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9. Plan Plurianual de Inversión Pública 2013 - 2017
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9.Plan plurianual
de inversiónpública
2013-2017
El Plan plurianual de inversión pública (PPIP), cuyo �nanciamiento está incluido en el Presupuesto General del Estado (PGE), comprende los programas y proyectos programados por las entidades del Estado, para su ejecución durante los siguientes cuatro años. Estas inversiones se encuen-tran alineadas con los objetivos de la plani�-cación y son consistentes con los planes anuales. De esta forma, el PPIP se convierte en una herramienta de gestión pública necesaria para la e�ciente implementación de un sistema presupuestario por resultados (Gómez y Martínez, 2008).
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de inversiónpública
2013-2017
El Plan plurianual de inversión pública (PPIP), cuyo �nanciamiento está incluido en el Presupuesto General del Estado (PGE), comprende los programas y proyectos programados por las entidades del Estado, para su ejecución durante los siguientes cuatro años. Estas inversiones se encuen-tran alineadas con los objetivos de la plani�-cación y son consistentes con los planes anuales. De esta forma, el PPIP se convierte en una herramienta de gestión pública necesaria para la e�ciente implementación de un sistema presupuestario por resultados (Gómez y Martínez, 2008).
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9.1. Antecedentes
ElPlanplurianualdeinversiónpública(PPIP)comprendelosprogramasyproyectosprogra-mados por las entidades del Estado, para suejecucióndurantelossiguientescuatroañosycuyofinanciamientoestáincluidoenelPresu-puestoGeneraldelEstado(PGE).Estas inver-sionesseencuentranalineadasconlosobjeti-vosde laplanificaciónysonconsistentesconlos planes anuales. De esta forma, el PPIP seconvierteenunaherramientadegestiónpúblicanecesaria para la eficiente implementación deun sistema presupuestario por resultados (Gó-mezyMartínez,2008).
Históricamente,elEcuadorhacarecidodepro-cesosdeplanificaciónestructurantesyvinculan-tesanivel sectorialy territorial.La larganocheneoliberal dejó un profundo desarraigamientodelosprocesosdeplanificaciónestatal,ponien-doalpaísaladeriva,enmediodelosinteresesdelgrancapital,manteniendopresupuestosdecarácter inerciales y de arrastre, sin una visióndehorizontealmedianoylargoplazos.Sinem-bargo, en los últimos tiempos, el presupuestoplurianualsehatornadoenuninstrumentopo-tencial para la planificación demediano plazodel Estado. En este sentido, es fundamental laintegraciónconceptualyoperativadelastécni-cas de planificación estratégica institucional ydepresupuesto.Paraeste cometido, el SistemaIntegrado de Planificación e Inversión Pública(SIPeIP)sehaconstituido,en losúltimosaños,enunaherramientaeficazparalaplanificacióndelainversiónpúblicaanualyahora,plurianual.
La normativa ecuatoriana vigente, encabezadaporlaConstitución,hacereferenciaalapertinen-ciayobligatoriedaddelaplanificaciónplurianualdelpresupuestoenelEcuador.LaConstitución,en su artículo 294, determina que la FunciónEjecutivaelaborarácadaañolaproformapresu-puestariaanualylaprogramaciónpresupuestariacuatrianual.ElCódigoOrgánicodePlanificacióny Finanzas Públicas (COPFP), de acuerdo a lodispuestoenlosartículos36,numeral5,57y58,señalaqueelPlanNacionaldeDesarrolloincor-porará entre sus contenidos al Plan plurianualde inversión,mismoquedeberáseractualizadosegúnlodeterminelaprogramaciónpresupues-tariaanualycuatrianual.Asimismo,conbaseen
la normativa legal mencionada, se ha definidoque la programación presupuestaria plurianualesdecarácterindicativa,ysepartedelhechodequetantolaConstitución(art.294),comoelCódi-goOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas(COPFP,2010),ensusartículos58,60,74,87y103,manifiestan que la planificación presupuestariaplurianual es una programación, no un presu-puesto,comoeselcasodelPGEydelPlanAnualdeInversiones(PAI).
Adicionalmente, laCEPALafirmaque“…[Una]posibilidad es que las asignaciones tengan uncarácter solamente referencial o indicativo, noobligatorio.Eneste caso, laobligatoriedadestáradicadaenelpresupuestoanual.Eneltipoin-dicativo,losimportesconsignadosenelprimeraño coinciden con losdel presupuesto anual”(Martirene,2007:10).Martireneseñalaque“elpresupuestoplurianual,decarácterindicativo,esuninstrumentoalservicio,sobretodo,delaconducciónestratégicadelEstado”(Martirene,2007:5),definiéndolodesdeelprincipioconlacaracterísticadereferencial.
Laplanificaciónplurianualdelainversiónpú-blicatienelassiguientesventajas:
• Oportunidadparaque lasautoridadesdegobiernoconozcan,evalúeny,desernece-sario,corrijanloplanificado,másalládelacoyuntura.
• Permite latomadedecisionesparaevitargastos sin financiamiento o acciones porfueradelosobjetivosdelPNBV.
• Incrementalacapacidaddecontrolglobalyparticulardelainversiónpública,yayu-da a reducir la incertidumbre del sectorproductivosobreelcomportamientofutu-rodelainversiónpública.
• Reducelaincertidumbredelasinstitucio-nesrespectoalasasignacionesdemedia-noplazo.
• Se ajusta adecuadamente al presupuestoorientado a resultados, incluso enmayormedidaqueelpresupuestoanual.
ParaelEcuador,comoparalosotrospaísesdeAméricaLatinaydelmundo,resultaindispen-sableinsertarlarealizacióndeplanesyprogra-mas públicos en un marco plurianual, comobaseparalaconsolidacióndelasfinanzaspú-blicas. En todos los procesos presupuestarios
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existeunatensiónentreloscomponentes(pro-gramas,proyectos, servicios, cuentas y otros),porloquelosplanesplurianualesdeinversiónpúblicaseconviertenenvitalesparauncorrec-tofuncionamientodeestainversión.
A continuación, algunas de las experienciasmás relevantes, a nivel internacional, res-pecto a la planificación presupuestaria plu-rianual(Tabla9.1.).
9.2. Resultados obtenidos
En el periodo 2008-2012, la inversiónpúblicase orientó principalmente a infraestructura ydesarrollo social, con resultados visibles. Noobstante,anivelsectorial,apartirdeciertasins-tanciasdeprogreso,lainversiónpúblicaimpli-ca rendimientosmarginales decrecientes. Losflujos de inversión que fueron determinantesenesteperiododeconstrucción,enelpresen-te,sonstocks deriqueza.Demaneraquelain-versiónenobraeinfraestructura,quehatenidouncrecimientoconsiderable,dejarádetenerlaponderaciónquetuvoenelanteriorperiodo.Enelperiodo2013-2017, lainversiónsedestinaráespecialmentealatransformacióndelamatrizproductivayenergéticayeldesarrollodelcapi-talhumano,sindesatenderelplanosocialconloscostosparaalcanzarelBuenVivir (Gráfico9.1.).Estossonsectoresdondenosehancerra-do lasbrechasde suficiencia y la inversión es
imperativa en estos rubros. El incremento delgasto,nosoloessostenibleacortoymedianoplazo,tambiénesunainversiónenlasriquezasquegeneraráeldesarrollodecapacidadespro-ductivasalargoplazo.
Elaumentodeinversiónrespondealasnecesi-dadesdelpaís,entérminosdelasexpectativasdetransformaciónquehageneradoelgobier-no. Dada la estructura del nuevo enfoque deinversión,elgastoestádestinadoaserretribui-do por la riqueza que genera estemismo. Lamayor inversión en sectoresproductivos y endesarrollodetalentohumanogenerarácapaci-dadesenlaeconomíanacionalparaproducireinnovardemanerarenovada.Estageneraciónde nueva riqueza aumentará las capacidadesproductivasdelEcuadory fomentaráelcreci-mientoeconómico.
Puntualmente,lainversión176delsectorpúbliconofinancieroentérminosnominalescrecedeUSD40515millonesenelperiodo2008-2012,aunainversiónproyectadadeUSD73225millo-nesparaelperiodo2013-2017.Estorepresenta,
176 La inversión pública es el conjunto de egresos no permanentes que se realizan con recursos públicos para mantener o incrementar la riqueza y capacidades sociales y del Estado, con la finalidad de cumplir los objetivos de la planificación. El gasto permanente para el periodo 2013-2017, previsto por el Ministerio de Finanzas, es de USD 147 mil millones. Este monto se compara con los USD 92 mil millones destinados entre 2008 y 2012.
País Caracterización
UruguayEl Presupuesto General abarca cinco años, que coincide con el periodo presidencial. De acuerdo a las normasvigentes en ese país, durante el año 2010, el Poder Ejecutivo envió un proyecto de ley de presupuesto para elperiodo fiscal 2011-2015. Transcurrido un año, se presentan al Congreso, además de la rendición de cuentas,una serie de modificaciones, las cuales están sujetas a su aprobación.
Reino Unido
Desde el año 1980, existe un marco plurianual denominado Estrategia Financiera de Mediano Plazo, sobre elcual se realizan las proyecciones monetarias y fiscales. El modelo y los supuestos utilizados están abiertos alpúblico. Las proyecciones son a tres años, tipo rotativo (una vez transcurrido el primer año se elimina yagrega un nuevo tercer año).
CanadáComenzó con proyecciones a cinco años, para luego pasar a un régimen bianual. El cambio se dio porqueexistían muchos desvíos entre lo proyectado y lo realizado, además se había llegado a la conclusión de que unperiodo tan largo aumentaba la incertidumbre en vez de reducirla.
AlemaniaEn el año 1969 la Ley de Principios Presupuestarios estableció la obligación al Gobierno Federal, como a cadauno de los gobiernos subnacionales, la realización de una planificación financiera quinquenal al margen delpresupuesto plurianual.
Brasil
El presupuesto del Gobierno Federal, que tiene vigencia anual, está vinculado formalmente con el sistema deplanificación que se concreta en un plan de cuatro años, conocido como Plano Brasil, el cual se aprueba porley al inicio de cada periodo presidencial. El instrumento que cumple el papel de puente entre el Plan y elPresupuesto anual, son las Directrices Presupuestarias, que es una ley que se aprueba para cada nuevoejercicio fiscal.
Suecia
Suecia es un buen ejemplo del modelo que ha tratado de difundir las oficinas técnicas de la OCDE en lasúltimas décadas, en especial en el continente europeo. Contiene un marco presupuestario plurianual a tresaños, rotativo, siendo el primero el nuevo presupuesto anual. Este marco presupuestario es decidido por elParlamento. Los montos que se aprueban son nominales, por lo que no están ajustados por inflación, y si bienconstituyen una guía que no tiene carácter legal, es considerado como un fuerte compromiso en mantenerlopor parte del gobierno central.
AustraliaEn Australia el proceso de reforma tiene un hito en el año 1984, con el lanzamiento del Programa deMejoramiento de Administración Financiera. En Australia se establecen metas fiscales indicativas para lospróximos tres años, a nivel de programa. Cada presupuesto anual presenta estimaciones provisionales para elaño financiero inmediato y para cada uno de los tres siguientes años.
TABLA 9.1.Experiencias internacionales en plani�cación presupuestaria plurianual
Fuente: Martirene, 2007.Elaboración: Senplades.
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entérminosdelaeconomía,unavariacióndel11,5%al14,4%delPIB.LainversióndestinadaalEstadocentralseduplica,pasandodeUSD24330millones,entre2008a2012,aUSD47
612millonesentre2013y2017(Gráfico9.2.).
EnlaTabla9.2.seencuentraelPlanplurianualde inversión a nivel de gabinete sectorial. En
GRÁFICO 9.2. Inversión SPNF (2008-2012) vs. Inversión SPNF proyectada (2013-2017)
Nota: Desde el 2014 en adelante los valores presentados son indicativos. Inversión SPNF 2013-2017 proyectada.Fuente: Senplades, 2013g; INP, 2013; Ministerio de Finanzas, 2013a.Elaboración: Senplades.
0
10 000
20 000
30 000
40 000
60 000
70 000
80 000
50 000
Núm
ero
de U
SD.
Estado central
GAD
Empresas públicas
Otros
Total: 40 514
Total: 73 225
24 330
6 472
9 183
529
47 612
11 954
9 405
4 254
Inversión SPNF 2008-2012 Inversión SPNF 2013-2017
GRÁFICO 9.1.Inversión acumulada Estado central (2008-2012) vs. Plan plurianual acumulado (2013-2017) por gabinete sectorial
Fuente: Senplades, 2013g; INP, 2013; Ministerio de Finanzas, 2013a.Elaboración: Senplades.
4 445
1 8332 567
4 960
2 272
5 818
2 359
77
11 606
9 735
8 247
6 984
4 530
3 246 3 222
44 0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
Sectores Estratégicos
MCPEC sin MTOP
Talento Humano
Desarrollo Social
Seguridad MTOP Otras Entidades del PGE
Política Económica
Mill
ones
USD
Inversión 2008-2012 Plan plurianual 2013-2017
Nota: Desde el 2014 en adelante, los valores presentados son indicativosMTOP: Ministerio de Transporte y Obras Públicas. MCPEC: Ministerio Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad. Otras entidades del PGE: Asamblea Nacional, Secretaría Nacional de Gestión de la Política, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Consejo Nacional de la Judicatura, Consejo Nacional Electoral, Contraloría General del Estado, Corte Constitucional, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General del Estado, Superintendencia de Bancos y Seguros, Superintendencia de Control del Poder de Mercado, Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, Superintendencia de Telecomunicaciones, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Instituto Nacional de Pre inversión, Presidencia y Secretaria General de la Administración Pública, Secretaria Nacional de Plani�cación y Desarrollo, Secretaria Técnica de Cooperación Internacional, Secretaria Técnica del Mar, Sistema Nacional de Bibliotecas, Vicepresidencia de la República, Universidades.
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elacumuladoplurianual,el sectorconmayo-resrecursosprogramadoseseldeproducción,empleoycompetitividad,conuntotaldeUSD12980millones,conlocualsevislumbralade-cisióndelGobiernoparaelperiodo2013–2017de afianzar el cambio dematriz productiva yconsolidarlanuevamatrizenergética,aspectoquequedareflejadoenelsegundosectorconmayoresrecursosproyectados(sectoresestra-tégicos),concercadeUSD12203millones.Enel tercer lugarestá talentohumano, locualseexplicadebidoaqueenestesectorseencuen-traelproyecto“Nuevainfraestructuraeducati-va”, delMinisterio de Educación, cuyomontototalenelpresentePlanesdecasiUSD6000
millonesparaloscincoañosprogramadosparasuejecución.
La Tabla 9.3. muestra la planificación plu-rianualdelainversiónpúblicaaniveldetipo-logía, es decir, la caracterización del destinocualitativo de la inversión pública. Esta clasi-ficación en tipologías permite conocer cuálessonlosgrandesrubroshacialosqueseestimasededicarádichainversión.
El64%delainversiónsehaproyectadoquesedestinaráainfraestructura,debidoaquecons-tituyeuna“herramientadealto impactoen lareduccióndelapobrezayellogrodeldesarrollo
2013Gabinete sectorial 2014 2015 2016 2017 2013-2017
1 998 1 563 1 406 1 158 859 6 984
20 5 3 6 9 43
2 284 2 086 2 668 2 952 2 990 12 980
2 778 3 120 2 177 2 045 2 083 12 203745 1 264 856 735 929 4 529
1 095 1 064 1 659 2 153 2 275 8 246
178 475 163 93 58 967
407 281 237 304 431 1 660
9 505 9 858 9 169 9 446 9 634 47 612
En millones de USD
TABLA 9.2.Plan plurianual de inversión por gabinete sectorial (2013-2017)
Fuente y elaboración: Senplades.Nota: Desde 2014 en adelante, los valores presentados son indicativos.
Desarrollo social
Política económicaProducción, empleo y competitividad
Sectores estratégicosSeguridadConocimiento y talento humanoOtras funciones del Estado
Otras instituciones del ejecutivo
Total general
En millones de USD
TABLA 9.3.Plan plurianual de inversión por tipología (2013-2017)
Nota: Desde 2014 en adelante, los valores presentados son indicativos.Fuente y elaboración: Senplades.
Tipología 2013 2014 2015 2016 2017 2013-2017
Equipamiento 349 250 206 517 536 1 858
Estudios 410 195 178 140 109 1 032
Fortalecimiento institucional
78 617 598 603 582 2 478
Infraestructura 5 983 5 853 5 812 6 085 6 518 30 251
Infraestructura institucional
1 130 860 462 452 545 3 449
Servicios 1 555 2 083 1 914 1 648 1 344 8 544
Total general 9 505 9 858 9 170 9 445 9 634 47 612
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económicosostenido”(PerrottiySánchez,2011:7).Elmismoestudioafirmaqueanivelgeneral,“enAméricaLatinayelCaribe,losúltimosañoshan mostrado una disminución en las inver-sionesdestinadasconestefin,loqueocasionóun distanciamiento entre los requerimientosde infraestructura y laprovisión efectivade lamisma”(PerrottiySánchez,2011:7),porelloenelEcuadorseestá rompiendoconestaheren-cia neoliberal y se está invirtiendo, pensandoenelfuturo,siguiendoelconsejocepalinoqueafirmaque“laseconomíasrequierenredesdeinfraestructurasdecomunicaciones, energíao
transportebiendesarrolladas,paraexpandirsumercadointernoycompetirinternacionalmen-te”(RozasySánchez,2004:10).
En laTabla9.4., seharealizadoelejerciciodecruzar las cifras obtenidas anivel de gabinetesectorial,conlasdiferentestipologíasdeinver-sión.Losmayoresmontosseencuentranenlatipologíadeinfraestructura,conUSD6927mi-llonesparatalentohumano,USD6888millonesparasectoresestratégicosyUSD5086millonesparadesarrollosocial.
TABLA 9.4.Plan plurianual de inversión acumulado por consejo sectorial y tipología (2013-2017)
Nota: Desde 2014 en adelante, los valores presentados son indicativos.Fuente y elaboración: Senplades.
Equipamiento Estudios Fortalecimiento institucional Infraestructura Infraestructura
institucional Servicios Total general
20 123 5 5 086 1 092 3 312 9 638
1 0 0 3 90 7 101
13 723 4 3 287 684 3 325 8 035
1 260 699 261 6 888 749 997 10 854
105 84 16 3 056 907 577 4 745
0 41 0 6 927 586 2 438 9 993
81 6 26 0 1 853 106 2 073
16 103 8 1 199 256 592 2 174
1 496 1 778 320 26 446 6 218 11 354 47 612
En millones de USD
Gabinete sectorial
Desarrollo socialPolítica económicaProducción, empleo y competitividadSectores estratégicos
SeguridadConocimiento y talento humano
Otras funciones del EstadoOtras instituciones del ejecutivo
Total general
Sector 2013 2014 2015 2016 2017Total
inversión
Agua 25 105 105 105 80 420
Electricidad y energía renovable
114
-
-
- -
247 272 272 245 1 150
Investigación 45 45 45 45 180
Productivo 162 755 1 055 1 055 3 027
Telecomunicaciones 1 1 1 2
Transporte 46 147 486 486 486 1 651
Total general 185 706 1663 1963 1911 6428
En millones de USD
TABLA 9.5.Plan plurianual de inversión por sectores de preinversión (2013-2017)
Nota: Desde 2014 en adelante, los valores presentados son indicativos.Fuente y elaboración: Senplades.
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En la Tabla 9.5. se presenta un recuen-to de los proyectos en etapa de estudio depreinversión y los montos estimados dela inversión efectiva de estos, a nivel desectores. Los sectores que contarán conmás impulso en recursos son el produc-tivo, con cerca de USD 3 027 millones, lesigue el sector transporte con cerca deUSD1651millonesyel terceroeselectrici-dadyenergía renovableconUSD1150mi-llones, aproximadamente. Los estudios depreinversión, constituyen una herramienta
deevaluaciónex ante muyvaliosaalmomen-todeanalizarlapertinenciaeintegridaddelgasto,ayudandoaahorrarmilesdemillonesdedólaresa lospaíses,antesde tomarunadecisión de inversión considerable (Casta-ño,2000).Enesta tablaestánconsideradosproyectos multipropósito, hidroeléctricos,geotérmicos,eólicos,MetrodeQuito,Tran-víadeCuenca,Sistemaferroviariodecarga,plantadeurea,plantasiderúrgica,metalúr-gica (proyecto planta de titanio), planta decobre,astilleroyproyectoparalaciudaddelconocimiento.12.
