20129Nuevo institucionalismo

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9NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIENCIA POLÍTICA, INSTITUCIONALISMO DE ELECCIÓN…

RIPS, ISSN 1577-239X. Vol. 6, núm. 2, 2007, 9-27Recibido: 13.09.2007. Aceptado: 16.01.2008

RIPS, ISSN 1577-239X. Vol. 6, núm. 2, 2007, 9-27

NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIENCIA POLÍTICA,INSTITUCIONALISMO DE ELECCIÓN RACIONAL Y

ANÁLISIS POLÍTICO DE COSTES DE TRANSACCIÓN:UNA PRIMERA APROXIMACIÓN1

Gonzalo Caballero Míguez

Universidade de Vigo

Departamento de Fundamentos da Análise Económica e Historiae Institucións Económicas

Resumen: Desde las dos últimas décadas del siglo XX, la ciencia política ha experi-mentado un renovado y sólido interés en el estudio de las instituciones políticas desdediversos enfoques teóricos. Este “retorno de las instituciones” ha implicado la apariciónde un nuevo institucionalismo en ciencia política. Este artículo presenta un panorama sobre los enfoques del nuevo institucionalismo en política, y particularmente desarrollael enfoque del institucionalismo de elección racional. Este enfoque ha constituido una delas contribuciones recientes de mayor calado en el análisis político, y a partir del mismo

cabe entender la propuesta del análisis político de costes de transacción como enfoque propio del nuevo institucionalismo. De este modo, el artículo fundamenta teóricamentela propuesta de un nuevo institucionalismo transaccional para el análisis político.

Palabras clave: Nuevo institucionalismo, institucionalismo de elección racional, análi- sis político de costes de transacción.

Abstract: In recent decades, political science has been interested in the renewed and solid study of the political institutions from several theoretical approaches. This “returnof institutions” has implied the appearance of a new institutionalism in political science.This paper presents a survey of the approaches of the new institutionalism in politics,and it particularly studies the approach of rational-choice institutionalism. Finally, the

paper presents the theoretical foundations of the proposal of the new transactionalinstitutionalism in political science (transaction cost politics).Key words: New institutionalism, rational-choice institutionalism, transaction cost

politics.

1- INTRODUCCIÓN

En las tres décadas posteriores a la Se-gunda Guerra Mundial, los principales en-

foques de la ciencia política no se caracte-rizaron por sus esfuerzos en el estudio de

las instituciones políticas. Mientras en el

último cuarto del siglo XX en la ciencia eco-

nómica emergió el programa de la nueva

economía institucional (NEI), permitiendo

el retorno de las instituciones a la agenda

de investigación de la corriente principal

en economía, la ciencia política desarrolló


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paralelamente en las dos últimas décadasdel siglo XX varios enfoques teóricos quecoincidían en volver a centrarse en el estu-

dio de las instituciones políticas. En la pro-puesta de March y Olsen (1989), “las insti-tuciones políticas son conjuntos de reglasy rutinas interconectadas que definen lasacciones correctas en términos de relacio-nes entre roles y situaciones”. Por su parte,Peters (1999) señala cuatro característicasclaves para el concepto de institución polí-tica: A) Una institución constituye un rasgoestructural de la sociedad y/o la forma degobierno. B) La institución muestra cierta

estabilidad a través del tiempo. C) Unainstitución debe afectar al comportamien-to individual. D) Entre los miembros de lainstitución debe haber cierto sentido devalores compartidos.

Este artículo presenta un panoramade los enfoques del nuevo institucionalis-mo en ciencia política, y estudia los fun-damentos teóricos del institucionalismode elección racional para posteriormente

abordar la propuesta del institucionalismotransaccional correspondiente al análisispolítico de costes de transacción.

Este artículo se enmarca en el campode estudio de la teoría política institucio-nalista, y aunque incorpora referencias aalgunos trabajos aplicados, incide en elenfoque teórico de los mismos más que ensus contribuciones sobre realidades parti-culares o casos concretos. Mientras Caba-llero (2001, 2002) se centraba en el papel

de las instituciones en la ciencia económi-ca, y Caballero y Arias (2003) estudiabanlas implicaciones transaccionales para laeconomía política, este artículo se centraen los enfoques institucionalistas propiosde la ciencia política y en sus avances, porlo que constituye un nuevo vértice en losestudios sobre las instituciones en las cien-cias sociales.

El apartado 2 presenta un panorama

sobre el nuevo institucionalismo en cienciapolítica. El apartado 3 desarrolla los fun-damentos teóricos del institucionalismo de

elección racional. El apartado 4 se ocupade analizar la propuesta del análisis políti-co de costes de transacción como enfoque

propio del nuevo institucionalismo políti-co. Las conclusiones cierran el trabajo.

2- NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIEN-CIA POLÍTICA

Cuando nace lo que conocemos comociencia política moderna, las institucionespolíticas constituyen la parte central de suobjeto de estudio. Sin embargo, tras la Se-

gunda Guerra Mundial la ciencia políticabusca en otras disciplinas un conjunto defundamentos teóricos que permitan edifi-car programas de investigación más avan-zados. De este modo, se desarrollan dosenfoques teóricos con un claro componen-te individualista: la elección racional y elconductismo. Las bases teóricas de ambosenfoques anulan el espacio necesario parael estudio de las instituciones políticascomo objeto de análisis: las instituciones

desaparecen de la agenda de investigaciónprincipal de los enfoques preponderantesde la ciencia política2.

Sin embargo, en las dos últimas décadasdel siglo XX, se produjeron un conjunto deesfuerzos teóricos y aplicados que asumíanla importancia de las instituciones políticas.Estos esfuerzos, que incorporan una varie-dad de enfoques y métodos, constituyen“el retorno de las instituciones” a la agen-da de investigación principal de la ciencia

política y constituyen la tradición que seha dado en llamar “el nuevo instituciona-lismo”. Este nuevo institucionalismo no hatenido la vocación de reafirmar el enfoquede las viejas tradiciones institucionalistas.La vieja tradición estaba constituida por unconjunto de aportaciones heterogéneas ycon distintos enfoques, y asumía ciertas ca-racterísticas generales como el legalismo,el estructuralismo, el holismo, el historicis-mo y el análisis normativo (Peters, 1999).

Hace ya dos décadas que March y Olsen(1984, p. 734) señalaban que “un nuevo


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institucionalismo ha aparecido en cienciapolítica” y que “lejos de ser coherente oconsistente, no estaba completamente le-

gitimado, pero a la vez no podía ser total-mente ignorado”.

La investigación sobre institucionespolíticas ha experimentado un continuo ynotable desarrollo desde entonces. El “re-torno de las instituciones” a la agenda deinvestigación principal en ciencia políticaes, a principios del siglo XXI, una realidadgeneralmente aceptada, estudiando lanoción, el papel y el cambio de las insti-tuciones políticas. Trabajos como March yOlsen (1984), Shepsle (1986), Sened (1991),Knight (1992), Moe (1990), North (1990b),Hall y Taylor (1996), Weingast (1996),Knight y Sened (1995), Peters (1999), Eps-tein y O´Halloran (1999), Pierson (2000),Powell y Dimaggio (1999), Lane (2000),Diermeir y Krehbiel (2003) o Moe (2005)resultan significativos para entender elpanorama actual de esfuerzos del nuevoinstitucionalismo en ciencia política3. Estasección intenta perfilar el panorama delnuevo institucionalismo, recurriendo atres trabajos seminales y representativos:March y Olsen (1984), Hall y Taylor (1996)y Peters (1999).

La propuesta de nuevo institucionalis-mo de March y Olsen (1984) estudia los fac-tores organizativos en la vida política y seconfigura en torno a tres ideas centrales:

1- La relativa autonomía de las insti-tuciones políticas. Frente a aquellas visionesque destacaban que la política dependíade la sociedad, el nuevo institucionalismoconsidera que el Estado no sólo es afec-tado por la sociedad, sino que también laafecta. En este sentido, las institucionespueden ser tratadas como actores políticospor considerarlas dotadas de coherencia yautonomía: las instituciones políticas sontomadas como “decisores” y son algo másque reflejo de las fuerzas sociales4.

2- La complejidad causal y las posibi-lidades de ineficiencia en la historia políti-ca. Frente a las visiones que destacaban la

primacía simple de los procesos micro y laeficiencia en la historia, la comprensión dela historia por el nuevo institucionalismo

recurre a la noción de estructura políticacomo “el conjunto de instituciones, reglasde comportamiento, normas, roles, arre-glos físicos, fundamentos y archivos queson relativamente invariantes frente a larotación de individuos y adaptables a laspreferencias y expectativas ideosincráticasindividuales”. La estructura política sim-plifica un mundo complejo para los indivi-duos que están en el, y en el que puedenexistir condiciones que dificultan la ten-

dencia a la eficiencia histórica.

3- La importancia de la acción sim-bólica para la comprensión de la política.Frente a la metáforas analíticas centradasen la elección y los resultados de la asig-nación, el nuevo institucionalismo asumea la política como una interpretación de lavida, y apuesta por otras lógicas de acciónque implican el papel central del significa-do y la acción simbólica (entendiendo los

símbolos como los instrumentos del ordeninterpretado)5.

Una década más tarde, en un artícu-lo de referencia para el renacer del insti-tucionalismo político, Hall y Taylor (1996)consideran que a lo largo de la década delos ochenta y noventa del siglo XX existíantres enfoques en la ciencia política que seautodenominaron “nuevo institucionalis-mo” como reacción a las perspectivas con-ductistas:

A) El institucionalismo histórico se de-sarrolló como respuesta a las teorías grupa-les de la política y al estructural-funciona-lismo, y consideró a las instituciones comolos procedimientos formales e informales,rutinas, normas y prácticas insertadas en laestructura organizativa de la política.

Este institucionalismo histórico puedepresentarse a través de las siguientes ca-racterísticas:

- Conceptualiza las relaciones entre lasinstituciones y el comportamiento indivi-


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dual en términos más amplios, mostrandoun cierto eclecticismo que permite acudirtanto a la propuesta del enfoque del cál-

culo como a la cultural para especificar larelación entre la institución y la acción.

- Subraya las asimetrías del poder aso-ciado con la operación y desarrollode las instituciones, asumiendo quealgunos grupos o intereses tienen undesproporcionado acceso al procesode toma de decisiones.

- Asume una perspectiva de desarrolloinstitucional que resalta la ruta de

dependencia y la existencia de con-secuencias imprevistas.

- Integra el análisis institucional con lacontribución de otro tipo de facto-res, como las ideas, que influyen enlos resultados políticos.

B) El institucionalismo de elección ra-cional se configuró a partir de los estudiossobre el funcionamiento del Congresonorteamericano y recibió ciertos insumos

procedentes de la “nueva economía de laorganización”:

- Se supone un modelo de racionali-dad para explicar el comportamientohumano.

- La política se percibe como una seriede dilemas de acción colectiva.

- Se enfatiza el papel de la interacciónestratégica en la determinación de

los resultados políticos.- En cuanto al origen de las institucio-

nes, se supone que los actores creana la institución con el fin de obtenerel valor derivado de las funciones dela institución.

C) El institucionalismo sociológico fuedesarrollado en el campo de la sociología,especialmente en la teoría de la organiza-ción, y consideraba que muchas formas y

procedimientos institucionales no fueroncreados para ganar eficiencia, sino queconstituyen prácticas culturalmente espe-

cíficas. Este institucionalismo sociológico,al que Hall y Taylor (1996) adscriben laaportación de March y Olsen (1984), se

puede caracterizar del siguiente modo:

- Los institucionalistas sociológicosdefinen a las instituciones de formamás general que los politólogos, eincluyen en esa noción un conjuntode elementos como los sistemas desimbología, las pautas cognoscitivasy los patrones morales.

- Se destaca el carácter mutuamenteconstitutivo e interactivo de la rela-

ción entre las instituciones y la ac-ción individual.

- En cuanto al origen y cambio de lasinstituciones, las instituciones pue-den adaptar su práctica porque tam-bién incrementa la legitimidad socialde la organización o de sus partici-pantes.

En la caracterización de estos tres en-foques que Hall y Taylor (1996) delimitan,

podemos presentar algunos otros rasgosrelevantes: 1) Los institucionalistas históri-cos y los sociológicos asumen que las nue-vas instituciones son creadas o adoptadasen un mundo ya repleto de instituciones.2) Mientras que para los institucionalistashistóricos esta situación implica que hayintereses o actores con más poder queotros, los sociológicos contemplan comolas instituciones estructuran el campo devisión de los actores. 3) El institucionalismo

histórico, en términos comparativos, no haabordado con atención el estudio de cómolas instituciones afectan al comportamien-to. 4) Esto sí lo hecho el institucionalismode elección racional a través de una visiónsimplista de la motivación humana. 5) Parael institucionalismo de elección racionallas causas del origen de las institucionesestán dominadas por la deducción, mien-tras para los institucionalistas históricos lascausas dependen de la inducción.

En todo caso la presentación de Hall yTaylor (1996) dista de concluir el debate y


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la catalogación de las distintas aportacio-nes de corte institucional.

En este sentido, Peters (1999), ademásde situar el programa de la nueva econo-mía institucional, señala la existencia desiete versiones del nuevo institucionalis-mo6:

A) Institucionalismo normativo. Esteenfoque destaca que para comprenderel funcionamiento de las instituciones ycómo afectan al comportamiento indi-vidual es clave el papel de las normas ylos valores de las organizaciones (March

y Olsen, 1984, 1989, 1994). Las institucio-nes moldean a sus participantes y generansistemas de significación para quienes par-ticipan en la vida política, por lo que esteenfoque reniega de la exogeneidad de laspreferencias.

B) Institucionalismo de elección ra-cional. Este enfoque entiende las institu-ciones como sistemas de reglas y alicien-tes para el comportamiento dentro de lascuales los individuos tratan de maximizarsu beneficio, por lo que se sostiene que loscomportamientos son una función de lasreglas y los incentivos.

C) Institucionalismo histórico. En esteenfoque se enfatiza la relevancia de lasdecisiones que se toman tempranamenteen la historia de toda política: las decisio-nes políticas iniciales determinan el rumbode las políticas y por tanto las decisionespolíticas posteriores. Esto implica que exis-

te una dependencia de la senda que gene-ra una inercia institucional que hace quelas decisiones iniciales del ámbito guber-namental persistan. El institucionalismohistórico –cuyo término es acuñado porTheda Skocpol- tiene en Peter Hall (1986)a uno de sus principales precursores, mien-tras Steinmo, Thelen y Pierson constituyenalgunas de sus principales referencias.Este enfoque no implica un determinismohistórico, sino que habrá cambio y evolu-

ción, pero las posibilidades de rumbo de lapolítica estará restringida por el períodoinicial.

D) Institucionalismo empírico. Esteenfoque, próximo a la tradición del viejoinstitucionalismo, estudia empíricamen-

te ciertas diferencias institucionales y susefectos, y señala que la estructura del go-bierno marca la forma de las políticas y lasdecisiones de los mismos. El institucionalis-mo empírico se ha centrado en el estudiosde un grupo de cuestiones aplicadas comolas diferencias entre gobierno presidencia-lista y gobierno parlamentario, la cuestióndel gobierno dividido, la institucionaliza-ción legislativa o la independencia de losbancos centrales.

E) Institucionalismo sociológico. Enel campo de la sociología ha existido unafuerte tradición de análisis institucio-nal desde figuras clásicas como Weber oDurkheim, que se ha mantenido en áreascomo la sociología histórica o la sociologíaorganizacional, y se puede distinguir entreun viejo y un nuevo pensamiento institu-cional en sociología dependiendo de lasfuentes de irracionalidad de las institucio-

nes, además de por la concepción de la re-lación entre las instituciones y su entorno yde por el papel moldeador de la política. Elnuevo enfoque en sociología debe enten-derse en un proceso de individualizaciónde las sociedades7.

F) Institucionalismo de representa-ción de intereses. En la vida política exis-ten cauces de acción que no parecen muyformales pero que realmente adoptan unalto grado de institucionalización, y este

enfoque analiza la estructuración de esas“relaciones institucionalizadas” entre Es-tado y sociedad. En particular, el institucio-nalismo de representación de intereses secentra en el análisis de la acción de los par-tidos políticos y de los grupos de interés.

G) Institucionalismo internacional.Este enfoque conceptualiza la política in-ternacional en términos institucionales yseñala el papel de la estructura al expli-

car el comportamiento de los Estados. Elinstitucionalismo internacional piensa enlos regímenes como las instituciones en


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un nivel internacional, pues generan esta-bilidad y predecibilidad, moldean el com-portamiento de los Estados e impulsan un

conjunto de valores.

3- INSTITUCIONALISMO DE ELECCIÓN RA-CIONAL

El programa de la elección públicaconstituyó el principal desarrollo de laelección racional para el estudio de lo po-lítico tras la Segunda Guerra Mundial. Pos-teriormente, desde la tradición académi-

ca de la elección racional han surgido unconjunto de esfuerzos que asumieron laimportancia de las instituciones en la vidapolítica, y que han incorporado a las insti-tuciones políticas a la agenda de investiga-ción de la teoría de la elección racional. Deeste modo, podemos hablar de un institu-cionalismo de elección racional, detectadoya como uno de los tres principales enfo-ques del nuevo institucionalismo por Hally Taylor (1996). El nivel de conocimiento

que tenemos sobre algunas institucionespolíticas sólo ha sido posible gracias a losnotables avances propiciados por los insti-tucionalistas de elección racional.

Junto a aportaciones procedentesde otros trabajos relevantes como Sheps-le (1986), Hall y Taylor (1996) o Weingast(2002), esta sección se centra en desarrollarlos análisis del institucionalismo de elec-ción racional presentados desde tres ángu-los distintos: la presentación de un analista

del nuevo institucionalismo (Peters, 1999),la propuesta de uno de los principales ins-titucionalistas de elección racional (Wein-gast, 1996) y la crítica de un conocedor delenfoque que matiza algunas debilidades(Moe, 2005). De este modo se integran res-pectivamente caracterizaciones genéricas,propuestas especializadas y retos del análi-sis, de modo que perfilamos una visión sinexcesivos sesgos sobre el enfoque.

El institucionalismo de elección racio-nal emerge desde enfoques de elección ra-cional que asumían el individualismo me-

todológico, como la teoría de la elecciónpública, y hereda de los mismos la impor-tancia de fundamentar la actividad políti-

ca en teorías del comportamiento humanoque modelen la naturaleza del individuo.Frente a otros enfoques como el institucio-nalismo normativo que no explicitan unateoría concreta del comportamiento hu-mano, los modelos de elección racional secaracterizan por presentar clara y explíci-tamente las bases para el comportamientode los individuos. Pero el individualismode la elección racional, aunque no atendióa las instituciones de forma relevante en

una primera fase, sí acabó generando de-sarrollos teóricos que incorporaron el pa-pel de las instituciones políticas8. En estesentido, y como señala Peters (1999), algu-nos autores han utilizado la expresión de“institucionalismo centrado en el actor”para señalar el destacado papel otorgadoa los individuos por el institucionalismode elección racional. Pero a diferencia delos trabajos pioneros de elección racional,esta aproximación institucionalista sitúa a

las instituciones como mecanismo para ca-nalizar y restringir la conducta individual.La paradoja que recoge Peters (1999) esque los seres humanos diseñan y crean lasinstituciones, pero luego son restringidospor las mismas.

Según Weingast (1996), la teoría de laelección racional ha generado un conjuntodistintivo de aproximaciones al estudio delas instituciones, la elección institucional y

la permanencia de las instituciones. Esteenfoque oferta un tratamiento sistemá-tico de las instituciones que adopta de laelección racional los micro-fundamentospara el análisis institucional. Las institu-ciones son concebidas como conjuntosde reglas e incentivos que restringen lasposibilidades de elección de los agentespolíticos, quienes buscarán maximizar suspreferencias dentro de ese marco insti-tucional. Según Kiser y Ostrom (1982) las

instituciones son reglas que los individuosusan para determinar qué y a quién se in-cluye en las situaciones de toma de deci-


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sión, cómo se estructura la información,qué medidas pueden tomarse y en que se-cuencia, y cómo se integrarán las acciones

individuales en las decisiones colectivas.De este modo, los institucionalistas de laelección racional se plantean el papel delas instituciones en la actividad políticacomo forma de acotar la incertidumbre deacción y resultados políticos.

Los desarrollos institucionalistas dela teoría de la elección racional tiendena ver las instituciones políticas como es-tructuras de cooperación voluntaria queresuelven problemas de acción colectiva ybenefician a todos los afectados. De estemodo, la forma de solucionar los proble-mas de acción colectiva para cooperar yconseguir ganancias mutuas por partede individuos oportunistas que buscansu propio interés se encuentra en la ins-tituciones, bien formales o informales. Entodo caso, este argumentario tiene unclaro componente funcionalista (Peters,1999) y concluye cierta “bondad” de lasinstituciones (Moe, 2005).

Los individuos observan que las reglasinstitucionales limitan también las posibi-lidades de elección de los competidores, ycomprueban que las reglas benefician alconjunto de los individuos. Shepsle (1986)sostiene que aquella cooperación que esdemasiado costosa en el nivel de los agen-tes individuales es facilitada en el nivel delas instituciones, pues se economizan loscostes de transacción, se reduce el opor-

tunismo y se favorecen las ganancias dela cooperación. De este modo, las institu-ciones aparecen como acuerdos ex ante sobre la estructura de cooperación, talcomo mantiene Weingast (2002) al afir-mar que las instituciones son necesariaspara ayudar a capturar las ganancias de lacooperación. De este modo, las institucio-nes consiguen, por una parte, atajar com-portamientos individuales disfuncionalescomo la indisciplina o el “free rider”, y

por otra, permiten generar cierta “racio-nalidad colectiva” a partir de accionesracionales individuales que, sin reglas ins-

titucionales, podrían generar una irracio-nalidad colectiva (Peters, 1999).

Los institucionalistas de elección racio-nal destacan el papel de las institucionesen la interacción estratégica entre los ac-

tores y en la determinación de los resul-tados políticos (Hall y Taylor, 1996). Sin

embargo este institucionalismo no explica

con detalle cómo se crean las instituciones,aunque reconoce la posibilidad de que la

formación de las instituciones sea una ac-ción racional de actores interesados en la

misma.

Por su parte, Peters (1999) destacaque dentro del institucionalismo de elec-

ción racional existen diversos puntos de

vista sobre las instituciones, pero que to-dos ellos coinciden en asumir la relevancia

de tres cuestiones centrales: 1) El individuoracional y calculador en el centro del aná-

lisis9. 2) Atención a la temática de la esta-bilidad de los resultados y al control de la

burocracia10. 3) Las instituciones se forman

a partir de una tabla rasa11

.Compartiendo esas cuestiones, cinco

son los puntos de vista que el mismo autordistingue en el seno del institucionalismo

de elección racional:

A) Las instituciones como reglas. ConElinor Ostrom (1990) como una de sus prin-

cipales referentes, esta visión de las insti-tuciones como reglas las concibe como un

medio para prescribir, proscribir y permitir

conductas, lo cual permite que las institu-ciones solucionen la “tragedia de los Co-

munes” cuando restringen comportamien-

tos individuales que en búsqueda racionaldel beneficio individual conducirían a re-

sultados colectivamente indeseables.

B) Reglas para tomar decisiones. Las

contribuciones de Arrow en la economía

del bienestar, con su teorema de la impo-sibilidad, ponían en evidencia la dificultad

de desarrollar una adecuada función delbienestar social sin imponer un dictador.Frente a esta situación, las instituciones


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son un medio para evitar este problemacentral de la elección social.

C) Los individuos dentro de organi-zaciones. Este tipo de análisis estudia elcomportamiento del actor individual enel seno de instituciones/organizacionespara buscar sus objetivos. Así, se estudiapor ejemplo cómo los individuos buscanmaximizar su función objetivo en el senode las burocracias o de las instituciones le-gislativas.

D) Modelos basados en la relaciónprincipal-agente. Este perspectiva es útil

tanto para estudiar las relaciones dentrode las organizaciones como para compren-der las interacciones entre distintas orga-nizaciones dentro del sector público.

E) Modelos basados en teoría de jue-gos. Se puede conceptualizar la influenciade una institución como un juego entreactores, de modo que si el juego solo se

juega una vez, el incumplimiento es habi-tual en juegos del tipo “dilema del prisio-

nero”, pero si se repite el juego a lo largodel tiempo, el “largo brazo del futuro”puede impulsar mayor cooperación y cum-plimiento.

Una mayor precisión y densidad de con-tenidos del institucionalismo de elecciónracional puede verse en Weingast (1996),señalando cuatro rasgos distintivos:

1- Este enfoque genera una metodolo-gía explícita y sistemática para estudiar los

efectos de las instituciones, que son mode-ladas como restricciones a la acción.

2- La metodología es explícitamentecomparativa, tanto en modelos que com-paran distintas restricciones institucionalescon sus correspondientes implicaciones encomportamiento y resultados, como en re-sultados de estática comparativa sobre loscambios del comportamiento y los resul-tados derivados de modificaciones en las

condiciones del equilibrio. Además sirvetanto para estudiar las distintas institucio-nes dentro de un país como para el análisis

de los efectos de instituciones similares endistintos países.

3- El estudio de las instituciones endó-genas produce una teoría propia sobre suestabilidad, forma y supervivencia.

4- El enfoque aporta fundamentos decarácter micro para los fenómenos macro-políticos como las revoluciones y las elec-ciones críticas.

Dentro del institucionalismo de elec-ción racional podrían distinguirse dos ni-veles separados de análisis (Shepsle, 1986;

Weingast, 1996). Por una parte, aquellosanálisis que tomando las institucionescomo fijas y exógenas estudian sus efec-tos. Por otra, los análisis que al estudiarpor qué las instituciones adoptan formasparticulares las convierten en variables en-dógenas.

En relación a ese primer nivel de análi-sis de Weingast (1996), hay que señalar quese ha trabajado sobre casi todas las institu-ciones democráticas como las constitucio-

nes, el legislativo, el ejecutivo, la burocra-cia, las cortes de justicia y las elecciones. Elanálisis se centra en cómo las institucionesinfluencian los resultados, y se constataque los detalles de nivel micro tienen graninfluencia sobre los resultados12.

En relación al segundo nivel de análi-sis de Weingast (1996), se trata de inda-gar por qué las instituciones adoptan unaforma y no otra, y por qué son alteradasen unas circunstancias y no en otras. Unmodelo de estabilidad institucional debepermitir a los actores particulares alterarlas instituciones y debe mostrar por quéesos actores no tienen incentivos a hacerlo(“self-enforcing”)13.

El institucionalismo de elección racio-nal ha generado importantes desarrollosen el análisis de las instituciones políticas,pero a la vez se ha encontrado con ciertosretos sobre los que, a pesar de los avan-

ces, queda un camino por recorrer. De estemodo, hace una década Weingast (1996)apuntaba algunas de las fronteras que la


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elección racional debía abordar en su es-tudio de las instituciones:

2- El papel central de la informaciónen la política y en las organizaciones po-líticas.

3- La extensión del campo de aplicacióna otros países tras los esfuerzos pionerossobre las instituciones norteamericanas.

4- La extensión del conjunto de fenó-menos estudiados, aplicando este enfoque–quizás complementado con otros– a cues-tiones tradicionalmente no abordadas des-

de la elección racional, como la violenciaétnica o la política del uso del lenguaje.

5- La relajación de los fundamentosasumidos para el comportamiento: límitescognitivos sobre la acción humana.

Mientras desde el institucionalismo deelección racional se presentaban esos retospara el análisis, Hall y Taylor (1996) señala-ban algunas debilidades de este enfoque:

• Este enfoque es con frecuencia dema-siado funcionalista.

• Este enfoque es completamente in-tencional (la creación institucional essumamente propositiva).

• El institucionalismo de elección racio-nal necesita una teoría más robustasobre la dinámica del equilibrio.

• Muchos de sus análisis son volunta-ristas (la creación institucional se pre-

senta como un proceso cuasi-contrac-tual y se subestiman las asimetrías delpoder).

En relación a este último aspecto, Moe(2005) critica que el institucionalismo deelección racional no ha incorporado ade-cuadamente al poder como factor deter-minante de las instituciones. Desde estaperspectiva, el poder es esencial para com-prender las instituciones políticas, algunas

de las cuales pueden ser estructuras de co-operación, pero otras también pueden serestructuras de poder. Frente a la idea de

que los trabajos existentes sobre el podery las instituciones han equilibrado el en-foque del institucionalismo de elección ra-

cional en su atención a la cooperación y elpoder, Moe (2005) considera que el podersigue en la periferia del enfoque y deberíaincorporarse al núcleo del mismo. De estemodo, el institucionalismo de elección ra-cional no ha desarrollado suficientementeteorías para explorar el ejercicio del poder

y sus consecuencias14.

El propio Moe (2005) apunta ciertostrabajos que de alguna manera han enfa-

tizado los aspectos del poder al estudiarlas instituciones políticas, tales como los deJack Knight, Margaret Levi, Robert Bates yMancur Olson, a los que habría que añadirel trabajo de Nye (1997) sobre coerción.Asimismo, propone que, para integrar elpoder en la teoría, se empiece primera-mente en centrar los esfuerzos en explorarla coerción y la fuerza, que por constituirla antítesis de la elección voluntaria pue-den ayudar a encontrar los marcos de re-

ferencia. De este modo Terry Moe intentaavanzar en la integración del poder en unateoría institucional de elección racional.

Sin embargo, el propio Moe (2005)reconoce que se limita a introducir unas“ideas simples” que puedan resultar útilessobre la cuestión del poder, pero no consi-gue proponer fundamentos posibles paraedificar una teoría del poder que expliquelas instituciones políticas. De este modo, el

institucionalismo de elección racional pue-de tener entre sus cuestiones pendientesel desarrollo teórico e integrado de la con-ceptualización del poder, pero lo cierto esque tampoco desde otras perspectivas seha conseguido desarrollar una elaboraciónteórica potente generalmente aceptadasobre el papel del poder en las institucio-

nes políticas15. La clave quizás resida notanto en mostrar las insuficiencias de esteenfoque, sino en elaborar otros enfoques

que superen las capacidades del mismo enalgún sentido. Este es el caso del análisispolítico de costes de transacción.


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4- NUEVO INSTITUCIONALISMO TRANSAC-CIONAL: EL ANÁLISIS POLÍTICO DE COSTESDE TRANSACCIÓN

Con el precedente de los estudios dela Economía de los Costes de Transaccióny de la Nueva Economía Institucional (Ca-ballero, 2001, 2002; Williamson, 2000), laactividad política exige un conjunto detransacciones políticas que implican undeterminado volumen de costes de tran-sacción, de dónde se deriva el papel delas instituciones como economizadoras decostes de transacción en política (Caba-

llero y Arias, 2003). Esto es así tanto paratransacciones políticas que se llevan a caboentre ciudadanos y políticos, sobre las cua-les enfatizan North (1990b) o Dixit (1996,1998), como para aquellas en las que losparticipantes son todos políticos, sobrelas cuales se centran Weingast y Marshall(1988), Epstein y O´Halloran (1999) o Spil-ler y Tommasi (2000). Este enfoque insti-tucional transaccional utiliza como unidadúltima de análisis la transacción política,

explicando la evolución de las relacionespolíticas en su condición de transacciones,de contratos, y señalando la relevancia delas instituciones en unos mercados políti-cos caracterizados por derechos políticosincompletos, cumplimiento imperfecto deacuerdos, información imperfecta y costo-sa, modelos subjetivos de decisión de losagentes, racionalidad limitada y altos cos-tes de transacción.

De este modo debe resaltarse que la

estructura institucional de la política actúacomo un conjunto de reglas que estructu-ra los incentivos, determina el volumen decostes de transacción y sesga el output po-lítico. Los resultados políticos dependerándel marco institucional y de la estructurapolítica, si bien ello no implica un determi-nismo que permita la predicción perfecta.

El punto de partida del análisis de cos-tes de transacción en política se sitúa en

North (1990b). En este artículo se denun-cia el uso de modelos neoclásicos para lapolítica, que asumían implícitamente un

escenario de costes de transacción nulos,de modo que en ese caso la política debe-ría corresponderse con el mero intercam-

bio de derechos políticos hacia las manosde quienes más los valoran. Consecuen-temente, Eggertsson (1990) señala que eltipo de gobierno no afecta al crecimientosi el coste de realizar transacciones es cero,y Dixit (1996) concluye que en tal escenarioel proceso político no importaría ya que selograría el plan eficiente. Esto se concluiríaasimismo de una versión del Teorema deCoase para la política. No obstante, debeseñalarse que Coase (1960) no defiende la

eficiencia per sé de los mercados, sino queintenta evidenciar la insuficiencia de unateoría económica neoclásica que no in-corpora los costes de transacción positivos(Coase, 1999). Análogamente, una versiónpolítica de este teorema sostendrá la nece-sidad del análisis transaccional en política,explicando buena parte de la ineficienciade los mercados políticos16.

Es decir, en un escenario precoaseano,con costes de transacción nulos, se llevarána cabo todas aquellas transferencias de de-rechos políticos que permiten situar esosderechos en donde más se valoran, de for-ma que los ganadores por la asignación dederechos compensarán a aquellos agentesque se los ceden17. A través de tales com-pensaciones efectivas (en el sentido deScitovski) se alcanzaría entonces la solu-ción socialmente óptima. De esta situacióncabe derivar la versión macro del teore-ma de Coase presentado por Eggertsson(1990). Por el contrario, el análisis políticode costes de transacción denuncia que laperspectiva neoclásica estricta concluiríaque el proceso político no importa.

El análisis de la política de costes detransacción, además de convertir al contra-to en una unidad de análisis, estudia el me-canismo de cumplimiento de los contratos,compara diferentes estructuras de gover-nance y adopta el supuesto de racionalidad

limitada (Epstein y O´Halloran, 1999). Unaprimera aproximación a las bases teóricaspara el análisis de los costes de transacción


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en política puede recogerse en seis pro-posiciones (Arias y Caballero, 2003): 1) Laaplicación al ámbito político de la visión

transaccional lleva a considerar la interac-ción política como un conjunto de relacio-nes contractuales. 2) Las instituciones sonlas reglas del juego político, interviniendode un modo decisivo en el modelado de losincentivos que encaran los agentes; resul-tando de ello que determinan en un altogrado los outputs de las políticas publicas.3) En la relación causal entre institucionesy resultados, son de particular relevancialas estructuras organizativas de gobernan-

za. 4) Los costes de transacción tienden aser mayores en el ámbito de la política queen el propiamente económico, por lo queel diseño de una estructura institucionaleficiente resulta más complejo en el prime-ro de ellos. 5) En el período más reciente seasiste a la progresiva visión de las políticaspublicas como resultado de una cadena detransacciones políticas intertemporales. 6)Se dota de un papel central a la noción decompromiso, lo que justifica la importan-

cia del capital reputacional y de las fórmu-las organizativas del Estado.

Como trabajos de referencia para elanálisis político de los costes de transac-ción, junto a precedentes como Wein-gast y Marshall (1988), habría que seña-lar North (1990b), Dixit (1996), Epsteiny O´Halloran (1999) y Spiller y Tommassi(2007): A) El artículo de Weingast y Mar-shall (1988) ocupa un lugar protagonista

al explicar cómo la organización indus-trial del Congreso estadounidense utilizael sistema de comisiones legislativas parareducir los costes de transacción y permitirun funcionamiento adecuado de la cáma-ra a través de mecanismos que permiten laconfiguración de mayorías estables en laaprobación de las políticas18. B) El enfoquede North (1990b), como se ha señalado,ha destacado la importancia para la po-lítica de costes de transacción de superar

los enfoques de elección racional. C) Encuanto a Dixit (1996), su perspectiva de lapolítica de costes de transacción enfoca la

política como un problema de agencia conmúltiples principales, en la cual existen di-versos tipos de costes de transacción como

la asimetría informativa y las dificultadesde garantizar la credibilidad de los com-promisos. Asimismo, Dixit (1996) delimitael análisis de la política de costes de trans-acción frente a otros enfoques como losconstitucionalistas19. D) Otra aportacióncon contenido teórico explícito al análisispolítico de costes de transacción es Ep-stein y O´Halloran (1999), quienes incidenen que los legisladores buscan institucio-nes de gobernanza eficientes para los

Congresos, y que, al igual que la empresa,los legisladores deben optar entre “tomardecisiones o comprarlas” al configurar laspolíticas públicas (es decir, entre legislarpor sí mismos o subcontratar a una agen-cia ejecutiva), cuestión en la existen altoscostes de transacción. E) Los trabajos deMariano Tommasi y Pablo Spiller sobrelas instituciones políticas argentinas handestacado especialmente la relevancia delcarácter intertemporal de las transaccio-

nes, analizado en Spiller, Stein y Tommasi(2003) y desarrollado ampliamente en Spil-ler y Tommasi (2007)20.

Este enfoque de nuevo institucionalis-mo transaccional (o enfoque institucionaltransaccional) en ciencia política emergeen base al impulso propiciado por la nue-va economía institucional en la cienciaeconómica, mientras la teoría de la elec-ción pública lo había hecho en base a laelección racional. Por otra parte, el insti-tucionalismo transaccional constituye unenfoque teórico desarrollado desde el ins-titucionalismo de elección racional, que asu vez constituyó una prolongación de lateoría pura de la elección racional.

Además, la nueva economía institucio-nal había centrado muchos de sus esfuer-zos en mostrar que el paso del tiempo y lahistoria importan. La existencia de depen-dencia de la senda es defendida por Nor-

th (1990a) en base a dos consideracionesteóricas: por un lado, los mercados son im-perfectos y están caracterizados por altos


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costes de transacción; por otro, el marcoinstitucional muestra rendimientos cre-cientes. Estos rasgos también se verifican

para el análisis político, por lo que son asu-midos por el institucionalismo transaccio-nal21. Es por ello que este enfoque trans-accional asume también la importanciade la historia y de la senda, facilitandoun mayor diálogo con el institucionalismohistórico (Thelen, 1999; Pierson, 2000; Pier-son y Skocpol, 2002). Tampoco esto debeextrañar demasiado, pues hay autores delinstitucionalismo histórico –como Stein-mo, Thelen y Longstreth– que apreciaron

los enfoques de elección racional, y recien-temente Katznelson y Weingast (2005)señalan que el institucionalismo históricoy el de elección racional tienen muchosaspectos en común y detectan que hay in-fluencia mutua de agendas con puntos deintersección y de solapamiento. Por otraparte, el institucionalismo transaccional,que asume la importancia de la historiapor vía de la NEI y del propio instituciona-lismo histórico, también emergió a partir

del institucionalismo de elección racional.

El otro esfuerzo principal de la NEI ha-bía sido el de escapar de los modelos es-trictos de la racionalidad para destacar laimportancia de factores culturales y cog-nitivos como las creencias, las ideología olos mitos. La propuesta de North (1990b,1994) incorpora entre sus supuestos quelos individuos toman decisiones en basea modelos subjetivos, lo cual ya era pre-sentado por Weingast (1996) como uno delos retos del institucionalismo de elecciónracional. Así, el institucionalismo transac-cional desborda los supuestos del institu-cionalismo de elección racional22.

Tal como ha mostrado el discurso teó-rico de la nueva economía institucional,un enfoque institucionalista transaccionalasume una perspectiva teórica que incor-pora la importancia de la dimensión histó-rica en los estudios de política y que acep-

ta el reto de profundizar en las cuestionescognitivas para el análisis positivo. De estemodo, se abre el campo para señalar que

la historia y las ideologías importan paracomprender lo político. Lo novedoso deesta perspectiva es que se justifica a partir

de un institucionalismo que inicialmenteasumía el individualismo metodológico yel enfoque racional. La primera asunciónha sido retada por propuestas como la del“individualismo institucional” (Toboso,2001); la segunda se superó primero a tra-vés de la noción de racionalidad limitada, yposteriormente de mano de las aproxima-ciones cognitivas (Denzau y North, 1994;Caballero, 2005; North, 2005)

De este modo el enfoque institucionaltransaccional, que destaca la importan-cia de los costes de transacción y las ins-tituciones en la política, se edifica desdeel institucionalismo de elección racionala través de la incorporación de insumosprocedentes de la nueva economía institu-cional y del institucionalismo histórico. Elénfasis en los costes de transacción juntoa la importancia del paso del tiempo y delas creencias configura al institucionalismo

transaccional y lo distingue de las versio-nes más puristas del institucionalismo deelección racional.

Hall y Taylor (1996) sugerían que debíahaber un intercambio entre los tres tiposde institucionalismo que ellos proponían yponían como ejemplo que ciertos autoresinstitucionalistas de elección racional ha-bían incorporado el papel de las creenciaso cultura para seleccionar cual de los re-

sultados de equilibrio se produce. Nuestroanálisis de los fundamentos y orígenes delinstitucionalismo transaccional avanza encierto sentido en esta dirección pero conuna limitación: el punto de partida es elinstitucionalismo de elección racional, queevoluciona como fruto de insumos proce-dentes de la NEI y del institucionalismohistórico. Asimismo, debe mencionarsetambién que Shepsle (2006) sostiene quelas diferencias del institucionalismo racio-

nal con los otros tipos de institucionalismoseñalados por Hall y Taylor (1996) son másestrechas de lo que fueron.


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5- CONCLUSIONES

En las dos últimas décadas del siglo

XX se ha producido “el retorno de las ins-tituciones” a la agenda de investigaciónprincipal de la ciencia política. Este nue-vo institucionalismo está compuesto porun conjunto de enfoques que sobre basesteóricas diversas han estudiado el papel delas instituciones políticas. De este modo,se ha reconocido la existencia de enfo-ques como el institucionalismo histórico,el institucionalismo de elección racional,el institucionalismo normativo, el institu-

cionalismo empírico, el institucionalismosociológico, el institucionalismo de repre-sentación de intereses o el institucionalis-mo internacional.

Este trabajo ha fundamentado las ba-ses teóricas de un institucionalismo trans-accional en ciencia política que debe serincorporado al panorama de los nuevosenfoques institucionalistas. Este nuevoinstitucionalismo transaccional emergea partir del institucionalismo de elección

racional, y a través de la incorporación delecciones procedentes de la nueva eco-nomía institucional y de un diálogo másfluido con el institucionalismo histórico.El enfoque institucional transaccional asu-me que la información es costosa y quelos mercados políticos están plagados decostes de transacción, que los actores usanmodelos subjetivos para explicar su entor-no, que los acuerdos se cumplen sólo im-perfectamente y que el paso del tiempo y

la senda son relevantes para el estudio delo político. De este modo, las institucionesson un concepto clave para estudiar rela-ciones políticas caracterizadas por dere-chos políticos incompletos, cumplimientoimperfecto de acuerdos, información im-perfecta, modelos subjetivos de decisiónde los agentes, racionalidad limitada, im-portancia del paso del tiempo y costes detransacción positivos23.

La “hoja de ruta” que siguió este en-foque institucional transaccional tienecomo paso previo la teoría de la elección

pública, que condujo al institucionalismode elección racional, y a partir de aquí seasume la posible flexibilización de supues-

tos para incorporar la relevancia de costesde transacción, las creencias y la historia.Es relevante esta secuencia para entenderel nuevo institucionalismo transaccionalen ciencia política, que en poco más queen el interés por las instituciones coincidecon la tradición del viejo institucionalismopolítico.

Mientras la aplicación de la teoría eco-nómica de la elección racional al estudiode lo político dio lugar al programa de laelección pública, los avances instituciona-listas en ciencia económica plasmados enla nueva economía institucional a finalesdel siglo XX constituyeron las bases que seaplicaron en el estudio de la política parala formación del nuevo institucionalismotransaccional en ciencia política. En la me-dida en que la nueva economía institucio-nal asume un claro contenido histórico, suaplicación al estudio de las relaciones po-líticas permite generar un enfoque institu-cional transaccional que conecta en intere-ses y perspectivas con el institucionalismohistórico.

En la propuesta de este enfoque insti-tucional transaccional pueden encontrarseciertos matices dependiendo del trabajoo autor en cuestión. En todo caso, existenalgunos rasgos generales que deben serasumidos. En primer lugar, el nuevo ins-titucionalismo transaccional debe asumir

la relevancia del esfuerzo multidisciplinaren el seno de las ciencias sociales, permi-tiendo contribuciones procedentes de laciencia política, de la económica y de lasociología, además de otras de disciplinascomo la ciencia cognitiva o la historia. Eneste sentido, cabe entender la propuestade North (1999) sobre un posible matrimo-nio entre la teoría política y la económica.En segundo lugar, el enfoque institucionaltransaccional no intenta presentarse como

una propuesta imperialista en el seno delnuevo institucionalismo, sino que asume laposible validez y compatibilidad de otros


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enfoques en función del caso de estudio.En tercer lugar, el institucionalismo trans-accional emergió fundamentalmente de la

mano de esfuerzos teóricos realizados enla academia norteamericana que teníanademás como objeto de estudio las insti-tuciones políticas de Estados Unidos, porlo que el estudio de las transacciones einstituciones políticas de otros países des-de este enfoque resulta una cuestión demáximo interés para conocer mejor las ins-tituciones y para el análisis comparado.

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NOTAS1. Este trabajo constituye un extracto de un

trabajo más extenso realizado para el progra-

ma de procesos políticos contemporáneos delDepartamento de Ciencia Política y de la Ad-

ministración de la Universidad de Santiago deCompostela. Mis estancias en el Center for New

Institutional Social Sciences (St. Louis, EstadosUnidos) facilitaron mi aproximación al análisis

político institucional. Agradezco los comenta-rios e interés de los profesores Manuel María

de Artaza, Miguel Bastos y especialmente Ra-

món Maiz.2. No obstante, tras la Segunda Guerra

Mundial existen trabajos politológicos concre-tos que abordan -de alguna forma- aspectos

referentes a las instituciones políticas, pero es-tas no constituyen el centro de atención de la

ciencia política.

3. De Artaza (2005) realiza una aproxima-ción al surgir del nuevo institucionalismo.

4. La posición causal de las instituciones po-líticas viene dada también por la influencia quelas mismas tienen sobre los tres factores toma-

dos como exógenos para estudiar los resultadospolíticos por la tradición dominante previa en

teoría política: la distribución de preferenciasde los actores políticos, la distribución de recur-

sos y las restricciones impuestas por las reglasdel juego.

5. A través de la actividad política, los in-

dividuos se desarrollan a sí mismos, a sus co-munidades y el bien público, de modo que lapolítica es considerada como una actividad que

implica educación, elaboración de significados,formación de concepciones compartidas de ex-

periencias y desarrollo de valores, entre otrosfactores.

6. En este análisis se desagrega el institu-cionalismo sociológico de Hall y Taylor (1996)

en dos enfoques distintos: un institucionalismonormativo y un institucionalismo propiamente

sociológico. Además se cataloga un tipo de ins-

titucionalismo al que denomina empírico –porfalta de enfoque teórico y su énfasis en un con-

junto de cuestiones institucionales tradiciona-

les– y se delimitan dos tipos de aproximaciones

institucionalistas en función de su objeto de

estudio: por un lado, las relaciones instituciona-

lizadas entre sociedad y Estado, y por otro, lapolítica internacional.

7. En el seno del institucionalismo sociológi-co contemporáneo pueden distinguirse diversas

perspectivas sociológicas como los modelos de

organización basados en la ecología de la po-

blación, el enfoque que analiza las dimensiones

simbólicas y evaluativos de las organizaciones o

el programa que estudia los procesos de “sedi-

mentación” de las organizaciones.8. En relación a la atención de las institucio-

nes políticas por parte de la elección racional,

podemos señalar que Moe (2005) sostiene queen los años ochenta se pusieron los cimientos

para una teoría de las instituciones basada en

el poder: el trabajo de la escuela de la elección

pública sobre la búsqueda de rentas se centró

en el poder de los grupos de interés sobre las

políticas públicas y en los grados de ineficien-

cia derivados del “lobbying” y de la atención a

intereses especiales por parte de las políticas.

Esta línea de investigación de la escuela de la

elección pública ha sido mayoritariamente con-

siderada como una teoría de los grupos de in-

terés de las políticas públicas, pero realmenteimplica también el germen para un enfoque

del poder para las instituciones políticas en el

que se asumen la posibilidad de beneficiados,

perjudicados y de resultados socialmente in-

eficientes. Esta argumentación de Moe (2005)

contrasta con el enfoque de la cooperación que

finalmente asumirá la elección racional en sus

contribuciones al análisis institucional, tal como

analiza el apartado siguiente.9. Los individuos son los actores centrales

en el proceso político y actúan racionalmente

para maximizar el beneficio personal, mientraslas instituciones son conjuntos de reglas que

moldean la conducta individual y establecen in-

centivos y restricciones a los que los individuos

reaccionan de forma calculadora.10. La primera busca solucionar la proble-

mática de las decisiones colectivas mostrada por

Arrow a través de la restricción de los compor-

tamientos individuales y de nociones teóricas

como la de equilibrio inducido por la estructura.

La segunda apunta a buscar soluciones a la pro-

blemática de que las organizaciones burocráticas

asuman las instrucciones de los líderes políticos.11. De este modo, no se destaca el peso de

la historia para el diseño institucional.


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12. Así, las reglas del Congreso que conce-den el poder de agenda son determinantes para

la elección de las políticas legislativas. En un mo-

delo espacial de votación entre alternativas deun continuo unidimensional, se constata como

la opción del votante mediano –que divide a la

distribución de votantes en dos partes iguales–

no se establece si existe un agente que posee el

poder monopólico sobre la agenda, correspon-

diéndole solo a él presentar propuestas para

salir del “statu quo”. Esta especificación insti-

tucional sobre el poder de agenda acaba deter-

minando la política que acaba siendo aprobada,

que es la que propone quien tiene el poder de

agenda (propone, de entre aquellas que gana-

rán al “statu quo”, la que más le conviene). Estemodelo político de influencia del control de

agenda, que ejemplifica la importancia de cues-

tiones micro de las instituciones, se ha enrique-

cido incorporando el escenario de separación

de poderes propio del sistema norteamericano,

de modo que el enfoque de elección racional

ha enfatizado la interacción entre tribunales de

justicia y el legislativo. Este enfoque elimina la

preponderancia de los tribunales como actor

de último movimiento, y concluye que cuanto

más distante sea la posición del presidente y del

congreso, más margen de actuación tendrá elestamento judicial.

13. Cuestiones como la asignación de po-der de veto entre agentes con visiones distintas

pueden ayudar a explicar ciertos casos de esta-

bilidad institucional (como en los Estados Uni-

dos antes de la guerra civil), mientras en otros

casos las instituciones generan su permanencia

como previsión a que si se cambian en el pre-

sente, otros lo hagan en el futuro en busca de la

satisfacción de sus preferencias. Para entender

procesos de cambio institucional, North y Tho-

mas (1973) constituye un ejemplo importanteque ayuda a entender el desarrollo de Europa

occidental (Weingast, 1996).

14. Siguiendo en esta línea, Moe (2005) es-tudia el caso de las agencias burocráticas para

mostrar cómo estas instituciones no son coope-

rativas ni mutuamente beneficiosas para mucha

gente afectada, por lo que reclama el papel del

ejercicio del poder como determinante para

comprender estas instituciones políticas. En un

escenario de altos costes de transacción y de

sociedades democráticas en el que la pertenen-

cia a la sociedad está dada, las organizacionesburocráticas surgen de procesos políticos en

los que hay grupos que intentan establecer sus

propios intereses. Y es que ciertos enfoques se

centraron en agentes políticos como los legis-

ladores, los grupos de interés y los burócratas

que usan la autoridad pública para crear la bu-rocracia, y concluyeron que las relaciones entre

esos agentes era mutuamente beneficiosa para

ellos, pero no incorporaban adecuadamente el

papel de aquellos agentes perjudicados por la

estructura institucional determinada.15. En todo caso, debe entenderse que es

justamente la solvencia y coherencia del enfo-

que de elección racional de las instituciones el

que lo ha llevado a constituirse, posiblemente,

en el más influyente de la ciencia política actual,

tal como se puede evidenciar analizando el tra-

bajo académico de algunos de los más prestigio-sos politólogos de universidades como Harvard

o Stanford.16. Piénsese por ejemplo en que la existen-

cia de costes de transacción positivos permite

explicar la formación de políticas de redistribu-

ción ineficientes. En este sentido, Acemoglu y

Robinson (2001) explican que cuando el marco

institucional no compromete creíblemente a la

política futura y sí permite que el poder político

de un grupo aumente con su tamaño, las po-

líticas redistributivas son ejecutadas con graves

costes de eficiencia, tanto en el caso de la polí-tica agrícola como en el de la política laboral y

en el de la comercial. Los costes de transacción

positivos impiden acuerdos políticos que gene-

ren ganancias paretianas.17. Se pueden distinguir los derechos de ni-

vel operacional, los cuales suponen el derecho a

ejercitar un derecho, y los derechos en un nivel

de acción colectiva, los cuales suponen el dere-

cho a participar en la definición de derechos fu-

turos que se van a ejercitar (Schlager y Ostrom,

1992). Son estos últimos los más interesantes

para el análisis político en la medida en que de-terminan las reglas políticas que rigen la toma

de decisiones en el futuro.18. Análogamente a este esfuerzo, y como

ejemplo de trabajo de análisis político de costes

transacción en el sistema político español, pode-

mos apuntar que en Caballero (2007) se ha rea-

lizado un estudio del papel de las comisiones,

los grupos parlamentarios y los diputados en la

organización industrial del Congreso español.

En esta cámara las estructuras jerárquicas susti-

tuyen la relevancia de las comisiones y de los di-

putados individuales del caso norteamericano.19. Posteriormente, Dixit (2003) desarro-

lla algunas implicaciones de reforma política


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que pueden derivarse de este enfoque para lospaíses menos desarrollados, estudiando tantoaspectos del diseño de las instituciones y las

constituciones como otros sobre incentivos yorganizaciones.

20. Desde luego, la literatura de referen-cia es más extensa. Así, Twight (1994) intentódesarrollar la teoría de costes de transacción,aunque su análisis asumió otra perspectiva queno ha sido influyente en la literatura. Por otraparte, el enfoque se ha ido aplicando a diversasinstituciones políticas: entre otros, Jones y Hud-son (1998, 2001) estudian los partidos políticos,Estuche y Martimort (1999) el diseño de insti-tuciones regulatorias, y Henisz y Helner (2004)

las relaciones entre inversores privados y el go-bierno.21. En los últimos años, el reto de endo-

geneizar el estudio del cambio institucionalha ocupado un protagonismo creciente. VéaseGreif y Laitin (2004) como referencia principal oKingston y Caballero (2006) como un panoramade las teorías del cambio institucional.

22. El nuevo enfoque transaccional puedenutrirse también, respecto a este aspecto, através de los enfoques institucionalistas nor-thianos. Desde esta perspectiva se deriva quepara conceptualizar al individuo debe conside-rársele en un determinado contexto social e ins-titucional en el que va a desarrollar su modelomental subjetivo. En este sentido, North (1994)

destaca que “la historia demuestra que lasideas, las ideologías, los mitos, los dogmas y losprejuicios, importan”, y es necesario compren-

der como evolucionan. Así, las ideologías sonmarcos compartidos de modelos mentales queincluyen tanto una interpretación del entornocomo una prescripción sobre como este deberíaser estructurado.

Los modelos mentales son, hasta cierto pun-to, únicos a cada individuo, mientras las ideolo-gías y las instituciones responden a percepcio-nes más generales que ordenan el entorno. “Lasestructuras de creencias son transformadas enestructuras sociales y económicas por las institu-ciones, las cuales incluyen tanto reglas formales

como normas de conducta informales. Existeuna relación cercana entre los modelos menta-les y las instituciones. Los primeros son las repre-sentaciones internas que los sistemas cognitivosindividuales crean para interpretar el ambiente;las segundas son los mecanismos externos a lamente que los individuos crean para estructurary ordenar el ambiente” (North, 1994; Denzau yNorth, 1994). De este modo, detrás de las insti-tuciones está el papel de las creencias y de lasideas, cuestión central en los procesos políticos.

23. De hecho, el amplio análisis realizadoen Caballero y Arias (2003) sobre los costes detransacción en la política ha permitido detallarpor qué estos costes son incluso más altos en losmercados políticos que en los económicos.

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20129Nuevo institucionalismo