4 Recursos Federales Transferidos a Municipios CIDE

Hacienda MunicipalRecursos Federales Transferidos a Municipios

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RECURSOS FEDERALES TRANSFERIDOS A MUNICIPIOSFernando Patrn Snchez

Divisin de Administracin PblicaCIDE, A.C.

Los recursos transferidos de la federacin hacia Estados y Municipios han sido de vital

importancia en la conformacin de las haciendas estatales y municipales.

Tradicionalmente las transferencias federales han representado la principal fuente de

recursos con que las entidades federativas y municipios cuentan para su desarrollo y

financiamiento, asimismo se han convertido en el centro del debate actual sobre el

fortalecimiento y la autonoma hacendaria de los municipios.

La intencin de este documento y su discusin es describir brevemente la composicin

de los recursos transferidos a los municipios en los ltimos aos. Tratando de demostrar

la importancia que tienen estos recursos en las haciendas municipales, y cules son las

principales vas de transferencia de la federacin hacia los municipios.

La discusin se centra en los mecanismos de transferencias, actuales, que el gobierno

federal ha diseado dentro de la poltica de descentralizacin del gasto,

materializndose dentro del presupuesto de egresos federal en los ramos destinados a

entidades federativas y municipios (Ramo28, Ramo33, y Ramo26).

Actualmente, el gasto descentralizado se transfiere a travs de tres esquemas o mecanismos:

Gasto para su ejercicio libre (Ramo 28); Gasto para actividades especficas (Ramos 25 y 33); y

Gasto por convenios de programas especficos (Ramo 26 y convenios realizados entre las

entidades federativas con dependencias o entidades).

En esta ocasin hablaremos, principalmente, de los tres ramos federales que han establecido las

principales fuentes de recursos para los municipios y que se encuentran en el centro de la


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discusin sobre la autonoma y el fortalecimiento municipal. En primer lugar, el ramo 28

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios que por ser gasto descentralizado para

su ejercicio libre representa la mayor parte de los ingresos municipales; En segundo lugar, el

ramo 26 Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza que ha cambiado su lgica

distributiva y espacios de aplicacin a partir de 1998 hasta convertirse en recursos focalizados

hacia regiones especficas, y sus funciones sociales en su mayora han sido reasignadas al Fondo

para la Infraestructura Social Municipal del ramo 33, pero que en su momento represent una

fuente importante de recursos para los municipios; y por ltimo el ramo 33 Aportaciones

Federales a Entidades Federativas y Municipios que surge en 1998 como una va alternativa de

transferencias de recursos hacia estados y municipios, donde los principales fondos dirigidos al

nivel municipal son: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, Fondo de

Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal.

Ramo 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios

Las participaciones a Entidades Federativas y Municipios estn normadas por la Ley de

Coordinacin Fiscal y representan la principal fuente de recursos para los municipios.

Las participaciones provienen de la distribucin intergubernamental de los recursos

entre la federacin, las entidades federativas (Estados) y los municipios que se

distribuyen la recaudacin de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. El

carcter intergubernamental de estos recursos implica que cada nivel de gobierno esta

facultado para ejercer los recursos y supervisar la ejecucin de los mismos

exclusivamente por la legislatura correspondiente, asimismo esta va de transferencia de

recursos no implica ningn condicionamiento por parte de la federacin en su ejercicio,

ni esta sujeta a fines o actividades especificas. De esta manera, las participaciones

significan la nica fuente de recursos descentralizados que se manejan libremente por

las legislaturas locales y se convierte en recursos ordinarios y propios para las haciendas

municipales y estatales.


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El monto de los recursos por participaciones proviene de la Recaudacin Federal

Participable que esta constituida por todos los impuestos que se recaudan a nivel

federal, as como por los derechos sobre la extraccin de petrleo y minera, menos el

total de las devoluciones por los mismos conceptos 1.

El siguiente cuadro muestra la importancia que tienen las participaciones federales con

respecto al total de ingresos municipales, representando en la ltima dcada la mitad de

los recursos disponibles para los municipios.

Cuadro 1Ingresos Municipales por grupo especfico 1991-1999

(Valores Porcentuales)1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Ingresos propios 39.96 40.89 39.19 37.60 35.37 33.82 32.97 32.16 31.39Participacionesfederales yestatales

47.11 47.88 44.37 46.93 49.11 49.52 49.93 50.35 50.77

Deuda Pblica 5.18 4.50 8.04 8.82 6.66 7.39 7.63 8.17 7.41Otros ingresos 7.75 6.73 8.40 6.65 8.86 9.27 9.47 9.32 10.44Total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuente: INEGI, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales de Mxico 1990-1996. Nota: Los valores porcentuales de 1997-1999 estn calculados a partir de la Tasa Media de Crecimiento delos rubros considerados.

Las participaciones federales a municipios estn constituidas por dos fondos

principales: Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal. Del primer

fondo, se le destinan a los municipios al menos el 20 por ciento de los recursos

transferidos a los estados tambin por dicho fondo; el segundo fondo se conforma con

el 16.8 por ciento del 1 por ciento de la recaudacin federal participable y se distribuye a

los municipios a travs de los estados garantizando que las cantidades no sean menores

a lo recaudado localmente por impuesto predial y por derechos. 2

1 Ley de Coordinacin Fiscal, Artculo 22 Ley de Coordinacin Fiscal, Art.- 2-A


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Ramo 26 Desarrollo Regional y Productivo en Regiones de Pobreza

El ramo 26 ha dejado de significar una fuente importante de ingresos para los municipios, a partir

del Presupuesto de Egresos Federal de 1998 su principal fondo (Fondo de Desarrollo Municipal)

se reasigna al ramo 33 (Fondo para la Infraestructura Social Municipal) y sus recursos se orientan

a reas o regiones que la Secretara de Desarrollo Social define segn el grado de pobreza y

marginacin de cada regin a travs del fondo para el desarrollo productivo. Su carcter

municipal se ha perdido dentro de la identificacin de zonas prioritarias de atencin inmediata, y

dentro de la nueva distribucin y aplicacin del ramo no se contempla a todos los Estados (en

1999 excluye: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Morelos,

Nayarit, Sonora, Tabasco, Tlaxcala).

Sin embargo, hasta 1994, los recursos transferidos por medio del ramo 26 llegaron a significar en

promedio ms del 40 por ciento de los recursos ejercidos por los municipios (cuadro 2), y a travs

de sus fondos se representaban oportunidades de creacin y ampliacin de infraestructura.

Cuadro 2Ramo 26 como porcentaje del Gasto Municipal 1990-1994

(Millones de Pesos - precios corrientes)1990 1991 1992 1993 1994

Egresos TotalesMunicipales(promedioNacional)

12.384.038.6 13.904.273.9 14.966.789.1 16.762.740.418.003.301.0

Ramo 26(Presupuesto

Ejercido)

4.975.911.5106.183.913.220 7.268.532.519 7.722.702.9638.201.096.000

Ramo 26 comoporcentaje de

egresosmunicipales

40,2% 44,5% 48,6% 46,1% 45,6%

Fuente: INEGI, Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico 1990-1994; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1990-1994.


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Durante el actual sexenio los recursos presupuestados en el ramo 26 han demostrado una cada

sistemtica (cuadro 3). Todava en 1997 los recursos del ramo estaban dirigidos hacia estados y

municipios a travs del Fondo de Desarrollo Social Municipal y se distribua regionalmente con

el Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo.

Cuadro 3Evolucin presupuestal Ramo 26 1994-1999

(Millones de Pesos, precios constantes)1994 1995 1996 1997 1998 1999

Ramo 26 7,945.0 6,709.8 6,101.7 5,316.1 1,363.0 1,607.4

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1994-1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacinpara el Ejercicio Fiscal de 1999

En 1998 el ramo se reestructura y se orienta exclusivamente a regiones en pobreza extrema y los

recursos son controlados a travs de Sedesol en coordinacin con los gobiernos estatales. El

ramo, actualmente, concentra recursos destinados a Programas Sociales como: Empleo Temporal,

Crdito a la Palabra, Jornaleros Agrcolas, Programa de Mujeres, Empresas Sociales y Cajas de

Ahorro; Atencin a Zonas ridas. Asimismo, el ramo se distribuye por cuatro fondos en 1999

(Fondo para el Desarrollo Productivo, Fondo para Impulsar el Desarrollo Regional Sustentable;

Fondo para Atender a grupos Prioritarios; y Fondo de Coinversin Social y Desarrollo

Comunitario). El 78 por ciento de los recursos que distribuye el ramo se concentran

principalmente en el Fondo para el Desarrollo Productivo.

Cuadro 4Cambios en los fondos del ramo 26

1997, 1998 y 1999.Millones de Pesos

(en preciosconstantes)

Millones de Pesos(en precios corrientes)

Fondo para el DesarrolloRegional

y el empleo(1997)

4, 427. 5 2, 036. 5

Fondo para el Desarrollo Socialy

Productivo en Regiones depobreza(1998)

3, 411. 7 1, 382. 6


6

Fondo para el DesarrolloProductivo

(1999)

3,200.9 1,245.9

Ramo 33 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios

Al crear los Fondos de Aportaciones Federales se da un cambio significativo en las condiciones

de reparticin de los recursos descentralizados para el combate a la pobreza, en el ramo 26 las

condiciones distributivas de los recursos estaban normadas dentro del presupuesto de egresos

federal, en el ramo 33 su distribucin esta regulada en la Ley de Coordinacin Fiscal.

Los recursos y las funciones que se presupuestan en el ramo 33 eran transferidos a las entidades

federativas y municipios a travs de las dependencias del ejecutivo federal, actualmente son

recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales y bajo las actividades

establecidas en cada fondo por la federacin, orientndose hacia actividades especficas de

educacin, de salud, de infraestructura bsica, de seguridad pblica y programas de alimentacin

y asistencia social.

El Ramo se crea con cinco fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal;

Fondo para los Servicios de Salud; Fondo para la Infraestructura Social, que a su vez se divide

en dos fondos (para la Infraestructura Social estatal y para la Infraestructura Social Municipal);

Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones

Mltiples. En 1999 se le agregan dos fondos ms para complementar la descentralizacin de

recursos en actividades educativas y de seguridad pblica: Fondo para la Educacin Tecnolgica

y de Adultos y Fondo para la Seguridad Pblica.

Los fondos que se transfieren a los municipios a travs del ramo 33 son dos: Fondo para la

Infraestructura Social y Fondo para el Fortalecimiento Municipal y el D.F. (en 1999 cambia de

nombre a Fondo para el Fortalecimiento Municipal al excluirse de la distribucin de estos

recursos al D.F.). Podramos agregar un tercer fondo (Fondo de Aportaciones Mltiples) que,

aunque sus recursos no son ejercidos propiamente por los gobiernos municipales, se aplican en el

mbito Municipal. El resto de los fondos son transferidos a los Estados y se ejercen en


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coordinacin con las dependencias federales responsables de llevar a cabo las actividades que

concentran las aportaciones.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

El Fondo de Aportaciones para el Infraestructura Social esta conformado con recursos federales

con un monto equivalente al 2.5 por ciento de la recaudacin federal participable (cuadro 5). Sin

embargo, en 1998 el fondo represent nicamente el 2.318 por ciento, y es hasta 1999 que los

recursos representan el porcentaje establecido originalmente en la Ley de Coordinacin Fiscal. Los

dos fondos que lo componen se distinguen porque uno se integra a la hacienda estatal

representando el 12.12% del total, mientras que el segundo se dirige a los municipios (87.88%).

Cuadro 5FAISM y FISE como porcentajes de la Recaudacin federal Participable 1998 y 1999

FONDO 1998

Millones dePesos

1998Participacin

Porcentual conrespecto

a la RecaudacinFederal

Participable

1999

Millones dePesos

1999Participacin

Porcentual conrespecto a laRecaudacin

FederalParticipable

Variacin % en

Trminos Reales 1/

1998/1999

Fondo deAportaciones para laInfraestructura Social

(FAIS)9,142.3 2.318% 13,933.6 2.5% 30.6%

Fondo deAportaciones para laInfraestructura Social

Estatal(FISE)

1,261.1 0.303% 1,688.7 0.303% 12.9%

1/ Inflacin estimada en 16.66%

La parte municipal del fondo proviene presupuestalmente del ramo 26, su distribucin es mensual

y se entrega en diez meses, lo que para muchos municipios implica un esfuerzo de planeacin y

presupuestacin, ya que estn acostumbrados al esquema anterior, segn el cual los recursos se

suministraban conforme a sus necesidades. Los recursos del fondo estn etiquetados con base en

actividades especificas, es decir, el fondo no puede usarse libremente por los municipios, sino

que debe invertirse en diez tipos de obras bsicas:


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agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; urbanizacin municipal; electrificacin rural y de

colonias pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramiento

de vivienda; caminos rurales; e infraestructura productiva rural.

Para la distribucin de estos recursos hacia los municipios, los estados pueden utilizar la formula

federal sealada en el artculo 34 de la Ley de Coordinacin Fiscal, o en su caso cuando los

estados no puedan utilizar la frmula de distribucin federal para sus municipios, la ley exige que

la distribucin tome en cuenta los siguientes criterios bsicos:

a) Ingresos: al considerar la proporcin de la poblacin municipal que perciba menos de dos

salarios mnimos;

b) Nivel educativo: con la proporcin de la poblacin municipal mayor de 14 aos que no sepa leer

y escribir;

c) Vivienda: al tomar en cuenta la proporcin de la poblacin municipal que habite en viviendas

particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa sptica o a la calle;

d) Electricidad: es decir la proporcin de la poblacin municipal que habite en viviendas

particulares sin disponibilidad de electricidad.

Ahora bien, surge la pregunta de cunto incrementaron las entidades sus recursos con la creacin

de este fondo. Si comparamos los recursos que a partir de 1998 se presupuestan para las

actividades que contempla el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

(FAISM) con el anterior Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) presupuestado hasta

1997 en el ramo 26, se observa una variacin en trminos reales negativa en la mayora de las

entidades federativas. Los recursos transferidos a travs del FAISM son mayores en trminos

nominales a los que se destinaban a travs del FDSM, pero al parecer no han significado mayores

oportunidades de ingresos a los municipios.


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Cuadro 6Comparacin entre los Fondos de Desarrollo Social Municipal (Ramo 26) y de Aportaciones

para la Infraestructura Social Municipal (Ramo 33)(Millones de Pesos Precios Corrientes)

FDSM1997

FAISM1998

Variacin % RealFDSM/FAISM

Aguascalientes 73.8 166.89 -5.55Baja California 90.5 125.86 -5.02Baja California Sur 53.6 99.48 -4.25Campeche 123.9 161.56 10.31Coahuila 158.8 152.52 -18.25Colima 65.4 105.63 -5.55Chiapas 549.7 585.04 2.64Chihuahua 155.9 199.5 -15.78Durango 118.3 194.3 -14.9Guanajuato 196.3 426.41 -6.43Guerrero 375.2 628.68 26.98Hidalgo 193.6 311.92 -10.4Jalisco 171.4 341.63 -8.11Mxico 271.9 595.99 -2.99Michoacn 264.4 450.78 -3.7Morelos 87.4 150.67 -5.46Nayarit 87.7 142.64 0.26Nuevo Len 135.0 190.66 -5.28Oaxaca 396.0 597.94 -3.26Puebla 254.1 595.31 3.35Quertaro 117.4 184.85 4.32Quintana Roo 81.1 135.57 -12.87San Luis Potos 170.8 308.77 -8.72Sinaloa 111.7 179.6 -21.07Sonora 168.8 152.17 -9.69Tabasco 127.2 243.92 -3.43Tamaulipas 125.3 208.24 -11.02Tlaxcala 105.4 146.65 -3.52Veracruz 340.1 831.9 10.14Yucatn 162.9 262.93 17.46Zacatecas 137.6 214.16 -13.93Total 5,471.2 9,142.3 -1.95Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1997 y 1998Nota: La variacin en Trminos Reales esta calculada con base en la inflacin de 1997


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Cuadro 7Composicin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social del Ramo 33 en 1998 ycomparacin en trminos reales con los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal

(Millones de Pesos precios corrientes)Fondo para la Infraestructura Social

Estado FAISM FAISE TotalVeracruz 831.90 114.75 946.65Chiapas 585.04 94.49 779.54Guerrero 628.68 86.72 715.40Oaxaca 597.94 82.48 680.42Mxico 595.99 82.21 678.21Puebla 595.31 82.12 677.43Michoacn 450.78 62.18 512.96Guanajuato 426.41 58.82 485.23Jalisco 341.63 47.12 388.76Hidalgo 311.92 43.02 354.94.San Luis Potos 308.77 42.59 351.37Yucatn 262.93 36.27 299.20Tabasco 243.92 33.64 277.56Zacatecas 214.16 29.54 243.71Tamaulipas 208.24 28.72 236.97Chihuahua 199.50 27.52 227.02Durango 194.30 26.80 221.11Nuevo Len 190.66 26.30 216.96Quertaro 184.85 25.49 210.34Sinaloa 179.60 24.77 204.37Campeche 161.56 22.28 183.84Coahuila 152.52 21.03 173.56Sonora 152.17 20.99 173.16Morelos 150.67 20.78 171.45Tlaxcala 146.65 20.22 166.88Nayarit 142.64 19.67 162.31Quintana Roo 135.57 18.70 154.27Baja California 125.86 17.36 143.22Aguascalientes 166.89 16.12 133.01Colima 105.63 14.57 120.20Baja California Sur 99.48 13.72 113.20Total 9142.30 1261.10 10403.40

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para elEjercicio Fiscal de 1999, Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios


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Cuadro 8Composicin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social,

Ramo 33 en 1999Fondo Para la Infraestructura SocialVariacin % en

Trminos Reales

98-99

(slo municipal)

Millones de Pesos (Precios Corrientes)

Estado Total Municipal Estatal Variacin % enTrminos reales

Aguascalientes 109.8 103.0 6.8 -47.1Baja California 126.9 117.7 9.2 -19.8Baja California Sur 76.6 74.5 2.2 -35.8Campeche 195.0 176.3 18.8 -6.5Coahuila 177.8 161.5 16.4 -9.2Colima 88.3 84.6 3.8 -31.3Chiapas 1,193.8 1,034.9 158.9 51.6Chihuahua 267.4 238.5 28.9 2.5Durango 257.5 230.0 27.5 1.5Guanajuato 700.4 610.7 89.7 22.8Guerrero 1,086.3 942.5 143.8 28.5Hidalgo 481.9 422.9 59.0 16.2Jalisco 538.6 471.6 67.0 18.3Mxico 1,023.9 888.8 135.1 27.8Michoacn 746.9 650.7 96.2 23.7Morelos 174.3 158.4 15.9 -9.9Nayarit 158.9 145.2 13.7 -12.7Nuevo Len 250.6 224.0 26.6 0.7Oaxaca 1,027.6 892.0 135.6 27.9Puebla 1,022.6 887.7 134.9 27.8Quertaro 239.5 214.5 25.0 -0.5Quintana Roo 145.5 133.6 11.8 -15.5San Luis Potos 475.9 417.7 58.2 16.0Sinaloa 229.5 205.9 23.6 -1.7Sonora 177.2 160.9 16.3 -9.4Tabasco 352.2 311.3 40.8 9.4Tamaulipas 284.2 252.8 31.3 4.1Tlaxcala 166.6 151.8 14.8 -11.3Veracruz 1,474.0 1,275.8 198.2 31.5Yucatn 388.5 342.5 45.9 11.7Zacatecas 295.4 262.6 32.8 5.1TOTAL 13,933.6 12,244.9 1,688.7


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Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Ramo 33 Aportaciones Federales

para Entidades Federativas y Municipios.

Nota: Variacin Porcentual en Trminos Reales esta calculada con base en la inflacin registrada en 1998 (16.66%)

Los estados que ms se han favorecido con el fondo han sido Veracruz, Chiapas, Guerrero

Oaxaca, Puebla y Mxico concentrando el 43 por ciento del fondo en 1998 (cuadro 7) y para

1999 el 49 por ciento de los recursos (cuadro 8). En promedio, los municipios reciben 1.95 por

ciento menos de lo que recibieron en 1997 a travs del Fondo de Desarrollo Social Municipal del

ramo 26, adems la mayora de los estados registran prdidas en este rubro de transferencias en

1998. nicamente ocho estados tienen incrementos reales en 1998 en el fondo social municipal, y

entre ellos Quintana Roo se mantuvo prcticamente igual. Los estados de Guerrero y Yucatn

recibirn los mayores incrementos reales, de 27 y 17 por ciento respectivamente. En el lado

contrario, las cadas ms pronunciadas han sido para los estados de Sinaloa y Coahuila (cuadro

6).

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal

El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) ha cambiado su

configuracin en trminos distributivos, en 1998 inclua al Distrito Federal (FAFM) y para 1999

slo incluye a las haciendas municipales.

El fondo se establece como un instrumento para contribuir al saneamiento de las finanzas

municipales (pagos de pasivos), as como atender necesidades directamente vinculadas con la

seguridad pblica. El fondo se presupuesta, a su vez, como un porcentaje de la recaudacin

federal participable, en 1998 represent el 1.5% y para 1999 se ha fijado en 2.35% (cuadro 8),

estos recursos son transferidos a los estados en proporcin directa al nmero de habitantes de

cada entidad, los cuales a su vez los distribuyen a los municipios.


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Cuadro 8Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal como porcentaje de la recaudacin

federal participable en 1998 y 1999FONDO 1998

Millones dePesos

1998Participacin


a la RecaudacinFederal

Participable

1999

Millonesde Pesos

1999Participacin


FederalParticipable

Variacin %

en Trminos

Reales 1/

1998/1999

Fondo deAportaciones parael Fortalecimientode los Municipios(FORTAMUN)

6,732.1 2/ 1.5% 13,097.6 2.35% 66.8%

1/ Inflacin estimada en 16.66%2/ En 1998 incluye aportaciones para el fortalecimiento del D.F.

Al excluir al Distrito federal de este fondo el resto de los municipios se vio beneficiado, ya que

por las actividades de saneamiento financiero y de seguridad publica que contempla el fondo

reciben ms recursos (Cuadro 9). Si comparamos la distribucin de recursos para el

fortalecimiento municipal de 1998 a 1999, puede observarse que la mayora de las entidades

federativas aumentan en ms del 80 por ciento en este ao con respecto a 1998 sus ingresos por

este rubro.

Distribucin de Recursos del Fondo de Aportaciones para el fortalecimiento Municipal en 1998 y1999

FAFM y D.F: FORTAMUN Variacin % real1998/1999

Estado 1998 1999Total 6732.1 13,097.6 66.8 Aguascalientes 63.7 136.7 84.0 Baja California 156 334.6 83.9 Baja California Sur 27.7 59.5 84.1 Campeche 47.5 101.8 83.7 Coahuila 160.5 344.4 83.9 Chiapas 36 77.3 84.1Colima 264.7 568.0 83.9 Chihuahua 206.3 442.6 83.9Distrito Federal 626.9 __ __


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Durango 105.7 226.8 83.9 Guanajuato 325.4 698.1 83.9 Guerrero 215.4 462.1 83.9 Hidalgo 156 334.7 83.9 Jalisco 442.5 949.2 83.9 Mxico 864.6 1,854.9 83.9 Michoacn 285.9 613.2 83.9 Morelos 106.5 228.6 84.0 Nayarit 66.2 142.1 84.0 Nuevo Len 262.2 562.5 83.9 Oaxaca 238.5 511.6 83.9 Puebla 341.5 732.7 83.9 Quertaro 92.4 198.1 83.8 Quintana Roo 52 111.5 83.8 San Luis Potos 162.5 348.7 83.9 Sinaloa 179.1 384.3 83.9 Sonora 154 330.4 83.9 Tabasco 129.2 277.1 83.8 Tamaulipas 186.6 400.4 83.9 Tlaxcala 65.3 140.0 83.8 Veracruz 497.6 1,067.4 83.9 Yucatn 115 246.6 83.8 Zacatecas 98.7 211.7 83.9

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para elejercicio fiscal de 1999.

Fondo de Aportaciones Mltiples

Por ltimo, podemos mencionar brevemente al fondo de aportaciones mltiples que, si bien no

contribuye directamente con recursos destinados a las haciendas municipales, si beneficia

potencialmente a los municipios. Este fondo es manejado por las autoridades estatales, sin embargo

tericamente beneficia a los municipios ya que una parte del fondo es destinado para el

Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que se aplican en los municipios. El fondo representa el

0.814% de la recaudacin federal participable y proviene de la partida que anteriormente manejaba

el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.


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Cuadro 10Fondo de Aportaciones Mltiples como porcentaje de la recaudacin federal participable 1998 y

1999FONDO 1998

Millones dePesos

1998Participacin


a laRecaudacin

FederalParticipable

1999

Millones dePesos

1999Participacin


FederalParticipable

Variacin %

en Trminos

Reales 1/

1998/1999

Fondo deAportaciones

Mltiples(FAM)

3,720.9 0.814% 4,536.8 0.814% 6.4%

1/ Inflacin estimada en 18.61%2/ En 1998 incluye aportaciones para el fortalecimiento del D.F.

Comentarios Finales

Los esquemas actuales de transferencias federales han pretendido descentralizar mayores

recursos y funciones a las entidades federativas y municipios. Con la creacin del ramo 33 el

monto global de los recursos descentralizados ha crecido sustancialmente. Para este ao (1999)

por cada peso que gasta la federacin, 31 centavos lo ejercen las entidades federativas y

municipios (Tomando en cuenta las tres vas de transferencia: Ramo 28, Ramo 33 y Ramo 26).

Sin embargo, pareciera ser que los gobiernos municipales no han podido aprovechar los

incrementos de recursos de estas reformas, y el impacto que el ramo 33 ha tenido en las

haciendas municipales constituye una prdida en trminos de recursos. Lo anterior se debe, en

gran medida, a fallas en la legislacin que regula el control y la distribucin de las aportaciones

en la ley de coordinacin fiscal (LCF) y no tanto a una disminucin en el gasto descentralizado.

Mencionemos algunos de estos vacos legales que se encuentran actualmente en los esquemas de

transferencias revisados. En primer lugar, tendramos que mencionar las participaciones federales

a municipios a travs del ramo 28, donde los estados deben repartir al menos el 20% de lo que les

corresponde de la recaudacin federal participable, pero la LCF no establece techos mximos de


16

asignaciones y los estados, generalmente, tienden a distribuir solamente el porcentaje al que por

ley estn obligados. Asimismo sucede con el Fondo de Fomento Municipal al transferir

solamente el porcentaje que los municipios recaudaron por derechos y no el 100 por ciento de

ese 1 por ciento de la recaudacin federal. Si bien es cierto que el esquema actual de

participaciones proporciona, aproximadamente, la mitad de recursos con los que cuentan las

haciendas municipales (como se observ en el cuadro 1), tambin podra esperarse mayor

claridad con respecto a los criterios de distribucin de participaciones de los estados a

municipios.

Las mayores confusiones se ha dado, hasta el momento, en las transferencias va aportaciones

federales (Ramo 33). Las competencias en materia de control no estn establecidas con claridad

en los tres rdenes de gobierno. Los recursos de los fondos destinados a los municipios se

integran dentro de las haciendas municipales, lo cual significa que quedan a cargo de la

administracin municipal y sujetos al control de las legislaturas locales, sin embargo, la misma

LCF establece que el ejercicio de los recursos puede ser sujeto a supervisin de dependencias

federales (segn la actividad que se este realizando)3

Existen otras condiciones que impone la ley: dado el carcter social de los fondos y la

importancia que merece en ello la participacin de las comunidades o poblaciones objetivo, el

marco que regula su aplicacin obliga a los municipios a informar a sus pobladores sobre el uso

de los recursos y tambin sobre los resultados obtenidos, y sugiere que las comunidades

beneficiarias se involucren en todo el proceso de la construccin de las obras (desde la seleccin

hasta la evaluacin, incluyendo la supervisin). Finalmente, si la Sedesol lo solicita, los

municipios deben informar, por conducto del gobierno de su estado, sobre el destino de los

recursos. Como se ha mencionado, lo anterior puede resultar difcil en el marco de una ley que

crea participaciones fiscales para los municipios: los mecanismos para regular la asignacin,

administracin y control de los fondos hacen intervenir de esta forma a un amplio conjunto de

actores de los tres niveles de gobierno, sin que quede claro a quin corresponde qu parte del

3 Ley de Coordinacin Fiscal, Captulo V, Articulo 46.


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proceso. Las leyes o decretos estatales han intentado clarificarlo, pero en el intento han pasado a

veces por encima de la idea inicial de fortalecer la capacidad municipal de convertirse en un actor

central del desarrollo social de sus comunidades.

Otro problema al que se han enfrentado los municipios es la especificidad de las actividades en

las que se tienen que invertir los recursos de los fondos. Dentro del territorio nacional existen

municipios grandes y con grados de desarrollo superior a la media nacional, en los que la

inversin de los recursos en algunas actividades sealadas puede estar alejado representar sus

prioridades. Sin embargo, tienen a su favor el rubro de urbanizacin municipal, en donde pueden

incluir todo lo que les permita las leyes expedidas por las legislaturas estatales. En el caso de

los municipios pequeos y que se encuentran en un grado de desarrollo por debajo de media

nacional, tambin les resulta difcil la aplicacin de los fondos y el ejercicio de los recursos sin la

ayuda del estado o la federacin, por la falta de capacidad administrativa y de gestin que han

acusado en el manejo de los fondos.

En sntesis, la generalidad de la ley que regula las transferencias de las aportaciones federales ha

complicado el uso y el aprovechamiento de los recursos por parte de los municipios ms

desfavorecidos (los ms pobres y con menor densidad de poblacin). Las reducciones reales en

las asignaciones municipales (observadas en el cuadro 5) se deben principalmente al cambio en la

estructura de las transferencias, donde 23 estados sufrieron las consecuencias de los criterios de

distribucin donde se destaca el nivel poblacional. En el caso del fondo para el fortalecimiento de

los municipios, el incremento real generalizado se explica porque el fondo pasa a representar el

2.35% de la recaudacin federal en 1999 lo que implica la distribucin de ms recursos.

Asimismo, el fondo se reparte en proporcin directa al nmero de habitantes de las entidades

federativas, y a su vez de los municipios. Esto ha provocado que los municipios ms poblados se

lleven la mayor parte del fondo, en detrimento de los ms pequeos y generalmente ms pobres.

De esta manera, la tarea de modificar las condiciones y los criterios de distribucin de las

aportaciones queda pendiente y sobre todo encontrar una forma de compensar a los municipios

que an no han podido aprovechar las transferencias del ramo 33. Recordemos, a su vez, la

ltima reforma al artculo 115 donde al revisar la fraccin IV referida a la hacienda municipal, no

se encuentra algn cambio sustancial con respecto a las atribuciones municipales en el control de


18

los recursos pblicos. La verdadera autonoma municipal no slo consiste en la mayor

transferencia de recursos, sino el ejercicio y control por parte de las legislaturas locales de todos

sus ingresos ordinarios.

BIBLIOGRAFA

n Comisin de Desarrollo Social/ Cmara de Diputados/ LVII Legislatura. Instrumentos deDistribucin de los Recursos del Ramo 33, Mxico, 1998.

n Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica. Dictamen del Proyecto dePresupuesto de Egresos 1999, Cmara de Diputados. Mxico. 31 de dic. de 1998.

n Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica.Dictamen de la Ley de

Coordinacin Fiscal 1999, Cmara de Diputados. Mxico. 31 de dic. de 1998.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Poder

Ejecutivo Federal (1999)

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, Resultados

Generales. Subsecretara de Egresos, Mxico, 1997 y 1998

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