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4. Informalidad laboral: ¿qué se puede hacer? Lucas Ronconi
En el Conurbano bonaerense, casi la mitad de la gente que trabaja tiene empleos
informales, es decir, al margen de la ley. Desde luego, la situación no es deseable. Estos
trabajadores muchas veces cuenta con ingresos inferiores al salario mínimo, desarrollan
sus tareas en condiciones insalubres y no tienen cobertura contra accidentes laborales.
Algo hay que hacer, más allá de condenar moralmente el problema, que es insuficiente.
Lo que falta es encontrar e implementar soluciones concretas a un fenómeno sobre el
que no resulta para nada obvio qué hacer. ¿Acaso se trate de avanzar con medidas
punitivas, que castiguen a los empleadores que incumplen la ley? ¿O el problema radica
en la baja formación y productividad de los trabajadores que, junto con el exceso de
trabas burocráticas y regulaciones absurdas, impiden la creación de empleo privado
registrado? Y si se trata de una combinación de ambas, ¿en qué casos conviene aplicar
cada una?
El presente capítulo recopila evidencia y desarrolla un conjunto de ejercicios empíricos
para intentar entender las causas y consecuencias de la informalidad, y de ese modo,
sugerir opciones concretas de política pública. Primero, ¿cuáles son las causas de la
informalidad?; ¿se trata de trabajadores explotados por empresas poderosas, es decir,
son el ejército industrial de reserva de un sistema capitalista dependiente, o acaso son
emprendedores poco calificados que buscan escapar a la maraña de trabas burocráticas
impuestas por el Estado? Segundo, ¿qué consecuencias tiene la informalidad laboral?;
¿acaso corroe la responsabilidad cívica de los excluidos?; ¿brinda ventajas económicas
y ganancias extraordinarias a las empresas evasoras, o es una válvula de escape que
permite a las pequeñas empresas subsistir, particularmente en los períodos de recesión
económica? Tercero, ¿qué políticas públicas fueron exitosas y cuáles fracasaron?; ¿en
qué medida se soluciona el problema si se eliminan los impuestos al trabajo y se
simplifica la registración?; ¿es viable reducir la informalidad en un contexto en que las
normas laborales las impone el gobierno nacional, pero la inspección está en manos del
gobierno provincial?; ¿qué rol tienen los sindicatos?
A partir de estos interrogantes, en lo que sigue nos valdremos de herramientas propias
de los cientistas sociales para proponer políticas públicas que enfrenten el problema.
Desde ya le adelantamos al lector que no hay soluciones mágicas. El conocimiento
acumulado es muy limitado frente a la complejidad del fenómeno. Sin embargo,
creemos que testear con datos concretos las distintas teorías existentes ayuda a reducir
la excesiva carga ideológica que existe cuando se discute el tema, y por ende, puede
ayudar a encontrar consensos y soluciones prácticas.
UN FENÓMENO HETEROGÉNEO
Graciela tiene 23 años, vive con su pareja y sus dos hijos en Merlo. Comparten la casa
de su abuelo, un formoseño que vino al Conurbano en los años setenta buscando
mejores oportunidades laborales. Graciela no terminó la secundaria y desde hace tres
años trabaja en la panadería del barrio, que es de un amigo de su abuelo. Trabaja “en
negro” y lo sabe, pero no protesta porque piensa que si la ponen en blanco va a perder
los planes que recibe (como la asignación universal por hijo –AUH–); tampoco quiere
ser desagradecida con su jefe.
Ramón tiene 38 años y es fanático de Boca. Nació en Paraguay, y con sólo 14 años y
primaria completa, su madre lo mandó a vivir a la casa de su tío en Berazategui. Desde
muy chico trabaja de albañil con su tío, que le paga todos los viernes según lo que haya
hecho en en la semana. Trabaja en negro y no conoce sus derechos laborales. Ramón
recuerda que en alguna ocasión un inspector visitó la obra, pero su tío dice que son unos
coimeros que nunca empujaron la pala.
Juan es estudiante de Ciencias Económicas en la Universidad de Lomas de Zamora.
Tiene 25 años y le quedan diez materias para recibirse. Vive en San Justo en la casa de
sus padres y trabaja como asistente en un estudio contable en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (CABA). Si bien tiene jefe y un horario fijo, está inscripto como
monotributista y le factura todos los meses al estudio. Acordó con su jefe esta
modalidad a cambio de un mayor salario de bolsillo.
Paula tiene 41 años y es madre de cuatro niñas. Nació en Bolivia y vino al país hace
más de veinte años. Trabajó un tiempo como empleada doméstica en Córdoba hasta que
conoció a un hombre y se fueron a vivir juntos a un terreno ocupado en Francisco
Solano. Paula ahora está separada, tiene un comercio en su domicilio, y vende desde
artículos de quiosco hasta productos de limpieza. El local no está registrado y allí
trabajan sus dos hijas menores en el horario que no asisten a la escuela. Paula sueña con
tener un negocio más grande y con que sus hijas, a diferencia de ella, tengan estudios.
Historias laborales como estas abundan en el Conurbano. Podemos mencionar también
el caso de Hugo, empleado de una fábrica de herrajes que cobra en blanco el básico de
convenio y un monto adicional en negro; o de Celina, que vende chipa en la estación de
Beccar sin ningún tipo de registración; o de María, que trabaja como costurera en
condiciones insalubres en un taller clandestino de Ingeniero Budge; o de Jonatan, que
dice que no le queda otra que vivir de changas porque ninguna empresa lo contrata en
blanco cuando constatan que vive en una villa, la Carlos Gardel, y tiene antecedentes
penales. En muchos casos, son personas que trabajan en relación de dependencia, pero
su empleador no los ha registrado ni realiza el pago mensual de aportes y contribuciones
a la seguridad social. En otros casos, se trata de personas que trabajan por cuenta propia,
pero no figuran en los registros de las agencias impositivas. Todas tienen en común el
incumplimiento de alguna norma laboral o impositiva, y por eso pertenecen al mundo
informal. En otros aspectos, sin embargo, son historias laborales muy distintas. Hay
casos de explotación, y casos de común acuerdo entre empleador y trabajador en
perjuicio del fisco; hay casos de emprendedores que evaden para crecer
económicamente, y otros como única forma de supervivencia.
En las siguientes páginas vamos a intentar cuantificar el fenómeno de la informalidad
laboral, discutir sus causas, consecuencias, y finalmente, opciones de política pública.
Pero primero precisemos el concepto: se considera informal tanto al asalariado no
registrado (definido como aquella persona que trabaja en relación de dependencia sin
descuento jubilatorio), como al cuentapropista (definido como aquel trabajador
independiente ocupado que no tiene trabajadores a cargo y con un nivel educativo que
no supera la secundaria completa).1
CARACTERÍSTICAS DE LOS TRABAJADORES INFORMALES
El gráfico 4.1 muestra la composición del empleo en los municipios del Conurbano
bonaerense en 2015, según se desprende de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH).2
Las personas ocupadas están agrupadas en cuatro categorías: asalariados no registrados,
asalariados registrados, cuentapropistas e independientes calificados (que incluye a
profesionales y patrones). El 45%, es decir, casi la mitad de los ocupados, son
informales, y este segmento está compuesto en dos terceras partes por asalariados no
registrados y el restante tercio, por cuentapropistas poco calificados. Cabe notar que, si
bien la informalidad no es un problema exclusivo del Conurbano, supera en casi un
tercio el nivel de informalidad del resto del país (donde representa el 35% del empleo).
Gráfico 4.1. Composición del empleo, Conurbano 2015
1 En la literatura académica hay un conjunto amplio de acepciones del término “informalidad
laboral”. El abanico va desde la postura de algunos sociólogos latinoamericanos, que conciben la informalidad como sinónimo de marginalidad y explotación (Nun, 1978), hasta la visión de De Soto (1989), que enfatiza el espíritu emprendedor de los informales. Una definición históricamente muy utilizada considera empleo informal a la suma de trabajadores independientes no calificados y a los empleados en relación de dependencia ocupados en firmas con cinco o menos trabajadores (Tokman, 1978). Otros trabajos clásicos son Portes y otros (1989) y Tilly y Tilly (1998).
2 La intervencion que sufrió el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) a partir de 2007, junto a la manipulación del índice de precios, ha generado dudas sobre la verosimilitud de la EPH.
Profesionales o patrones, 6.4%
Cuentapropistas, 15.6%
Asalariados registrados, 48.9%
Asalariados no registrados, 29.0%
Fuente: EPH.
Al analizar las características demográficas de los trabajadores del Conurbano
(cuadro 4.1), se observa que la incidencia de la informalidad es similar según sexo, pero
con gran diferencia por grupo etáreo: la sufren particularmente los más jóvenes.
También se observa que los ocupados nacidos en países limítrofes son bastante más
propensos que los nativos a tener empleo informal, ya sea como asalariados no
registrados o a desempeñarse como cuentapropistas.
Cuadro 4.1. Composición del empleo según grupos demográficos, Conurbano
2015 Grupo Informal
(1)+(2)
Asalariado
no
registrado
(1)
Cuentapropista
(2)
Asalariado
registrado
(3)
Independiente
calificado (4)
Total
Mujeres 0,46 0,34 0,12 0,48 0,06 1
Hombres 0,44 0,26 0,18 0,50 0,06 1
15-25 años 0,62 0,51 0,11 0,36 0,03 1
26-35 años 0,37 0,28 0,09 0,60 0,03 1
36-45 años 0,41 0,25 0,16 0,51 0,07 1
46-55 años 0,40 0,23 0,17 0,51 0,08 1
56-65 años 0,48 0,22 0,26 0,43 0,09 1
66 años y más 0,62 0,26 0,36 0,22 0,17 1
Nació en la
Argentina
0,43 0,28 0,15 0,50 0,06 1
Nació en un país
limítrofe
0,61 0,38 0,23 0,34 0,06 1
Nació en otro
país
0,46 0,22 0,24 0,41 0,13 1
En el gráfico 4.2 se presenta la tasa de no registración (una medida adicional que se
define como la proporción de asalariados a los que su empleador no les realiza el pago
de cargas sociales) para los trabajadores con diferentes niveles de educación. Es notoria
la fuerte relación entre ambas variables: los asalariados menos educados son claramente
menos propensos a estar registrados. Mientras que sólo el 11% de los asalariados con
título universitario no están registrados, la cifra supera el 65% para los que no
completaron la escuela primaria. Dado que los trabajadores más calificados son en
general más productivos y tienen mayor conocimiento de sus derechos laborales, la alta
correlación entre educación e informalidad sugiere que una de las causales de la
informalidad es la baja productividad y la falta de información del trabajador.
Gráfico 4.2. Tasa de no registración empleo asalariado según nivel educativo,
2015
83%
66%
54% 53%
30%
20%
11%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
SinInstrucción
Primariaincompleta
PrimariaCompleta
SecundariaIncompleta
SecundariaCompleta
Universitariaincompleta
Unversitariacompleta
También existe una fuerte asociación entre tamaño del establecimiento e informalidad:
mas del 70% de los asalariados ocupados en firmas con cinco empleados o menos no se
encuentran registrados, mientras que la tasa de no registración entre los asalariados en
firmas con cien empleados o más es del 5%.
Gráfico 4.3. Tasa de no registración según tamaño del establecimiento, 2015
72%
51%
30%
17%13%
5%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
5 o menostrabajadores
6 a 10 11 a 25 26 a 40 41 a 100 101 o mas
Por último, cabe destacar que la informalidad está fuertemente concentrada en algunos
sectores de actividad, sobre todo el servicio doméstico (donde la tasa de no registración
se acerca al 80%), la construcción (68%) y, en menor medida, los restaurantes y el
comercio minorista (40%).
La informalidad laboral sería un poco menos preocupante si observáramos que viene en
claro descenso, pero por desgracia no es el caso. El gráfico 4.4 muestra la evolución de
la composición del empleo entre 1975 y 2015.3 Entre 1975 y 2003 se produjo una
importante reducción en el empleo asalariado registrado, que pasó de representar el 60%
de la población ocupada a tan sólo el 40%. Por otra parte, el empleo asalariado no
registrado creció veinte puntos porcentuales, y el cuentapropismo se mantuvo
básicamente constante.
3 En este caso, la unidad geográfica es Gran Buenos Aires (que incluye tanto a los partidos del
Conurbano como la CABA) a fin de poder observar una serie más larga. El salto en la serie en 2003 se debe a cambios metodológicos en la EPH.
Gráfico 4.4. Evolución de la composición del empleo, Gran Buenos Aires 1975-2015
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2003 2005 2010 2015
Asalariados registrados
Asalariados no registrados
Cuentapropistas
Independientes calificados
Desde 2003 se produjo una gran recuperación del empleo asalariado registrado y una
caída en las dos categorías de informalidad laboral: asalariados no registrados y
cuentapropistas, pero el proceso se frenó en los últimos años, particularmente en el
sector privado. En la actualidad, unos cinco de cada diez ocupados son asalariados
registrados, cifra similar a la de 1990.
El porcentaje de asalariados no registrados, por otra parte, pasó del 20 al 30% entre
1975 y 1990, aumentó otros diez puntos porcentuales durante los noventa hasta alcanzar
su pico máximo en 2003, como consecuencia de la crisis económica e institucional, y
desde entonces se recuperó hasta ubicarse en aproximadamente un 33% en 2015.
Gráfico 4.5. Porcentaje de asalariados sin descuento jubilatorio, Gran Buenos
Aires 1975-2015
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2003
2005
2010
2015
Tasa de no registración EPH
CONSECUENCIAS DE LA INFORMALIDAD
El bajo nivel de cumplimiento con la normativa laboral y la seguridad social tiene un
conjunto de implicancias normativas: primero, los trabajadores informales son en su
mayoría los de menores ingresos, lo cual excluye del sistema contributivo de protección
social justamente a aquellos que más lo necesitan, profundizando la desigualdad.
Segundo, la falta de cumplimiento con la normativa corroe la noción de Estado de
derecho. Tercero, la no registración laboral suele venir acompañada del incumplimiento
de normas de seguridad e higiene, lo cual aumenta la probabilidad de que los
trabajadores sufran accidentes laborales, justamente los mismos que no cuentan con la
cobertura adecuada en caso de producirse un infortunio. Cuarto, desde el punto de vista
fiscal, la evasión de aportes y contribuciones a la seguridad social lleva a una menor
recaudación y al truncamiento del sistema. Quinto, la informalidad laboral genera una
ineficiente asignación de recursos, menor productividad y acumulación de capital, y
competencia desleal entre empresas. Sexto, el asalariado no registrado –al no recibir los
beneficios que la ley indica– puede reaccionar negativamente contra el Estado y la
sociedad, tornándose menos propenso a cumplir con sus responsabilidades cívicas.
Todas estas consecuencias negativas ocurren en todo el país, no sólo en el Conurbano.
Pero en este último territorio se potencian, en parte porque la informalidad es más alta,
en parte porque los informales conviven con los segmentos más adinerados de nuestra
sociedad, lo que exacerba la conflictividad y la frustración propias de la alta de-
sigualdad. Por una cuestión de espacio, sólo desarrollaremos en más detalle algunos de
estos problemas.
INFORMALIDAD, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL
Los asalariados informales no tienen acceso al sistema contributivo de protección que
brinda la seguridad social. A diferencia de los formales, no cuentan con acceso a una
obra social, así como tampoco pueden disponer de un seguro de desempleo ni una
jubilación contributiva. Se trata de una forma de exclusión que contribuye a la
vulnerabilidad de los trabajadores informales.4 La informalidad sería un problema
menos preocupante si los informales percibieran un salario de bolsillo superior al de los
formales, ya que esto de algún modo compensaría la falta de acceso a la cobertura de la
seguridad social. Pero en general se observa, salvo contadas excepciones, justamente lo
contrario. Según la EPH, el salario mensual promedio en el segundo trimestre de 2015
de los asalariados registrados a tiempo completo fue de 9543 pesos, y el horario, de
50,3 pesos, comparado con un salario mensual de 5811 pesos y horario de 29,7 pesos
para los no registrados. Esto implica que el salario de los no registrados es en promedio
un 40% inferior al de los registrados. Es decir que además de no tener cobertura social,
los asalariados no registrados perciben menores salarios, con lo cual hay mayores
razones para argumentar que la informalidad contribuye a la pobreza.5
Pero ¿cómo debe interpretarse el diferencial salarial entre asalariados formales e
informales? Hay al menos tres posibles interpretaciones. Primero, podría indicar que los
empleadores discriminan. A algunos trabajadores (por ejemplo, a personas de
4 Los programas sociales no contributivos, expandidos significativamente durante la última
década, brindan alguna cobertura a los trabajadores informales. Por ejemplo, las pensiones no contributivas, los programas de empleo y capacitación, la asignación universal por hijo y las jubilaciones contributivas bajo el esquema de moratoria previsional también denominado “plan de inclusión previsional”.
5 Adicionalmente, la falta de un empleo registrado en general impide al trabajador acceder al crédito y a instrumentos financieros.
determinado origen étnico) sólo les ofrecen empleos no registrados y con baja
remuneración. En este caso, eliminando la discriminación se lograría reducir la
informalidad y la pobreza. Segundo, podría ser evidencia de que hay grandes diferencias
de habilidad y esfuerzo entre los trabajadores. El empleador compensa a sus
trabajadores sobre la base de su productividad otorgándoles a los más productivos un
mejor paquete de compensación (que incluye el pago de aportes a la seguridad social y
mayor salario de bolsillo). Bajo esta hipótesis, es necesario fomentar la capacitación de
los informales, ya que los intentos de formalizarlos sin mejorar su productividad
conducirían a una reducción en su salario de bolsillo o a la destrucción de empleo.
Tercero, podría indicar que hay un número limitado de “buenos” empleos en el
mercado. Sólo algunas empresas (ya sea por tener poder de mercado, por mayor
innovación, por recibir alguna renta del Estado o por otras razones) tienen una alta
relación de capital/empleo y la capacidad de ofrecer empleos formales con alta
remuneración.
Responder a estos interrogantes resulta fundamental ya que la política pública adecuada
depende del tipo de respuesta. Por desgracia, no es tarea fácil dar con las causas del
fenómeno. Por ejemplo, una primera aproximación puede consistir en comparar el
salario de bolsillo de trabajadores con similares niveles educativos y experiencia laboral
(ya que estas variables capturan en parte la habilidad del trabajador), tal como lo
hicieron Beccaria y otros (2006): ellos estimaron que, en promedio, los trabajadores
informales reciben un salario horario 45% inferior al de trabajadores formales.6 Sin
embargo, Pratab y Quintin (2006) no encontraron evidencia de brecha salarial, y
Mondino y Montoya (2000), por su parte, concluyeron que los trabajadores con
cobertura previsional obtienen menores salarios de bolsillo que los asalariados sin
cobertura.
Si bien constituyen avances, no es posible extraer recomendaciones directas de política
pública a partir de estos estudios, en parte porque ofrecen resultados opuestos, pero
también por las limitaciones de los datos analizados. Todos utilizan como fuente de
información la EPH; pero esta encuesta no brinda datos sobre algunas características del
trabajador que permitiría un mejor análisis de discriminación, contiene datos limitados
6 A similar conclusión arriban Jiménez y Jiménez (2009).
sobre las habilidades y esfuerzo de la persona (factores que afectan la productividad), y
fundamentalmente incluye muy poca información sobre la empresa.
Una posible interpretación (muy especulativa, por cierto, debido a las limitaciones
mencionadas) es que las habilidades no observadas del trabajador y la discriminación
sólo explican una pequeña porción del menor salario percibido por los asalariados no
registrados en la Argentina. Es posible que la diferencia se encuentre sobre todo en la
productividad de las empresas. La idea es que los asalariados no registrados perciben
una retribución inferior a la de los asalariados registrados que realizan similares tareas
porque trabajan en empresas mucho menos productivas. Ahora bien, deberíamos
preguntarnos entonces cuál es la causa de las diferencias de productividad entre firmas.
¿Acaso se debe a que algunas empresas tienen dueños más talentosos, que invierten más
en capital y que hacen un uso más eficiente de la tecnología; o a que algunos
empresarios-lobistas tienen vínculos más aceitados con la política y consiguen subsidios
y protecciones especiales que les permiten pagarles mejor a sus trabajadores? Por
supuesto, la recomendación de política pública es muy distinta en uno y otro caso, más
allá de que la evidencia sobre este tema aún hoy es escasa.
INFORMALIDAD E INEFICIENCIA
Las empresas no registradas, ya sean unipersonales o con trabajadores en relación de
dependencia, se benefician económicamente al pagar menos impuestos. Pero su
condición de informal les puede traer aparejados costos en términos de menor
productividad. Por ejemplo, estar debidamente registrado es muchas veces un requisito
necesario para tener acceso al crédito, para ser proveedor del Estado o para ser
subcontratado por una empresa formal. Asimismo, las empresas no registradas muchas
veces optan por mantenerse pequeñas y sin una localización fija a fines de evitar ser
detectadas por los inspectores, pero esto no les permite explotar economías de escala o
conseguir mayor cantidad de clientes. Otro problema puede resultar en la relación con
sus empleados: al contratarlos por fuera de la ley, es probable que reduzcan su nivel de
motivación y compromiso con la firma, lo que redunde en una menor productividad
laboral. Es decir que, para que no las detecten, las empresas que no se registran
terminan operando de manera ineficiente.
Otro potencial impacto sobre la eficiencia, ahora a nivel de la economía en su conjunto,
resulta de la competencia desleal entre empresas formales e informales. Si las empresas
informales son menos productivas, pero se mantienen en actividad gracias a la evasión
de impuestos, se frena el proceso de destrucción creativa. Es decir, la productividad del
capital y del trabajo podría aumentar si estos recursos se reasignaran desde las empresas
informales hacia las empresas formales. Aunque cabe señalar que el impacto puede
revertirse cuando la mayor competitividad de las empresas formales resulta de un
subsidio o alguna protección especial.
Hay evidencia que sugiere que efectivamente la informalidad conduce a la baja
productividad. Un estudio compara el desempeño de firmas que se crearon
inmediatamente después de la implementación de un programa que simplificó trámites y
redujo impuestos, con firmas que se crearon unos meses antes del programa. Encuentran
que el programa generó un incremento en la formalidad, y que la formalización condujo
a un incremento en las ventas. Esta mejora en la productividad parece haber sido
consecuencia de que las empresas formales optaron por tener una localización fija, lo
cual les permitió mayor uso de capital y trabajo (Fajnzylber y otros, 2009). En otras
palabras, los datos sugieren que simplificar la registración y el pago de impuestos
contribuye a reducir la informalidad y mejorar la productividad.7
La tentación que tienen las compañías en reducir costos mediante el incumplimiento de
impuestos y normas laborales también podría explicar el nivel de integración de
actividades al interior de la firma. Novick y otros (2008) señalan que hay empresas
grandes que prefieren externalizar parte del proceso productivo en otras pequeñas como
estrategia para reducir costos. Al ser difíciles de detectar por la inspección pública, las
pequeñas firmas subcontratadas pueden operar sin registrarse, lo que redunda en
menores costos de producción para la empresa contratante. Esta atomización artificial
en el proceso productivo aumenta los costos de transacción y, por ende, reduce la
eficiencia económica. Cabe señalar que, de acuerdo con la normativa argentina, la
empresa que subcontrata trabajos o servicios correspondientes a la actividad normal y
específica propia del establecimiento es solidariamente responsable respecto del
7 Sobre el impacto positivo de la simplificación en la registración laboral, véase Ronconi y Colina
(2011).
cumplimiento de las normas laborales y de la seguridad social. Esto debería reducir, en
principio, la subcontratación como estrategia de reducción de costos.8
INFORMALIDAD Y CIUDADANÍA
Ronconi y Zarazaga (2015) argumentan que, cuando un individuo accede a sus
derechos, se puede producir en él un sentido de obligación moral de devolverle a la
sociedad o al Estado por el buen trato recibido, induciéndolo a cumplir con sus
responsabilidades como ciudadano (lo que se conoce como “reciprocidad positiva”). Por
el contrario, la exclusión del acceso a sus derechos puede despertar un sentido de
“reciprocidad negativa”, según el cual el individuo excluido reacciona frente a su
empobrecida situación ignorando sus responsabilidades. ¿Por qué debería yo cumplir
con mis obligaciones cívicas si ni el Estado ni la sociedad se preocuparon por
asegurarme el acceso a mis derechos básicos?
Los datos sugieren que efectivamente algunas personas reaccionan de esta manera. A
partir de datos de diecisiete ciudades latinoamericanas (entre las que se encuentra el
Gran Buenos Aires), resulta que los trabajadores asalariados no registrados, es decir, los
que no acceden a los beneficios que la ley estipula, son 30% menos propensos a pagar
los impuestos que les corresponden respecto de los registrados, y 20% menos propensos
a informarse sobre las propuestas de los candidatos antes de una elección.
Adicionalmente, en una investigación en curso, nos propusimos observar el
comportamiento de los pasajeros de tren del Conurbano. En las estaciones de las líneas
Belgrano, Mitre, San Martín y Sarmiento, nos fijamos si se paga boleto (es decir, si la
persona pasa por el molinete con la tarjeta SUBE) o si se pasa por la puerta abierta
próxima a los molinetes. Luego, lo entrevistamos. Los primeros datos son interesantes:
menos del 20% de los pasajeros abona su boleto; asimismo, mientras que cerca del 30%
de los trabajadores asalariados registrados paga, entre los no registrados el porcentaje es
menor al 10%, y las diferencias persisten luego de controlar por características
8 Palomino (2010) señala que hubo importantes cambios en la jurisprudencia. Un fallo de la Corte
Suprema en 1993 había limitado la vigencia del principio de solidaridad entre empleadores frente a trabajadores subcontratados, pero la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo los restituyó en 2006.
socioeconómicas. Es decir que el trabajador que percibe sus derechos laborales es más
propenso a cumplir con una responsabilidad cívica como, pagar el transporte público.
Resultados similares encontramos al realizar un experimento de lista, que es un
instrumento que le brinda cierto grado de anonimato a la respuesta y, por ende, ayuda a
que la gente responda según como actúa en realidad en lugar de hacerlo según lo
socialmente aceptado. Cerca de un 30% de los bonaerenses reacciona de manera
negativa frente al incumplimiento de sus derechos laborales, al punto de tornarse menos
dispuesto a cumplir la ley. Es decir, cuando el Estado promociona políticamente
derechos laborales pero luego no penaliza a las empresas que incumplen, se erosiona la
ciudadanía.
Esto es relevante para la discusión sobre política. Para muchos economistas liberales, la
informalidad laboral tiene una función positiva, ya que la ven como una forma de lograr
flexibilidad de facto y eficiencia económica en países donde distorsiones políticas
explican la existencia de normas laborales ridículamente restrictivas. Por otro lado,
muchos juristas progresistas consideran que alcanza con sancionar leyes laborales
repletas de beneficios para el trabajador, y se olvidan que luego esas normas no se
cumplen, o argumentan que por “efecto faro” la mera sanción de la ley lleva a que
mejore el ingreso del trabajador. Sin plantear cuál de estas visiones es más
(in)adecuada, lo que ambas comparten es el hecho de ignorar que en las sociedades con
una normativa muy distanciada de las prácticas reales se erosiona la ciudadanía.
CAUSAS DE LA INFORMALIDAD
Hay un amplio debate sobre las causas de la informalidad laboral. Si bien está
inconcluso, existe consenso que las causas del fenómeno son múltiples y heterogéneas.
Primero, porque la definición misma de informalidad incluye situaciones
conceptualmente diferentes, como el empleo asalariado no registrado y el trabajo
independiente poco calificado. Segundo, porque participan diversos actores, como el
trabajador, el empleador, los organismos públicos y, en algunos casos, las
organizaciones de trabajadores y empleadores y las prestadoras privadas de seguros
sociales. Tercero, porque la informalidad responde a factores de diversa índole, algunos
normativos e impositivos, como la regulación; otros macroeconómicos, como la falta de
creación de empleo productivo; otros educativos, como la baja productividad; otros
institucionales, como la ineficacia de los organismos públicos de control, e incluso se ha
señalado a la “cultura evasora” como la causa del fenómeno. En las siguientes secciones
discutiremos sólo algunos de los potenciales motivos de la informalidad laboral. En un
volumen sobre el Conurbano bonaerense puede en principio parecer fuera de lugar
analizar la situación macroeconómica o el tipo de cambio; sin embargo, como
mostraremos, estos factores son claves para entender la evolución de la informalidad
laboral en la región.
MACROECONOMÍA, TIPO DE CAMBIO E INFORMALIDAD
¿Cómo se comporta la informalidad laboral durante el ciclo económico? Para el enfoque
que considera a la informalidad como el sector desfavorecido de un mercado de trabajo
segmentado, esta aumenta durante las crisis económicas ya que sirve de refugio para los
trabajadores que pierden su empleo en el sector formal (Tokman, 1978). Otros conciben
la informalidad como un sector dinámico, con comportamiento procíclico, donde las
personas eligen voluntariamente ingresar al sector (Maloney, 2004).
El contexto macroeconómico tiene una fuerte incidencia sobre el mercado laboral. Las
empresas demandan mayor cantidad de trabajadores cuando la producción es elevada.
Este incremento tiende a generar una reducción en el desempleo y aumentar el poder de
negociación de los trabajadores redundando en una mejor retribución, ya sea bajo la
forma de incrementos en el salario de bolsillo o el acceso a coberturas y prestaciones
sociales.
El crecimiento del PBI experimentado desde 2003, y en particular entre 2003 y 2008,
vino acompañado de una fuerte caída del desempleo y de la proporción de asalariados
no registrados y cuentapropistas. Por otro lado, en los períodos de recesión y crisis
económica (1995 y 1999-2002) la proporción de no registrados se elevó. Estos
fenómenos ocurren tanto en el Conurbano como en el resto del país. Sin embargo, el
crecimiento económico no alcanza para comprender la evolución de la informalidad. En
la primera y en la segunda mitad de los noventa hubo dos períodos con aumento del PBI
(1990-1994 y 1995-1998), pero, durante ambos, se incrementó la no registración
laboral. Palomino (2010) señala que uno de los factores que contribuyó a la mejora en la
registración laboral es que, desde fines de 2004, las expectativas empresarias de
continuidad en el crecimiento económico indujeron a las empresas a registrar a sus
nuevos trabajadores.
Otra posible explicación es la política cambiaria. Entre 1991 y 2001, la Argentina tuvo
un tipo de cambio fijo, que, dadas la inercia inflacionaria de finales de los ochenta y la
rigidez a la baja de los precios, implicó un tipo de cambio real apreciado. La fuerte
devaluación que se produjo con la salida de la Convertibilidad en 2002 y la relativa
estabilidad de precios produjo un tipo de cambio real depreciado a partir de ese año. El
tipo de cambio real podría haber impactado sobre la informalidad laboral, afectando el
costo relativo del trabajo y del capital. Un tipo de cambio apreciado, es decir, cuando el
peso vale mucho respecto al dólar, implica un alto costo del trabajo en relación con el
capital ya que una parte importante de la inversión en maquinaria es importada en la
Argentina. Las empresas reaccionan frente a estos precios, y hacen un uso poco
intensivo de mano de obra cuando el costo relativo de trabajo es alto respecto del
capital, lo que redunda en mayor empleo no registrado.9 Por otra parte, la política
cambiaria también afecta la competitividad de la economía. Ante una devaluación,
automáticamente aumenta el ingreso en moneda local de los exportadores y se encarece
–en moneda local– el valor de los productos importados. Este fenómeno, en una
situación en que los salarios se ajustan sólo parcialmente, implica una ganancia de
competitividad para los empresarios locales, que podría derivar en mayor demanda
laboral y menor desempleo e informalidad.10
Por ejemplo, la fuerte devaluación que se produjo a la salida de la Convertibilidad llevó
a una enorme caída del salario. Medido en dólares estadounidenses, pasó de 871 en
2001 a 258 dólares en 2002 entre los formales, y de 369 en 2001 a sólo 92 dólares entre
los informales. Esta gran caída del costo laboral es una de las razones que explican el
fuerte crecimiento del empleo en el gobierno de Néstor Kirchner.
9 Attorresi y otros (2009) comparan la performance de nuevas empresas con alto crecimiento de
empleo creadas en 2003-2004 con las creadas en 1996-1997. Los autores encuentran que las empresas creadas en el período posterior a la Convertibilidad son más intensivas en mano de obra en relación con las empresas surgidas en los noventa, fenómeno que se explicaría por la reducción en los costos laborales en dólares.
10 Frenkel y Ross (2006) argumentan que tipos de cambio apreciados en América Latina han significado mayor desempleo, y señalan que las diferencias en la política cambiaria entre la Argentina y México en los noventa –México devaluó su moneda mientras que en nuestro país se apreció– explican el fuerte aumento del desempleo en Argentina en relación con México.
La apertura económica también parece impactar. A comienzos de los noventa, se
redujeron las barreras a la importación en un conjunto de sectores de actividad,
principalmente en el manufacturero. Si bien mejoró el poder adquisitivo de los
consumidores al permitir el ingreso de productos extranjeros a bajo precio, dicha
reducción de aranceles tuvo un impacto negativo sobre los empleadores y trabajadores
de los sectores involucrados. Los empresarios de estos sectores obtenían una ganancia
extraordinaria cuando estaban protegidos de la competencia externa (dado el bajo nivel
de competencia interna), parte de la cual compartían con sus trabajadores a través de
altos salarios y acceso a beneficios sociales. La rápida apertura comercial, entonces,
destruyó el empleo formal, y esto fue particularmente grave en el Conurbano debido a la
preponderancia de zonas fabriles (Acosta y Montes-Rojas, 2014).11
La evolución de los términos de intercambio, es decir, del precio de las exportaciones en
relación con el precio de las importaciones, también parece haber incidido sobre la
informalidad. Un incremento de este tipo significa un shock positivo sobre la economía,
ya que implica un aumento en el ingreso de los productores, de la recaudación tributaria
e induce a un incremento en las exportaciones, lo cual posiblemente redunda en mayor
demanda laboral y menor informalidad. El gráfico 4.6 ilustra la relación entre
informalidad y los términos de intercambio entre 1993 y 2010. En efecto, el notable
incremento experimentado a partir de 2003 coincide en el tiempo con la caída en la tasa
de no registración.
Gráfico 4.6. Términos del intercambio y tasa de no registración, 1993-2010
11 El reporte conjunto de OIT-OMS sobre globalización e informalidad señala que la apertura
comercial puede generar mayor informalidad en el corto plazo, pero es beneficiosa si se realiza de manera gradual y se complementa con políticas que apoyen la creación de empleo formal (Bacchetta y otros, 2009). En Ronconi (2012), se argumenta que los gobiernos en general tienden a reducir la inspección laboral frente a la apertura económica, y este seria uno de los mecanismos a través del cual la globalización se asocia a incrementos en la informalidad.
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
1993
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1995
1996
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2000
2001
2002
2003
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2007
2008
2009
Tasa
de
no re
gist
raci
on
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
Term
inos
del
inte
rcam
bio
Tasa de no registración EPH
Indice de Términos del Intercambio
Terminos del Intercambio = 103,5 Terminos del Intercambio = 124,4
En síntesis, la macroeconomía tiene fuerte incidencia sobre la informalidad laboral tanto
en el Conurbano como en el país en general. Si bien analizamos aquí un subconjunto de
indicadores y sólo presentamos correlaciones seriales –que, desde luego, no permiten
establecer causalidad–, aparecen algunos datos sugerentes. En parte por aciertos de
política económica, en parte por el contexto internacional, el período de alto crecimiento
económico que comenzó en 2003 estuvo acompañado de una fuerte reducción en el de-
sempleo, incremento en el empleo asalariado registrado y recuperación del salario. Un
tipo de cambio real elevado –dado sus implicancias sobre la competitividad, sobre el
precio relativo capital-trabajo, y sobre el equilibrio fiscal y el ahorro interno, entre
otros– parece haber jugado un rol central en la creación de empleo registrado. Resta aun
determinar la capacidad de la economía para mantener competitividad frente al
incremento en el poder adquisitivo de los trabajadores. Para esto, es fundamental
aumentar la productividad de los factores de producción.12
12 Bertranou y Mazorra (2009) argumentan que dos programas implementados para enfrentar la
recesión mundial de 2009 (el Procedimiento Preventivo de Crisis y el Programa de Recuperación Productiva, que otorgaba subsidios a empresas a cambio de que no despidieran empleados) ayudaron a que el impacto haya sido menor en nuestro país. Pero aun falta analizar la focalización y transparencia en la asignación del subsidio y sus impactos de mediano y largo
REGULACIONES LABORALES E INFORMALIDAD
La normativa laboral y de la seguridad social en la Argentina regula las condiciones de
trabajo, los beneficios sociales, la forma de contratación, la duración de la jornada, las
condiciones del despido y los salarios mínimos, entre otros aspectos. Si bien el nivel
formal de protección es en general moderadamente elevado en comparación con la
mayoría de los países del mundo, en la práctica resulta menor debido al incumplimiento
de la normativa (Kanbur y Ronconi, 2016). En esta sección discutiremos el impacto de
las regulaciones sobre la informalidad reconociendo que esta es sólo una de las
dimensiones del mercado de trabajo.13
Debido a que la informalidad suele asociarse a algún tipo de regulación, existe una
relación directa entre ambos factores. Si definimos como informal a todo trabajador sin
aportes jubilatorios, entonces la introducción de formas legales de contratación en las
cuales el empleador no está obligado a aportar al sistema jubilatorio –como las
correspondientes a las reformas de 1991 y 1995– implica un incremento en la
informalidad. La misma medida, sin embargo, reduce la informalidad si la entendemos
como el grado de incumplimiento de la legislación laboral, ya que algunos trabajadores
que no estaban debidamente registrados posiblemente pasan a estar contratados de
manera legal bajo una modalidad promovida.
Además de la introducción de modalidades promovidas y el período a prueba, hubo
numerosas reformas laborales en la Argentina. Entre 1991 y 1995 se redujeron los
costos del despido, las contribuciones a la seguridad social, y se avanzó hacia una
descentralización en la negociación colectiva, entre otros. Algunas de estas medidas se
revirtieron en 1998 (como la eliminación de las modalidades promovidas), aunque en
2000 una nueva reforma redujo una vez más los costos, por ejemplo, a través de la
extensión del período de prueba. Desde 2002 se introdujo un conjunto de cambios que a
plazo. También resta analizar si un subsidio financiado con fondos públicos es el instrumento más adecuado para evitar despidos. ¿Acaso no sería mejor otorgar créditos blandos (que luego la empresa tiene que devolver)?
13 Las regulaciones laborales también afectan el nivel del empleo, los salarios y su distribución, o la probabilidad de que ocurran accidentes laborales. Sobre estos temas existe una amplia literatura que no cubrimos en el presente capítulo. Para un resumen de la bibliografía existente, véase Freeman (2009).
grandes rasgos brindan mayor protección y beneficios a los trabajadores, como el
incremento de la indemnización por despido y un aumento significativo en el salario
mínimo.14
También se realizaron profundos cambios en materia de seguridad social. En 1994 se
introdujo el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que reemplazó al
sistema público de reparto por uno mixto con un componente de capitalización
individual de contribución definida, y en 2008 se volvió al sistema público de reparto
(Sistema Integrado Previsional Argentino, SIPA), y a través de moratorias previsionales
y pensiones no contributivas se logró que el porcentaje de la población mayor que
recibe pensión o jubilación pasara del 65 a más del 90%. En 1991 se creó el Seguro de
Desempleo, en 1995 se modificó sustancialmente el sistema de cobertura contra
accidentes laborales, y en 1996 y 2009 se implementaron grandes cambios en el
régimen de asignaciones familiares.
Dada la cantidad de reformas, es muy complejo identificar su impacto sobre la
informalidad laboral. Tampoco es sencillo extraer lecciones de otros países, ya que
existe un fuerte debate entre quienes señalan que los costos asociados a las regulaciones
laborales producen informalidad (Besley y Burgess, 2003) y quienes sostienen lo
contrario (Galli y Kucera, 2004).15
Sin embargo, si se observa la evolución de la informalidad laboral a lo largo del tiempo
(gráfico 4.4), hubo un incremento durante los noventa –período de reformas laborales
flexibilizadoras– y una reducción en los últimos años –período de reformas en sentido
contrario–.16 Asimismo, el empleo no registrado se incrementó durante los noventa, a
pesar que las alícuotas patronales a la seguridad social pasaron del 33, en 1991, al 18%,
en 2000 (Roca, 2005). Si bien esta mera observación de ningún modo indica que la
flexibilización y la reducción de impuestos al trabajo generan informalidad, pone en
14 Para una descripción mas detallada de las reformas laborales en la Argentina, véase Goldin
(2007). 15 En la Argentina, Colina y otros (2002) encuentran evidencia que el marco regulatorio afecta la
probabilidad de tener empleo con cobertura. Los trabajadores que más se benefician del régimen de asignaciones familiares –ya sea por su estructura familiar, o la región y actividad donde trabajan– son más propensos a efectivamente participar del sistema; y los trabajadores ocupados en firmas que enfrentan mayores costos regulatorios (medido como alícuotas a la seguridad social y de convenio colectivo, y costo burocrático de registración) son menos propensos a encontrarse registrados.
16 Salvia y otros (2000) señalan que las reformas laborales de los noventa (junto con otros cambios estructurales) contribuyeron a la precarización del empleo.
serias dudas la idea de que la baja de costos laborales mediante la desregulación laboral
sea el principal instrumento para disminurla.17 El contexto macroeconómico, al menos
en el corto plazo, es mucho más determinante.
Respecto del sistema previsional, según el informe del Banco Mundial (1994), los
sistemas mixtos de contribución definida aumentan la formalidad ya que mejoran los
incentivos a la registración laboral mediante el aumento de la apropiabilidad de la
contribución.18 Sin embargo, según el nivel de solidaridad intrageneracional del sistema
público de reparto, la implementación de un sistema de capitalización individual puede
generar mayor incentivo a la participación de trabajadores de mayor ingreso, pero tener
el efecto contrario sobre el segmento de bajos ingresos ya que los primeros se
benefician por la mayor apropiabilidad de los aportes, mientras que los segundos se
perjudican. En este sentido, Colina y otros (2002) no encuentran evidencia que indique
que la reforma previsional de 1994 haya afectado la evolución total de la informalidad
(había una tendencia creciente, que se mantuvo luego de la reforma), pero al diferenciar
a los trabajadores según su nivel de ingresos, observan que la reforma profundizó la
brecha de cobertura entre los asalariados de mayor y menor ingreso tal como muestra el
gráfico 4.7.19
Gráfico 4.7. Reforma previsional SIJP y cobertura, Gran Buenos Aires, 1975-
2000
17 Conceptualmente, la reducción de aportes y contribuciones tiene impacto positivo sobre el
empleo registrado o sobre el salario del trabajador cuando estos son percibidos como impuestos por empleadores y trabajadores (en lugar de salario diferido). Cruces y otros (2010) encuentran que la disminución de aportes y contribuciones tuvo un impacto positivo sobre el salario del trabajador, pero no generó empleo.
18 La idea es que bajo un régimen de reparto con beneficio definido, los trabajadores perciben al descuento jubilatorio como un impuesto al trabajo, mientras que bajo un régimen de capitalización individual lo consideran salario diferido y, por ende, tienen mayor incentivo en efectuar la contribución y exigirle al empleador que realice el pago. En este sentido, Edwards y Edwards (2000) sostienen que el cambio de modelo previsional en Chile tuvo un efecto positivo en el nivel formalidad.
19 Otros estudios argumentan que la reforma llevó a una caída en la formalidad (Goldberg y Lo Vuolo, 2006; Mesa Lago, 2005).
71,0
62,8
53,047,1 45,2
31,3 33,5
84,082,884,983,2
90,990,4
97,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1975 1980 1985 1990 1994 1998 2000
Porc
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al
Reforma PrevisionalSIJP Asalariados de
alto ingreso
Asalariados de bajo ingreso
Nota: Extraido de Colina et al. (2002) Fuente: Colina y otros (2002).
Un último párrafo merecen las políticas dirigidas a regularizar la situación de
trabajadoras del servicio doméstico. La Ley 25 239 de 1999 estableció la obligatoriedad
para el empleador de realizar aportes y contribuciones a la seguridad social para toda
trabajadora doméstica que desempeña tareas por seis o más horas semanales. Según
Contartese y otros (2005), en 2004, sólo 4,5% de las trabajadoras de servicio doméstico
cubiertas recibían aportes. En 2005 se introdujeron diversos cambios dirigidos a
regularizar su situación. Primero, se le brindó al empleador la posibilidad de deducir del
impuesto a las ganancias la totalidad del salario y las cargas sociales correspondientes.
Segundo, se simplificó el sistema de registro y pago de aportes. Tercero, se realizó una
campaña mediática destacando la importancia de la registración laboral. Como
resultado, se verificó un significativo proceso de formalización, pero todavía muy
limitado. En la actualidad, sólo el 20% de las trabajadoras de servicio doméstico con
seis o más horas de empleo en un hogar recibe el correspondiente aporte jubilatorio.
INSPECCIÓN DEL TRABAJO E INFORMALIDAD
Uno de los instrumentos de que dispone el Estado para reducir el incumplimiento es la
inspección. Los empleadores son más propensos a respetar la norma cuanto mayor sea
la probabilidad de ser inspeccionados y el monto de la multa. La duda es si la
inspección destruye empleo. El efecto depende del poder de mercado de la firma, y de la
norma que se inspecciona, entre otros factores. Enfatizar el cumplimiento de
regulaciones laborales ajenas a la realidad productiva, como pretender que el salario
mínimo en Formosa sea el mismo que en Tierra del Fuego, seguramente producirá
efectos negativos.
En nuestro país, mientras que la norma laboral se sanciona a nivel nacional, la facultad
de inspeccionar las condiciones de trabajo depende de cada provincia. Esta distribución
de facultades genera incentivos inadecuados que favorecen la informalidad (Ronconi,
2001). En otros países federales, las normas y la inspección están en manos del
gobierno local (como en Canadá) o ambas en manos del gobierno nacional (como en
Brasil).
Novick y otros (2008) y Palomino (2010) señalan que a partir de 2003 se implementó el
Plan Nacional de Regularización del Trabajo, con el cual la cantidad de inspectores
nacionales (que sólo pueden penalizar la falta de registración) aumentó de cuarenta a
cuatrocientos y se fiscalizó la situación registral de 1,3 millones de trabajadores. Este
incremento fue acompañado de una campaña de sensibilización a través de los medios
de comunicación, en particular para reducir la informalidad en el servicio doméstico. Es
decir, en el Conurbano y el país en general, la inspección laboral sufrió un marcado
deterioro durante la década del noventa y una mejora durante los últimos años. Estos
cambios en la inspección coinciden en el tiempo con la evolución de la informalidad
laboral, lo que sugiere que la inspección es un instrumento eficaz para reducirla.
Hay estudios estadísticos que en efecto plantean que la reducción en la inspección entre
1995-2002 contribuyó al incremento en la informalidad laboral, y no tuvo impacto sobre
el nivel total de empleo ni sobre los salarios. Básicamente, el incremento en el empleo
informal sólo compensó la caída en el empleo formal. Este impacto parece deberse a
que la reducción en la inspección tuvo fundamentalmente un impacto negativo sobre el
cumplimiento con dos regulaciones –salario mínimo y horas trabajadas– que durante el
período analizado eran muy moderadas en la Argentina en relación con otros países
(Ronconi, 2010).
Los estudios para otros países de América Latina también sugieren que la inspección
laboral es efectiva para reducir la informalidad, pero que puede destruir empleo cuando
la norma es ajena a la realidad. Almeida y Carneiro (2012) encuentran que en Brasil, las
ciudades con un mayor porcentaje de firmas inspeccionadas tienen menor informalidad,
pero mayor desempleo. En síntesis, la inspección laboral puede ser un instrumento
eficaz para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, en particular cuando las
normas y derechos laborales que se inspeccionan son adecuados a la luz de la realidad
productiva de los trabajadores y firmas.20
OFERTA LABORAL E INFORMALIDAD
¿Es la informalidad laboral una elección voluntaria de los asalariados? De acuerdo con
el módulo de informalidad realizado en el Gran Buenos Aires en 2005, el 95% de los
asalariados no registrados dice encontrarse en dicha situación porque “el patrón sólo lo
aceptaba trabajando en negro” y sólo el 5% reporta que prefirió un empleo asalariado no
registrado “para tener un mayor sueldo o mayores beneficios”. La magnitud de los
resultados sugiere que la falta de registración es en la gran mayoría de los casos una
elección unilateral del empleador. Pero es posible que esto no ocurra en el 95% de los
casos –como indican los trabajadores–, sino en una proporción algo menor. Sería
interesante conocer también la opinión de los empleadores.
He analizado cómo cambian los salarios de bolsillo de los asalariados del Conurbano
que pasan de tener empleo registrado a no registrado (y viceversa). Al distinguir según
nivel educativo, el empleo no registrado entre los asalariados con educación
universitaria viene acompañado, en promedio, de mayor salario de bolsillo, y lo
20 La fiscalización de otros impuestos, como ganancias o el impuesto al valor agregado, también
pueden impactar indirectamente sobre la registración laboral, ya que la empresa que reporta la totalidad de sus ingresos tiene incentivos a registrar la relación laboral de sus trabajadores debido a que esto le permite descontar los gastos laborales del pago de ganancias y valor agregado. Según una encuesta realizada a empresarios, en las provincias donde las compañías declaran a las autoridades un porcentaje mayor de las ventas reales se observan mayores niveles de registración laboral (Banco Mundial, 2008).
contrario se observa para los trabajadores con menor nivel educativo. Esto es indicio de
que muchos de los asalariados no registrados con alto nivel educativo eligen la
informalidad, pero que, para la gran mayoría de los trabajadores de media y baja
calificación, la informalidad es una forma de exclusión.
Adicionalmente, hay evidencia que indica que los beneficiarios de la Asignación
Universal por Hijo (o en el pasado, del Plan Jefas y Jefes de Hogar) son más propensos
a tener un empleo informal que similares trabajadores que no participan del programa
porque corren riesgo de perder el beneficio si aceptan un empleo registrado (Garganta y
Gasparini, 2015). Es decir, aun en el segmento de trabajadores poco calificados, algunos
optan por la no registración para no perder el acceso a planes sociales. En su conjunto,
estos resultados indican que la no registración laboral es en general una forma de
exclusión, pero existe heterogeneidad, con trabajadores no registrados que eligen ese
estatus para tener mayor ingreso de bolsillo.21
SINDICALISMO, CÁMARAS EMPRESARIAS E INFORMALIDAD
El impacto que los actores organizados, tanto sindicatos como cámaras empresarias,
tuvo sobre la informalidad laboral es uno de los temas que menos se ha analizado, por lo
cual esta sección es más especulativa que las restantes. En la Argentina, los sindicatos
están organizados por rama de actividad y tienen estrechos vínculos con los partidos
políticos, con lo cual es conveniente distinguir dos posibles canales de incidencia del
sindicalismo sobre el mercado de trabajo. El primero es a nivel sectorial, y el segundo, a
nivel agregado. A nivel sectorial cabe preguntarse si el sindicato se esfuerza por
registrar a todos los trabajadores de su sector. A nivel agregado, por su parte, resulta
interesante determinar qué rol juega el sindicalismo sobre las políticas públicas, y si los
dirigentes sindicales, cuando ocupan cargos en el gobierno, se esfuerzan por
implementar medidas que reduzcan la informalidad. En definitiva, cabe determinar si el
hecho de otorgarle más poder a los sindicatos redunda en mayor empleo registrado.
Desde el punto de vista teórico, la respuesta a estos interrogantes es ambigua, ya que
depende de cuál es la función objetivo del sindicato. Incluso Palomino (2010)
21 Respecto de la informalidad en el trabajo independiente, hay evidencia que buena parte del segmento está en esa situación porque no encuentra trabajo asalariado registrado. Véanse Anchorena y Ronconi (2014), y Bertranou y Maurizio (2010).
argumenta que en los últimos años se produjo una redefinición de las estrategias
sindicales en nuestro país: mientras que en los noventa hubo una relativa prescindencia
frente a la informalidad laboral, actualmente se observa mayor actividad sindical ante
dicho problema.
Un análisis micro y sectorial (a partir de la Encuesta de Calidad de Vida –ECV–) indica
que en la Argentina los trabajadores afiliados a algún sindicato son más propensos a
tener empleo registrado (la tasa de registración es del 99%, a diferencia del 25%
correspondiente a los no afiliados). También se observa que en el sector de actividad
donde no existe un sindicato con personería gremial a nivel nacional (servicio
doméstico), los niveles de registración son muy inferiores a los restantes sectores. Por
último, los sindicatos son más propensos a afiliar a los trabajadores de mayores
ingresos. Tal como indica el gráfico 4.8, los trabajadores sindicalizados en el comercio,
el transporte, la industria y la construcción perciben mayores salarios que sus pares no
afiliados.
Gráfico 4.8. Distribución salarial de afiliados y no afiliados al sindicato, ECV
Comercio
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
4.6 5.3 5.9 6.0 6.4 6.6 6.9 8.7ln(salario)
No afiliadosAfiliados
Transporte
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
0.35
0.40
5.0 5.9 6.0 6.3 6.4 6.7 8.0ln(salario)
No afiliadosAfiliados
Industria
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
5.3 5.9 6.2 6.5 6.9 7.6 8.8ln(salario)
No afiliadosAfiliados
Construcción
0.00
0.05
0.10
0.15
0.20
0.25
0.30
4.4 5.0 5.5 5.9 6.2 6.4 6.7 8.8ln(salario)
No afiliadosAfiliados
Si bien este análisis descriptivo de ningún modo establece causalidad, es consistente con
la idea de que a nivel sectorial los sindicatos argentinos han sido más exitosos
registrando a los trabajadores ocupados en empresas de alta rentabilidad.
Ahora bien, ¿cuál es el rol de las organizaciones de empleadores frente a la
informalidad? Las empresas formales tienen, por un lado, el incentivo de exigir mayor
fiscalización estatal en el cumplimiento de normas laborales y en la seguridad social, ya
que eso reduce la competencia desleal que sufren por parte de empresas
incumplidoras.22 Pero, por otro lado, se benefician de la informalidad porque eso les
permite reducir costos de producción y comercialización ya sea mediante la
terciarización, la subcontratación o la compra de insumos a empresas incumplidoras. El
hecho de que las agrupaciones de empresarios en la Argentina no hayan ejercido una
fuerte presión a favor de mayor fiscalización sugiere que el segundo mecanismo
mencionado, o la existencia de privilegios a las empresas formales, podrían ser de
importancia.
Por último, cabe resaltar que los trabajadores informales, por su falta de organización,
de recursos, y por ser excluidos de diversos espacios institucionales (por ejemplo, del
consejo que determina el salario mínimo vital y móvil), no tienen posibilidad de
expresar y hacer valer sus intereses. Es fundamental empoderarlos para enfrentar el
problema.
POLÍTICAS PÚBLICAS E INFORMALIDAD: REFLEXIONES FINALES Y DESAFÍOS
La informalidad laboral es un desafío pendiente en nuestro país, y en particular en el
Conurbano donde afecta a casi la mitad de la población ocupada. Es un fenómeno que
se relaciona al estado ausente, pero con matices. Por un lado, el estado está presente en
el dictado de normas que regulan la registración laboral y las condiciones de trabajo,
pero por otro lado, suele estar ausente tanto al sancionar a los empleadores que
incumplen como en promover mecanismos que faciliten mejoras de productividad y
formalidad particularmente entre las empresas pequeñas. En algunos casos, esporádicos
pero particularmente graves, la informalidad se relaciona al estado ilegal como en los
talleres clandestinos (véase, en este mismo volumen, el capítulo sobre La Salada).
La informalidad afecta sobre todo a los trabajadores de menore ingresos, y genera
exclusión social e ineficiencia económica. La revisión de la literatura y el análisis de-
sarrollado en este capítulo brindan algunas sugerencias de políticas públicas para
enfrentarla: primero, dado que la informalidad responde a múltiples determinantes, es
necesario articular un conjunto de acciones que atiendan a los factores que la originan.
En dicho sentido, algunas de las estrategias implementadas en los últimos años, como el
22 Desde luego, la competencia no es desleal si la causa de la mayor competitividad de la empresa
formal se debe a un subsidio o protección especial.
impulso a la inspección, parecen estar adecuadamente direccionadas. Segundo, el
crecimiento económico por sí solo es importante, pero no alcanza para enfrentarla. El
contraste entre la evolución del empleo registrado durante la Convertibilidad y el
período posterior sugiere la conveniencia de favorecer modos de producción con mano
de obra intensivos. Tercero, la informalidad está fuertemente asociada a la baja
productividad y a la falta de información de los empleadores y trabajadores. Mejoras en
la cantidad y calidad educativa de la fuerza laboral son necesarias para lograr más
empleo registrado y mejores salarios reales. Necesitamos más y mejor educación
pública. También es importante reformar los programas públicos de empleo y
capacitación, que hasta ahora se utilizaron como caja para hacer política, con resultados
muy acotados en cuanto a la inserción de beneficiarios en el empleo registrado. Cuarto,
la simplificación burocrática para registrar empresas y trabajadores favorece la
formalización. Quinto, la reforma al sistema de indemnizaciones por despido y la
privatización del sistema previsional no generaron reducciones en la informalidad; la
introducción de formas legales de contratación sin cobertura la incrementaron. Sexto,
las empresas son más propensas a cumplir con los derechos de los trabajadores cuando
enfrentan un mayor riesgo de ser multadas. Un registro que impida a empresas con
trabajadores en negro ser contratistas del Estado provincial favorecerá la formalidad.
Pero imponer sanciones frente al incumplimiento de normas ajenas a la realidad
productiva de la compañía y el trabajador puede destruir empleo. Tampoco sirve cuando
el inspector usa su poder para cobrar coimas. Séptimo, los trabajadores informales se
encuentran desorganizados y las instituciones públicas suelen excluirlos (por ejemplo,
del consejo que determina el salario mínimo). Hay que darles espacio para que tengan
voz y puedan hacer valer sus intereses. Octavo, en términos sociales es costoso tener
normas que no se cumplen: tanto las visiones liberales como progresistas han soslayado
que poseer derechos laborales de jure pero que de facto no se cumplen erosiona la
responsabilidad ciudadana. Por último, y dado que el problema involucra a diversos
actores, es necesario un genuino diálogo y esfuerzo tripartito. Ayudar a que las personas
en situación de precariedad laboral logren un empleo decente es un desafío pendiente
para los actores que tienen el poder en nuestro país; aún no lo han sabido o querido
resolver.
REFERENCIAS
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Argentina”, The Journal of Development Studies, 50(8): 1104-1118.
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Public Policy in Argentina”, en F. Castellani y E. Lora (eds.), Entrepreneurship in
Latin America: A step up the social ladder?, Washington, World Bank Publications.
Attorresi, P. y otros (2009), “Las nuevas empresas con alto crecimiento del empleo en la
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