3 Cooperación y coordinación: factores clave para el ... · la innovación dentro de los clusters en general. El capítulo se organiza de la siguiente manera. En ... sus competidores

Cooperación y coordinación:factores clave para el desarrollo de clusters


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Introducción

En el capítulo anterior se destacó que una estrategiaarticulada de diversificación de exportaciones conganancias simultáneas de productividad deberíaconsiderar como uno de sus componentes primor-diales la promoción de los clusters. Los procesosproductivos en este modo integrado se caracterizanpor intercambios de técnicas y por aprovechamien-tos de economías de escala que incrementan laproductividad de los factores de producción y abrenespacio al surgimiento de nuevas actividades rela-cionadas a un cluster. En el presente capítulo seanaliza este aspecto en forma detallada.

En general, los agentes económicos (empresas,individuos e industrias) no se distribuyen unifor-memente en el espacio sino que tienden a concen-trarse geográficamente en algunos lugares más queen otros, conformando aglomeraciones producti-vas. Esta tendencia, que parece ser creciente en losúltimos tiempos, responde a distintos factores. Porun lado, la aglomeración productiva permite a lasempresas encontrar trabajadores con las habilida-des especializadas requeridas. Por otra parte, elacceso a un mercado más grande permite la reduc-ción de los costos de transporte de la producción.Esto significa que industrias aguas arriba puedenverse atraídas hacia aquellas regiones donde haymuchas firmas aguas abajo, y éstas, a su vez,podrían reducir costos al ubicarse en zonas conmuchas firmas aguas arriba. Adicionalmente, laproximidad entre productores facilita la rápidadifusión de la tecnología y amplía las oportunida-des para el intercambio de información entre ellos(efecto derrame de conocimiento)1.

Sin embargo, no toda aglomeración productivaconstituye un cluster, al caracterizarse este últimopor ciertas condiciones particulares. En tal sentido,en este capítulo se entiende por clusters las “concen-

traciones geográficas de empresas interconectadas,proveedores especializados, proveedores de servi-cios, empresas en industrias relacionadas e institu-ciones asociadas (universidades, asociacionescomerciales, entre otras) en áreas particulares dondese compite pero también se coopera (...)” (Porter,1998). Este último aspecto –competencia y coopera-ción– ha sido puntualizado por la literatura comouna de las características más importantes de lasredes inter-organizacionales dentro de los clusters(Albino et al, 2003). Que las empresas cooperenentre sí no excluye la competencia mutua; más aún,sin una competencia rigurosa un cluster no podríadesarrollar todo su potencial. Al respecto, la litera-tura señala que la competencia juega un papelcrítico en las mejoras de la competitividad de losclusters, afirmando que tal competencia estimula elcontinuo mejoramiento del proceso de producción,incrementando los estándares de calidad e innova-ción en sus productos y servicios (Becattini, 1990;Piore y Sabel, 1984 y Porter, 1998). Por su parte, losmiembros de un cluster pueden cooperar entre sí enforma vertical (con clientes y proveedores), horizon-tal (con empresas “colegas”), o híbrida, es decir, nosólo con empresas sino también con institucionesproveedoras de servicios de negocios –consultoría,entrenamiento, financiamiento, certificación de cali-dad, entre otros– (Bisso, 1993; Albino et al, 2003)2.

Los beneficios para las empresas y la economía engeneral derivados de la formación de clusters sonnumerosos. Entre ellos, la literatura destaca elaumento en los niveles de experticia y capacidad delos actores de los clusters para desarrollar habilida-des complementarias; la posibilidad de desarrollareconomías de escala a partir de la especialización,de la compra conjunta de materia prima, o bien delas actividades conjuntas de mercadeo; la creacióny desarrollo de una infraestructura de servicios

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1 El contacto cara a cara ha sido, de hecho, enfatizado como uno de los factores más importantes en la concentración de la actividad económica, por canales tanto informales como formales (Jacobs, 1969 y Saxenian, 1996).

2 Algunos ejemplos de cooperación vertical son los contratos de largo plazo entre compradores y vendedores, así como loconvenios de colaboración técnica entre empresas manufactureras y sus proveedores. Mientras que ejemplos de cooperaciónhorizontal representan los acuerdos para realizar compras, ferias y exhibiciones de manera conjunta para reducir sus costos.


profesionales, legales y financieros en torno a uncluster. Así como las mejoras en el flujo de infor-mación y el fortalecimiento de los vínculos socialesy otros vínculos informales que conducen al surgi-miento de nuevas ideas y negocios3.

Varios estudios sobre clusters en América Latina4

coinciden en señalar que los mismos registran pocainteracción entre las firmas, bajos niveles de capaci-tación laboral que limitan la absorción de nuevastecnologías, reducidos valores de confianza entre losempresarios, y una escasa vinculación entre lasempresas grandes y las más pequeñas y menosadelantadas. Todo ello hace que el grado de divisióndel trabajo (especialización) en los clusters de laregión sea, por lo general, muy bajo. Adicionalmen-te, las aglomeraciones abarcan pocos eslabones de lacadena productiva, y muy pocas producen bienes decapital o bienes intensivos en conocimiento.

En América Latina, como lo muestran los trabajosde Pietrobelli y Rabellotti (2004) y Altenburg(2001), existe una variedad importante de formas declusters con características muy diversas en térmi-nos de número y tamaño de las empresas, competiti-vidad, capacidad innovadora, entre otros factores.

Un problema característico importante de lasempresas que conforman los clusters de la regiónson sus bajos índices de productividad. Sinembargo, éste no es un problema exclusivo de losclusters. En el capítulo anterior se documentaronampliamente los escasos avances de la productivi-dad laboral (en comparación al nivel relativo de lospaíses con respecto a EEUU) de las empresas lati-noamericanas en general, con evidencia muy claraen el caso del sector manufacturero. Por otro lado,comparado con EEUU y Europa, los clusters enAmérica Latina abarcan pocos eslabones de lacadena productiva, y son contadas las empresas queproducen bienes de capital y las que ofrecen servi-cios especializados e intensivos en conocimiento.

Adicionalmente, los clusters de la región registranbajos grados de cooperación, no sólo entre lasempresas de la aglomeración, sino también en surelación con instituciones de fomento estatales y elsector académico. Existe además en estos clustersuna capacidad local muy limitada en materia deinnovación y educación. De acuerdo a la evidenciaque se presentará en detalle en el capítulo 7, laseconomías más grandes de la región inviertenmenos del 1% del PIB en investigación y desarrollo(I&D), posición desfavorable comparada no sólocon los países de la OCDE sino también con otrospaíses en desarrollo, en particular de Asia del Este.

Las empresas de los clusters regionales se desem-peñan, en general, en actividades de bajo contenidotecnológico, y por lo tanto no asignan recursossignificativos a la I&D de nuevos productos, ytampoco demandan los respectivos servicios a otrasempresas. De otro lado, las instituciones públicasde investigación y enseñanza, además de padecerde una falta crónica de recursos, a menudo carecende una clara orientación de apoyo a las necesidadesde las empresas. Es claro, entonces, que los pobresindicadores de I&D y las deficiencias educativas dela región reflejan problemas asociados no sólo a laspropias empresas sino también al entorno institu-cional en el que éstas se desenvuelven.

Del análisis desarrollado a lo largo del capítulo sedesprenden una serie de consideraciones de políti-cas públicas para el desarrollo de los clusters. Eneste sentido, destacan la coordinación y accióncolectiva entre los miembros de un cluster como unfactor clave para su desarrollo. Esta mayor coordi-nación, requiere de la intervención pública dadaslas fallas de mercado existentes, teniendo en cuentaque las políticas emanadas de ésta necesitan de uncuidadoso diseño, adopción y seguimiento parareducir las posibles fallas de gobierno. Por otrolado, es relevante mencionar la importancia decontar con un adecuado sistema educativo y finan-

80 Camino a la transformación productiva en América Latina

3 Adicionalmente, autores como Porter (1998) plantean que los clusters representan un nuevo tipo de organización espacial,ofreciendo una nueva alternativa de organización de la cadena de valor. En comparación con las transacciones de mercadoentre compradores y vendedores dispersos, la proximidad de las compañías e instituciones en una ubicación y losintercambios frecuentes entre ellas, fomenta una mejor coordinación y confianza. De esta forma, los clusters mitiganlos problemas asociados a este tipo de relaciones más dispersas sin imponer las inflexibilidades que genera una integraciónvertical. De allí que, según este autor, un cluster de compañías e instituciones independientes e informalmente vinculadas representa una forma organizacional robusta que ofrece ventajas en eficiencia, efectividad y flexibilidad.

4 Bortagaray y Tiffin (2000), Pietrobelli y Barrera (2001) y Altenburg (2001).

ciero, una infraestructura apropiada, así como unmarco regulatorio, legislativo y judicial eficienteque le den un entorno estable a los agentes involu-crados en los clusters para desarrollar mayores esta-dios de coordinación y cooperación. Asimismo, deeste capítulo se desprende la importancia de partici-par en los mercados internacionales, ya que estopermite a las firmas domésticas importar tecnolo-gías y estimular el desarrollo local de las capacida-des necesarias para su utilización; y del fomento ala innovación dentro de los clusters en general.

El capítulo se organiza de la siguiente manera. Enla segunda sección se discute la naturaleza de laformación de los clusters y se analiza un caso ilus-trativo de desarrollo exitoso de un cluster. Latercera sección presenta los principales factores queapuntalan el éxito de los clusters, ilustrados conexperiencias de la región. En la cuarta sección sediscuten las fallas de coordinación como aspectoslimitantes del desarrollo de los clusters y se ofrecenconsideraciones en torno a su solución. En lasiguiente sección se presenta en detalle el caso delcluster de vino en Chile, que muestra de maneraintegral los principales aspectos que rodean elsurguimiento y consolidación de los clusters. Final-mente, se presentan las consideraciones finales ylas principales implicaciones de política.

Naturaleza de la formación de los clusters

Los espacios geográficos pueden diferir de manerasignificativa unos de otros en sus dotaciones facto-riales o en su primera naturaleza (first nature), estoes, en su abundancia relativa de recursos, su proxi-midad a medios naturales de comunicación, y suscondiciones climáticas5. Estos factores, sin embar-go, no son suficientes para explicar las dramáticasdiferencias en el desarrollo que se observan entre

áreas no muy distintas en términos de esos atributosexógenos. En tal sentido los académicos hanconcluido que los desbalances regionales puedendeberse a fuerzas de segunda naturaleza (secondnature) inherentes al funcionamiento e interacciónde cada economía, que son capaces en principio degenerar crecimiento y desarrollo desigual inclusoentre lugares idénticos ex ante6. Varias de estasfuerzas han sido estudiadas por economistas,geógrafos y científicos regionales7.

En este contexto, la decisión acerca de la ubicacióngeográfica de una empresa toma en cuenta lossiguientes aspectos. Primero, que el transporte debienes y factores en el espacio es costoso; siendoclaro que sin costos de transporte la cuestión delespacio y la distancia física perdería relevancia.Segundo, que la fragmentación de la produccióntambién es costosa, especialmente si existen rendi-mientos crecientes a escala a nivel de planta. Enpresencia de economías de escala a nivel de lasplantas, los costos de transporte generan un dilemaentre los incentivos a la aglomeración y los incenti-vos a la dispersión8.

Aunque los costos de transporte y las economías deescala por sí mismos influyen sobre la decisión deubicación de una determinada empresa, tal decisiónse complica con la existencia de empresas competi-doras en el mercado. Una vez que los competidoresentran en escena, las decisiones de ubicación debentomar en cuenta las amenazas potenciales que aque-llos suponen. En otras palabras, el posicionamientogeográfico relativo de una empresa con respecto asus competidores afecta el balance de poder demercado creado por las economías de escala.

La distribución geográfica de las otras firmas deter-mina, así, la decisión de una empresa a ubicarse en

81Cooperación y coordinación: factores clave para el desarrollo de clusters

5 Ottaviano (2006), trabajo comisionado para este libro.6 La distinción entre first nature y second nature se debe a Cronon (1991).7 Para un resumen de esta literatura ver Fujita y Thisse (2002).8 Las fuerzas de aglomeración dependen principalmente de los llamados “efectos de acceso al mercado”, los cuales describen

el incentivo de las firmas a localizar su producción en mercados grandes y exportar a mercados pequeños. Las fuerzas dedivergencia están relacionadas a lo que es conocido como “efectos de congregación de mercados”, los cuales reflejan latendencia de las firmas y/o trabajadores a situarse en regiones con relativamente pocos competidores. Asimismo, está el“efecto de congestión”, el cual establece que la mayor concentración de empresas tiende a encarecer los costos de losfactores productivos (en especial los factores de escasa movilidad) por lo que las empresas buscarán nuevas ubicacionesgeográficas en aquellos casos donde dichos efectos sean importantes y sus efectos en los costos operacionales de lasempresas sean relativamente elevados (Pineda, 2005).

uno u otro lugar. De esta manera, la forma en que serelacionen las empresas (tanto en su grado decooperación como de competencia) generará unmecanismo de retroalimentación entre las decisio-nes de ubicación geográfica de las mismas, quepuede hacer el panorama económico distinto delque podría esperarse a partir de la simple distribu-ción geográfica de los recursos naturales, losmedios naturales de comunicación y las condicio-nes climáticas.

La falta de surgimiento y desarrollo de clusters queno dependan exclusivamente de la existencia derecursos naturales puede deberse, entre otrascausas, a la existencia de fallas de coordinación,limitadas economías de escala, un débil poder demercado y una baja intensidad relativa en capital ytrabajo calificado. Igualmente, los obstáculos a laformación de clusters pueden estar asociados acondiciones desfavorables en el entorno. Entre ellasdestacan la existencia de mercados segmentadosgeográficamente, la existencia de mercados decapitales fragmentados e ineficientes, la escasez detrabajo calificado y la inexistencia o provisiónineficiente de bienes públicos y de servicios denegocios. Todo lo anterior reduce las ganancias ypor tanto los incentivos a innovar, así como lademanda de capital y trabajo calificado que sonfundamentales para el desarrollo del cluster.

Esta discusión sobre la naturaleza de la formaciónde los clusters (y de la importancia relativa de losfactores de primera y segunda naturaleza) es deespecial importancia para la región, dado que lamisma es abundante en recursos naturales. En estesentido, Maloney (2002) argumenta que AméricaLatina debe aprovechar su abundante dotación derecursos naturales para acceder a los mercadosinternacionales, y utilizarla como plataforma paradesarrollar otros sectores productivos.

En este sentido, existen diversos ejemplos que indi-can que la abundancia de recursos naturales, asícomo su explotación y el desarrollo de clusters alre-dedor de los mismos, no afectan de forma adversael desarrollo de los países. Casos ilustrativos sonlos de Suecia, donde existe abundancia de hierro yacero y recursos forestales; Finlandia, abundante

también en recursos forestales (caso que trataremosa profundidad en la próxima sección); Noruega, conabundancia de petróleo, metales y recursos foresta-les; y Canadá, abundante en recursos forestales ymineros, entre otros. En estos países, el sector derecursos naturales evolucionó de una posiciónbasada en ventajas de primera naturaleza (bajoscostos laborales y escasa utilización de tecnología,simplemente apoyada en la abundancia relativa delrecurso) a una actividad caracterizada por una grandemanda de recurso humano altamente calificado, ybasada en una elevada utilización de conocimientoy tecnología (Caballero et al, 2006).

Sin embargo, la estrategia de crecimiento en estospaíses no se fundó en la sola explotación delrecurso, sino más bien en añadir valor al mismo yen desarrollar actividades “naturalmente” relacio-nadas con el sector, tales como la provisión de insu-mos especializados y de servicios de ingeniería yconsultoría (ECA, 2005).

Finlandia: lecciones para el desarrollode clustersEn el contexto de lo mencionado anteriormente, y afin de establecer una suerte de marco referencialpara un análisis comparativo de las experiencias delos clusters en la región, se destaca el caso deFinlandia. Este caso es especialmente interesante,ya que muestra una transición exitosa de un clusterde primera a segunda naturaleza, en la que ambostipos de factores de aglomeración jugaron un rolfundamental9.

En el caso de Finlandia, la transición de primera asegunda naturaleza fue provocada por un dramáticoshock exógeno, la recesión de principios de losnoventa. Cuando Finlandia entró en recesión erauna economía caracterizada por industrias tradicio-nales, un bajo nivel de calificación del trabajo ylimitada movilidad laboral. Luego pasó a ser unaeconomía crecientemente tipificada por sectoresintensivos en mano de obra calificada y altamentemóvil. Según Ottaviano (2006) “en una década,Finlandia pasó de ser uno de los países menos espe-cializados en tecnologías de información y comuni-caciones (TIC) a ser simplemente el país más espe-cializado del mundo”.


9 Experiencias similares de transición de clusters de primera a segunda naturaleza existen en Canadá, Noruega y Suecia.

Después de la recesión, los clusters de segundanaturaleza emergieron en Finlandia como motoresde crecimiento, fundados en una integración detecnologías promovida en buena parte por políticaspúblicas adecuadas, según se verá más adelante.Esta integración de tecnologías –particularmentede manufacturas de equipos móviles de telecomu-nicaciones– fue el motor de la mayoría de loscambios estructurales observados en ese país.

El rol de los clusters de primera naturaleza, sinembargo, no debe ser subestimado. En particular,los clusters asociados con las dotaciones forestalesdemostraron ser un factor decisivo en la fase dedespegue de la economía. El rápido crecimiento delas exportaciones de los productos relacionados ala industria forestal fue la base de la prosperidadalcanzada por Finlandia a principios del siglopasado. Más aún, hacia finales de los ochenta laindustria forestal finlandesa se había convertido enlíder global, siendo su última fase de desarrollo laintegración de TIC en el procesamiento de pulpa ypapel, así como en los servicios de mantenimiento.Según Ottaviano (2006), “los clusters forestales deprimera naturaleza suministraron la base de recur-sos para las inversiones en TIC, un acaudalado ysofisticado cliente doméstico para estos productos,y un proveedor de capacidades a nivel mundialpara los clusters emergentes en TIC”.

En relación a las políticas públicas, el éxito deFinlandia no ha sido el resultado de un plan centra-lizado expreso para liberar a la economía del estan-camiento en que se encontraba. Las políticas inclu-yeron, más bien, un conjunto de medidas gradualesorientadas consistentemente hacia el mismo fin porun período prolongado de tiempo10. En este paísalgunas políticas fueron dirigidas a la generaciónde condiciones para la captura de la siguiente olade innovación y crecimiento. En especial, se le diogran importancia a las políticas públicas orientadasa promover el buen funcionamiento de los sistemaseducativo y financiero, una buena infraestructurade transporte y comunicaciones básicas, y el esta-blecimiento de un ambiente legislativo y judicialeficiente. Estas políticas aumentaron la movilidadde los factores (trabajo y capital), alimentando el

crecimiento de nuevos clusters y reforzando los yaexistentes.

Asimismo, la apertura comercial y los flujos decapital abrieron el acceso a los mercados interna-cionales a los nuevos productos de la industria deTIC, redujeron la dependencia de los empresariosfinlandeses al financiamiento doméstico y flexibili-zaron por tanto sus restricciones de capital. Másaún, el mantenimiento de un mercado domésticocompetitivo y la apertura a proveedores foráneospermitió a Finlandia importar tecnologías extranje-ras y estimular el desarrollo local de capacidadestecnológicas, las cuales fueron necesarias para inte-grar un equipamiento tecnológico heterogéneo queantes de los años ochenta era mayoritariamenteimportado.

La experiencia finlandesa es un ejemplo claro delos beneficios que reporta mantener durante unperíodo prolongado de tiempo un ambiente de polí-tica consistente y predecible. En particular, dosmedidas jugaron un rol clave. Primero, la promo-ción de inversión en I&D, a través de financia-miento a universidades técnicas, la creación deparques científicos (tales como el centro Oulu deTIC), y el establecimiento de sistemas nacionalesde innovación bajo la supervisión del Consejo dePolítica en Ciencia y Tecnología. Segundo, el fuertecompromiso de priorizar la educación de apoyo alcambio tecnológico en las áreas de ciencias natura-les e ingeniería.

Esta consistencia de las políticas facilitó la coordi-nación entre los miembros del cluster del sector deTIC. El financiamiento público en I&D, por ejem-plo, creció durante la recesión mientras el financia-miento privado se mantuvo restringido. Otrosgastos públicos fueron recortados para abrirleespacio a ese financiamiento; enviando así a losagentes señales claras del compromiso del Estadocon el desarrollo tecnológico del país. Otro ejem-plo se halla a nivel microeconómico. Con la atrac-ción del gigante Nokia, el parque TIC de Ouluayudó a las autoridades locales a convencer a losjugadores globales del cluster a desarrollar iniciati-vas de I&D.


10 Geoghiou et al (2003).

¿De qué factores depende el éxitode los clusters?11

Como se desprende de la experiencia de Finlandia,los principales agentes del éxito en el desarrollo delos clusters son las propias empresas de la aglome-ración. Sólo con una participación activa de susintegrantes pueden desarrollarse y fortalecerse losclusters, por lo que es crucial el papel que debenjugar los líderes empresariales. No menos importan-tes son actores como la academia, el sector públicoe incluso los intermediarios financieros y las organi-zaciones prestadoras de servicios, en la medida enque pueden constituirse en motores de los diversosfactores determinantes del éxito de un cluster.

En el Gráfico 3.1 se ilustra la importancia relativaque han tenido diversos factores en el éxito de unamplio rango de clusters en varios países de la

OCDE y en desarrollo, para distintos momentos deltiempo12. A partir de esta evidencia pueden extraer-se tres tipos de factores determinantes en el desarro-llo de un cluster exitoso: los factores críticos, losfactores contribuidores, y los factores complemen-tarios del éxito.

El factor de mayor importancia que se destaca es laasociatividad y presencia de redes, indicando loclave de la acción colectiva y la cooperación en eléxito de los clusters. En segundo lugar, se ubica laexistencia de una fuerte base de innovación, queincluya apoyo a las actividades de I&D. En tercerlugar, se tiene la existencia de capital humano conuna base sólida de habilidades técnicas.

En relación al primer factor, los clusters exitosospor lo general disponen de redes y sistemas de rela-ciones interpersonales y de confianza ampliamente


11 Esta sección se basa en el trabajo hecho por el Departamento de Comercio e Industria de Inglaterra (2004), en el estudiode Hoen (2001), en estudios de casos de clusters elaborados para este libro –Benavides (2006), Casas (2006),Giraldo (2006), Gisbert (2006), y Roncancio (2006)–, y en los estudios para los sectores mineros e hidrocarburoscomisionados para esta publicación –Albornoz et al (2006), Kuramoto (2006), Dorado (2006), Añez (2006),y Caballero et al (2006).

12 Ecotech (2004).

Gráfico 3.1Factores críticos

en el desarrolloexitoso de clusters (%)

desarrolladas, esto es, contienen un alto nivel decapital social. Dichas redes pueden crear una“comunidad del conocimiento”, apoyada en estruc-turas institucionales o en canales informales (rela-ciones sociales) que permitan la transferencia detecnología alrededor de un cluster. El fomento devínculos entre los miembros de un cluster sepresenta pues como uno de los elementos clave encualquier estrategia para su desarrollo. En estalínea, debe señalarse que las redes más efectivashan sido aquellas que han trascendido los límites deun cluster e incluso han logrado tener un alcancemás internacional que local.

En este sentido, destaca la experiencia del sector deespárragos de Perú13, como historia exitosa de uncluster de primera naturaleza que logró reinventarsu ventaja comparativa bajo la presión competitivainternacional, a través de importantes niveles decoordinación y acción colectiva desarrollados porlos integrantes del cluster.

Los espárragos frescos son un cultivo perecedero,por lo que era clara la importancia de tener “cáma-ras de frío” en los principales focos de transporteinternacionales (Aeropuerto Internacional JorgeChávez de Lima y Puerto del Callao). En enero de1997 se constituyó la Asociación Civil Frío Aéreo,una organización sin fines de lucro que desató unnudo logístico y logró desarrollar una agendacomún, permitiendo a la industria del espárragocrecer exponencialmente, y poder establecer mejo-res vínculos con las autoridades. En este caso, serequirió de una concertación con el sector públicopara el uso de las instalaciones del aeropuerto. En elRecuadro 3.1 se muestra el desarrollo del proyectocolectivo de Frío Aéreo, punto de partida del desa-rrollo de una conciencia integral de cooperación enel cluster de espárragos en Perú.

Otro ejemplo de iniciativa privada de coordinaciónes el sector textil y confecciones de Colombia,documentado en Casas (2006). En este caso se creó


13 En Perú, los espárragos pueden crecer durante todo el año (ventaja de primera naturaleza). El cultivo empezó en los añoscincuenta y hasta los años ochenta el mismo se circunscribió principalmente a los espárragos blancos. En 1985,la Asociación de Agricultores de Ica comenzó la promoción activa de la modernización del cultivo. A través de contactoscon la Universidad de California Davis, se identificó el espárrago verde como el mejor cultivo de la región. En los años noventa la competencia de China motivó y aceleró la transición del espárrago blanco al verde. Hoy en día, Perú es el primer exportador de espárragos verdes frescos a nivel mundial y el segundo exportador de espárragos verdes procesados después de China (Benavides, 2006).

El hito más importante en el desarrollo del cluster fue la cons-titución de la Asociación Civil Frío Aéreo en el año 1997, conel aporte de diez socios productores de espárragos que apos-taron por un proyecto común y construyeron la cámara de fríodentro del terminal aéreo. El monto de la inversión ascendióa US$ 1,2 millones. Los diez socios aportaron el 20% delcapital y el saldo fue financiado mediante un aval en términosblandos concedido a cada uno de ellos por una empresafabricante de equipos de refrigeración brasileña. Por cadacaja exportada se cobraba un monto suficiente como pararecuperar los costos operativos y lo necesario para ir amorti-zando ese financiamiento.

Si bien Frío Aéreo sólo fue concebido para resolver el proble-ma de la ruptura de la cadena de frío, abrió una cascada deoportunidades para manejar una serie de aspectos que redun-daron en un mejor servicio a los clientes importadores y en unaconsecuente mejora en la imagen y profesionalismo del sector.

Uno de esos aspectos fue brindar máximas garantías paraevitar la introducción de droga en la mercadería, para lo cualse aplicó un riguroso proceso de inspección. Frío Aéreo fue laprimera compañía peruana en recibir la certificación delgobierno estadounidense que exime de la revisión de drogasal llegar a EEUU, proceso que consumía tiempo y represen-taba importantes costos.

Una segunda cuestión fue la concentración de valiosa infor-mación de la carga que llegaba al almacén: medición de tiem-pos entre su arribo, la manipulación necesaria y sobre todo,de espera hasta que es embarcada. Igualmente la tempera-tura al momento de llegar, y la temperatura de salida; volúme-nes de carga, calidades y mercados de destino. Tambiénrecopila la información vinculada a las líneas aéreas: el tiem-po que toma cada línea aérea para manipular el producto enrampa, y temperatura del producto en el momento en que elavión está listo para partir.

Recuadro 3.1 Frío Aéreo en Perú: ejemplo de creación y consolidación de una sociedadde conocimiento

Continúa

Manejar dichas estadísticas para cada productor y línea aérea,permitió jerarquizar entre opciones y determinar por ejemplo,cuáles eran las líneas aéreas que embarcaban con mayor rapi-dez, o quiénes eran los productores que mantenían mejor lacadena de frío desde el campo hasta la llegada al almacén. Deeste modo y sin haberlo planificado así, la asociación promovióuna sana competencia entre sus diez socios-usuarios y lasempresas involucradas en la manipulación y embarque del espá-rrago fresco hasta su lugar de destino. Más tarde, Frío Aéreodesarrolló un incentivo y reconocimiento a la calidad premiandolos primeros puestos de cada categoría una vez al año.

Al compartir información, los exportadores también comenza-ron a regular sus embarques. Los productores empezaron apercibir que el mercado solamente podía absorber cierta canti-dad de cajas a la semana. Al año siguiente, y sin mediar ningu-na directiva, los productores programaron para exportar enotros meses. Solamente compartiendo la información, losexportadores han ido ajustando sus decisiones y han hechoun notable esfuerzo por exportar durante más meses y no sóloen la época tradicional del último trimestre del año. Esta diná-mica ha permitido que Perú exporte espárrago fresco durantetodo el año y haya logrado ampliar sus mercados de destino.

Los resultados de las labores de Frío Aéreo fueron tan exito-sos que los propios clientes importadores del producto exi-gían la calidad del espárrago proveniente de Frío Aéreo yterminaron persuadiendo a algunos exportadores renuentes,a incorporarse como socios. Todo esto ha permitido que laindustria del espárrago verde fresco en Perú alcance están-dares de eficiencia, calidad y seguridad que le permitencompetir internacionalmente.

Actualmente Frío Aéreo sigue creciendo y ya cuenta con 29socios, ofreciendo servicio al 80% de los exportadores de espá-rrago fresco (100 mil toneladas). Ha logrado la optimización delas operaciones logísticas, mecanismos de incentivos a la cali-dad en toda la cadena, reducción de costos a través decompras conjuntas y certificaciones reconocidas por los clien-tes internacionales. También ha alcanzado estandarizar yhacer que se reconozca la calidad del espárrago de Perú anivel mundial.

Fuente: Benavides (2006), trabajo elaborado para este libro

Recuadro 3.1 Frío Aéreo en Perú: ejemplo de creación y consolidación de una sociedadde conocimiento

el Instituto para la Exportación de la Moda (Inex-moda) –institución privada, sin participaciónpública alguna– que tiene como una de sus princi-pales actividades la organización de dos de las másimportantes ferias de la moda que se realizan anual-mente en Colombia y que han logrado alcanzarrenombre internacional: Colombiamoda y Colom-biatex. Una idea del impacto de esta iniciativa laofrece el hecho de que según cifras oficiales, en lostres días que dura cada feria ingresan cerca de15.000 visitantes, de los cuales 2.000 son compra-dores internacionales provenientes de 37 países yrealizan ventas que superan los US$ 100 millones.La magnitud y efectos de este evento motivaron almunicipio de Medellín, hace poco más de dos años,a construir un gran centro de convenciones, quesirviera para albergar al alto número de visitantes.

De la experiencia internacional también se despren-de que los tipos de redes más efectivas para impul-sar el desarrollo de los clusters son aquellas que hanlogrado fundarse sobre buenas prácticas, y en estoel desarrollo del capital social de un cluster juegaun rol clave. Las acciones de las redes vienen por logeneral acompañadas de la práctica conocida comolearning-by-monitoring (LBM), destacada porvarios autores en el área del mejoramiento de lacompetitividad empresarial. El LBM permite a lasempresas “medirse” respecto a otras y fijarse conse-cuentes objetivos de mejoramiento en el corto plazo(Pérez-Alemán, 2003)14.

En este sentido, también destaca la experiencia delsector de espárragos de Perú. En 1998 se creó elInstituto Peruano del Espárrago (IPE) con el fin de


Continuación

14 Para este autor, el LBM sumado a la creación de comités de discusión de los cuellos de botella en el sector, promovió un activo intercambio de conocimiento tácito entre los empresarios. Textualmente refiere lo siguiente: “El proceso de fijar metas y monitorearlas por parte de las firmas permite a las empresas entender las razones que hay detrás de sus deficienciasde rendimiento y los cambios requeridos en sus prácticas y rutinas para alcanzar mejores estándares. El establecimientode estándares implica la discusión de las especificaciones de producto y de problemas tecnológicos entre las firmas (…)”.

desarrollar una agenda gremial común para losproductores de espárragos en sus diversas formas:frescos, conservas y congelados15. Asimismo, en2004 los asociados al IPE implantaron un esquemade benchmarking entre ellos para compartir infor-mación sobre sus respectivos procesos productivosen campo. Esto les permite compararse entre sí ymejorar su desempeño relativo a fin de alcanzar unamayor eficiencia del gremio en su conjunto. Lointeresante de este esquema es que habiéndoseiniciado con sólo diez miembros asociados, elmismo fue gradualmente incorporando nuevossocios productores del sector.

En resumen, estos casos muestran los beneficiosque la asociatividad y la construcción de redestienen sobre la productividad y el desempeño dedeterminados clusters. Ahora bien, las diversasenseñanzas que se desprenden de los mismos noimplican que todos los aspectos relacionados a suéxito se encuentran resueltos; por el contrario toda-vía quedan muchas cosas por hacer para lograr quedesarrollen sus verdaderas potencialidades. Sinembargo, el hecho que dichos clusters tengan unelevado grado de acción colectiva representa unfactor clave para que avancen en su desarrollocompetitivo.

El segundo factor crítico de éxito en el desarrollo delos clusters es, según se dijo, el desarrollo deproductos y estructuras de investigación, junto aotras formas de innovación. La evidencia muestraque los clusters exitosos son inherentemente inno-vadores y participativos; además apoyan el procesode innovación global (no sólo dentro sino especial-mente en la frontera tecnológica) a través de lapromoción de redes y del intercambio de conoci-miento con centros de investigación. En estesentido, el trabajo de Baptista y Swan (1998) mues-tra que debido a los efectos derrame (spillovers) deconocimiento e innovación, la existencia de clus-ters es particularmente importante en la apariciónde nuevos productos y en la generación de nuevastecnologías en los sectores.

Al respecto, Baptista (2000) muestra que los clus-ters innovadores explican en buena parte las dife-rencias importantes de cobertura, difusión y desa-

rrollo que se observan entre regiones geográficas.Según dicho autor, “las diferencias regionales en lastasas de difusión resultan de la formación de clus-ters geográficos de innovadores y de los que adop-tan tempranamente las tecnologías. La proximidadgeográfica estimula la formación de redes entrefirmas, facilitando la imitación y las mejoras. Es enel estado de la difusión que ocurre el mayorimpacto del cambio tecnológico en el crecimientoeconómico. Si la región permanece rezagada en lainvención o adopción de nueva tecnología, podríaencarar una pérdida industrial (…)”.

Estos aspectos se ilustran en la experiencia chilenade fondos de apoyo y financiamiento a la innova-ción –caso a ser analizado en detalle en la tercerasección de este capítulo– y la experiencia venezo-lana con el cluster del software en uno de sus esta-dos (Mérida). Este último caso se presenta en elRecuadro 3.2 (ver pág. siguiente), destacando quela formación de un parque tecnológico permitióafianzar algunos vínculos privados y nexos entrelos sectores privado, público y académico, paramejorar la capacidad competitiva del sector.

El tercer factor crítico en el desarrollo de un clustertiene que ver con el capital humano y las habilidadestécnicas de su fuerza de trabajo. Existe un amplioconsenso en la literatura de que los clusters exitososhan sido capaces de acceder y construir una basesólida de habilidades técnicas, tanto en materia deniveles y destrezas gerenciales como de capacita-ción de la fuerza laboral. Esto es relevante paraaquellos clusters que presentan obstáculos en lacontratación de personal calificado para sus empre-sas. De allí que pueden resultar apropiadas las inter-venciones públicas en la capacitación de aprendicesy en el adelanto de proyectos educativos que vincu-len a empleadores y escuelas, entre otras iniciativasde formación de capital humano, las cuales handemostrado ser un factor clave en la atracción,consolidación y desarrollo exitoso de los clusters.

En este campo destaca la experiencia de coopera-ción y acción colectiva en el cluster de atún y pelá-gicos de Ecuador. En el año 2000, el Estado ecuato-riano delegó al sector privado los servicios decapacitación de la Escuela de Pesca del Pacífico


15 Esta institución ha otorgado un gran impulso a la difusión del conocimiento sobre manejo integrado de plagas y sobre buenasprácticas agrícolas, con lo que se ha logrado ampliar el número de hectáreas de cultivo certificadas.

Oriental (Epespo), concediéndole a los tres gremiosmás importantes del sector pesquero y acuícola delpaís (Atunec, CNA y Aso-expebla) la administracióndel centro de formación, para el entrenamiento delrecurso humano local –particularmente de los tripu-lantes de las flotas– en función de las competenciasexigidas por el sector. La formación de profesionalesy técnicos para la industria pesquera se imparteactualmente a través de las Escuelas de Acuicultura yde Ciencias del Mar de las Universidades de Manabí,y Laica "Eloy Alfaro" de Manta, cátedras cuyo esta-blecimiento ha sido resultado del efecto catalizador

del sector privado al interior de estas institucioneseducativas locales a lo largo de su historia productiva.

Adicionalmente, es importante destacar que estasactividades conjuntas de formación entre las empre-sas de un cluster y el sector académico pueden darpaso a otras actividades de soporte, en las cuales seaprovechan la experiencia y capacidades técnicas delos centros de investigación para facilitar la creaciónde mecanismos de conocimiento y tecnología queaumentan la competitividad del cluster. En estesentido es interesante el mecanismo que surgió en el


En los años noventa surgió un cluster de software en Méridagracias a la iniciativa de la Universidad de los Andes adelan-tada en el marco de la “Ley de Zona Libre Cultural, Científicay Tecnológica” del estado Mérida. El objetivo de esta ley fueexplotar y reforzar la ventaja comparativa de esa región entérminos de capital humano, conocimiento tecnológico y cien-tífico, redes de comunicación e información.

En el año 2001, a través del Programa de Apoyo a laCompetitividad de la CAF, en alianza con la Universidad deHarvard y el INCAE, se realizó un diagnóstico del clustervenezolano del software a fin de identificar algunas formasadecuadas de intervención que dinamizasen su competitivi-dad. El diagnóstico determinó como principales obstáculos ala competitividad los bajos niveles de innovación, acompaña-dos de la baja inversión en I&D, las limitadas capacidadesgerenciales, los problemas de información de mercado y detecnología (entre otros), la ausencia de controles de calidad yestandarización de productos, el incipiente desarrollo defondos de capital de riesgo, y las dificultades para acceder alfinanciamiento y a los mercados internacionales. A fin depromover controles de calidad, en 2002 se creó en Mérida elCentro de Excelencia de Ingeniería de Software (Ceisoft) poriniciativa conjunta del Parque Tecnológico de Mérida y laCámara Venezolana de Tecnologías de Información, en alian-za con el European Software Institute (ESI) de Bilbao. Ceisoftha operado como un mecanismo de coordinación del cluster,permitiéndole alcanzar economías de escala, facilitando asus empresas el acceso a programas de mejoramiento conti-nuo y a la certificación de calidad (CMMI). Ceisoft ha capaci-tado el personal de aproximadamente 50 empresas en el usoy aplicación de herramientas para planes de mejora continua

de la calidad en la producción o fabricación de software, asícomo en otras múltiples áreas de mejoramiento, ingeniería yprocesos, entre otros.

Por otra parte, durante 2004 con el respaldo de Bancoex, delMinisterio de Industrias Ligeras y Comercio (MILCO), delMinisterio de Ciencia y Tecnología (MCT), del ConsejoNacional de Promoción de Inversiones (Conapri) y de la CAF,se dio origen al Programa Venezolano de Exportación deTecnologías de Información y Comunicación (Exportic), con elpropósito de consolidar a Venezuela como un proveedorconfiable de bienes y servicios de tecnologías de informacióny comunicación (TIC).

Exportic ha contribuido a incrementar el aprendizaje y lacooperación entre firmas, ha identificado 91 empresas detecnología como potenciales objetivos y durante el primer añode operaciones focalizó su acción en las 30 empresas quedemostraron mayor potencial de internacionalización y elcompromiso de sus accionistas de asumir una parte del finan-ciamiento necesario para promover dicha internacionaliza-ción. Por otro lado, para contrarrestar las fallas de informa-ción, Exportic ha desarrollado una plataforma tecnológicacomo mecanismo de coordinación inter-empresarial, contan-do con una extranet y una intranet de uso exclusivo para lasorganizaciones promotoras y las empresas pertenecientes alprograma. La plataforma tecnológica ha facilitado el intercam-bio de estudios de mercado, así como de conocimientos, noti-cias, cronogramas de actividades conjuntas entre las organi-zaciones de apoyo y las empresas de Exportic.

Fuente: Giraldo (2006), trabajo elaborado para este libro

Recuadro 3.2 El desarrollo del cluster del software: el papel del Parque Tecnológicode Mérida (Venezuela)

cluster de atún y pelágicos de Ecuador16 a raíz de lanecesidad de cumplir con las normas sanitarias exigi-das por el mercado internacional (ver Recuadro 3.3).

Estas experiencias prácticas señalan la importanciade que el apoyo a la innovación y a la I&D sepromueva como esfuerzo conjunto y estimule elintercambio de información entre el cluster, lasinstituciones públicas de soporte y los centrosacadémicos y de investigación. De particular impor-tancia son, por ejemplo, los proyectos conjuntos de

investigación orientados a la formación y desarrollode redes dentro de un cluster, cuyos impactos posi-tivos fueron ya resaltados en este capítulo.

Adicional a los tres factores destacados como críti-cos, existen otros factores que no siendo tan decisi-vos como aquéllos, contribuyen también al éxito delos clusters. Entre ellos destacan la presencia deempresas grandes en el cluster, una adecuada infra-estructura física, la existencia de una cultura empre-sarial, y el acceso a fuentes de financiamiento.


16 Según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), entre el año 2000 y 2004 los establecimientos dedicados a laelaboración y conservación de pescado y de productos de pescado representó en promedio el 5% (79 establecimientos) del totalde establecimientos manufactureros investigados (más de 1.500). Los mercados de destino de estos productos están altamente concentrados: EEUU es el principal comprador de enlatados (51%) y filetes de atún (76%). Las exportaciones de atún congelado están concentradas en España (98%), y el atún enlatado tiene como mercados principales a Chile, Brasil, Colombia y Perú. En 2001 Ecuador era el décimo exportador mundial de atún, con una participación del 3% de la oferta total, y ocupaba el primer lugar en exportaciones de enlatados en el Océano Pacifico Oriental. Asimismo, Ecuador ocupa el cuarto lugar a nivel mundialen exportación de conservas de atunes (6% del total), después de Tailandia (30%), España (12%) y Costa de Marfil (8%)(Roncancio, 2006).

AntecedentesDesde hace cinco años el cluster de atún y pelágicos y proce-sados de Manta, focaliza sus esfuerzos en fortalecer a susempresas para que puedan competir en el mercado internacio-nal y evitar las barreras no arancelarias. El desarrollo y adop-ción de programas de inspección y control de la calidad de losproductos pesqueros, basadas en las normas de salubridad yde inocuidad de los alimentos, así como en las normas técni-cas y de clasificación reconocidas como HACCP e ISO, sonalgunos de los esquemas de articulación que los empresariosdel cluster han emprendido. Estos esquemas buscan los bene-ficios que las economías de escala ofrecen, como resultado dela negociación conjunta de asesorías y consultorías.

La creación del centro de certificaciónEntre los años 2002 y 2005, con recursos de cooperacióntécnica de la Fundación Swisscontac bajo convenio con laFederación de Exportadores del Ecuador (Fedexport), seinició al interior de las empresas del cluster la adopción deprocesos de inocuidad de alimentos, de sistemas de gestiónde calidad (ISO 9000 y 14000), de procesos de buenas prác-ticas operativas (producción más limpia) y de acompañamien-to en las auditorias en embarcaciones sujetas a inspecciónsanitaria internacional.

Adicionalmente, estos procesos estuvieron acompañados deactividades de capacitación y formación del recurso humanode las empresas y de los funcionarios técnicos locales encar-

gados de vigilar el cumplimiento de las normas sanitarias yambientales que rigen la actividad del sector. Así, a finales de2005 a raíz del esfuerzo conjunto entre la Universidad EloyAlfaro de Manta, el sector privado, el MICIP y CAF, se dotó yhabilitó la infraestructura del Laboratorio Centro de Serviciopara el Control de la Calidad (Ceseca), encargado de la expe-dición de los certificados sanitarios y fitosanitarios necesariospara la exportación de productos pesqueros.

Por otro lado, con recursos de CAF-MICIP durante 2006 seha desarrollado un estudio de prospectiva sectorial que lepermite al cluster realizar benchmark y vigilancia tecnológica,con el propósito de brindar información a las empresas sobrelos nuevos procesos y productos que se comercializan en elmercado internacional. Como resultado de esta identificaciónde posibilidades comerciales, se forman y capacitan al inte-rior del cluster grupos especializados en distintas áreas delproceso productivo, y se desarrollan nuevos productos, talescomo el atún enlatado en aceite de girasol, la ensalada deatún, el atún con alcaparras, con champiñones, con aceitu-nas, con tomate, con otros vegetales, entre otros.

Contar con este organismo certificador en la localidad, permi-tió la reducción de tiempo y costo de este trámite. El tiempose redujo, en promedio, de seis (6) días a 72 horas, y el costodisminuyó desde US$ 180 a US$ 80 por certificado.

Fuente: Roncancio (2006), trabajo elaborado para este libro

Recuadro 3.3 Cluster de atún y pelágicos en Ecuador: creación del centro de certificaciónde calidad

En relación a la presencia de firmas grandes (enmuchos casos empresas multinacionales) éstas tien-den, en general, a constituirse en fuente de tecnolo-gías, mercados y experticia dentro del cluster.Asimismo, actúan como mini-sistemas de innova-ción, suministrando espacios de incubación deempleo, financiando su propio despegue y apor-tando al resto del cluster experiencias técnicas,especificaciones de productos y mercados iniciales.Adicionalmente, proveen un flujo sostenido depersonal entrenado, que puede ser absorbido porempresas innovadoras más pequeñas, y que puedencompartir experiencias con otros eslabones de lacadena de producción. En esta línea, las grandesempresas pueden jugar un rol clave en la difusiónde conocimiento y tecnología para las pequeñas ymedianas empresas (PyMEs). De hecho, puedenconstituir para éstas un ejemplo referencial deventas de innovación y exportaciones, dotándolasde una “ruta crítica de mercado”.

Destacan aquí como ejemplos el sector de autopar-tes en México –que será discutido en el capítulo 5–el importante papel jugado por las empresas multi-nacionales en el cluster del vino en Chile –presen-

tado más adelante en este capítulo– y el desarrollode clusters alrededor de empresas locales impor-tantes, como es el caso del sector del software enVenezuela.

Con respecto a este último caso, la industria petro-lera en Venezuela y su demanda fueron el incentivoinicial a la producción de software y a la emergenciade un cluster en este sector de alta tecnología. Elcluster se formó en Caracas, estimulado por laconcentración local de los clientes (compañíaspetroleras, organizaciones financieras, sector públi-co) y mano de obra calificada (Universidad Centralde Venezuela y Universidad Simón Bolívar). Sinembargo, a partir del año 1997 la industria petroleraconcentró la adquisición de servicios de TIC enmecanismos de subcontratación con pocos provee-dores y a través de una empresa nacional (Intesa). Elresultado fue la caída dramática en la demanda deestos servicios de TIC para cientos de proveedoresindependientes venezolanos. En el Recuadro 3.4 sepresenta un breve análisis de este caso donde seresalta el importante papel que una empresa puedejugar sobre el desarrollo de un cluster.


La industria del software en Venezuela tuvo su origen en losaños cincuenta, con la adquisición del primer computador enel país por parte de la empresa Creole Pretroleum Corpo-ration. En la misma época International Business Machines(IBM) abrió sus operaciones en Venezuela en el área decomputación, requiriendo profesionales para trabajar enprogramación y soporte técnico.

Uno de los principales factores que propició la formación yconcentración de empresas de software en Caracas, fue ladisponibilidad de oferta educativa en programas relacionadoscon sistemas de información, computación, electrónica, tele-comunicaciones e informática. En 1967 la Universidad Centralde Venezuela creó en Caracas una de las primeras escuelasde computación de América Latina, y posteriormente se funda-ron las escuelas de computación de las Universidades de LosAndes, Simón Bolívar y Zulia, conformando así la red pionerade escuelas de computación cuyos profesionales fueron losfundadores de las primeras empresas de software del país.Puede así considerarse que durante los años setenta se inicióformalmente la industria venezolana de software.

Con la nacionalización de la industria petrolera se creóIntevep en 1976, institución cuyo objetivo era el apoyo tecno-lógico a la industria petrolera. En el año 1983 Intevep conta-ba con un plantel de 1.100 personas y un presupuesto anualde US$ 93 millones. Posteriormente varios ministerios(Fomento, Defensa, Minas, Transporte y Comunicaciones,Ciencia y Tecnología) y representantes de las principalesempresas del Estado (PDVSA, CANTV, Cadafe y Venalum),junto a la Universidad Simón Bolívar y el IVIC, promovieronen 1982 la creación de la Fundación Instituto de Ingeniería.Ésta sería responsable de la investigación, desarrollo y servi-cio en las actividades de ingeniería no cubiertas por otroscentros nacionales (en materia de ingeniería eléctrica y elec-trónica, ingeniería metalúrgica, ingeniería mecánica e inge-niería de sistemas). La fundación se ubicó en la ciudad deCaracas en el campus de la Universidad Simón Bolívar.

Históricamente Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) hasido el principal comprador de TIC en Venezuela. Durante losaños ochenta esa industria renovó su plataforma tecnológicay sus requerimientos fueron atendidos por la industria nacio-nal de software. Además de la demanda petrolera, la oferta de

Recuadro 3.4 El cluster de software en Venezuela y la industria petrolera

Continúa

La infraestructura es también otro factor que contri-buye al desarrollo de los clusters. Una buena infraes-tructura física tiene el potencial de reducir costos detransporte, mejorar el acceso a materias primas y altrabajo calificado, entre otros. Ejemplos de cómo unainfraestructura adecuada puede ayudar al desarrollode los clusters son las mejoras en la infraestructurade transporte interno (carretera Panamericana)17 y losproyectos de irrigación (Proyecto Chamivochic)18,ambos en el caso del cluster del espárrago en Perú; ylas mejoras a lo largo de la Hidrovía Paraguay-Paraná y la carretera La Paz-Ilo-Matarani que condu-cen al océano Pacífico, en el caso del cluster de lasoya en Bolivia (Gisbert, 2006).

La proximidad con clientes y proveedores es unaspecto fundamental en el éxito de muchos clusters yes claro que una buena infraestructura de transportepuede mejorar esta posición. En este sentido desta-can en general los casos de clusters en las industriasde la minería e hidrocarburos. Estas actividadesconstituyen una de las principales fuentes de divisasde muchos países de la región, al igual que contribu-yen significativamente a sus economías, tanto entérminos de PIB, exportaciones y, en cierta medida,de atracción de inversión extranjera directa19.

Los sectores de minería e hidrocarburos de laregión se caracterizan por el estado inadecuado dela infraestructura, particularmente la de los sectoresde refinación y transporte; problemas de incerti-dumbre regulatoria generada por debilidades insti-

tucionales del sector público; y limitaciones en losmarcos legislativos e institucionales. Todo lo ante-rior inhibe la inversión doméstica en el sector ylimita la capacidad de los países para atraer inver-sión extranjera en aquellos sectores.

Por otra parte, la presencia de un fuerte espírituempresarial constituye una influencia importante enel desarrollo de clusters exitosos. Esto general-mente se refleja en el crecimiento de las empresas,el emprendimiento de nuevos negocios, la consoli-dación de los centros o institutos de investigaciónexistentes, y el fortalecimiento de las capacidadespara adaptarse a los cambios de mercado –tal comose evidencia en el caso de los espárragos de Perúdiscutido anteriormente.

Por otro lado, los clusters exitosos están a menudoasociados con un liderazgo claro, tanto de actoresindividuales como de otras instituciones involucra-das. En este sentido, destaca el papel que puedenjugar los líderes de la industria en la remoción deobstáculos y en el impulso para aumentar la coope-ración y desarrollar una visión estratégica compar-tida. Asimismo, la capacidad de acceder al financia-miento es otro factor que apoya el desarrolloexitoso de los clusters al permitir el crecimiento yla expansión de actividades relacionadas a losmismos. Esto incluye acceso a capital de riesgo,financiamiento para la inversión interna, y financia-miento para la I&D. Algunos ejemplos relacionadoscon este último aspecto se discuten al final de este


17 La renovación de la carretera Panamericana implicó un ahorro aproximado de 15% en los costos logísticos y facilitó el accesode camiones refrigerados y más modernos hasta el campo y las plantas empacadoras en Perú (Benavides, 2006).

18 A partir de 1997, el gobierno peruano decidió promover la inversión privada en tres proyectos de irrigación, con el objetivode ampliar la frontera agrícola y atraer a medianos y grandes inversionistas a fin de desarrollar una agricultura modernay tecnificada. Se constituyó para ello el Cepri Tierras (Comité especial de privatización de tierras). El proyecto más grandey de mayor impacto en el cultivo del espárrago ha sido el Proyecto Chavimochic (La Libertad) que privatizó 12 mil hectáreas.

19 Esta evidencia se basa en una serie de estudios elaborados para CAF en la industria aurífera en Perú, el sector petroleroen Ecuador, el sector del zinc en Bolivia, la industria ferro-siderúrgica en Venezuela y el sector del carbón en Colombia.

software de Venezuela ha estado vinculada a la demanda delas grandes empresas nacionales del sector financiero y delas empresas del Estado.

Sin embargo, a partir de 1996 el sector petrolero inició unapolítica de contratación de proveedores de alto valor agrega-do, en su mayoría del exterior, especializados en computa-ción de alto rendimiento y en aplicaciones geocientíficas. Aesto se le suma la creación de Intesa, empresa mixta PDVSA-SAIC (Science Applications International Corporation), la cualcomenzó a proveer de manera exclusiva los servicios de

tecnología de información a la industria petrolera a partir de1997. Así, las empresas de software nacional quedaronexcluidas del servicio a PDVSA.

Después de este proceso se originó una declinación de laindustria nacional de software, lo cual tuvo efectos de pérdidade especialización y competitividad en el desarrollo del clus-ter, los cuales no se recuperaron una vez PDVSA rescindió,durante 2003 su contrato con Intesa.

Fuente: Giraldo (2006), trabajo elaborado para este libro

Continuación

capítulo; su discusión en detalle es abordada en elcapítulo 7.

Finalmente, existen una serie de factores comple-mentarios que si bien no son determinantes en eldesarrollo de un cluster, ni son exclusivos a losmismos, pueden apoyar su fortalecimiento. En estegrupo destaca el rol de las actividades de soporte denegocios, donde destacan, por ejemplo, los esfuer-zos realizados por ProChile, entidad de fomentochilena que financió la participación de empresasdomésticas en ferias internacionales, gastos demercadeo y viajes de empresas exportadoras chile-nas en sus inicios (Arreaza y Nagel, 2006).

Por otro lado, los mercados internos (locales ynacionales) y externos (globales) juegan un papelimportante detrás de muchos clusters exitosos. Losmercados locales pueden estimular el desarrollo delos clusters, obteniéndose en algunos casos ventajaspor la base de operaciones y el aprendizaje quepresta tener un fuerte mercado local. La evidenciamuestra, sin embargo, que los mercados internacio-nales han sido un motor de mayor importancia (quelos mercados locales) para la expansión continua delos clusters (Departamento de Comercio e Industriade Inglaterra, 2004).

El acceso a los mercados internacionales, en espe-cial al de Estados Unidos a través del otorgamientode preferencias arancelarias a dicho mercado (ATPAy ATPDEA, por sus siglas en inglés) han represen-tado un impulso importante para los sectores expor-tadores en general, y para algunos clusters en laregión, en particular. Como ejemplos de esto pode-mos mencionar los casos de los espárragos enPerú20, los textiles y confecciones en Colombia21 y elatún en Ecuador22. Mientras que en el caso del clus-ter de la soya en Bolivia la dependencia es básica-

mente con el mercado de la Comunidad Andina, enel cual también se tiene un acceso preferencial23.

En resumen, estas experiencias muestran queaunque algunas actividades conexas a los clusters yel entorno en que operan no son de los determinan-tes más importantes en el desarrollo de un cluster,en algunos casos éstos pueden darle un impulsosuficientemente significativo a los clusters y contri-buir de manera decidida a su fortalecimiento.

Coordinación: clave del cluster

El desempeño de los sectores productivos, y enparticular el de las aglomeraciones puede verseafectado por la existencia de fallas de mercado yexternalidades que en buena medida justifican laintervención del gobierno. En este sentido, la litera-tura sugiere la existencia de dos tipos de fallas. Lasprimeras (que serán discutidas en el capítulo 4) serelacionan con las externalidades en el descubri-miento de nuevas oportunidades de inversión y enel desarrollo de nuevos sectores o actividades(Hausmann y Rodrik, 2003). Por su parte, lassegundas fallas de mercado están asociadas a losproblemas de coordinación en las acciones necesa-rias para incrementar la productividad de un sectordeterminado.

En función del tema que ocupa este capítulo, enesta sección se otorga especial atención al segundotipo de fallas, es decir a aquellas que afectan elgrado de coordinación y acción colectiva en losclusters. Como se vio en la sección anterior, lacoordinación es uno de los aspectos más determi-nantes del éxito de los clusters. Este elemento hasido fundamentalmente importante en experienciasexitosas como la del cluster del espárrago de Perú,donde muchos de los factores clave del desarrollo


20 A partir de la ley de preferencias arancelarias andinas (ATPA, por sus siglas en inglés), que eliminaba el 21% de arancel,comenzó el ingreso de los espárragos frescos a los EEUU, y a partir de 1993 se aprecia el gran dinamismo que empezarona tener las exportaciones a dicho país. Hoy en día las exportaciones a EEUU alcanzan la cifra de US$ 110 millones (valor FOB)en espárragos frescos (70% del total), Benavides (2006).

21 Las exportaciones promedio de la cadena textil-confecciones de Colombia en el período 1974-1990 ascendían a US$ 202 millones,mientras que en el período 1991-2005 (años en los cuales ha estado vigente el mecanismo), las exportaciones promedioascienden a US$ 812 millones, Casas (2006).

22 A pesar de la importancia y crecimiento de las exportaciones en el mercado estadounidense, la exclusión de atún en lata de laspreferencias del ATPDEA en el 2003 significó un encarecimiento arancelario que oscila entre el 6% al 35%, Roncancio (2006).

23 La protección que tiene la soya en el mercado de la CAN está siendo desafiada por los nuevos acuerdos comerciales tales comoel eventual tratado de libre comercio de Colombia y Perú con Estados Unidos (uno de los principales competidores de Boliviaen esta materia), Gisbert (2006).

del mismo se han generado como consecuencia deun elevado grado de acción colectiva entre losdiversos integrantes del cluster24. Por otra parte, dela sección anterior se desprende que el surgimientoy desarrollo de los clusters depende de un númeroimportante de factores, y su ocurrencia no estásiempre garantizada. Esto es especialmente impor-tante, ya que aunque el cluster se encuentre en elsector apropiado, tenga acceso a infraestructura y aun financiamiento adecuado, así como a unambiente de negocios favorable, el mismo pudierano emerger y/o desarrollarse por la presencia defallas de coordinación que limitan la formación deredes y acción colectiva.

Estas consideraciones indican que la solución defallas de coordinación es clave en la selección delas políticas apropiadas para promover las activida-des de los clusters. En este sentido, Rodríguez-Clare (2005b) señala que existe una importantediferencia entre entender a los clusters a través delos conceptos de falla de coordinación o entender-los como economías de aglomeración. El autorargumenta que una creciente concentración geográ-fica de firmas e industrias relacionadas no necesa-riamente genera una mayor productividad, sino queésta ofrece tan sólo la posibilidad de mayor produc-tividad; dicha posibilidad sólo podrá realizarse através de alguna modalidad de coordinación. Por lotanto, los clusters pueden ser vistos como la aglo-meración de firmas y organizaciones en actividadeseconómicas relacionadas entre sí, sujetas a fallas decoordinación. En otras palabras, los clusters abrenespacio a las intervenciones microeconómicas quecorrigen las fallas de mercado que interfieren enuna mayor coordinación y acción colectiva de lasfirmas. Mediante una mayor acción colectivapodría incrementar la productividad de un determi-nado cluster.

Estudios recientes relacionados al tema de lacompetencia industrial y regional han demostradolos beneficios de la cooperación y la formación deredes entre pequeñas y medianas empresas para

competir en los mercados internacionales (Martinuset al, 2005). La cooperación de las empresas perte-necientes a un cluster implica menores costos detransacción, lo cual conduce a la toma de decisionesmás rápidas, mayor innovación, mejores servicios aclientes y una utilización más eficiente de los recur-sos compartidos. Asimismo, facilita la toma dedecisiones públicas más eficiente en materia deinfraestructura y educación necesarias para el desa-rrollo de un cluster (O´Maley y Cast, 2005).

Desde el punto de vista de sus costos, la coopera-ción requiere de tiempo y recursos para construirrelaciones y facilitar transacciones. Sin embargo,dichos costos suelen ser menores cuando las empre-sas o las personas cohabitan en regiones cercanas,lo cual refuerza los incentivos a la formación de losclusters. Por lo tanto, en la decisión de cooperar losactores evalúan tanto los beneficios como los costosde la misma. Ahora bien, si las empresas no puedencapturar todos los beneficios de aumentar los nive-les de cooperación, es de esperarse que inviertanrecursos inferiores al nivel óptimo desde el puntode vista de la sociedad como un todo. Una situaciónsimilar se presenta en el caso del descubrimiento denuevas actividades, en la que una apropiabilidadsólo parcial de los retornos de inversión inhibe lainversión misma –aspecto desarrollado en el capí-tulo 4. En el caso de los clusters, esta falla de apro-piabilidad implica que la comunidad como un todopodría ganar de la utilización de recursos públicospara impulsar y extender la cooperación entre losmiembros de la aglomeración, ya que ella generaríabienes públicos y no-exclusivos.

Según se mencionó al inicio del capítulo, si bien enAmérica Latina existen muchos clusters o aglome-raciones productivas, el desarrollo de economíasexternas y la cooperación permanecen en nivelesmínimos (Albaladejo, 2001). Esto a pesar de que laevidencia empírica muestra que las pequeñas ymedianas empresas integrantes de un cluster25

podrían desarrollar ventajas comparativas respectoa las empresas aisladas, debido a una mayor


24 Otros ejemplos donde se presentan resultados positivos de la acción colectiva de los miembros de un cluster son los de las feriasempresariales del cluster textil y de confecciones de Colombia, los centros de certificación del atún en Ecuador, así como laexperiencia de Exportic en el cluster del software en Venezuela.

25 Existe una rica evidencia empírica (Humphrey, 1995; Nadvi y Schmitz, 1999 y Rabellotti, 1997) que muestra que las empresas pequeñas que se localizan en clusters, tanto en países en desarrollo como en países desarrollados, son capaces de superar algunos de los mayores obstáculos que usualmente encaran: carencia de habilidades especializadas, dificultades de accesoa tecnologías, insumos, mercado, información, crédito, servicios externos, entre otros (Schmitz, 1982).

eficiencia colectiva (externalidades y accionesconjuntas)26.

El estudio de Pietrobelli y Rabellotti (2004) ilustra,a través del análisis de casos27 cómo en los clustersse pone de manifiesto la eficiencia colectiva. Alrespecto, los autores indican que las externalidadesmás frecuentes en clusters de manufacturas enAmérica Latina se asocian a la existencia de traba-jadores con habilidades especializadas, con unaoferta local especializada de insumos y servicios,con menores costos de transacción y transporte, ycon la capacidad de mantener menor nivel deinventarios. Por otra parte, el desarrollo de los clus-ters también facilita la diseminación de know-how einformación (efectos derrame de conocimiento),permitiendo un flujo de información más rápidoentre productores cercanos; y entre productores,comerciantes y proveedores de servicios especiali-zados conectados con el cluster.

Como se mencionó anteriormente en relación alimpacto de las acciones conjuntas, los autores argu-mentan que éstas han coadyuvado al mejoramientode los productos en los clusters analizados. Porejemplo, la acción conjunta vertical con los provee-dores puede ser un instrumento para mejorarproductos mediante aumentos en la calidad de losinsumos28. Igualmente, señalan que la cooperaciónhorizontal también puede contribuir al mejora-miento de los productos, a través de la participaciónconjunta en ferias comerciales internacionales, inte-ligencia de mercado y el establecimiento de contac-tos con compradores internacionales29.

Adicionalmente, destacan que en muchos casos elproceso de mejoramiento ha sido apoyado por loslíderes de las cadenas globales de valor que domi-nan los clusters, y por la eficiencia colectiva alcan-

zada por sus integrantes, sobretodo con respecto almejoramiento operacional (o funcional) y de pro-ductos. Esto es especialmente cierto para el caso delas PyMEs, las cuales dependen del efecto de laseconomías externas y las acciones conjuntas parareducir los costos de las inversiones requeridas paralograr tales mejoras.

Sin embargo, de dicho análisis se desprende comoconclusión que, en general, los clusters parecentener más fuentes de economías externas que deacciones conjuntas. Esto, debido a que lo primeroocurre de manera espontánea, esto es a partir de unefecto no intencional de la aglomeración. Sinembargo, las acciones conjuntas requieren de unaactitud activa y una conciencia de los beneficios dela cooperación y, en cierta medida de algunainfluencia externa (o iniciativa pública). De allíque para aumentar la productividad y generarmejoras en los productos se requerirá de políticaspúblicas que estimulen la acción colectiva en losclusters.

El diseño de políticas públicas dirigidas a la promo-ción de los clusters implica el desarrollo de unaagenda de acción colectiva en el sector privado y decoordinación con el sector público. Esto pasa por uncambio radical de la manera en que los actoresprivados visualizan su concertación y acción colec-tiva, fundadas en el pasado en la búsqueda de subsi-dios y protecciones especiales del gobierno que sólodistorsionaban la competencia y, a la larga, impe-dían su desarrollo. En este sentido, como señalaPorter (1998), los clusters ofrecen una maneraconstructiva de cambiar la naturaleza del diálogoentre los sectores público y privado de cara a lacreación conjunta de condiciones para promover sudesarrollo, y por ende el crecimiento económico.


26 El concepto de eficiencia colectiva, introducido por primera vez por Schmitz (1995), define las ventajas competitivas que disfrutanlas empresas localizadas en clusters, como resultado de economías externas y acción conjunta.

27 Este análisis se basa en doce nuevos clusters en América Latina (en Brasil, Chile, México y Nicaragua), y en una extensa revisión de literatura en esta materia.

28 Estos autores argumentan que en algunos clusters empresariales latinoamericanos analizados, se intensificó la cooperaciónentre productores y proveedores locales en respuesta a desafíos externos. Como es el caso, por ejemplo, de Guadalajara,México donde la relación fabricante-proveedor atravesó un proceso de cambio significativo al darse la apertura del mercadonacional y el aumento de las importaciones de calzado y componentes.

29 Dichos autores mencionan en este sentido al cluster del Valle de Sinos (Brasil), donde la organización de una feria comercialy la creación de un programa para atraer a compradores extranjeros a la región, fueron determinantes para la concentracióndel mismo.

Rol de los clusters en la transformaciónproductiva: el caso de la industria delvino en Chile30

Tal como ha sido reiteradamente expuesto en estecapítulo, una estrategia de desarrollo exitosa debe-ría considerar la promoción de los clusters comouno de sus componentes clave. Como se ha discu-tido en las secciones anteriores, la literatura recienteenfatiza, en primer lugar, que deberían promoverseaquellos clusters asociados a las ventajas compara-tivas de un país determinado (Venables, 2002). Ensegundo lugar, que la política debería centrarse enel fomento de la cooperación y acción colectiva entales actividades, visto que las políticas generalesque buscan aumentar la innovación en todos lossectores han sido relativamente inferiores a las quesiguen una aproximación más selectiva (Rodríguez-Clare, 2005b).

En este contexto se presenta el caso de la industriadel vino en Chile, en el cual confluyen estrategiasde desarrollo de los clusters, la atracción de IED, yel desarrollo de nuevas actividades exportadoras,así como la adopción de políticas transversales endiversas áreas. Todo ello hace de este caso prácticoun ejemplo –aunque todavía con importantes retospor delante– del tipo de transformación productiva

que muchos sectores de las economías de la regiónpueden y deben emprender.

El sector vitivinícola de Chile ha experimentado uncrecimiento vertiginoso en los últimos años. Ensólo 15 años la producción de vinos en Chile hacrecido en más de 200%, y el país ahora exportacerca de un 4% del total del vino exportado en elmundo. Su industria vitivinícola representó en 2005un 4,4% de las exportaciones totales de Chile,pasando a ser el tercer sector exportador del paísdespués del sector minero y de la industria delsalmón. El sector vitivinícola emplea a miles detrabajadores en forma directa e indirecta.

Este notable crecimiento hace que este sector seaconsiderado un referente de éxito en la inserciónefectiva de las exportaciones latinoamericanas en elmercado internacional. Si bien es cierto que Chileposee condiciones excepcionales para el cultivo dela uva tanto por sus suelos como por su clima, elpaso de productor de uvas a exportador de vinos noes trivial, y la labor de las empresas y las políticaspúblicas en hacer realidad esa visión merece unestudio detallado. En el Recuadro 3.5 se presentanalgunos detalles sobre los inicios y la evolución deeste cluster.


IniciosLa uva es un cultivo traído a Chile por los conquistadoresespañoles. Al principio de la era colonial, los vinos consumi-dos eran principalmente importados desde Francia, pero eldifícil acceso a Chile y la falta de medios de transporte quepreservasen la calidad del producto, unido a las condicionesclimáticas favorables de Chile, estimuló a los primeros coloni-zadores a comenzar el cultivo local de la uva.

Al principio, la producción de vino era informal. La uva que secultivó era la cepa “País” (mission en inglés). A mediados delsiglo XIX se introdujeron otras variedades como Cabernet,Merlot, Sauvignon y Pinot. Los viñedos de mayor tamañoaparecieron en esa época, siempre bajo el control de promi-nentes familias chilenas que utilizaban técnicas rudimenta-rias, adaptadas de productores franceses. La producción eradestinada para satisfacer el mercado doméstico.

La inmigración de importantes enólogos franceses en el sigloXIX, que huían de las pestes en Europa, introdujo nuevascepas en Chile. Algunas de las modificaciones que adoptarontuvieron que ver con diferentes procedimientos de cultivo dela uva, mayor distancia entre las plantas y una menor produc-ción por hectárea para aumentar la calidad.

La llegada de los enólogos franceses le imprimió un carácterde status a la producción del vino, atrayendo a familias influ-yentes que, hasta ese entonces, se habían dedicado a otrasactividades productivas. El modelo francés que se impuso enChile privilegió la calidad, y eso comenzó a diferenciar a laindustria chilena de las del resto del continente. La producciónseguía concentrada exclusivamente en el mercado interno.

El crecimiento de la industria se vio obstaculizado por medi-das restrictivas de la producción y el consumo, plasmadas en

Recuadro 3.5 El cluster del vino en Chile

30 Esta sección se basa principalmente en Arreaza y Nagel (2006), estudio comisionado para este libro.Continúa

En la actualidad, la industria del vino presenta unaestructura relativamente desconcentrada. Concha yToro, la viña más grande, posee una participacióndel mercado para la exportación del 14,2%; mien-tras que Viña San Pedro, la segunda más grande,

posee una participación del 10,7%. Las cuatro prin-cipales viñas sólo capturan un 33% del mercado. Laproducción tiende a concentrarse en cepas de vinotinto, aunque esto está cambiando. En Chile sepueden diferenciar varios clusters geográficos,


parte en la Ley Orgánica de Alcoholes de 1938. Esta ley, cuyaprincipal motivación era controlar el consumo de alcohol en lapoblación, impuso serias restricciones a la expansión de losviñedos existentes, a la apertura de nuevas viñas y al incre-mento de la productividad por hectárea. El Estado se encar-gó de desestimular el consumo, fijando altos aranceles a laimportación de vinos y fijando un techo de producción localequivalente a 60 litros per cápita al año.

A pesar de que la Ley de Alcoholes puso restricciones a laexpansión del sector, no indujo grandes cambios ni en laproducción ni en el consumo. El criterio predominante en lamitad del siglo y las décadas que siguieron de sustitución deimportaciones, hacía que las industrias del ramo se mantuvie-ran orientadas al mercado interno cautivo en lugar de buscarmercados externos.

Entrada de tecnología: 1970-1990A pesar de la profundización de las reformas agrarias duranteel gobierno de Salvador Allende, la industria del vino no fueparticularmente afectada. El Estado consideró que las empre-sas vitivinícolas producían bienes industriales y no agrícolasy, por lo tanto, pocas viñas fueron confiscadas.

Por el contrario, las políticas de liberalización adoptadas apartir de 1973 sí tuvieron un impacto sobre la producciónnacional, al eliminarse las restricciones a la producción,fomentando la agrupación de pequeños productores enpequeñas cooperativas o clusters productivos que podíanaprovechar mejor las innovaciones tecnológicas que prontocomenzaron a llegar a Chile. El instrumento principal para ellofue la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO),que adoptó medidas que serán discutidas más adelante eneste capítulo.

La industria del vino en Chile no se caracterizó durante granparte de su existencia por la adopción de tecnologías avanza-das. El aprendizaje provenía principalmente de los mejora-mientos en el cultivo de la uva. Apartando la llegada de losenólogos franceses en el siglo XIX, sólo otro hecho puede seridentificado como un salto tecnológico significativo. Este se

produjo con la llegada de la empresa multinacional españolaMiguel Torres a finales de los años setenta. Esta empresatrajo a la industria chilena las barricas de madera de 220litros, utilizadas comúnmente en el extranjero, que sustituiríanlos viejos “fudres” chilenos de 4.000 litros. La adopción deestas barricas, más pequeñas y costosas, le dio al vino chile-no un sabor nuevo y una calidad diferente a la que habíamostrado hasta ese momento.

Este cambio significativo en calidad hizo al vino chileno atrac-tivo por primera vez a los ojos del mercado externo. Crecióasí el interés en productores, consultores y enólogos extran-jeros que trajeron consigo mejor tecnología y conocimientos.

Caída en el consumo interno y el boomde los noventaLa crisis financiera de 1982 hizo que el consumo en general,y el consumo de vino en específico, cayeran drásticamente.Este período obligó a muchas viñas a considerar el mercadoexterno como una posibilidad, debido a que el desfase tempo-ral que existe entre el consumo interno y la superficie planta-da hizo que gran parte del vino producido no pudiese ser colo-cado internamente.

Las exportaciones de vino chileno comienzan a mostrar uncrecimiento vertiginoso a finales de los años ochenta, pasan-do de los 185.100 hectolitros en 1988 (equivalentes al 0,38%del mercado mundial) a 4 millones de hectolitros en 2003,equivalentes al 5,45% del mercado mundial. Chile ha pasadoa ser el quinto exportador mundial de vino, después deFrancia, Italia, España y Australia.

Las exportaciones chilenas van dirigidas en su mayoría almercado europeo. Este mercado captura cerca del 60% delvolumen exportado, seguido por EEUU con un 22,9%. Lacepa predominante en el mercado chileno es el CabernetSauvignon, aunque se observa un crecimiento en el cultivodel Carmenère, Merlot y Chardonnay, a expensas principal-mente de la tradicional cepa País.

Fuente: Arreaza y Nagel (2006), trabajo comisionado para este libro

Recuadro 3.5 El cluster del vino en Chile

Continuación

limitados por los hitos que delimitan las zonas decultivo apropiado. La gran mayoría de estos clus-ters se ubican en el valle central, abarcando desdela cuarta hasta la octava región del país31.

Como se discutió en secciones anteriores, la litera-tura indica que los clusters se forman cuando losbeneficios que proporciona estar en un lugar físico,son comunes a muchas empresas y cuando la infra-estructura permite que esos beneficios se difundan.Otros factores incluyen las economías de escala,una mayor intensidad en factores móviles queinmóviles, productos y tareas altamente cambian-tes, y alto valor agregado32.

La industria vitivinícola de Chile reúne muchas deestas condiciones, lo que unido a las condicionesgeográficas naturales para la fabricación de vinosha hecho propicio el crecimiento de la industriabasado en un cluster. Las ventajas propias de unalocalización geográfica cercana son obvias, mien-tras que los costos potenciales de una aglomeraciónde industrias (como, por ejemplo, la fuerte compe-tencia entre ellas) se ven disminuidos por el hechode estar orientadas a los mercados externos. Estaindustria es altamente diferenciada, y la calidad delproducto final es evaluada con regularidad. Lanecesidad de controlar la calidad de las uvas haceque la industria tienda hacia la integración vertical,o por lo menos hacia una estrecha colaboraciónentre productores de uva y productores de vino.

Por otro lado, la investigación y el desarrollo seorientan generalmente al mejoramiento de laproductividad en el cultivo –evaluando aspectoscomo la disminución de plagas, la manipulacióngenética para obtener una mayor productividad, o eldesarrollo tecnologías para mejorar la preservaciónde calidad durante los procesos de fermentación yalmacenaje. Por otro lado, la relativa fragmentaciónde la industria ha obligado a los productores aasociarse en gremios; entre los más conocidos secuentan la Corporación Chilena del Vino, Chilevid

y Viñas de Chile. Estas asociaciones juegan unpapel importante en la coordinación de proyectosde investigación y en el mejoramiento de la calidaddel producto final. Además, sirven de mecanismode coordinación para fijar posición sobre los temasen la industria, facilitar la apertura de nuevosmercados externos, y difundir conocimiento en laindustria en función de la capacidad de absorciónde las empresas.

Uno de los factores con mayor influencia positivaen la industria chilena en general, y en la del vino enparticular, ha sido la apertura comercial. Las rebajasarancelarias permitieron la importación de tecnolo-gía extranjera, al tiempo que la orientación externaque tomó la economía chilena facilitó la búsquedade mercados externos a la industria vitivinícola33. Almismo tiempo, sin embargo, la política de aperturahizo también más barata la importación de sustitu-tos al vino, como la cerveza. Benavente (2004)explica que mientras el consumo per cápita devinos en 1990 era la mitad de lo que era en los añossesenta, el consumo interno de cerveza era casi eltriple. La débil demanda interna, unida a un incre-mento en el consumo de vinos en EEUU, Europa yCanadá, fueron factores determinantes de que lasviñas chilenas buscaran mercados en el exterior.

La inversión extranjera en el desarrollode la industriaEn los años ochenta, el entorno amigable a la inver-sión extranjera, motivó a compañías extranjerascomo Miguel Torres (España), Barón de Rothschild,Chateau Lafite (Francia) y Robert Mondavi (EEUU)a establecerse en Chile. Las compañías extranjerasintrodujeron tecnologías y ayudaron a mejorar lastécnicas de cultivo. Según Visser (2004), el montototal de inversión extranjera en esta industria entre1974 y 1998 fue de US$ 50 millones.

La entrada de la multinacional Miguel Torres tuvoclaros efectos positivos sobre la productividad delas empresas chilenas, dado que las nuevas tecnolo-


31 Esta zona tiende a no recibir lluvia desde diciembre hasta la temporada de la vendimia a finales del verano austral, lo que haceque las uvas crezcan con poco riesgo y permite la producción de vinos homogéneos a lo largo del tiempo. La fluctuaciónde temperatura diaria en el valle central puede ser de hasta 20 grados Celsius, ayudando a la concentración de elementosaromáticos. El aislamiento geográfico de este valle ha hecho de Chile el único país libre de phylloxera, una plaga que destruyólos viñedos europeos en el siglo XIX (Benavente, 2004).

32 Ottaviano (2006).33 Esta liberalización comercial fue acompañada por una política de subvaluación del peso, que ayudó a las exportaciones.

Sin embargo, en los últimos años, los altos precios del cobre han generado una fuerte apreciación del peso chileno, por lo quelos balances financieros de las viñas se están viendo afectados.

gías introducidas lograron difundirse a la totalidadde la industria. Pero también existieron otros cami-nos por los que Chile accedió a la experiencia inter-nacional. Uno de ellos son los consultores extranje-ros y los enólogos chilenos que viajan alextranjero34. Otras formas de cooperación hanproducido beneficios menores a los de la entrada deMiguel Torres y el continuo contacto de las viñaschilenas con enólogos y consultores extranjeros.Estas incluyen los joint ventures, siendo los másnotables aquellos entre Robert Mondavi Corpora-tion y Viña Errázuriz, y entre Barón de Rothschild yViña Santa Rita.

A pesar de estos potenciales canales de aumento enla productividad, la existencia de efectos derramedebido a la entrada de IED ha sido moderada(Björk, 2005). Adicionalmente, la difusión de cono-cimientos entre los propios productores localestampoco está clara. Giuliani (2003) y Bell yGiuliani (2004) estudiaron en detalle un cluster deviñas en el valle de Colchagua, concluyendo que noexiste un proceso sistemático de aprendizaje dentrodel mismo. El conocimiento generado o adquiridopor empresas del cluster fluye sólo de manera limi-tada y la imitación de prácticas no convenientesocurre tanto como la de buenas prácticas.Asimismo, la absorción de conocimiento por partede las empresas del cluster es desigual –algunasabsorben conocimientos nuevos, pero otras no.

Este proceso desigual y no sistemático de transfe-rencia de conocimiento derivado de la IED se debea una distribución también desigual de las capacida-des de absorción de las empresas del cluster. Engeneral, estos autores señalan que las empresas conmayor capacidad de absorción tienden a aprovecharmejor el conocimiento externo que las otras empre-sas y tienden también a ser fuentes de conocimientopara el cluster; de ello pueden beneficiarse lasempresas con menor capacidad de absorción entanto tengan un mínimo apropiado.

Promoción de la coordinación y las exportacionesA través de CORFO, el gobierno chileno tambiénpromovió la creación de asociaciones gremiales que

captaran mercados externos para los vinos chilenoscon políticas orientadas a solucionar problemas decoordinación de los actores del cluster. En estesentido, destaca el papel de CORFO en la creaciónde asociaciones como Chile Vid y la CorporaciónChilena del Vino.

Por otro lado, CORFO también ha promovido losllamados Proyectos Asociativos de Fomento(PROFO), otorgando fondos a proyectos que, porsu magnitud, requieren la coordinación de variasempresas. En la industria del vino, estos proyectoshan impulsado el cultivo orgánico en las viñas paratener vinos de mejor calidad, la comercialización deviñas medianas y pequeñas tanto en Chile como enel extranjero, la operación conjunta de bodegas y elestablecimiento de rutas turísticas del vino en dife-rentes clusters35.

Otros programas de que dispone CORFO son losFondos de Asistencia Técnica (FAT) y el Programade Apoyo a la Gerencia (PAG), como apoyo a lasempresas en la obtención de asistencia técnicaexterna a través de consultorías, en mercadeo, enfinanzas o en manejo de riesgo, a fin de mejorar sucompetitividad. La adopción de los FAT en laindustria del vino ha abarcado desde la capacitaciónen la poda de los viñedos, el manejo de la bodega,hasta aspectos tan propios del mercadeo como eldiseño de etiquetas novedosas y atractivas. Encuanto al PAG, éste se orienta a la contratación deasesorías especializadas a las empresas más grandespara conseguir una mayor productividad y calidad.Se ha adoptado en la industria del vino en cuatroocasiones, siendo los de las Viñas Caliterra y Errá-zuriz los que están en estado más avanzado36.

CORFO también apoya a la asociación de provee-dores y empresas a través del Programa de Desarro-llo de Proveedores (PDP) a fin de facilitar la crea-ción de lazos entre los actores del cluster, enespecial para promover acuerdos de suministro alargo plazo. Entre las viñas que se han beneficiadode este programa se encuentran las Viñas Santa Ritay Morandé en la Región Metropolitana; y MiguelTorres, Correa Albano, Segú, Cooperativa Vitiviní-


34 Björk (2005).35 Ver, por ejemplo http://www.ccv.cl/PROFO.htm; http://www.morande.cl/br/contenido/newsarticle.asp?section=fullnews&id=126&cat=0

y http://www.andeswines.cl/raiz/main.php?do=quienes36 Ver http://www.vendimia.cl/veredicionanterior.php?edicion=19&id=39

cola Loncomilla, Viñedos del Maule y VitivinícolaPatacon en la VII Región37.

En 1974, el gobierno creó ProChile, una oficinapara promover las exportaciones. ProChile finan-ció buena parte de los gastos iniciales de lasempresas (incluyendo a las vitivinícolas) chilenas,incluyendo su participación en ferias internaciona-les, gastos de mercadeo y de viajes (Benavente,2004). En este sentido la percepción de los actoresdel cluster es que los esfuerzos en este campodeberían profundizarse, dada la poca presencia demarca que todavía tiene Chile en el exterior(Visser, 2004).

Políticas de apoyo a la innovaciónLas políticas de apoyo a la innovación son canaliza-das a través del fomento de capitales semilla y de laadopción de tecnología. Existe un programa dedesarrollo de capital semilla –a través de CORFO–mediante el cual el gobierno iguala las inversionesen capital semilla hasta por US$ 54 mil paracompartir los riesgos y beneficios de ideas conbuenas perspectivas de crecimiento y con unabuena dosis de innovación (Holm-Nielsen y Agapi-tova, 2002). Por su parte, la Fundación Chiletambién promueve la innovación al propiciar laapertura de nuevas empresas que utilicen tecnolo-gías de punta, y la adopción de tecnologías porparte de empresas ya establecidas38. En el caso de lacreación de empresas nuevas, el objetivo es ayudara establecerlas para luego venderlas39.

Los programas de apoyo a la innovación másimportantes de Chile son el Fondecyt, el Fondef yel Fontec. El primero (Fondecyt, o Fondo Nacionalde Desarrollo Científico y Tecnológico) tiene comoobjetivo el financiamiento de proyectos de investi-gación de alto nivel académico y tecnológico entodas las áreas del saber. El segundo (Fondef, oFondo de Fomento del Desarrollo Científico yTecnológico) busca financiar proyectos de mayor

alcance que tengan socios en la industria privada yque luego puedan ser sostenibles en el tiempo. Eltercero (Fontec, o Fondo Nacional de DesarrolloTécnico y Productivo) financia a empresas privadasen el área de transferencia tecnológica, innovacióny creación de capacidad instalada tecnológica(Holm-Nielsen y Agapitova, 2002).

A través de CORFO, el gobierno también adoptó elprograma de Grupos de Transferencia de Tecnolo-gía, o GTT. La idea primordial de este grupo era lacreación de vínculos entre el Instituto Nacional deInvestigación Agrícola (INIA) y la agroindustria,con el fin de que los productores locales estuvieranmás en contacto con tecnologías extranjeras, lo cualparece haber dado resultados positivos (Benavente,2004). El contacto con los mercados externos,fomentado en parte por el Estado, fue fundamentalen la adquisición de nuevas tecnologías en el áreadel almacenamiento del vino. Esto fue posible nosólo gracias a los contactos de las viñas chilenascon el exterior, sino con el aporte de numerososconsultores extranjeros que se desplazaron a Chile ainteractuar con las empresas locales40.

Parte importante de la transferencia tecnológica enesta industria se da entre los productores de vino ylos agricultores. Este proceso se realiza a través delos contratos entre productores de vino y de uvas,los cuales incluyen cláusulas de asistencia tecnoló-gica para mejorar la calidad y la productividad delcultivo de uvas. Por otro lado, Benavente (2004)explica que el contacto entre las universidades y lasempresas vitivinícolas es aún comparativamenteescaso respecto, por ejemplo, a países comoAustralia y EEUU, donde el 1% de las ventas tota-les se invierte en proyectos conjuntos con lasuniversidades.

A pesar de los avances en el área de políticas parafomentar la innovación, existe un consensocreciente acerca de lo mucho que le queda a Chile


37 Ver http://www.conicyt.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=1460&Itemid=32338 Entre otros ejemplos, la Fundación Chile promovió un joint venture con una empresa de producción de corchos para la adopción

de técnicas de tratamiento de corchos con energía ionizante, con el fin de mejorar la calidad microbiológica de los corchos.39 Entre los proyectos de innovación exitosos se encuentra Agrogestión, una empresa de prestación de servicios de consultoría

y software especializado para mejorar la gestión en empresas agropecuarias.40 Benavente (2004) identifica dos maneras en que las empresas actuales incorporan tecnología. Una es a través del “aprendizaje

mirando”, es decir, misiones (muchas veces financiadas por el gobierno) a Australia, EEUU y Europa con el fin de observarla tecnología que usan los competidores y copiarla en Chile. La otra manera es a través de las visitas de consultores externos,y a través del sistema de intercambio de enólogos.

por hacer en este sentido. Autores como Agapitovay Holm-Nielsen (2002) señalan que el contenidotecnológico de las exportaciones chilenas es aúnmuy bajo, y que esto es causado en parte por lapoca disponibilidad de capitales semilla y por eldébil cumplimiento de la legislación sobre propie-dad intelectual. El resultado es que los niveles deinvestigación y desarrollo en las principales indus-trias exportadoras de Chile son bajos.

Entorno macroeconómico y otras políticastransversales: complemento para el éxitodel clusterEl énfasis de la acción pública de Chile en los últi-mos 30 años ha sido en crear las condicionesmacroeconómicas propicias para la generación deinversiones que dinamicen sectores exportadores notradicionales. Esto se ha complementado con políti-cas transversales tendentes a ayudar a sectoresprometedores, especialmente promoviendo la solu-ción a problemas de coordinación entre los actoreso fallas de mercado. Estas políticas han estado diri-gidas a solventar problemas específicos en la indus-tria, tales como el acceso de mercado y el desarrollode investigación agrícola, entre otros.

Además, estas políticas han estado acompañadas dereformas en materia de regulación, una de lascuales ha sido la adopción de la denominación deorigen a fin de asegurar una mínima calidad de losvinos producidos en el país41. Adicionalmente, através de CORFO, el Estado suministró asistenciafinanciera que propició la creación de empresasagrícolas y vitivinícolas. Por ejemplo, la industriase vio favorecida por el Plan de Desarrollo Frutí-cola, que les dio herramientas para aumentar signi-ficativamente la superficie cultivada. A través delapoyo financiero de CORFO, a partir de los añossetenta el Estado fomentó la formación de coopera-tivas de producción de uvas a través de la coopera-ción de pequeños productores agrícolas.

Aunque este cluster tiene todavía retos importantesque enfrentar, reúne en sí elementos que ejemplifi-can cómo las políticas de desarrollo de los clusters(en especial las que tratan de resolver fallas decoordinación) dan frutos positivos cuando se cuentacon una visión integral del mismo.

Consideraciones finalesy recomendaciones de política

Antes de presentar las consideraciones finales esimportante destacar que las implicaciones y resulta-dos de los estudios analizados en este capítulodependen en gran medida de las características de lospaíses y de los sectores analizados. Lo óptimo habríasido construir evidencia a partir de datos microeco-nómicos de empresas e individuos recolectados demanera consistente en el tiempo y en todas las unida-des geográficas (en los distintos países). Desafortu-nadamente, tales bases de datos no están disponiblespara la región42. Ante esta situación, este capítuloadoptó una aproximación alternativa, en la cual sehan identificado casos de estudio representativos quepermiten comparar experiencias y así extraer algunaslecciones e implicaciones de política económica.

A lo largo de este capítulo se ha argumentado, conbase en la revisión de la literatura y el estudio decasos, que debido a las numerosas fallas de coordi-nación, la productividad de los clusters se puedeincrementar a través de políticas públicas queapoyen una mayor acción colectiva y coordinaciónde los mismos. Por lo tanto, las autoridades (asícomo el resto de los miembros de un cluster) debenrealizar una evaluación continua de las diversasoportunidades de cooperación, de manera que selogren instrumentar medidas que limiten las fallasde coordinación al interior de los clusters. Aúncuando el alcance y efectos que dichas fallas decoordinación tienen en el desarrollo de los clustersdependen de las características específicas de cadasector, lo importante es que los instrumentos que sediseñen impulsen la acción conjunta al interior delos clusters. Por otro lado, dadas las diferenciasexistentes entre los diversos tipos de clusters, laspolíticas de apoyo a su formación y desarrollo nece-sitan tener una dimensión estratégica que defina lasprioridades y herramientas adecuadas a los diversosgrupos y sectores.

Ha sido destacado también que los hacedores depolíticas deben concentrar esfuerzos en aquellossectores que ya existen y muestran ventajas compa-rativas (es decir, aquellos clusters que pasan laprueba del mercado), y en los que existen mayores


41 Sin embargo, la supervisión del cumplimiento de estas normas presenta fallas que pueden llegar a comprometer la reputaciónglobal de los vinos chilenos, y no ayudan al establecimiento de una marca-país (Benavente, 2004).

42 Tampoco existen para la mayoría de países europeos (Ottaviano, 2006).

probabilidades de beneficio con la corrección de lasfallas de coordinación. Esto es especialmente rele-vante, ya que las nuevas industrias y los clustersexitosos a menudo emergen a partir de los preexis-tentes. Este resultado es similar al que se presentaen el caso del descubrimiento de nuevas actividadesexportadoras, a ser discutido en el siguiente capí-tulo, descubrimiento que se facilita para nuevaslíneas dentro de sectores exportadores ya existentes.

Ahora bien, las políticas deberían apoyar un rolactivo y dinámico de los actores, incluyendo aque-llas que actúan para impulsar y facilitar el desarro-llo de los mismos (los facilitadores de los clusters).Un ejemplo en esta materia podría ser el diseñar yadoptar un marco de incentivos que estimule a lasempresas grandes a utilizar fuentes locales para susinsumos intermedios y servicios, y apoyar al mejo-ramiento de sus proveedores. En esta línea, destacala experiencia de Dinamarca en el período 1989-1990, donde se puso en práctica un programa (dealrededor de US$ 25 millones) de entrenamiento deagentes de identificación de oportunidades pararedes; de facilitadores entrenados, a quienes llama-ron brokers para formar y formalizar las redes; yfinalmente redes para la conceptualización, planea-miento, y adopción de iniciativas que incluyen atres o más empresas (Rosenfeld, 2001).

Para el desarrollo de una estrategia de promociónde clusters resultan clave la movilización al crearinterés en la construcción y participación de losactores del cluster; el diagnóstico para la identifica-ción y definición de las fortalezas y debilidades delcluster; las estrategias de cooperación que permitanla identificación de las acciones requeridas parapromover el desarrollo de clusters, en asociacióncon los principales stakeholders del mismo.También la adopción y la evaluación, la cualconsiste en el monitoreo y la revisión de los resulta-dos así como en el análisis de la estrategia. Ahorabien, es importante destacar que los pasos mencio-nados no definen una secuencia rígida. El elementocrucial es desarrollar una aproximación integradaen colaboración con las empresas y las institucionesinvolucradas en un cluster. De esta manera, la estra-tegia es identificar dónde son adecuadas las inter-venciones y cómo éstas deben llevarse a cabo.

Por otra parte, es necesario tomar en cuenta la natu-raleza específica de un cluster, su estado de desa-

rrollo y el contexto en el cual está operando. Esto selogra a partir de un buen diagnóstico y trabajo conlas empresas del propio cluster y las institucionespúblicas y académicas relevantes. Ahora bien, dadoque las autoridades no poseen la información espe-cífica para identificar las áreas en las cuales laacción colectiva puede ser útil, las asociacionesprivadas de negocios pueden jugar un rol activo eneste proceso.

Para tal fin, Rodríguez-Clare (2005b) señala que lasautoridades podrían crear mecanismos de apoyo alos clusters que anticipen los incentivos que laspolíticas dirigidas a la superación de fallas de coor-dinación generarían, con el fin de maximizar susefectos positivos y minimizar eventuales efectosadversos. En este sentido, propone mecanismos através de los cuales asociaciones del sector privado,que representan a los diversos clusters, presentenpropuestas –a ser evaluadas y seleccionadas en basea criterios técnicos– y que identifiquen áreas deacción colectiva que requieran del apoyo público.En muchos casos, la primera acción requerida seráel propio fortalecimiento de los gremios y lasasociaciones privadas.

Mecanismos de este tipo pueden evitar problemasasociados a la corrupción, debido a que estas inter-venciones no incluyen protecciones generalizadas oreducciones de impuestos a sectores específicos. Ensu lugar, el tipo de intervenciones que aquí seproponen implican recursos asignables a través deprocesos de evaluación técnica a sectores específi-cos para apoyar una mayor acción colectiva, lo cuallo hace más transparente.

Ejemplos de este tipo de políticas son el sistema defondos de recursos concursables para I&D adelan-tado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología(MICIT) de Costa Rica en 2000. En este programa,la selección anual de proyectos consiste en dosfases. En la primera fase, las organizaciones indus-triales y/o empresas individuales postulan suspropuestas a ser evaluadas por el Ministerio deacuerdo a su calidad, claridad de objetivos, justifi-cación de las necesidades tecnológicas del sector, lapromesa de contribución financiera, creatividad dela propuesta y los impactos potenciales de la tecno-logía en el ambiente y la economía del país. A losproyectos que califican les es luego asignada unacontribución de acuerdo a la externalidad percibida.


En la segunda fase, los centros de investigacióncertificados presentan sus ofertas para los proyectosque califican en la primera fase. La oferta ganadoraes seleccionada de acuerdo al criterio de precio ycalidad. Al final de la segunda fase, hay una lista deproyectos a la que se asigna una unidad de investi-gación, un costo total, y el porcentaje de costos queel gobierno ha prometido asumir. La unidad deproducción o asociación que presenta la propuestaes luego llamada a colocar su participación decostos en un fondo. Una vez hecho esto, el gobiernohace su contribución a dicho fondo y el proyectocomienza, y posteriormente el MICIT conduce elmonitoreo periódico de los proyectos para asegu-rarse de que los recursos están siendo empleados demanera adecuada.

Otras experiencias que han tenido una aproxima-ción más agresiva implican una ayuda más inten-siva del gobierno a los sectores específicos. Recien-temente, Chile ha puesto en marcha un programapara coordinar múltiples acciones de soporte a lainnovación mediante el programa Chile Innova. Eneste programa se realizan estudios prospectivospara determinar el mayor potencial competitivo enel mediano plazo a través de consultas con los prin-cipales actores envueltos en cada área, incluyendogobierno, sector privado, comunidad académica,trabajadores y sociedad civil.

De otro lado, un mejor entendimiento de los dife-rentes elementos de los clusters y su respectivodesempeño es un paso esencial para determinar susfortalezas y debilidades y, por tanto, identificardónde debe llevarse a cabo la intervención en casode ser necesaria. Esto involucra un análisis tantocuantitativo –el cual puede incluir análisis numéri-cos y/o estadísticos en variables tales como empleoo producción– como cualitativo, el cual podríaincluir discusiones sobre negocios, el contenidoinnovador de proyectos, o una evaluación de lasdimensiones menos críticas de un cluster.

En el proceso de desarrollo de redes, institucionestales como las universidades y las asociacionescomerciales pueden jugar un papel clave, ya que lasmismas pueden facilitar y animar las estrategiasgenerales para el desarrollo de un cluster. Estopuede no ser un proceso automático y podría nece-sitar del impulso del Estado, incluyendo el uso de

facilitadores que logren fomentar la cooperaciónentre los actores de un cluster.

Adicionalmente, la medición del éxito de diferentesintervenciones contribuye al monitoreo y la evalua-ción de las políticas de desarrollo de un clustercomo un todo. Es importante identificar si el éxito ofracaso se debe a las intervenciones o a factoresexternos que escapan el control de los hacedores depolítica. En este sentido, las intervenciones de polí-tica deben perseguir algunos objetivos clave.Primero, se debe analizar la idoneidad de las inter-venciones en términos de su relevancia conrespecto a los problemas técnicos, sociales o econó-micos que son precisos resolver. Segundo, debeprestarse atención a la efectividad de las interven-ciones procurando acertar en los efectos esperados,para lo cual deben diseñarse indicadores de impactoo de resultados cuantificables y verificables.Tercero, debe procurarse la eficiencia de las inter-venciones tratando de lograr los efectos deseados almenor costo posible. Cuarto, deben establecerseobjetivos para los indicadores particulares, para locual no sólo es importante saber con precisión ladirección de la política, sino cuán lejos se puede ir ycuánto tiempo pueda tomarse en ello. Por último, esfundamental que se considere que la elección apro-piada de los indicadores depende de la naturalezade un cluster, la naturaleza de las intervencionesadoptadas y del objetivo general de la política.

Por otra parte, del análisis de los casos presentadosse desprenden una serie de consideraciones quepueden contribuir al diseño de políticas públicaspara el desarrollo de los clusters. En primer lugar,destaca la importancia de la coordinación y accióncolectiva de los miembros de un cluster comofactor clave para su desarrollo. En segundo lugar,enfatiza el hecho de que en América Latina seobserva un dominio de clusters de primera natura-leza sobre los de segunda naturaleza, y los que exis-ten en este último grupo presentan fallas importan-tes de coordinación que limitan su desarrollo. Entercer lugar, los casos estudiados señalan el rolpositivo del buen funcionamiento de los sistemaseducativo y financiero, la existencia de unaadecuada infraestructura de transporte, comunica-ciones básicas, así como de un marco regulatorio,legislativo y judicial eficiente. En cuarto lugar, loscasos revelan la importancia de participar en los


mercados internacionales, ya que la apertura,además, permite a las firmas domésticas importartecnologías foráneas y estimula el desarrollo localde capacidades necesarias para su utilización. Porúltimo, se señala la importancia de la existencia deun entorno de políticas estable para desarrollarmayores estadios de coordinación y cooperaciónentre los agentes.

Como consideración final debe tomarse en cuentaque dado que las economías emergentes compitenentre sí, las estrategias de desarrollo de los clusters

y de transformación productiva no sólo deben serprioritarias por las razones señaladas en este capí-tulo, sino también porque dichas estrategias son engeneral parte importante en las agendas actuales depolítica de otras regiones emergentes como el esteasiático, y más recientemente Europa del Este. Porlo tanto, la adopción de estrategias decididas detransformación productiva, y en este caso depromoción de clusters, no sólo debe ser vista desdela óptica de América Latina, sino también de suposicionamiento como región competidora en losmercados internacionales.


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3 Cooperación y coordinación: factores clave para el ... · la innovación dentro de los clusters en general. El capítulo se organiza de la siguiente manera. En ... sus competidores