesParaestatales"
En caso de que la desincorporación se hayarealizado mediante liquidación o extinción, fusión o
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Como resultado del redimensionamiento del sectorparaestatal mexicano, en un período aproximado denueve años se han desincorporado 903 entidadesparaestatales mediante las distintas modalidadesantes señaladas; a la fecha, el Gobierno Federal con-serva 252 entidades, número que aún no esdefinitivo.
La experiencia acumulada en México, tanto por loque respecta a la desincorporación de entidadesparaestatales como por lo que concierne a su fis-calización, es muy amplia y está plenamentedocumentada en los archivos de las diversas instan-cias que participan en dicho proceso y en su con-trol. Esta experiencia ha sido realmente importante,por el número y la diversidad de las entidadesdesincorporadas y, sobre todo, por el estricto con-trol de que ha sido objeto el proceso, ha permitidogarantizar a la sociedad su transparencia, eficien-cia y legalidad.
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Desarrollo de los sistemas de control en losesquemas de integración latinoamericana
POR HECTOR RODRIGUEZ DALGO *
I. LA INTEGRACION
• CONCEPTO
Frecuentemente la integración es destacada y exa-minada desde un punto de vista económico.
La economía constituye la estructura de todasociedad y es un elemento trascendental en elproceso integrador. Es una manifestación multi-plicadora y emergente de las condiciones actualesen las que vive la humanidad, por lo cual resultacomplicado apuntar un concepto que traduzcatodo aquello que puede entenderse por in-tegración.
La integración debe ser considerada como unproceso de interdependencia estructural crecienteque resulta de un esquema o plan de interacciónprogramada.
La integración, visualizada como un proceso,supone un plan que puede cumplirse, en mayor omenor grado, en la realidad. En cuanto al plan, la in-tegración surge como una interacción programada;en cuanto a la realidad, la integración es una inter-dependencia estructural.
Se puede señalar lo siguiente como ejemplo: seproyecta un determinado grado de complemen-tación industrial, es decir, una interacción de lasindustrias, conforme a una programación, for-malizada normativamente en un tratado,protocolo, etcétera, con el que se puede alcanzarun determinado grado de complementación in-dustrial; una interdependencia de las industrias,ordenada de manera estructural mediante ins-tituciones.
*Contralor General Subrogante del EstadoRepública del Ecuador
Vol. 1, Núm,l, agosto 1992 20
Por tanto, se establece que existe correspondenciaentre el nivel de plan y los niveles de realidad; la in-teracción se relaciona con la interdependencia y,por último, la programación con lo estructural.
También se puede considerar como un procesoeconómico y social que, en principio, 'mpulsa a unaintegración nacional para proyectarse al campo in-ternacional. Entonces, deberla hablarse de la inter-nacionalización de la integración.
Algunos autores sostienen que la integración sig-nifica "que las partes se unen en un todo", Las par-tes serían los diferentes Estados que concurren aproclamar el instrumento internacional a que seadhieren al nacimiento de un ente jurídico superior,cuyos objetivos y fines trascienden al ámbito decada uno de los miembros.
Por lo tanto, se puede aceptar y establecerrelaciones sobre el concepto de integración:
1. Es "un proceso de cooperación y de puesta encomún destinado a desarrollar cuanto seaposible la economía para mejorar la utilizaciónde los recursos naturales, por una organizaciónnacional de la producción y de los cambios, conobjeto de elevar de manera definitiva el nivel devida de toda actividad económica",
2. Desde la misma perspectiva económica, seconsidera que la integración es un procesocuyo objetivo es la organización de un áreacomún en la que, teniendo acceso dos o máseconómías nacionales, pueden concurrirtambién tanto las personas como los diferentesfactores de producción y de consumo de lospaíses integrantes de esa nueva zona por elloscreada.
En todo caso, el objetivo no es otro que la for-mación de un área común en la cual convergenlibremente las personas de los países que confor-man dicha área y los diferentes factores que inter-vienen en la producción y el consumo.
• OBJETIVOS Estos elementos pueden sintetizarsede la siguientemanera:
La integración es un proceso histórico que impulsala transformación de los pueblos y determina suunificación consciente para resolver los problemasque frenan su desarrollo.
a) Voluntad y respaldo económico;
b) normas que canalicen la actividad dirigida a im-pulsar el proceso;
Los objetivos centrales de la integración deben ser:c) instituciones que permitan ejecutar el proceso;
Las partes compro-metidas en un procesodeben poseer elevadosentimiento integrador,firme unidad interna y lamayor disposición paracrear las condiciones quecontribuyan a dinamizardicho proceso, superan-do los incalculablesobstáculos que se presen-tan en el camino.
e)recursos humanos;
f) ordenamiento jurídico osistema institucional .
Cada uno de estoselementos debe garan-tizarse, en forma prio-ritaria , de acuerdo con lanaturalezade un esquemaintegracionista, de modoque soporten la forma deser y de actuar de lossocios.
MECANISMOS•
d)infraestructura ade-cuada;
pueblos, cuya
c) La integración tieneque ser global, de-cisiva y penetrante;debe ser dirigida a laraíz de los problemasy acceder al cambiosocial y de pen-samiento. La in-tegración es unindiscutible sindicato de lossolidez radica en su unidad.
b) La integración,como proceso sis-temático que conjugavoluntades para eldesarrollo humano,requiere el estímulode actividades su-cesivas, que es unafase de los diferenteselementos que con-curren en la marchade las sociedades.
a) Nivelar la línea general del desarrollo político,económico, cultural,etc., para establecerfundamentos, basesde una justicia realentre lassociedades ylos pueblos quequieren lograr suunidad.
El elementaldesarrollo económico no es la metadela integración; ésto representa cambio, transfor-mación, ir hacia la prosperidad, hacia el mañana,superando las condiciones del subdesarrollo y dela dependencia. Por esto, la integración juega unpapel histórico en la vida de los pueblos.
• ELEMENTOS
Ensíntesis,el objetivo de la integración mediantedela formalización normativa de un acuerdo es crearun marco de inversiones lo suficientemente ampliocomo para acelerar el desarrollo económico y so-cial. Con este propósito, las economías de losdiferentes países miembros se sujetarán a unprograma de unificación, cuyos principalesmecanismos son los siguientes:
Determinados elementos concurren en todoproceso integracionista para permitir el cumpli-miento de sus objetivos.
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a) Programa- de eliminación de los gravámenes yrestricciones entre ellos;
b) adopción de un arancel común frente al resto delmundo;
c) programación industrial por sectores fabriles,teniendo en cuenta fundamentalmente el desa-rrollo equilibrado de los países miembros;
d) armonización de las legislaciones económicas yespecialmente de las que constituyen el marcode las inversiones, tales como tratamiento al capi-tal extranjero y estímulos arancelerios, tributariosy de otro orden para el fomento de la in-dustrialización; y
e) armonización de los mecanismos de comercioexterno, especialmente en cuanto tiene relacióncon la promoción de las exportaciones
11. SISTEMAS DE CONTROL
• INTRODUCCION
Los gestores de la administración habitualmentedescargan su responsabilidad en mayor gradomediante la implantación de un sistema de controlinterno que asegure que los empleados de la or-ganización lleven a cabo su trabajo de manera co-rrecta, a fin de obtener información fidedigna paradesarrollar su gestión y evitar errores en la or-ganización administrativa.
• CONCEPTO
El sistema de control es el proceso mediante delcual las actividades de una organización se adap-tan a un plan de acción deseado y éste se acopla alas actividades de la organización.
• ENTIDAD FISCALIZADORA SUPERIOR (EFS)
Una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) es elórgano de un Estado que, independientemente desu denominación o de la forma en que esté cons-tituido u organizado, ejerce por ley y en gradosupremo la función de control en el sector públicode ese Estado.
• SISTEMA DE CONTROL ADMINISTRA TlVO
Un sistema de control administrativo se constituyepor una serie de acciones que, como parte integraldel sistema de control interno, están orientadas a es-tablecer los procedimientos administrativosnecesarios para tomar decisiones gerenciales, ob-tener la máxima eficiencia económica y ad-ministrativa posible y garantizar la aplicación de laspolíticas administrativas, ya sea que esténrelacionadas con aspectos financieros o de otraíndole.
• SISTEMA DE CONTROL DE LA CONTABILIDAD
Un sistema de la contabilidad se constituye por unaserie de acciones que se consideran parte del sis-tema integral de control interno y que tienden a laconsecución de las metas de contabilidad de la en-tidad. Dichas acciones incluyen el cumplimiento delas políticas y procedimientos establecidos enmateria de contabilidad y de finanzas para sal-vaguardar los recursos de la entidad y generar infor-mes financieros confiables .
• SISTEMAS FINANCIEROS
Los sistemas financieros son procedimientos ins-tituidos para preparar, registrar y presentar infor-mación confiable respecto a las operacionesfinancieras.
• CONTROL INTERNO
Todo el sistema de controles financieros y de otraíndole, incluyendo la estructura orgánica, losmétodos, los procedimientos y el órgano deauditoría interna, que la administración, en el marcode su objeto social, haya establecido para con-tribuir a que las actividades de la entidad auditadase efectúen de manera regular, económica, efi-ciente y eficaz; a asegurar el cumplimiento de laspolíticas de la administración; a salvaguardar los ac-tivos y los recursos; a garantizar la exactitud e in-tegridad de los registros de contabilidad; ya que seproduzca información financiera y administrativaconfiable y oportuna.
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III. LA INTEGRACION LATINOAMERICANA
• RESEÑA HISTORICA DE LA INTEGRACIONLATINA
El proceso de industrialización forma parte deun estilo de desarrollo inherente a las exigenciasdel mundo moderno y de los países en desarrolloque, por distintos medios, buscan si no eliminar,reducir por lo menos la brecha que los separa delas naciones industrializadas, al mismo tiempoque se esfuerzan por depender menos del Norte ybasar más su desarrollo en la cooperación entre sr.
De ahí surgen los esfuerzos de integración regional,que con desiguales resultados, se realizan entrepaíses del tercer mundo.
En los países continuará la actual crisis; sin que seavizoren soluciones concretas a los actualesproblemas, la persistencia del desempeo, la caída dela productividad, la continua presión inflacionaria yel lento crecimiento de la demanda están provocan-do serios desajustes económicos, con directas con-secuencias en el bienestar de la población, lo cualpodría exacerbar las tensiones acumuladas.
Los esquemas de integración y cooperación entrepaíses en vías de desarrollo que proliferaron entre1960 Y1975, han buscado y buscan el soporte mutuopara el desarrollo, particularmente en las áreas delcomercio y la industrialización.
Los resultados obtenidos por estos esfuerzos sondisímiles, y las modalidades de integración ycooperación han variado según las condicionesparticulares, geográficas, económicas y políticas delos países que se agrupan. En general, lacooperación comercial mediante apertura de mer-cados ha tenido un comportamiento positivodurante un cierto lapso, para luego caer en un mar-cado estancamiento. Como lo demuestran los casosdel mercado común centroamericano y laAsociación Latinoamericana de Libre Comercio(ALALC).
Podemos encontrar algunas motivaciones prin-cipales para la integración; a saber:
a) Lograr la modificación de la estructura de lospaíses que se integran;
b) la dispersión del comercio y el mejoraprovechamiento de las capacidades produc-tivas existentes;
c) crecimiento de la capacidad de negociación conterceros; y
d) El mejor desarrollo de las relaciones políticasentre Estados.
Por tanto, podríamos dividir en dos grupos a lasmotivaciones:
i) Económicas, categoría inmersa en los incisos a)y b), Y
ii) Políticas, las cuales comprenden los otros dosincisos.
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La variación de la estructura industrial que sepretende con la integración o la cooperación entrepaíses en desarrollo tiene por objetivo configurar al-ternativas diferentes a la de un sueño productivo quepermita estímular el progreso técnico para que ésteinfluya más profundamente en toda la actividadeconómica.
El sector seleccionado como pivote del crecimien-to y el progreso es el industrial, no por un afán in-dustrializante gratuito, sino porque en ese sector esdonde se originan los cambios tecnológicos queluego irradian a los demás .sectores y porqúe lacomplementación productiva en nuevos productoso en nuevas actividades ofrece mayoresposibilidades.
En cuanto al comercio y al desarrollo de lascapacidades existentes, podemos considerar losiguiente:
i) la propagación del comercio intraregional y suestructura ha sido el instrumento mediante elcual se miden los beneficios de la integración.Por otro lado, la capacidad del país para ob-tener beneficios por conducto del comercio estádado tanto por su dimensión económica comopor su grado de avance y diversificación in-dustrial.
ii) Por otra parte, los países con crecimiento in-dustrial adelantado son los que tienen unamotivación más fuerte para buscar por esta vía lacreación, en sus territorios, de industrias"nuevas" y de conseguir un mayor uso de sucapacidad instalada mediante ampliación delmercado.
• LA IMPORTANCIA DE LA INTEGRACION ENLATlNOAMERICA
Junto a la crisis y ajustes que han debido ex-perimentar los esquemas de integración existentesen América Latina, como consecuencia de suspropias limitaciones, debe tomarse en cuenta laaparición de nuevos factores en el plano inter-nacional y regional, los cuales han alentado la ten-dencia hacia el incremento y la diversificación delas relaciones de cooperación entre los países delárea.
Los procesos de integración entre países endesarrollo, particularmente en América Latina,fueron concebidos a fines de la década de los
Revista Olacefs
cincuenta. Uno de los factores que más influyeronen la concepción de estos procesos fue la for-mación de la CEE y, posteriormente, de laAsociación Europea de Libre Comercio. Losmovimientos de integración en América Latina en-contraron una motivación propia de las ideas dela Comisión Económica para América Latina(CEPAL) en torno a la necesidad de reencauzarel proceso de sustitución de importaciones yproseguir la industrialización sobre basesregionales.
A diferencia de la CEE, que conformaba original-mente un mercado común entre seis naciones, alta-mente industrializadas, de estructuras productivasmuy similares y con grado de desarrollo de su co-mercio elevado, el esquema de integración enAmérica Latina se inició con la participación de unconjunto de naciones en donde la característica erala heterogeneidad de sus economías. No sólopresentaban enormes diferencias entre eltamaño y el grado de desarrollo de los diferentespaíses, sino que, además, confluían diversos fac-tores de tipo estructural, los cuales, al impedir unóptimo funcionamiento de sus economías,obstaculizaron las corrientes de comercio y, portanto, el cumplimiento cabal de los compromisosadquiridos dentro del esquema de integración. Elloexplica por qué, por un lado, el exponente in-tegracionista en Europa trajo tempranos beneficiosa sus países miembros, mientras que por o-rolado, se atestiguaba el escaso potencial delmodelo de integración en los paíseslatinoamericanos.
Esta realidad condujo a la idea de crear acuerdos deintegración de carácter subregional, juntandodentro de un mismo bloque a países de similarestamaños y estructuras productivas. Es así como enmayo de 1969 se conforma el Pacto Andino,mediante la firma del Acuerdo de Cartagena, porparte de Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Perú.Más tarde, Chile abandonó el grupo pero se incor-poró Venezuela.
El experimento de integración se iniCIO con losmejores auspicios, y en el campo teórico fue con-siderado el más ambicioso y realista de cuantosmodelos se habían implantado hasta entonces, su-perior en su concepción incluso al del MercadoComún Europeo.
La indiscutible certeza de la integración como ins-trumento para alcanzar el desarrollo económicoradica en que, además de ofrecer las ventajas de unmercado ampliado para permitir alcanzar las
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"economías de escala" y la consiguiente reducciónde los costos de producción, permite la acciónconcertada de los gobiernos y empresas de lospaíses miembros en la comercialización de losproductos en los mercados externos, así como enla adquisición de materias primas y otros insumasextranjeros. En realidad no existe otro mecanismoque permita a países pequeños competir en mejorescondiciones con los industrializados.
El proceso de integración de América Latina estájurídica e institucionalmente- organizado sobre labase de una serie de tratados, acuerdos y protocolospertenecientes a la esfera del derecho internacionalpúblico, para cuya validez se requiere el consen-timiento de los gobiernos de la región.
Suele argumentarse que los procesos de in-tegración se demoran por falta de "voluntad odecisión política" de los gobiernos de los paísesmiembros. En realidad, los "actores formales" tomanciertas decisiones no por razón arbitraria o pordesidia, sino porque deben atender los interesesy presiones de los "actores reales" de la in-tegración.
En este momento, los gobiernos no deben es-catimar esfuerzos para restaurar la fe en la in-tegración en todos los segmentos sociales de suspaíses. La integración debe ser total para que seareal, porque si es tímida y parcial nos conduce alnaufragio.
• Diferencias de Estructuras Económicas
Los países que constituyen una integración afron-tan problemas derivados de diferentes estructuraseconómicas que influyen sobre la políticaeconómica; por tanto, de estas diferencias surgenconflictos por la heterogeneidad de estructuraseconómicas.
Una de las dificultades en la integración es la diver-sidad de estructuras económicas entre los paísesque se integran. Sin embargo, tiene importanciaclave esta variable, porque, entre otras cosas, sehalla el elemento esencial en toda relación social,especialmente si hablamos de relaciones inter-nacionales de poder, económico y político.
Los países con una estructura económica ypolítica homogénea incrementan la posibilidad detener menos conflictos para la integración entreellos; es decir, será conveniente para el sistema
conciliar las aspiraciones o motivacionesnacionales con las del conjunto. Podemos con-siderarto de esta manera:
1. La relativa homogeneidad de estructuras setraduce en una homogeneidad de preferenciaszonales hacia la integración, y
2. Esa homogeneidad al reflejarse en las políticaseconómicas y sociales con parecida jerar-quización de objetivos e instrumentos, hace máscoherente y menos conflictivo el proceso de in-tegración.
La heterogeneidad de estructuras tendrá el efectocontrario y mientras mayor sea ella más conflictivoserá el proceso de integración; ello equivale a decirque será más difícil conciliar las preferencias y losobjetivos nacionales con los de la zona integrada.Esta heterogeneidad se relaciona con las estruc-turas económicas, sin que se excluya a otroselementos que tienen trascendencia deheterogeneidad y de otro orden, especialmente lasde carácter público.
La integración tiene otras motivaciones y objetivosde carácter económico o político, pero para lospaíses subdesarrollados (con superficiales y defi-cientes estructuras industriales) la motivaciónbásica es pasar, gracias a la ampliación del espacioeconómico, a un nivel distinto de desarrollo in-dustrial con una estructura más integrada, máscapaz de trasmitir su dinamismo a las otras ac-tividades.
Es conveniente dividir los elementos de estructuraque pueden originar diferencias relativas alproblema de integración en:
1. Las diferencias del grado de desarrollo industrialalcanzado; y
2. Otros elementos de la estructura económicaque pueden causar dificultades en la ar-monización de políticas necesarias para crearel espacio ampliado sobre el cual debe asen-tarse el cambio esperado de la estructura in-dustrial.
Diríamos que a mayor dimensión económica de unpaís corresponde mayor grado de desarrollo in-dustrial o, si se quiere, una estructura industrial másmoderna e interdependiente. Esta afirmación co-rresponde bastante a la realidad, especialmente enel caso de América Latina, cuyos países hanseguido desde hace varias décadas políticas más
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o menos sistemáticas de sustitución de impor-taciones, que se han fundado en el aprovechamien-to pertinaz de las oportunidades de actividadindustrial que les proporcionaba su mercadonacional.
Podríamos decir así que la primera categoría dediferencias relevantes de estructura es la dimen-sión económica entre los países que se integran.Las condiciones teóricas son más propicias para laintegración cuando:
a) Menor dimensión económica tienen los pafsesque se integran, porque cuando más pequeñoes un país en cuanto a dimensión económica,más motivada se halla la integración como unmedio para vencer sus limitaciones internas a laindustrialización. Esa motivación social lo lleva aaceptar ese proceso más fácilmente que otrospaíses con mayor dimensión económica;
9) mayor es la dimensión económica de la zona deintegración; y
c) más homogéneos son los países que se integranen cuanto a su dimensión económica; ellotenderá a hacer más coherente en intensidady jerarquización las motivaciones de los paísesque se integren.
Si estas condiciones se dan la integración podría serprofunda y amplia.
Sin embargo, las condiciones más propicias noson un patrón útil para confrontarlo con larealidad. Una de las condiciones, la homo-geneidad, aun atendida laxamente, es lo opuestoa la norma de la naturaleza y la sociedad, que esla heterogeneidad.
Como método, es más fructífero analizar las des-viaciones del caso ideal.
También podemos establecer ciertas condicionesque limitan la integración; ellas se darán cuando:
a) Mayor dimensión económica tengan los paísesque se integren;
b) menor sea la dimensión económica de la zonade integración; y
c) más heterogéneos sean los países que se in-tegran en cuanto a dimensión económica.
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En la heterogeneidad de dimensiones, la diferenciade dimensión económica, representada por distin-tos grados de desarrollo industrial, tiene undoble efecto; en primer lugar, un "efecto absoluto",diferencia de motivaciones, en su intensidad yjerarquización, entre los países que se integran. Unpaís de gran dimensión económica estará menosmotivado por la integración que un pequeño y, enconsecuencia, no disminuirá posiciones en una con-ciliación de políticas con un país menor. Por los mis-mos objetivos que buscan estos países en laintegración, los instrumentos de prioridad serándiferentes.
El segundo lugar la diferencia de dimensióneconómica tiene un "efecto relativo," resultante de laposición en que se encuentre cada país en cuanto ala dimensión económica frente a los otros miembrosde la zona de integración.
Puede argumentarse que la teoría y la práctica de laintegración latinoamericana han aceptado ladesigualdad de las naciones en el nivel intraregionaldesde el momento en que la ALALC ha reconocidola existencia de países de menor desarrolloeconómico relativo y, luego, la de países de mer-cado insuficiente, lo cual ha permitido otorgarlesciertos privilegios y tratamientos especiales.
• Optica de la Integración en la Dimensión Exter-na
En su dimensión externa, la integraciónlatinoamericana se traduce tanto en la adopción deposiciones comunes ante diversos foros inter-nacionales y terceros países, como en accionesconjuntas tendientes a mejorar las condicionesde comercialización de sus productos básicos. Laintegración latinoamericana, visualizada desde estaóptica, resulta un medio para incrementar el poderde negociación de los países del área. Esta es lahipótesis que ha servido de base para fundamentaruna serie de posiciones comunes y acciones conjun-tas.
• Alternativas de la Integración
Los esquemas de integración deben prever cier-tos mecanismos de compensación en favor de lossectores económicos que se vean directamenteafectados por el proceso. Habrá que preverfacilidades para la reconversión de ciertas in-dustrias, así como la ayuda financiera (crediticia,exenciones impositivas, entre otras) para otros
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sectores económicos que deban variar sus pautasde actuación (producción, comercialización, etc.) enfunción de la variable integración.
Es necesario fortalecer, técnica y políticamente,los organismos públicos nacionales encargados delos asuntos de integración, de tal manera que losactores formales de este proceso puedan incorporarlos intereses sectoriales particulares sin mengua delinterés regional.
Un proceso de integración no beneficiará porigual a todos los países participantes y, en todocaso, los más favorecidos no necesariamente seránlos menos desarrollados. Sin embargo, a estosúltimos debe reconocerse ampliamente el derechoal claro establecimiento de las cláusulas de sal-vaguardia y otros tratamientos especiales que lespermita insertarse en el proceso con mayorfacilidad.
IV. EL ACUERDO DE CARTAGENA
• ESTADO ACTUAL DE LA INTEGRACION ANDINA
El Acuerdo de Cartagena, concebido como un ins-trumento de apoyo al desarrollo económico de lospaíses de la subregión, se encuentra, sometido a laacción de factores negativos de diverso orden,los cuales han determinado un visible estan-camiento y retroceso en algunas áreas de sus ac-ciones que atentan contra las estructurascomunitarias construidas con gran esfuerzodurante los últimos años. Como consecuencia deello, intervenciones en reuniones nacionales e inter-nacionales manifiestan que el Grupo Andino está encrisis y que la integración subregional hafracasado. Sin pretender soslayar la gravedad detal situación, es necesario hacer hincapié en que laintegración mantiene su vigencia, tanto como unlegado histórico y una realidad de los pueblos an-dinos, como por los avances logrados, los cualesconstituyen una base sobre la que es posiblevigorizar el proceso, superar las dificultades y tran-sitar conjuntamente hacia las metas del desarrolloeconómico y social de la subregión.
• La Crisis Económica de los Países Andinos y laIntegracion Subregional
La década de los setenta se caracterizó por eldinamismo que mostraron las economías andinas
y el trascendental avance logrado en el proceso deintegración subregional en el marco del Acuerdo deCartagena.
En el desarrollo de este mecanismo también ha es-tado presente un conjunto complejo de factoresexternos y propios de las restricciones de laseconomías nacionales, de las políticas sectorialesy de las distorsiones en la negociación política delos programas de desarrollo industrial.
Avanzar por el camino de la integración no fue, noha sido y no es un proceso libre de contradicciones,marchas y contramarchas. La evolución de la in-tegración subregional ha pasado por períodos dedinamismo y ampliación, por situaciones dedebilitamiento e incluso de contracción, pero en esatrayectoria, como todo proceso político, se ha idotransformando y adecuando a las nuevasrealidades. En el pasado, el proceso demostró laflexibilidad suficiente para adecuarse a las trans-formaciones del contorno internacional, así comoa los cambios producidos al interior de los paísesmiembros del Acuerdo; esa flexibilidad permitió loslogros alcanzados.
No obstante, a partir de la década de los ochenta sepresentó un período de estancamiento en el pro-ceso de integración subregional, una contraccióndel volumen del intercambio comercial in-trasubregional, la proliferación de incumplimientosa los compromisos contraídos y un paulatinoabandono a incorporar las posibilidades queofrece la integración como elemento sustantivoen las estrategias de desarrollo nacional. Estosfactores, además de socavar el vínculo asociativoentre los países miembros del Acuerdo, han res-tado credibilidad al proceso de integración frentea los diferentes sectores sociales que le sirven desustento y de cuya participación cada vez más im-portante, dependen en gran medida lasposibilidades futuras de la integración.
La crisis en el grupo del Pacto Andino penetró tanpronto como las normas y compromisos para la for-mación del mercado ampliado fueron incumplidas.Todo aquello que parecía un cuerpo sólido derealizaciones se desplomó, advirtiéndose ellimitado grado de vinculación económica logradocon los mecanismos previstos por el Acuerdo deCartagena. Esto demuestra que el aparato ins-trumental funcionó de manera procíclica, e hizoevidente la alta vulnerabilidad del proceso de in-tegración.
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Los problemas que enfrenta la integración en laactualidad responden a la acción combinada de lacrisis económica que afecta a los países de la sub-región, de las políticas económicas nacionales ins-trumentadas como respuesta a dicha crisis ytambién, aunque en menor medida, del fun-cionamiento mismo de los mecanismos de la in-tegración andina.
En diversos foros se ha manifestado que la crisiseconómica por la cual atraviesan las economíassubregionales es producto tanto de factoresestructurales como del impacto de factores coyun-turales que han actuado como aceleradores dela crisis. Entre los primeros, hay que distinguirlos de origen externo de los de origen interno delas economías subregionales. Los países andinos,al igual que los del resto de América Latina, hanexperimentado el impacto de las transfor-maciones estructurales que se vienenproduciendo, sobre todo a partir de la década delos setenta, en el sistema capitalista mundial depostguerra, y que están provocando alteracionessustantivas en la tradicional división internacionaldel trabajo. El modelo de inserción de laseconomías latinoamericanas en la economíamundial se ha deteriorado, lo cual ha permitidotransmitir los desequilibrios de la economíamundial al interior de las sociedades lati-noamericanas.
Frente a las dificultades de tipo estructural, ac-tuaron como detonadores de la crisis, el aceleradodeterioro de los términos de intercambio a partirde 1981, las fuertes acciones proteccionistas delos países desarrollados que han impedido la ex-pansión de las exportaciones andinas, el incremen-to de la tasa real de interés y un fuertecrecimiento del servicio de la deuda y la cuasiparalización de los flujos de financiamientoprovenientes del exterior.
Las dificultades de tipo estructural y la acumulaciónde varios desequilibrios parciales, generados por lacoyuntura, han obligado a los países miembros aponer en práctica medidas de corrección, algunasde ellas enmarcadas dentro de programas or-todoxos de ajustes condicionados por el FondoMonetario Internacional y dirigidos a posibilitar larenegociación de la deuda externa. Asimismo,otras prácticas económicas, aunque distintas a lasde ajuste tradicional, también han afectadonegativamente a la expansión del comercio andino.
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La acción combinada de la crisis y los programasde ajuste y estabilización han tenido fuerte inciden-cia negativa para la integración subregional an-dina, la cual se refleja fundamentalmente en lapérdida del dinamismo posterior; esto es, eldeterioro del intercambio intrasubregional.
Las consecuencias obvias de la aguda recesión y laaplicación de políticas proteccionistas entre lospaíses andinos, la mayoría de ellas establecidas almargen del ordenamiento jurídico del Acue.rdo deCartagena, han determinado una caída sin prece-dentes del comercio exterior. El deterioro del in-tercambio intrasubregional ha obedecido en mayormedida a factores vinculados a la evolución negativade las economías nacionales yal estilo e instrumen-tos de la política económica adoptada por cada unode ellos, más que a los mecanismos de formacióndel mercado ampliado previstos en el Acuerdo deCartagena.
No puede dejar de señalarse que la falta de apoyopolítico en momentos decisivos contribuyó engran medida a la crisis de la integración. Asimis-mo, es importante anotar que no todas las mani-festaciones de crisis del proceso andino son dereciente data, puesto que los problemas derivadosde la desactualización conceptual y jurídica comen-zaron a presentarse desde mediados del decenio delos setenta.
» Objetivos del Acuerdo de Cartagena
Art. 1. El presente Acuerdo tiene por objetivos:
Promover el desarrollo equilibrado yarmónico delos países miembros en condiciones de equidad,mediante la integración y la cooperacióneconómica y social;
Acelerar su crecimiento y la generación deocupación;
» Mecanismos del Acuerdo de Cartagena
Art. 3. Para alcanzar los objetivos del presente Acuer-do se emplearán, entre otros, los mecanismos ymedidas siguientes:
a) La armonización gradual de políticaseconómicas y sociales y la aproximación de laslegislaciones nacionales en las materias per-tinentes;
b) La programación conjunta, la intensificación delproceso de industrialización subregional y laejecución de programas Industriales y de otrasmodalidades de integración industrial;
c) Un programa de liberación de intercambiocomercial más avanzado que los com-promisos derivados del Tratado de Montevideo1980;
d) Un arancel externo común, cuya etapa previaserá la adopción de un Arancel Externo MínimoComún;
e) Programas para acelerar el desarrollo de lossectores agropecuario y agroindustrial;
f) La canalización de recursos internos y externosa la subregión para proveer el financiamiento delas inversiones que sean necesarias en elproceso de integración;
g) La integración física; y
h) Tratamientos preferenciales a favor de Bolivia yEcuador.
» Organos del Acuerdo de Cartagena
Art. 5. Son órganos principales del Acuerdo: la Comi-sión, la Junta, el Tribunal de Justicia y el Parlamen-to Andino.
Son órganos auxiliares: los Consejos Consultivos.
Son órganos subsidiarios: los consejos que es-tablezca la Comisión.
Art. 6. La Comisión es el órgano máximo del Acuer-do y, como tal, tiene la capacidad de legislaciónexclusiva sobre las materias de su competencia.
Facilitar su participación en el proceso de in-tegración regional, con miras a la formacióngradual de un mercado común latinoamericano; y
Propender a disminuir la vulnerabilidad externa ymejorar la posición de los países miembros enel contexto económico internacional; fortalecer lasolidaridad subregional y reducir las diferencias dedesarrollo existentes entre los países miembros.
Estos objetivos tienen la finalidad de procurar unmejoramiento persistente en el nivel de vida de loshabitantes de la subregión.
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» De la Comisión del Acuerdo
Está constituida por un representante plenipoten-ciario de cada uno de los gobiernos de lospafses miembros.
Art. 7. Corresponde a la Comisión.
a) Formular la polftica general del Acuerdo y adop-tar las medidas que sean necesarias para el logrode sus objetivos;
n) Ejercer las competencias que le otorga elTratado que crea el Tribunal de Justicia;
o) Representar al Acuerdo de Cartagena en losasuntos y actos de interés común, de confor-midad con sus normas y objetivos; y
p) Conocer y resolver todos los demás asuntos deinterés común.
Art. 13. La Junta es el órgano técnico del Acuer-do, estará integrada por tres miembros y actuaráúnicamente en función de los intereses de la sub-región en su conjunto.
b) Aprobar las normas que sean indispensablespara hacer posibles la coordinación de losplanes de desarrollo y la armonización de laspolfticas económicas de los pafses miembros;
c) Designar a los miembros de la Junta;
» De la Junta del Acuerdo
d) Impartir instrucciones a la Junta;
e) Delegar sus atribuciones en la Junta cuando loestime conveniente;
f) Aprobar, no aprobar o enmendar las propo-siciones de la Junta;
g) Velar por el cumplimiento armónico de lasobligaciones derivadas del presente Acuerdo ydel Tratado de Montevideo 1980;
h) Aprobar los presupuestos anuales de la Junta ydel Tribunal de Justicia y fijar la contribución decada uno de las pafses miembros;
i) Dictar su propio reglamento y aprobar el de laJunta y sus modificaciones;
j) Proponer a los pafses miembros modificacionesal presente Acuerdo;
k) Aprobar, no aprobar o enmendar las pro-posiciones que los pafses miembros, que in-dividual o colectivamente, sometan a suconsideración;
1) Evaluar trienal mente el proceso de integración y,cuando fuere necesario, modificar los plazosprevistos en los distintos mecanismos delpresente Acuerdo, asf como revisar o actualizarlas normas para las cuales tienen competencia;
m) Mantener una vinculación permanente conlos órganos de decisión de las demás ins-tituciones que conforman el sistema andino deintegración, con miras a propiciar la coordinaciónde programas y acciones encaminadas al logrode sus objetivos comunes;
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Cada uno de sus miembros permanecerá tres añosen el ejercicio de su cargo y podrá ser reelegido. Encaso de vacancia, la Comisión procederá de in-mediato a designar el reemplazo, quien per-manecerá en sus funciones el tiempo que reste delrespectivo perfodo. Hasta tanto se proceda a taldesignación, la Junta actuará con dos de susmiembros y con todas las atribuciones que le co-rresponde.
Art. 14. Los miembros de la Junta deberán sernacionales de cualquier pafs latinoamericano;serán responsables de sus actos ante la Comi-sión; actuarán con sujeción a los intereses comu-nes; se abstendrán de cualquier acciónincompatible con el carácter de sus funciones; nopodrán desempeñar durante el perfodo de sucargo ninguna otra actividad profesional,remunerada o no, y no solicitarán ni aceptarán ins-trucciones de ningún gobierno, entidad nacional ointernacional.
Art. 15. Corresponde a la Junta;
a) Velar por la aplicación del Acuerdo y por elcumplimiento de las decisiones de la comisión yde sus propias resoluciones;
b) Cumplir los mandatos de la Comisión;
c) Formular a la Comisión proposiciones des-tinadas a facilitar a acelerar el cumplimiento delAcuerdo, con la mira de alcanzar sus objetivosen el término más breve posible;
d) Efectuar estudios y proponer las medidasnecesarias para la aplicación de los tratamientos
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especialés a favar de Balivia y Ecuadar y, engeneral, las cancernientes a la participación delas pafses en el acuerda;
e) Participar en las reunianes de la Camisión, salvacuando. ésta cansidere canveniente celebrarreunianes privadas.
Sin embarga, la Junta tendrá derecha a tamarparte en la discusión de todas sus propasicianes enla Camisión y, en particular, en aquellas a que serefieren las literales c) y d);
n Evaluar anualmente las resultadas de laaplicación del Acuerda y el logro de sus ab-jetivos, prestando especial atención alcumplimiento. del principia de distribución equi-tativa de las beneficios de la integración, ypropaner a la Comisión las medidas correctivaspertinentes de carácter impasitivo;
g) Ejecutar las estudias técnicos que le encomiendela Camisión y otros que a su juicio. seannecesarias;
h) Ejercer las atribuciones que le delegue la Comi-sión;
i) Desempeñar las funcianes de SecretariadoPermanente del Acuerda y mantener cantactodirecto can las gobiernos de las pafsesmiembras únicamente a través del arganismaque cada una de ellas señale para tal efecto;
j) Elabarar su reglamento y sameter a la Cami-sión la aprabación del mismo a susmodificacianes;
k) Presentar a la Comisión el prayecto depresupuesta anual;
1) Elabarar su programa anual de labares, en elcual incluirá preferentemente las trabajos que leencamiende la Camisión;
11) Presentar un infarme anual de sus actividades ala Comisión;
m) Propaner a la Comisión la estructura orgánicade sus departamentas técnicos y lasmodificaciones que estime canveniente;
n) Contratar y remover su personal técnica y ad-ministrativa;
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ñ) Encargar la ejecución de trabajas especfficas aexpertas en determinadas materias para lascuales na dispanga de persanal técnica de plan-ta;
a) Promaver reunianes periódicas de las arganis-mas nacianales encargadas de la farmulación aejecución de la palftica ecanómica y, especial-mente, de las que tenga a su carga la pla-nificación;
p) Mantener cantacta can las órganas ejecutivQs delas demás arganizacianes regianales de in-tegración y caaperación can vistas a intensificarsus relacianes y caoperación recíproca; y
q) Ejercer las demás atribucianes que expresa-mente le canfiere este Acuerda, asf cama lascampetencias que le atarga el Tratada que.creael Tribunal de Justicia.
Art. 18. La Junta funcionará en farma permanente ysu sede será la ciudad de Lima.
» Del Tribunal de Justicia y el Parlamenta An-dino.
Art. 19. El Tribunal de Justicia y el Parlamenta An-dina se regirán de canfarmidad can las facultadesy funcianes previstas en las respectivas tratadasque las cree.
» De las Consejos Cansultivas
Art. 20. Habrá un Canseja Cansultiva Empresarialy un Conseja Cansultiva Labaral, integrados cadauna par delegadas del más alta nivel, elegidas direc-tamente par las organizaciones representativas delos sectares empresarial y labaral de cada una de lasparses miembros y acreditadas par el arganisma deenlace a que se refiere el literal i) del artfculo. 15 delpresente Acuerdo.
Art. 21. Funcianes, carresponderá al Camité Cansul-tivo.
a) Asesarar a la Junta y calabarar en la realizaciónde sus trabajos cuando. ésta lo requiera; y
b) Analizar las prapasiciones de la Junta antesde su cansideración par la Camisión, cuando.ésta la salicite.
Las opiniones de los miembros del Comité consta-rán en informes que serán elevados a la con-sideración de la Comisión y de la Junta.
• COMPARACION CON EL TRATADO DE MON-TEVIDEODE 1990
El Acuerdo de Cartagena fue celebrado el 26 demayo de 1969 entre Bolivia, Chile, Colombia,Ecuador y París; más tarde, Chile abandonó el grupo,pero se incorporó Venezuela; el Acuerdo inauguróen la ALALC una nueva modalidad para acelerar laintegración.
Este Acuerdo nació como respuesta a la dificultadpara establecer, dentro del contexto global de laALALC, normas más agresivas para avanzar en eldesmantelamiento recíproco de trabas de comercio,en el establecimiento de un arancel externocomún y en la implantación de principios y com-promisos de planificación conjunta.
El Acuerdo tiene por finalidad acelerar el procesode integración, satisfacer los objetivos de undesarrollo equilibrado de los países firmantes y dara éstos, como conjunto, dentro del marco de unfuturo mercado común latinoamericano, mayorpoder de negociación que el que tendrfan aislada-mente. Los países que forman el Grupo Andinopersiguen los objetivos de armonizar polfticaseconómicas y sociales; programar conjuntamente eldesarrollo; liberar el intercambio recíproco a unritmo superior al contemplado en la ALALC; es-tablecer un arance I externo común; e integrarfísicamente los territorios de los países com-ponentes.
La filosofía que dominó al Grupo Andino, con-tenida en las disposiciones del Acuerdo deCartagena y en las decisiones de la Comisión, essustancialmente diferente de la del Tratado deMontevideo, por medio del cual se estableció laALALC. En el Acuerdo de Cartagena, los objetivosy perfodos para su cumplimiento son, a todasluces, de un alcance más ambicioso que los es-tablecidos dentro del marco geográfico de la ALALC,dentro del cual se formó el Grupo Andino.
En primer lugar, dentro del Acuerdo de Cartagena,el principio de un desarrollo planificado en comúnpor parte de los Estados participantes prevalecesobre el principio de simple liberación comercial es-tablecido en el Tratado de Montevideo.
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En el Acuerdo de Cartagena, la liberación comer-cial, aunque es instrumento básico de lasestrategias de integración del Grupo Andino, nopuede ser considerada como lo más importante. Sibien constituye un requisito cierto de la ampliaciónde los mercados, se halla en función del or-denamiento ascendente de la actividadeconómica cuando ésta existe, o se subordina alas pautas que, en materia de programacióneconómica ,han establecido los paísesmiembros.
En segundo lugar, el carácter de los compromisosdetermina una sustancial diferencia entre los alcan-ces del Acuerdo de Cartagena y los del Tratado deMontevideo. En materia de liberación de comercio,mientras el Tratado de Montevideo consagraba unmétodo de negociación selectiva en cuanto a losproductos sobre los cuales se concedían rebajasaduaneras y al monto de la concesión, todo ellosobre la base de negociación anual entre las par-tes contratantes, el Acuerdo de Cartagena sustentalos principios de la universalidad y de laautonomaticidad, ceñidos a los requerimientosantes señalados de una funcionalidad con los ob-jetivos de la planificación conjunta y de laracionalización programada de las economías de lospaíses miembros. Dentro de esta teórica, los plazosestablecidos para alcanzar la liberación de las co-rrientes de comercio en la subregión son com-parativamente inferiores a los establecidos en laALALC.
En tercer lugar, los países firmantes del Acuerdo deCartagena han establecido objetivos de ar-monización en cuestiones relacionadas con eltratamiento a los capitales extranjeros y deregulación de normas sobre patentes, regalías ylicencias que se hallan ausentes de los com-promisos restringidos dentro del marco más ampliode la ALALC. Estos compromisos tienen porfinalidad orientar las corrientes externas definanciamiento, así como regular la introduccióna la subregión de los adelantos tecnológicos dentrode pautas no competitivas entre los paísesmiembros.
En cuarto lugar, la polftica arancelaria del GrupoAndino se orienta, a través de lo establecido en elAcuerdo de Cartagena, a la unificación de un ins-trumento básico de esa política, a la implan-tación de un arancel externo común. En la ALALC,si bien no se había omitido el propósito delas partes contratantes de Montevideo de llegar
Revista OJacefs
a la formación de una unión aduanera, esta in-tención teníá un carácter programático antes quede compromiso.
v. SISTEMAS DE CONTROL APLICADOSEN LA INTEGRACION ANDINA
• RESEÑA HISTORICA DEL TRATADO CONSTI-TUTIVO DE LA JUNTA DE CON.TRALORES DELGRUPO ANDINO
Art. 3. La Junta de Contralores del Grupo Andinotiene las siguientes funciones:
a) Promover y difundir los principios de control ex-terno con miras a fortalecer las Entidades Fis-calizadoras Superiores en los países de lasubregión;
b) Coadyuvar al proceso de integración subregionalen el campo de control teniendo como norte ladefensa del patrimonio público de los paísesmiembros;
c) Prestar asesoría a los órganos del Acuerdo deIntegración Subregional en el campo del controly en los asuntos que por su naturaleza así loameriten;
d) Formular principios, normas, procedimientos yesquemas técnicos que orienten el control de lasempresas públicas multinacionales creadas oque se creen en la Subregión,en armonía con losconvenios celebrados o que se celebren alrespecto, con las normas legales de cada paísmiembro y con las decisiones emanadas de laComisión del Acuerdo de Cartagena.
e) Promover intercambios de experiencias entreOrganismos Superiores de Control de la sub-región, con miras a elevar la eficacia de losmétodos y técnicas de fiscalización y efectuar es-tudios orientados a lograr la armonización de laslegislaciones nacionales en materia de controlfinanciero;
f) Contribuir al desarrollo, en la subregión, de lasactividades de la Organización Latinoamericanay del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Supe-riores (OLACEFS) antes (ILACIF);
g) Por solicitud de la Comisión del Acuerdo deCartagena, practicar auditorías financieras uoperativas a los órganos del mismo;
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h) Practicar auditoría s financieras u operativas alas empresas públicas multinacionales o mix-tas surgidas o que surjan del proceso de inte-gración andina, previo acuerdo con los go-biernos participantes en las empresas respec-tivas; y
i) Dictar sus propios reglamentos y aprobar supresupuesto.
• EL CONTROL EJERCIDO POR LAS EFS's QUEFORMAN PARTE DE LA INTEGRACION AN-DINA
Dentro de la línea teórica adoptada por laOLACEFS, cuyos integrantes son los países de la in-tegración andina, el control externo es concep-tualizador como el conjunto de métodos yprocedimientos aplicados por la Entidad Fis-calizadora Superior destinados a verificar no sófo lasituación financiera, los resultados de lasoperaciones de las entidades del Estado y elcumplimiento del marco legal vigente, sino tambiénsi los recursos humanos, materiales y financierosdestinados al cumplimiento de sus objetivos ymetas han sido utilizados con el máximo de efec-tividad, eficiencia y economía.
De ello se desprende que el control externo esposterior, porque se realiza después de que lasoperaciones financieras o administrativas hansido ejecutadas por las entidades del Estado. Comoel control externo es ejercido por organismos distin-tos a la administración, éste difiere técnicamentedel meramente interno (sea previo, concomitante oconcurrente) que se halla adscrito a los mecanis-mos operativos propios del proceso de direccióny gerencia de cada entidad.
El término auditoría se ha venido utilizando en laúltima década para describir el examen de losestados financieros, el cumplimiento de las dis-posiciones legales y efectividad en el logro de losobjetivos y metas programadas, así como la eficien-cia y economía de las operaciones. El hecho de quela auditoría pueda consignar uno o todos estoselementos durante su reutilización no hace sinodemostrar que la definición tradicional ha sidoampliada como consecuencia lógica de suevolución y desarrollo.
La tarea tradicional de las EFS's ha consistidoen practicar auditorías de regularidad, lascuales comprenden todos los aspectos decumplimiento legal y de responsabilidad finan-
ciera. Existe. otro tipo de auditarla, la cual tiene porobjeto evaluar la economía, eficiencia y efectividadde la administración pública y que se conoce comoauditoría operacional o de gestión.
Una auditoría operacional es un examen objetivo dela eficiencia financiera y operacional de una or-ganización, actividad o función, e incluye unarevisión de los sistemas y procedimientos ad-ministrativos. No se ha encontrado un términogeneralmente aceptado que comprenda taFlto a laauditoría de regularidad como a la operacional, aun-que las expresiones auditorías integrada y auditoríade alcance total han sido adoptadas por algunasEFS's con ese propósito.
• Auditoría de Regularidad
La fiscalización superior se vale de diversosmedios para conseguir sus propósitos, uno deesos medios es la auditoría de regularidad, la cualconstituye la síntesis de sus modalidades prin-cipales que son la auditoría financiera y la auditoríade cumplimiento.
El desarrollo de la auditoría de regularidad com-prende lo siguiente:
a) Señalar leyes, reglamentos y normas que ac-cionan a los diferentes órganos administrativospara ellos fijados, con una adecuada difusión,mediante oficios o circulares, que en ocasionesno están a disposición de los auditores para co-nocer la normatividad y poder verificar sucumplimiento;
b) Difusión adecuada de manuales, instructivos ydemás disposiciones legales para garantizar untrabajo profesional y obtener la calidad en elresultado final;
c) Comprobación de la fidelidad, veracidad yexac-titud de las operaciones presentadas en losestados financieros del ente auditado o en eldocumento con que se rinde la cuenta;
d) Verificación de la legalidad de las operacionesejecutadas por los funcionarios responsablesdel manejo de fondos públicos, incluso en la per-cepción de ingresos;
e) Evaluación de los controles financiero-con-tables, a fin de detectar posibles debilidades;
f) Realizar un apropiado seguimiento del cum-plimiento de recomendaciones;
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g) Desarrollar la capacitación del personal me-diante un conveniente programa de entrenamien-to y aumentar la confianza; y
h) Aplicar y guiarse por principios de auditoría queorienten el trabajo y aseguren un resultado de altacalidad.
• Auditoría Operacional de las Tres E's o deGestión
Las auditorías operacionales.o de gestión consistenen evaluar las actividades y operaciones de losorganismos gubernamentales, para determinar elgrado de economía, eficiencia y efectividad con queaquellas fueron ejecutadas; se aplican para com-probar que se hayan obtenido valores adecuadoscon relación al dinero empleado.
La necesidad de la auditoría de gestión en las en-tidades públicas, como respuesta a las demandasde los ciudadanos y de la opinión pública, resultaimpostergable.
Para superar las deficiencias de las gestiones de lasempresas públicas ya no son suficientes las san-ciones política y moral, sino que se plantea lanecesidad de imponer sanciones a los ad-ministradores cuando se determine que su gestiónha sido ineficiente.
En las empresas públicas se ha presentado undesarrollo en la actividad gubernamental, por loque se acentúa la importancia de efectuar una fis-calización eficaz de esas entidades.
En los países en vías de desarrollo, las auditorías degestión reúnen poca información para ser ex-presas en forma definitiva. Los requerimientos ad-ministrativos de una operación no son iguales a lasde otras, porque obedecen a la ausencia de guía,a la presencia de diversos métodos para desa-rrollar con éxito una actividad, así como de diversosmedios de control aplicables a una operación ydistintos tipos de información respecto a la gestión.
Para realizar el examen preliminar, se determinaqué elementos intervienen tanto en la auditoría deregularidad como en la de gestión; en virtud deello, será necesario:
a) Determinar qué unidades administrativas,operaciones, funciones y sistemas se someterána auditoría;
Revista Olacefs
b) Detectar.qué situaciones deben revisarse;
c) Analizar los riesgos de gastos excesivos y despil-farros;
d) Determinar errores de operación;
e) Investigar deficiencias e irregularidades en loscontroles;
Sin embargo, su actividad va y debe ir más allá delanálisis de corrección formal.
Ha de buscar la eficacia e idoneidad en lautilización de los bienes, dineros y serviciospúblicos, con objeto de lograr que ellos cons-tituyan medios idóneos para impulsar el desarrollodel país y mejorar las condiciones de vida de sushabitantes.
De acuerdo con el arto 1 de la Ley Orgánica deAdministración Financiera y Control (LOAFYC), elcontrol abarca la programación, organización,dirección, ejecución, coordinación y control delos procesos de presupuestos y cré<:lito público,de determinación, recaudación, depósito, inver-sión, compromiso, obligación, desembolso yrecuperación de los fondos financieros públicos,de registro contable de los recursos financier.os ymateriales, de preparación e interpretación deinformes financieros relacionados con los resul-tados de las operaciones, la situación financiera,los cambios operados en ella y en el patrimonioy, finalmente, la evaluación interna y externade dichos procesos por medio de la auditoría.
De conformidad con el arto239 de la LOAFYC, el sis-tema de control de los recursos públicos, com-prende el conjunto de leyes, reglamentos,normas, políticas, métodos y procedimientos querigen la actividad de las entidades y organismos delsector público, al ejercicio de las facultades,autoridad y obligación de sus servidores, las ac-ciones que deben llevarse a cabo paraprecautelar y verificar que sus recursos humanos,materiales y financieros se administren en formacorrecta, eficiente, efectiva y económica y quelogren los fines, metas y objetivos programados, lasacciones pertinentes a la utilización de los recur-sos por parte de otras entidades y organismos y laadopción de las medidas adecuadas para corregirlas desviaciones.
n. Revisar proyectos y actividades de similarescaracterísticas en los diferentes sectoreseconómicos; y,
g) Verificar el adecuado uso de los recursos,reforzar los sistemas y reducir los costos.
VI. EL CONTROL EJERCIDO POR LACONTRALORIA GENERAL DELESTADO ECUATORIANO (CGE)
• INTRODUCCION
Desde el punto de vista del control externo, laConstitución Polftica del Ecuador establece en elarto 113 que la Contraloría General del Estado (CGE)es el organismo técnico y autónomo que controla elmanejo de los recursos públicos.
El artículo 114 dispone que la Superintendencia deBancos es el organismo técnico y autónomo quevigila y controla las instituciones bancarias, deseguros, financieras, de capitalización, de créditorecíproco, de la Comisión de Valores, CorporaciónFinanciera Nacional y de las demás personasnaturales y jurídicas que determina la ley.
Por tanto, estos son los organismos encargados deefectuar el control a las entidades del sectorpúblico en el ámbito de su competencia.
Para el ámbito del sector privado, el control le co-rresponde a la Superintendencia de Compañías.
• CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO • TIPOS DE CONTROL EXTERNO
• Base Legal
La CGE tiene como principal fundamento de suacción el cumplimiento de las normas jurídicasvigentes, sobre todo en el campo económico y enel análisis de la realización de gastos y la inversiónpública.
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La CGE efectúa exámenes independientes y ob-jetivos para determinar el grado en que las en-tidades y organismos del sector público y susservidores cumplen sus funciones administrativas yfinancieras, y formula recomendaciones paramejorar las operaciones y actividades, con énfasisen las inversiones de obras públicas que se finan-cian parcialmente con fondos provenientes decréditos externos e internos y particularmentede la deuda pública. En este contexto del control
que ejerce el organismo superior adquiere importan-cia la auditoría a los estados financieros de las en-tidades prestatarias y/o ejecutoras de losprogramas o proyectos para emitir una opinión in-dependiente sobre la razonabilidad de sus saldos,así como sobre la información financiera com-plementaria, el cumplimiento de las cláusulas con-tractuales y la ejecución de las obras.
Para tal efecto, deben observarse las Normasde Auditoría Gubernamental Aceptadas,aprobadas por la Organización Internacionalde Instituciones Superiores de Auditoría, y las dic-tadas por la CGE y demás procedimientos que,de ninguna manera, interfieren en la acción quecompete a la propia entidad o institución pública.
Una definición más amplia de las clases de controlque se utilizan es la siguiente:
• Auditoría Financiera
La auditoría financiera es el examen de losregistros, comprobantes, documentos y otrasevidencias que sustentan los estados financieros deuna entidad u organismo, efectuado por el auditorpara formular el dictamen respecto a la razonabilidadcon que se presentan los resultados de lasoperaciones, la situación financiera, los cambiosoperados en ella y en el patrimonio; para deter-minar el cumplimiento de las disposiciones legales;y para formular comentarios, conclusiones yrecomendaciones tendientes a mejorar losprocedimientos relativos a la gestión financiera y alcontrol interno.
• Auditoría Operacional
La auditoría operacional consiste en el examen yevaluación que se realiza a una entidad u organis-mo para establecer el grado de eficiencia, efec-tividad y economía en su planificación,organización, dirección y control interno y uso desus recursos; para verificar la observancia de lasdisposiciones pertinentes; y formular comentarios,conclusiones y recomendaciones tendientes amejorar las actividades y materias examinadas; asimismo dirigirá su atención en forma selectiva a lasactividades y materias consideradas comocríticas.
• Exámenes Especiales
Los exámenes especiales consisten en laverificación, estudio y evaluación de aspectoslimitados o de una parte de las operaciones,transacciones financieras o administrativas, conposterioridad a su ejecución, aplicando las técnicasy procedimientos de la auditoría, de la ingeniería oafines, o de las disciplinas específicas, de acuer-do con la materia del examen, para evaluar elcumplimiento de políticas, normas y programas yformular el correspondiente informe que debecontener comentarios, conclusiones yrecomendaciones.
• DISTRIBUCION DEL CONTROL EJERCIDOPOR LA CGE
En la LOAFYC se establece el ámbito deaplicación del sistema de control de los recursospúblicos, que es el siguiente:
DIRECCION DE AUDITaRlA 1
• Presidencia y Vicepresidencia de la República,
• Funciones Legislativas y Jurisdiccional,
• Tribunal Supremo Electoral,
• Ministerio de: Gobierno
Bienestar Social
Agricultura y Ganadería
Trabajo y Recursos Humanos
Procuraduría General
Superintendencia de Bancos yCompañías
Entidades del Gobierno Sectorialde la Provincia de Pichincha consus empresas y entidadesadscritas.
DIRECCION DE AUDITaRlA 2
• Ministerio de: Salud Pública
I nd ustrias y Comercio, In-tegración y Pesca
Obras Públicas y Comunica-ciones
35 Revista Olacefs
Educación y Cultura
Dirección Providencial de Saludde Pichincha
Entidades adscritas a los citadosministerios en la Provincia dePichincha
Casa de la Cultura EcuatorianaBenjamín Carrión
Universidades y escuelaspolitécnicas.
DIRECCION DE AUDITORIA 3
Ministerio de: Relaciones Exteriores
Defensa Nacional
Finanzas y Crédito Público
Energía y Minas
Entidades que dependen de cadauna de estas secretarías en laProvincia de Pichincha.
DIRECCION DE AUDITORIA 4
Entidades o empresas del sector público de laProvincia de Pichincha que ejecutan programas oproyectos financiados con créditos externos con-cedidos por el Banco Interamericano de De3a-rrollo, el Banco Internacional de Reconstrucciól yFomento y otros organismos internacionales. Losexámenes que se practiquen a las entidade3 yempresas ejecutoras de proyectos que correspon-dan al ámbito de las direcciones regionales ~oncoordinados con la Dirección de Auditoría 4.
DIRECCION DE CONTROL DE OBRAS
Todas las entidades del sector público ubicadas enla Provincia de Pichincha que mantengan proyec:osde obras públicas financiadas con recur~.osprovenientes de empréstitos internos y externC5 yasignaciones del Presupuesto General del Estac o.
DIRECCION DE AUDITORIAS INTERNAS
A mediados de 1979 se incorporan a la dependerEiatécnica y administrativa de la CGE, las unidadesde Auditoría Interna que funcionan en los organis-mos y entidades del sector público. A partir de
Vol. l, Núm.1, agosto 1992 36
1980 se agrega en el Reglamento Orgánico Fun-cional de la Contraloría a la Dirección de AuditoríasInternas, encargada de la coordinación yel controlde los trabajos de las unidades de Auditoría Internadel sector a nivel nacional.
DIRECCIONES REGIONALES
Las entidades de la naturaleza descrita para lasDirecciones de Auditoría 1, 2, 3, 4 Y la Dirección deControl de Obras que están ubicadas en el ámbitogeográfico de las direcciones regionales son exa-minadas por éstas.
• EL CONTROL DE LA DEUDA PUBLICA
• Antecedentes del Endeudamiento Interno.y Ex-terno
La definición de que la deuda es un fenómenoendémico o coexistente con los países en desarro-llo es una de las frases más acertadas que se hanpodido expresar respecto a la incidencia que hatenido este fenómeno en el desarrollo histórico delEcuador. Si bien el problema de la deuda tomóproporciones catastróficas en los últimos años, esimportante subrayar que es parte de la historianacional.
Al igual que la mayoría de países en vías dedesarrollo, Ecuador se ha visto ante la disyuntivade continuar atendiendo puntualmente sus com-promisos de la deuda externa o sacrificar sucrecimiento económico. Como una forma de con-ciliación, se siguen realizando esfuerzos pararefinanciar la deuda en condiciones acordes conla realidad socioeconómica de la nación, sin perderde vista que, para crecer se debe invertir y, dada lainsuficiencia del ahorro interno, forzosamenterecurrir a un crédito extranjero cada vez más es-caso.
• Concepción de la Deuda Pública en el Ecuador
El arto 112 de la LOAFYC establece que "La deudapública del Gobierno Nacional o de las demás en-tidades y organismos del sector público com-prende las deudas provenientes de los contratos ensucres o en monedas extranjeras, las emisionesde bonos y demás títulos valores, las garantías, losconvenios de novación de consolidación deobligaciones, los contratos de sobregiro con elBanco Central del Ecuador y la deuda flotantelegalmente reconocida."
La deuda, que es administrada por el GobiernoNacional es conocida como deuda directa y laque corresponde al resto del sector público, in-cluidos los organismos seccionales y de desarro-llo regional, es denominada deuda indirecta.
La diferencia que existe entre lo que es deudadirecta y la indirecta radica básicamente en laresponsabilidad de realizar el pago del ser-vicio.
En el caso de la primera. el paso se hace a travésdel sector Deuda Pública del Presupuesto Generaldel Estado; en el de la segunda. con aplicación decada presupuesto institucional de los prestatarios,los cuales deben fideicomisar sus rentasdepositadas en el Banco Central.
• Organismos Públicos que intervienen en laFiscalización de la Deuda Pública
En la sección 111 de la Constitución Política de laRepública del Ecuador se trata de la CGE y de laSuperintendencia de Bancos, como organismos decontrol.
En el artículo 113 se establece que la CGE es el or-ganismo técnico y autónomo que controla elmanejo de los recursos públicos.
El artículo 114 dispone que la Superintendencia deBancos es el organismo técnico y autónomo quevigila y controla las instituciones bancarias, deseguros, financieras, de capitalización, de créditorecíproco, de la Comisión de Valores, CorporaciónFinanciera Nacional y de las demás personasnaturales y jurídicas que determina la ley.
En el artículo 137 del mismo cuerpo legal se dic-tamina que no tienen valor alguno las leyes,decretos, ordenanzas, disposiciones y tratadoso acuerdos internacionales que de cualquiermodo, estuvieren en contradicción con la Cons-titución o alteren sus prescripciones.
La LOAFYC, que rige para todas las entidades y or-ganismos del sector público ecuatoriano, en elartículo 13 dispone que la CGE es el órgano centralrector del sistema de control. El artículo 301 deter-mina que corresponde a la Contraloría General delEstado, órgano superior de control, el ejercicioprivativo del control externo de los recursospúblicos, y en el artículo 243 se determina elámbito de aplicación de ésta y se señala que las
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entidades del sector público serán controladaspor la CGE, excepto las entidades financieras delsector público cuyo control corresponde a la Super-intendencia de Bancos.
En relación con lo que le corresponde a la Super-intendencia de Bancos, el artículo 17 de la LeyGeneral de Bancos indica que la Super¡ntendenciade Bancos vigilará y controlará el fun-cionamiento de los bancos públicos y privados,Corporación Financiera Nacional, compañías deseguros, de capitalización, de crédito recíproco ylas de las personas naturales y jurídicas que déter-minan las leyes. Vigilará y controlará tambiénlas actividades de las personas naturales, jurídicas ode otras formas de asociación que de manerahabitual, dentro del giro ordinario de sus negocios,realicen operaciones de cambio de moneda extran-jera, mandato e intermediación financiera,emisión de tarjetas de crédito y circulacióngeneral, emisión de cheques de viajeros, finan-ciación o compra de cartera bajo cualquiermodalidad.
Para el efecto, se creó la Auditoría de PréstamosExternos, que depende de la Intervención Generalde la Superintendencia de Bancos en el BancoCentral del Ecuador.
• EL CONTROL DE DEUDA PUBLICA EXTERNAEJERCIDA POR LA CGE
La deuda externa en los países en desarrollo estáen el primer lugar de la aténción internacional; y laContraloría General del Estado, preocupada por losproblemas que atañen al control de los recursosprovenientes del endeudamiento externo,derivados principalmente de los organismos inter-nacionales de crédito, a partir de 1986. por inter-medio de la Dirección de Auditoría 4, creada parael control de las entidades o empresas del sectorpúblico que son prestatarias de organismos inter-nacionales y mantienen programas o proyectosfinanciados parcialmente con créditos externos,impulsó el control de la deuda externa entre losprincipales acreedores del país y, a fin de satisfacercon la mayor oportunidad sus requerimientos, dioprioridad y enfatizó las auditorías de los deudoresactivos pertenecientes al Banco Interamericanode Desarrollo (BID), Banco Internacional deReconstrucción y Fomento (BIRF), a los de laAgencia para el Desarrollo Internacional (AID),de la Corporación Andina de Fomento (CAF) yotros.
Revista Olacefs
• Política~ para priorizar la ejecución de lasAuditorías.
A pesar de que, en cumplimiento de disposicionescontractuales, se deben presentar estados finan-cieros por el Organismo Superior de Control o porlas firmas de auditores independientes, según loscasos, dentro de los 120 días posteriores a lafecha de la emisión de los estados financieros,diferentes factores impiden el cumplir tales re-querimientos, por lo cual se ha visto la necesidad depriorizar la ejecución de las auditorías considerandolas siguientes políticas:
• CONTROL DE CALIDAD
• Antecedentes.
Las actividades desarrolladas por el hombre re-quieren la aplicación de controles de calidad;el propósito de establecer este sistema es reducirlos costos, mejorar el diseño del producto, evitarmalgastar recursos humanos, financieros ymateriales. Es necesario elaborar instructivos deprocedimientos que aseguren la calidad delproducto, tanto para el proceso de elaboracióncomo para la inspección final antes de entregar elinforme al usuario.
» Grado de Actualización.
Con el propósito de actualizar la presentaciónde los estados financieros auditados, se haconsiderado realizar auditorías en las entidadesprestatarias y en los proyectos en ejecución, conperíodos económicos no examinados de añosanteriores.
Para aplicar el sistema de control de calidad se re-quiere la participación responsable y conjuntade todo el personal involucrado; si un fun-cionario eludiera sus funciones y responsabilidades,el producto final (informe de auditoría) disminuirá sucalidad, ya sea en su contenido o en la oportunidad.
En virtud de que a los organismos externos decrédito les interesa conocer primero los informesde auditoría relativos a los proyectos en ejecución,se realizan las auditorías de los préstamos que seencuentran en la fase de desembolso y luego delos que están en proceso de recuperación.
Tomando en cuenta la política del Contralor respec-to a la planificación, se han considerado los pedidosespeciales de la auditoría competente; por tanto, laplanificación de control es flexible y permitemodificar el ordenamiento de su ejecución.
Según se establece en los contratos de préstamos yde acuerdo con el objetivo y naturaleza del proyec-to o programa, se deben realizar auditorías a losestados financieros de las entidades prestatarias,a los del programa o proyecto, a la cuenta especialdel proyecto y a la cuenta del proyecto. Se debe exa-minar la información financiera complementaria,evaluar el sistema de control interno y revisar elcumplimiento de cláusulas contractuales. Estosfactores inciden en la complejidad de la ejecuciónde las auditorías y, por tanto, en el tiempo y recur-sos humanos necesarios.
»
»
»
Fase en la que se Encuentran losPréstamos.
Tipos de Exámenes.
Pedidos Especiales.
El control de calidad ejercido por la Dirección deProgramación y Evaluación de Auditorías estáubicado como una unidad de apoyo a la alta di-rección ejecutiva de la Contraloría. En el Reglamen-to Orgánico Funcional vigente se establecenfunciones para la Auditoría Interna, que contemplael ámbito financiero administrativo, mientras que laevaluación de las actividades operativas realizadapor la Dirección de Programación y Evaluaciónde Auditorías, sin que se presente duplicación deesfuerzos.
El conocimiento obtenido por la CGE mediante laauditoría gubernamental, la faculta para señalaractividades que requieren métodos específicos detrabajo para conseguir que los recursoshumanos, financieros y materiales con que dis-pone la institución sean manejados de mejorforma.
El auditor supervisor del grupo es responsable antela Dirección por el cumplimiento y ejecución deltrabajo según lo planificado. Adicionalmente, elDirector de la Unidad es responsable por elcumplimiento del plan anual de trabajo que fue pre-establecido por el Contralor General y este, a su vez,ante el Congreso Nacional por las acciones de fis-calización establecidas en la Constitución Política dela República.
La Dirección de Programación y Evaluación deAuditorías es responsable de la implantación ymantenimiento del sistema, que incluye el diseño
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de control ~e calidad, procedimientos y desa-rrollo de estándares, entrenamiento del personalpara su manejo, implantación y evaluación y ac-tualización permanente.
• Objetivos del Control de Calidad
1. Diseñar y poner en funcionamiento instructivosque permitan un flujo ágil y dinámico de la infor-mación producida por la prestación de servicios.
2. Definición de funciones y responsabilidades decada nivel administrativo, programación de su-pervisión, sistematización del proceso técnicode la auditoría y evaluación técnica admi-nistrativa y financiera de los servicios prestados.
3. Desarrollar normas que constituyan requerimien-tos técnicos básicos para la Estación de Ser-vicios de Auditoría y Consultoría.
4. Entrenar al personal técnico para la aplicacióny funcionamiento del sistema.
5. Evaluación del funcionamiento del sistema a finde proponer medidas para corregir deficienciasen el servicio.
• Campo de Acción.
Considerando su ubicación en la estructura ad-ministrativa de la CGE', la Dirección deProgramación y Evaluación de Auditorías, la cualrealiza el control de calidad incluye a todas lasunidades de la institución, excepto la Unidad deAuditoría Interna, como se señaló anteriormente,para lograr un desarrollo equilibrado; y su acciónestá dirigida a las unidades responsables del con-trol de los recursos del Estado.
Los procedimientos de actuación son aplicados deigual manera para auditoría externa realizada porla Contraloría, así como para auditoría internaejecutada por las unidades establecidas en cada en-tidad, a través de la Dirección de Auditorías Internas.
• Elementos del Control de Calidad
Los elementos de control de calidad demuestran elámbito de acción del control de calidad institucionaly la necesidad de establecer estándares, políticasy procedimientos para un buen cumplimiento de lasresponsabilidades establecidas en la ConstituciónPolítica.
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Los elementos de control de calidad son los siguen-tes:
1. Independencia:
2. Asignación de personal a los trabajos de au-ditoría;
3. Consultas;
4. Supervisión (Incluido el sistema de control decalidad),
5. Contratación de personal;
6. Desarrollo profesional;
7. Promoción del personal;
8. Aceptación y continuación de clientes; y
9. Inspección (Realizada por la Dirección deProgramación y Evaluación de Auditorías).
• Funciones de la Dirección de Programación yEvaluación de Auditorías
Las funciones que corres pon de ejercer a laDirección de Programación y Evaluación deProgramas son los siguientes:
1. Elaborar políticas, objetivos y procedimientospara planificar las actividades a desarrollar por laCGE;
2. Centralizar por áreas los planes de acción decada una de las unidades administrativas de laCGE;
3. En coordinación con la Dirección de Normas yConsolidación Financiera, elaborar instructivosde procedimientos para ejecutar la auditoría;
4 En coordinación con la Dirección de Capaci-tación, preparar y participar en el entrenamientodel personal que ejecuta la auditoría;
5. Orientar la ejecución de los procedimientos decontrol de gestión de cada unidad ad-ministrativa;
6. Evaluar periódicamente los planes de trabajo delas diferentes unidades operativas;
Revista Olacefs
7. Evaluar selectivamente estándares generales yespecíficos en la ejecución de auditorfa y/o con-sultorfa; y
8. Actualizar la normatividad técnica para ejecutarla auditada y la consultorfa financiera legal.
VII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIOKES
CONCLUSIONES
La indiscutible certeza de la integración como ins-trumento para alcanzar el desarrollo económicoradica en que además, a más de ofrecer las ven-tajas de un mercado ampliado para permitir alcan-zar las "economfas de escala" y la consiguientereducción de los costos de producción, permite laacción concertada de los gobiernos y empresas delos pafses miembros en la comercialización de losproductos en los mercados externos, asf como enla adquisición de materias primas y otros insumasextranjeros. En realidad, no hay otro mecanismoque permita en pafses pequeños competir enmejores condiciones con los industrializados. Elloconstituye una de las razones básicas sobre la con-veniencia de que el Ecuador continúe formandoparte de los esquemas de integración.
Los esquemas de integración deben prever ciertosmecanismos de compensación a favor de aquellossectores económicos que se vean directamenteafectados por el proceso.
Las entidades del sector público mantienen un sis-tema deficiente de control interno, por lo cual la in-formación financiera y administrativa esinsuficiente, poco confiable e inoportuna, debidoa que no cuentan con recursos humanos idóneos,con criterio gerencial que permita el cumplimien-to efectivo, eficiente y económico; ello obliga a lasEFS's a aplicar diferentes metodologfas de auditorfapara fiscalizarlas adecuadamente.
La auditorfa de gestión requiere que las EFS'scuenten con sistemas apropiados. metodologíaprecisa, personal idóneo, recursos materiales ytecnología, además de la comprensión de las en-tidades auditadas sobre el sentido de este tipo detrabajo.
La auditorfa integral cobra mayor transcenden-cia ante el crecimiento de la actividad guber-namental por conducto de las empresas públicas.
Vol. 1, Núm.1, agosto 1992 40
Se establece que los pafses carecen de instrumen-tos que permitan verificar la implantación derecomendaciones propuestas.
La deuda pública externa es el resultado de créditosrecibidos de organismos prestatarios inter-nacionales, de gobiernos extranjeros de la bancaprivada internacional.
Con relación al control de la deuda pública que lecompete a la Contralorfa Ge.neral del Estado, ex-ceptuando a lo que le cor~esponde a la Super-intendencia de Bancos, se ha realizado el control dela misma por las Direcciones de Auditadas.
Las auditadas internas, que constituyen niveles deasesoramiento no han participado en el control delas unidades ejecutoras de los proyectos oprogramas de inversiones financiados con créditosinternos y externos ni han brindado el apoyonecesario para solventar oportunamente des-viaciones en la ejecución de los mismos.
Aun cuando legalmente el ejercicio privativo paraejecutar el control externo de los recursos públicosle corresponde a la CGE, ciertos contratos de créditoexterno han sido suscritos sin contemplar cláusulasinherentes al control externo o han convenido laparticipación de firmas de auditores inde-pendientes.
La información financiera, que es obligación de lasentidades prestatarias y las unidades ejecutoras nogeneraron agilidad y oportunidad dificultando elcumplimiento de requerimientos contractuales.
No se han realizado auditorías de gestión mediantela conformación de equipos interdisciplinarios paraevaluar el cumplimiento de metas y objetivosdefinidos, a fin de establecer si los recursosprovenientes de los créditos internos y externosfueron utilizados correctamente en los términos con-venidos.
La sistematización en el uso de los recursos des-tinados al control de calidad (supervisión) es fun-damental para el correcto funcionamiento de lastareas de auditorfa.
El alcance de las actividades de control de calidaden la ejecución de la auditorra comprende no sola-mente la supervisión, también incluye laplanificación, la normatividad. la ejecución y laevaluación a nivel institucional.
La coordinación entre el proceso seguido por laauditada y la metodología a ser usada en laaplicación del control de calidad permitirá el objetivode la s actividade s de control, esto es, brindar unservicio a la entidad examinada a un costoadecuado.
Es menester tecnificar los sistemas de controlejecutados por los organismos del Estado.
La falta de difusión de procedimientos técnicospara ejecutar actividades importantes hacenecesario que, por medio de los organismosprofesionales, se incentive el proceso de inves-tigación para llegar a conclusiones que impulsaránel desarrollo técnico de la profesión.
RECOMENDACIONES
1. La integración debe convertirse en un instrumen-to confiable, flexible y equitativo; y que colme lasesperanzas y, expectativas tanto del gobiernocomo del empresario, siempre dentro de unmarco económico y legal que asegure el in-cremento, la liberacióndel comercio subregional,y ademáspreveaunabaseefectivaparanegociarcon otros países.
2. Desarrollar relaciones comerciales que garan-ticen la inserción de las economías de lospaísesmiembros de la Integración Andina en lascorrientes globalizadoras del comercio mun-dial.
3. Realizar reformas estructurales para aprovecharlos beneficios del proceso de integración sub-regional, especialmente en materia cambiara,laboral, aduanera, de transporte y deprivatización. Asimismo, es imprescindible mo-dernizar las estructuras administrativas y deservicios mediante la, reducción del tamañodel sector público, para permitir que cadapaís aproveche mejor sus recursos en beneficiodel desarrollo.
4. Las EFS's deben elaborar metodologíasespecíficas y procedimientos adecuados pararealizarauditorías de regularidad y gestión en lasempresas del sector público.
5. Las EFS's deben dar una alta prioridad a lacapacitación de su personal en áreas técnicasrelacionadas con la deuda pública y externa,asícomo enel proceso de negociación de la deudapúbiica, así como desarrollar y aplicar técnicasmodernas de auditoría usando sistemas de
41
cómputo, debido a la creciente expansión ycomplejidad de la actividad financiera del Es-tado.
6. Las EFS's no deben involucrarse en las ac-tividades de control previo, a fin de mantenersu independencia, objetividad y capacidadpara llevar a cabo auditorías independientes.Su cometido en este campo es evaluarmetódicamente los sistemasde control interno,verificar que los mismos estén funcionando co-rrectamente y proponer mejoras, según seanecesario.
7. Las EFS's deberían procurar una coordinaciónefectiva con las auditorías internas de las en-tidades del sector público, para que su trabajo serealice profesionalmente mediante un serviciode asesoría constructiva y de protección a laadministración, cuadyuvando al mejoramientodel sistema de control interno.
8. Es conveniente que las EFS's atiendan plena-mente las recomendaciones, ya que es uno delos medios más eficaces para contribuir almejoramiento de la gestión pública.
9. El control de obras públicas y de proyectos deinversión, que es competencia de la Contra-loría General del Estado, deberá encargarse auna sola unidad administrativa, para que con-forme equipos multidisciplinarios se obtenganresultados oportunos y eficientes cuando seanrequeridos.
10.Las EFS's deben realizar una labor de concien-tización, dirigida a las máximas autoridades delas empresas públicas, sobre la importancia deproveer un sistema eficiente y eficaz de controlinterno.
11.Las auditorías internas de las diferentes en-tidades públicas deben participar en el controlde las operaciones financieras y ad-ministrativas de los proyectos o programas desus respectivos ámbitos. De esta manera sepodrán corregir las de desviaciones que seandetectadas.
12.Conviene que al suscribir nuevos contratosde préstamos externos se contemple que el con-trol de los recursos estará a cargo de la Con-traloría General del Estado, entidad que, de nocontar con el personal suficiente, procederá acontratar firmas de auditores independientes.
Revista Olacefs
13.Definir las metodologías y procedimientos decontrol de calidad al realizar la auditoría por partede las EFS's.
14.Aun cuando se cuenta con sólidos sistemas decontrol interno siempre existe el riesgo de quese incurra en operaciones de fraude y corrup-ción de difícil identificación. Por lo tanto, es indis-pensable que se cumpla con la responsabilidad
gerencial de autorizar, implantar y mejorar con-tinuamente los sistemas de administración finan-ciera.
15.Solicitar a los organismos nacionales e inter-nacionales inicien y controlen programas de in-vestigación y desarrollo de técnicas acordescon las necesidades de la región.
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Elementos para la vigilancia de la gestión ambiental
POR MANUEL FRANCISCO BECERRA BARNEY *
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U no de los temas que hoy en día preocupan mása la humanidad , es el de la conservación y
preservación del medio ambiente.
Esta preocupación ciertamente no es nueva, y enverdad estamos asistiendo a una afortunada con-fluencia de esfuerzos e iniciativas que fueronmadurando progresivamente a lo largo de los años,hasta lograr la plena concientización de los estamen-tos políticos, económicos y sociales de todos loscontinentes sobre la gravedad del deterioro am-biental, y la necesidad de tomar medidasdrásticas para frenarlo y revertirlo cuando seaposible.
En el caso colombiano, las inquietudes en materiaambiental tomaron recientemente su máxima ex-presión institucional al quedar consignadas en laConstitución Polftica, promulgada en el mes de julio
*Contralor General de la República de Colombia.
Revista Otacefs
del año 1992. En ella quedó incluido un conjuntoamplio de hormas que hacen referencia a laprotección de los recursos naturales y el medio am-biente. Con sobradas razones se ha afirmadoque la nueva carta política de Colombia es una"constitución ecológica".
El tema referido es un aspecto específico de la pro-blemática ambiental, no tiene una. trayectoria sig-nificativa. Los estudios tradicionales sobre impactoambiental no han profundizado en cuanto a lo,scos-tos sociales en que incurre un agente económico aldesarrollar una actividad que deteriora el medio am-biente.
Desde el ángulo metodológico, la valoración de loscostos ambientales con fines fiscales todavía se en-cuentra en sus etapas iniciales de desarrollo; peroello impide que mientras se diseñen indicadores ymetodologías apropiadas para realizar medicionesde manera sistemática, con objeto de que se avanceen esta temática con instrumentos que valoren elcosto ambiental de manera indirecta, tal como lo ex-plico más adelante.
El presente artículo se divide en cuatro partes; en laprimera, destaco el avance logrado a nivel inter-nacional para frenar la degradación del ambiente; enla segunda, desarrollo el tema del control de lapolítica ambiental; en la tercera, trato sobre lavaloración de los costos ambientales, por medio dela vía impositiva, como fuente de ingresos para la res-tauración del medio ambiente; y, por último, plan-teo el uso de los recursos así captados mediante unfondo nacional para la recuperación y la proteccióndel ambiente.
I. UN AMBITO NUEVO PARA FRENAR LADEGRADACION DEL AMBIENTE
América Latina tiene justos títulos en el concierto delas naciones en desarrollo para liderar iniciativasque pongan freno a la destrucción de los recursosnaturales y a la degradación del ambiente. Lareunión de Naciones Unidas sobre medio ambientey desarrollo que se llevará a cabo en Rio de Janeiroel próximo año demuestra ese liderazgo.
Bien vale recordar que América Latina concentra lamayor diversidad de especies y plantas delplaneta, y que por unidad de área, Brasil y Colom-bia son los países con mayor biodiversidad a nivelmundial.
De no tomar medidas correctivas, esta enorme diver-sidad de especies animales y vegetales verá con-
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sumada la amenaza de extinción, ya que sólo el 5%de esta riqueza natural cuenta con algún régimen deprotección.
Repasemos brevemente algunas de las tesis deAmérica Latina que han sido aceptadas por con-senso en los foros internacionales, creando unámbito nuevo para frenar la degradación del am-biente.
a) El estilo de desarrollo prevaleciente, carac-terizado por una conflictiva relación hombre-naturaleza, ha provocado la degradación de ~osecosistemas con dos efectos indeseables:
• La no sostenibilidad de los ecosistemas,asociada a las modalidades de explotación delos recursos naturales que procuren undeterioro superior a las posibilidades derecuperación de los sistemas naturales.
• La sociedad, y sobre todo las capasmayoritarias de la población, asumen los cos-tos y pérdidas socio-ambientales; en contrastecon la percepción privada de ingresos ybeneficios por parte de minorías excluyentes.
b) Hoy el ambiente deja de ser considerado comoun factor Iimitante, cuya degradación sería elcosto ineludible del desarrollo.
c) Las soluciones concretas a los problemas am-bientales no pueden darse fuera del marco deuna voluntad política que propicie condicionespara una gestión participativa y democrática delos recursos.
Il. EL CONTROL SOBRE LA POLITICAAMBIENTAL
La vigilancia de la gestión ambiental incluye tresaspectos fundamentales complementarios: el con-trol de la política ambiental, la valoración de los cos-tos ambientales y el control de los instrumentosfinancieros que se utilizan en los programas yproyectos de conservación y protección al medioambiente.
Para Colombia es muy satisfactorio poderpresentar a la opinión pública internacional impor-tantes avances en cada uno de dichos aspectos. Enlo que corresponde a la OLACEFS y sus recomen-daciones. para nuestro país es particularmente
placentero señalar la forma en que éstas se hanvenido cristalizando en lo que se refiere al tema am-biental.
El control de la política ambiental tiene una impor-tancia estratégica ya que ésta refleja las decisionesy los programas de acción que surgen deldiagnóstico. En ellas se incluyen objetivos, metas,instituciones e instrumentos legales y financierospara la acción, que por su naturaleza son sujetos delcontrol fiscal posterior.
Tradicionalmente, las políticas gubernamentales enésta y otras materias no han estado sujetas a lavigilancia fiscal; sin embargo, en la nueva Cons-titución Política de Colombia, se incluyó, comofunción del Contralor General, la presentación deun informe anual sobre el estado de los recursosnaturales y del medio ambiente al Presidente de laRepública.
Este hecho, unido a las demás funciones generalesque le han sido asignadas a la Contraloría, le dan ala entidad un ámbito de acción particularmenteamplio en este tema, el cual ciertamente incluye elcontrol de la política ambiental como punto de par-tida para el cumplimiento de esta funciónespecializada.
Para realizar un efectivo control de la política am-biental, es necesario disponer de normas queregulen de manera precisa el comportamiento de losagentes económicos, públicos y privados, en el usode los recursos naturales y del medio ambiente, asícomo de diagnósticos actualizados de tipo global ysectorial que faciliten el trabajo de evaluación porparte de los especialistas. En buena hora, enColombia se cumplen estas dos condiciones.
Para ilustrar de manera breve la situación de losrecursos naturales y el ambiente en Colombia,permítanme añadir que el deterioro de los recursosnaturales ha significado la pérdida de una terceraparte del bosque del país.
La degradación de los suelos es altamentepreocupante; en la zona andina, donde reside cercadel 70% de la población, con alta concentración deáreas agrícolas, el 86% de las tierras presenta algúngrado de erosión, acompañada de procesos deacidificación, compactación y salinización de lossuelos. El deterioro también afecta a los recursoshídricos, el 85% de las industrias arrojan desechoscontaminantes en las aguas continentales y marinasdel país.
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Algunas actividades agrfcolas son también alta-mente contaminantes, por ejemplo las descarga demateriales tales como la pulpa y las mieles del caféy la cascarilla de arroz. La contaminación at-mosférica es elevada, anualmente se emiten 137 mi-llones de toneladas de gas carbónico, el 90% de éstese produce por la tala y quema de bosques.
,
Ante estas circunstancias, debemos afirmar que laAsamblea Nacional constituyente, que reciente-mente promulgó la Constitución Política de Colóm-bia, obró con sabiduría al consagrar treinta de sustrescientos ochenta artículos a la temática ambien-tal. Este artículo pone énfasis en la generación de al-ternativas económica, ecológica y socialmentesostenibles para el uso de los recursos naturales, enel marco del proceso de descentralización política yadministrativa del país.
La vigilancia de la gestión am-
biental incluye tres aspectos
fundamentales:
control de la política ambientalvaloración de los costos am-bientalescontrol de los Instrumentosfinancieros para conservacióndel medio ambiente
Revista Olacefs
111. LA VALORACION DE LOS COSTOS AM.BIENTALES
La valoración de los costos es el segundo com-ponente de la vigilancia ambiental. Este hace refe-rencia a la forma de cuantificar el deterioro de losrecursos naturales y del medio ambienteocasionado por el desarrollo de las actividadesproductivas de un país,. en un período determinado.El resultado de la cuantificación se puede mostrar demanera agregada y de forma individual. La primeraes la expresión a nivel macroeconómico del montode los costos ambientales con cargo a la sociedaden su conjunto, y pueden ser globales o sectoriales.
La segunda señala el monto de los costos socialesen que incurre un agente económico individualcomo consecuencia de su actividad. La magnitud deeste costo es plenamente identificable y, por con-siguiente su recuperación es posible por mediosdirectos o indirectos.
Desde un punto de vista más general, se habla de"desarrollo no sostenible", cuando el aumento delnivel del ingreso a través del tiempo se logra a costade la erosión de las fuentes que permiten la obten-ción de dicho ingreso. Esto ocurre cuando se dis-minuye el capital, creado por el hombre, y/o sedeteriora la naturaleza o la riqueza natural.
Los costos ambientales están relacionados con laevolución positiva del producto interno bruto (PIS),pero dentro de un patrón de desarrollo no sostenibleen el largo plazo. Es por esta razón que el modelode desarrollo dominante logra incrementos en el PISyen el bienestar de las generaciones presentes, peroa costa de poner en riesgo la satisfacción de lasnecesidades de las generaciones futuras.
Esta situación plantea un grave problema de equi-dad en el tiempo, y de allí precisamente sedesprende la importancia de introducir vigilancia fis-cal del ambiente dentro de las funciones de los or-ganismos superiores de control.
La equidad está presente en el principio de "quiencontamina paga". En efecto, si la protección de losrecursos naturales y la preservación del ambientepor medio de su manejo adecuado son actividadesde beneficio colectivo, bienes públicos o de apro-piación social, es obvio entonces que quienes porrazones de su actividad privada o pública degradenel ambiente o den un uso irracional a los recursosnaturales, deban pagar a la sociedad por el dañocausado.
Vol. 1, Núm.1, agosto 1992 46
La cuantificación macro económica de los costosambientales es un instrumento que dota a los gobier-nos de la información necesaria para dar dimensióna la magnitud global del esfuerzo de recuperaciónambiental a realizar. A la sociedad, le señala el costocolectivo del desempeño de los agenteseconómicos individuales; a la economía, lanecesidad de utilizar racionalmente los recursos y elpatrimonio ambiental a su disposición, así como larealidad del crecimiento obtenido en un periododeterminado, una vez descontada la parte imputableal deterioro irrecuperable del medio ambiente.
No obstante la importancia de cada uno de los pun-tos indicados en el párrafo anterior, aún sonprecarios los instrumentos de cuantificación globaldel deterioro ambiental con que se cuenta. Las cuen-tas nacionales todavía no incluyen en su balance alos recursos naturales, por tanto, no dan cuenta dela "depreciación" del agua, del suelo, del aire y de losrecursos no renovables.
La dimensión microeconómica de los costos am-bientales corresponde a las actividades de los agen-tes económicos individuales. La recuperación deestos costos la puede realizar directamente el estadomediante el establecimiento de controles directos ycon la contribución de los organismos de fis-calización.
Sin embargo, no siempre es posible valorar los cos-tos ambientales originados en la acción de los agen-tes económicos individuales, ya sea porque elestado no cuenta con los reGursos necesarios parahacer una cobertura aceptable de los mismos, yasea porque hay actividades cuyos costos ambien-tales no son fácilmente identificables, o porque esfactible eludir los controles.
Es entonces conveniente complementar larecuperación de los costos ambientales individualesdirectos con la aplicación de impuestos que gravenen forma general las actividades económicas con-taminantes, para así recuperar los costos socialesoriginados en su proceso productivo.
En la modalidad de recuperación de costos por lavía impositiva, se pueden distinguir dos tipos de ac-tividades. En primer lugar, aquéllas de tipo industrialaltamente contaminante, por verter desechos a losríos, las cuales son fácilmente identificables y encuyo caso puede establecerse la compensacióneconómica a pagar. El monto del impuesto estaríadeterminado por el costo de la recuperación deldeterioro causado al ambiente.
...No podemos propiciar por
más tiempo los patrones de
desarrollo que se apoyen en
formas de explotación de los
recursos naturales, que
producen un deterioro
superior a las posibilidades
de recuperación de los
sistemas naturales.
En segundo lugar, existen muchas actividadeseconómicas genéricas altamente contaminantes,que no son controlables por medios directos. Entreéstas se incluyen las que explotan los recursosnaturales no renovables, como la minería, el petróleoy la producción de energía; y otras actividades,como el transporte automotor y el turismo.
La manera más eficaz de actuar para recuperar estoscostos ambientales generales, sería la de presumirel daño que éstas actividades causan al ambiente, ygravarlas con un impuesto por presunta con-taminación o "impuesto de contaminación presun-tiva".
A continuación se ilustra la presunción de con-taminación o costo ambiental para algunas de las ac-tividades económicas más importantes
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a) Hidroeléctricas y termoeléctricas.
Cuando se acomete la construcción de las presaspara las plantas hidroeléctricas se destruye elbosque; en el caso de las termoeléctricas, lageneración térmica es contaminante. Un antece-dente se encuentra en la Ley 56 de 1981, que or-denaba a las electrificadoras destinar el 4% del valorde las ventas de energía para la reforestación yprotección de la respectiva hoya hidrográfica.
b) Las actividades minero extractivas y la ex-plotación de hidrocarburos.
La legislación colombiana no ha establecido con-tribución alguna para mitigar el impacto ambiental,y el deterioro de los recursos naturales, provocadopor actividades económicas tales como la. ex-plotación de canteras, minas de oro, carbón, hierroy otras, y la extracción y refinamiento de combus-tibles fósiles.
Hasta ahora sólo se ha pagado el canon superficiariopor el derecho a utilizar la superficie objeto de ex-plotación y una regalía como precio del mineral enel subsuelo, que es de la nación. Pero no se hapagado nada por los daños ambientales causadospor dichas actividades.
En 1987 se estimaba que un gravamen del 1% sobreel valor bruto de la producción minera a precio deregalía. equivaldría a un incremento de algo más d~125% en el valor de la inversión destinada al manejode los recursos naturales por parte del InstitutoNacional de los Recursos Naturales (INDERENA) yde las corporaciones de desarrollo regional.
Dado el auge de la explotación carbonífera enColombia en los últimos años, puede deducirse laenorme importancia que tendría este impuestopresuntivo para el manejo ambiental.
Para 1991 se estimó en 16.1 millones de dólares elimpuesto que pagaría la explotación petrolera encaso de existir el gravamen mencionado, liquidadoa precio de regalía.
La nueva carta política de Colombia prohibeexplícitamente las rentas de destinación específicaen el presupuesto de la nación.
Sin embargo. es evidente que los recursos que sepuedan obtener de la recuperación directa de loscostos ambientales y de los originados en las cargas
Revista Olacefs
impositivas por este concepto deberían asignarsedirectamente al financiamiento de acciones de con-trol y recuperación ambiental.
La orientación de dichos recursos con esos fines nonecesariamente debe aparecer en el presupuesto deingresos y gastos de la nación como una renta dedestinación especrtica.
Simplemente, en desarrollo de las normas cons-titucionales sobre el ambiente, el Ejecutivo, de susingresos corrientes generales, destinaría la parteproporcional correspondiente así obtenida, a cubrirlos gastos e inversiones que se requieran para con-trarrestar el deterioro ambiental.
Con estos recursos se alimentaría un fondo quepodrfa ser el instrumento más importante para larecuperación y la protección del medio ambiente.
v. EL FONDO NACIONAL PARA LARECUPERACION y LA PROTECCION DELAMBIENTE
El tercero y último de los componentes de la vigilan-cia ambiental se refiere al control de sus instrumen-tos. Una manera eficiente y eficaz de verificar elcumplimiento de las políticas ambientales y la asig-nación de los recursos financieros destinados a estefin, es mediante la creación de un fondo para elmanejo exclusivo de dichos recursos.
La caracterfstica principal de este fondo sería la deactuar como una cuenta especial, en la cual giraríanlas instituciones que legalmente tienen a su cargo laprotección y recuperación del medio ambiente. Deesta forma la vigilancia del fondo se podría ejercerde manera detallada, y sus costos de administraciónserían mínimos, toda vez que este no tendría fun-ciones operativas.
El cumplimento de la nueva normatividad en elcampo ambiental exige no solamente una visiónnovedosa en el manejo ambiental, sino también uncambio importante en los criterios de asignación delos recursos presupuestales a las entidades del sec-tor. Hasta ahora, estas entidades no han gozado dela generosidad de los funcionarios que distribuyen elpresupuesto de la nación.
Vol. 1, Núm.1, agosto 1992 48
En resumen, la voluntad política encaminada a la ob-tención de un patrón de desarrollo sustentable, con-trasta con la penuria de los recursos económicosdisponibles para asegurarlo. En el actual período detransición se busca eliminar los desajustes existen-tes entre necesidades y disponibilidades, parareconciliar el desarrollo económico y social con elmedio ambiente.
VI. SINTESIS y CONCLUSIONES
En el mediano y largo plazos, los países de AméricaLatina tenemos un alto compromiso con las futurasgeneraciones. Esto significa que ya no debemospropiciar patrones de desarrollo que, para la ex-plotación de los recursos naturales, produzcan undeterioro superior a las posibilidades derecuperación de los ecosistemas.
En general, se abren enormes posibilidades para ha-llar soluciones concretas a los problemas ambien-tales, gracias a la existencia de una voluntad políticaque propicia el escenario para una gestión ambien-tal participativa en las comunidades locales yregionales.
El hecho que aún esté pendiente la solución deproblemas conceptuales relacionados con la sos-tenibilidad del patrón de desarrollo y la evolución delproducto interno bruto, no significa que se puedadetener el avance en la cuantificación de los costosambientales sociales que originan los agenteseconómicos en el desarrollo de sus actividades.
Por tanto, es necesario acelerar los procesostécnicos de definición de los instrumentosmetodológicos de medición, en particular de los quetienen que ver con las cuentas ambientales y su in-corporación a la contabilidad nacional.
En las distintas actividades económicas se requiereadoptar mecanismos que permitan recuperar enforma directa o indirecta los costos ambientalespropios de la producción de bienes y servicios.
Los recursos financieros que se perciban por con-cepto de la recuperación directa de los costos am-bientales, y los que provendrían del impuestopresuntivo por contaminación, deberían nutrir unfondo que se crearía para la recuperación y laprotección del medio ambiente, el cual, además,facilitaría la vigilancia de las políticas y la asignaciónde los recursos.
Durante la segunda reunló(I d91 Consejo Directivo se acoradaron los temas de laAsamblea General Ordinaria de la OLACEFS.
breves
ENTREGA - RECEPCION DE LASEDE DE LA OLACEFS
En cumplimiento a los artículos33 de la Carta Constitutiva de laOLACEFSy 28 de su Reglamen-to, el 19 de enero de 1991 en laCd. de Lima, Perú, se efectuó laentrega-recepción de la Sedede la Organización. La Con-taduría Mayor de Hacienda deMéxico, dotó a la nuevaSede depersonal, instalaciones, mo-biliario y equipo, destinados ex-clusivamente .a las tareaspropias de la Organización.
REUNIONES DE CONSEJODIRECTIVO
Primera Reunión
La Primera Reunión del ConsejoDirectivo se llevó a cabo en laCd. de México los días 28 defebrero y lo. de marzo de 1991.En ella resaltó por su importan-cia, el inicio del proceso dereorientación del Programa de
Actividades hacia la3 ne:e-sidades reales de las EFS, ronel compromiso de los miemtrosdel Consejo de realizar per-sonalmente entrevistas a lostitulares de las EFS de su sub-región.
Seounda Reunión
La Segunda Reunión del Con-sejo Directivo se celebró en aCd. de Bogotá, Colombia, del17 al 19 de julio de 1991. Entrelos acuerdos tomados, destaca
la aprobación del Programa Mo-dificado de Actividades, que enmateria de capacitación con-tenía los cursos más solicitadospor las EFS. Asimismo, se acor-daron los temas a desarrollar enlas ponencias de la AsanbleaGeneral Ordinaria de ese mismoaño, que versarían sobre: "LaFunción de las EFSen el ControlEcológico", "La Desincor-poración en las Empr-3sasPúblicas en Latinoamérica" y "ElPapel de las EFSen el Esquemade Integración Latinoamerica-na".
Con la Primera Reunión del Consejo Directivo se inició el proceso de r!lorie1-taci6n del programa de actividades para satisfacer las necesidades reales de las. EFS
49
Tercera Reunión
La Tercera Reunión del ConsejoDirectivo se realizó en la Cd. deQuito, Ecuador, el 2 dediciembre de 1991. En la sesiónse presentó el "Proyecto dePrograma de Actividades para1992", el cual señala laestrategia que adoptará Ié:. Or-ganización para mantenervigente el catálogo denecesidades de las EFSmiembros en materia decapacitación e investigación; asícomo para fomentar el intero:;am-bio de experiencias.
Revista Olacefs
En la Tercera Reunión delConsejo Directivo se aprobóel proyecto del Programa de
Actividades que para elpresente año lleva a cabo la Or-
ganización.
ASAMBLEA GENERAL
La Asamblea General de 1991se celebró los días 4 y 5 dediciembre en la Cd. de Quito,Ecuador. Entre los acuerdostomados, resaltó la decisión dereorientar el 40% de los recursosdestinados a capacitación adesarrollar cursos en aquellasEFS que carecen de Centro deCapacitación o de recursospara enviar a su personal acapacitarse en el extranjero.
En mécteria :le investigación, seasignaron tr8s r Jevos temas: "LaFunción de Ia~ EFS en el ControlEcológico", a cargo de la EFS deColombia; "Des ncorporaciónde las Emp"esas Públicas, Ex-perien::;ias Latinoamericanas", acargo :le la ::FS :!e México; y"EIEsquema e e IntegraciónLatinoamerica la, el Papel de lasEFS", bajo le responsabilidaddel Perú.
Asimismo, se nombró nuevoConsejo Directi',¡o de la Or-ganización; se inteara de I;:¡
siguente manera: Lic. JavierCastillo Ayala, Contador Mayorde Hacienda de México y Presi-dente de la OLACEFS; Dr. Ro-que Eduardo Ceballos,Presidente del Tribunal de Cuen-tas de la Nación Argentina; Dr.Carlos Atila Alvarez de Silva,Presidente del tribunal de Cuen-tas de la República de Brasil; Dr.Manuel Francisco Becerra Bar-ney, Contralor General deColombia; y Dr. Samuel HidalgoSolano, Contralor General de laRepública de Costa Rica.
Entre las principales ac-tividades desarrolladasdurante la Asamblea Generaldestaca la denominación delnuevo Consejo Directivo de laOrg an i z ac ión .
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PALABRAS DELDR. HUBERT WEBER,DIRECTOR DEL TRIBUNAL DECUENTAS DE AUSTRIA,DURANTE LA ASAMBLEAGENERAL DE LA OLACEFS
Estimado Señor ContralorGeneral:
Estimados participantes de laAsamblea General de la IN-TOSAI, el Presidente delTribunal de Cuentas deAustria, Dr. Broesigke, hubieraaceptado con mucho gustoesta invitación, pero lamentable-mente sus obligaciones par-lamentarias se lo han impedido.
Al observador de la AsambleaGeneral le impresionan sobretodo los temas especiales. Losresponsables de la OLACEFShan sabido elegir temas que pormúltiples razonesson los más in-dicados para que los examineun foro de tan alta calidad.
La necesidad de discutir elTema 1 "Control de la DeudaPública" es más que obvia, yaque el fenómeno de la deudapública, que se puede obser-var en todo el mundo, repre-senta un gran desafío para elcontrol financiero. Con gransatisfacción puedo afirmar quegracias a la función quedesarrolla el Sr. Presidente dela OLACEFS como Presidentedel Comité para la DeudaPública de la INTOSAI, losresultados de esta AsambleaGeneral servirán para fomentardirectamente la cooperaciónmundial.
justifica por el hecho de quetodos los pafses miembros seven afectados por problemasambientales que en la mayorfade las veces trascienden lasfronteras.
Hasta hace unos años no seprestaba la debida atención alos problemas ambientales,pero recientemente la toma deconciencia ha aumentado con-siderablemente. Por tanto, eramás que lógico que las EFS in-cluyeran este tema en sus ac-tividades.
Auditorfas de este tipo planteanserios problemas para losórganos del control financieropor los conocimientos cien-tfficos en continua evolución,por la situación legal pocodefinida y por los elevadoscostos de sanear los dañosambientales. La lógica con-secuencia de este desarrollo es
la de entablar un intercambio deexperiencias con las entidadesfiscalizadoras hermanas.
En una época en que larelación entre las empresaspúblicas y el sector privadotiene especial relevancia, yen laque los problemas de in-tegración revisten la máxima im-portancia, también los demástemas de estaAsambleaGeneralse brindan para el intercambiode opiniones.
No cabe duda alguna que esteintercambio de experiencias vaa ser fructffero. Asf lo garantizanlas reuniones de la OLACEFScon el apoyo de la Contral6'rraGeneral de Ecuador, cuyo pres-tigio se extiende por todo elmundo.
Cd. de Quito, Ecuador, 4 y 5 dediciembre de 1991.
Igualmente, la elección delsegundo tema,"Costos Ambien-tales y Control Ecológico", norequiere ninguna explicación.Abordar este tema en laAsamblea de la OLACEFS se
Sesión de clausura de la Asamblea General de la OLACEFS.
51 Revista Olacefs
CAPACITACION EN 1991
En 1991 se llevaron a cabo cur-sos de capacitación de laOLACEFS impartidos por lasEFS en su calidad de sedes osubsedes el Convenio BID-OLACEFS-IDI;dos cursos en lasEFESde Nicaragua y Paraguay,como un apoyo especial de laOLACEFS. A la fecha, se hanefectuado los siguientes:
1. Seminario Internacional de"Presupuesto, Contabil idad yCostos Gubernamentales",celebrado del 8 al 12 de abril enla Cd. de Quito, Ecuador or-ganizado por la ContraloríaGeneraldel Ecuador. En el even-to hubo 37 participantes,proviniendo 7 de ellos de lasEFS de Argentina, Colombia,Guatemala, México, Panamá,Perú y Venezuela.
2. Convenio BID-OLACEFS-IDI."Seminario Taller para Direc-tores d e Capacitación",realizado en la Cd. de Quito,Ecuador del 3 al 19 de junio; enel que participaron 25 personas,de las cuales 20 proveníande lasEFS de Antillas Neerlandesas,Argentina, Bolivia, Brasil,Colombia, Costa Rica, Chile,Ecuador, El Salvador,Guatemala, Honduras, Pa-namá, Paraguay, Perú,República Dominicana, Uru-guay, Venezuela y México.
3. Seminario Internacional de"Sistemasde Control Interno, unEnfoque Gerencial deMotivación al Cambio",celebrado del 19 al 30 de agos-to en la Cd. de San José or-ganizado por la ContraloríaGeneral de la República deCosta Rica. En el evento par-ticiparon 25 personas, de lascuales 12 procedían de las EFSde Bolivia, Colombia, Ecuador,El Salvador, Guatemala, Hon-
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duras, México, Nicaragua,Panamá,Perú y Venezuela.
4. Curso de "Auditoría Compu-tacional para Sistemasde Admi-nistración Financiera", orga-nizado por la Contraloría Ge-neral de la República de Chile;se celebró del 23 de septiembreal 11 de octubre, en la Cd. deSantiago, con una asistencia de32 personas, de las cuales 10procedían de las EFSde Argen-tina, Bolivia, Colombia, CostaRica, Ecuador, México,Paraguay, Perú y Venezuela.
5. Seminario Internacional de"Control de Obras y Con-tratación Pública", llevado acabo del 14 al 18 de octubre enla Cd. de Quito, por la Con-traloría General del Estado deEcuador, en donde se capacitóa 44 personas, 9 de ellas de lasEFSde Argentina, Bolivia, Chile,Costa Rica, Nicaragua,Paraguay, Perú y Venezuela.
6. Taller de Especializaciónsobre ''Técnicasde Educación aDistancia", efectuado del 4 al 15de noviembre en la Cd. deMéxico, organizado por la Con-taduría Mayor de Hacienda deMéxico. A este evento asistieron12 personas, 4 de ellas proce-dentes de las EFSde Colombia,Costa Rica, El Salvador yGuatemala.
7. Convenio BID-OLACEFS-IDI."Taller de Auditoría Informática",realizado en la Cd. de Bogotá,
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Colombia, del 18 al 29 denoviembre; tuvo una asistenciade 29 participantes de los cuales24 procedían de las EFS de An-tillas Neerlandesas, Argentina,Bolivia, Brasil, Costa Rica,Cuba, Chile, Ecuador, El Sal-vador, Guatemala, Honduras,México, Nicaragua, Panamá,Paraguay, Perú, Uruguay yVenezuela.
8. Seminario Internacional de"Control de Ingresos Públicos",celebrado del 18 al 29 denoviembre organizado por elTribunal de Cuentas de laNación de Argentina. A esteseminario asistieron 29 per-sonas, 8 de ellas procedían delas EFS de Bolivia, Colombia,Costa Rica, México, Paraguay,Uruguay y Venezuela.
9. Curso de "Auditoría Ope-racional", realizado del 9 al 18dediciembre en la Cd. de México,organizado por la ContaduríaMayor de Hacienda de México,asistieron 15 personas, de lascuales 8 procedían de las EFSde Argentina, Colombia, CostaRica, Cuba, Ecuador, Panamá,Uruguay y Venezuela.
Los cursos anteriores alcan-zaron una cobertura de ca-pacitación de 248 funcionariosde las EFS,y de ellos 102fueronextranjeros, lo que equivale auna participación del 41% defuncionarios procedentes depaíses distintos a donde fueronimpartidos los cursos.
ALGUNOS EVENTOS REALIZADOS EN 1991 CON PARTlCIPACIONDIRECTA DE LA OLACEFS O DE SUS EFS MIEMBROS
Febrero: Primera Reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS.Cd. de México, México.
Abrit. V. Conferencia Anual sobre Nuevos Acontecimientos en laGestión Financiera Gubernamental. Miami, Florida, E.U.A.
J..u.!.lQ.;. Segunda Reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS.Cd. de Bogotá, Colombia.
Agosto: Reunión de Evaluación del Convenio de Cooperación dela DSE-OLACEFS.Berlín, Kiel y Frankfurt, Alemania.
Septiembre: Conferencia "Nuevas Tendencias del Control Público enAmérica". Buenos Aires, Argentina.
Octubre: Reunión Preparatoria INCOSAI 92. Washington, D.C.,E.U.A.ReuniónTécnica para el Seguimiento de la Reunión sobreel""Estudio e Investigación en el Campo de la FiscalizaciónSuperior", para realizarse en mayo de 1992. Madrid,España.XXXVIII Seminario Regional Interamericano de Con-tabilidad. Managua, Nicaragua.
Diciembre: Tercera Reunión del Consejo Directivo de la OLACEFS.Asamblea General de la OLACEFS.la. Reunión del ComitéCoordinador del X CLADEFS.Quito, Ecuador.
ganice la OLACEFS o susmiembros.
RECONOCIMIENTO DE LAOLACEFS ANTE ORGANISMOSINTERNACIONALES
La OLACEFS,desde el punto devista del derecho internacional,dispone de los documentosnecesarios para ser con-siderada un organismo int~rna-cional de carácter inter-gubernamental y de ámbitoregional. Sin embargo, esnecesario que las EFSmiembros, tramiten la rati-ficación de la Carta Constitutivade la OLACEFSante sus pmpiosgobiernos, en los términos desus marcos jurídicos, a fin dedar cumplimiento al artfculoúnico transitorio de la CartaConstitutiva original. A la fechase cuenta con los ratificacionesde: Argentina, Colombia,Ecuador, Panamá, Perú Vene-zuela y México.
CAPACITACION EN 1992
DSE-OLACEFSCONVENIO
En las ciudades alemanas deBerlín, Kiel y Frankfurt, del 19 al28 de agosto de 1991 se efec-tuaron las reuniones deevaluación del Convenio deCooperación Alemana que, enmateria de capacitación, brindóla DSE durante los últimos 15años a las EFSde la OLACEFS.Las sesiones contaron con laparticipación de los titulares delas EFSde Ecuador, Guatemala,Honduras, México, Paraguay,Perú y Uruguay así como conaltos funcionarios de las EFSdeArgentina, Honduras, Brasil,Costa Rica, Colombia, México,Nicaragua y Panamá. PorAlemania participaron el Presi-
dente de la DSE, el Director delInstituto de Capacitación de lamisma, el Vicepresidente delTribunal del Estado - CiudadBerlín y altos funcionarios delTribunal Federal de Cuentas dela República Federal Alemana.
La DSEmanifestó,que de acuer-do a la política del Ministerio deCooperación Económica y So-cial de la RFA,era nula la opciónde un convenio adicional paracapacitación; sin embargo, secomentaron algunas formas decooperación, como el envío deesp ec ial istas de las ins-tituciones arriba señaladas encalidad de instructores, conapoyo de la DSE en viáticos ypasajes, para cursos, semi-narios o conferencias que or-
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Para el presente año, el Sub-programa de Capacitación con-templa la realización de cincocursos en subsedes, dos talleresal amparo del Convenio BID-OLACEFS-IDIy dos cursos queserán impartidos en las EFS deNicaragua y Paraguay como unapoyo especial de la OLACEFS.A la fecha, se han llevado a cabolos siguientes:
1. Curso sobre "El Control y elProceso de Privatización enlas Empresas Estatales",en laCd. de Lima, Perú, or-ganizado por la ContraloríaGeneral de la República delPerú, en el mes de enero.Dicho evento contó con laparticipación de 70 per-
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Taller de Técnicas deEducación a Distancia, or-
ganizado por la Con-taduría Mayor de
Hacienda de México.
sanas, de las cuales 5procedían de las EFS deCosta Rica, Paraguay,Uruguay y Venezuela.
2. Convenio BID-OLACEFS-IDI."Seminario Taller de Gestióny Supervisión de AuditoríaFinanciera", celebrado enBrasilia del 4 al 15 de mayo,con una asistencia de 24 par-ticipantes, de los cuales 19provenían de las EFS de An-tillas Neerlandesas, Argen-tina, Costa Rica, Cuba, Chile,Ecuador, El Salvador,Guatemala, Nicaragua,Paraguay, Perú, RepúblicaDominicana, Uruguay,Venezuela y México.
3. Curso sobre "Sistema In-teg rad o de Presup uesto,Contabilidad y CostosGubernamentales", efec-tuado del 22 al 26 de junio enla Cd. de Quito, Ecuador, or-ganizado por la ContraloríaGeneral del Ecuador, conuna asistencia de 50 par-
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ticipantes, de los cuales 7provenían de las EFS deColombia, Costa Rica, ElSalvador, ~ icaragua, Vene-zuela y Méx co.
4. Curso sobre I Las PotestadesInvestigati',as y Sancio-nadoras de las EFS", rea-lizado en la Cd. de Caracas,Venezuela d 316 al 10 de julio,organizado por la Con-traloría General de laRepública e E Venezuela. Aeste evento asistieron 30 par-ticipantes, oe los cuales 11procedían de las EFS de An-tillas Neerleooesas, Argen-tina, Colomba, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Hon-duras, República Domini-cana, Urugu3.' y México.
Para los próxiTos meses, setienen programados los siguien-tes cursos:
"Sistema de Central Interno",organizado por la Contraloría
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G :meral de la República deCosta Rica, del 24 al 28 de agos-to
"13 Informática como Herra-m enta de Control", a cargo dela Contraloría General de laRepública de Colombia, del 14al 18 de septiembre.
Convenio BID-OLACEFS-IDI."S3minario Taller de AuditoríaOperativa", en la ContraloríaGeneral de la República deChile, el mes de noviembre.
"S stemas de Control Interno.El Presupuesto como Instrumen-to de Fiscalización", que serealizará en la ContraloríaGeneral de la República deParaguay.
"Normas de Control Guber-namental" que se llevará a caboen la Contraloría General de laRepública de Nicaragua.
reseña documental
Auditoría Operacional/InstitutoMexicano de ContadoresPúblicos. México: IMCP, 1990.169p.
El Instituto Mexicano de Con-tadores Públicos presenta enesta obra una compilación delos boletines donde, por mediode su Comisión de AuditoríaOperativa, publica las promul-gaciones emitidas; esta es unapropuesta de unificaciónprofesional respecto de lasrevisiones así denominadas.
Auditoría Operacional contiene10 boletines referentes alesquema básico de este tipo derevisión, su metodología y lospronunciamientos específicossobre las auditorías a lassiguientes operaciones: com-pras, ventas, ~obranzas, ad-ministración de recursoshumanos, proceso electrónicode datos, otorgamiento decrédito, administración de inven-tarios y sistemasde información.
Cada boletín presenta unadefinición mínima de lasoperaciones a las que refiere,los objetivos de la auditoríaoperacional en esas áreas, lametodología aplicable a surevisión y observaciones para lapresentación de los informes delauditor. Si bien, los pronun-ciamientos contenidos en laobra carecen de carácter nor-mativo, se resalta la importanciade su seguimiento para realizarestas auditorías.
55 Revista Olacefs
BANCO INTERAMERICANODEDESARROLLO. Informe Anual1991. Washington, México,BID, 1992. 157 p.
Uno de los principales organis-mos financieros internacionales,el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) , ofrece en estedocumento un conjunto de datosde gran importancia para com-prender la evolución económicalatinoamericana.
Junto con un sumario de lasituación económica en AméricaLatina y el Caribe durante 1991yuna selección estadística decifras representativas de suevolución, el documentopresenta una revisión de las ac-tividades del banco durante elmismo período: la descripciónde las operaciones efectuadas(préstamos, financiamiento deproyectos, cooperación téc-nica), la relación de los em-préstitos aprobados, el ejerciciofinanciero 1991 y la descripciónde los fondos en administración,entre otros. Contiene además losinformes referentesa los asuntosinterinstitucionales del banco,sus estados financieros y unaserie de apéndices generales.
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Por ser el BID una de las prin-cipales fuentes de financia-miento del desarrollo en La-tinoamérica, el diagnóstico querealiza sobre la evolución de losprincipales indicadores macro-económicos de los países be-neficiarios de sus recursos es detrascendental importancia paraformular cualquier estudio querequiera considerar el contexto,financiero y económico, de lospaíses latinoamericanos, par-ticularmente o en su conjunto.
COURTEMANCHE, Gil. Auditmanagement and supervision.New York Wiley, 1989. XlV, 410p.
El propósito de este libro esdescribir la forma de ad-ministración y dirección de losmodernos departamentos deauditoría interna.
Contiene información relevantesobre los nuevos conceptos ytécnicas de la administración ysupervisión de la auditoría.
Planteauna nuevavisión moder-na de aspectos técnicos, éticosy de sistemas que en torno a laauditoría interna, han sidoreplanteados con objeto dehacer más eficiente la labor delos departamentos de control decualquier entidad.
En su primera parte se describela estructura y objetivos en quedebe sustentarse un modernodepartamento de auditoría,mediante una diversidad de ser-vicios y talentos; así como lasestrategias y políticas queregirán las funciones y ac-tividades del área de auditoría.
Posteriormente se realiza unanálisis de los demandantes deservicios, especificando lasnecesidades de cada uno deellos y los enfoques que un
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auditor debe considerar en cadacaso. De igual forma, mencionalas figuras administrativas prin-cipales bajo las cuales se rigetoda actividad de control yauditoría señala; las carac-terísticas que debe tener aquelindividuo que busque ocupar elpapel de líder en un grupo decontrol, para lo cual menciona alsupervisor, al administrador y aldirector de auditoría.
Detalla y analiza las etapas en laorganización de una ad-ministración moderna de laauditoría interna, desde suplaneación, delimitación de ob-jetivos, la organización, ladirección y control, para lo cualespecifica los roles y perfiles delos individuos que forman cadaárea, de acuerdo con los nivelesde responsabilidad y ac-tividades para desarrollar.
El libro se complementa conapéndices que enriquecen elcontenido mediante apor-taciones, que van desdecódigos éticos del Instituto deAuditores Internos hasta unanálisis comparativo de costos yrelaciones entre la auditoría in-terna y la externa, presentandopruebas y cuadros relevantesencada uno de los temas que trata.
11\\\11111111111111111I00007207
BIBLIOTECA CGR
1. (1)1992C. 1
AUTOR
TITULO
FECHAPRESTAIlAO
Revista OLACEFS
NOMBRE DEL LECTORFECHA
DEVOLUCION
1 (1)1992C. 1
REVISTAaXEFS
'()NTHI-\LlJrtIA 61: E L O LA REPUBUCAnlO' ,(\T~r,A
