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La toma de decisión en política externa: El rol de los ministerios de Relaciones Exteriores en Argentina y Brasil en los ’90 

Bárbara Lamas

VERSIÓN PRELIMINAR

NO CITAR SIN AUTORIZACIÓN DE LA AUTORA

Hay muchos estudios sobre las reformas económicas liberalizantes que tuvieron lugar en el mundo en desarrollo en los 1990. Sin embargo, el aspecto internacional de sus estrategias de desarrollo ha sido descuidada. Se sabe que países como Argentina y Brasil, como un complemento a las reformas, también alteraron los patrones de actuación internacional de manera a convergir con los intereses de los países centrales y atraer inversiones. Las cuestiones que este paper intentará responder serán: ¿cómo fue el proceso de formulación de la política externa en Argentina y Brasil en los 1990? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la decisión de la estrategia de desarrollo? Y ¿cómo se explican la diferencias entre Argentina y Brasil?

Many scholars have analyzed the liberalizing economic reforms implemented in the developing world in the 1990’s. However, the international aspect of their strategies of development has been widely neglected. It is well known that countries such as Argentina and Brazil, as a complement to the economic reforms, also altered their patterns of international behavior in order to converge with the interests of core countries and attract investments. The questions this paper will try to answer are: how was the process of foreign policies formulation in Argentina and Brazil in the 1990’s? How come did Argentina and Brazil pursue such similar and, at the same time, different paths? The hypothesis is that domestic factors explain why they did what they did. In that sense, this paper will address the relation between the ministries of Foreign Affairs and Economy/Development, the tensions/conflicts foreign policy decision-makers faced, among others.

Palavras-llave: Argentina, Brasil, Reformas neoliberais, estrategias de desarrollo, ministerio de relaciones exteriors

Key words: Argentina, Brazil, Neoliberal Reforms, Development, Ministry of Foreign Affairs

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1. Introducción: los cambios en las políticas para el desarrollo

Los ‘90 representaron un período crítico para Argentina y Brasil en términos

de política para el desarrollo. Hasta entonces basados en los supuestos desarrollistas,

en que el Estado era el principal inductor del desarrollo, pasaron a adoptar una

estrategia neoliberal, en que este papel se transfirió al mercado. Eso significó, en la

práctica, la implementación de reformas pro-mercado que desmontaron el aparato

institucional desarrollista, la reorientación de sus políticas públicas y la alteración de

la estrategia de acción en la escena internacional, basadas en una reinterpretación de

las posibilidades de acción de un país periférico en un periodo de cambios de la

estructura internacional de poder y de transformaciones importantes también en el

contexto doméstico, político y económico.

Como se sabe, Argentina y Brasil no fueron los únicos países a adherir al

neoliberalismo. Por el contrario, fue una tendencia seguida por varios países. Se sabe,

también, que las reformas neoliberales siguieron dinámicas particulares en cada

localidad. Diversos son los estudios que analizaron los procesos domésticos que

determinaron su implementación en contextos socioeconómicos y políticos tan

diversos cuanto el número de países en que fueron implementadas. Variables como la

filiación partidaria y coaliciones electorales (Gibson, 1997; Etchemendy, 2001;

Magaloni e Romero, 2008; Murillo, 2009), factores institucionales (Fourcade-

Gourinchas e Babb, 2002; Couto e Abrucio, 2003; Kurtz e Brooks, 2008), grupos de

interés/sociales, o federalismo (Remmer e Wibbels, 2000), el liderazgo, los sectores

productivos, los legados de los programas de industrialización por sustitución de

importaciones, entre otras, fueron utilizadas, comparativamente o no, para iluminar

los procesos de reforma neoliberal en estos países.

La faceta externa de las estrategias de desarrollo no tuvo la misma abordaje.

Gran parte de los estudios atribuye la reorientación de la política externa de esta

época simplemente al agotamiento del desarrollismo y a las transformaciones en la

escena internacional – sobretodo al fin de la Guerra Fría y a la consolidación de los

Estados Unidos como única potencia mundial – y, consecuentemente, a las

necesidades de “modernización” de la agenda internacional a fin de satisfacer los

“intereses nacionales”, entonces claramente identificados con la atracción de

inversiones externas para estimular el desarrollo.

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Este tipo de explicación de basa en el supuesto de gran parte de las teorías de

Relaciones Internacionales, según las cuales la acción estatal se explica en función de

factores estructurales y como producto de la naturaleza del sistema político

internacional. No es este el abordaje adoptado en este trabajo: en sentido opuesto, se

busca recuperar la dinámica doméstica que llevó a las opciones tomadas. Nos interesa

entender por que se dio en tal sentido, en este exacto momento, y no en otro

momento, teniéndose en cuenta el proceso de lucha que condujo a este cambio.

Nuestro problema de investigación no puede ser explicado exclusivamente por

factores sistémicos.

Se puede apuntar algunos factores, como la nueva configuración mundial pos-

Guerra Fría, la crisis del Estado de Bienestar en los países desarrollados y la crisis de

la deuda en América Latina, junto con presiones normativas internacionales en el

sentido de construir el proceso de liberalización como inevitable, como contexto para

la adopción del neoliberalismo como modelo de desarrollo y de sus variantes en la

política externa. Esta configuración externa restringió las opciones políticas

disponibles, principalmente en lo que respeta a las estrategias autónomas de

desarrollo económico y tecnológico, llevando a una homogeneización relativa del

cuadro conceptual de la política externa adoptado por Argentina y Brasil, cuyos

formuladores veían en la adopción de los patrones de comportamiento de los países

desarrollados la puerta de entrada para la modernidad (Lima, 1994).

Sin embargo, aunque las condiciones sistémicas tengan, de alguna manera,

condicionado los cambios en las estrategias de desarrollo de Argentina y Brasil en los

1990, ellas no determinaron la forma final que esa reorientación política tomó, incluso

en países con características similares como los dos analizados en este trabajo. Ambos

implementaron reformas pro-mercado y alteraron significativamente sus posiciones

internacionales, pero de forma diferente. Los dos rearticularon los conceptos básicos

de sus políticas externas – desarrollo y autonomía –, pero Argentina se alineó más

fuertemente a los EEUU, lo que significó también reformas domésticas neoliberales y

una adhesión a los regímenes internacionales más profundas que Brasil.

Se argumenta que la explicación para la diferencia entre Argentina y Brasil en

lo que respeta a la política externa se encuentra fundamentalmente en los factores

institucionales, sociales y políticos domésticos. Así, este trabajo tratará de presentar la

dinámica política doméstica que llevó a determinada política externa, teniéndose en

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cuenta el rol desempeñado por los ministerios de Relaciones Exteriores en su proceso

de formulación y ejecución y las relaciones interministeriales en el Ejecutivo, en la

medida en que es en este poder que se concentra la producción de la política externa.

Se pretende demostrar como fue el proceso de toma de decisión en política externa,

enfocando, fundamentalmente, los aspectos institucionales domésticos, los actores y

las relaciones políticas establecidas entre ellos.

El foco estará en las relaciones dentro del Ejecutivo, ya que es en este Poder

en que se procesan las decisiones sobre las acciones externas de estos países. Tanto en

Argentina como en Brasil, la participación del Legislativo se concentra en la

ratificación a posteriori de las decisiones1 (Lima, 2000; Lima e Santos, 2001; Lima,

2005; Lucero, 2007). Además, por ser una política con efectos claramente

redistributivos, es en el Ejecutivo que se concentran los conflictos en torno de los

intereses de los diversos grupos sociales y de los efectos potenciales que la aplicación

de determinada política pueda generar (Lowi, 1964).

El trabajo se organizará de la siguiente manera. En primer lugar, analizaremos

cómo se establecieron, dentro del gobierno argentino y brasilero, las relaciones de

poder entre los principales actores da política externa. Para tanto, analizaremos no

sólo en rol de la presidencia de la República y de los ministros de Relaciones

Exteriores, sino que también sus relaciones con los responsables por la conducción de

la política económica, en la medida en que se pretende iluminar las estrategias de

desarrollo de estos países. En seguida, tentaremos reconstruir históricamente las

trayectorias de los ministerios de Relaciones Exteriores y como ella impactó en la

consolidación (o no) de su poder en la administración pública de su país y en las

relaciones con los otros ministerios. Finalmente, la última sección se dedicará a

discutir cómo la configuración de poder dentro del Ejecutivo y el rol desempeñado

por las cancillerías han influenciado en la conducción de los negocios internacionales

de Argentina y Brasil.

2. La toma de decisión en política externa en Argentina en los 1990

                                                        1 Los Congresos argentino y brasileño disponen de escasos instrumentos de influencia decisoria en materias internaciones, con prerrogativas constitucional apenas de aprobación o veto al final del proceso negociador.

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El presidente Carlos Menem tuvo un rol fundamental en la definición de la

política externa de los 1990 (CERIR, 1994; Borón, 2012; Petrella, 2012). Al

presidente le interesaban enormemente los temas internacionales, especialmente la

buena relación con los EEUU, con los vecinos (Brasil y Chile) y con Gran Bretaña y

otros países europeos (Petrella, 2012). Pero no sólo eso. Como parte de un proyecto

de transformación mayor de la estructura económica y social argentina, visto como

fundamental por el gobierno menemista, la política externa era también una forma de

conseguir el apoyo del establishment argentino – sector contrario a las políticas

peronistas tradicionales2. La política externa era una herramienta básica para

conseguir generar en el exterior el apoyo necesario para imponerse internamente

(Gosende, 2007). Y, de hecho, Menem logró reunir apoyo suficiente para fijar la

agenda política hasta el último día de su gobierno, en 1999, de forma que no se puede

considerarlo una figura menor en la conducción política argentina de la década de

19903 (Borón, 2012).

Conforme el ex vicecanciller Fernando Petrella (2012), la toma de decisión

realizaba a partir de la coordinación de posiciones en las reuniones de gabinete,

organizada por el presidente una vez por semana. En esas reuniones, cada ministro

exponía los temas de su competencia y discutía con otros ministros cuándo tenía

asuntos relacionados a otras áreas. En el caso específico de los 1990, de la cancillería,

los aspectos más importantes estaban relacionados con el Ministerio de Defensa, en

relación a las operaciones de mantenimiento de paz, desarrollo nuclear y satelital, y

con el Ministerio de Economía, en lo que respetaba a los procesos de integración,

sobretodo el Mercosur, a los convenios de promoción y garantía de inversiones y, en

particular, lo que se veía como resultado necesario del fin de la Guerra Fría, a los

procesos de apertura económica.

                                                        2 Menem buscó el apoyo de sectores tradicionalmente enemigos del peronismo, a partir de la máxima “si no puedes vencer sus enemigos, júntese a ellos”, bajo el argumento de rompimiento con las políticas de Alfonsín y la necesidad de adaptar las doctrinas peronistas al nuevo orden. (Gosende, 2007) 3 Gran parte de la literatura sobre la política externa argentina de la década de 1990 señala un mayor vínculo entre los tomadores de decisión y de la academia (Busso e Bologna, 1994) y Carlos Escudé como el gran ideólogo de la política externa. Su influencia en el proceso de toma de decisión, sin embargo, parece haber sido limitada. Menem ya tenía ideas parecidas con la que defendía Escudé, antes que él surgiese en la vida pública (Busso e Bologna, 1994; Borón, 2012; Gosende, 2012). Escudé tenía, más bien, un papel de “consejero del príncipe” (Borón, 2012), y su popularidad fue impulsada por su extensa publicación en el área de política externa argentina y relaciones internacionales. (Petrella, 2012).

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Sin embargo, lo que se pudo percibir por gran parte de las entrevistas

realizadas no fue una relación simétrica entre los ministerios, pero una gran

subordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores al Ministerio de Economía, que

asumió un rol activo y fuerte en todo el proceso de producción de la política externa –

algo que se puede afirmar ser una particularidad argentina. Especialmente después de

1991, lo que se ve es que el proceso decisorio tenía inicio en el Ministerio de

Economía y era transmitido a la Cancillería, esto es, la última era una especie de

ejecutora de la estrategia de inserción económica internacional definida por el área

económica. Eso significó no sólo que era Domingo Cavallo quien detenía la palabra

final en temas de política externa, con la anuencia del presidente Menem, sino que

también, en muchos casos, la subordinación de temas antes de negociación política a

objetivos económicos.

La lectura del mundo en una clave fundamentalmente económica, reflejo de la

percepción de que las amenazas más serias a la democracia derivarían de problemas

económicos y sociales no resueltos, como demostró la finalización anticipada del

mandato de Alfonsín4 (Russell, 1994), tuvo impacto importante en las relaciones de

fuerza dentro del gobierno, con la supervaporización del Ministerio de Economía en

la política externa. Esta condición se produjo especialmente de 1991 a 1996, cuando

el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Domingo Cavallo, pasó al Ministerio

de Economía (MECON) y Guido Di Tella, entonces embajador en Washington,

asumió el MREC5. Hasta este momento, la distribución de poder no era tan desigual:

el entonces ministro de Economía, Antonio Erman González6 era mucho más débil

políticamente, lo que confería a Cavallo mayor margen de maniobra como canciller,

y el rol preponderante de Menen en fijar las directrices de la política externa a partir

de la Presidencia limitaba la actuación de Cavallo. Además, como canciller, Cavallo

estaba más involucrado en los intentos de destrabar el tema de las Malvinas con Gran

Bretaña y recomponer un poco las relaciones con los EEUU (Borón, 2012).

                                                        4 A la diferencia del ocurrido en la primera fase del retorno a la democracia, claramente dominada por las demandas por libertades públicas y por el respeto a los derechos humanos, en el comienzo del gobierno Menem el centro de la escena política argentina estaba ocupado por las demandas económicas y sociales (Russell, 1994). 5 Cavallo dejó el gobierno en 1996, pero Di Tella se mantuvo hasta el final del mandato de Menem. 6 Erman González fue ministro de Economía de 19 de diciembre de 1989 a 04 de febrero de 1991. Antes de él, ocuparon la pasta Miguel Ángel Roig, que falleció cinco días después de tomar pose, y Néstor Rapanelli.

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La transferencia de Cavallo para el MECON, en este sentido, tuvo como

consecuencia su fortalecimiento en la conducción de la política externa. En primer

lugar, fue importante la propia trayectoria académica y profesional de Cavallo, que

tenía vínculos privilegiados con los EEUU7 – lo que casaba bien con las prioridades

establecidas por el gobierno Menem en relación a su inserción internacional, y le

confería credibilidad entre los negociadores norteamericanos. Además, algunos

cambios institucionales e iniciativas reforzaron el poder desfrutado por Cavallo: la

transferencia de los funcionarios del Servicio de Comercio Exterior de la Nación

(SECEN), antes subordinado al Ministerio de Economía, al MREC – que pasó a

denominarse Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto

(MRECIC) – y el nombramiento de diversos funcionarios a posiciones importantes en

el MRECIC, tanto en Argentina como en representaciones en el exterior, y en el

MECON. Según Gosende (2012), Cavallo llegó a tener 400 funcionarios trabajando

directamente para él; 400 funcionarios que salieron del Ministerio de Economía, de la

Fundación Mediterránea, de la Cancillería, claramente en consonancia político-

ideológica con Cavallo8.

Tradicionalmente, el MREC se ocupaba de las cuestiones políticas y de las

tareas de tipo consular, mientras las actividades de promoción comercial y de

negociaciones económicas, bilaterales y multilaterales, se concentraban en el SECEN.

Cuado estaba en la Cancillería, Cavallo lanzó la iniciativa de transferir el SECEN al

Ministerio de Relaciones Exteriores, con la idea de cambiar el perfil de la Cancillería,

involucrándola en temas económicos, además de contribuir para la eficiencia de la

actividad argentina en el exterior, unificando físicamente muchas representaciones, y

de incrementar su poder interno (Cafiero, 2012). De hecho, esa iniciativa sólo se

concretizó bajo la gestión de Di Tella en el Ministerio de Relaciones Exteriores, pero

aún así alteró las relaciones de poder intraburocráticas e interburocráticas, en la

                                                        7 Cavallo era un hombre del establishment estadounidense, totalmente identificado con los EUA (Borón, 2012). Se doctoró por la Universidade de Harvard, donde también daba clases. 8 “Muchos de esa gente los encontraba en las universidades norteamericanas, europeas, argentinos que estaban trabajando y haciendo sus PhD afuera, y los traía para incorporar en la transformación del sistema. No te olvides que en ese momento, las universidades norteamericanas y europeas les hacían el lavado de cerebro a los latinoamericanos inculcándoles que esa era la transformación para parecerse a ellos, modernos. Pero él [Cavallo] los incorporaba como técnicos y expertos en distintas áreas para producir la transformación. Y trabajaban para el directamente. Es decir. Había seminarios donde se traían a los expertos de distintas partes del mundo, financiados por eso que te dije antes, por el fondo del PNUD, para producir las transformaciones correspondientes e instruir a los distintos funcionarios en la línea ideológico-política de transformaciones.” (Gosende, 2012)

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medida en que se creó una especie de tentáculo del MECON, ahora bajo control de

Cavallo, dentro de otro ministerio9.

Esa división desigual de poder entre MECON y MRECIC no provocó mayores

conflictos o tensiones entre los dos ministros, Al contrario, todos los entrevistados

fueron unánimes al apuntar la buena relación entre ambos. Di Tella tenía consciencia

de que Cavallo tenía mucho más poder político que él y no demostró importarse en

delegarle algunos temas de la política externa, aunque siempre buscara una “forma

inusitada” (jeitinho) cuando juzgaba necesario (Borón, 2012; Peña, 2012; Petrella,

2012). Además, los dos estaban “en la misma página” en lo que respetaba a las ideas

sobre las prioridades de Argentina. Era Di Tella, por ejemplo, quien defendía que las

relaciones con los EEUU deberían subordinar todas las demás áreas de política de la

Cancillería – con lo cual estaba de acuerdo Cavallo (Borón, 2012).

Institucionalmente, no obstante, hay un debilitamiento de la Cancillería frente

al MECON, lo que reduce su capacidad negociadora. La introducción en cargos

importantes de un cuerpo de funcionarios (políticos), muchas veces ajenos a las

normas y códigos compartidos por los diplomáticos profesionales, implica que

negociaciones pueden ser conducidas por personas con poca experiencia en

negociaciones internacionales, poco conocimiento de los temas tratados, poca

memoria histórica y baja preocupación con el largo plazo (Gosende, 2012).

cuando hablo de la memoria, vos imagínate que cuando estás hablando de funcionarios burocráticos, vos estás hablando de funcionarios que van pasando a los distintos gobiernos. Son suficientemente flexibles para acomodarse a cada uno de los gobiernos. Pero son perfectamente conscientes de que si son demasiado flexibles, quedan pegados a un gobierno. Y quedar pegado a un gobierno que además hace mal las cosas implica que su carrera se cortó en el próximo gobierno. Y los gobiernos cambian. Estás hablando que está pensando en 30, 40 años de carrera. No está pensando en el corto plazo. El corto plazo sirve para ascender y

                                                        9 En lo que respeta a los ex-SECEN, la resistencia de los funcionarios originarios de la Cancillería se refería a las perspectivas de desarrollo de la carrera, que la veían como una invasión de territorio (Cafiero, 2012). Ellos alegaban que, para acceder a la carrera diplomática, ellos habían hecho los cursos del Instituto de Servicio Exterior de la Nación (ISEN), y algunos de los SECEN sólo habían cursado una especialización de un año, y otros apenas habían trabajado en el Estado y tenían titulo universitario. Además, la incorporación del SECEN al MRECIC permitió que muchos miembros del SECEN alargaran, de alguna forma, su carrera, ya que el ingreso a la Cancillería abría la posibilidad de ascender hasta el puesto de Embajador, mientras, en el SECEN, no llegarían más que Ministro de Primera. También había miembros del SECEN contrarios a la medida, porque afirmaban que era una “desnaturalización” del objetivo inicial de la institución, que era la promoción del comercio bilateral y las negociaciones económicas. Sin embargo, esa resistencia se manifestó en algunas opiniones personales aisladas, y no de forma institucionalizada (Cafiero, 2012).

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conseguir un destino, un traslado, etc, etc. Pero si te embarcás demasiado en cosas que no son aptas, te convertís, en la burocracia, en un traidor a la burocracia. En un traidor a las reglas del juego de la burocracia. Y por lo tanto vas a ser castigado en el futuro. Y la mayoría de los funcionarios de carrera son muy temerosos de su carrera, de su futuro. (…) Por eso los embajadores políticos funcionan como un esquema para impedir que el burócrata diga "no se puede". El embajador político no tiene futuro, es el presente. Él está en el gobierno de turno y se va cuando finaliza el gobierno de turno. Entonces no tiene limitaciones de este tipo. Ahora, como no tienen limitaciones de ese tipo, tampoco tiene... su negociación… es un sapo de otro pozo. El funcionario de carrera, como funcionario de carrera, yo me siento con un brasileño, con un ruso, o con un chino, tenemos lenguajes comunes. Conocemos más o menos... conocemos además hasta que punto yo puedo moverme y los otros pueden moverme. Y la negociación es una negociación mucho mas fluida. El sapo de otro pozo bluuup, se lo engullen, pero el sapo de otro pozo sigue siendo sapo de otro pozo. (Gosende, 2012)

La ignorancia en relación al tema tratado y sus implicaciones para otros

sectores sociales y políticos también perjudica otros intereses. El caso de los misiles

Cóndor, en ese sentido, fue paradigmático: Cavallo negoció el desmantelamiento del

proyecto, fundamental para la Aeronáutica y para el Ejército argentinos, a cambio del

apoyo estadounidense para la renegociación de la deuda externa. Según Gosende

(2012), ese tipo de negociación sólo podría haber sido hecha por alguien que ignorase

completamente la cuestión y lo que representaba un proyecto de tal magnitud, no sólo

para otros actores sociales (como las Fuerzas Armadas, Ministerio de Defensa,

empresas privadas y públicas del sector militar), sino también en términos de

inversión en alta tecnología nacional. Y fue justamente el caso: a Cavallo no le

interesaba (y él no entendía de) lo que escapase a economía, en lo que respeta a la

inserción internacional argentina.

Para Cavallo [el Proyecto Cóndor] no era importante. Como ministro de Economía, lo que le interesaba básicamente era la negociación de la deuda, el apoyo norteamericano para la negociación de la deuda. Si entregaba la Antártida, ¿qué le importaba a él? El era capaz de hacer esas cosas, porque, en realidad, digamos, no tiene la idea global. Esa idea global la tiene, en general, los funcionarios del Estado que llevan 30 años trabajando en el Estado, 20 años trabajando en el Estado. Estado, Organismos de planificación del Estado, en instituciones de planificación, que se dan cuenta de que "bueno, cada pieza... es decir, vos entregás un peón creyendo que es un peón pero es un alfil. No es un peón. Y entonces si sacrificás un alfil perdés la partida. (…) Se lo engulleron. Es un ignorante en muchas de las cosas porque él negocia cosas sin conocer la importancia real que tiene ese problema, porque para él no tiene importancia porque

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negocia sobre otra área que no maneja. (Gosende, 2012)

De esa forma, Argentina se proyectaba como una candidata al reingreso a la

Alianza Occidental, muchas veces, incluso, entregando más de lo que pedían los

EEUU. La propia idea de dejar para tras todo lo que no contribuía para mejorar las

relaciones se reflejó en el estilo de diplomacia que se eligió y en la composición de la

agenda bilateral con los EEUU, que se conformó por temas complejos, cuya

resolución en ocasiones resultó cara a los sentimientos de muchos sectores de la

sociedad civil argentina, como parece haber sido el caso del Cóndor II y de la salida

del Movimiento de los No Alineados (Busso, 1994, p.56).

Para más allá de eso, puede ser que negociaciones como esa tal vez hubiesen

tenido otro resultado, si hubiesen sido conducidas por alguien con formación más

global, como suele ser la de un diplomático, que contemplase temas más variados10.

Dentro de la corporación había dudas en relación al rumbo de la política externa

menemista, especialmente en relación a la apertura unilateral de la economía, aunque

la necesidad de alguna apertura fuera consenso, y a la política nuclear (Petrella,

2012). La idea del NAFTA/ALCA en contraposición o complementación al Mercosur

también estuvo presente durante toda la década de 1990, dividiendo el liderazgo

político y la burocracia argentina11 (Santoro, 2008). Pero la configuración

burocrática-política dejaba poco espacio para una acción independiente de los

diplomáticos, en el sentido de matizar el cambio en la PEA.

En general, el poder de toma de decisión se concentra en la cúspide del

Ejecutivo, con el rol preponderante de la Presidencia de la Nación y para los

escalones más altos del Poder Ejecutivo, especialmente en temas estratégicos y

prioritarios. En ese sentido, Cavallo se ocupó de las relaciones con los EEUU, Brasil

y algunos países europeos, mientras las relaciones con África quedaron a cargo de los

escalones más bajos de la jerarquía diplomática12 (Lechini, 2001; Borón, 2012). Así,

                                                        10 Gosende menciona casos en que, al negociar un tema específico, otra negociación es puesta sobre la mesa, como un elemento de negociación. Muchas veces, si el negociador ignora la segunda cuestión, piensa estar en ventaja al conseguir lo que quería, pero no tiene idea de lo que entregó en relación al segundo tema. 11 Los entusiastas de la adhesión al libre comercio con los EEUU estaban en el Ministerio de Economía, capitaneado por Cavallo, al paso que la integración suramericana era un tema especialmente importante para el MRECIC y para el presidente Menem. 12 Lechini (2001) argumenta que la política externa argentina para África fue, en el gobierno Menem, una “política por impulsos” caracterizada por el bajo perfil y por un proceso decisorio más vinculado a

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si normalmente la burocracia ya tiene poder restricto para influenciar las directrices

de la política externa, en el caso de Argentina de los 1990, el límite a la burocracia se

vio todavía más disminuido con el nombramiento de embajadores políticos en puestos

claves y con la instalación de equipos de asesores y decisores de políticas ajenos al

servicio exterior (Soukiassian, 1994). Además, hubo un incentivo al “retiro

voluntario”, en que el gobierno se disponía a pagar 10 años de sueldo para que se

retiraran, haciendo con que los diplomáticos más experimentados abandonasen las

actividades. Extinguieron también los mecanismos de control y fuentes de

financiación de la Cancillería, como las Facturas Consulares13. Y, en cima, había los

episodios de persecución o destitución por divergencia en relación a alguna posición

oficial14, cuando no se relegaba los diplomáticos de carrera a funciones secundarias,

concentrados en situaciones de rutina (Busso e Bologna, 1994). El control ejercido

por el ministro de Economía sobre todo el proceso era de hecho evidente.

La prevalencia de Cavallo sobre Di Tella se manifestaba, en cima, en la

fidelidad demostrada por el equipo que formó. En última instancia, el futuro político

de los embajadores indicados depende más de su relación con el presidente o con el

ministro (titular de otro ministerio) que de su rendimiento como negociador argentino.

Con frecuencia, los embajadores políticos dejaban de pasar informaciones a la

Cancillería, pasando por arriba de la autoridad de Di Tella, reportándose directamente

al presidente o a Cavallo – y eso ocurría también entre negociadores que no habían

sido nombrados por Cavallo, como afirman por lo menos dos entrevistados. Así, era

claro el sentimiento de pertenencia a un equipo de gobierno coordinado por Cavallo,

que, aunque limitada en su autonomía, trabajaba por un objetivo común. Eso, más el

clima de optimismo en los primeros años de gobierno Menem, parece haber reducido

las tensiones entre ministros y burocracias en lo que respeta a las negociaciones

internacionales económicas, “salvo las que siempre existen, en cualquier país,

                                                                                                                                                               cuestiones de rutina y la ausencia de diseños y estrategias, llevado a cabo fundamentalmente por diplomáticos de baja jerarquía. 13 Todo producto que entraba en Argentina tenía que pasar por un consulado para revisión de la Factura Consular, y se cobraba el 3,5% sobre ella. Este fondo iba para el Ministerio de Relaciones Exteriores, para pagamento de las cuotas de los organismos internacionales. Con Menem, esa tasa se extinguió, dejando el MRECIC con recursos limitados, lo que implicaba muchas veces dejar de pagar los organismos internacionales. 14 Gosende (2012) contó una anédocta en que un subsecretario (peronista) con quien trabajaba se opuso a algunas das ideias de Cavallo concerniente a las relaciones con China, que fue retirado del puesto por discordar – e a ele también casi le costó el puesto, por haber escrito un documento en que recomendaba algo contrario al que pensaba Cavallo.

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tensiones derivadas de las características de los negociadores, amigos/no amigos, ese

tipo de cosa” (Peña, 2012).

Mi [palabra inaudible], que es el actual embajador Guillermo Hunt, que era el subcoordinador del Grupo Mercado Común, que era el que manejaba mi equipo de trabajo, era un hombre que había trabajado muy mano a mano con su anterior jefe, que era el secretario de Industria. Entonces, era una especie de understanding de que éramos un equipo. No podía tomar mucho en serio que yo era el “manda más”, que yo no era el “manda más”. Era un primis inter pares formalmente. Y una anécdota que ilustra eso es que… creo que era la primera reunión de trabajo del Grupo Mercado Común nacional, con mis contrapartes del Grupo Mercado Común de la Cancillería, Ministerio de Economía, Industria y Banco Central. Y en la primera reunión, cuando yo vi el borrador del Tratado, que yo ya lo conocía y ya le había hecho observaciones a Cavallo, cuando él era canciller, señalándole las deficiencias del texto… Cuando hice las observaciones en la primera reunión… ¡casi me matan! Pero de amigo a amigo, ¿eh? Me dijeron: “Félix, vos recién estás llegando. Todo eso lleva tiempo. Casi me dijeron “cállate la boca”, en el sentido de que había un equipo a que yo me incorporaba. Y creo que capté de inmediato que el elementar en estos casos es no tener el mal gusto de decir “no, ahora aquí se hace distinto”. Pero además, yo sabía que ellos eran el equipo de Cavallo. Y que si bien Cavallo ya no era más el canciller, Cavallo era el artífice, el cerebro de lo que se estaba haciendo. Entonces, eso facilitó mucho. Inmediatamente me di cuenta de que mis observaciones era propias de alguien que viene del campo académico, y no del campo político y práctico. Eso facilitó mucho el entendimiento entre nosotros. (Peña, 2012)

O sea, Menem consiguió conformar un equipo coherente y cohesivo

ideológicamente, y de un nivel intelectual altísimo15. Ese equipo era claramente

coordinado por Cavallo, como titular del Ministerio de Economía, que concentró

mucho poder en sus manos en la transformación de la estructura económica y social

argentina – lo que incluyó, entre otros, la política externa como uno de los principales

instrumentos. Todas las áreas de política pública se subordinaron a los objetivos

económicos incluidos en esa transformación.

Cavallo dejó el gobierno en 1996, después de desgastes en su relación con el

presidente Menem. Su reemplazante, Roque Fernández, asumió con un perfil mucho

más bajo, evitando confrontación con el presidente. A partir de ahí, las relaciones de                                                         15 Varios miembros de la equipe menemista eran o vinieran a ser profesores en las mejores universidades de Europa o de los EEUU. Borón menciona, además de Cavallo y Di Tella, Roberto Dromi (ministro de Servicios Públicos), Carlos Corach (Subsecretario Geral da Presidencia, Subsecretario do Ministerio de Acción Social e Secretario Legal y Técnico, ministro del Interior) y Rodolfo Barra (ministro de la Corte Suprema de Justicia y Ministro de Justicia).

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poder entre los ministerios se equilibraron, pero la impresión que dejó fue la de que se

perdió también el elemento aglutinador en lo que respeta a la estrategia de inserción

internacional. Eso hizo con que los conflictos intragubernamentales se exacerbaran, o

se evidenciaran, especialmente en contextos críticos.

Un problema relatado por Félix Peña fue la falta de información fundamental

para las negociaciones, particularmente en tiempos de crisis. Peña estaba en el

Ministerio de Economía16 cuando Brasil devaluó su moneda, en enero de 1999, que

produjo una enorme presión de empresarios, sindicalistas y políticos argentinos por

establecer algún sistema de control del comercio con Brasil. En la época, el ministro

de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Celso Lafer, había designado al

secretario de Comercio Exterior, Mario Marconini, para un seguimiento permanente

con Peña. Igual, sentía que le faltaba información sobre lo que realmente estaba

pasando en Brasil, fundamentalmente porque esa información era mediada por la

Cancillería.

La falta de diálogo interburocrático generaba conflictos derivados,

principalmente, de las diferentes perspectivas e intereses que tienen las diversas áreas

del gobierno. En este caso, era patente el descompaso entre las preocupaciones del

subsecretario de Comercio Exterior (MECON) e del MRECIC – apoyado, aquí, por el

presidente Menem. El Ministerio de Economía, en aquel momento, se veía presionado

por algunos sectores empresariales, que demandaban medidas proteccionistas, como

cuotas, a pesar de las restricciones legales impuestas por el Tratado de Asunción. La

posición de la Cancillería era contraria al demandado internamente: era radicalmente

contraria a cualquier posición que pudiera implicar algún tipo de conflicto con

Brasil17. Al final, fue Menem quien decidió la posición argentina, negociada

directamente con el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.

Este episodio deja clara la falta de coordinación entre los diversos órganos del

Ejecutivo argentino, delante de la diferencia de intereses, constituencies y agendas. La

                                                        16 Entre enero de 1998 y diciembre de 1999, Félix Peña fue subsecretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía. Antes de eso, en 1991 y 1992, él había sido Subsecretario de Integración del do Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC). 17 Peña encontró una solución, a partir de una investigación hecha por su equipe, sin ninguna ayuda del MRECIC o Itamaraty, que les permitía ganar tiempo y descomprimir. Esa solución consistía en colocar en vigencia, por Resolución, la Resolución 70 da ALADI, que dice que, en los acuerdos de alcance parcial en que no estén establecidas cláusulas de salvaguardia, se aplicará la Resolución 70. La idea no era aplicar as salvaguardas, sino que “send the message”.

  14 

falta de liderazgo de un ministro fuerte dejó en evidencia las contradicciones del

gobierno, que son normales y existen en cualquier país, pero que, al exponerse,

pueden dejar la posición negociadora más frágil frente a terceros países. Mientras

Cavallo estuvo en el gobierno, él jugó ese papel coordinador. Esa configuración de

poder dentro del Ejecutivo, durante la administración Menem, tuvo implicaciones no

sólo para la forma de las políticas adoptadas, sino también para el contenido – la

priorización de las relaciones con EEUU y Brasil y la subordinación de los objetivos

políticos a la agenda económica.

3. La toma de decisión en política externa en Brasil de los 1990

En Brasil, tradicionalmente lo que siempre se observó fue delegar la

conducción de esta política al Ministerio de Relaciones Exteriores: hasta el gobierno

Collor, pocos habían sido los mandatos presidenciales en que el Jefe de Estado

participó asertivamente sobre los asuntos de política externa (Figueira, 2009). Las

negociaciones internacionales más importantes se hacían directamente por el ministro

de RE y/o funcionarios de alto escalón del MRE y de sus embajadas por el mundo

(Cason e Power, 2009).

Lo que se vio en los 1990 fue una creciente participación presidencial en la

conducción de la PEB, saliendo de una actuación protocolar para una diplomacia

activa. Las gestiones de Collor e Itamar Franco, combinadas, ya señalaban un

aumento significativo de la actuación diplomática presidencial cuando comparadas a

fases anteriores de la PEB, con amplia participación en reuniones bilaterales y

multilaterales, visitas a países extranjeros y de jefes de Estado, bien como diversos

discurso sobre la actuación externa de Brasil (Figueira, 2009). Collor, especialmente,

ha sido apuntado por la literatura como principal actor en la definición de los rumbos

de acción internacional de Brasil, a veces con un argumento de total apartamiento de

Itamaraty en esa función18.

                                                        18 Al se preguntar al ministro Celso Amorim sobre el papel de Itamaraty el la definición de la política externa con Collor, por ejemplo, la respuesta fue: “ningún” (Amorim, 2012), si bien muchos cambios que se observaron, especialmente en lo tocante a la apertura económica, ya estaban en el radar desde el gobierno Sarney, por lo menos (Amorim, 2003; Casarões, 2012). De hecho, Collor se involucró activamente en la política externa, con cambios importantes en el área de comercio y de no proliferación, y tuvo participación activa sobretodo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

  15 

Es poco probable que Itamaraty no haya participado de forma ninguna en ese

proceso. Según Guilherme Casarões (2012), había una especie de cisión ideológica en

la corporación diplomática, con la emergencia de grupos más liberales y la

permanencia de otros más desarrollistas o nacionalistas. En ese sentido, sería más

probable que Collor haya favorecido los grupos que tenían una posición compatible

con el discurso ya predominante en las elites brasileñas y con la tónica general de su

gobierno (Velasco e Cruz, 2004, p.150). O sea, tienen sentido el intento de fortalecer

un “Itamaraty liberal”, nombrando diplomáticos con esa inclinación ideológica para

cargos importantes.

El gobierno Collor marca también un proceso de cambio en los procesos de

formulación de política externa más allá del fortalecimiento del núcleo liberal del

Itamaraty – que, según Celso Amorim (2012), alcanzó su ápice con Fernando

Henrique Cardoso – y de la tendencia creciente a la presidencialización de la política

externa (Cason e Power, 2009). Dos procesos sociales y políticos desde los 1980, pero

fundamentalmente después de los 90, alteraron la dinámica de la conducción externa:

la redemocratización y la liberalización económica.

Durante la dictadura militar, las condiciones internas y externas favorecían la

desvinculación entre política externa y doméstica, pero los cambios de los 80 y 90

inviabilizaron las posibilidades de “free rider” en las negociaciones multilaterales por

liberalización (Lima, 2000). Así, la necesidad de crear una agenda positiva con los

EEUU, la redemocratización, la crisis del Estado y el fin del modelo de

industrialización vía sustitución de importación y la apertura económica implicaron la

importancia renovada de la política doméstica en el proceso de formación de la

política externa. Eso resultó en la potencial disminución de la autonomía decisoria del

MRE. Además de representar intereses colectivos en el ámbito mundial, pasaron a

tener que negociar intereses sectoriales internamente, participando directamente en el

conflicto distributivo interno, de forma que Itamaraty tuvo que abrir el proceso de

formulación de la PEB para otros actores, volviéndolo más permeable a las

articulaciones, intereses y demandas de otros actores, estatales y societarios (Faria,

2012). La respuesta de Itamaraty a esas nuevas demandas fue en el sentido de

intensificar el diálogo con entidades sociales, parlamentares, gobiernos estaduales y

                                                                                                                                                               Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), conocida también como Eco-92, como afirmó Gelson Fonseca Jr. (Fonseca Jr., 2012).

  16 

municipales, empresarios, sindicalistas, ONGs y prensa, además de aumentar la

transparencia del proceso de decisión, principalmente durante el gobierno FHC19

(Barros, 1998).

La internacionalización del Estado y de las políticas públicas provocó mayor

necesidad de coordinación entre los diversos órganos técnicos del gobierno, con la

inclusión de nuevas temáticas que, muchas veces, presuponen la superposición de

competencias. Eso se expresa, por ejemplo, en la creación, dentro del MRE, de

departamentos especializados en los nuevos temas, el aumento de número de

comisiones interministeriales con participación de Itamaraty20, en la incorporación de

temas de la agenda diplomática por otras pastas ministeriales vía agencias de

asesoramiento internacional e intercambio de funcionarios (Figueira, 2009; Silva,

Spécie e Vitale, 2010).

En ese sentido, se puede decir que, a lo largo de los ‘90, la formulación de la

política externa ha sido compartida con otros órganos del gobierno. Está claro que

estos espacios tienen una gran función en la organización del debate y en la

coordinación de posiciones que, muchas veces, son decisiones políticas – y no

técnicas – que los gobiernos deben tomar. Y ahí pesan más factores como la

relevancia de la decisión para el presidente o su partido, especialmente en periodos

electorales, como en los casos de disputa de lácteos o de los autos.

Por ejemplo, hay la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX), de que

participan diversos ministerios, incluso el MRE y el Ministerio de Desarrollo,

Industria y Comercio Exterior. La Camex tiene la función de “organizar” la política

comercial, llevando en cuenta las visiones contradictorias que puedan haber dentro

del Ejecutivo. Y eso fortalece la posición negociadora de Brasil en el ámbito externo,

y fortalece la capacidad de Itamaraty como coordinador de la política externa

domésticamente. En ese sentido, a pesar de todos los cambios en el proceso de toma

                                                        19 Se crearon la Sección Nacional del ALCA (SENALCA), la Asesoría de Relaciones Federativas, el Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur, además de los esfuerzos para aumentar o diálogo con el Congreso e con los medios. 20 Según Figueira (2009), se crearon un total de 23 comisiones interministeriales, mientras que, de 1988 a 2007, se crearon 38. Si se dividen entre período militar y democrático, los datos muestran que, entre los años de 1968-1984, doce comisiones internministeriales se crearon, al paso que, de 1985 a 2007, el total llega a 49. En los 20 años que antecedieron a la Constitución Federal de 1988, (1968-1987) del total de 23 Comisiones Interministeriales, 6 de ellas (26%) contaron con la participación del MRE. De 1988 a 2007, el Itamaraty estuvo presente en 44,73% de las comisiones, sendo que participó de todas las comisiones creadas en 1995, 1996, 1997 y 1999.

  17 

de decisión de la PEB ocurridas a partir de la redemocratización, pero

fundamentalmente a partir de los 1990, la función de comandar el proceso negociador

no se alteró (Fonseca Jr., 2012).

En cierta medida, esa capacidad de Itamaraty de comandar/coordinar la

formulación y ejecución de la política externa se debe a la propia organización y

distribución de los diplomáticos por el Ejecutivo. En el MRE, es rara la presencia de

especialistas de otros Ministerios o personas externas a la corporación, lo que implica

que los cargos son, en grande parte, ocupados por diplomáticos de carrera. En sentido

inverso, la demanda por parte de otras pastas ministeriales de funcionarios

especialistas en temas de las relaciones exteriores fue prácticamente 10 veces mayor

que la demanda de MRE por profesionales especialistas en asuntos adyacentes a

competencia técnica de esa burocracia21 (Figueira, 2009). Esa red formada por

diplomáticos en diversos locales en la administración pública acaba por reforzar la

posición de MRE y por contribuir para la formación de cuadros de otros ministerios a

partir del ethos de Itamaraty (Figueira, 2009; Lampreia, 2011; Faria, 2012). Así,

aunque eso no implique un sistema de lealtades como el establecido por el ministro de

Economía de Argentina, es posible que funcionarios de otros ministerios actúen de

acuerdo a determinada forma de encarar las negociaciones internacionales, propiciada

por una formación común22.

Además, pesa para la prevalencia de la posición de Itamaraty la autonomía de

los diplomáticos en relación a las presiones sociales, por la ausencia de normas y

mecanismos de prestación de cuentas a la población (Pinheiro, 2003; Jesus, 2009) y,

también, por la falta de clareza y unidad, en el gobierno, en relación a los rumbos que

deben ser tomados, debido a los diversos intereses y visiones de mundo que coexisten

dentro del Estado (Amorim, 2012). A lo mejor, esa indefinición sea fruto de la

distribución de poder entre los ministerios. La impresión que uno tiene es que, en

Brasil, los ministerios están en posiciones más o menos ecuánimes, al contrario de

Argentina, en que un ministro claramente monopolizaba el poder. Mejor dicho, los

gobiernos de 1990, sobretodo el de FHC, estuvieron marcados por la búsqueda del

                                                        21 De 1988 a 2007, 750 funcionarios de Itamaraty sirvieron en otras burocracias federales, mientras apenas 77 funcionarios de otras pastas ministeriales trabajaban en el MRE para prestar servicios de naturaleza técnica sobre asuntos adyacentes a la actividad diplomática como, por ejemplo, asesores para temas jurídicos (Figueira, 2009). 22 Eso no significa, de ninguna forma, que haya consenso o unidad de opinión en torno a cualesquier temas. Por el contrario.

  18 

equilibrio macroeconómico como absoluta prioridad. En el caso de FHC, eso significó

que la figura del ministro de la ‘Fazenda’, Pedro Malan, estuviera también en

evidencia, ya que su ministerio era el responsable por garantizar el cumplimiento de

este objetivo. Itamaraty, en esa época, se alineó con estos objetivos y, por lo tanto,

redujo su énfasis en políticas industriales y proteccionistas23. En temas que no

confrontasen directamente con las orientaciones macroeconómicas, había espacio para

una actuación más autónoma de los negociadores internacionales (Amorim, 2012).

Este margen de acción daba la chance, incluso, de buscar apoyo a

determinadas políticas con otros ministros, pasando a lo largo del MRE. Un episodio

claro que retrata esa posibilidad fue relatado por Paul Blunstein (2011), sobre las

negociaciones de las patentes de remedios en la Ronda de Doha de la OMC.

Resumidamente, después de horas de dura negociación entre el subsecretario de los

EEUU Alan Larson y el embajador de Brasil en la OMC, Celso Amorim, se aprobó

una versión de la opción defendida por África, América Latina y Asia Meridional, en

contra de la defendida por países desarrollados y las industrias farmacéuticas. En

seguida, una carta haciendo graves objeciones al compromiso llegó por fax a Doha,

firmada por Alan Homer, el presidente de la PhRMA (Pharmaceutical Research and

Manufacturers of America), y el presidente del grupo de trabajos comunicó que

miembros que defendían la otra opción querían reabrir la discusión, posibilidad

rechazada por Amorim. Pero Celso Amorim no era ministro y, por lo tanto, no tenía

total autoridad para hablar en nombre del gobierno brasileño.

En este momento, Amorim y sus colegas se pusieron en una situación difícil. Ellos sabían que tenían que mantener una amenaza verosímil de bloquear la reunión de Doha si el texto fuera suavizado más todavía. Ellos tenían dudas sobre el total apoyo del jefe de la delegación, el ministro de Relaciones Exteriores Celso Lafer (…). Pero él tenía una carta de triunfo, porque otro miembro del equipo de ministros, mucho más militante, también estaba en Doha: José Serra, ministro de Salud, principal artífice del programa brasileño de tratamiento de HIV/SIDA. El equipo de Amorim salió a buscar frenéticamente a Serra, que estaba en un paseo, y volvió para el Sheraton. El ministros de Salud defendió con uñas y dientes a Amorim (Blustein, 2011, p.186).

                                                        23 Una de las formas que la política externa se alineaba a la prioridad por la estabilidad macroeconómica era en la búsqueda por liberalización comercial, que traería respetabilidad y credibilidad internacionales por su (supuesto) efecto antiinflacionario (Lampreia, 2010).

  19 

El Ministerio de Relaciones Exteriores, obviamente, sabía lo que se estaba

negociando, y el negociador brasileño sabía dónde conseguir apoyo para sus

posiciones – en el caso, con un ministros con posiciones menos liberalizantes de la del

Ministro Lafer. De la misma manera, José Serra sabía que la ejecución de aquella

política que le importaba estaba en la representación en Ginebra, y pasaba a lo largo

del MRE24 (Amorim, 2012).

La libertad relativa de los diplomáticos a lo mejor tienden a aumentar con la

creciente internacionalización de las políticas públicas y con lo que ha sido llamado

de “horizontalización la de política externa brasileña”, esto es, fenómeno

caracterizado por la participación de diversos órganos gubernamentales en la

formulación de la política externa, en cooperación y coordinación con Itamaraty, en

sus áreas de actuación específica – en muchos casos, vía comisiones

interministeriales. Esto es, paradojalmente, la capacidad de Itamaraty de conducción

de la política externa no parece haber diminuido por compartir el poder en su

formulación. Eso se debe, probablemente, no sólo al hecho de que la

horizontalización de la política externa abre más posibilidades de apoyo político a la

corporación dentro del gobierno brasileño, eventualmente desviándose de la oposición

de un u otro ministro de Relaciones Exteriores25, sino que también por la distribución

de diplomáticos en otros ministerios.

Así, se puede decir que, en la década de ‘90, si bien tuvo que, formalmente,

compartir el poder horizontalmente con otras unidades del Estado brasileño, el MRE

logró absorber bien las nuevas formas de presiones domésticas, de otros órganos

gubernamentales y no gubernamentales, que buscan mayor influencia en el proceso

decisorio. El fenómeno que se observa sería más una reversión del aislamiento de la

producción de política externa, con mayor exposición de Itamaraty a las demandas de

la sociedad y de otros órganos del gobierno, que exactamente una “horizontalización”

de la política externa propiamente dicha, en el sentido de no haber tanta competición

entre los órganos gubernamentales. En otras palabras, esa dinámica de producción de

                                                        24 Hay diversos otros casos que corroboran esa libertad relativa de negociación de los diplomáticos brasileños. Amorim menciona, por ejemplo, las negociaciones del Mercosur como algo conducido por Itamaraty, que intentó sacar provecho de la onda liberalizante de los años 1990 para impulsar el comercio regional, algo que no era, según el ministro, prioridad del gobierno Collor. 25 Debemos resaltar, aquí, que, en el caso relatado por Celso Amorim y Paul Blustein, respeto de las negociaciones en el ámbito de la Ronda Doha, el ministro de Relaciones Exteriores era Celso Lafer, un miembro ajeno a la corporación diplomática profesional.

  20 

la política externa tendría el potencial de, incluso, aumentar el poder del MRE en el

Estado brasileño, en la medida en que se vuelva fundamental en la búsqueda de la

superación de clivajes intragubernamentales y en las divergencias político-partidarias

(Faria, 2012). Con eso, su legitimidad doméstica podría ser incrementada – lo que

ampliaría su capacidad de negociación internacional.

4. Consideraciones finales: trayectorias de los Ministerios de Relaciones Exteriores en Argentina y Brasil

La cuestión que motivó este trabajo fue: teniéndose en cuenta que un gobierno

es formado por diversos órganos e instituciones, cada uno con misiones y prioridades

distintas, ¿cómo se compatibilizaron las diferencias en la definición de la política

externa? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la

conducción de la estrategia de inserción internacional? Y más: ¿Cuáles son las

implicaciones del proceso de toma de decisión sobre las negociaciones

internacionales?

A partir de lo que se expuso, se puede notar algunos puntos en común y otros

divergentes en la comparación de los procesos decisorios de la política externa

argentina y brasileña. El primer punto a que debemos llamar la atención se vincula al

hecho de que la producción de la política externa se concentró fundamentalmente en

la cima del Ejecutivo, con un rol predominante de los presidentes de la República.

Eso vale especialmente para las directrices generales y los temas de alta importancia

estratégica – temas rutineros o de menor relevancia, según criterios del propio

gobierno, se trataron en los escalones más bajos de la jerarquía (Lechini, 2001;

Figueira, 2009; Gosende, 2012).

En parte eso se debe al sistema de gobierno presidencialista, vigente en ambos

países. Cabe al jefe del Ejecutivo, de manera exclusiva, mantener relaciones con

Estados extranjeros y acreditar sus representantes diplomáticos, además de celebrar

tratados, convenciones y actos internacionales, y celebrar la paz y declarar la guerra.

Así, se esperaba que los presidentes tuvieran un papel absolutamente central en el

planeamiento, ejecución y toma de decisión en lo que respeta las acciones de su país

en el ámbito internacional. Eso pasa, como algunos autores afirmaron, tanto en el

sentido de “árbitro” como de “ejecutor” de la política externa (CERIR, 1994). O sea,

que el jefe del Ejecutivo actúe respondiendo a uno u otro rol dependerá de las

  21 

características personales, del sistema de alianzas políticas, del peso específico que

puedan adquirir determinados ministros o ministerios, del equilibrio de poder que

mantenga el gobierno o del grado de identificación entre el presidente y el ministro

(CERIR, 1994).

Si bien los presidentes participan activamente en la conducción de la política

externa, algún grado de autorización presidencial a los ministros siempre es necesario.

Por determinación legal, el ministro de Relaciones Exteriores es el representante

substituto del presidente en la política externa en Argentina y Brasil. Pero lo que se

observa es que, en Argentina de los ‘90, el Ministerio de Economía, bajo Cavallo,

tenía un rol superlativo en lo que respeta a la conducción de la política externa, lo que

dejaba al MRECIC un papel secundario en lo que sería su función primordial. En

parte, eso se debe a la priorización de la agenda económica por el gobierno Menem, lo

que daba al ministro Cavallo un gran poder en relación a sus pares, mediante

autorización (o legitimación) del presidente. Sin embargo, en Brasil también hubo una

gran preocupación con la cuestión económica y la inserción en el nuevo orden

mundial, pero Itamaraty logró jugar un papel fundamental en la formulación y

ejecución de la PEB.

Esa diferencia, a su vez, se puede atribuir a la poca importancia conferida por

Argentina a su política externa y, por lo tanto, a su principal instrumento, que es la

Cancillería (Cisneros, 2005). Brasil, al contrario, siempre ha considerado la política

externa como parte de la política nacional. Así, en Argentina, el MRECIC

tradicionalmente ha tenido un papel importante cuándo el presidente da poder al

titular de este Ministerio, pero no en función de la fuerza de la burocracia, al contrario

de Brasil. La oscilación de poder del MRECIC y de su capacidad de definición de la

PEA dentro de la estructura de la administración pública argentina remonta a

gobiernos anteriores26, mientras que, en Brasil, un rasgo notable en la conducción de

la PEB ha sido la gran concentración de poder decisorio en las manos de Itamaraty27

(Amorim Neto, 2012). Esta diferencia está relacionada a la propia trayectoria de la

                                                        26 Russell (1990) señala la pérdida de poder de la Cancilleria frente al ministro de Economía Martínez de Hoz, durante la dictadura militar. En seguida, en el gobierno Alfonsín, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, con Dante Caputo, recupera la centralidad en la conducción de la política exterior. 27 Al analizar la conducción y los determinantes de la política externa brasileña de 1946 a 2008, Amorim Neto (2012) observó también que, en algunos momentos, tuvieron participación las Fuerzas Armadas, y que el Ministerio de la Hacienda también tuvieron alguna voz, cuyo peso varió de gobierno a gobierno, a depender de la coyuntura económica e internacional.

  22 

institución, al proceso de institucionalización del Ministerio y fortalecimiento delante

de otras agencias del Ejecutivo.

Aquí no tenemos tiempo ni tampoco espacio para extendernos sobre la historia

de estos ministerios, pero se puede decir que en Brasil el MRE ha siempre gozado de

más autonomía que el MRECIC en Argentina (Cheibub, 1985; Russell, 1990; Lafer,

1993; Rizzo, 2012). Así, en Argentina, por la trayectoria institucional del Ministerio

de Relaciones Exteriores y su relación con la Presidencia, que a veces concede mayor

grado de autonomía/autorización, a veces menor grado, el vínculo entre los juegos

políticos domésticos (politics) y la política externa es más evidente. En Brasil, donde

se creó una idea de institución aislada en torno al MRE, esa conexión no se discute

tanto, pero está presente a todo momento.

De cualquier manera, lo que se argumenta es que la diferencia de trayectorias

de la burocracia tiene reflejos en la conducción de la política externa y el poder

obtenido por la institución dentro del gobierno. En Argentina, lo que se ve es una

permeabilidad mayor de la Cancillería a los juegos políticos nacionales, lo que resulta

frecuentemente en su involucramiento en disputadas que poco tienen que ver con la

política externa (Cisneros, 2005), mientras en Brasil esa permeabilidad es, si no

reducida, por lo menos controlada. Esa diferencia trae implicaciones para la forma y

contenido de la política externa en ambos los países.

En este trabajo, se intentó iluminar, de forma comparada, algunos de los

aspectos de la formulación de política externa en Argentina y Brasil. Sin embargo, el

tema no se agota aquí. La dinámica doméstica de la formulación de la política externa

ha sido poco explorada, y es un campo de investigación riquísimo. Todavía quedan

varias cuestiones, como las relaciones interburocráticas en negociaciones específicas,

o la comparación de procesos de decisión en períodos más recientes, de orientación

ideológica distinta. Sin embargo, quedarán para trabajos futuros.

5. Referencias bibliográficas

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