6. Molina y Piñera - Pobreza Crítica [Pags 5 a 15- 22 a 27-40 a 72]

8/17/2019 6. Molina y Piñera - Pobreza Crítica [Pags 5 a 15- 22 a 27-40 a 72]

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I N T 1 4 5 7

a.

Pdoy^eTú Pceti^A

c u m c A ^f^

LATÍNA

p P c / B p L / o n


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I N D I C E

PROYECTO IMTERINSTITUCIOMAL

DE POBREZA CRITICA EN AMERICA LATINASantiago,Octubre de 1978

PPe/DPE/Olol La Pobreza en América Latina;Situación,Evolucióny Orientaciones de Políticas„

Documento Ocasional/17/ReVo2 Pobreza Urbana y Empleo en América Latina

Lineas de Acciono

PPC/DPS/Olol Un Análisis Sociopolitico de la Pobreza y deLas Acciones Tendientes a su ErradicaciÓHo

PPC/DPS/02ol Pobreza j Asistencia Legal en Chile;Una Perspectiva Sociologicao

Libro de Pobreisa/15 El Abastecimiento de Agua; Una Necesidad Básicño


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L A P O B R EZ A E N A M E R I C A L A T I N A :

S I TU A C I O N E V O L U C I O N Y

O R I E N TA C I O N E S D E P O L I T I C A S

N C I O N E S U N I D S

C o m is id n E c o n ó m i c a P a r a m é r i c a L a t i n a

C E P L

P r o g r a m a d e l a s N a c i o n e s U n i d a s p a r a e l D e s a r r o llo

P N U D

E Z C R I TM E R I C L


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Dociinento de circulaciónrestringidaPPC/DPE/01.129 de marzo de 1979

LA POBREZA EN AMERICA LATINA: SITUACION., EVOLUCIONy ORIENTACIONES DE POLITICAS

Docxiinento preparado por:Sergio Molina S. y Sebastián Pifiara

79-3-553


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INDICE

Introduccdón

I. La pobreza, las necesidades básicas y el desarrollo

II. Los elementos de un diagnóstico1. La magnitud de la pobreza y las características

de los pobres2. Algunos aspectos estructurales y de funcionamiento

3. Las características del Estado4-. Resumen y conclusiones

III. Orientaciones para una estrategia de desarrollotendiente a reducir o erradicar la pobreza enAmérica Latina

IntroducciónA. Las intervenciones y políticas de tipo distributivo ....

1. Las políticas orientadas a incr>ementar lacantidad y la productividad de los empleosque genera la economía y a extender los bene-

ficios de estos incrementos hacia los grupospobres2. Las políticas orientadas a incrementar la

cantidad y la productividad de los activosque poseen los grupos pobres

B. Las intervenciones y políticas de tiporedistributivo1. La incidencia tributaria2. El gasto público como instrumento de

superación de la pobreza extrema

C. Consideraciones finales

Página

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6

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2íf

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106

/LA POBREZA


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Este documento es parte de una serie de publicaciones delProyecto sobre Pobreza Crítica en América Latina de la CEPALy del PNUD con participación del UNICEF, ILPES y CELADE,

Se publica con el fin de cumplir con el objetivo principaldel Proyecto de colaborar con los Gobiernos de la región en larealización de sus propósitos de aumentar la participación dela población en los beneficios del desarrollo y de aliviar oerradicar la pobreza crítica en sus respectivos países»


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-

LA POBREZA EN AMERICA Î ATINA: SITUACION, EVOLUCIONY ORIENTACIONES DE POLITICAS

INTRODUCCION

La preocupación por el desarrollo económico surgida luego de la segundaguerra mundial dio lugar s diversas teorías y á ía realización demúltiples esfuerzos tendientes a alcanzarlo. Tanto en el plano intelectualcomo en el terreno práctico a las actividades se inspiraban en la creenciade que existía una relación directa y automática entre el crecimientoeconómico y el mejoramiento de los niveles de vida de toda la población.

En consecuencia, las políticas se orientaban a fomentar el aumento delingreso per cápita en el entendido de que la prosperidad económicaacarrearía, en un plazo razonable, una mejoría equivalente en las condi-ciones de vida de la mayor parte de la población.

Sin embargos la experiencia acumulada en estos añps muestra queaquella relación no se da en forma automática sino qüé se requiere laacción correctora del Estado. Incluso en los países más desarrollados hasido necesario establecer correctivos, por cuanto importantes sectores desu población se encuentran por debajo de lo que esas sociedades consideranel "umbral mínimo" de vida.

Los gobiernos latinoamericanos y diversos organismos internacionales,en especial los pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas, hanmanifestado su preocupación por el problema de la pobreza crítica en laregión. Los primeros han expresado su decisión de combatirla en susrespectivos países, y ello se ha reflejado en mandatos que obligan a losorganismos internacionales a adoptar medidas en el mismo sentido.

Así, las evaluaciones de la Estrategia Internacional de Desarrollo

aprobadas en Quito, Puerto España y Guatemala por los gobiernos de lospaíses miembros de la CEPAL en sus decimoquinto, decimosexto y decimoséptimoperíodos de sesiones, respectivamentej expresan el interés de esos gobiernospor los problemas del bienestar humano y'la justicia social y su preocupaciónpor las situaciones de desigualdad excesiva, pobreza ihasivs, desempleo

/crónico, insuficiencia


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crónico, insuficiencia de servicios sociales básicos y la escasa partici-pación de los estratos mayoritarios de la población en la vida económica

y social de sus países.1/Pese a las contribuciones recientes sobre el problema de la pobreza,se nota aCn gran carencia de estudios empíricos sobre la situación enAmérica Latina y de elaboración teórica en que pueda apoyarse el diseñode políticas. Se hace, pues, indispensable asignar reéursos para suplirestas necesidades y para realizar a la vez una labor de difusión de talesinformaciones empíricas y teóricas entre los responsables de fonnular yejecutar las políticas de desarrollo, a efectos de apoyar así el propósitode los gobiernos de combatir la pobreza.

Estas, entre otras razones, determinaron que el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) propusiera a los gobiernos de-la región la aprobación de un proyecto destinado a analizar la situaciónde la pobreza crítica o extremada en América Latina. La ejecución de esteproyecto, que se denominó Proyecto Interinstitucional de Pobreza Crítica enAmérica Latina, se encomendó a la Comisión Económica para América Latina(CEPAL). El Proyecto se inició ell® de enero de 1978 y su duración será 'de 30 meses.

El objetivo último del Proyecto es colaborar con los gobiernos énel cumplimiento de sus propósitos de aliviar o erradicar la pobreza críticaen sus respectivos países. Con ese fin se establecieron domo objetivosinmediatos:

a) Profundizar y sistematizar el conocimiento sobre la pobrezacrítica en América Latinâ

y Véanse, además, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre(artículo 25), la Declaración" sobre el Progreso y el Desarrollo.en loSocial (artículos 5 y 10), y la Estrategia Internacional de Desarrollopara el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo(B. Metas y objetivos), contenidas en las resoluciones de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas 217(111) del 10 de diciembre de2542 (XXIV) del 11 de diciembre de 1969 y 2625 (XXV) de de octubrede 1970, r>espectivamente, y también la Convención sobre la Políticade Empleo (artículo 1) aprobada en la 48a. reunión de la ConferenciaInternacional del Trabajo de la OIT, 1964.

. /b) Elaborar


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b) Elaborar im esquema analítico que oriente el-diseño de estra-tegias nacionales de desarrollo.que incorporen Ig erradicación de la

pobreza crítica como VHIO de sus objetivos,-y 'c) Elaborar criterios y métodos para que IQS gobiernos puedan evaluar

la eficacia de diferentes acciones y programas dirigidos a erradicar paliviar la pobreza crítica.

Para cumplir con tales objetivos se. iniciaron simultáneamente variosestudios. • . ' • . • • • -.

En primer término9 fue necesario elaborar una metodología quehiciera posible definir una linea de,pobre?;a homogénea para los diversospaíses.2/ La tarea se facilitó porque la CEPAEi y el Banco.Mundial3 e.nun proyecto conjunto, habían avanzado considerablemente en un estudio sobrela distribución del ingreso en la región^ utilizando' la informaciónproveniente de encuestas de hogares9 censos y otras fuentes oficiales.^/

Sobre la base de la metodología elaborada se determinaron líneas depobreza para once países. A partir de esa información, y de la propor-cionada por los estudios sobre la distribución- del ingreso 3 se estim6ia incidencia y la severidad de la pobreza en un conjunto de países dela región. Es toes j el porcentaje de- familias que quedaban bajo la

línea de pobreza^ y la distancia que existía entre el ingreso medio deesas familias y el correspondiéftte a la linea de pobreza.,

El segundo paso consistió en' aplicar la misma metodología a períodosanteriores para analizar la evolución de la pobreza en el tiempo. La.información disponible- Limitó este estudio sólo a seis países que o enconjunto, representaban alrededor del 70% de la población y del productobruto de-América Latina en el año 1977.4/ , .

2Véase, Sebastián.Piñera, "Definición, medición y análisis de la pobreza:Aspectos conceptuales y metodológicos", PPC/CDE/02.1, Santiago de Chile,mayo de 1978. Documeiito mimeografiado, preparado en cumplimiento delProyecto Interinstitucional de Pob.reza Crítica en América Latina.

a/- . CEPAL/BIRF, "La dimensión de la pobreza en América Latina", E/CEPAL/L.180,documento mimeografia "¿Se benefician los pobres del crecimientoeconómico?'^ PPC/CDE/06.1, Santiago de Chile, octubre de 1978.Anexos para cada país: Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, México,Perú. Documento mimeografiado preparado en cumplimento del ProyectoInterinstitucional de Pobreza Crítica en América Latina.

/Los estudios


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Los estudios señalados se relacionan con la magnitud de la pobreza,medida en función del ingreso familiar. Para completar estas estima-

ciones se iniciaron otros estudios basados en la determinación de losdéficit en cuatro sectores que representan necesidades básicas: nutrición,educación, salud y vivienda.

Además de determinar la magnitud de la pobreza pareció necesarioconocer las características socioeconómicas y demográficas de las familiaspobres, esto es, los perfiles de pobreza. En esos estudios se han identi-ficado las cáraiterísticas principales de los hogares pobres y de susmiembros, entre las cuales se destacan la.situación geográfica, los niveleseducacionales, las características del empleo, el acceso a los mercados,el acceso a los bienes públicos, la propiedad de. factores, el comportamientodemográfico y las formas de organización y de participación. Hasta elmomento se han iniciado estudios de perfiles de pobreza,para ocho paísesde la región.

• Cumplida esta etapa de lá investigación, cuyo objetivo era profundizary sistematizar el conocimiento sobre la pobreza crítica en América Latina,se realizó el presente documento que, basándose en la información yárecopilada,'pretende contribuir á elaborar un marco conceptual que oriente

el diseño de estrategias y la adopción de criterios para evaluar laeficacia de las políticas dirigidas a erradicar o aliviar la pobreza crítica.

El tema se desarrolla en tres capítulos. En el primero, se analizanlos conceptos de pobreza, necesidades básicas y desarrollo y se hace unabreve reseña de las estratetgias de desarrollo| en el segundo, se examinanlos elementos principales del diagnóstico referidos, a las característicasde la pobreza y de los pobres, de la estructura y funcionamiento de la ,economía de los países de la región, y del Estado; y en el tercer capítulo

se estudian las áreas de intervención y las orientaciones de políticadestinad?.s a superar la actual situación de pobreza.:Respecto de este último capitulo es preciso advertir que se ha procu-

rado dar un esquema que permita identificar áreas de intervención, señalandouna amplia gama de políticas posibles que, por no referirse a situacionesespecificas, son necesariamente generales.

/También se


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También se debe considerar que se ha tenido en líiente la situaciónen economías mixtasj en donde por la esencia misma del sistema, coexisten

tanto la propiedad privada con la propiedad pQblica como el mecanismode mercado con la intervención del Escado. Es-.un hecho que la importanciarelativa de la própiedad privada y pública y dél papel del mercado y dela intervención estatal varía considerablemente de un país a-otro y, porlo tanto, las políticas que deberían aplicarse en diferentes situacionestambién serán diferentes. Por esta razón, las orientaciones que se danen este documento no sou de aplicación general. •

Por último, no se ha incorporado en el presente dociOTsnto ladimensión internacional. Esto es, la forma de' inserción de las economíaslatinoamericañas en el mercado mundial y el papel que podría desempeñarel financiamiento exteráo en una estrategia de desarrollo destinada a superarla pobreza. Tal otaisión no significa desconocer la importancia de estetema que es vital para algunos países. En esta etapa se. ha preferido ponerel acento en las políticas intetoas por estimar que ellas tienen prioridaden los objetivos que persigue el Proyecto.

/I. LA


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I, : LA POBREZA, LAS NECESIDADES BASICAS Y EL. DESARROLLO

En los años sesenta, tanto el sistema de las Naciones Unidas como losgobiernos de los países miembros coincidían en sus propósitos de concentrarsu esfuerzo en elevar la productividad y suprimir los obstáculos alcrecimiento económico en los países en desarrollo. Este propósito partíadel supuesto que el crecimiento económico, independientemente del tipo dedesarrollo, solucionaría en forma automática los graves y difundidos "problemas de pobreza, desigualdades excesivas y desempleo, que caracterizabana la casi totalidad de los países en desarrollo.

América Latina tuvo éxito en su empeño de acelerar su.crecimientoeconómico. En el decenio de 1950 su producto interno bruto creció a imatasa media anual de 5.2%, lo qüe significó un aumento del ingreso porpersona de 2.3% ánüal. En el decenio siiguiente, estas mismas tasas alcan-zaron á 5.5% y 2.6% respectivamente y, por último, en el período de 1970a 1977 sus valores se elevaron a 6.1% y 3.3%. En síntesis, el ritmo decrecimiento económico de América Latina no sólo fue satisfactorio, sinoque se aceleró en el transcurso del tiempo y permitió que el productointerno per cSpita se duplicara con creces en el período comprendido entre

1950 y 1977.Sin embargo, esta notable evolución no rindió todos.los frutos que

de ella se esperaban en el sentido de que se reduciría la extensión dela pobreza, disminuirían las desigualdades excesivas y se eliminaría eldesempleo. Al analizar el período de 1960 a 1970 se observa que laextensión de la pobreza sólo se redujo de 51% en 1960 a M-0% en 1970, perma-neciendo prácticamente inalterado el número absoluto de pobres en 113 millonesde personas.̂ / La distribución del ingreso no experimentó grandes varia-

ciones: la participación en el ingreso total del 20% más pobre se redujode 3.1% en 1960 a 2.5% en 1970 y la del 50% más pobre se incrementó dé13.if% en 1960 a un 13.9% en 1970.6/ Finalmente, la escasa información

Véase, S. Pifíera, "¿Se benefician los pobres del crecimiento económico"?,op. cit.

£/ Estimacionés de la CEPAL.

/existente sobre


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existente sobre la situación ocupacional indica que el problema deldesempleo no varió mucho durante los años sesentas alcanzándose en 1970

una tasa de deseii5)leo abierto de 5.8% y una subutilización total de manode obr̂ á equivalente a 27.4%.2/ •

Esta experiencia de America Latina, en particular, y del mundo endesarrollo, en general, originó un profundo escepticismo frente a lacreencia tradicional de que el crecimiento económico traería aparejadas,en un período razonable, mayores oportunidades de empleo y mejores condi-ciones de vida para todos. Como resultado de este cuestionamiento, quese acentuó a mediados de los años sesenta, la atención se centró noúnicamente en el ritmo de crecimiento, sino también, y con mayor énfasis,en el tipo de crecimiento y en la distribución de sus frutos entre losdistintos grupos sociales, f ii/

Esta preocupación indujo a ciertos organismos internacionales, insti-tuciones públicas y establecimientos académicos, a elaborar nuevas estra-tegias de desarrollo, en las que se incorporaron objetivos adicionales al delcrecimiento económico. Entre las estrategias que surgieron como alternativaa la de elevar al máximo la tasa de crecimiento d? la economía, se destacanlas siguientes:

i) La estrategia de desarrollo orientada a promover la creación de empleos,En ella se considera la consecución del pleno empleo, productivo y librementeelegido, como un objetivo en sí mismo, distinto del objetivo de crecimientoeconómico y que va más allá de él;9/

y Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC),El problema del empleo en América Latina; Situación, perspectivas ypolíticas, Santiago de Chile, abril de 1976.

8_/ La CEPAL ha sostenido en forma permanente una posición que coloca elénfasis no sólo en el crecimiento económico sino también en una justa

distribución de sus frutos como objetivos centrales del desarrollo.Véasé i. por ejemplo, E. Iglesias, ''Situación y perspectivas de laeconomía latinoamericana en 1975". Revista de la CEPAL, Primersemestre, 1976, Santiago de.Chile.

£/ Véase OIT, World Employment Programme, Research in Retrospect andProspect, Ginebra, 1976.

/ii) la


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ii) Î a estrategia de crecimiento .con redistribución, que se apartadel tradicional dilema de crecer primero y redistribuir después o redisr

tribuir primero y crecer despités, y plantea la necesidad de que>la estra-tegia de desarrollo adoptada se aboque en forma simultánea a los;problemasdel cipecimieiito"'y de la distribución' dé sus' frutois. A tal efecto se. •coloca especial-énfasis eíi la tarea reorientadorá de la inversión pública demanera de incrementar la capacidad productiva y la generación de ingresosde los grupos más pobriss.lG/

iii) La estrategia dê satisfacción de las necesidades básicas. Es :preciso distinguir aquí entre la satisfacción de las necesidades básicascomo üh objetivo alcanzablé a través de distintas estrategias, políticase instrumentos, y la satisfacción de las necesidades básicas coiíio unaestrategia o medio de conseguir este fin. Esta última.concepción frecuente-mente implica introducir profundáis transformaciones en él sistema políticoimperante y en lá organización'económica y social dé los países. .

No existe un planteamiento de aceptación generalizada respectó alsignificado "y alcalice dé' 16 que-se ha denominado estrategia dê satisfacciónde las neoesidádes básicas.11/ . Más aún, los distintos planteamientos quecomúnmente se engloban bajo este nombre, presentan grandes similitudes,

pero también grandes divergencias. Los principales ..elementos comunes aestas eistrategias son: la satisfacción de las necesidades; básicas como el :objétivo céntral del-desarrolloj la incorporación explícita de ciertasnecesidades básicas no materiales^ la pĴ eséntación 'de las necesidades .básicas como un concepto ̂ dinámico que evoluciona en el tiempo de acuerdocon e:i;.créGÍmiento 'de la economía y la evolución de las aspiraciones de

10/ • Véase Banco Mundial/Uni.versidad^ de Siis'sex, Redistribúción con crecimiento.. M a d r i a V l 9 7 U . . • ' . " _ '. . ' .

11/ -Los más conocidos de éstos planteamientos son: el informe DagHamróarskjpldj- ¿Qué .hacer? Otro desarrollo, preparado con ocasión delséptimo período extraordinario dé sesiones de. la Asamblea General de las

. Naciones Unidas en septiembre de 1975;. el. informe ..de. la OIT, Empleo,crecimiento y necesidades esenciales; Problema-mundial» memoria delDirector General a la Conferencia Mundial Tripartita sobre el- Empleo,la Distribución de los Ingresos, el Progreso Social y la División delTrabajo, Ginebra, 1976; el informe, de la Fundación Bariloche, ¿Catástrofeo nueva sociedad? Modelo mundial latinoamericano, Bogotá, 1978; y elinforme al Club de Roma, Reshaping the International Order, Nueva York,1 9 7 6 . :

/la gente.


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la gente, y la especificación de necesidades básicas materiales 3 talescomo alimentación, educación, salud, vivienda y sanidadj el énfasis en

la provisión directa a los grupos pobres de los bienes y servicios nece-sarios para satisfacer las necesidades básicas, más que en el camino indi-recto orientado a lograr un nivel de ingreso compatible con la satisfacciónde esas necesidadesí la importancia de los cambios estructurales, incluidala redistribución de los activos, como prerrequisito de una estrategiade necesidades básicas^ y el reconocimiento de que la distribución delpoder político constituye un factor determinante en la iniciación y aplicaciónde una estrategia de necesidades básicas.12/

Las divergencias principales se relacionan con: las repercusiones dela magnitud y naturaleza de los cambios que se introduzcan en la estructuraeconómica y social y en el sistema ••político imperante j los plazos en quedeben cumplirse los objetivos de la estrategia; las prioridades relativasque se asignen a otros objetivos de "las políticas de desarrollo: la impor-tancia que se conceda a la satisfacción de necesidades no básicas, o menosbásicas, de los grupos medios; la medida en que se reconozca la interrelaciónexistente entre productividad, ingreso y consumo; el grado en que se haganexplícitos los mecanismos de asignación de recursos y distribución del

ingreso, etc.Estas divergencias son lo suficientemente importantes como para poder

agrupar bajo el rótulo común de estrategia de necesidades básicas enfoquesque tienen diferencias fundamentales entre sí.

Las verdaderas diferencias entre estas tres estrategias no radicantanto en los objetivos que ellas persiguen, sino más bien en la formade lograrlos, o sea en los procedimientos, políticas, instrumentos, plazosy restricciones. Respecto a los procedimientos, las primeras dos estrategias

concentran, el esfuerzo en mejorar de forma permanente las condiciones de

product vidád y empleo y, por lo tanto, la capacidad de generación de

12/ Para un análisis comparativo más detallado de los distintos plantea-mientos relacionados con la estrategia de necesidades básicas véase,D.P. Ghai, A.R. Khan, E.L.H. Lee y T. Alfthan, The Basic-Needs Approachto Development. Some. Issues Regarding Concepts and Methodology, OIT,Ginebra, 1977.

/ingresos de


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ingresos de los griipos más pobres; la última, centra su atención, en laprovisión dirécta, generalmente por parte del Estado, de los bienes y ,

servicios necesarios para satisfacer,las necesidades básicas.. Las. primerasdos'estrategias llevan implícitos plazos más .largos y son^ en. cierta .forma,inenós-drásticas qué la tercera.: ; . . • . . : ; • . . . •

•En estrecha relación con este ültimo punto,, las primeras dos estra- .tegias son, por sü gradualidad, : más compatibles con i.las restriccionesque imponen los sistemas políticos y económicos' imperantes en la mayoríade los. países de América LatiTia-, La última estrategia no se atiene a -estas restricciones y presupone para su-aplicación cambios drásticos enlois sistemas políticos' vigentes y en la; organizaciión .económica y social de'los países. •. •• . • -v" . , • •••r.:... -

Sin embargo, todas ellas encierran e n ; ; C o m ú n el supuesto básico de queel-mero crecimiento "económico, en el contexto de'uncí economía .de. mercadomixta, nó permitirá- corregir -en.un. período razonable las graves situacionesdé pobjreza que existen - en la .actualidad. Tal supuesto se funda en . que lasdesigualdades en la distribución del capital físico y del capital hu mnp rse heredan de generación en generación, en ique.el funoionamiento. mismo delsistema discrimina muChás veces en perjuicio de los sQctores más pobres,.y

en que la intervención del Estado ha representado, en el mejor de los.casos, un paliativo-débil-con efectos .dé.escasa miagnitud y de naturalezatransitoria. '. . . •

En consecuencia, para que el problema de la pobreza y- de las desigual-dades ' excesivas' se • solucione. en .-un . pla?o • razonable, tanto. el crecimientoeconómico como -la intervención del. Estado en forroa sistemáticaj eficientey prótagónica, pasan a-ser requisitos-ineludibles;.- . ' .

• El objetivo de esté documento es enumerar y analizar, en el contexto

de la realidad latinoamericanai algunos.componentes de'.una.estrategia dedesarrollo orientada.a erradicar la.pobreza* Esto es, a satisfacer demanera permanente y dinámica las necesidades básicas materiales de toda lapoblación.' El"énfasis qüe se pone en"las'necesidades materiales no significa

•en forma alguna ignorar p desconocer la existencia de otras necesidadesbásicas .,dé na'turaléza no material. - De'hecho.v la aati§faeción de algunasde estas necesidades, como la participación y organización social, no sólo

/representa un


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representa un objetivo en sí, sino que en muchos casos es un requisitoineludible para atender las necesidades básicas materiales.

En él presente estudio se parte de la base que la erradicación dela pobreza no puede analizarse como un objetivo aislado, sino que debeinsertarse en una estrategia de desarrollo. Se plantea en el que paradiseñar esta estrategia es indispensable, en primer lugar5 definir clara-mente sus objetivos y precisar la prioridad que se asigna a cada uno deellos y, en segundo término, contar con un diagnóstico adecuado de larealidad en la cual ella va a operar. La taíea de definir los objetivosy establecer el orden de su prelación corresponde indudablemente a cadapaís. Sin embargo, el análisis que aquí se hace parte del supuesto quela estrategia de desarrollo que adopten los países del área será de obje-tivos múltiples, y que en ella reducir y eliminar la pobreza será una delas metas más importantes, pero no la única.. Lograr un crecimiento establey sostenido, satisfacer las necesidades de los grupos medios, aminorar lasdesigualdades excesivas, mantener ciertos equilibrios internos y externos,disminuir la dependencia, e introducir algunos cambios estructurales,figurarán también entre los objetivos de esa estrategia.

/II. LOS


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II. LOS ELEMENTOS DE UN DIAGNOSTICO .

La elaboración de vina estrategia de desarrollo requiere no sólo definircon precisión sus objetivos, sino taníbién poseer un conocimiento adecuado ,de los principales aspectos políticos, económicos, sociales,, culturalesy demográficos que caracterizan a los países en que se va a aplicar.

-El objetivo del-diagnóstico consiste en mostrar las característicasde cada país que sean más pertinentes, para la elaboración de la estrategia,.Dado que el tema que se analiza.en este documento es la reducción o .erradicación de la pobreza, .el-;diagnóstico deberá centrarse en los aspectosque están más directamente ligados a ese objetivo, que para estos efectosse han clasificado en tres grupos:,

a) El primero engloba todas las características relacionadas con lapobreza y los pobres. Eiitre,éstas se pueden mencionar la extensión yseveridad de la pobreza-, la magnitud de los recursos que se ocuparían enla tarea de erradicar la pobreza, la magnitud de los déficit sectoriales,las principales características de;los hogares pobres y de sus miembrosreferidas a situación geográfica, niveles:educacionales, característicasdel empleo, acceso a mercados, acceso a bienes públicos, propiedad de los

factores, comportamiento demográfico, formas de organización y partici-pación y otras;

b) el segundo grupo engloba las principales características de laestructura y funcionamiento de la economía en general. Entre éstas cabemencionar la estructura de la propiedad, la distribución del ingreso, lasrelaciones con el sector exte mo, el proceso de acumulación y crecimiento,los mecanismos de asignación de los recursos y el funcionamiento de losmercados de bienes, servicios y factores.

c) el tercer grupo se relaciona con las características del Estado.Entre éstas se pueden mencionar la voluntad y capacidad política de losgobiernos para llevar a cabo la tarea de erradicar la pobreza, el tamañorelativo del Estado, la estructura del gasto público, las característicasdel aparato administrativo y burocrático, los mecanismos de provisión debienes y servicios y de redistribución del ingreso utilizados por el Estado.

/Es indudable


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Es indudable que las características clasificadas en cada grupopresentan grandes diferencias de un país a otro. Por esta razón, no se

intenta hacer un diagnóstico exhaiistivo de la realidad de cada país, sinorecoger, las principales características que son comvines a todos ellose ilustrar en .forma parcial las áreas de divergencia más importantes queellos presentan.

1. La magnitud de la pobrezsa y las características de los pobres

En esta sección se recogen los principales resultados de los estudiossobre la pobreza en algunos países, realizados últimamente por la CEPAL.La definición de pobreza que se ha adoptado en estos estudios corresponde

a un concepto absoluto de pobreza, segíín eí cual se consideran indigenteslas familias que aunque gastaran la totalidad de su ingreso en alimentación,no lograrían satisfacer sus necesidades nutricionales. Y se consideranpobres las familias que dado su ingreso y el porcentaje de éste quedestinan a su alimentación no logran satisfacer aquellas necesidades.13/

Las cifras más recientes relativas a la distribución deJ ingreso,para un conjunto de países de América Latina, derivan de las encuestasy censos llevados a cabo alrededor del año 1970. Los resultados que

aquí se dan se basan en el análisis de nueve países.^/s) La incidencia de la pobrezaSobre la base de esta información se estima que, alrededor de 1970,

el 19% de la población latinoamericana vivía en condiciones de indigencia, .y el 40% en condiciones de p o b r e z a l o que expresado en valores absolutossignifica que existían 5U millones de indigentes y 113 millones de pobres.Sin eiribargo, estos promedios regionales ocultan grandes desigualdadesentre los países respecto a la extensión dé la pobreza. Así, la fracciónde la población que vivía en la pobreza era en ese año inferior al 10% en

13/ Véanse nuevamente los estudios ya citados.de S. Pifíera, "Definición,. medición y análisis de la pobreza: Aspectos conceptuales y metodologicos"«

"¿Se benefician los pobres del crecimiento económico?", 'Medición,análisis y descripción de la pobreza en algunos países latino-americanos", documentos.de trabajo del Proyecto .de Pobreza Crítica, CEPAL,1978, y de O. Altimir, "La dimensión de la pobreza en América Latina",

1 /̂ Estos son Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras,México, Perú y Venezuela.

15/ El porcentaje y número de pobres incluye a los indigentes.

/Argentina, entre


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Argentina, entre 10 y 25% en Costa Rica, Chile y Venezuela, entre 25 y40% en México, entre t̂O y 55% en Brasil, Colombia y Perú y superior

al 55% en Honduras.Los estudios citados abarcan el 8M-% de la población latinoamericana,

excluida Cuba ̂ el 16% restante corresponde a países sobre los cuales nose dispone de información y , por lo tanto, no se clasificaron en esoscinco grupos.16/b) Los grados de pobreza 17/

Otro elemento qüe es importante analizar son los déficit de pobreza(poverty gaps), que pueden definirse de múltiples maneras. Uno de elloses el déficit de"pobreza per cápita, que mide la severidad de la pobreza,y corresponde a la diferencia entre el valor de la línea de pobreza y elingreso per cápita medio de los pobres. Se estima que para el conjuntode 19 países de América Latina (excluidos Cuba y los países del Caribe)este déficit alcanzaba en 1970 un valor medio anual cercano a 74 dólaresde ese mismo afio.16/ El producto de este déficit por el número absolutode pobres representa el déficit de pobreza absoluta y equivale a losrecursos que sería necesario transferir dé forma permanente a los grupospobres para que éstos abandonárari su condición de pobreza. Para el conjunto

de 19 países este déficit alcanzaba en 1970 un valor anual cercano a 7 800millones de dólares a precios de ese año.18/ -

Según cual sea el objetivo de la medición, el déficit de pobrezaabsoluta puede expresarse como porcentaje del ingreso disponible de laspersonas, del ingreso nacional, del producto interno bruto, del gasto

16/ Las fuentes de los datos existentes sobre la distribución del ingresopresentan serias dificultades, tanto de orden conceptual como demedición, para realizar esta estimación, de manera que fue necesarioefectuar algunos ajustes. Véase "¿Se benefician los pobres del creci-miento económico ? í , op.:cit., en el cual se señalan las principalesdificultades y los ajustes que ellas hicieron necesarios para estimarla magnitud de la pobreza en América Latina;

17/ La conversión a dólares de 1970 se efectuó usando un tipo de cambiode paridad. "

18/ El número de pobres en esos 19 países alcanzaba en 1970 a 106 millonesde personas;

/de gobierno.


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- 15 - .

de gobierno, etc. Definido como porcentaje del ingreso disponible de laspersonas, alcanzaba en 1970 un valor medio para la región de alrededor

de 6%. Esto significa que sería necesaria transferir a los grupos pobresde la región 6% del ingreso disponible total de las personass o 12% delingreso disponible del 10% más rico,19/ para que ellos alcancen, en promedio,un ingreso equivalente a la línea de pobreza. Este déficit de pobrezaexpresado como porcentaje del ingreso nacional y del producto interno'bruto alcanzaba valores medios de alrededor de 5%-y 4.5%, respectivamente.Sin einbargo, medido como proporción del gasto público j su valor medioalcanzaba a alrededor de 22%. Como porcentaje del producto interno brutoeste déficit ilustra con claridad el hecho que en un continente.cuyoingreso per cápita en 1970 casi cuadruplicaba la línea de pobreza, laerradicación de éste aparece, desde el punto de vista de los recursos, comouna tarea factible. En cambio, si se lo calcula como porcentaje del gastopúblico, y considerando que esa tarea deberá necesariamente recaer en formaprimordial sobre el Estado, se advierte que;éste'tendrá grandes dificultadespara llevarla a cabo. • •

Los valores medios para América Latina de los distintos déficit depobreza ocultan variaciones entre los países aún,más amplias que las

señaladas en las estimaciones de la incidencia de la pobreza. Considérese,por ejemplo, que el déficit de pobreza absoluta expresado como porcentajedel ingreso disponible de las personas alcanzaba en 1970 valores inferioresal 1% en Argentina, entre 1 y 5% en Costa Rica, Chile, México y Venezuela,entre 5 y 12% en Brasil, Colombia y Perú y superiores al .15% en Honduras. Lavariación del déficit de pobreza expresado como porcentaje del gasto públicoes aün mayor.

Las grandes diferencias señaladas ilustran con claridad que tanto

el grado de factibilidad. como el de dificultad de la tarea varían amplia-mente entre los países.

19/ La CEPAL estima la participación en el ingreso personal del 10% másrico en H7.8%.

/Los déficit


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- 16 - .

Los déficit calculados anteriormente solo pretenden dar un orden demagnitud y su interpretación mecánica puede conducir a una falsa apre-

ciación del problema de la pobreza- Obviamente, la situación no seresuelve sólo con un mero traspaso de ingresos de lós ricos a los pobres,sino modificando la estructura y el funcionamiento de los sistemas económico,social y político de manera que, sin sacrificar el crecimiento, se alterenen forma permanente los patrones distributivos y redistributivos actualesy la distribución de los frutos del crecimiento futuro,c) Los balances sectoriales

La magnitud de la pobreza de un país puede medirse estimando losdéficit de pobreza én función del ingreso o estimando directamente lasdeficiencias en la satisfacción de algunais necesidades consideradás básicas.En los párrafos sigxiientes se hace breve mención de cuatro de ellas: nutrición,educación, vivienda y salud.

En nutrición, se estima que entre un tercio y dos quintos de la poblaciónlatinoamericana presentan déficit nutricionales por tener un consumo decalorías inferior a las necesidades mínimas recomendadas por la FAO. Tomandocomo referencia el costó de la canasta de alimentos utilizada para determinarlas líneas de pobreza, se estima que el costo del déficit nutricional de

América Latina fluctüa entre 1 y 2.5% del producto interno bruto de laregión.20/

En educación, se estima que el costo adicional para el sistema educativode proveer seis af5os de educación básica a las cohortes futuras fluctuaráentre un terció y un medio por ciento del producto interno bruto de láregión.21/

En salud, estimaciones preliminares para Brasil muestran que el gastoen salud necesario para financiar un sistema de salud "adecuado" alcanza

Véanse estimaciones preliminares del Proyecto de pobreza crítica, CEPAL,1979; S, Reutlinger y M. Selowsky, Malnutrition and Poverty; Magnitudeand Policy Options, Banco Mundial, 1976.

21/ Estimaciones preliminares del Proyecto de pobreza crítica. Estas esti-maciones suponen que el costo medio por alumno , permanece constante yno incluyen los gastos en que habría que incurrir para atraer y retenera los alumnos en el sistema educacional.

/a un


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- 17 - .

a un 2.5% del producto nacional bruto.22/ Dado que la mayoría de lospaíses gasta en salud entre un 1 y un 1.5% del producto nacional bruto,

para financiar un sistema de salud "adecuado" este gasto debería incre-mentarse en el equivalente de 1 a 1.5% del producto bruto de la región.

Con respecto a la vivienda, se estima que se requeriría transferir,a las familias con déficit habitacional, alrededor de 1% del productonacional bruto, para que todas ellas pudieran gastar en vivienda elequivalente a lo que gastan las familias en la línea de pobreza.23/

En síntesis, una primera aproximación indica que el costo adicionalpara cubrir los déficit existentes en estos cuatro sectores fluctúa entre3.5 y 5,5% del producto bruto de la región. Estas cifras son muy similaresa la estimada para el déficit de pobreza expresado como porcentaje delproducto interno de la región,d) La evolución de la pobreza

No sólo es importante determinar la magnitud de la pobreza regional,sino tairbién su evolución antes y después de 1970. Con este propósito secomparará la magnitud de la pobreza en ese año con la que existía en 1960 ycon la que probablemente exista en 1978.

Se estima que alrededor de 1950 cerca de 51% de la población de América

Latina vivía en la pobreza y alrededor de 25%, en la indigencia. Traducidoa valores absolutos, había 110 millones de pobres y cerca de 56 millones deindigentes. 2t|/ En 1970 se aprecia una disminución relativa de la incidenciatanto de la pobreza como de la indigencia. La primera se redujo de 51% en1960 a 40% en 1970 y la segunda de 25% a 19% entre esos mismos años. Sinembargo, en valores absolutos, el número de personas pobres e indigentescasi no varió en ese lapso.

22-/ Véase P. Knight y D. Mahar, Brazil human resource special report,Annex III. "Health and nutrition'', Banco Mundial, 1978.

23/ Véase, A. Churchill, Basic Needs in Shelter, Banco Mundial, 1978.2U/ La estimación de la evolución de la pobreza se basa en S. Pifíera

"¿Se benefician los pobres del crecimiento económico?", op. cit..y en las estimaciones de la CEPAL sobre la distribución del ingresoen América Latina en 1960 y 1970.

/Por otra


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- 18 - .

Por otra parte, los déficit de pobreza experimentaron grandesvariaciones. Gomo porcentaje del ingreso disponible de las personas

este déficit álcanzó en 1970 un valor medio cercano.al 6% frente al decasi 12% que registró en 1960. La gran diferencia entre estas, dos cifrasmuestra con claridad que tanto él grado de factibilidad como el dedificultad de la tarea de erradicación de la pobreza y^riarion conside- .rablemente éntre esos afíós. - . • /. . .

El déficit dé pobreza así expresado puede" variar por tres factoresmuy distintos. El primero de ellos corresponde a un - cambio en la severidadmedia de la pobrezas la cual se mide por el déficit de pobreza medio de cadaindividuo, definido cómo la diferencia entre la línea de pobreza y elingreso per cápíta medio de los pobres.- Entre 196Q .y 1970.este déficit,,se redujo aproximadamente 10%, al bajar de 82 a 74-dólares, debido a queen ese lapso aumentó el ingreso per cápita de los pobres.

Es importante destacar que en la evolución del ingreso de este grupose dan dos situaciones muy distintasi Por ima parte, est̂ n los más pobres,de los pobres, es decir, el 19% de la población que seguía en su calidadde indigente en 1970, y por otra el 21% de la población que en ese añovivía en condiciones de pobreza, pero no de indigencia. El ingreso per cápita

del primer grupo varió en el período de 1960 a 1970 mucho menos que elingresio per cápita agregado, en tanto, que el del segundo grupo experimentóincrementos que en algunos países superaron el aumento medio del ingreso .per cápita nacional.25/ ' -

El segundo factor corrésponóe a la reducción en la extensión de lapobreza urdida por el porcentaje'de pobres que contiene la población. Esteporcentaje, como ya se mencionó, se redujo en cerca" de 22% en los afiosseñalados.

El tercer factor se refiere a los cambios que experimentó el ingresoper cápita agregado de América Latina. En promedio, durante el perígdoconsiderado, su incremento fue de 31%.

25/ Véase S. Piñera, "¿Se benefician los pobres del crecimiento económico?"̂6p. cit.

/En consecuencia.


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- 19 - .

En consecuencia5 a la reducción del déficit de pobreza contribuyeronla disminución de la severidad (15%) y de la extensión de la pobreza (39%)

y el incremento del ingreso per cápita agregado.(U5%). En otras palabras,sólo la mitad de la caída del déficit se produjo como resultado de aquellascaracterísticas de la pobreza; la mitad restante obedeció al enriquecimientode la región durante el período. Se deduce-entonces, que el objetivo quedeberá perseguirse no es sólo el de reducir el.déficit de pobreza, sinoel de lograr que ésta disminuya aminorando su extensión y severidad.

Para los efectos de estimar lo ocurrido con posterioridad al afío 1970es preciso tener en cuenta que en general transcurren varios años desde elmomento en que se realiza una encuesta o censo que recoge información sobrela distribución del ingreso hasta el momento en que esa información seencuentra disponible. Por tal motivo no es posible estimar la magnitudde la pobreza en 1977 utilizando la misma metodología aplicada a los años1960 y 1970. Sin embargo, para obtener una estimación preliminar de laprobable magnitud de la pobreza en 1977 se puede partir de la distribucióndel ingreso de América Latina estimada por la CEPAL para 1970 y del ritmode crecimiento tanto del ingreso como de la población habido entre 1970 y1977. Entre esos años el producto interno bruto de América Latina creció

51.1%3 o sea a una tasa media anual de 6.1% y la población aumentó 20.3%,esto es, a una tasa media anual de 2.7%, lo cual significa que, en promedio,el ingreso per cápita de la región creció 25.9% durante el período (3.3%anual). Si se supone que el incremento del ingreso per cápita de losdistintos grupos de la población durante el período de 1970 a 1977, fueseigual al del ingreso per cápita medio,26/ se podría concluir que en 1977alrededor de 33% de la población latinoamericana tenía un ingreso per cápitainferior al de la línea de pobreza, es decir, que había alrededor de112 millones de pobres. En otras palabras, en valores relativos la extensiónde la pobreza se habría educido %, pero en valores absolutos habríapermanecido prácticamente constante.

26/ De acuerdo con las cifras de la CEPAL, el crecimiento del ingresoper cápita del más pobre de la población ocurrido entre 1960 y 1970es casi idéntico al del ingreso per cápita medio ocurrido en eseperíodo.

/Con respecto


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- 20 - .

Con respecto a los déficit de pobreza, su.estimaciSn sobre la basede los mismos supuestos anteriores indica que sus valores medios probables

en 1978 se habrían reducido comparados con los de 1970. Vale decirque el déficit de pobreza representaría alrededor de 3.5% y de 7% delingreso disponible total y del ingreso disponible del 10% más rico de lapoblación, respectivamente. Expresado como porcentaje, del producto internobruto y del gasto pQblico el déficit alcanzaría válores cercanos al 2.7% y13%, respectivamente.'e) Las características dé los hogares pobres

De la información contenida en las encuestas y censos se desprendenciertas características' de los hogares pobres. Esta sección se concentrará,en las características que tienden a darse en.forma sistemática en lospaíses analizados, principálrrtenté en las siguientes , , ,

i) Es importante destacar la reducción.que se obtiene en los diferen-ciales de ingreso urbano-rural cuando los ingresos declarados en lasencuestas se corrigen teniendo en cuenta los diferenciales de precio urbano-rural, los ingresos én especie y el autoabastecimiento, y se eliminan lassubdeclaraciones. A pesar de ello, los resultados muestran que la pobrezaafecta en mayór proporción a los hogares rurales que a los urbanos. El

62% de los primeros y el 26% de los segundos corresponden a hogares, pobres.• ii) Mientras menor es el nivel de ingresos, mayor tiende a ser la..-

dependencia del hogar de los ingresos provenientes del trabajo. En, loshogares indigentes y pobres, el trabajo.constituye prácticamente la ünicafuente de'ingresos.

iii) Existe estrecha relación entre el desempleo y. la pobreza. Sinembargó, ésta nó se iagotá ahí. La gran mayoría de los jefes de, hogares :indigentes y pobres están" ocupados, pero un alto porcentaje de ellos está

en situación dé subempleo. Así lo muestra el elevado porcentaje 4e traba-jadores pertenecientes ahogares indigentes y pobres ton jornadas de trabajoinferiores a 39 horas semanales y que explícitamente manifiestan su deseo,-de tener trabajo adicional. Esta información que se deriva del análisisde las encuestas de hogares coincide con las estimaciones de la OIT segün.las cuales el desempleo en América. Latina alcanza a 5% de la fuerza de

/trabajo, en


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- 21 - .

trabajo, en tanto que el suberapleo afecta a cerca del 30% de ella.^/ Ensíntesis, el problema de la pobreza no es sólo un problema de desempleo

sino que, en mayor medida, de subempleo o de calidad del empleo.iv) El ingreso per cápita de los hogares^ que es la variable utili-

zada para definir la pobreza, puede descomponerse en cuatro factores: laimportancia de los ingresos de fuentes distintas del trabajo, el nivel deingreso medio por persona ocupada, las tasas de participación en lafuerza de tr^ajo y las tasas de dependencia. 28/

El análisis empírico muestra que los diferenciales de ingreso porpersona ocupada explican más de la mitad de las desigualdades de ingresosper cápita que existen entre los hogares pobres y los no pobres. Aquellosdiferenciales obedecen a diferencias en las características tantopersonales (educación, edad, sexo, experiencia) cuanto de empleo (áreaurbana o rurals sector económco, tamaño de la empresa y o tras). 29/El resto de las desigualdades se explica básicamente por diferenciasen las tasas de participación en la fuerza de trabajo y en las tasas dedependencia, que caracterizan a los hogares pobres y no pobres.

En síntesis, el nivel de ingreso por persona ocupada del. hogar,aparece como una variable determinante de la situación de pobrera

o de no pobreza del hogar. Sin. embargo, las variables demográficas comoel tamaño del hogar y las tasas de dependencia, y otras de naturalezasocioeconómica y demográfica, como las tasas de participación en lafuerza de trabajo y las tasas de desempleo, muestran también una estrecha

27/ Véase OIT, Empleo, crecimiento y necesidades esenciales. Problemamundial, Ginebra, 1975.

28/ Véase, S. Piñera "Definición, medición y análisis de la pobreza:Aspectos conceptuales y metodológicos", op. cit.

29/ Al respecto, véase O. Altimir y S. Piñera "Análisis de descomposiciónde las desigualdades de Ingresos primarios en países de AméricaLatina", proyecto conjunto CEPAL/Banco Mundial, 1977.

/asociación con


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asociación con el fenómeno de la pobreza. Con relación a los hogares

no pobres, los hogares pobres se caracterizan sistemáticamente portener mayor tamaño, mayores tasas de dependencia y menores tasas departicipación en la fuerza de trabajo. Los estudios empíricos revelanuna fuerte interacción entre las variables sociales y demográficas y lapobreza, siendo difícil determinar si estas variables son causa o conse-cuencia de la pobreza. En otras palabras, el análisis precedente nopermite determinar si los hogares pobres deben su condición al hechode ser numerosos, registrar bajas tasas de participación y altas tasas

de dependencia o si, por el contrario, presentan estas característicaspor ser pobres. Lo más probable es que existan relaciones dé causalidaden ambos sentidos.

En cuanto a algunas características personales y de empleo delos jefes de hogar se pueden destacar las siguientes:

i) El nivel educacional es una de las variables de mayor corre-lación con los niveles de pobreza. La inmensa mayoría de los jefesde hogares indigentes y pobres tienen tres o menos años de educación.La incidencia de la pobreza cae drásticamente cuando el jefe del hogaralcanza un nivel de educación primaria completa. En este sentido laeducación aparece como una condición importante para salir de lapobreza.30/

ii) En el sector urbano los jefes de más de las tres cuartas partesde los hogares pobres son asalariados privados, particularmente obreros,y trabajadores por cuenta propia. La importancia relativa de estos dosgrupos varía mucho de un país a otro. En el sector rural, a las doscategorías anteriores, es necesario'agregar-la categoría de pequeño

propietario agrícola.

30/ El hecho que la educación aparezca en el plano individual como unmedio paravescapar de la pobreza no significa necesariamente quetambién lo sea para todos los grupos pobres.

/En las


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- 23 - .

En las zonas urbanas los pobres se concentran en los sectoresde la construcción, el comercio y los servicios; en las áreas rurales,la mayor concentración se da en la agricultura y , en escala inferioí*,en los tres sectores mencionados. En el sector agrícola, el porcen-taje de pbbres es mucho mayor que la proporción de la población totalque corresponde a este sector.

Con respecto al grado de organización y participación de losgrupos pobres, de acuerdo con los estudios existentes y la escasainformación proveniente de las encuestas, éste es insuficiente o nulo

en el plano económico y social, ío que les impide toda forma de parti-cipación efectiva en la determinación de sus condiciones de vida.

Otros resultados que se obtienen de los estudios de países notienen el mismo grado de regularidad que los anteriores y por tantose omiten en este documento.31/

31/ Para un análisis detallado de los perfiles de pobreza en lospaíses analizados véase, S, Pifíera, "Medición, análisis y"descripciónde la pobreza en algunos países latinoamericanos", op. cit.

/2. Algunos


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- 2íf -

2. Algunos aspectos estructurales y de funcionamientode la economía

Como se mencionó en una sección anterior casi la totalidad de los paíseslatinoamericanos tiene un sistema de economía mixta. En este sistemacoexisten la propiedad privada y pQblica de los factores productivos yla acción conjunta del mercado y de la intervención del Estado determinala asignación de recursos. La importancia de la acción del Estado, lascaracterísticas de funcionamiento de los distintos mercados, el grado deconcentración de la propiedad, etc., varían ampliamente entre los distintospaíses de la región. Es por esta razón que no se pretende elaborar undiagnóstico común para todos ellos, ni exhaustivo para cada uno de ellos,sino sólo esbozar los aspectos más import^tes que deben considerarse alformiilar una estrategia de desarrollo orientada a aliviar o erradicarla pobreza.a) El ingreso, el crecimiento, el ahorro y la inversión

En 1977, el producto interno bruto por habitante de América Latina,expresado en dólares de 1970, alcanzó a 866 dólares.32/ Esta cifra es casicinco veces superior al valor estimado para la línea de pobreza en esemismo año. Sin embargo, como todos los promedios, éste oculta grandes

disparidades entre los países. En un extremo está Venezuela con un ingresoper cápita de 1 409 dólares y en el otro extremo está Haití con im ingresoper cápita de sólo 137 dólares. Esto, junto con los déficit de pobreza aque se ha hecho referencia, ilustra las grandes diferencias que presentanlos países en su capacidad para abordar con recursos propios el problemade la pobreza.

Esta disparidad se da no sólo en su nivel de ingreso, sino tambiénen el ritmo de crecimiento que han logrado en las últimas décadas. En promedio,en el período de 1950 a 1977, el producto interno bruto per cápita enAmérica Latina se elevó a un ritmo anual de 2.6% correspondiendo a Brasil

¿2/ Producto interno bruto a precios de mercado. La conversión a dólaresse efectuó usando un tipo de cambio de paridad. (Fuente: CEPAL,División de Estadísticas.y Análisis Cuantitativo, Sección de CuentasNacionales).

/la mayor


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la mayor tasa de crecimiento con un projnedio anual de H.2% y a Haití lamenor, con un promedio anual de rO.1%. De los once países cuyo ingreso

per capita era en 1950 inferior al promedio regional, nueve crecieron enel período a tasas iguales o inferiores a ese promedio. Haití y Honduras,los países de menor ingreso per cápita en América Latina, también mostraronlas menores tasas de crecimiento en su ingreso, por habitante. Durante elperíodo de 1970 a 1977 el crecimiento del producto interno bruto por habitantede la region fue de 3.1%, como promedio anual. De los once países con uningreso per cápita inferior al promedio regional, en siete éste crecx6durante el período a tasas iguales o inferiores a ese promedio.

En lo tocante al proceso de ahorro-inversión9 el ahorro nacional yexterno, como porcentaje del ingreso nacional, alcanzaba en 1977, comopromedio para.América Latina, a 25.9%. De este porcentaje, 24.5% correspondíaa ahorro nacional y s8lo 1.14%, a ahorro externo. De lo cual se infiere que,en promedio para América Latina, 91.5% de la inversión bruta se financiabaen ese afío con ahorro interno, en tanto que el 5.5% restante se financiabacon ahorro externo.

Tanto el esfuerzo interno de ahorro, como el porcentaje del ahorrototal correspondiente al ahorro extemo variaron ampliamente entre los países.

En el quinquenio de 1971 a 1975 el ahorro interno expresado como porcentajedel ingreso nacional fue. inferior al 10% en Chile, Haití y .Uruguay; fluctuóentre 10 y 15% en El. Salvador, Guatemala, Honduras5 Nicaragua y Perújvarió entre 15 y 20% en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,Paraguay y República Dominicana| y fue superior al 20% en Brasil, México,

• -i

Panamá y Venezuela.W/Por otra parte .j el componente nacional del ahorro total fluctuó

durante ese quinquenio entre 61% (Nicaragua) y 123% (Venezuela).34/

Esta situación tan disímil que presentan los países tanto en suesfuerzo de ahorro interno cuanto en su capacidad de acceso al ahorro extemoexplica en gran medida las notables diferencias observadas en sus tasas decrecimiento.33/ Cifras elaboradas por la CEPAL sobre la base de estadísticas oficiales.

/b) El


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- -

b) El nivel y ritmo de crecimiento de la poblaciónEn 1977 la población de América Latina bord'eabá los álO millones de

personas. El ritmo de crecimiento durante el período de 1950 a 1977 alcanzóun promedio anual de 2.8%, tasa sólo inferior a la observada en el Medio-Oriente y muy por encima de la correspondiente al mundo en desarrollo.Las tasas mayor y menor, de 3.3% y 1.0% anual, correspondieron a México yUruguay respectivamente. De los once países cuyo producto interno brutoper cápita era inferior al promedio regional,'én nueve las tasas de creci-̂miento de la población eran iguales o superiores a ese promedio.

En el período de 1970 a 1977 la población latinoamericana aumentó aun promedio anual de 2.7%. Nuevamente, de los once países que tenían unproducto interno bruto per cápita inferior al promedio regional, en nuevela población creció a tasas iguales o superiores a ese promedio.

Estas cifras ilustran la existencia de una relación negativa entre elnivel de ingreso per cápita de estos países y la tasa de crecimiento de supoblación. Sin embargo, ál analizar econométricamente la relación existenteentre la tasa de crecimiento medio de la población, durante el período de1950 a 1977, y la tasa de crecimiento del producto per cápita para diecinuevepaíses de América Latina, se encuentra .entre ambos una relación positiva,

aunque de poca significación.En síntesis, mientras mayor es el ingreso per cápita de los paíseŝ

menor tiende a ser la tasa de crecimiento de la población. Sin embargo,no existe igual relación entre las tasas de crecimiento del producto percápita y de la población.c) La estructura de la propiedad y la distribución del ingreso

Dos aspectos estrechamente ligados y cuyo análisis es parte importantedel diagnóstico de la pobreza, son la estructura de la propiedad y la

distribución del ingreso prevalecientes en los distintos países deAmérica Latina.Conceptualmente, es útil distinguir entre la distribución primaria

del ingreso, definida como la distribución a que da origen el funcionamientodel sistema económico antes de recibir la acción redistributiva del Estado,y la distribución final del ingreso, que es la resultante de la distribuciónprimaria corregida por la acción redistributiva del Estado.

/La utilidad


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- 27 - .

La utilidad de esta clasificación radica en que distingue dos grandesvías a través de las cuales el Estado puede afectar, la distribución finaldel ingreso. Una primera categoría comprende las acciones del Estado de

carácter distributivo^ en el sentido de que afectan la distribución primariadel ingreso y que tienden, por lo tanto, a ejercer un efecto permanentesobre la distribución final del ingreso. La segunda categoría abarca lasacciones de carácter redistributivo, que sin alterar los factores determi-nantes del ingreso primario afectan la dis^ibución final del ingreso.Por su naturaleza, estas acciones suelen tener un efecto más transitorioque las primeras.

La distribución primaria del ingreso, depende básicamente de la

estructura de la propiedad de los factores productivos y de los precios oremuneraciones que el sistema económico les asigne.

En el análisis de la estructura de la propiedad de los factoresproductivos es útil distinguir entre el capital físico o financiero y elcapital humano.

La información acerca de la estructura de la propiedad del acervode capital físico y financiero es sorprendentemente escasa en la gran mayoríade los países de la región. Sin embargo, los pocos estudios y encuestas quecontienen información al respecto muestran que los ingresos de capitalconstituyen una fracción progresivamente creciente de los ingresos de lossectores ubicados en los tramos más altos de la pirámide distributiva yque éstos presentan m grado de concentración muy superior al existenteen los ingresos provenientes del trabajo.35/

La propiedad de los medios de producción, es una variable decisivano tan sólo por sus efectos directos en la concentración del ingreso, sinotambién por el mayor poder político que frecuentemente acompaña a la concen-tración de la propiedad. Cuando se da esta situación en que se identifica

el poder político con el poder económico es probable que los grupos que35/ Véanse, por ejemplo, R. Webb "La distribución del ingreso en Perú'',

en CEPLAM, Distribución del ingreso. Fondo de Cultura Económica, México,1974I S. Pinera -'The structure of income distribution in Bolivia",en Fiscal Reform in Bolivia, Law School, Universidad de Harvard, 1976;"Chile: Encuesta nacional sobre ingresos familiares, 1968", en CEPAL/Banco Mundial, ".Proyecto sobre medición y análisis de la distribucióndel ingreso en países de América Latina: Tabulados de trabajo",E/CEPAL/L.115/5, noviembre de 1974.

/detentan esos


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detentan esos poderes ejerzan una influencia decisiva en la dictación delas normas que regulan el funcionamiento del sistema. Tie esta manera, ladesigualdad en la distribución del ingreso causada por la concentración de

la prKjpiédad tiende a perpetuarse y, en muchos casos, a acrecentarse.36/Las éstimáciones de la distribución del ingreso en América Latina

hechas por la CEPAL indican que en 1970 el 5% más rico de la poblacióncaptaba el 30% del ingreso total, en tanto que el 20% más pobre sólo recibía2.5% de ese ingreso.' Es decir, én promedio, el ingreso del primer grupoera cerca de 50 veces superior al del segundo. Sobre la base de esta mismaestimación se observa que la mitad de la población obtenía el 86.1% delingreso, lo que representa en promedio un ingreso por habitante equivalente

a 6.2 veces el ingreso per cápita medio de la mitad más pobre de la población.La situación descrita para el año 1970 no varió fundamentalmente con

respecto a la que existía en 1960. En ese año, el 5% más rico de lapoblación captaba el 33% del ingreso, en tanto- que el" 20% más pobre sóloobtenía el 3.1%, con el resultado de que el ingreso medio del 5% más ricoera 4-3 veces superior al ingreso medio del 20% más pobre. En el mismo año,la mitad de la población captaba 86.6% del ingreso total, lo que significa,que, én promedio, el ingreso per cápita de ese grupo era equivalente a :6.5 veces el de la mitad más pobre de la población.

En síntesis, tanto en 1960 como en 1970 las estimaciones sobre distri-bución del ingreso muestran grandes desigualdades entre los distintos gruposde la "población . Los cambios en la distribución del ingreso que se observandurante el decenio significaron una pérdida de participación en el ingresototal tanto de los grupos más ricos como de, los más pobres, y una gananciapor parte de los grupos medios.

36/ Véanse, por ejemplo, R. Ffrench-Davis "Mecanismos y objetivos de laredistribución del ingreso" y J. Graciarena "Estructura de poder ydistribución de ingresos en América Latina"', ambos en Distribución delingreso, op. cit.

/d) . La


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d) La estructura productiva 'En los últimos años se han intensificado las dudas acerca de la :

conveniencia de la estructura piraductiva de muchos países de América Latina.La línea central de este cuestionamiento señala que la éstructura productivade la región no se adecúa a la dotación de recursos existentes en ella, loque obstaculiza la utilización plena y eficiente de su potencial productivo.

Pero esa falta' de adecuación no sólo es importante por el efectoseñalado, sino también por la estrecha relación que existe entre la estamicturaproductiva que adopte una economía y su capacidad para generar empleo, yentre esta úítima y la pobreza.

La no adecuación de la estructura productiva a la dotación de recursos

se manifiesta en un sobredimensionamiento de los sectores que hacen usointensivo de capital y de tecnología moderna extranjera y que, por lo tanto5tienen muy poca capacidad de absorción de mano de obra, particularmente dela menos calificada, fi as aún5 se afirma que dada la dotación de recursos .de las economías de la regiónj esos sectores tienden a no corresponder con .los que presentan ventajas comparativas en el contexto"de-la economía mundial.

Tales sectores utilizan una elevada proporción del acervo "de capital y ,sin embargos sólo dan empleo a un reducido porcentaje de la fuerza de trabajo.Dentro de una concepción dinámicas•ellas absorben el grueso de los recursosde inversión con que cuentan las economías, pero sólo una pequeña proporciónde los muy significativos incrementos de la fuerza laboral que año. a año seproducen én los distintos países de América Latina.

La contrapartida de esta situación es que el resto de los sectores- muchos de los cuales dadas sus características tecnológicas y la dotaciónde recursos existentes en los países cuentan con ventajas comparativas -han visto disminuidas sus'posibilidades de crecimiento, han recibido unaescasa flracción de los recursos de inversión y, sin embargó^ han debido absorber

gran parte del incremento de la fuerza de trabajo, operando a niveles deproductividad abiertamente insatisfactorios.37/

37/ Si se dividen las distintas actividades productivas de la región en tresestratos tecnológicos: moderno, intermedio y primario, se observa queel primero ocupa el 12% de la fuerza de trabajo de los sectores involu~erados y genera m§s de la mitad del producto; el segundo ocupa el 48%de la fuerza de trabajo y genera el 4-2% del producto j y el terceroocupa más de la tercera -parte de la fuerza de trabajo y genera sólo el5% del producto. (Véase Aníbal Pinto, "Notas sobre los estilos dedesarrollo en América Latina"', Revista de la CEPAL, Santiago de Chile,primer semestre de 1976.)

/Esta situación


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Esta situación de heterogeneidad en cuanto a tecnología,.capital,empleo y productividad há tendido a agravarse a través del tiempo, limitandoen forma creciente la capacidad para generar .empleo de las economías de la ,

región. De acuerdo con los estudios empíricos realizados en la región,de permanecer inalteradas las estructuras productivas de hoy, el ritmo decrecimiento necesario para mantener constantes los actuales niveles dedesempleo excede largamente las tasas de crecimiento logradas por losdistintos países de la región en los últimos dos decenios, que son las.más altas de la historia.38/ . .

Muchas son las causas de que se haya producido esta situación. Algunasde ellas se relacionan con las políticas económicas seguidas en los diversos

países. Es indudable que influyó fuertemente en ellas la estructura de lospoderes político y económico imperantes en el momento de su implantación. •Sin embargo, en esta sección no se analizarán las características de laestructura de los poderes político y económico y su relación con las políticaseconómicas seguidas, sino las consecuencias de algunas de esas políticassobre la estructura productiva y la adecuación o no adecuación de ésta a la

\

dotación de factores existentes. El p3?opósito que se tiene es contribuira identificar y analizar las posibles áreas de intervención del Estado,enel marco de una estrategia de erradicación de pobreza.

Entre las políticas económicas que afectaron la estructura productivacabe mencionar las siguientes:

i) Las políticas de proteccionismo, que persistieron más allá de losniveles aconsejables. Es indudable que toda política debe analizarse, teniendoen cuenta las circunstancias en que ella se formuló. La política proteccio-nista aplicada en muchos países de la región con el propósito de iniciar unpix)ceso de'industrializadión sustitutiva, se originó en ,1a gran crisis delos afios treinta.39/ Esta tendencia se acentuó a .partir de la-segunda guerra

mundial, período durante el cual el comercio internacional no ofrecía una38/ Véanse, por ejemplo, R. Prebisch Transformación y desarrollo, Sántiago

de Chile, 1970; OEA, Guidelines for Achieving Maximun Emplojment andGrowth in Latin America, 1973j "Tendencias y proyecciones a largo plazodel desarrollo económico de América Latina en Naciones"Unidas",Cuadernos de la CEPAL, Santiago de Chile, 1978.

39/ Los países más grandes de América Latina iniciaron el proceso desustitución de importaciones antes de la crisis de los años treinta.

/alternativa segura


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alternativa segura- ni para satisfacer.el consumo interno de algunos bienesindustrialesj ni para colocar los bienes de exportación producidos en laregión. Además, esta estrategia nació en un clima pesimista con respectoa la evolución ..de la relación de precios del intercambio de la región yoptimista en cuento a las perspectivas de un proceso rápido y efectivo deintegración de las economías latinoamericanas, el cual formaba parte convital importancia de las estrategias diseñadas.

Sin embargo, con el transcurso del tiempo muchas de las circunstanciascambiaron. La notable recuperación del mundo desarrollado5 unida al espec-tacular crecimiento y liberación del comercio mundial, abrieron nuevasoportmidades tanto para satisfacer-el consumo interno de la región de

muchos bienes industriales como para colocar un mayor volumen.de productosde exportación.. De otra partes se detuvo el proceso de deterioro de la relaciónde precios del intercambio que se había observado en el .quinquenio de1955 a 1960 con respecto al quinquenio anterior.^/ A partir de 1960 estarelación experimentó variaciones cíclicas 5 pero-sin mostrar una tendenciaclara de largo p la zo .F in al me nt e 3 el proceso de integración regionalavanzó a im ritmo muchísimo más lento.que el esperado e incluso ha tendidoa detenerse en el último periodo.

Todos estos cambios señalaban la necesidad de revisar la estrategiaproteccionista seguida. Sin embargo, en muchos casos se continuó indiscrimi-nadamente el proceso de sustitución de importaciones hasta un ..punto queprobablemente perjudicó el ritmo de crecimiento de los países en cuestión.42/

40/ Cabe destacar que por varias razones, entre ellas la guerra de Corea,la relación de precios del intercambio de la región alcanzó en elquinquenio de 1950 a 1955 el más alto valor de este siglo, por lo tanto,su caída en el periodo de 1955 a 1960 correspondió a una vuelta a lanormalidad y no a una permanente tendencia decreciente.

41/ Véase, "América Latina; relación de. precios del intercambio'- en

Naciones Unidas, Cuadernos Estadísticos de la CEPAL, Santiago deChile, 1976.42/ Véase, por ejemplo, B. Balassâ -'Exports and economic growth. Further

evidence". Journal of Development Economics, North-Holland PublishingCompany, vol. 5, N° junio de 1978j A. Krueger, Foreign Trade Regimesand Economic Development: Liberalization Attemps and Consequences,Cambridge, Mass,,1978; M. Michaely,. -'Exports and growth: An empiricalinvestigation"5 Journal of Development Economics, op. cit., vol. 4,NO 1, marzo de 1977.

/De la


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De la etapa inicial de Sustitución fácil, en que se sustituyeíx>n porproducción interna las importaciones de bienes de baja densidad de capitaly sin grandes complejidades tecnológicas, se pasó a la sustitución deimportaciones de bienes de densidad de capital cada vez mayor y de tecnologíacrecientemente compleja. Conjuntamente con este cambio se incrementarontanto el nivel medio como la dispersión de la protección arancelaria y sediversificaron los mecanismos de protección, incorporando el uso de cuotas,prohibiciones, depósitos previos y otros. Ante esta situación muchas empresasextranjeras y transnacionáles suspendieron las exportaciones de ciertosbienes a la región y las reemplazaron por producciones nacionales, benefirciándose directamente de los mercados cautivos a que dio origen el alto

nivel de protección. Más tarde, los países latinoamericanos más pequeñoshan tendido a reproducir la estrategia de industrialización sustitutivaseguida por los más grandes lo que, dado el tamaño de sus mercados internos,la ha hecho aún más costosa.

Es preciso agregar que la no adecuación de la estructura productivaa la dotación de recursos existentes no se relaciona tínicamente con el altonivel medio alcanzado por la protección arancelaria y su consiguiente impactodepresivo sobre el tipo de cambio - lo que perjudica a los sectores exporta-dores y favorece a los sectores sustituidores de importaciones -, sinotambién, como ya se indicó, con la gran dispersión de la misma. Estadispersión frecuentemente tiende a estar sesgada en favor de los sectoresindustriales que hacen uso más intensivo del capital, utilizan una tecnologíamás .compleja y, por consiguiente, tienen menor capacidad para generarempleos.^/ En otras palabras, el problema no radica únicamente en queel proceso de industrialización sustitutiva fue en detrimento de los demássectores, particulairoente de la agricultura y de los sectores que hacen usointensivo de mano de obra y de recursos naturales, sino también en que el

tipo de industrialización que promovió la estructura de la,protección'̂ 3/ Véanse, J. Carvalho y C. Haddad, "Foreign trade strategies and

employment in Brazil" y V. Corbo y P. Meller, "Mtem at ive tradestrategies and emplojnnent implications: the Chilean case", enA.O. Krueger, et al., (editores), Alternative Trade Strategies andEmployment Growth, NBER, University of Chicago Press, 1979.

W / La estructura de la protección es la resultante de la acción conjuntade tarifas, prohibiciones, cuotas, depósitos previos, tipo de cambio,etc.

/es probablemente


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es probablemente la menos adecuada a las ventajas comparativas y a ladotación de recursos que caracterizan a muchos países latinoamericanos.A este respecto, segdn los estudios empíricos hechos en estos paísess lasindustrias exportadores hacen un uso.mucho más intensivo del factor trabajo,particiilaraente del trabajo no calificado, que las industrias sustituidorasde importaciones. Más aün, esta característica es más marcada en lasexportaciones hacia el mundo desarrollado que en las destinadas al mundoen desarrollo.


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Más aun, las ventajas comparativas de un país vistas desde vin punto de vistaprivado pueden no coincidir con las que resulten desde el punto de vistasocial. Mültiples factores pueden hacer que los beneficios y costos privadosde una determinada actividad difieran de sus beneficios y costos sociales.Tales factores se relacionan no sólo con la existencia de extemalidadesy distorsiones en la economía,U7/ sino también con las diferencias quepresentan las tasas de descuento privada y social,^/ la inestabilidadpolítica, las irregularidades de las políticas económicas, ó los riesgosde expropiación, todo lo cual afecta en forma muy distinta a los valoresprivados y sociales. Esta divergencia entre los valores privados y socialespuede significar que la sola acción del mercado no logre orientar el proceso

dé asignación de recursos en concordancia con las verdaderas ventajas compa-rativas sociales del país, justificando asi la acción correctora del Estado.

En una economía mixta, la incentivación selectiva de ciertos sectoresen forma indirecta o directa por parte del Estado no sólo constituye una delas principales tareas de la planificación económica, sino que también leda su plena justificación.

No obstante, frente a esta labor del Estado caben dos consideraciones.En primer lugar, la protección arancelaria es sólo uno de los muchos instru-

mentos con que cuenta el Estado para estimular los sectores seleccionados.Más aün, la poca flexibilidad y versatilidad de este instrumento•lo hacennormalmente muy ineficiente con respecto a otros instrumentos de estímulo.H9/En segundo lugar, no está claro que los sectores que históricamente han sidofavorecidos por la protección arancelaria correspondan a aquellos en que los

^7/ El análisis de las consecuencias que tienen estas distorsiones sobre lasdivergencias que presentan los valores sociales y privados constituyeuno de los temas centrales de la evaluación social de los proyectos. .

^8/ La tasa de descuento privado tiende normalmente a exceder a la tasa dedescuento social, sesgando de esta forma la asignación de recursos delsector privado en desmedro de los proyectos de larga duración.

^9/ En efecto, el arancel como instrumento de estímulo no permite afectarla producción sin afectar simultáneamente el consumo, ni orientar laprotección en forma preferencial hacia uno o más factores productivos,ni tampoco'permite discriminaciones geográficas, etc. Lo anterior restaflexibilidad y versatilidad a este instrumento para afectar únicamenteal factor que es preciso estimular.

/beneficios sociales


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beneficios sociales exceden a.".los privados, o a aquellos otros en que laprotección era únicamente necesaria como un instr\mento transitorio paraadquirir el componente dinámico de las ventajas comparativas. Con respectoal primer punto, la experiencia enseña que los sectores no beneficiadospor la política de proteccionismo han sido los que utilizan con mayorintensidad el factor trabajo. Dadas las grandes diferencias entre los preciossociales y privados de los factores que caracterizan a muchos países de laregión a 50/ es muy probable que los sectores que no han recibido protección,sean precisamente aquellos en que los beneficios sociales exceden a losprivados y, en consecuencia, los que deberían haber recibido tin tratopreferencial por parte de las políticas públicas. Con respecto al segundo

punto, es fácil observar que la protección a los sectores escogidos, lejosde haber sido transitoria ha sido en general permanente y ha aumentado conel tiempo.

Finalmentes es importante destacar que la política de protecciónselectiva por parte del Estado no es incompatible con un proceso de integración.De hecho, la integración puede ser un instrumento de aprendizaje eficaz enmateria de exportación e importación y para la transición gradual hacia unamayor apertura al exterior. Para ello se requiere una programación delarancel extemo común de tendencia efectivamente decreciente. Si estearancel lo utilizaran los Estados para dar trato discriminatorio en algunossectores productivos, esta discriminación debería ser de naturaleza selectiva,de manera de favorecer a los sectores en que los beneficios sociales excedana los privados, independientemente de la naturaleza industrial, agrícola ominera que ellos tengan.

Este proceso de apertura mediante la integración, además de la evidentetrascendencia política, presenta a lo menos dos ventajas económicas conrespecto a una apertura aislada. La primera es que cada país no sólo gana

en bienestar por su propia rebaja arancelaria, sino que también se beneficiacon la reducción de tarifas por parte de" los demás países que participanen el proceso de integración. Ls segunda ventaja es que la alternativa deapertura con integración reduce la vulnerabilidad de los países que laadoptan frente a brotes de proteccionismo en el resto del mundo.

50/ Estas diferencias se analizan en la sección siguiente./ii) Las


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ii) Las políticas de precios internos. Las políticas 4e preciosadoptadas por los gobiernos dé los países latinoamericanos frecuentementetendieron a discriminar en contra de los precios de los bienes agrícolasy en favor de los precios de los bienes industriales. Este comportamientoobedece en parte a la tendencia de los gobiernos a ejercer mayor controlsobre los precios de los alimentos por el inq>ortante papel que tienen enla determinación del costo de vida de los sectores urbanos.

Está situación ha tendido a -sesgar la estructura productiva en desmedrode la agricultura. Por otra parte, la falta de competencia, externa, unidaa la p^ctica- frecuente de fijar los precios internos de los bieiíes indus-triales de acuerdó con los costos del productor más ineficiente i contribuyó

a que en muchas ramas industriales se dieran condiciones monopÓlicas u. .oligopólicas, en las cuales la existencia de productores ineficientes garan-tizaba utilidades sobrenormales a los productores menos ineficientes..

iii) Las políticas de inversión pGblica. Como se mencionó anterior ;̂mente, las políticas de proteccionismo y de precios seguidas en muchos paísesde America Latina genérajpon una estructura en los precios o los incentivosque canalizó gran parte de la inversión privada hacia el sector industrialy, en forma muy preferénciál, hacia algunos dé sus subsectores. Las políticasde invérsión seguidas en el sector público tendieron en cierta forma areforzar está concentración, al orientarse en muchos de estos países haciala creación de infraestructura tirbana y de grandes industrias en actividadesque demandan gran densidad de capital (metalurgia, siderurgia, petroquímica,automotriz y otras). Esta política puede haber significado un descuido delas inversiones de infraestructura rural y agrícola y de las inversionesque tienden a favorecer a los sectores que hacen uso intensivo de mano deobra y recursos ñat\iráles en general. 51/

iv) Las políticas de precios de los factores. Un cuarto tipo de

políticas, que probablemente ha tenido un efecto importante en la estructuraprodüctxva, lo constituyen las políticas que han introducido grandes dife-rencias entre los precios privados y sociales de los factores productivos,en

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6. Molina y Piñera - Pobreza Crítica [Pags 5 a 15- 22 a 27-40 a 72]