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HACER CIUDAD, HACER CIENCIALa agenda de los gobiernos locales del siglo XXI
Homenaje a Alicia Ziccardi Contigiani
Coordinación
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERAPrólogo
TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
María José Añón Roig Catedrática de Filosofía del Derecho de la
Universidad de Valencia
Ana Cañizares LasoCatedrática de Derecho Civil
Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio HerránCatedrático de Teoría y Filosofía de
Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío DíazMinistro de la Suprema Corte
de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor PoisotJuez de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Investigador del Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen M. FissCatedrático emérito de Teoría del Derecho de la
Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces GonzálezCatedrático de Derecho Mercantil
de la UNED
Luis López GuerraJuez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Catedrático de Derecho Constitucional de laUniversidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la
Universidad de Sevilla
Marta Lorente SariñenaCatedrática de Historia del Derecho de la
Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas MartínCatedrático de Filosofía del Derecho y FilosofíaPolítica de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno CatenaCatedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz CondeCatedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika NussbergerJueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.Catedrática de Derecho Internacional de laUniversidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo AlonsoCatedrático de Derecho Internacional de la Universidaddel Rosario (Colombia) y Presidentedel Instituto Ibero-Americano deLa Haya (Holanda)
Luciano Parejo AlfonsoCatedrático de Derecho Administrativo de laUniversidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala FrancoCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho GargalloMagistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth ZimmerlingCatedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web:
www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
HACER CIUDAD,HACER CIENCIA
La agenda de los gobiernos locales del siglo XXIHomenaje a Alicia Ziccardi Contigiani
Coordinación
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERAPrólogo
TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ
Ciudad de México, 2017
Copyright ® 2017
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro pue-de reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier alma-cenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.
En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
Los trabajos que se incluyen en esta obra fueron arbitrados por pares académicos mediante dictamen doble ciego.
Agradecemos el apoyo otorgado por la Universidad de Guanajuato a través de la Dirección de Apoyo a la Investigación y al Posgrado en el Proyecto 186/2016 aprobado en la Convocatoria Institucional para Fortalecer la Excelencia Académica 2016, titulado “Derecho Constitucional y Derechos Humanos” en la modalidad de Grupos de Investigadores Visitantes.
Este libro fue aprobado para su publicación, mediante acuerdo del Co-mité de Investigación, de la División de Derecho, Política y Gobierno del Campus Guanajuato de la Universidad de Guanajuato.
© Teresita Rendón Huerta Barrera (Coord.) y otros
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: (55) 65502317 [email protected] www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-520-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color
Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: [email protected]. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.
Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice
PRÓLOGO: UNA OBRA INTELECTUAL EN TIEMPO DE TRANSICIONES ..... 9Dr. Tonatiuh Guillén López
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 21Dra. Teresita Rendón Huerta Barrera
SEMBLANZA .............................................................................................................. 29
DE LA SOCIOLOGÍA URBANA AL GOBIERNO DE LA CIUDAD ....................... 41Mario Bassols Ricárdez
QUO VADIS MUNICIPIO? GOBIERNOS LOCALES ARGENTINOS: PASADO, PRESENTE Y FUTURO ............................................................................................. 63
Daniel Cravacuore
EL AYUNTAMIENTO COMO ÓRGANO DE REPRESENTACIÓN EN EL MUNI-CIPALISMO MEXICANO ......................................................................................... 81
Talia Garza HernándezAlina Del Carmen Nettel Barrera
EL MUNICIPIO DENTRO DEL FEDERALISMO BRASILEÑO: UN DESCOMPASO POSIBLE ENTRE AUTONOMÍA EFECTIVA LOCAL Y SU IMPORTANCIA EN LA CONSTRUCCIÓN Y CONTROL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ........................ 111
Rogério Gesta LealCaroline Müller Bitencourt
LOS RIESGOS A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL DESDE EL CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO EN VENEZUELA .................................................................. 137
José Ignacio Hernández G
INTERFASE DE LA REELECCIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS Y ALCADÍAS EN MÉXICO .............................................................................................................. 183
José René Olivos Campos
PLANEACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL MUNICIPAL EN MÉ-XICO: EL CASO DE GUADALAJARA ...................................................................... 203
Pablo Pineda Ortega
8 Índice
LA CIUDAD DE MÉXICO Y LA VIDA MUNICIPAL ............................................... 223Carlos F. Quintana Roldán
EL ESPACIO PÚBLICO DE LA CIUDAD COMO LUGAR DE CONVIVENCIA Y CIVISMO: LOS DESAFÍOS DE SU REGULACIÓN ................................................ 249
Teresita Rendón Huerta Barrera
LA PARTICIPACIÓN EN LA NUEVA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNI-ZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL ......................................................................... 275
Jaime Rodríguez-Arana
SOCIEDAD, REFORMA DEL ESTADO Y TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA: PERS-PECTIVAS ALTERNAS .............................................................................................. 295
Armando Sandoval Pierres
EL GOBIERNO MUNICIPAL ................................................................................... 309Luis Gerardo Rodríguez Lozano
INSTITUCIONES Y MARCO JURÍDICO DE LA PLANEACIÓN REGIONAL URBANA EN MÉXICO UNA VISIÓN A FUTURO ................................................. 343
Alberto Vega Hernández
CABILDO ABIERTO, CULIACÁN 2014-2016. ANÁLISIS DE LA NUEVA FIGURA LEGAL EN SINALOA ................................................................................................ 367
Mercedes Verdugo López
LA GOBERNANZA EN LA REGLAMENTACIÓN DE LAS CIUDADES-CAPI-TAL ............................................................................................................................. 393
Gerardo Zamora Fernández De Lara
APÉNDICE
CÓDIGO DE ÉTICA DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES. APUNTES PARA DIGNIFICAR EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL ............................................ 413
José Rodolfo Vega Hernández
SÍNTESIS CURRICULARES DE LOS AUTORES .................................................... 437
Prólogo: una obra intelectual en tiempo de transiciones
DR. TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ
El propósito del presente escrito no es propiamente realizar un pró-logo para el libro que el lector tiene en sus manos. La intención es ofre-cer un breve recorrido por las grandes transiciones políticas y sociales en México y en América Latina que enmarcan la obra de una intelectual muy destacada: la Dra. Alicia Ziccardi Contigiani, argentina, mexicana, latinoamericana, a quien se dedica esta publicación, en homenaje a su trayectoria académica y ejemplar desempeño como científica compro-metida con su entorno y tiempo.
La obra intelectual de Alicia Ziccardi dialoga continuamente con los grandes problemas de México y de Latinoamérica. Se desprende de ellos y los convierte en objeto de investigación, al transformarlos en materia de un arduo trabajo conceptual y empírico, para derivar de ese encuentro la utopía y las líneas de acción para reformarlos. Además, haciendo parte de la tarea a colectivos académicos de todas las latitudes. La labor de Alicia Ziccardi, basada evidentemente en su personal e ince-sante actividad, ha privilegiado el trabajo colectivo, generoso, capaz de motivar los mayores desafíos entre los colegas con quienes comparte su labor de investigación, como ha sido mi experiencia directa.
La obra de Ziccardi es muy amplia y diversa, imposible de reseñar en el espacio breve de este documento. Tiene por constantes la objeti-vidad, el desarrollo conceptual, la originalidad, la calidad expositiva, el método riguroso, el pensamiento crítico, la visión para transformar y la meta última que es su utilidad para guiar futuros mejores. Además, le acompañan principios morales invariables: el interés colectivo, de la na-ción, de las sociedades, de las ciudades, de las comunidades, de América Latina. Así como también es característico su continuo enfrentamiento contra las desigualdades, de todo tipo: sociales, urbanas, de género, ba-sando su análisis en las reglas del conocimiento científico y en el susten-to intachable de una investigación rigurosa.
10 Dr. Tonatiuh Guillén López
Conocer y transformar son verbos permanentes de su trabajo, pre-sentes en cada uno de sus productos académicos. No hay ideologías, sino saberes; no hay intereses de grupos o individuales, sino siempre el proyecto de una sociedad mejor, conforme a los parámetros universales de civilidad y de ética.
Debido esos principios paralelos de objetividad y de compromiso social, la formación y trayectoria académica de Alicia Ziccardi están fuertemente articuladas con la historia latinoamericana. Cerca de cua-tro décadas de brillante trabajo intelectual lo muestran con claridad. Es una obra que ha evolucionado con el tiempo latinoamericano y el mexicano, particularmente. Con la sociología como disciplina base, los temas de investigación se encuentran vinculados estrechamente con las necesidades estratégicas de cada periodo. Y al revés, cada periodo deja un tamiz en esa detallada cadena de artículos, libros, redes intelectua-les, formación docente, compromisos institucionales y diálogo con ins-tancias gubernamentales, que integran la amplia obra de Ziccardi.
Estamos así ante una intelectual y su trabajo inmersos activamente con su tiempo histórico y con las demandas de cada coyuntura. Desde la perspectiva como comprendo esa relación entre una científica y el periodo que abarca su labor, su obra está inscrita entre las grandes tran-siciones sociales de América Latina, de tal modo que el producto acadé-mico refleja partes sustanciales de las últimas. Adicionalmente, incluso pudiera darse un paso complementario: el contenido y espíritu de su labor intelectual es heredero de tiempos previos, aquellos que dieron fundamento al pensamiento social latinoamericano, como intentaré ha-cer notar adelante.
Precisamente, a Ziccardi hay que leerla junto con el tiempo latinoa-mericano, pues es notable su cercanía con cada fase y espacio que le ha correspondido vivir y estudiar. En su trabajo son muchos los puntos in-ternacionales de referencia, geográficos, teóricos y metodológicos, que integra con gran pertinencia. Pero en todo caso, predomina el entorno latinoamericano y el gran vínculo histórico y cultural que nos identifica como región y que ella ha logrado integrar e impulsar. Dentro de este gran marco, sobresale el tiempo de México y sus respectivas transicio-nes, también presentes de manera notable a lo largo de su obra.
Teniendo por referencia la perspectiva anterior, no es difícil descu-brir que el pensamiento crítico de Alicia Ziccardi es heredero y conti-
11Prólogo
nuación de una potente corriente de las ciencias sociales en América Latina, que fluyó con intensidad desde los inicios del siglo XX. Esta corriente intelectual, originaria, se propuso construir un pensamiento propio que sustentara conceptualmente el futuro de nuestros países, con un horizonte determinado regionalmente, por sus actores socia-les, economía y Estado particulares. No fue la adopción automática de modelos conceptuales generados en el mundo europeo u occidental dominantes. Por el contrario, los primeros pasos firmes de las ciencias sociales en América Latina revisaron críticamente el mapa intelectual entonces vigente y avanzaron en definir su propio paradigma, con sus grandes preguntas y sus propias respuestas.
Por lo menos desde los años 30 del siglo XX pueden encontrarse las expresiones más elaboradas del pensamiento social latinoamerica-no, sistemático, propio, de gran calidad conceptual y empírica. Surgió junto con la construcción y consolidación de los estados nacionales en la región; junto con las primeras y más estables instituciones académi-cas creadas entonces; emergió paralelo a movimientos populares im-portantes, campesinos y urbanos; coincidió con relevantes iniciativas de modernización económica, especialmente en países como Argentina, Chile y Brasil, en el cono Sur, y México hacia el norte latinoamericano. Entre ese agitado cuadro de dinámicas sociales, el pensamiento social latinoamericano floreció y se propuso construir su identidad concep-tual. Los debates sobre el desarrollo, el Estado, las reivindicaciones agrarias, las demandas indígenas, las culturas nacionales, los primeros movimientos obreros organizados, las relaciones con las potencias de la época, las relaciones económicas y políticas norte-sur, fueron todos ejes de la nueva reflexión intelectual.
Desde José Martí, Alfonso Caso, Miguel Othón de Mendizábal, José Vasconcelos; y posteriormente, personajes como Pablo González Ca-sanova, Raúl Prebisch, Gino Germani, Agustín Cueva, Fernando Hen-rique Cardoso, entre otros destacados intelectuales, son nombres que representan a esta sólida corriente de pensamiento intelectual latinoa-mericano y latinoamericanista. Fueron la base de una iniciativa para de-sarrollar a las ciencias sociales desde el Sur, con el fin último de impul-sar nuestra propia evolución social, económica y política, con justicia social e independencia de los poderes mundiales de la época.
12 Dr. Tonatiuh Guillén López
En este marco del pensamiento científico se formaron los primeros pasos académicos de la Dra. Ziccardi, en Argentina y Brasil. Posterior-mente, afirmados en México, en ese privilegiado espacio que ha logra-do hacer confluir a los más destacados intelectuales latinoamericanos y de otras latitudes: la Universidad Nacional Autónoma de México.
La trayectoria científica y profesional de Alicia Ziccardi personal-mente representa a esa tradición de la sociología en América Latina y, por el lado institucional, su labor ha contribuido activamente a su ma-duración orgánica en entidades académicas. No han sido ideas aisladas del entorno, ni reducidas a espacios cerrados. De manera inherente, la tradición del pensamiento social latinoamericano ha incluido conti-nuas iniciativas que fortalecieron o crearon instituciones de alto nivel, especializadas en la generación del conocimiento y en la formación de nuevos cuadros académicos, como base para la promoción del cambio social y la consolidación misma de las disciplinas. Es decir, además de tener por objetivo central el desarrollo de nuestras sociedades, las cien-cias sociales latinoamericanas y sus intelectuales también impulsaron su institucionalidad mediante entidades de alta calidad científica. Podrá apreciarse en la trayectoria de Alicia Ziccardi el puntual cumplimiento de estos valores de la ciencia latinoamericanista. Las personas conciben y construyen ciencia; y las instituciones científicas son los aparatos que permiten la continuidad y desarrollo ampliados de pensamientos, cono-cimientos y la formación de nuevos cuadros científicos y profesionales.
En el marco anterior, tiene un lugar especial el Instituto de Investi-gaciones Sociales de la UNAM, fundado en 1930. El IISUNAM es íco-no sobre el origen y expansión de las ciencias sociales en México y en América Latina. Ha sido espacio decisivo como plataforma, fuente de creatividad y, cuando ha sido necesario, como refugio para la inteligen-cia social latinoamericana. En esta misma trayectoria puede ubicarse a la Revista Mexicana de Sociología, originada en 1939, pues desde el primer momento se convirtió en un recurso académico fundamental para la expresión y difusión de las ciencias sociales en México e interna-cionalmente. La Revista, como es de esperarse, ha recibido los ensayos de Ziccardi, aportando así su cuota intelectual al amplio mundo de es-tudios divulgados por ese medio académico.
Con este antecedente, la prolífica trayectoria de Alicia Ziccardi y su relación con el IISUNAM muestra dos aspectos principales de esa mi-
13Prólogo
sión viva de las ciencias sociales de la región: por un lado, evidencia la personal contribución a su consolidación como institución científica mexicana y latinoamericanista; y por el otro, revela que integró a su trabajo académico la herencia científica y los valores éticos del históri-co pensamiento social latinoamericano, así como la específica tradición del IISUNAM.
La labor de Alicia Ziccardi y su estilo personal de relacionarse con el mundo académico no pueden comprenderse sin esas raíces de la socio-logía latinoamericana y sin los valores de autonomía conceptual y me-todológica que la generaron e impulsaron. Las ciencias de otros lugares del mundo son importantes y deben conocerse. Pero de manera más profunda deben conocerse las propias, las que han labrado los para-digmas conceptuales regionales, las que han generado el conocimiento científico sobre nosotros y que incluso son determinantes de que exis-tan las instituciones académicas que hoy vemos con toda normalidad, como si siempre hubieran estado ahí.
La pirámide de cristal, ajena a la sociedad y a su coyuntura, es una metáfora que no describe al pensamiento social latinoamericano. Lejos de lo anterior, ha sido éste un actor social relevante, formando parte sustantiva de la generación de saber, de la formación de nuevos cientí-ficos y de la consolidación institucional de las ciencias. Paralelamente, ha formado parte de la historia regional de muy diferentes maneras, mostrando a cada uno de sus personajes articulados con su tiempo y res-pectivas prioridades sociales. Alicia Ziccardi representa perfectamente a nuestra tradición latinoamericanista: objetiva en su trabajo científico, comprometida con el entorno social y además siendo factor relevante en la consolidación de nuestras instituciones científicas.
Por otra parte, la conversión del compromiso social en agenda de investigación es justamente el mecanismo que vincula al trabajo acadé-mico con su coyuntura y con lo estratégico de ésta, desde la perspectiva social. Si el propósito último es contribuir a una mejor sociedad, a mejo-res instituciones, a mejores economías, el centro de atención se enfoca en aquello que frena el propósito, como son las prácticas sociales más rezagadas o las que avanzan en sentido inverso. El centro de atención son también las rutas alternativas, las reformas institucionales, la organi-zación social innovadora, las iniciativas democráticas y su impacto sobre el poder político. Con esta visión, los objetos de investigación adquieren
14 Dr. Tonatiuh Guillén López
forma concreta y determinan una agenda de trabajo intelectual, que en el caso de Alicia Ziccardi se extiende temáticamente de manera amplia, combinando racionalmente prioridades sociales, coyunturas y rubros centrales de cambio social.
Dicho de manera general, en grandes trazos y a casusa de ese vínculo intenso con las necesidades sociales, las temáticas de investigación de Ziccardi muestran un encuentro cercano con los temas decisivos de las sociedades mexicana y latinoamericanas. En primer término, resalta la cuestión urbana, a su vez revisada desde una diversidad de perspecti-vas que abarcan la vivienda, las políticas habitacionales, la pobreza, la desigualdad, la exclusión y las políticas sociales. Además, por el lado correctivo de los problemas, sus investigaciones incluyen la cuestión del Estado, desde el horizonte de sus instituciones locales, particularmen-te, relacionadas con las temáticas antes indicadas. Además, su trabajo abarca los complementos temáticos necesarios, como son el municipio y la descentralización; el federalismo y su reforma; la participación ciu-dadana y gobernabilidad; las ciudades competitivas y el desarrollo local. Cada rubro, como era de esperarse, con originales despliegues concep-tuales y metodológicos, que son también parte de las aportaciones de Alicia Ziccardi.
La cuestión urbana, así planteada en términos amplios, no fue una temática circunstancial en el trabajo de Ziccardi. Fue una explícita co-rrespondencia con una de las transiciones sociales más importantes de América Latina y de sus ciudades mayores, como son los ejemplos de Buenos Aires, Sao Paulo y la Ciudad de México. En nuestra región, al-rededor de la ciudad se condensaron las principales problemáticas so-ciales, consecuencia del cambio rural hacia la vida urbana, que avanzó a paso acelerado al iniciar la segunda mitad del siglo XX. Con distintos énfasis y perspectivas, la reflexión sobre la realidad social a partir de la problemática urbana ha sido una constante en la trayectoria de investi-gación de Ziccardi.
El campo de análisis y los paradigmas conceptuales y metodológi-cos relacionados con las dinámicas urbanas tuvieron como centro de atención a sus implicaciones sociales más agudas. A partir de entonces, Ziccardi estudió cómo la calidad de vida de las personas se reflejaba por su acceso a los servicios urbanos, tan sencillos como los públicos básicos o tan determinantes como la vivienda. Quedó claro que la desigualdad
15Prólogo
social y la exclusión se expresaron (y se expresan) con gran crudeza en el acceso o no de la población a los bienes urbanos elementales y los no elementales. En el balance puede afirmarse que la ciudad incluye socialmente; pero al mismo tiempo discrimina, replica desigualdades o genera estamentos sociales y espaciales, especialmente en nuestra Amé-rica Latina. La pelea social por la ciudad, basada en un concepto de igualdad de las personas en el acceso a sus beneficios, a sus bienes colec-tivos, a los elementos sustantivos de la calidad de vida, también es una línea de análisis que puede identificarse con facilidad en la trayectoria de Ziccardi.
La agenda de investigación se concentró así alrededor del diagnósti-co y elaboración de estrategias sociales y públicas para la atención de la problemática, considerando distintos aspectos de referencia, temáticos y geográficos. Esta agenda terminó por convertirse en una ruta conti-nua en la obra de Alicia Ziccardi, junto con una progresiva sofisticación analítica y el desarrollo de planteamientos sobre las implicaciones po-líticas mayores. En pocas palabras, se explica así que en su obra pueda encontrarse el estudio de un barrio y de sus específicas necesidades so-ciales y urbanas y, en otro momento o de manera paralela, el desplie-gue del concepto jurídico y político del derecho a la ciudad, como una reivindicación sustantiva de las personas. El derecho a la ciudad, como nuestra colega lo ha planteado, es un principio jurídico y al mismo tiem-po valiosa estrategia de corrección de los desequilibrios en el acceso a los bienes urbanos para la población habitualmente desprotegida. De esta manera, la amplitud de su trabajo puede integrar el análisis micro y el macro, dialogando ambos con coherencia, por ejemplo al elaborar un diseño puntual que guía a una acción pública localizada; o bien, su análisis puede asentarse en un concepto jurídico general que sustente iniciativas macro y políticas sociales de alcance mayor.
De esta manera, la gran transición rural y urbana en América Latina y en México, así como sus poderosas repercusiones sobre el crecimiento de las ciudades y la desigual distribución de los bienes urbanos, con sus elevados costos para la sustentabilidad ambiental y social, encontra-ron un profundo eco en el trabajo académico de Alicia Ziccardi. Podrá apreciarse que se trata de un compromiso persistente, desplegado ana-líticamente en escalas micro, meso y macro; es también un compromiso extenso, al referirse a diferentes latitudes; es además comprehensivo del largo tiempo, pues puede incluir una profunda investigación histórica,
16 Dr. Tonatiuh Guillén López
como particularmente resaltan sus estudios sobre los centros urbanos y el patrimonio histórico; o bien es de coyuntura, como muestran sus detalladas investigaciones relacionadas con el sismo de 1985 en la Ciu-dad de México y la necesidad de replantear las políticas urbanas en su conjunto y las particulares sobre la vivienda popular.
Conviene agregar que el trabajo de Ziccardi —especialmente en aquellas tareas que implican directamente iniciativas de política públi-ca— la metodología utilizada no solamente aborda los principios con-ceptuales y las técnicas propias de la disciplina, sino que además incluye modelos de investigación participativa, considerando el involucramien-to de las comunidades o poblaciones en la construcción y afinamiento de los resultados de investigación. Esta manera dual, de cuidadosa dia-léctica en su actividad de investigación, sin duda ha sido un gran desafío y al mismo tiempo representa un modelo de congruencia y compromiso social de la investigación científica.
De otra parte, además de la transición urbana, la segunda transición latinoamericana que está presente en el trabajo de Ziccardi es la tran-sición democrática, especialmente la mexicana. Desde mediados de los años ochenta del siglo XX, las movilizaciones ciudadanas locales, de amplia escala y con éxitos progresivos en el acceso a los gobiernos municipales por los partidos políticos de oposición (así caracterizados entonces), abrieron un nuevo campo de potencialidades políticas y gu-bernamentales, junto con una agenda investigación que debía innovar conceptual y metodológicamente el campo de los estudios locales y mu-nicipales. Sin perder el horizonte sobre la cuestión urbana y, precisa-mente, basada en su experiencia en los estudios sobre esa problemática, Ziccardi comienzó a incluir en sus tareas de investigación las nuevas formas de organización social y las relaciones entre ciudadanía y mu-nicipios, en el marco abierto por la transición democrática y por las primeras experiencias de alternancia en los gobiernos locales.
A partir de entonces encontramos en su trabajo las temáticas sobre la participación ciudadana, gobernabilidad y la evaluación del desempeño de los gobiernos municipales, así como una derivación orientada hacia el desarrollo socioeconómico, como es el tema de las ciudades compe-titivas. Entre 1986 y hasta el final del siglo XX, que corresponde con lo que denomino el periodo de «primavera municipalista», el trabajo aca-démico de Ziccardi persiste articulado de manera muy estrecha con la
17Prólogo
coyuntura y con las oportunidades de modernización institucional que se abrieron para el municipio en México, paralelas a un escenario simi-lar en otros lugares de América Latina. Fue un periodo marcado por la coyuntura y temáticas de énfasis local: sobre la autonomía municipal, participación ciudadana, gobiernos democráticos, descentralización, reforma del federalismo, además de iniciativas de reforma del Estado basadas en estos objetivos. La nueva agenda de prioridades sociales fue así transformada en agenda de investigación para Alicia Ziccardi, no por casualidad.
Durante este periodo, los estudios sobre los gobiernos locales y las ciudades tuvieron particular intensidad e innovación en su producción académica. Fue también una etapa caracterizada por un diálogo con-tinuo con los nuevos actores de la política nacional y local, así como con los actores que representaban al modelo institucional tradicional. Durante tres lustros, aproximadamente, el riguroso análisis académico de Alicia Ziccardi en materia municipal destacó no solamente por su calidad y aportaciones innovadoras, sino además por estar en la primera línea del diálogo con las instancias políticas y gubernamentales relacio-nadas con la modernización de los gobiernos locales.
Sin salir del marco de la labor científica, el trabajo de Ziccardi —y de otro conjunto de colegas municipalistas— se convirtió en referencia para un importante diálogo institucional, que entre sus repercusiones más importantes sustentó la reforma constitucional federal en materia municipal del año 1997 —la más relevante desde 1917— así como el de-bate legislativo de los años siguientes en la materia, a nivel federal y en los estados del país. Años después, un resultado especialmente notable de esta actividad relacionada con reformas legislativas fue la reciente contribución de la Alicia Ziccardi en los trabajos preparatorios que apo-yaron la redacción de la Constitución Política de la Ciudad de México (2017).
De esta manera, con la deliberada comunicación entre el mundo del conocimiento y el mundo legislativo, conocer e impulsar cambios insti-tucionales se revelan como actividades paralelas en la carrera de Ziccar-di, quien ha mantenido así su congruencia con los principios del pensa-miento social latinoamericano y con sus personales convicciones sobre el deber ser de un académico. Este compromiso, académico, intelectual y ciudadano, lo ha realizado Ziccardi a lo largo de toda su carrera. En el
18 Dr. Tonatiuh Guillén López
campo municipalista, su tarea incluyó ser parte fundadora de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (IGLOM), que se con-virtió en la plataforma más relevante para el encuentro de los estudios municipales y la agenda política del país. Presidió a la organización en-tre 2008 y 2010, periodo en el que fluyó notablemente este intercambio académico y gubernamental, de implicaciones directas sobre la política pública a lo largo del país, en los tres órdenes de gobierno.
Cabe agregar que no todos los periodos y coyunturas han sido favora-bles para el diálogo entre académicos y las instancias gubernamentales. Hay que insistir siempre, como nos muestra la tenacidad de Ziccardi, pero lo cierto es que las estructuras políticas varían su permeabilidad a determinados temas y coyunturas. La «primavera municipalista» encon-tró relativamente pronto su otoño, si no es que el invierno, justo cuando se acumuló una cantidad muy importante de conocimientos y de insu-mos de política pública orientados a la modernización de la institución municipal.
El declive franco del ímpetu local puede ubicarse en el año 2006, al iniciar el sexenio de Felipe Calderón, quien abandonó la agenda de re-forma del federalismo y de la descentralización del Estado, cerrando así un capítulo importante que había comenzado justo dos décadas atrás. El péndulo político se movió hacia la recentralización y la recuperación del poder federal, siguiendo una evolución que en definitiva se conso-lidó a partir del año 2012, con la nueva administración federal de Peña Nieto.
Evidentemente, con el giro centralizador en el poder nacional no concluyeron las labores de investigación sobre la temática local en la trayectoria de Ziccardi, ni de otros colegas que han hecho una contribu-ción valiosa al estudio del Estado desde el piso local. Si bien, es verdad que la posibilidad de seguir impulsando reformas legislativas se ha ido cerrando para todos quienes nos hemos dedicado a estudiar el campo municipal.
Por ahora, la «primavera municipalista», comprendida como el desa-rrollo e ímpetu innovador en y por las sociedades, gobiernos y gestión municipales (1986-2000, aproximadamente), ha quedado atrás de una manera radical. Las iniciativas de reforma del Estado, en prácticamente todos los aspectos, a partir del 2012 pueden incluso denominarse como un neocentralismo, que precisamente argumenta incapacidades locales
19Prólogo
en rubros como seguridad pública, transparencia, procesos electorales y desarrollo económico, entre otros. Por ahora, sin desarrollar el punto, quede indicado simplemente el fuerte contraste de época y de visión de Estado, entre hoy y hace apenas tres lustros. La paradoja es que incluso los mismos actores políticos que en los años noventa fueron firmes de-fensores de la autonomía municipal, la descentralización y la reforma del federalismo, hoy son exactamente lo contrario.
A pesar de la laguna neocentralista que hoy predomina, la cuestión municipal, urbana y del Estado —desde la perspectiva de las sociedades locales— sigue en pie como una agenda necesaria y como rubro de in-vestigación continuo y relevante. La problemática de los pueblos indios y del mundo rural, también. El trabajo persistente de Alicia Ziccardi es ejemplar en mantener la consistencia de esta perspectiva y en reconocer que el desarrollo, la democracia y la calidad de vida, solamente adquie-ren su sentido último cuando están disponibles en el entorno de las personas concretas, es decir, presentes y accesibles en el ámbito local. El desarrollo de esas capacidades locales no es, por consecuencia, alguna moda o tendencia intelectual oscilante; por el contrario, es una necesi-dad inherente al desarrollo socioeconómico y para el ejercicio de una democracia moderna. El costo de no avanzar en esta dirección es muy alto para el conjunto de la Nación, como ha insistido Ziccardi.
La obra intelectual de Alicia Ziccardi, por otro lado, corresponde a la de una académica con reconocimiento internacional, por la cali-dad y originalidad de su trabajo, que le ha posicionado en los entornos científicos más importantes de su especialidad, al haber articulado crea-tivamente a las dimensiones urbana, social, la democracia local y las reformas institucionales. Adicionalmente, su liderazgo lo ha aportado con generosidad al desarrollo de instituciones, en las que ha sido titular —como recientemente lo hizo en el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM— y en aquellas otras, muchísimas institu-ciones y organismos, en las que ha colaborado en instancias colegiadas o consejos consultivos.
Como colega, ha sido crítica sin concesiones, lo que realiza junto con un espíritu constructivo que convierte al debate académico en una ela-boración imaginativa y de profundo sentido social. Y por si faltara algo en el abanico de sus tareas, es ejemplar su desempeño como docente, con un espíritu generoso y entusiasta, formadora de numerosos cuadros
20 Dr. Tonatiuh Guillén López
científicos y profesionales en México y en otras partes del mundo. Final-mente, como amiga, que es el aspecto de su persona que aprecio más, es característico su espíritu noble y espontánea solidaridad, la sonrisa abierta y el afecto inmediato al que no impone límites. Gracias por todo ello querida Alicia, colega, intelectual y amiga excepcional.
DR. TONATIUH GUILLÉN LÓPEZ
Introducción
DRA. TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA
La entrega de la Dra. Alicia Ziccardi Contigiani a HACER CIUDAD, HACER CIENCIA, se manifiesta en la excelencia de su quehacer, en su desempeño universitario, en su fuerte inserción en el entorno, en su papel crítico y autónomo, en su actuar siempre comprometido con las mejores causas educativas y sociales y así también, en el cultivo de la amistad.
Su trabajo para generar avances en un campo tan complejo como lo es el urbanismo, le ha convertido en una de las investigadoras más des-tacadas de su área, con una indiscutible proyección internacional, cuya labor académica ha entroncado armoniosamente con la agenda de los gobiernos locales del siglo XXI.
Este libro en honor de la Dra. Ziccardi, reúne quince artículos que fueron sometidos al arbitraje de pares mediante dictamen doble ciego. Mi reconocimiento a las contribuciones de los prestigiados académicos de carrera que participaron en la obra, los doctores: Mario Bassols Ricár-dez, Daniel Cravacuore, Talia Garza Hernández y Alina Del Carmen Nettel Ba-rrera, Rogério Gesta Leal y Caroline Müller Bitencourt, José Ignacio Hernández G., José René Olivos Campos, Pablo Pineda Ortega, Carlos F. Quintana Roldán, Jaime Rodríguez-Arana, Luis Gerardo Rodríguez Lozano, Armando Sandoval Pierres, Alberto Vega Hernández, Mercedes Verdugo López, Gerardo Zamora Fer-nández de Lara y José Rodolfo Vega Hernández.
Mario Bassols Ricárdez rotula su valiosa participación: «De la Socio-logía Urbana al gobierno de la ciudad», su texto se integra por dos par-tes: la primera es un examen del panorama de la investigación urbana en México, con particular énfasis en la década de 1980 y principios de la siguiente, considerando algunos hitos importantes (la reforma mu-nicipal, el terremoto de 1985, la reconstrucción urbana, la alternancia política). Allí se sitúan algunos de los trabajos elaborados por Alicia Zic-cardi, dentro de la corriente de la sociología urbana latinoamericana y la emergencia de una comunidad de estudiosos sobre gobiernos locales en México. Esta temática será la base de un proyecto de investigación
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de largo aliento, el cual es motivo de reflexión en la segunda parte del texto. Con este propósito, se retoman aspectos sustantivos del libro La tarea de gobernar, publicado en 1995, se trazan algunos perfiles sobre las ciudades abordadas y sobre el colectivo de investigación que lo realizó.
Daniel Cravacuore denomina su interesante artículo: «Quo vadis municipio? Gobiernos locales argentinos: pasado, presente y futuro». En él revisa algunos tópicos que caracterizan, desde su perspectiva, la actualidad del sistema municipal argentino, como base para estudiar las estrategias de reversión de sus problemas característicos.
Talia Garza Hernández y Alina del Carmen Nettel Barrera, aportan un bien estructurado análisis sobre «El ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano», estudian el devenir de la vida municipal en relación con la conformación del ayuntamiento como órgano colegiado de gobierno. Los procedimientos para la elec-ción de los regidores como representantes de quienes integran la colec-tividad es una expresión del tipo de vida democrática que se busca por parte del Constituyente. La conformación del municipio como ámbito de gobierno es, sin duda, uno de los retos más importantes del cons-titucionalismo mexicano y cristalizará cuando el órgano de gobierno colegiado sea una expresión de la vida democrática de la comunidad respecto de la elección de todos sus integrantes. El análisis responde a un método dogmático formalista de la norma y la jurisprudencia.
Rogério Gesta Leal y Caroline Müller Bitencourt contribuyen con «El municipio dentro del federalismo brasileño: un descompaso posi-ble entre autonomía efectiva local y su importancia en la construcción y control de políticas públicas», el cual trata sobre la importancia de los municipios en la formulación de políticas públicas en el federalismo brasileño. Su objetivo es evaluar si la autonomía que el poder local reci-bió en la estructuración de la Federación Brasileña, es compatible con la lista de tareas que han recibido en relación con la implementación de políticas públicas. Los coautores precisan que el problema que motivó su estudio, es determinar si existe un desajuste entre las condiciones reales de la autonomía local en el federalismo brasileño y su papel en la construcción y el control de las políticas públicas? La hipótesis de partida es que la autonomía concedida a los municipios, en la práctica es inviable para llevar a cabo su papel fundamental en la construcción, ejecución y control de las políticas públicas.
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José Ignacio Hernández G., colabora con un artículo que intitula: «Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público en Venezuela», en el que el autor desarrolla la tesis de acuerdo con la cual el régimen jurídico de los llamados «servicios públicos muni-cipales» en Venezuela, constituye una amenaza no sólo para el derecho fundamental de libertad económica, sino en especial, para la autono-mía municipal.
José René Olivos Campos aporta un excelente análisis sobre la «In-terfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México», el cual tiene como finalidad exponer el estado legislativo de la elección consecutiva de un período de gobierno más de los integrantes de los ayuntamientos de treinta y un estados y de las alcaldías de la Ciudad de México, conforme a las reformas de la Constitución Mexicana de 2014, lo cual modifica el modelo democrático de la no reelección de los go-biernos locales que prevaleció en la centuria pasada y con ello introduce retos normativos e institucionales para los procesos políticos electorales democráticos actuales.
Pablo Pineda Ortega, escribe sobre «Planeación y ejecución de la política social municipal en México: El caso de Guadalajara». La eje-cución de políticas públicas a nivel municipal en México enfrenta re-tos importantes, derivados mayormente de las aún débiles capacidades gubernativas con que disponen, así como de su insuficiente desarrollo institucional. Sobre esa base y después de revisar de manera sintética qué se entiende por políticas públicas y cuáles son las etapas conven-cionalmente implicadas en ellas, el ensayo presenta un diagnóstico del entorno municipal en México, para describir enseguida las característi-cas más sobresalientes del municipio de estudio. Luego de lo anterior y en su parte sustantiva, el artículo analiza en qué medida Guadalajara planea, programa, ejecuta y evalúa su política pública, tomando como referente la Política Social. Del análisis se desprende que el municipio muestra importantes carencias en materia de evaluación de políticas, no obstante, que sí dispone de adecuados procesos de planeación. Conclu-ye acertadamente, el autor, que a la postre, sus deficiencias se reflejan en el insuficiente logro de las metas planteadas para su gestión.
Carlos F. Quintana Roldán, aporta un atrayente análisis acerca de «La Ciudad de México y la vida municipal». La Ciudad de México, antes Distrito Federal, ha tenido a lo largo de su historia una serie de trasfor-
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maciones jurídicas y políticas, como principal centro poblacional, polí-tico y económico de la República. Desde que fue capital del Virreinato, al igual que en los años de la Independencia y la Reforma, así como en las dos primeras décadas del siglo XX, el Distrito Federal contó, como base de su división territorial y administrativa, con la figura del munici-pio. Sería hasta 1928 cuando se suprimieron sus municipalidades, para dar surgimiento al Departamento del Distrito Federal, dependiente di-rectamente del Ejecutivo Federal. Las trasformaciones más recientes de su marco normativo, le han brindado una mayor autonomía política, especialmente con la expedición de su propia Constitución, en la que se prevé la creación de las Alcaldías, que ahora serán la base de su divi-sión política y administrativa. Ello representa un sugerente intento por reintegrar la vida municipal en la ciudad capital.
Quien estas líneas escribe, aborda el tema: «El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo: Los desafíos de su regula-ción». En la actualidad los gobiernos locales deberán emprender nue-vas luchas a afecto de fortalecer con urgencia el Estado constitucional de derecho, para lo cual es exigencia prioritaria una revisión crítica a las viejas construcciones legales, en función de las modificaciones del universo de referencias teóricas, desde las cuales tendrá que repensarse el orden jurídico que rige el espacio público local, desde los nuevos pa-radigmas constitucionales y desde las nuevas pautas sociales. Una nueva mirada a las instituciones jurídicas para el gobierno de las ciudades, tendrá que emprenderse a partir de categorías teóricas inéditas, que indican el cambio de los conceptos de norma jurídica, poder y autori-dad. Constituyen el espacio público de la ciudad, el centro histórico, las obras de infraestructura, las áreas recreativas, las de equipamiento urba-no y servicios públicos, así como las obras de diseño y ornamentación.
Jaime Rodríguez – Arana contribuye con un interesante análisis acer-ca de «La participación en la nueva Ley de medidas para la moderni-zación del Gobierno Local». La participación ciudadana en el espacio local permite que el interés general tenga un rostro más abierto y más humano. El legislador español apostó en 2003 por potenciar los instru-mentos participativos en la ley de grandes ciudades a través de diferen-tes técnicas que el autor analiza.
Luis Gerardo Rodríguez Lozano contribuye con un artículo sobre «El gobierno municipal», en el cual serefiere al reconocimiento del munici-
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pio como una esfera de gobierno del sistema federal mexicano. Precisa que es una derivación propia y entendible a la luz de los postulados del federalismo mexicano, no obstante el desarrollo del municipio como una entidad independiente y autónoma, se encontraba pendiente de articular a nivel constitucional, esta laguna jurídica e inconsistencia de naturaleza política que perjudicaba el desarrollo municipal y sobre todo a sus respectivas poblaciones. Considera el autor que se resolvió ma-gistralmente en alguna medida con la reforma constitucional de 1999, que reconoció al municipio como un ente susceptible de gobernar, no únicamente administrador, sin embargo, persisten algunos problemas estructurales en la vida política municipal, que derivan el hecho de que el federalismo se recarga de forma excesiva en la Federación y los Es-tados, relegando al municipio a segundo término, esto, una muestra palpable de lo inacabado que se encuentra el camino por lograr una plena autonomía municipal.
Armando Sandoval Pierres desarrolla una importante temática: «So-ciedad, reforma del Estado y transición democrática: Perspectivas alter-nas». El trabajo que presenta el autor, recupera diversas fuentes que desde muy distintas perspectivas construyen visiones de la etapa inicial de las propuestas de reforma del Estado y la transición democrática. La reforma del Estado Mexicano es una cuestión que ha ocupado un lugar preeminente en el agenda política nacional desde hace dos décadas. Ponderada entonces como una novedad en el ámbito político se vio im-pulsada contundentemente por los cambios democráticos emergentes. En México, estudiosos y especialistas han contribuido a su teorización si-guiendo los referentes globales de la reforma y el tema se ha vuelto una inspiración vigorosa para los especialistas. Al mismo tiempo, una buena parte de los actores políticos, han formulado propuestas importantes ampliando la discusión académica en la coyuntura de la transición de-mocrática y la alternancia partidista.
Alberto Vega Hernández, escribe acerca de las «Instituciones y mar-co jurídico de la planeación regional urbana en México una visión a futuro». El autor estima que para comprender la naturaleza e impor-tancia de los aspectos jurídicos de la planeación regional y urbana, es necesario precisar algunas nociones fundamentales sobre el derecho y las instituciones jurídico-políticas del Estado mexicano. Por ello el pro-pósito de su artículo es ofrecer algunas de las ideas que fundamentan y le dan sentido a los poderes públicos y a la organización gubernamen-
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tal, que están detrás y son responsables de los procesos de planeación en el país y de este modo lograr una planeación de una forma eficiente en el territorio nacional.
Mercedes Verdugo López, es autora del artículo «Cabildo Abierto, Culiacán 2014-2016 análisis de la nueva figura legal en Sinaloa». El go-bierno municipal de Culiacán 2014-2016, puso en práctica la figura de «Cabildo abierto»; modalidad que convoca a la sociedad local a presen-tar requerimientos de carácter colectivo y vecinal. El objetivo es dar voz a la ciudadanía con el fin de integrar peticiones legítimas en la agen-da gubernamental y con ello, dar trámite a la obtención de recursos presupuestales en el orden intergubernamental. Esta experiencia que presenta como estudio de caso, reviste interés tanto político como aca-démico, ya que constituye un laboratorio que muestra nuevas modalida-des de representación política municipal, de participación ciudadana y de gobernanza municipal. El supuesto de este trabajo es que, si bien el Cabildo abierto pone en marcha los fundamentos de una democracia participativa básica, es decir, del ciudadano como peticionario, también muestra la falta de autonomía de los ayuntamientos para formular e implementar políticas públicas municipales.
Gerardo Zamora Fernández de Lara contribuye a esta obra homena-je, con su artículo denominado «La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital». Precisa que la gobernanza supone un proceso organizacional de la ciudadanía y de los grupos sociales para incidir en las decisiones gubernamentales y actuar en la vida pública. Este fenó-meno de participación social debiera tener en los municipios su espacio natural de emergencia. Sin embargo, en las municipalidades no siem-pre resulta fácil el engarce de la acción e intereses ciudadanos con las políticas gubernamentales. Por supuesto que son diversos los factores que condicionan los procesos de gobernabilidad y gobernanza en los municipios; pero existe uno de carácter institucional que el autor esti-mó fundamental examinar: la Reglamentación Municipal, considerando que no es el único factor propulsor de gobernanza en las sociedades locales, pero sí uno de los más importante desde el punto de vista insti-tucional por ser el marco normativo más cercano y directo que regula la gestión gubernamental y la interacción de los ciudadanos en la vida municipal.
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José Rodolfo Arturo Vega Hernández, propone un Código de Ética de los gobiernos municipales, apuntes para dignificar el servicio públi-co municipal, el cual por su estructura y contenido, se ubica como un apéndice por no tener el carácter de un artículo, pero que es un aporte para el mejoramiento de los gobiernos locales.
El propósito de este reconocimiento es honrar públicamente el es-fuerzo y valorar la obra de Alicia Ziccardi y lo hacemos desde la con-junción de esfuerzos de académicos de diversas disciplinas y latitudes, con la convicción de que ejemplos de vida, como el de ella, abren una puerta de esperanza en los duros momentos que vive nuestro México.
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERARectora del Campus Guanajuato
Universidad de Guanajuato
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Alicia Ziccardi es una destacada estudiosa de las ciudades y las regio-nes mexicanas quien desde 1984 es investigadora del área de estudios urbanos y regionales en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Asimismo, es profesora en los Programas de Posgrado de Ciencias Políticas y Sociales y Urbanismo en la misma universidad. Es miembro del Sistema Nacional de Inves-tigadores, nivel III y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias, donde ha coordinado la sesión de ciencias sociales y humanidades, y actualmente es miembro del Consejo Editorial de la Revista Ciencia. De 2009 a abril de 2017 ha sido la Directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM.
Es socióloga por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires donde fue profesora. En 1977 se graduó en el curso de Formación de Investigadores en Desarrollo Urbano y Regional del Cen-tro de Estudios Urbanos Regionales del Instituto Torcuato Di Tella y al finalizar sus estudios fue incorporada a su equipo de investigadores. En ese mismo año debió abandonar su país de origen y se trasladó a Brasil donde estudió la maestría en Sociología en el Instituto Universitario de Investigaciones de Río de Janeiro (IUPERJ) obteniendo el grado en 1979. Posteriormente, estudió el doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de São Paulo (USP), Brasil y en esos años fue profesora en el Programa de Posgraduação en Planejamento Urbano e Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro y participó como investigadora en varios estudios realizados en IUPERJ.
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En 1981 ingresó a la Dirección General de Proyectos Académicos de la UNAM y en 1984 se integró al área de estudios urbanos regionales del Instituto de Investigaciones Sociales. En 1985 ingresó al Doctorado en Economía en la UNAM y en 1988 obtuvo el grado con Mención Hono-rífica, recibiendo la Medalla Gabino Barreda que se otorga los mejores alumnos de cada generación. Su tesis de doctorado dio origen a su libro "Las obras públicas de la Ciudad de México. Política urbana e indus-tria de la construcción (1976-1982) " un original y profundo trabajo de investigación urbana en el que exploró un tema original: los vínculos que existentes entre las autoridades del gobierno local de la ciudad de México con las grandes empresas constructoras encargadas de realizar las obras públicas.
Ha recibido varios premios y distinciones por sus valiosas aportacio-nes en el campo de la investigación en ciencias sociales, entre los cuales destacan el Premio Universidad Nacional, en el área de Investigación en Ciencias Sociales, en el año 2001, la Medalla Sor Juana Inés de la Cruz de la UNAM en 2008 y el Premio Antonio García Cubas 2011 en la categoría obra divulgación, otorgado por el INAH, al libro «1901. La Universidad Nacional y el Barrio Universitario, coordinado conjun-tamente con Carlos Martínez. Muy recientemente por sus relevantes aportaciones académicas al conocimiento de los problemas sociales y urbanos de la ciudad de México, la Asamblea Legislativa le otorgó en 2017 el Premio al Mérito Ciudadano.
Merece un especial reconocimiento el que Alicia Ziccardi ha com-binado de manera sobresaliente la investigación y la docencia. Así, de manera paralela a sus labores de investigación ha dedicado sus mejores esfuerzos a la formación de jóvenes investigadores muchos de los cua-les son actualmente destacados académicos en diferentes universidades públicas y centros de investigación de México y América Latina. En este sentido en sus más de cuarenta años de docencia universitaria ha impar-tido más de 50 cursos y seminarios, ha dirigido 17 tesis de doctorado, 31 de maestría y 5 de licenciatura; ha participado como miembro de comi-tés tutorales y lectora de otro amplio número de tesis en las Facultades de Ciencias Políticas y Sociales, Arquitectura y Filosofía de la UNAM, en la Maestría en Estudios Regionales del IISUNAM y el Instituto Mora, en FLACSO- México y en el Colegio de México.
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A lo largo de esta intensa actividad docente ha sido profesora e im-partido conferencias en la Universidad de la Autónoma de Barcelona y la Universitat Oberta de Cataluña y la Universidad del País Vasco en Es-paña; la Universidad Federal de Rio de Janeiro en Brasil, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad de Lomas de Zamora, la Universidad Nacional de Córdoba y la Universidades Nacionales de Quilmes y Gral. Sarmiento en Argentina; en FLACSO Quito y México; la Universidad de Guadalajara, Universidad Autónoma de Yucatán, la Universidad de Guanajuato, Universidad Autónoma de Estado de Hidalgo, el Instituto Dr. José Ma. Luis Mora, el CIDE, el Colegio de la Frontera Norte y la Escuela Nacional de Antropología Social en México.
Desde un inicio en sus trabajos de sociología urbana ha privilegiado dos grandes líneas de investigación, las cuales han ido actualizando a través del tiempo en función de los avances de investigación pero a las que le ha dado continuidad a lo largo de su reconocida trayectoria aca-démica. Por una parte, los estudios sobre la pobreza urbana, exclusión social, desigualdad territorial y las políticas sociales urbanas; por otra, el problema de la gobernabilidad y la gobernanza local poniendo particu-lar énfasis en la importancia de incluir la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas y en las políticas sociales urbanas relacionadas con las condiciones de vida de la ciudadanía. Sin duda se trata de dos líneas de investigación que están estrechamente vinculadas y que la Dra. Ziccardi ha enriquecido desde diferentes perspectivas de análisis e in-troduciendo nuevas y temáticas relevantes relacionadas con el contexto nacional y global.
En la primera línea de investigación y como miembro del área de so-ciología urbana y regional del IISUNAM destacan sus trabajos pioneros sobre el comportamiento social de los habitantes de las colonias popu-lares, favelas y villas miseria, algunos de los cuales fueron a principios de los años ochenta del siglo XX en la Revista Mexicana de Sociología. En los mismos recupera de manera crítica, y resignifica el concepto de movimientos sociales urbanos, desarrollado por la sociología urbana francesa, a partir de las experiencias protagonizadas por diferentes su-jetos sociales que poseen una gran capacidad de transformación de las ciudades latinoamericanas.
Su experiencia de trabajo social en barrios populares llevó a que con posterioridad a los sismos de 1985 Alicia Ziccardi forme parte del grupo
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de investigadores del Instituto de Investigaciones sociales de la UNAM, que analizó la difícil situación en que se hallaban las familias damnifica-das y contribuyó a diseñar programas sociales y de vivienda para atender las más apremiantes necesidades que se generaron en la ciudad. A par-tir de sus estudios sobre el proceso de reconstrucción de las viviendas para los sectores populares que originariamente habitaban en las viejas vecindades del centro de la Ciudad de México, publicó varios artículos en revistas y un libro en coautoría titulado "Casa a los damnificados" el que fue publicado por la UNAM en 1987.
En esos primeros años como investigadora del IISUNAM trabajó tam-bién en otras investigaciones colectivas, con Sergio Zermeño y Héctor Castillo, sobre el tema de la juventud popular de la ciudad de México y estudió el proceso de creación de las primeras cooperativas de vivienda durante el cardenismo, como una importante alternativa habitacional desarrollada por los sectores populares ante el intenso proceso de urba-nización que se registraba en la Ciudad de México.
En esta línea de investigación realizó varios proyectos en los que se aborda de manera profunda y sistemática la temática de la pobreza ur-bana y las políticas y programas sociales del gobierno de la Ciudad de México. Sus aportaciones han sido permanentes y han contribuido a la compresión de las grandes desigualdades que se advierten en la me-trópoli, a partir de privilegiar en sus análisis los componentes urbano, principalmente la vivienda y el espacio público. Asimismo puso énfasis en la necesidad de analizar el desempeño del gobierno local y las políti-cas y programas que contrarrestan estas grandes asimetrías territoriales logrando mejorar las condiciones de vida de los sectores de menores in-gresos. Su libro «Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital», publicado en 1996 por el IISUNAM y Miguel Ángel Porrúa, es multicitado y constituye una obra de consulta obligatoria para los estu-diosos de la Ciudad. Posteriormente, en 2004 coordinó el libro «Planea-ción participativa en el espacio local. 5 Planes de Desarrollo Urbano», publicado por el Instituto de Investigaciones Sociales, el Posgrado en Urbanismo y el PUEC- UNAM.
Durante su estancia de investigación posdoctoral en el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barce-lona en los años 2003-2004, participó en un proyecto coordinado por Joan Subirats, catedrático de esa universidad, y reelaboró el marco con-
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ceptual buscando hallar las diferencias conceptuales que existen entre los conceptos de pobreza, desigualdad y exclusión social buscando sus vinculaciones y diferencias a partir de análisis de diferentes matrices conceptuales. Al mismo tiempo, se ha ocupado de poner de manifiesto que al incorporar la dimensión territorial en el análisis de la desigual-dad socio-económica se advierte como los procesos de acceso y calidad diferenciados a los bienes y servicios de la ciudad amplifica las desigual-dades estructurales y exige el diseño y aplicación de políticas públicas capaces de contrarrestar estos procesos que afectan la cohesión social. Varios son los artículos que escribió como autora sobre esta temática entre los que destacan «Espacio público y participación ciudadana. El caso del Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial de la Ciudad de México», Revista Gestión y Política Pública, CIDE, 2012 y un reciente artículo titulado "Poverty and urban inequality: the case of Mexico City metropolitan region", International Social Science Journal. Oxford. UNESCO. También sobre este tema escribió varios artículos en coau-toría con Lucía Álvarez, Arturo Mier y Terán y María Isabel Vázquez los cuales fueron publicados en prestigiosas revistas de las ciencias sociales y en libros colectivos.
En esta misma línea y participando en el proyecto colectivo, impul-sado en 2015 por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y titulado «Los Mexicanos vistos por sí mismos», realizó una investigación sobre las actuales políticas de vivienda, las cuales desde el año 2000 han subordinado su naturaleza de política social a la aplicación de criterios financieros que buscan garantizar elevadas tasas de ganancias a los desa-rrolladores inmobiliarios. Como resultado de la misma publicó en 2015 el libro de su autoría «Cómo viven los mexicanos. Análisis regional de las condiciones de habitabilidad de la vivienda», editado por el instituto de Investigaciones Jurídicas y la Dirección de Fomento Editorial de la UNAM. En ese mismo año coordinó con Arsenio González el libro «Ha-bitabilidad y política de vivienda en México», publicado por Facultad de Arquitectura, la Facultad de Economía y el PUEC de la UNAM.
Merece una especial referencia su participación en el equipo de in-vestigación internacional coordinado por Michael Cohen y Margarita Gutman, catedráticos de The New School de New York, el cual fue cons-tituido para evaluar en qué medida se cumplieron los compromisos que asumieron los estados nacionales, en la II Conferencia Internacional de Habitat de 1996, para mejorar las condiciones de vida de los asenta-
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mientos humanos En la misma Alicia Ziccardi realizó el capítulo sobre México, publicando un extenso y muy documentado artículo de su au-toría, titulado «México. De Hábitat II a Hábitat III: evaluación de los compromisos asumidos», en el libro colectivo «Hábitat en deuda. Veinte años de políticas urbanas en América Latina», editado por The New School y el Café de las Ciudades, Buenos Aires, 2016.
Incorporando también una perspectiva de derechos y tratando de avanzar en la conceptualización del llamado derecho a la ciudad a par-tir de hallar sus vinculaciones con la problemática de la pobreza, la des-igualdad, las políticas sociales y la acción de los gobiernos locales escri-bió varios artículos tomando como caso de estudio la Ciudad de México, donde el gobierno local a partir de 1997 se democratiza y se diseñan y aplican políticas sociales innovadoras que se diferencian sustancialmen-te de las impulsadas por el gobierno federal. En particular, analizó los programas de mejoramiento de barrios y vivienda. Sobre éste último pu-blicó con Arturo Mier y Terán el artículo «Poverty and Policies of Social inclusión in México City. Mejoramiento de Viviendas» en Herrle, Peter and Uwe-Jens Walter (ed.) «Socially Inclusive Cities», Berlin, 2005. Por otra parte, como un reconocimiento a sus aportaciones al conocimiento de los principales problemas de la Ciudad de México y los alcances de las políticas públicas que se han diseñado para enfrentarlos, en el año 2016 formó parte del equipo redactor que conformó el Jefe de gobierno para redactar la iniciativa de la primera Constitución de la Ciudad de México.
Paralelamente coordinó el grupo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales sobre «Pobreza y políticas sociales» del que actual-mente es miembro y compiló importantes obras colectivas en las que participan reconocidos de investigadores de la región, entre las cuales pueden mencionarse los libros "Pobreza, desigualdad social y ciudada-nía", publicado por CLACSO y FLACSO-México e IISUNAM, 2001 y que tuvo tres ediciones, «Procesos de urbanización de la pobreza y nuevas formas de exclusión social», publicado por CLACSO- CROP y Siglo del Hombre, Bogotá. 2008 y «Persistencias de la pobreza y esquemas de pro-tección social en América Latina y el Caribe», co-coordinado con Car-men Midaglia y Verónica Villarespe y publicado por CLACSO, Instituto de Investigaciones Económicas y PUEC-UNAM, 2013. A principios de la década del 2000 creó con José Luis Coraggio una de las primeras re-des virtuales dedicadas al estudio de las políticas sociales urbanas de las
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ciudades latinoamericanas, URBARED (www.urbared, sociales, unam.mx), iniciativa conjunta del IISUNAM y el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento que recibió en sus inicios un apoyo de la Fundación Kellogs.
En el marco del Seminario «La cuestión Social» de la UNAM coordi-nó junto con Rolando Cordera el libro «Las políticas sociales de México al fin del milenio Descentralización, diseño y gestión», publicado en el año 2000 por Miguel Ángel Porrúa, la DGPA e IISUNAM y más tarde, en 2008, coordinó con Rolando Cordera y Patricia Ramírez el libro «Des-igualdad y exclusión social en las ciudades del siglo XXI, publicado por Siglo XXI y el IISUNAM».
Durante una estancia de investigación realizada en FLACSO – Quito en 2008 elaboró una antología con sus principales trabajos sobre esta temática lo que dio origen al libro «Las ciudades y la cuestión social». Asimismo, en el año 2010 y como parte de los festejos del Centenario de la creación de la Universidad Nacional, organizó un seminario inter-nacional y coordinó el libro «Ciudades del 2010. Entre la sociedad del conocimiento y la desigualdad», publicado por la Dirección General de Fomento Editorial y el PUEC de la UNAM, obra en la que participan 49 investigadores de prestigio internacional y nacional entre los cuales pueden mencionarse Manuel Castells, Jordi Borja, Gustavo Garza, Joan Subirats, Carlos de Matos, Carlos Martínez Assad, Enrique Cabrero, Dia-ne Davis, Marcelo Balbo, Pedro Jacobi, Beatriz Cuenya, Priscilla Conno-lly, Arturo Alvarado, Lucía Álvarez, Boris Graizbord, Adrián Aguilar y Tamara Cohen.
En la segunda línea de investigación que ha desarrollado de manera sostenida a lo largo de su significativa carrera académica se inscriben sus trabajos sobre el tema de la gobernabilidad, los gobiernos locales, las demandas de la ciudadanía y la participación ciudadana. En 1991 coor-dinó y publicó uno de sus primeros libros colectivos «Ciudades y gobier-nos locales en América Latina de los noventa», Instituto Dr. José Ma. Luis Mora, FLACSO-México y Miguel Ángel Porrúa, el que contribuyó al debate existente en la región abriendo nuevos e interesantes inte-rrogantes sobre esta temática de investigación. A éste siguió la primera investigación colectiva realiza en el IISUNAM sobre ciudades y gobier-nos locales en México, la cual contó con apoyo de la Fundación Ford, y de la que surgió el libro coordinado Alicia Ziccardi y titulado «La tarea
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de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas», publicado por el IISUNAM y Miguel Ángel Porrúa, el cual es considerado un trabajo pionero y una obra de referencia bibliográfica obligatoria desde 1995, cuando se dio a conocer su primera edición.
Dando continuidad a esta línea de investigación en el IISUNAM y nuevamente con el apoyo de la Fundación Ford elaboró, junto con Ho-mero Saltalamacchia, una metodología de evaluación del desempeño de los gobiernos locales que ha sido publicada como un artículo en la Revista Mexicana de Sociología en el año 2005. Se trata de un trabajo que ha sido utilizado para la realización de numerosos trabajos de tesis e investigaciones en el área de conocimientos de los estudios locales y urbanos. Esta metodología fue aplicada al estudio de la ciudad de México y dio lugar a la publicación del libro de autoría de Alicia Zic-cardi, titulado «Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital», publicado por el IISUNAM y Miguel Ángel Porrúa, el cual es también un trabajo original y multicitado, cuya principal contribución es analizar las bases de la gobernabilidad que heredó en 1997 el primer gobierno electo de la ciudad. En esta investigación de Alicia Ziccardi se aporta a la sociología urbana nuevos conocimientos sobre cuáles son las principales demandas de la ciudadanía y la capacidad de los gobier-nos locales de implementar políticas públicas que permitan mejorar las condiciones de vida de los que poseen menos recursos. Otro libro de reciente publicación en esta línea de análisis, que ha coordinado Alicia Ziccardi y Daniel Cravacoure, es «Los gobiernos locales y las políticas de vivienda en México y América Latina», publicado en 2017, en la Ciudad de Buenos Aires, por CLACSO, Universidad Nacional de Quilmes, Uni-versidad Nacional de Gral. Sarmiento, PUEC- UNAM.
Abriendo una nueva perspectiva de análisis sobre el papel de los go-biernos locales en la promoción del desarrollo económico de las ciuda-des, realizó conjuntamente con Enrique Cabrero e Isela Orihuela una investigación sobre el tema de las ciudades competitivas, co-coordinan-do el libro Ciudades del Siglo XXI: ¿Competitividad o cooperación? Pu-blicado en 2005 por la ed. Miguel Ángel Porrúa y CIDE) y varios artícu-los en libros colectivos y revistas de prestigio internacional como EURE, volumen 35, N° 106, Año 2009, publicación chilena emblemática en el área de los estudios urbanos regionales.
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Por otra parte, desde esta perspectiva de análisis y como directora del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la UNAM, impulsó diferentes estudios sobre el gobierno local en los que se expo-nen y analizan procesos de planeación participativa impulsados por el mencionado Programa Universitario en diferentes centros históricos de ciudades mexicanas: el centro histórico de la Ciudad de México, Cam-peche, Zacatecas, Guanajuato, Mérida y San Miguel Allende, ciudades que han sido declaradas Patrimonio Cultural de la Humanidad A fin de fortalecer la investigación urbana y social en esta área de conocimientos y buscar vincular la tarea académica con las políticas y programas que buscan la protección y el desarrollo de estos espacios fundacionales.
En la línea de los estudios relacionados con centros históricos se evidencian también preocupaciones por las condiciones de vida de los sectores populares de la ciudad y el diseño e implementación de políticas públicas que contribuyan a mejorar su calidad de vida. Ello se puede constatar en los trabajos que promovió como directora del PUEC-UNAM, entre los años 2009 y 2017, entre los deben mencionar-se numerosas investigaciones multidisciplinarias en la que participó un amplio número de investigadores de diferentes facultades e institutos de la UNAM y en las que se abordaron las condiciones de vida y de trabajo que prevalecen en diferentes ciudades mexicanas. En particular en la Ciudad de México coordinó los cinco estudios interdisciplinarios en la zona de La Merced, principal espacio del comercio popular del centro histórico de la Ciudad de México. En las misma y desde una pers-pectiva de género se reconstruyó la historia de vida de mujeres líderes del comercio popular, lo que dio lugar a dos cuadernos de investigación realizados bajo su coordinación: uno sobre las locatarias de los once mercados localizados en este pequeño territorio central y otro sobre reconocidas mujeres que son líderes de las organizaciones del comercio popular. Asimismo, de 2009 a 2017 coordinó el Seminario Permanente del Centro Histórico de la Ciudad de México, una iniciativa del PUEC y el Posgrado en Urbanismo de la UNAM, en cual se presentan y discuten avances de investigación y experiencias de transformación de este inva-luable espacio fundacional de la ciudad capital.
Por otra parte, para festejar el centenario de la creación de la Uni-versidad Nacional impulsó la realización de una investigación histórica colectiva que aborda un tema original, la vida de los universitarios en el llamado barrio universitario. Conjuntamente con Carlos Martínez Asad
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coordinó dos libros publicados por la UNAM en los que participaron destacados universitarios Lourdes Alvarado, Guillermo Boils, Estela Mo-rales y Mónica Toussaint. Uno de ellos titulado «1910. La universidad Nacional y el Barrio Universitario», el cual obtuvo el premio Antonio García Cubas que otorga el INAH; el segundo libro fue «El barrio Uni-versitario. De la Revolución a la Autonomía. 1910-1929» ambos constitu-yen magníficas obras en las cuales utilizando fuentes primarias estudian la historia de los vínculos que existieron entre la comunidad universita-ria y la sociedad local que habitaba el centro de la ciudad de la Ciudad de México en las primeras décadas del siglo XX.
Por otra parte, la Dra. Alicia Ziccardi como investigadora nacional Nivel III, en el año 2016, promovió la creación de la Red Temática CO-NACYT sobre «Centros Históricos de las ciudades mexicanas» (www.red-centros-hist.unam.mx) la cual ha organizado seminarios naciona-les e internacionales y publicado varios libros, entre éstos el libro que ha coordinado junto con Arturo Balandrano y Valeria Valero, titulado «Conservación y desarrollo sustentable de Centros Históricos» y que fue publicado en 2016, por la mencionada Red de CONACT, el INAH y PUEC-UNAM.
Testimonio de una ininterrumpida y destacada trayectoria acadé-mica de más de 40 años dedicados a la investigación en el área de las ciencias sociales y en particular en el campo de los estudios urbano-re-gionales, la Dra. Alicia Ziccardi son los 6 libros que ha publicado como autora, 22 libros como coordinadora o compiladora y 14 cuadernos de investigación. Asimismo ha publicado un centenar de artículos en libros colectivos y más de 50 artículos en revistas con dictamen de México y el extranjero, así como también numerosos prólogos, introducciones y reseñas de libros y artículos de divulgación en revistas y periódicos.
Por esta valiosa producción académica es considerada una de las principales investigadoras en el área de estudios urbanos regionales en México y América Latina su trabajo goza de gran reconocimiento na-cional e internacional. Finalmente, cabe mencionar que el coordinar importantes proyectos de investigación, incorporando a investigadores y alumnos de universidades y centros de investigación de otros estados de la república, el recibir el apoyo de distintas fundaciones e institucio-nes, del país y del extranjero y su permanente participación en órga-nos colegiados, comités académicos y comités editoriales de la UNAM y
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otras universidades y centros de Investigación de México y el extranjero, expresan el aprecio de la comunidad académica por su destacada tra-yectoria académica.
Ciudad Universitaria, 17 de junio de 2017.
De la sociología urbana al Gobierno de la ciudad
MARIO BASSOLS RICÁRDEZ1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. SOCIOLOGÍA URBANA: CONSTRUIR UN OBJETO DE ESTUDIO. III. EXPLORANDO LOS GOBIERNOS LOCALES EN CIUDADES MEXICANAS. IV. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
El texto se integra por dos partes: la primera es un somero examen del panorama de la investigación urbana en México, con particular énfasis en la década de 1980 y principios de la siguiente, considerando algunos hitos importantes (la reforma municipal, el terremoto de 1985, la reconstruc-ción urbana, la alternancia política). Allí se sitúan algunos de los trabajos elaborados por Alicia Ziccardi, dentro de la corriente de la sociología urba-na latinoamericana y la emergencia de una comunidad de estudiosos sobre gobiernos locales en México. Esta temática será la base de un proyecto de investigación de largo aliento, el cual será motivo de reflexión en la segun-da parte del texto. Con este propósito, se retoman aspectos sustantivos del libro La tarea de gobernar, publicado en 1995, se trazan algunos perfiles sobre las ciudades abordadas y sobre el colectivo de investigación que lo realizó.
II. SOCIOLOGÍA URBANA: CONSTRUIR UN OBJETO DE ESTUDIO
A fines de 1979 concluían mis cursos de la licenciatura en sociología dentro de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Como
1 Departamento de sociología de la UAM-Iztapalapa. Investigador visitante en estancia sabática del Centro Interdisciplinario de Estudios Metropolitanos, Santiago de Querétaro, julio 2016-abril 2017.
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optativa de la carrera asistí al curso «Cultura y movimientos sociales urba-nos» impartido por un joven antropólogo, Eduardo Nivón Bolán. Dentro de las lecturas que formaban parte de la materia, tuve en mis manos foto-copias del primer texto que leí de Alicia Ziccardi. Se titulaba «Formas or-ganizativas de los “asentamientos humanos marginados” y política estatal»2. Este texto sería publicado poco después en la Revista Interamericana de Pla-nificación. Era un análisis conciso de los principales rasgos que podrían tipi-ficar a los grupos sociales que arribaban a las ciudades latinoamericanas en condiciones de pobreza y se asentaban por lo general en territorios periur-banos. Comúnmente se les llamaba callampas, favelas, villas miseria, ciuda-des perdidas, entre otras denominaciones. Su significado no era unívoco y admitía varios matices, pero en determinadas coyunturas, los habitantes de esos asentamientos sentaban su presencia en el escenario político. Dos rasgos principales le caracterizaban a juicio de la autora: su condición de ilegalidad jurídica respecto del suelo donde se asentaban y segundo, dadas las circunstancias de su inserción «marginal» en el espacio urbano, se po-drían tipificar como «enclaves urbanos de la pobreza». Y añadía en el texto: «Tanto una como otra característica nos coloca desde el inicio frente a la cuestión de la tierra urbana y su apropiación privada»3. Enseguida hacía un repaso de los principales autores que examinaban estos procesos, en-tre ellos Manuel Castells y Jordi Borja, desde las propuestas teóricas acerca de los movimientos sociales urbanos. Retomaba de la floreciente literatura latinoamericana, a otros autores que examinaban los procesos de «margi-nalidad urbana» en la región, con énfasis en las formas de organización social adoptadas. En síntesis, era un texto de utilidad para quien intentaba entender, como yo, bajo una lectura crítica, los problemas urbanos de las grandes ciudades de principios de los años 1980.
Era una época en que dominaba la perspectiva de la urbanización ca-pitalista en el ámbito universitario mexicano. Tal perspectiva, a juicio de un reconocido urbanista, se podría agrupar en tres grandes líneas de in-vestigación: la producción del espacio construido; las políticas urbanas y los movimientos sociales urbanos4. Bien sabido es que el paradigma de
2 ZICCARDI, Alicia. Formas organizativas de los asentamientos humanos margina-dos y política estatal. Revista Interamericana de Planificación, 14 (54): 28-40, 1980.
3 Ibid. p. 29.4 DUHAU, Emilio. «La sociología y la ciudad: Panorama y perspectivas de los estu-
dios urbanos en los años ochenta» en Sociológica. México, 6 (15). Enero-abril 1991.
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análisis estructural marxista, perdió fuerza a lo largo de la década, con-forme emergían nuevas tendencias, nuevas formas de entender la ciudad y sus actores, y la sociología urbana como disciplina especializada en este campo de la investigación, dejaba de ser dominante. Cedía espacios a una mayor pluralidad teórica. La «nueva sociología urbana» como tam-bién se le conoció a la escuela francesa marxista, se difuminaba y ya se in-cursionaba en nuevas dimensiones de la ciudad, escasamente atendidas. Asimismo, el giro hacia el análisis cualitativo, la revaloración del sujeto y la postura anclada en los imaginarios urbanos, se iba a consolidar en los años subsecuentes. A la vuelta del siglo y en pleno auge de la era neolibe-ral, el marxismo urbano era revalorado. Se redescubría a Henri Lefebvre y la obra de Michel Foucault se difundía ampliamente en el mercado edi-torial latinoamericano. Desde la geografía Milton Santos ofrecía nuevas lecturas sobre la dialéctica del espacio y hacía contribuciones importantes en la teoría urbana. La conformación de una galaxia de ciudades econó-micamente interconectadas, dará lugar a la formación de «metápolis» y en esta etapa Saskia Sassen, Mike Davis, Edward W. Soja o David Harvey, con diferentes perspectivas teóricas, marcarán nuevas interrogantes a las ciudades globales vistas como espacio de flujos; a las posmetrópolis des-configuradas en el territorio; o bien a los archipiélagos de enclaves5.
No obstante, vale la pena remarcar el carácter profundamente crí-tico del paradigma (adherido ciertamente a una utopía de ciudad) en momentos en que el capitalismo iniciaba una era de especulación in-mobiliaria y en México los gobiernos de las ciudades se regían bajo es-quemas de representación política del tipo corporativista y clientelar. La democratización política apenas se iniciaba y a la distancia de tres déca-das y media, puede afirmarse que aún se arrastran inercias y prácticas heredadas del esquema autoritario de viejo cuño. Dos aportes significa-tivos se derivan de la tradición marxista de sociología urbana: a) el aná-lisis de la valorización del suelo urbano bajo la racionalidad económica capitalista; b) la crítica al ejercicio del poder desde las élites urbanas. Por supuesto que ambos aspectos de la «urbanización capitalista» han sido enriquecidos y replanteados a la luz de nuevos procesos y ópticas de análisis. Y sin embargo permanecen como aquellos aspectos en los
5 GARCÍA, Carlos. Teorías e historia de la ciudad contemporánea. 1a. ed. Barce-lona: Gustavo Gili, 2016, 208 p.
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que tantas veces se ha insistido en los esquemas de gobernabilidad ur-bana, ensayados con el fin de la era de las dictaduras en América Latina: ¿cómo lograr ciudades más equitativas, con gobiernos responsables y en ambientes institucionales que promovieran la inclusión social? Una gran tarea, es cierto, pero desde la cual se va a construir una plataforma de discusión y propuestas, algunas de las cuales servirán de base para experiencias innovadoras.
Es desde esta matriz de análisis sobre la ciudad latinoamericana en que están anclados buena parte de los trabajos de Alicia Ziccardi. Desde su arribo a México inició un fecundo trabajo intelectual6. El texto citado líneas arriba no era el primero, pero sí el que mejor se articulaba con una preocupación teórica por explicar los procesos de ocupación de suelo urbano en el contexto de la desigualdad social latinoamericana. Otros de sus trabajos iniciales versaban más bien sobre casos específicos. Así el estudio sobre las villas miseria en Buenos Aires y las relaciones entre instituciones del estado y pobladores en los años sesenta y setenta del siglo pasado, en donde se retomaba el caso de las favelas brasileñas. Estos trabajos fueron publicados en la Revista Mexicana de Sociología7 y siguen siendo fuente de referencia bibliográfica8.
6 «El 24 de marzo de 1976 un golpe de Estado deponía a la presidenta de Ar-gentina, María Estela Martínez de Perón. Ella era detenida, mientras que en su lugar se establecía una Junta militar liderada por Jorge Rafael Videla. Varios países del Cono Sur se encontraban en situación similar y contaban con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos. Las universidades fueron tomadas por el ejército y la represión política se convirtió en una práctica sistemática de control y disuasión en todo el territorio argentino. La decisión de salir del país tenía que ser tomada casi de manera inmediata» (SALTALAMACCHIA, homero. La historia de vida: reflexiones a partir de una experiencia de inves-tigación. San Juan, Puerto Rico: Ediciones CIJUP, 1992. 236 p).
Su primera estancia larga fuera de Argentina fue en Brasil. Allí Ziccardi obtuvo el grado de Maestra en Sociología por el Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) en 1979. Posteriormente cursa el doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de São Paulo.
7 Revista Mexicana de Sociología [En línea]. México: 1983 y 1984 [Fecha de consulta: marzo-abril 2017].
8 SCHUURMAN, Frans &, Naerssen, Van. Urban social movements in the Third World. 2ª edición. Oxon and New York: Routledge, 2011, 223 p.
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Es interesante señalar que en 1981 tuvo lugar la última reunión del grupo latinoamericano de sociología urbana9. Fue la Ciudad Universita-ria de la UNAM en donde un grupo de jóvenes universitarios asistimos en calidad de oyentes a algunas de estas sesiones. Ahí creo haber visto por primera vez a Alicia Ziccardi, en compañía de un ilustre grupo de investigadores de la región. La mencionada «red» de estudiosos lati-noamericanos dejaría de reunirse por varios años. Las razones deben haber sido varias, pero no dispongo de una explicación precisa. Sólo me atrevo a indicar que la década de 1980 significó para el conjunto de los países latinoamericanos una década de nulo crecimiento económico. Fueron más escasos los recursos para financiar encuentros académicos internacionales. México no fue la excepción.
La crisis económica que estalló en México en 1982 hizo estragos en el gasto público. Fueron años difíciles para el conjunto de la región lati-noamericana. Sobrevino una era de inflación galopante, devaluaciones de la moneda nacional, austeridad y pérdida de empleos. Operaba un giro en la política económica nacional que en el lapso de pocos años debilitó estructuralmente al Estado benefactor y replanteó los frágiles ejes bajo los cuales se sustentaba. Si bien el neoliberalismo apenas se dibujaba en el horizonte nacional, la economía del país se derrumbaba. Al inicio del sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), se impulsó una política de «descentralización de la vida nacional». La reforma mu-nicipal hizo que los gobiernos locales en México fueran objeto crecien-te del debate público y de atención para los medios. Desde la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) se consolidó un grupo de expertos en planeación y urbanismo, dentro de los cuales figuraba Alicia Ziccardi10, grupo que daría lugar a la formulación de planes y pro-gramas de desarrollo regional y el debido seguimiento a los primeros
9 DUHAU, Emilio. «La sociología y la ciudad: Panorama y perspectivas de los estudios urbanos en los años ochenta» en Sociológica. México, Op. cit.
10 Además de ella, estaban Arturo Mier y Terán, Armando Cisneros, Alejandra Massolo, Miguel de la Torre y otros más, que formaban un núcleo aglutinado en torno a la doctora Alejandra Moreno Toscano, Directora General de Polí-tica para la Descentralización del Desarrollo Regional, de la misma Secretaría de Estado. Mi jefe inmediato era Armando Cisneros, de quien aprendí mucho sobre los municipios; también de la gente sencilla de los pueblos que visitába-mos, en los recorridos mensuales a parte del territorio nacional.
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resultados de la política de descentralización del Estado. De entre estos estaba el de la reforma municipal.
A partir de octubre de 1983, recién concluida mi tesis de maestría, iba a trabajar en la SPP por un lapso de 15 meses. Por supuesto que no era un experto sino un mero aprendiz. Desde ahí comenzó a cambiar mi manera de entender al país, a partir del eje del desarrollo munici-pal11. Las resistencias institucionales y de parte de los gobiernos esta-tales, modificaron o en su caso retardaron los efectos esperados de la reforma municipal. Quienes trabajamos en esas oficinas y cubículos del piso 11 de Fray Servando Teresa de Mier, colonia Centro, nos identifica-mos con la reciente ola del municipalismo mexicano. Lejos de pensar a los gobiernos locales como detonadores del cambio social, sí se insistía en las iniciativas emergentes de la institución municipal. Faltaba, no obstante, poner la atención en aquellos procesos que hacían del muni-cipio un «enclave» de poder local alrededor del cual se podrían montar arreglos informales presentes en la toma de decisiones. Pensado desde otro escenario (Atlanta, en Estados Unidos) y bajo otros presupuestos teóricos, la perspectiva de análisis propuesta por Clarence Stone, apun-taba en ese sentido12.
La crisis económica no cedía y erosionaba las bases sobre las cuales se mantenían los pilares del sistema político mexicano de mediados de 1980. El terremoto de 1985 puso en claro su difícil permanencia y el presidencialismo mexicano atravesó por una encrucijada. Poco antes de este suceso, Alicia Ziccardi ya había comenzado a laborar en el Insti-tuto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Semanas previas a ese 19 de septiembre, había participado en una mesa redonda bajo el tema: «Estado y movimientos sociales urbanos en México». Fue un evento muy concurrido, animado y polémico, que acaso marcó el fin de una época de reflexión sobre el llamado movimiento urbano popular, con base
11 La experiencia como reportero para la revista «Fortalecimiento y Desarrollo Municipal» fue sumamente valiosa por el conocimiento in situ de la diversidad del municipio mexicano: desde la poderosa alcaldía de Guadalajara hasta la «campechana» forma de gobernar Calkiní.
12 STONE, Clarence. Regime Politics. Governing Atlanta, 1946-1988. Lawrence: University Press of Kansas, 1989. 314 p. y; BASSOLS, Mario (Coord.). Exploran-do el régimen urbano en México. Un análisis metropolitano. 1a. ed. México: El Colegio de la Frontera Norte/UAM-Iztapalapa/Plaza y Valdés, 2006, 326 p.
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territorial en las colonias periféricas de las ciudades. Poco después ven-dría el movimiento de los damnificados y todos los focos voltearían a la ciudad de México y su peculiar centro histórico. La investigación urba-na en México daba un inusitado vuelco. Ziccardi coordinó un proyecto de investigación sobre la política de vivienda «en un espacio destruido» y que para muchos de los que participamos en el levantamiento de en-cuestas, significó volver los ojos hacia el centro histórico y pensar en los residentes de las vecindades, muchas de ellas en condiciones ruinosas o en situación de riesgo. No habían mejorado las condiciones de vida de las familias descritas por Oscar Lewis en su libro Antropología de la pobreza. La ciudad de México había sido partida y ahora se hurgaba en sus espacios más recónditos. Como se sabe, en el contexto de una agu-da crisis económica y con unas instituciones políticas desgastadas, el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) respondió tardíamente a la situación de emergencia. Debió emprenderse una política de recons-trucción urbana que avanzó en medio de las tensiones y resistencias derivadas naturalmente de un desastre de tales dimensiones.
Además de otros temas relacionados con los efectos provocados por el movimiento telúrico (infraestructura hospitalaria y de salud, recons-trucción de escuelas, hotelería, provisión de servicios, levantamiento de escombros, albergues, etc.), el debate sobre las políticas de vivienda para los damnificados, fue el objeto central de múltiples eventos y semi-narios. Se publicaron libros y revistas con números especiales dedicados a la reconstrucción urbana; los periódicos publicaban notas, entrevistas, reportajes y la televisión hizo lo propio durante un lapso relativamente largo. El movimiento de los damnificados se hizo más agudo en las con-diciones de crisis económicas prevalecientes y se prolongó por el resto de esa década. Muchas de sus organizaciones, bajo el influjo de Cuau-htémoc Cárdenas Solórzano, se integraron en 1989 al naciente Partido de la Revolución Democrática (PRD), siendo entonces el Distrito Fede-ral, uno de sus bastiones políticos más relevantes por varios años.
El terremoto de 1985 llevó a una relectura de la ciudad de México a tra-vés de sus espacios derruidos. Significó una vuelta a la historia urbana e in-dujo a la formación de una generación de jóvenes investigadores gestados en esos años. La historiografía sobre tales sucesos lo constata en diversos sentidos. No es el momento de insistir más que en la destacada presencia de una pléyade de intelectuales que se expresaron, investigaron e insistie-ron en la necesidad de plantear el modelo bajo el cual se mantenía el status
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político del Distrito Federal, gobernado por un regente. No pasarían mu-chos años para que iniciara el proceso de democratización de este particu-lar territorio y las reformas urbanas que le acompañaron: la constitución de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y su posterior transfor-mación en Asamblea Legislativa, la eliminación de la regencia capitalina, la realización de elecciones locales (Jefatura de Gobierno desde 1997 y De-legacionales a partir de 2000) y finalmente la Constitución Política de la Ciudad de México. Es un largo trecho en el que participaron muchos actores políticos, instituciones, grupos ciudadanos, empresariales y uni-versitarios, entre otros. Si se hace una revisión de los trabajos publicados por Alicia Ziccardi entre libros, artículos y ponencias, en el periodo que va de 1985 a la fecha, se constata una activa participación13.
Resarcirse del efecto terremoto en la investigación urbana llevó su tiempo. Quedaban muchos pendientes en la agenda institucional so-bre la reconstrucción urbana. En ese sentido, era un acierto indagar sobre el peculiar andamiaje en el que se habían montado los empresa-rios fuertes de la industria de la construcción, en la toma de decisiones gubernamentales, para definir grandes proyectos urbanos en la gran ciudad. Esa fue la materia de análisis con la cual trabajó Ziccardi para elaborar su tesis de doctorado en economía y defenderla en su examen respectivo en 1988. Su director fue Gustavo Garza14. El libro producto de esta investigación se publicó poco tiempo después15.
La docencia ha sido otro de sus propósitos profesionales. Preparar a especialistas en temas urbanos y regionales, bien desde el campo de la economía, la sociología, la ciencia política o la administración pública
13 Al respecto se revisó la página institucional del IIS-UNAM en donde aparece el currículum vitae de Alicia Ziccardi Contigiani. En síntesis, ocho libros de autor, 18 coordinados, editados o compilados por ella, 7 secciones de libro, 54 artículos en revistas y 76 capítulos de libro. Dentro de este universo, gran parte de ellos está dedicado al Distrito Federal-Ciudad de México, gobiernos locales, pobreza urbana y políticas sociales. Esta reflexión no pretende agotar ni mucho menos, las distintas direcciones de su trabajo intelectual.
14 La tesis se tituló «Política urbana e industria de la construcción: El caso de la obra pública en la Ciudad de México (1976-1982)». Posteriormente se le otor-gó la medalla «Gabino Barreda» por parte de la UNAM.
15 ZICCARDI, Alicia. Las obras públicas en la ciudad de México. México: IIS-UNAM, 1991, 350 pp.
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no le han sido ajenos. Ha sido profesora en diversas universidades na-cionales y del extranjero. En particular tengo presente su alto desempe-ño como profesora en la Maestría en Estudios Regionales del Instituto Mora y de la cual fue Coordinadora. Participé desde 1992 en algunos de sus cursos dentro del Seminario «Actores y Problemas Urbanos». Y fue desde esa plataforma de aprendizajes significativos, donde discutimos con alumnos del posgrado y especialistas invitados por Ziccardi, diversas coyunturas urbanas, locales y nacionales, metodologías de investigación y corrientes teóricas en boga.
Esta ligazón entre docencia e investigación, facilitó la puesta en mar-cha del proyecto, en tanto que seis de los nueves autores (as) del libro colectivo, habían sido alumnos destacados de la Maestría en Estudios Regionales del Instituto Mora. Asimismo, era el interés de la autora de llevar adelante un análisis basado en varias ciudades mexicanas, sobre la manera en que se planteaban los dilemas de la institución municipal en el proceso de gobernar.
Durante la última década del siglo XX los estudios municipales en México afloraron en toda su diversidad. En el año 1995 se constituyó for-malmente la red dedicada a los estudios sobre gobiernos municipales, el IGLOM (Investigadores en Gobiernos Locales en México). Este grupo ya había sostenido diversas reuniones y eventos desde principios de la década16. De manera casi paralela se inicia una oleada de publicaciones
16 Un evento clave, a juicio de Rodolfo García del Castillo, exPresidente del IGLOM, fue el realizado en Cocoyoc, Morelos, en 1993. Con el apoyo finan-ciero de la Fundación Ford, a esta reunión asistimos decenas de universitarios del país; activistas sociales, funcionarios públicos y conferencistas nacionales y extranjeros. Con seguridad desde ahí y con el manifiesto interés de su re-presentante en México, Kimberley Krasevac, comenzaron a definirse los pro-yectos que se realizaron durante la segunda mitad de los noventa, muchos de ellos con el soporte financiero de la Fundación Ford, ver: MERINO, Mauricio (Coord.) En busca de la democracia municipal. La participación ciudadana en el gobierno local mexicano. México: El Colegio de México, 1994. 300 p.; ZICCARDI, Alicia (Coord.). La tarea de gobernar: Gobiernos locales y deman-das ciudadanas. 1ª ed. México: IIS-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 1995. 399 p.; CABRERO, Enrique. La nueva gestión municipal en México. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales. México: CIDE/Miguel Án-gel Porrúa, 1995. 381 p.; GARZA, Gustavo. La gestión municipal en el Área Metropolitana de Monterrey, 1989-1994. México: IIS-UNAM, Miguel Ángel
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que van a abordar temas y problemas relacionados con la gestión local, desde perspectivas multidisciplinarias. Al respecto el primer libro que representó un jalón importante en la discusión fue el coordinado por Mauricio Merino, quien desde El Colegio de México dirigió un proyec-to de investigación centrado en la «democracia cotidiana»: tanto desde una visión regional, con la selección de varias experiencias municipales aleccionadoras en el territorio nacional, como desde la «visión de conjun-to», en la que se ofrecían interpretaciones de cuatro destacados analistas provenientes de diversas disciplinas (un politólogo, un economista, un historiador y una administradora pública). La Introducción y el capítu-lo final fueron escritos por Merino. Como se indica en el mismo libro, otro grupo de investigadores estaba trabajando, paralelamente, en temas de gobierno local y gestión municipal. Unos en torno a las innovaciones municipales17. y los otros concentrados en gobernabilidad y demandas ciudadanas18. Sobre este último presentamos las siguientes notas.
III. EXPLORANDO LOS GOBIERNOS LOCALES EN CIUDADES MEXICANAS
«En conjunto, no resulta arriesgado afirmar que tanto en el debate público sobre el municipio y la descentralización, como en el tratamiento académico de la
Porrúa, 1998. 473 p.; RAMÍREZ, Juan. ¿Cómo gobiernan Guadalajara? De-mandas ciudadanas y respuestas de los ayuntamientos. México: IIS-UNAM/Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara, 1998. 294 p.; CABRERO, Enrique (Coord.) Los dilemas de la modernización municipal. Estudios sobre la gestión hacendaria en municipios urbanos de México. 1a. ed. México: CIDE/Miguel Ángel Porrúa, 1996. 630 p.; GARCÍA, Rodolfo. Los municipios en México: los retos ante el futuro. 1ª. ed. México: CIDE/Miguel Ángel Porrúa, 1999. 295 p.; SCHTEINGART, Martha y DUHAU (Coords.). Transición política y democracia municipal en México y Colombia. México: Miguel Ángel Porrúa, 2001, 313 pp.
17 CABRERO, Enrique. La nueva gestión municipal en México. Análisis de expe-riencias innovadoras en gobiernos locales. 1ª. ed. México: CIDE/Miguel Ángel Porrúa, 1995, 381 pp.
18 ZICCARDI, Alicia (Coord.). La tarea de gobernar: Gobiernos locales y deman-das ciudadanas. 1ª ed. México: IIS-UNAM/Miguel Ángel Porrúa, 1995, 399 pp.
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cuestión, la vinculación entre la institución municipal y la problemática urbana ha estado, en general, ausente»19
A principios de los años 1990 la perspectiva de análisis sobre gobiernos locales en México, no constituía en sí mismo un tema novedoso. Sí lo era el plantear una serie de tesis e interrogantes sobre municipio, proyecto de ciudad y gobierno. En referencia a la preocupación analítica observada por Emilio Duhau en torno a los estudios urbanos en México (1970-1990), este abordaje de la institución municipal en contextos urbanos, se desprendía de una particular lectura de la ciudad de la segunda posguerra. Comenzó a formar parte de las preocupaciones analíticas de un núcleo de investiga-dores latinoamericanos, casi todos ellos formados en el paradigma de la urbanización capitalista, al cual hemos aludido anteriormente.
De esta suerte, se cuenta con un primer balance latinoamericano a prin-cipios de la década20, que años adelante se fortaleció con un proyecto de largo aliento: La tarea de gobernar, en dos fases consecutivas: la primera dio como resultado el libro sobre ocho ciudades mexicanas coordinado por la autora21. La segunda fase se enfocó en el estudio de las ciudades capitales y municipios metropolitanos, dentro de los cuales Monterrey; Guadalajara y Ciudad de México, fueron las metrópolis analizadas en sendos libros22. El presente escrito se concentra en la primera fase del proyecto.
El capítulo Introductorio escrito por la coordinadora del Semina-rio del IIS-UNAM «La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas», enmarca los propósitos centrales del proyecto, las rutas particulares seguidas y las tesis que lo fundamentan. En él se construye una argumentación fundada en las tesis sobre una gobernabilidad des-prendida de la reforma del Estado. Un Estado que a pesar de estar atra-vesando por el reajuste económico y fiscal con el que el neoliberalismo
19 DUHAU, Emilio. «La sociología y la ciudad: Panorama y perspectivas de los estudios urbanos en los años ochenta» en Sociológica, México, Op. cit.
20 ZICCARDI, Alicia (Coord.). Ciudades y gobiernos locales en la América La-tina de los noventa. México: FLACSO/Instituto Mora/Miguel Ángel Porrúa, 1991,126 pp.
21 ZICCARDI, Alicia (Coord.). La tarea de gobernar: Gobiernos locales y deman-das ciudadanas. Op. cit.
22 GARZA, Gustavo. La gestión municipal en el Área Metropolitana de Monterrey, 1989-1994. 1a. ed. México: IIS-UNAM, Miguel Ángel Porrúa, 1998, 473 pp..
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marca su inicio, debe rearticularse para obtener un mejor desempeño en las instituciones gubernamentales. Derivado de este principio, la ta-rea principal de los gobiernos locales va a concentrarse en dos aspectos de la gestión municipal: lograr una mayor eficiencia administrativa y una eficacia política que le otorgue legitimidad en el ámbito municipal.
Es preciso anotar aquí que los estudios presentados se enmarcan en contextos urbanos. Esto es en donde la vida de sus habitantes y el accio-nar público de la gestión local tiene que ver con el espacio construido (también imaginado y percibido). No todo el territorio municipal tenía rasgos netamente urbanos, pero su perfil dominante sí lo era. De acuer-do al Censo de Población y Vivienda de 1990 (y sin considerar que algu-nos de ellos formaban parte de una zona metropolitana), eran munici-pios mayores a los 300 mil habitantes y menores a los 900 mil (Durango, Juárez, León, Mazatlán, Saltillo, Toluca y Torreón). Con excepción de Pátzcuaro, el objeto de estudio se construyó a partir de un perfil urba-no. Y aún Pátzcuaro, de menor dimensión demográfica, formaba parte de la red de ciudades michoacanas. El caso de la delegación Miguel Hi-dalgo en el Distrito Federal (con 271 mil habitantes), se conecta con la mayor zona metropolitana del país. Por esta demarcación político admi-nistrativa estaban sucediendo los principales sucesos y transformaciones aparejadas con la posmodernidad urbana de la gran capital.
Hecha esta precisión, adelantemos algunas ideas centrales del libro. Ziccardi elabora una fina argumentación sobre la situación del municipio mexicano de entonces, basada en tres aspectos medulares: el primero de ellos consiste en un examen de las limitaciones y capacidades del gobier-no local, a partir de su papel, a menudo disminuido en el marco de las relaciones intergubernamentales (RIG´s). La llamada «autonomía muni-cipal» era parte del problema, pero no se limitaba a ello. Se analizaba la acción del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), programa federal impulsado en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), por su inobjetable impacto en el mosaico de la realidad nacional. Un pro-grama destinado al combate contra la pobreza en el territorio nacional, al cual se le destinaron cuantiosos recursos, pero en donde el municipio estaba destinado a ser un simple receptáculo de la inversión federal y no un orientador, ni componente activo en el diseño del programa. El PRO-NASOL era pues un nuevo ingrediente en las RIGs y varios de los trabajos presentados en el libro, así lo constataban. La coordinadora del proyecto analizaba también los problemas relacionados con la eficiencia y eficacia
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del gobierno municipal, expresadas por ejemplo en el cobro de impues-tos y la cobertura deficitaria de los servicios públicos.
El segundo componente se refiere al reposicionamiento de la auto-ridad municipal en un contexto de alternancia política (si bien no mar-chaba parejo en todo el territorio nacional, fue parte significativa del proyecto). El «trato justo» reclamado desde los gobiernos locales prove-nía de una toma de distancia frente a los órdenes estatales y federal del gobierno mexicano. Afloraba un mayor pluralismo en la representación política municipal, que generaba expectativas puestas, sobre todo en los gobiernos de oposición. Pero estaba el problema de los intermediarios políticos en el gobierno municipal y el arrastre del modelo presiden-cialista. Sobre ello Ziccardi aclaraba que no siempre el alcalde era una figura fuerte, máxime cuando se trataba de los gobiernos capitales de estado y desde esta plataforma se movían los «hilos» del poder local a través del manejo de los recursos financieros. En esa época se estimaba que la alternancia por su dinámica misma, ayudaría a mejorar el des-empeño gubernamental. Algunos ejemplos analizados en el libro así lo mostraban, pero no se podría ser contundente a este respecto.
El tercer componente de análisis era el relacionado con las formas de participación social y su decantación en la estructura de toma de decisio-nes al interior del gobierno local. Ziccardi aprecia, de una parte, la fuerza derivada del movimiento urbano popular, de mayor explosividad y pre-sencia en las ciudades mexicanas durante los años 1970; de otra parte, la herencia de un sistema clientelar de representación política, anclado en la fuerza de los sindicatos y agrupaciones gremiales. Los gobiernos loca-les de oposición, en particular, se topaban en el cotidiano de su accionar con estos frentes (sobre todo en Durango, Juárez, Saltillo y Pátzcuaro). Eran retos formidables para una gobernabilidad en ciudades que mani-festaban crecientes demandas ciudadanas y una expansión territorial que desbordaba la capacidad de gestión urbana de los gobiernos locales.
Con estos elementos y acotado el ejercicio de la autoridad municipal a un lapso de tres años, se podría afirmar que el procesamiento de los proble-mas urbanos y la capacidad de respuesta local a las demandas ciudadanas, implicaba en sí mismo un ejercicio de reflexión sobre la naturaleza efectista y de corto plazo de los programas implementados desde el gobierno muni-cipal. El otro punto a reflexionar era el de los nuevos reclamos ciudadanos, las demandas provenientes de una nueva generación de derechos, como
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aquellos relacionados con el medio ambiente o la seguridad pública. Todos ellos de carácter postmaterialista. Sin embargo, hacia 1995 tales asuntos no formaban parte prioritaria de la agenda municipal, si bien su visibilidad comenzaba a aflorar dentro de sus bordes urbanos. No es ocioso apuntar que ciudades como Torreón o Juárez experimentarán una ola de violencia por demás trágica, en años posteriores y de la cual apenas se recuperan.
Un apunte más acerca del universo de estudio. Esto es, de los municipios que fueron seleccionados dentro del proyecto. La discusión del proyecto general y de los casos particulares fue llevada a cabo dentro del Seminario que tuvo lugar en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Con-tó con la participación de comentaristas externos al proyecto y más tarde los borradores de avance presentados fueron evaluados por diferentes es-pecialistas. Ello se reconoce en los pies de página al inicio de cada capítulo.
Las ciudades estudiadas en el proyecto conforman un universo cier-tamente representativo del mosaico municipal mexicano y sin embargo, son (con todo y lo polémica que resulte esta clasificación) municipios criollos del norte y centro del país. Porciones considerables del territorio nacional están ausentes: el sur, el sureste y las dos penínsulas. En sí mis-mo no es una limitación, sino lo contrario. Denotan una tendencia a la homogeneidad en sus rasgos municipales: zonas urbanas de menor o ma-yor tamaño; con una presencia creciente de pluralismo político (a veces contenida, en otras expandida); y en todas ellas las demandas ciudadanas serán un punto nodal de la reflexión en torno a la tarea de gobernar. Con la probable excepción de Pátzcuaro, dotado de una poderosa cultura pu-répecha en sus orígenes, el resto de los casos no tiene las características socioculturales de municipios indígenas o con un componente significa-tivo de población afromexicana. Algunos dirían que también es un pro-blema de invisibilidad de ciertos sujetos en la ciudad. Lo cierto es que no corresponde a este estudio ofrecer mayores argumentos al respecto.
En cuanto a los capítulos escritos, una primera mención se dirige hacia las y los autores del libro. Seis de los nueve habían egresado en dos generaciones distintas, de la Maestría en Estudios Regionales del Insti-tuto Mora (Socorro Arzaluz, José Alfredo Delgado, Miguel Ángel Díaz, Sergio Méndez, Héctor Padilla y Guadalupe Valencia). Dos de ellos (Díaz y Padilla formaban parte de la planta docente de universidades estatales) y una autora era investigadora del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Humanidades de la UNAM (Valencia). Años más
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adelante Arzaluz y Méndez también se integraron a la academia univer-sitaria (la primera en El COLEF y el segundo en la UAM-Xochimilco). Delgado era asistente de investigación en el IIS-UNAM. De los tres res-tantes, Alejandra Massolo y quien escribe laborábamos en el Departa-mento de Sociología de la UAM-Iztapalapa. Unas palabras necesarias sobre Alfredo Delgado Peña: Fue un joven investigador formado en el espíritu de la sociología urbana de las décadas 1980-1990 en México. Su carácter libertario y su mente abierta al conocimiento lo llevaron de su natal Tacámabaro, Michoacán, a la capital federal, donde realizó con esfuerzo y dedicación, sus estudios de licenciatura y maestría. A fines del siglo XX una debilidad crónica de su organismo segó su vida.
Dentro del equipo de investigadores prevaleció un espíritu de cola-boración y se observó una discusión crítica sobre los avances. Los que empezamos el proyecto lo concluimos. El capítulo más largo no se ex-tiende más allá de las 45 páginas. El más corto de 30 páginas. Se realizó un trabajo de campo en dos etapas: la primera tuvo un carácter explo-ratorio de visita a los lugares de estudio para establecer los contactos clave y evaluar la factibilidad del estudio; la segunda etapa consistió en recorridos por la ciudad y la realización de entrevistas, entre ellas, pero no exclusivamente, estaba prevista una o más al presidente municipal.
Cuadro 1Municipios integrantes del estudio. Datos básicos
Municipio Estado Periodo Partido político Alcalde Autor (a) del capítulo
Durango Durango 1992-94 PT Alejandro González Yáñez Socorro Arzaluz SolanoJuárez Chihuahua 1984-86 PAN Francisco Barrio Terrazas Héctor Padilla Delgado
León Guanajuato 1989-91 PAN Carlos Medina Plascencia Guadalupe Valencia García
Mazatlán Sinaloa 1987-89 PRI José Ángel Pescador Osuna
Miguel Ángel Díaz Quinteros
M. Hidalgo (Delegación)
Distrito Federal 1989-94 PRI Margarita González Gamio Alicia Ziccardi
Pátzcuaro Michoacán 1990-92 PRD Luis Rey Cortez Sergio Méndez Cárdenas
Saltillo Coahuila 1991-93 PAN Rosendo Villarreal Dávila Mario Bassols RicárdezToluca México 1991-93 PRI Enrique González Isunza Alfredo Delgado PeñaTorreón Coahuila 1991-93 PRI Carlos Cepeda González Alejandra Massolo
Fuente: Elaboración propia con base en los Anexos del libro
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Otros funcionarios públicos fueron fuente de información relevante: Tesoreros municipales, regidores, síndicos, Directores de Área, aseso-res del alcalde, entre otros. La investigación se solía acompañar de la lectura de periódicos y una revisión hemerográfica somera acerca del trienio de gobierno. El trabajo de campo se desarrolló entre el último cuatrimestre de 1993 y el primero de 1994. En octubre de 1994 se pre-sentaban las versiones preliminares de los trabajos en el Seminario del IIS-UNAM y en diciembre de ese año Ziccardi redactaba el prólogo res-pectivo. Ocho meses más tarde se publicaba.
Después del capítulo introductorio el libro presenta los casos estu-diados, en el orden que sigue: 1) Saltillo; 2) León; 3) Juárez; 4) Pátzcua-ro; 5) Durango; 6) Mazatlán; 7) Torreón; 8) Toluca y 9) Miguel Hidalgo (Delegación del Distrito Federal).
En vez de realizar una síntesis de cada capítulo, he optado por mar-car sólo algunos aspectos de sus aspectos más relevantes. Por supuesto, es una lectura particular y no concluyente.
Los casos de Saltillo, León, Juárez y Durango saltan a la vista por el ejer-cicio de un liderazgo político, bien sea por influjo del movimiento social que llevaría al poder al alcalde (Durango) o por su presencia carismática en el ámbito local (muy relevante en la figura de Francisco Barrio, relevan-te en Carlos Medina y menor en el de Rosendo Villarreal). Tres de los cua-tro casos fueron municipios gobernados por el PAN y en uno por el Partido del Trabajo, pero entendido a partir de un movimiento urbano popular que llega al poder. En el caso de Pátzcuaro es la presencia de un partido de oposición (PRD) que asume el legado de una cultura local de preserva-ción ecológica de su territorio. Mazatlán y Toluca se distinguen por alcal-des que empujan una agenda orientada al orden financiero y la provisión de servicios urbanos. Esto es, una agenda de tipo conservador, sin mayor visibilidad de conflictos políticos. En Torreón será el trabajo ejercido por mujeres dentro del cuerpo de funcionarios municipales, el que dará lustre y otorgará consenso a la gestión municipal, vertido más hacia la esposa del alcalde (en su calidad de presidenta del DIF municipal) que él mismo.
Este análisis desde la perspectiva de género empuja la reflexión hacia el accionar de la participación femenina en los gobiernos locales. En cuanto a Miguel Hidalgo, resalta la presencia de otra mujer, Margarita González Gamio, al frente de la Delegación y en un contexto sumamente comple-jo de expresiones de posmodernidad urbana y administración de servicios
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delegados. Ahí radicaba la paradoja de la tarea de gobernar en el Distrito Federal, pues las autoridades no pasaban por el tamiz de las elecciones loca-les ni había alternancia política desde la supresión del municipio en 1929.
Los niveles de conflictividad social percibidos en cada uno de los casos se pueden sintetizar de la siguiente manera. En las gestiones mu-nicipales de Durango, Juárez y León, las tensiones sociales de cara al gobierno local serán la tónica del trienio. En Saltillo también las habrá, pero con las organizaciones vecinales de tipo clientelar, heredadas del sistema tradicional de ocupación del espacio periurbano.
Pátzcuaro entrará en conflicto por el manejo de los recursos presu-puestales a propósito de PRONASOL. En Mazatlán, Toluca y Torreón, gobernaba el PRI. En los primeros dos casos no era la «ausencia» de conflictos su rasgo esencial, sino el escaso margen de maniobra disponi-ble dentro del esquema formal de participación ciudadana. En cuanto a Torreón hubo un exitoso caso de gestión cultural y de acercamiento a las familias de bajos recursos por medio del DIF municipal, algo que debió incidir en un manejo razonable de los conflictos.
Cuadro 2Los casos analizados. Aspectos sociológicos relevantes
Tamaño de ciudad
Conflictividad social
Espacios receptores de modernidad urbana
Aspectos relevados de la agenda municipal
Durango Mediana Alto MedioObra pública y movilización urbano popular, PRONASOL, liderazgo político
Juárez Grande Alto Medio Participación social y autonomía municipal, liderazgo político
León Grande Alto MedioDesarrollo organizacional, políticas públicas municipales, relaciones intergubernamentales
Mazatlán Mediana Bajo Medio Turismo y provisión de servicios urbanos
M Hidalgo Megalópolis Medio Alto Privatización, calidad de vida, vivienda popular, ZEDECs
Pátzcuaro Pequeña Bajo Bajo Preservación y ordenamiento ecológico, PRONASOL
Saltillo Mediana Medio Medio Autonomía financiera, participación ciudadana, liderazgo político
Toluca Mediana Bajo Medio Finanzas públicas municipales y organización territorial
Torreón Mediana Medio Medio Mujeres en el gobierno municipal, gestión cultural, participación social
Fuente: Elaboración propia con base en el libro
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La Miguel Hidalgo, como delegación política, no podía ocul-tar el rostro de una ciudad que la envolvía: «fragmentada, dividida y segregada»23. Ahí la Asamblea de Barrios gestionaba 30 proyectos de vivienda popular con la delegación. En contraste, las demandas de gru-pos de la población de altos ingresos a través de las Zonas Especiales de Desarrollo Controlado (las ZEDECs) era la tónica cotidiana de la gestión territorial.
Otras anotaciones deben hacerse sobre el tamaño y tipo de ciudades estudiadas. La de mayor diversidad sociocultural es por supuesto la ciu-dad de México y su zona metropolitana en donde se sitúa el territorio de la Miguel Hidalgo. Basta caminar por la avenida Mazarik o Reforma para entender el peso de las grandes corporaciones multinacionales lo-calizadas precisamente allí. Son espacios porosos y líquidos de la vida posmoderna, postmaterialista y desigual que envuelve a la metrópoli. Pero no sólo a ésta. Otras ciudades incorporadas en el estudio también lo reflejan, aunque en mucha menor medida que en las grandes metró-polis. Respecto de Saltillo y como testigo de los cambios experimenta-dos en esa ciudad en un lapso de al menos 20 años (desde 1984 cuando realicé mi primera incursión sociológica), los contrastes socioespaciales eran patentes: un centro histórico con intervenciones urbanísticas pun-tuales, frente al extrarradio de la ciudad, dividido entre zonas residen-ciales privilegiadas por el mejor acceso a servicios y vialidades primarias y poblamientos populares en donde la pobreza y la exclusión social se-rán una constante. El modelo se repite en otras ciudades, antes y ahora.
Juárez como ciudad fronteriza hay que entenderla en su condición transmigratoria, de dualidad urbana con El Paso, Texas; también en sus niveles de colaboración intergubernamental frente a problemas comu-nes. Pero allende la línea divisoria, es una estructura espacial ligada a la historia urbana nacional, sobre todo desde el siglo XX cuando inicia su crecimiento. Con el despunte económico derivado de la industria maquiladora, la pequeña ciudad quedó desbordada y se expandió hacia los cerros y laderas. Igualmente, su condición de ser con el tiempo, un «territorio de la espera» (para cruzar la frontera), la convirtió en zona de intensa migración flotante, itinerante. Tal condición, junto a la con-
23 ZICCARDI, Alicia (Coord.). La tarea de gobernar: Gobiernos locales y deman-das ciudadanas. Op. cit.
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centración del ingreso en escasas familias juarenses, hizo de ella una urbe llena de tensiones sociales, a su vez alejada del poder central.
En otra latitud, Mazatlán, una ciudad media y puerto del Pacífico mexicano, fue objeto de una «tematización» a partir del turismo. Esto es que la gestión municipal se impregnó de los avatares empresariales y del funcionariado estatal y federal ligado al sector turístico. Se constru-yó desde algún momento del siglo XX un imaginario urbano de ciudad que al final del siglo, poseía ya un andamiaje institucional y de fuerza de trabajo aparejada a ese modelo. Pátzcuaro, dentro de su dimensión territorial más modesta, combinó dos fortalezas en su territorio: un con-junto de tradiciones que resignifican el paisaje natural desde culturales ancestrales. Como resultado, la gestión ambiental será entonces uno de sus componentes modernos y por ello una fracción importante de la sociedad local le dará fuerza y contenido propios.
Durango, Torreón y Toluca son ciudades que han crecido en los últi-mos 30 años. Toluca, cada vez cercana a la ola expansiva de la metrópoli capitalina, agrupaba un nicho de políticos fuertes en el estado de Méxi-co, que a su vez, hacían encuadrar de manera subordinada los intereses municipales dentro de las prioridades estatales. Torreón forma parte de la comarca lagunera, una zona marcada por su actividad agropecuaria y ganadera, limítrofe entre Durango y Coahuila. Es también una cultura regional que impregna a su zona metropolitana. Como Durango, ambas son ciudades del norte, las cuales mantuvieron por siglos su aislamiento respecto de los poderes centrales. Eso también indujo a la creación de nichos y cotos de poder que, a finales del siglo pasado, aún no se desdi-bujaban.
Por último, pero no menos importante, León como ciudad del Ba-jío puede observarse desde su conservadurismo político. Parte de su historia regional está atravesada por la poderosa influencia de grupos empresariales y religiosos. Pero es allí, recordemos, donde se originó en 1946 la primera lucha cívica moderna por el municipio en México. Una batalla perdida que formará parte de su memorial colectivo.
La tarea de gobernar se convirtió con los años, en uno de los textos más citados dentro del historial curricular de Alicia Ziccardi, según Google Académico. Tengo la impresión de que la confección y realización de este proyecto le acompañaron de buenos recuerdos personales y un in-cesante trabajo en diversos frentes de interlocución. El país de nuevo
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se encontraba en difícil trance de su economía al iniciar el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000). A pesar de todo, o precisamente por lo mismo, se sostenían vigorosos movimientos de transformación del país. La democratización política y la alternancia en el poder iban a entrar en una fase completamente distinta en los siguientes años. Los diversos tintes (con luces y sombras) dibujados en el panorama municipal de fin de siglo, serán objeto de nuevas incursiones analíticas.
Como punto final de esta reflexión, importa destacar el hecho de que el estudio emprendido por el relativamente compacto grupo de investigación, arrojó resultados novedosos y al parejo de otros significa-tivos proyectos (ver bibliografía), empujó la agenda de estudios sobre lo local hacia nuevas comarcas. Era como arrancarle a los estudios munici-pales su rostro ancestral. Así, incursionar en la búsqueda de esas nuevas máscaras nos llevó a resituar los problemas urbanos desde la palanca municipal. Entenderla era uno de sus objetivos y sobre ello se obtuvo un pequeño universo, varias microhistorias y unos sujetos vistos en lo cotidiano de sus vidas, de sus luchas, de sus aspiraciones y, ¿por qué no?, de algunos de sus logros.
IV. BIBLIOGRAFÍA
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Quo vadis municipio? Gobiernos locales argentinos: pasado, presente y futuro
DANIEL CRAVACUORE1
SUMARIO. I. EL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO EN LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA. II. EL GO-BIERNO LOCAL EN TIEMPOS DEL KIRCHNERISMO. III. LA CRISIS ESTRUCTURAL DEL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO. IV. UNA REFLEXIÓN SOBRE EL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO. V. BIBLIOGRAFÍA
Este libro es un homenaje a mi querida amiga, la Dra. Alicia Ziccardi Conti-giani. La vida académica me dio la oportunidad de conocerla hace muchos años y ella me distinguió con su amistad. Cada viaje de ella a Buenos Aires, o mío a México es la oportunidad de encontrarnos. Este año presentamos una libro que compilamos, Las Gobiernos Locales y las Políticas de Vivienda en México y Amé-rica Latina, y fue realmente un honor hacerlo, porque me formé académicamente leyendo Ciudades y Gobiernos Locales en América Latina de los noventa o La Tarea de Gobernar: Gobiernos Locales y Demandas Ciudadanas, o artículos tan prematuros como El Municipio Entre La Sociedad Y El Estado, o, ya más en el tiempo, El Federalismo Y Las Regiones, Una Perspectiva Municipal o Ciudades Y Gobiernos Locales: Globalización, Pobreza Y Democracia Participativa.
Me siento honrado y agradecido de poder compartir en este libro que le da tan merecido homenaje a mi amiga. La Dra. Teresita Rendón generosamente me dio la oportunidad de escribir con libertad, pensé que el mejor homenaje era hacerlo sobre el sistema municipal de nuestra común Patria de origen: Alicia es el ejemplo del amor por su tierra adoptiva, pero sin abandonar el apego a su terruño natal.
1 Director de la Unidad de Gobiernos Locales del Departamento de Economía y Administración de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina). Distin-guished Senior Research Scholar de la Steven J. Green School of International and Public Affairs de la Florida International University (Estados Unidos). Twi-ter: @dcravacuore.
64 Daniel Cravacuore
Querida Alicia, si revisas estas páginas, quiero decirte que te admiro mucho, que me siento honrado con tu amistad y que quienes tenemos los mismos ideales —la descentralización, la inclusión social, la participación ciudadana-necesita-mos que nos enseñes y nos ayudes a pensar por mucho tiempo más.
En este capítulo revisaremos algunos tópicos que caracterizan, des-de nuestra perspectiva, la actualidad del sistema municipal argentino, como base para estudiar las estrategias de reversión de sus problemas característicos.
I. EL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO EN LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
El retorno al orden constitucional en 1983 supuso una revalorización del municipio: por un lado, se produjo un cambio en la forma de hacer política, que pasó de la búsqueda de transformaciones radicales a su de-sarrollo como práctica profesional. Por otro, transmutó la participación ciudadana, orientándose a la obtención de mejoras concretas, posibles, realizables y cercanas en la vida cotidiana de los vecinos. La acción po-lítica se redefinió en una intervención social que se desarrollaba en los barrios, territorializándose, y, por lo tanto, encontrando al municipio como principal referencia gubernamental, que se convirtió en pocos años en el nuevo rostro del Estado ante los ciudadanos. Esto se vería claramente a fines de la década del ochenta, cuando la crisis hiperin-flacionaria de 1989 tensionó la vida social y política, y el activo ejercicio desarrollado por los gobiernos locales colaboró en mucho para que no se manifestara en hechos violentos2.
Las nuevas formas de participación pueden considerarse como uno de los elementos centrales en la Transición Democrática, pues contri-buyeron a dotarla de un sentido social y político de superación de los límites formales, y el gobierno local fue un lugar ideal para alentarla.
2 CRAVACUORE, Daniel y VILLAR, Alejandro. Treinta años del municipio ar-gentino: de la administración al gobierno local. En: FLORES, Jorge Y LOZA-NO, Mario (comp.) Democracia y Sociedad en la Argentina Contemporánea. Reflexiones sobre tres décadas. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Na-cional de Quilmes, 2014. pp. 189-204.
65Quo vadis Municipio? Gobiernos locales argentinos
Esto se sustentaba en dos cuestiones centrales; por un lado, su papel como el gobierno en relación directa con los ciudadanos; por otro, el surgimiento, desde los últimos tiempos del gobierno militar, de nuevos movimientos urbanos que centraban sus demandas en temas concretos, que tenían como interlocutor privilegiado al municipio. La democra-tización puso en valor el tema de la descentralización, que ofrecía en aquellos años la creencia de su doble papel de poder profundizar la participación y de instrumentar una mayor eficacia social y económica de la gestión pública. Esto pronto entró en colisión con un modelo tra-dicional basado en prácticas clientelares, produciendo tensiones que se encontrarán hasta el presente.
En América Latina, la descentralización se puso en marcha por im-pulso de quienes observaban en el gobierno local el instrumento de fortalecimiento de democracias más participativas y de quienes postu-laban su papel para una mejor prestación de los servicios públicos3. La transferencia de recursos y competencias, así como la elección directa de los alcaldes, comenzaron a ser comunes y la legislación municipal se profundizó. Sin embargo, frente a procesos más radicales de municipa-lización, las reformas en Argentina fueron moderadas.
Esta mesura se originó en que, en sus aspectos formales, el sistema municipal argentino fue, históricamente, el más descentralizado de América Latina, en particular en sus dimensiones políticas y adminis-trativas. La elección popular de las autoridades locales se extiende sin rupturas desde el período colonial —con la concreta excepción de los gobiernos militares— y, desde el momento mismo de la organización del Estado, en 1853, la Constitución Nacional exigió, en su artículo 5, que las provincias garantizaran un régimen municipal. Distinto es si evaluáramos las restricciones políticas sobre la vida municipal, que se manifiestan hasta el presente.
Las provincias argentinas, durante la Transición Democrática, incor-poraron mayoritariamente en sus Constituciones el principio de auto-
3 CRAVACUORE, Daniel. La recentralización emergente en América Latina. En: FIDEL, Carlos y VILLAR, Alejandro (comp.), Miradas y Controversias del Desarrollo Territorial. Aproximación a un Enfoque Analítico. Buenos Aires: Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación-Universidad Nacional de Quilmes, 2014, pp. 67-86.
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nomía municipal. En 1989, la Corte Suprema de Justicia de la Nación hizo propio este criterio, zanjando el debate jurídico que se extendía desde principios del siglo XX y abriendo el camino para el reconoci-miento que ocurriría en 1994 con la inclusión del artículo 123 en la Constitución Nacional4.
También las nuevas Constituciones provinciales incorporaron la fa-cultad de los municipios de sancionar sus Cartas Orgánicas, una norma-tiva propia que ordena las cláusulas que rigen los poderes Ejecutivo y Legislativo municipal, y que establece las normas sobre el presupuesto, la junta electoral y otros estamentos del gobierno municipal. La con-vergencia de estos dos aspectos originó un sistema considerablemente diverso desde la perspectiva institucional, con importantes niveles de autonomía municipal5. También en las reformas de la época fueron in-corporándose las instituciones de democracia semi-directa, que habían ganado espacio en la agenda pública desde 1983 y cuyo ámbito de actua-ción más manifiesto se proyectaba sobre la esfera local.
En el plano administrativo, las políticas económicas aplicadas des-de 1989 generaron profundas transformaciones económicas y sociales. El gobierno nacional redujo su participación en el gasto consolidado del sector público del 71% en 1986 al 53% en 2000; simultáneamente, la participación de las provincias aumentó del 25% al 37% y el de los municipios del 4,3% al 8,4%: para finales del siglo, ambos gobiernos subnacionales eran responsables de casi la mitad del gasto total del Es-tado, duplicando el nivel de los países de la región. Esta situación fue un producto indirecto del incremento de la descentralización fiscal en favor de las provincias, especialmente por la transferencia de los servi-cios de salud, de educación media y terciaria, y de las partidas para la construcción de viviendas sociales. Al nivel comunal, los recursos trans-feridos fueron menos que en la mayoría de los países latinoamericanos, que optaron por procesos más radicales de municipalización. Desde
4 ÁBALOS, María Gabriela. El régimen municipal argentino, después de la re-forma nacional de 1994. Revista Mexicana de Derecho Constitucional (8), 3-45, 2003.
5 CRAVACUORE, Daniel. El sistema municipal argentino. En: VIAL COSSANI, Camilo Y RUANO DE LA FUENTE, José Manual (comps.) Manual de Go-biernos Locales en Iberoamérica. Santiago: Universidad Autónoma de Chile-CLAD, 2016, pp. 15-40.
67Quo vadis Municipio? Gobiernos locales argentinos
entonces, pueden percibirse los rasgos más característicos del sistema municipal argentino: un marco institucional con elevados niveles de au-tonomías institucional y política, pero escasamente dotado de recursos; y con instrumentos potencialmente potentes para el ejercicio participa-tivo, pero de un uso limitado. Esta particular descentralización privile-gió más a los gobiernos provinciales —diferenciándola de otros países de la región— y junto con el abandono del Estado Nacional de algunos intereses históricos —como el desarrollo económico territorial— y la revalorización de la vida política local impulsó un cambio completo de la agenda municipal. Sin embargo, no fue el producto de una clásica transferencia competencial, sino de un doble proceso: por un lado, la ejecución de políticas locales en temas atendidos hasta entonces por la Nación o las provincias y la decisión de los gobiernos locales dotados de mayores capacidades institucionales de avanzar subsidiariamente. Ello fue visible en la construcción de una nueva agenda con la inclusión del desarrollo económico, la intervención sobre el medio ambiente, la ges-tión de una política social ampliada —en áreas como el acceso al suelo y a la vivienda popular, la atención primaria de la salud, el empleo, los derechos de la niñez y la adolescencia, la atención de la discapacidad y la tercera edad, las cuestiones de la violencia de género y la atención de la drogodependencia, entre otros— y, más recientemente, en los temas de seguridad6.
Si nos atenemos a las dimensiones analíticas clásicas de un proceso de descentralización7 podemos efectuar el siguiente balance:
– La descentralización espacial no fue motivo de atención más allá que comenzaron a multiplicarse las políticas de desarrollo económico local8. En las políticas se citaba la aspiración de generar territo-
6 CRAVACUORE, Daniel. Los municipios argentinos (1990-2005). EN: CRAVA-CUORE, Daniel e ISRAEL, Ricardo (comps.), Procesos políticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990-2005). Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes-Universidad Autónoma de Chile, 2007. pp. 25-49.
7 COHEN, John y PETERSON, Stephen. Methodological Issues in the Analysis of Decentralization. 24, Cambridge, Harvard Institute for International Deve-lopment, 1996.
8 VILLAR, Alejandro. Políticas municipales para el desarrollo económico social. Revisando el desarrollo local, Buenos Aires: FLACSO-CICCUS, 2007.
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rios competitivos aprovechando los recursos endógenos, de crear entornos innovadores y de estimular la cooperación estratégica de los actores territoriales, pero las mismas respondieron más a la necesidad coyuntural de atender el creciente nivel de desempleo que mostró el país después de 1995;
– La descentralización hacia el mercado se exteriorizó mediante la priva-tización por venta de activos o concesión. El proceso fue extraor-dinariamente veloz en el Área Metropolitana de Buenos Aires, donde las empresas estatales tenían el monopolio de los servicios públicos; en el nivel provincial, el gobierno nacional exigió a las provincias a hacerlo, con resultados dispares. En el nivel munici-pal, se manifestó tímidamente, básicamente porque la escala terri-torial no hacía interesante la prestación de servicios públicos por parte de empresas privadas.
– La descentralización política, quizás la dimensión más característica del proceso en América Latina fue tímida y sólo la incorporación del principio de autonomía municipal en las Constituciones Na-cional y provinciales resultó el hecho más significativo;
– La descentralización administrativa fue un producto desordenado de las políticas coyunturales del Estado nacional —en menor me-dida, de las provincias— y del efecto secundario de los cambios en la distribución primaria de las transferencias federales más que el resultado de reformas estructurales.
II. EL GOBIERNO LOCAL EN TIEMPOS DEL KIRCHNERISMO
Si el sistema municipal argentino es el más descentralizado y dotado de mayor nivel de autonomía municipal en sus dimensiones institucio-nal, política y administrativa en América Latina —y entre los principales en lo económico y lo financiero—, sufre las mismas tendencias recentra-lizadoras que se han encontrado en otros países como Bolivia9, Brasil10,
9 AYO, Diego. Bolivia: Las autonomías en declive, Focal Point, abril de 2011.10 TAVARES DE ALMEIDA, María Herminia. Recentralizando A Federação, Re-
vista de Sociología Política (24), 29-40, 2005; GRIN, Eduardo y ABRUCIO, Fer-nando. Facetas del federalismo en Brasil: descentralización, recentralización
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Colombia11, Ecuador12, México13 y Venezuela14. La particularidad será que fue disimulada por una notoria expansión competencial y presu-puestaria del Estado Nacional.
Una severa crisis política azotó al país en los últimos meses de 2001, culminando en graves incidentes y la renuncia del presidente Fernando de la Rúa: la misma puso a prueba de nuevo a los gobiernos locales, que mitigaron exitosamente la crisis social en un país con más de la mitad de su población en situación de pobreza. En 2003, fue electo presidente Néstor Kirchner, que puso en marcha una activa política de inversión
y los desafíos de la cooperación intergubernamental, Revista Iberoamericana del Gobierno Local (11), 2016.
11 CRAVACUORE, Daniel. La Recentralización Municipal en Colombia, Revista Iberoamericana del Gobierno Local (9), 2015; DUARTE, Carlos. Recentralización neoliberal en Colombia: entre la apertura democrática y las necesidades del modelo económico, en Desafíos para la democracia y la ciudadanía, Santiago de Cali: Universidad ICESI, 2012; DUARTE, Carlos. Descentralización y Recen-tralización en Colombia: Fases y disyunciones en la implementación de un modelo neoclásico de gobierno, Centro de Pensamiento Latinoamericano Raizal, 2013.; VALENCIA TELLO, Diana Carolina y KARAM DE CHUEIRI, Vera. Descentralización y recentralización del poder en Colombia. La búsque-da de equilibrios entre la Nación y las entidades territoriales, Dikaion 23(1), 171-194, 2013.
12 ORTIZ HERBERNER, Andrés. Hacia la recentralización, a propósito de la ex-pedición del COOTAD, El Universal, 23/08/2010.
13 CARRERA HERNÁNDEZ, Ady, La recentralización del impuesto predial en México, El Colegio Mexiquense, 2015; GARCÍA DEL CASTILLO, Rodolfo. Los municipios mexicanos: evolución, contexto y desafíos actuales, Revista Iberoamericana de Estudios Municipales (11), 115-143, 2015; SÁNCHEZ BER-NAL, Antonio (coord.) Dinámicas del Gobierno Municipal en el Límite de la Recentralización, México: IGLOM, 2016; SÁNCHEZ BERNAL, Antonio y RO-SAS ARELLANO, Jarumy. Los retos de los gobiernos locales para consolidar la innovación ante el proceso de recentralización en México, Revista Iberoame-ricana de Estudios Municipales (11), 91-113, 2015.
14 MASCAREÑO QUINTANA, Carlos Enrique. El federalismo venezolano re-centralizado, Provincia (7), 2007. COMBELLAS, Ricardo. Federalismo y Re-centralización en Venezuela. La experiencia de la V República, Universidad Central de Venezuela, 2008; ÁLVAREZ, Rosángel, De la descentralización a la recentralización. Límites y oportunidades para la democracia participativa en Venezuela, XXVII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología, ALAS, Buenos Aires, 2013.
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pública en los territorios para, simultáneamente, generar nuevos em-pleos, dinamizar la actividad económica y garantizar la construcción de una red política que le permitiera subsanar su debilidad de origen, dado que fue electo por una minoría electoral. El kirchnerismo impulsó el diseño centralizado de políticas públicas en las que las provincias y los municipios cumplieron la mera función de efectores, alentándolos para que presentaran propuestas de ejecución de obras públicas para su financiamiento por el gobierno nacional.
Los municipios encararon los primeros años de este nuevo ciclo con presupuestos saneados por efecto de la fuerte licuación de las deudas municipales que había generado el incremento nominal de las trans-ferencias regulares por la devaluación del peso y de una reducción del peso relativo de la masa salarial por efecto del congelamiento de habe-res entre 2001 y 2003. Los municipios acogieron con simpatía las nue-vas políticas que los liberaba de destinar recursos para invertir en in-fraestructura, dado que los alcaldes, si se subordinaban políticamente al gobierno nacional, obtenían suficientes transferencias extraordinarias. Por ello, en este primer cuatrienio, el kirchnerismo fue muy exitoso en la cooptación política de los alcaldes y de los gobernadores, indepen-dientemente de sus partidos de origen.
El gobierno de Cristina Fernández (2007-2015) profundizó la ten-dencia de activar la sumisión a las decisiones del nivel central. Esta sub-ordinación fue más descarnada cuando el descontento de una parte de la sociedad argentina comenzó a exteriorizarse: las protestas rurales del año 2008 fueron la primera manifestación de este fastidio, que condujo a la ruptura del consenso pluri-partidario favorable al gobierno nacio-nal. Sin embargo, la reelección de la presidente en 2011, tras la muerte del ex presidente Kirchner, creó un clima triunfal de nacionalización —llamado de «profundización del modelo»— caracterizado por el inten-to de acrecentar la subordinación política hasta extremos desconocidos desde el inicio de la Transición Democrática. Con ello, el oficialismo perdió definitivamente el apoyo de las clases medias urbanas, fenóme-no que lo condujo a la derrota electoral en las legislativas de 2013 y la nacional de 2015.
En Argentina, dado el carácter figuradamente progresista del gobier-no del kirchnerismo, el argumento más frecuentemente utilizado por las autoridades nacionales fue la necesidad de construir políticas homo-
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géneas en todo el territorio nacional, que garantizarán un piso mínimo de derechos sociales. Ello se manifestaría con fuerza desde 2009, con la instauración de programas como la Asignación Universal por Hijo; el PROG.R.ES.AR, de apoyo a la escolarización media y superior; y el PRO.CRE.AR de acceso crediticio para la vivienda familiar de sectores medios con capacidad de ahorro, conduciendo a la virtualización na-cionalización de las políticas sociales, y modificando las rutinas de los gobiernos locales pues los hizo carentes de los recursos para alimentar las redes clientelares que, históricamente, estaban en el corazón de sus prácticas políticas.
Otro elemento característico de la recentralización en América La-tina15 afectó a los gobiernos locales argentinos: la aparición de grupos políticos afines al gobierno nacional que rivalizaban territorialmente en la provisión de servicios sociales. Esto fue particularmente visible en jurisdicciones gobernados por alcaldes y gobernadores opositores o aún de oficialistas que no gozaban de la confianza plena del kirchnerismo.
III. LA CRISIS ESTRUCTURAL DEL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO
En 2015 el triunfo electoral del candidato Mauricio Macri originó un profundo cambio en la política nacional. Por un lado, puso fin a la experiencia populista; por otro, produjo un profundo recambio de alcaldes, en particular en provincias de alta significación electoral como Buenos Aires, Córdoba y Mendoza. Adicionalmente, implicó la paula-tina diáspora del kirchnerismo, que quedó reducido a una expresión territorialmente minoritaria en las provincias de Buenos Aires y Santa Cruz.
El gobierno de la alianza Cambiemos iniciado en 2015 no accedió con una propuesta de política municipal. De hecho, el partido del pre-
15 CRAVACUORE, Daniel. La recentralización emergente en América Latina. En: FIDEL, Carlos y VILLAR, Alejandro (comp.). Miradas y Controversias del Desarrollo Territorial. Aproximación a un Enfoque Analítico. Buenos Aires: Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación-Universidad Nacional de Quilmes, 2014, pp. 67-86.
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sidente Macri, Propuesta Republicana (PRO), no gobernaba en ningún gobierno local del país con excepción de la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires y el vecino municipio de Vicente López. Este hecho hizo que la política configurada en los últimos dos años se vincule a la traslación al ámbito nacional de las iniciativas desarrolladas en el gobierno porte-ño desde 2007: el énfasis en la modernización tecnológica, dentro de los parámetros de los lineamientos del gobierno abierto; la traslación del sistema de transporte BRT —llamado «Metrobús» en Argentina— y la extensión de ciclovías; la construcción de infraestructura básica; y el énfasis en la promoción emprendedora como política de desarrollo económico local. El principio cambio ha sido la aplicación de un menor nivel de discrecionalidad negativa respecto de los alcaldes opositores, que no se ven perjudicados en demasía al momento de ser adjudicadas las obras de infraestructura. A la fecha, el gobierno nacional demuestra pereza para generar una política alternativa de reversión de la crisis es-tructural del sistema municipal.
Originado en la Transición Democrática, nuestro sistema municipal sigue caracterizado por la elevada proporción de recursos propios des-tinados al pago de sueldos y gastos corrientes, dejando que la inversión —aún la de menor cuantía, como el pavimento urbano, la construcción de aceras y las redes de drenaje y saneamiento— sea resuelta por las transferencias originadas en otros niveles de gobierno, condicionando la agenda local a las prioridades y expectativas de las provincias y la Nación. Como señalamos, la autonomía municipal en Argentina es ins-titucionalmente alta pero contrastada con una paupérrima dotación de recursos: esto se coteja con las nulas posibilidades de desarrollar su in-fraestructura. Esta dependencia absoluta de las decisiones de funciona-rios nacionales y provinciales es la principal limitante de la autonomía municipal, de una profundidad mayor que las restricciones normativas que usualmente se denuncian. Recordemos que los gobiernos locales sólo ejecutan el 7,8% del gasto estatal total16 y que gastan proporciones extraordinariamente altas de sus presupuestos en el pago de salarios. Esto se agravó en los últimos años porque, liberados los alcaldes de te-
16 LÓPEZ ACCOTTO, Alejandro; MACCHIOLI, Mariano. La estructura de la recaudación municipal en la Argentina: alcances, limitaciones y desafíos. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2015.
73Quo vadis Municipio? Gobiernos locales argentinos
ner que financiar obras de infraestructura, se lanzaron a la contratación de personal, incrementándose en un 32% la nómina de personal entre 2001 y 201417 y alcanzando a 441.689 funcionarios en 2016.
Los municipios están invadidos de ineficacias e ineficiencias, que no pueden evaluarse en su cuantía exacta porque carecen de indicadores de gestión. Esto es característico tanto de grandes municipios como de pequeños gobiernos locales, y dramáticamente en el país no existe gran experiencia sobre el particular. Los procesos administrativos propios de los municipios son del siglo XIX, apenas modificados por la incorpora-ción de la computadora de escritorio en reemplazo de la máquina de escribir; las tecnologías de gestión transformadoras se encuentran cir-cunscriptas a oficinas o políticas específicas y no resultan disparadores de innovaciones más radicales dentro de la organización municipal.
Buena parte de las ineficacias e ineficiencias se originan en la au-sencia de planificación dado que, habitualmente, las decisiones recaen en las percepciones del Intendente o de algunos funcionarios, tomadas sin contar con la suficiente información —básicamente, porque los go-biernos locales suelen carecer de ella—, o en las disposiciones de finan-ciamiento tomadas por funcionarios nacionales localizados a cientos o miles de kilómetros. En efecto, resulta habitual que en los municipios se confunda la planificación con el planeamiento urbano y no con la priorización de objetivos, la formulación de metas y la evaluación de resultados.
Un modelo de gestión desintegrado, que derrocha los escasos recur-sos disponibles en actividades muchas veces superfluas, sin atacar quizás el más grave de los problemas: una baja calidad de prestación de ser-vicios. Buena parte de los ciudadanos argentinos viven esencialmente mal: carecen de agua potable, de obras de saneamiento, de un servicio eléctrico sin fallas, de gas natural por red, de calles y caminos pavimen-tados, de centros de salud equipados, de un servicio de transporte públi-co y de empleo. Muchos de los servicios públicos de calidad se localizan en las grandes áreas metropolitanas, mientras que en el interior rural existen grandes faltantes de infraestructura. Por citar sólo un ejemplo,
17 CIPECC. El rompecabezas del empleo público en la Argentina: ¿Quiénes ha-cen funcionar la maquinaria del Estado? Buenos Aires: CIPECC, 2015.
74 Daniel Cravacuore
el noroeste del país carece de red de distribución de gas natural u 8,5 millones de ciudadanos carecen de servicios de saneamiento. Los mu-nicipios, dada su crónica escasez de recursos, no pueden encarar por sí obras de infraestructura y se dedican malamente a la prestación de ser-vicios como el aseo urbano, la recolección de recursos, la iluminación de calles, y luego, agregan servicios en función de la disponibilidad de recursos. La estrechez presupuestaria en nuestro sistema municipal —el tercero con menor gasto municipal de todos los de América Latina—, naturaliza estas carencias.
Los gobiernos locales incorporan trabajadores por vínculos persona-les, familiares o clientelares pero que, una vez en la plantilla, los aban-dona a sus trabajos rutinarios sin incentivos ni capacitación ni orgullo por el servicio público; y, usualmente, con salarios bajos. Son excepcio-nales los gobiernos locales que poseen políticas de formación continua de los trabajadores municipales, y estas acciones suelen ser disipadas en el tiempo, de poca duración y generalmente abarcan a un grupo relati-vamente pequeño de la plantilla. No existen incentivos y, muchas veces, los salarios se encuentran cercanos a la línea de pobreza —con excep-ción de la región patagónica—; tampoco las normas permiten otro tipo de compensación o incentivo, y usualmente no se valora su desempeño. También resulta habitual que los trabajadores municipales sean utiliza-dos en las campañas electorales como militantes del partido de gobier-no, confundiéndose la labor estatal con la partidaria.
Los gobiernos municipales poseen políticas de comunicación orien-tadas a pregonar supuestos logros a un público restringido —conceja-les, dirigentes políticos y sociales— más que informar a los ciudadanos en el respeto de la necesaria transparencia democrática. Habitualmen-te, las áreas institucionales de prensa y difusión no tienen los adecuados niveles de profesionalismo y se limitan a una información limitada a comunicar hechos anecdóticos e irrelevantes para la gestión local. Va-rios fenómenos permiten explicar esto: la alta concentración de la in-formación en medios de comunicación nacional —en especial, la radio y la televisión—, que resigna cuotas pequeñas del mercado a los medios locales. Esto hace a estos últimos altamente dependientes de los aportes que suelen hacer los gobiernos o los líderes políticos locales.
La participación ciudadana está limitada a procesos controlados, ce-rrados a las pretensiones de actores no partidarios que quieran modi-
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ficar las prácticas y pretensiones de la clase política local, grupo que busca su reproducción perpetua y cuya renovación suele darse bajo la lógica del nepotismo. Por un lado, existe una proliferación normativa en los instrumentos de participación —audiencia pública, consulta po-pular, referéndum, revocatoria de mandatos, consejos descentralizados, defensorías del pueblo— pero, simultáneamente, un bajo uso, sea por falta de reglamentación que lo impide, sea porque no forman parte de la cultura política. En segundo lugar, la existencia de una clase política cerrada: por un lado, la imposibilidad de las candidaturas por fuera de los partidos limita la participación ciudadana; por otro, el estallido del sistema de partidos en 2001 hace que el control del Estado generé una manifiesta superioridad frente a la oposición.
Municipios caracterizados por el uso de tecnologías del pasado, tan-to en sus añejos procesos administrativos, cuanto en su gestión urbana, mostrando una creciente distancia con la revolución que ocurre en otras ciudades del mundo. Su incorporación no forma parte de la agenda lo-cal y, habitualmente, llegan con atraso y, generalmente, por impulso de la oferta de los vendedores, tratando de transmitir a los ciudadanos la idea de una renovación urbana. Actualmente, se está popularizando el concepto de ciudad inteligente —puntos de acceso a internet públicos y gratuitos, usos de redes para automatizar equipamiento urbano— pero que, en el fondo, representan un maquillaje de la gestión más qué una real transformación innovadora de la ciudad. Esto se combina con una visión aldeana, donde las ciudades no son observadas como parte de una red mundial sino como la cabecera de un micro-mundo
Municipios inmóviles, reproductores de viejas prácticas y reactivos al cambio, conservadores, en el que la ampliación de la agenda local ha sido su cambio más notorio en las últimas tres décadas, y en el que las competencias tradicionales —los servicios urbanos, el mantenimiento urbano-recuperaron su centralidad en el interés municipal en los últi-mos tres quinquenios, dejando otras funciones reducidas bien a las de-cisiones nacionales —como las políticas sociales— o a oficinas limitadas en su labor —como las de desarrollo económico—.
Nuestra perspectiva no excluye que algunos gobiernos locales desarro-llen políticas transformadoras de cierta densidad institucional; sin embar-go, estas innovaciones son poco desarrolladas tanto en su profundidad dentro de la organización estatales como en su poder de transformación
76 Daniel Cravacuore
de la calidad de vida de los ciudadanos. Adicionalmente, se observa que, en los últimos años, tomando como referencia el concurso nacional de Buenas Prácticas Municipales que organiza el Honorable Senado de la Nación, ha disminuido la cantidad de experiencias innovadoras y la cali-dad en términos de la profundidad del cambio. Si bien este hecho ha sido señalado en otros países —como México—, entendemos que la extensión de las políticas nacionales sobre los gobiernos locales en materia social y de infraestructura ha generado, en buena parte, este fenómeno.
Muchos funcionarios tratan de cambiar positivamente la realidad lo-cal, que estudian, que se informan, que innovan: el problema es que la clase política local como conjunto está poco interesada en la renova-ción y las estructuras burocráticas son reactivas al cambio, prefiriendo mantenerse dentro de los márgenes de lo conocido, sin identificar que la sociedad está sometido a un permanente proceso de transformación. Cuando la dinámica del sistema político fue interpelada por la ciudada-nía, poniendo en tensión a la clase dirigente, a fines del siglo XX, los cambios se manifestaron; pero con la recuperación económica, ganó el letargo social y con ello la demanda por cambios en lo local —con excepción de la atención de la seguridad ciudadana—.
IV. UNA REFLEXIÓN SOBRE EL SISTEMA MUNICIPAL ARGENTINO
El triunfo, en el nivel nacional, de una coalición liderada por el PRO, partido que creció respaldado en la modernización de la gestión local de la ciudad de Buenos Aires, significó una renovación discursiva: la innovación recuperó su valor simbólico; la modernización ganó el espa-cio perdido durante el kirchnerismo; la incorporación de tecnologías se revalorizó; el Gobierno Abierto, la transparencia, la despapelización y la firma digital se transformaron en nortes conceptuales; y han apare-cido en el discurso político nuevos conceptos como los ecosistemas de Ciudades Innovadoras, los observatorios de Innovación Municipal o las Hackáthones. El interrogante es cómo los municipios, anclados en el pasado, podrán procesar estas innovaciones en el marco de las antiguas normas que los rigen y en las viejas prácticas que los sostienen.
Desde nuestra perspectiva, la respuesta es desalentadora: es posible que estos nuevos conceptos terminen siendo abducidos por las viejas
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estructuras, reduciéndolos en su potencial transformador, siguiendo el camino de los conceptos asociados al New Public Management: en Argen-tina, el llamado Nuevo Modelo de Gestión Local18 hizo hincapié en la necesidad de flexibilizar las estructuras y procedimientos; evaluar el des-empeño de los funcionarios y trabajadores; favorecer el trabajo en equi-po; estimular la creatividad y fomentar la innovación; incrementar la eficiencia; incorporar la presupuestación por programas; generar nue-vos fondos propios a partir de mecanismos alternativos; efectuar control de gestión; promover la gestión asociada; apelar a las modalidades de contratación flexible; y planificar estratégicamente. Sin embargo, este Nuevo Modelo de Gestión Local era conceptualmente más sólido y te-nía sus estrategias más sólidamente articuladas entre sí que las actuales directrices modernizadoras. No obstante, a riesgo de ser reiterativo, el principal problema sigue siendo la incapacidad de la clase política de encarar cambios sustanciales.
Aún si las directrices modernizadoras actuales fueran exitosas, que-darían limitadas a una pequeña proporción de gobiernos locales, los de mayor tamaño poblacional, los políticamente más significativos, los de ma-yores ingresos per cápita, los de mayores capacidades institucionales, am-pliando la brecha y promoviendo aún más los desequilibrios territoriales, un problema congénito de Argentina, que combina áreas con indicadores socio-económicos propios del mundo desarrollado y otras equivalentes a las más desfavorecidas de los países subdesarrollados. Las capacidades terri-toriales —en particular, las municipales— son, en buena parte, responsa-bles de esta realidad, en tanto que son el nivel estatal de mayor proximidad ciudadana y dado que no siempre existen actores privados suficientemente relevantes para construir una gobernanza del desarrollo.
El lector habrá desenmascarado nuestra perspectiva pesimista, y en-tendemos que la clave debe ser el reposicionamiento en la agenda po-lítica de la cuestión municipal. Si los alcaldes de toda filiación política no fortalecen su capacidad de presión y articulan alianzas con otros ac-
18 GARCÍA DELGADO, Daniel. Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestión. En: Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina. Buenos Aires: FLACSO —Oficina de Publicaciones del Ci-clo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires— Universidad Católica de Córdoba, 1997, pp. 13-40.
78 Daniel Cravacuore
tores públicos —estatales y no estatales— y privados, bajo una hoja de ruta consistente, sólida y paulatina, será difícil que puedan sostenerse cambios más allá de lo anecdótico, lo coyuntural, lo efímero, lo ligado a la voluntad de funcionarios de turno. La situación al presente es des-alentadora, pues la Federación Argentina de Municipios se transformó desde 2003, con el devenir de los años, en un instrumento al servicio del gobierno nacional y, desde el último año, de los alcaldes radicalmente kirchneristas, aunque sin garantizar algún tipo de articulación política que permita presionar en la construcción de una nueva agenda local.
Tampoco otros actores parecen demostrar vocación de transformar esta crisis: en lo particular, quiero señalar a quienes integramos el cam-po académico. En este siglo se han desarticulado equipos de investi-gación, cada vez se publican menos estudios científicos de relevancia nacional. Resulta paradójico que, en la última década, se han creado numerosas universidades y el presupuesto científico ha crecido, pero, lamentablemente, no el interés por el tema municipal, focalizándose en un número pequeño de centros académicos concentrados en la región central. A diferencia de los colegas de otros países de América Latina, los académicos no hemos sabido o no hemos podido incidir suficien-temente en la agenda pública para mostrar los problemas del sistema municipal y pensar alternativas de solución.
Con los elementos analizados en este capítulo, podemos conjeturar que el sistema municipal argentino seguirá estancado en su letanía. La participación ciudadana es débil y choca con los estilos de gestión tra-dicionales y las prácticas políticas históricas. Los alcaldes y sus organi-zaciones no demuestran capacidad de proponer soluciones alternativas y de confrontar con otros poderes, por lo que el futuro del municipio argentino no resulta venturoso.
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El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
TALIA GARZA HERNÁNDEZ1
ALINA DEL CARMEN NETTEL BARRERA2
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. EL AYUNTAMIENTO MEXICANO. III. MARCO JURÍDICO ELECTO-RAL DEL MUNICIPIO EN MÉXICO. IV. LAS ELECCIONES MUNICIPALES POR LA JURISPRUDENCIA MEXICANA. V. CONCLUSIÓN. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
Las decisiones que toma el cabildo de un ayuntamiento inciden en la vida de los particulares cada día. Sus resoluciones representan, de diver-sas maneras, beneficios o gravámenes, por lo que es necesaria la repre-sentación y legitimidad de un órgano colegiado que avale la protección de derechos e intereses de los particulares que conforman la población de un municipio. Para muestra, el ejercicio de la potestad reglamenta-ria, que es encomendada por la Constitución para crear reglas jurídicas generales implica la creación de «preceptos imperativos orientados a la consecución de fines dentro de una comunidad determinada»3, de ahí la importancia de analizar el devenir histórico y las fórmulas de confor-mación de los cabildos a través de la elección de regidores y síndicos. La diversidad de municipios en el país exige que el poder legislativo de las entidades federativas intervenga en la determinación de las reglas
1 Doctora en Derecho Constitucional y Gobernabilidad por la Universidad Au-tónoma de Nuevo León.
2 Doctora en Derecho por la Universidad de Barcelona. Candidata a Investi-gador Nacional, Miembro del Cuerpo Académico Consolidado «Derechos humanos y globalización». Profesora de tiempo completo de la Universidad Autónoma de Querétaro.
3 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Teoría y técnica de la reglamentación mu-nicipal en México, México: Porrúa, 2014, p. 12.
82 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
de conformación, siempre bajo el régimen democrático que consigna la Constitución en el artículo 115. Entendida la democracia como un sistema de vida, en términos del artículo 3 de la Constitución, el ayun-tamiento es el centro de gravedad de la participación plural de los veci-nos. Es en sede del cabildo que los intereses de los distintos ámbitos de la vida municipal pueden y deben verse representados.
El presente trabajo explica la naturaleza del ayuntamiento mexicano como nivel de gobierno y la del cabildo como órgano colegiado del primero en el marco de una explicación histórica crítica de la confor-mación del ayuntamiento en México. También explica el marco jurídi-co electoral del municipio mexicano y algunas consideraciones de los tribunales al respecto. El análisis se llevó a cabo desde una perspectiva dogmática a partir del desarrollo histórico de la normatividad en mate-ria municipal para observar la transformación democrática del ayunta-miento y la necesidad de fortalecer sus elementos democráticos.
II. EL AYUNTAMIENTO MEXICANO
El artículo 115° constitucional en su fracción I, determina que: «cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular di-recta, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de ma-nera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado»4.
Desde sus orígenes y hasta su consolidación como institución consti-tucional en el derecho público mexicano, el municipio se ha establecido como una instancia territorial con identidad propia, entre sus orígenes se destaca como una figura administrativa de origen medieval, aunque con elementos propios del derecho romano que se fue afianzando, len-
4 Artículo 115°, Fracción I, Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, Texto vigente, última reforma publicada Diario Oficial de la Federa-ción,10-02-2014, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Secre-taría General, Secretaría de Servicios Parlamentarios. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, pp. 103-104.
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tamente, como un modelo de organización política para los habitan-tes de un territorio, el municipio se arraigó así, como el asentamiento poblacional por excelencia, que mezclaba conceptos como vecindad, propiedad, convivencia, autogobierno y administración; en esta intere-sante evolución, el municipio como elemento fundacional del Estado absoluto europeo, fue transmitido como muchas de sus expresiones al continente americano y se implantó posteriormente, como una institu-ción constitucional-administrativa de corte democrático.
Abordar el órgano esencial del municipio en México significa hablar del ayuntamiento; que es el órgano de representación más importante del municipio por mandato constitucional; además la doctrina muni-cipalista contemporánea define al ayuntamiento como una: «corpo-ración pública… que representa, dirige y administra los intereses del municipio»5. Uno de los elementos constitutivos del municipio y que es el principio de representación política, traducido al nivel de representa-ción política municipal, abreva en la larga tradición del municipalismo que surgió como una consecuencia histórica del ejercicio de represen-tación política municipal, que se exterioriza a través del máximo órgano municipal en el municipio que es el ayuntamiento, mismo que es un hecho claramente democrático. En este orden de ideas Arteaga Nava considera:
Los municipios como personas morales que son, deben contar con órganos que los representen. No puede haber en forma permanente personalidad sin representación; las faltas temporales son inadmisibles; los sistemas de suplencia que en materia de organización municipal existen, tienden a impedir vacíos en la función de procuración. Una persona moral sin representación es inadmisible; es contrario a las ra-zones que existen para extender ese carácter a entes diferentes de los seres humanos6.
Así las cosas, el órgano de representación por excelencia del muni-cipio lo constituye el ayuntamiento, a este órgano le corresponden la realización de las funciones públicas municipales de manera directa, es la máxima autoridad municipal, y quien ostenta la representación polí-
5 CHORDÁ, Frederic, MARTÍN, Teodoro, RIVERO, Isabel, Diccionario de térmi-nos históricos y afines, Madrid: Akal, 2012, p. 34.
6 ARTEAGA Nava, Elisur, Derecho constitucional, 3ª, México: Oxford, 2012, p. 615.
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tica del electorado municipal, de los vecinos, esto es, de la ciudadanía municipal, en su acepción contemporánea.
En base a lo anterior, corresponde precisar, ¿cómo es que se obtuvo esta figura de representación tan acabada?, ¿por qué es que en la teoría municipal, ésta figura, tiene el carácter de ser un órgano colegiado, y que funciones debería cumplir?, ¿cuáles son los principios y valores que motivaron su génesis?, estas preguntas se contestan de manera gradual si se entiende —antes de entrar completamente en la materia objeto de este trabajo—, los orígenes del primigenio municipalismo, como se fue evolucionando hasta la figura actual del ayuntamiento y a través de la comprensión de que la figura del ayuntamiento nace a la par del origen del municipio, aunque aclaro ni el municipio ni el ayuntamiento tienen un origen lineal, cronológico, sino que fue sucediéndose a partir de di-versas alternancias históricas que en la evolución de los estados-nación fueron asentándose con las particularidades nacionales, aunque subsis-ten ciertas características compartidas en el derecho comparado que constituyen la teoría municipal.
Conforme a la historia de sus orígenes las primeras manifestaciones de organización de los ayuntamientos —según el modelo objeto de aná-lisis en el presenta trabajo—, aparecieron en Castilla (España) en la Alta Edad Media: «como reunión de cabezas de familia que, por consejos abiertos, tomaban las decisiones sobre los asuntos pendientes y deter-minaban quien debía ocupar los cargos públicos»7.
En estos eventos se presentó el fenómeno de que las aldeas fueron evolucionando hacia «entidades locales más amplias»8 y «concentracio-
7 Según la historia: «Y tal regulación, protagonizada por la comunidad de aldea, se desarrolló desde la Ata Edad Media, a través del concillium, el cual dará lugar al Municipio cuando obtenga el grado de organización precisa y disfrute de una cierta autonomía precedente de la obtención de derechos y fueros. A este municipio o consejo lo calificará Valdeavellano como «la reunión de todos los vecinos», o «Consejo Abierto», constituido por un régimen de democracia directa en que todos participaban por sí mismos., ORDUÑA Rebollo, Enrique, Municipios y provincias, Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, p. 27.
8 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 29.
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nes de población de carácter urbano»9 desde esa perspectiva según la investigación se plantearon dos caminos en la evolución del modelo de municipio medieval, con la correspondiente evolución de sus órganos primigenios que es lo que a mí en la presente investigación ocupa: por una parte se consideró la opción de que las primeras ciudades here-daran de las aldeas, las figuras del Concillium o Consejo Abierto; por el otro espectro se considera que las ciudades no sostuvieron la estructu-ra organizacional del Consejo Abierto, sino que ellas pudieron haber evolucionado hacia otro modelo existente también en la historia del municipalismo español y que fueron Asambleas judiciales, que fueron modelos de organización feudal aparecidos en el Reino Asturelonés de la alta edad media10.
En síntesis, el modelo de Consejo Abierto o Concillium, como génesis de los modelos de gobierno municipal contemporáneo, se caracterizó por ser una manifestación que diera lugar al municipio por la adquisi-ción de cierto «grado de organización precisa y disfrute de una cierta autonomía precedente de la obtención de derechos y fueros»11.
Por eso mencionan los especialistas que en lo general: «… se admite únicamente que determinados elementos aislados del municipio roma-no subsistieron en la nueva figura medieval, pero es evidente que su estructura, organización y principios eran indudablemente nuevos»12. De manera que de manera concluyente Orduña Rebollo prefiere consi-derar que: «la aparición del Consejo abierto está íntimamente ligada al origen del municipio medieval»13. Fue en Castilla donde se produjeron las primeras comunidades autónomas, y por tal motivo apareció el pri-mer modelo de municipio castellano, detalla Orduña Rebollo, que en este contexto:
… los habitantes de San Zadurní, Berbeja y Barrio, aquellos que eran iguales, en 955 atestiguarán ante el primer Conde de Castilla que no tenían acceso a sus villas ninguno de los agentes del señor, ni merinos ni sayones. El asentimiento del referido Conde a estas manifestaciones que contenían una exención señalada, supuso el reconocimiento de la libertad administrativa y judicial de tales comuni-
9 Ídem.10 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 29.11 Ibídem., p. 27.12 CHORDÁ, Frederic, MARTÍN, Teodoro, RIVERO, Isabel, op. cit., p. 34.13 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 25.
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dades. Deduciéndose que de todas aquellas concesiones nació la figura jurídica del municipio castellano14.
Posteriormente en el siglo XIV la organización de esta clase de ayun-tamientos fue volviéndose más «cerrada»15 es decir que se integraron: «consejos y ayuntamientos cuyos cargos ocupan los miembros de la oligarquía local»16. Este momento evolutivo en la historia municipal es descrito por Orduña Rebollo como la paulatina extinción del Consejo Abierto17 se asiste a la inauguración de otra etapa más cercana en algu-na medida a los fenómenos que envuelven al modelo de ayuntamiento contemporáneo: «… la aparición del Consejo reducido»18. Este momento se caracteriza por una serie de elementos que configuran la organización de los ayuntamientos en la época en cuestión, pues se presentan las si-guientes características:
a) Consejo reducido;
b) Vecindad;
c) Exclusión de la asamblea de los no vecinos;
d) Existencia de los hombres buenos;
e) Aparición de caballeros villanos;
Pertenencia de los oficios municipales a los caballeros villanos19.
Este periodo se caracterizaba por la adopción en el municipio de una estructura social oligárquica20,aunque también supuso una forma de orga-nización más compleja, este modelo de Consejo cerrado o también llama-do cabildo cerrado se caracterizó por la implementación de los primeros espacios de democracia representativa, consistía en una clase de gobierno municipal que se manifestaba como un modelo de organización social que supo adaptarse a las necesidades que implicaba la creación de nuevos núcleos urbanos, Orduña Rebollo toma en cuenta que:
14 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 27.15 Ibídem., p. 25.16 Ídem.17 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 47.18 Ídem.19 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 47.20 Ídem.
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La configuración de esta estructura social en las comunidades de aldea dará lugar a la aparición de los boni homini, que serán aquellos vecinos que tengan beridatae en la aldea y que poco a poco irán absor-biendo la representación de la comunidad en el Concillium con lo que irá mermando la actividad del Consejo Abierto, dando paso a un Conse-jo reducido. Tal situación pareja al crecimiento de la aldea, se producirá paulatinamente a partir de los siglos XI y XII21.
De manera que uno de los elementos que le dan identidad a este mo-delo y que es la existencia de los hombres buenos se va configurando como elemento integrador de este modelo de organización municipal por con-sejo cerrado (cabildo cerrado), a su vez, debo comentar que el término hombres buenos hace referencia en el Medioevo a los habitantes del lugar más importantes en razón de sus propiedades o posiciones económicas.
El siguiente elemento de este modelo de organización en el municipio castellano, era aquel referido a la exclusión del título de vecino, consistente en: «la pérdida en la participación y aprovechamiento de los bienes del Conse-jo, que suponía el uso gratuito de las tierras y los pastos comunales»22.
El elemento referente a la existencia de los caballeros villanos es muy importante para entender la reconfiguración del municipio y de las pri-meras experiencias del gobierno municipal, es de destacarse que los caballeros villanos como clase social integraron junto con los hombres buenos, en palabras de Orduña Rebollo: «una oligarquía burguesa que controlará y ostentará el poder en ciudades y Consejos»23.
Brevemente se deberá de hacer mención que la generación de esta cla-se particular fue producto también de las circunstancias en el momento histórico concreto, las monarquías leonesa y la castellana fomentaron la creación de un cuerpo de milicia útil tanto para acciones defensivas como ofensivas, pues como afirma Orduña Rebollo: «era una especie de “milicia”, en términos actuales, que se configuraba como organización paralela a la caballería noble, más escasa en aquella época de lo que se puede pensar»24.
21 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 38. Por «boni homini» se entiende a los vecinos con propiedades o posición social elevada en la comunidad. Ídem.
22 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 39.23 Ibídem., p. 45.24 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 47.
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Respecto del elemento de los oficios municipales y ellos en relación di-recta con el elemento de la pertenencia de los oficios municipales para los caballeros villanos, se hace constar que, como menciona Orduña Rebollo, «la organización y funcionamiento del municipio estaba encomendada a diversos oficiales», por lo que corresponde a la clase de oficios se desta-can el oficio del juez, quien detentaba funciones políticas y judiciales, del Consejo por supuesto; luego están las funciones administrativas: policial, funciones económicas como pesos y medidas, precios y abastecimientos; asimismo estaban también las funciones militares de las que Orduña Re-bollo, señala como ejemplo aquella referida a la organización de la hueste concejil. Destaca también una función particular la de los Jurados o Fieles, a quienes les correspondía: la defensa de los intereses del Consejo.
En lo que concierne a la relación que guardaban los oficios munici-pales hacia los caballeros villanos, este fue otro elemento integrador del modelo de gobierno municipal por Consejo cerrado, en esta tesitura se comprende un aspecto que señala oportunamente Orduña Rebollo:
Todos los años, casi siempre el uno de octubre se proveían los oficios de Juez, Alcaldes y Jurados, entre los vecinos habitantes del Municipio, mediante elección popular de toda la ciudad o villa, realizándose colla-ciones. Los cargos de Juez y Alcaldes eran magistraturas remuneradas por el Consejo, siendo incompatible su ejercicio durante dos años con-secutivos. Como se indicó anteriormente, desde finales del siglo XII, estos oficios recayeron en los caballeros villanos, que controlaron el go-bierno municipal a partir de dicho momento, constituyendo posterior-mente una oligarquía urbana25.
Es en la Edad Moderna, cuando los ayuntamientos como primigenia forma de organización político-local, atraviesan otra interesante trans-formación, se adoptó la figura del corregidor, éste representa al rey, y se consideraba una figura hereditaria26. Este modelo fue sostenido por Las Cortes de 1462, las cuales «mantuvieron un criterio análogo, reservando la asistencia al regimiento de alcaldes, regidores y jurados presididos por el Corregidor»27.
25 Ibídem., p. 48.26 ORDUÑA Rebollo, Enrique, op. cit., p. 48.27 Ibídem., p. 152.
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El punto de inflexión que generó la figura de ayuntamiento más mo-derna y prevalente en la autoridad se instauró con la crisis y la ruptura con el Antiguo Régimen, evento histórico que determinó la estructura moderna del ayuntamiento contemporáneo. En México, según Valen-cia Carmona: «los primeros municipios coloniales que se fundaron se atuvieron a las prescripciones generales del derecho español, en virtud de que Cortés había emprendido la conquista sin las capitulaciones que hasta entonces se estilaban, las cuales eran una especie de licencia que la Corona otorgaba para tales empresas»28.
De la institución municipal implantada en México a partir de la con-quista debo decir que inevitablemente se trasplantó el modelo del mu-nicipio castellano de la edad media, resulta simbólico recordar que la fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz, por Hernán Cortés, dio inicio al proceso de colonización que a la postre habría de institucionalizar la figura del municipio en el futuro sistema político mexicano y su posi-tiva implantación como institución autónoma y constitucional, aunque debo enfatizar que por el tema en cuestión que es relativo a la elección de las autoridades municipales, en el municipalismo mexicano, en el caso mexicano, tras haber sido fundada la ciudad de Veracruz, comenzó el establecimiento de la integración de los ayuntamientos en las distin-tas regiones que se fueron colonizando.
Para finalizar la referencia a los orígenes coloniales del municipa-lismo mexicano, quiero apuntar que, como mencioné, en líneas pre-cedentes, Cortés no había obtenido las capitulaciones que hacían las veces de licencia, no obstante, mucho después Cortés fue ratificado en palabras de Valencia Carmona:
… capitán general y gobernador, por real cedula emitida en Valladolid el 15 de oc-tubre de 1522, recibió a poco instrucciones del emperador Carlos V. Dichas cédulas del 23 de julio de 1523 se refieren a la denominación de la tierra, sus provincias y lugares, a la fundación de ciudades, señalamiento de sus propios, repartimiento de tierras a sus vecinos, así como diversas medidas humanitarias en favor de los indios29.
28 VALENCIA Carmona, Salvador, Derecho municipal, 2ªed., México: Porrúa, Uni-versidad Nacional Autónoma de México, 2006, p. 120.
29 VALENCIA Carmona, Salvador, op. cit., p. 120.
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Esto lo indico porque se observan en los citados eventos, la voluntad política, aunque colonial, de generar una suerte de gobierno municipal, obviamente adaptado a las épocas y las circunstancias, dicho en breves palabras: la forma de organización municipal en la colonia en México, asumía las características del modelo de gobierno municipal por corre-gidor, aunque en ultramar, por eso comenta Valencia Carmona, que: «la organización del municipio colonial de españoles fue muy similar al peninsular. Los cabildos solo podían reunirse en las casas capitulares; estaban integrados por los alcaldes ordinarios y los regidores, presididos por el gobernador o su lugarteniente. La presencia de la autoridad cen-tral era incomoda. Por eso el ayuntamiento luchó contra ella»30.
En este esquema creo observar algunas disposiciones en esta época, tendientes a regular la elección de las autoridades municipales colo-niales, Valencia Carmona destaca que los reyes Carlos V y Felipe II: «… dispusieron que los cabildos y las elecciones de los mismos se hicieran en la casa de los gobernadores; más tarde el rey Felipe IV ordenó que los gobernadores y sus tenientes: “dejen a los Regidores usar diputa-ciones y votar libremente, así como también prohibió que dichos regi-dores escriban en papel suelto” sus votos “ni firmen en blanco”31. Para Valencia Carmona, todo este conjunto de disposiciones en el fondo no eran más que “buenas intenciones”32 dado que entre algunos de los impedimentos para un desarrollo democrático se encontraba el hecho de que los regidores por mencionar un ejemplo eran nombrados por el Rey33».
Aunque por motivos de historia, la Constitución de Cádiz, no pudo ser ejercida plenamente en México, por el momento en curso, no debe olvidarse el hecho de la Constitución de Cádiz, tiene un importante aporte para el gobierno municipal y el desarrollo de los ayuntamientos, pues Cádiz: «constitucionaliza el ayuntamiento como institución repre-
30 Ibídem., p. 121.31 VALENCIA Carmona, Salvador, op. cit., p. 121. La voz dexen, se encuentra
escrita en castellano antiguo o español medieval, variante lingüística que hace referencia al verbo dejar con un sentido de alejamiento, ver referencia etimo-lógica: http://etimologias.dechile.net/?dejar.
32 Ibídem., p. 121.33 Ibídem., pp. 121-122.
91El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
sentativa municipal y lo asienta sobre una base inequívocamente popu-lar: el sufragio universal»34.
Concretamente en México, el proceso de municipalización el Méxi-co independiente durante el siglo XIX puede considerarse en un bos-quejo rápido que la materia municipal continuó rigiéndose bajo las: «… prescripciones tradicionales que habían venido funcionando para los ayuntamientos»35.
Sin duda alguna la integración del ayuntamiento en México, puede entenderse a partir de 1917, como resultado del constituyente, es pre-ciso decir que se recogieron los elementos más consustanciales que hoy constituyen el derecho municipal mexicano, así las cosas, de acuerdo a lo que explica Valencia Carmona, el municipio mexicano en este orden de ideas, recogió las siguientes bases: la relativa a la división política y admi-nistrativa del municipio libre; aquella referente a la forma de gobierno municipal, estableciendo el modelo de elección directa del ayuntamiento (tema en cuestión en el presente análisis); libertad política del municipio (a través de la prohibición de la existencia de autoridades intermedias entre el municipio y el gobierno del Estado); autonomía económica mu-nicipal; personalidad jurídica del municipio para intervenir en asuntos relativos al derecho público y propios del derecho privado36.
En retrospectiva, la visión que tuvo el constituyente de asegurar al municipio como la base del federalismo mexicano, fue certera, hoy día, la historia ha atestiguado, que la libertad municipal, fue una de las ge-nuinas aspiraciones del movimiento revolucionario, y que su consolida-ción en el derecho constitucional mexicano, no fue en vano, si es cierto, que la institucionalización de los municipios en el régimen del estado de derecho ha sido lenta, pero no truncada, al contrario, el municipio se ha perfilado como una de las notas que distinguen al constitucio-nalismo mexicano, como compromiso libertario, en esa dimensión se expresa Rodríguez Lozano:
El pensamiento político es la legitimación del sistema social, es decir si el libera-lismo es un concepto de tres variantes: política, económica y filosófica, estamos
34 MARTÍNEZ Marín, Antonio, La representatividad municipal española. Historia le-gislativa y régimen vigente, Murcia: Universidad de Murcia, 1989, p. 25.
35 VALENCIA Carmona, Salvador, op. cit., p. 133.36 VALENCIA Carmona, Salvador, op. cit., pp. 144-145.
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en el entendido que tiene que ve la coexistencia social, el sistema social, con un conjunto de aspectos que regulan la economía de la sociedad: la distribución y consumo de los bienes y servicios, es decir, que si en el sentido liberal hablamos de libertad, del derecho que tiene el hombre a ser libre, esto es inconsistente si la sociedad no tiene o no reúne a través de su gobierno nacional, los recursos suficientes para ejercer la libertad37.
Es justo y necesario advertir que la importancia del municipio deno-ta, en que es el primer punto de contacto entre ciudadanos y Estado, el municipio es no únicamente la base territorial y administrativa del Estado mexicano, sino que es, como lo adscribe el pacto fundamental mexicano, un orden de gobierno. De manera que el ayuntamiento es el primer espacio en el marco del modelo de estado constitucional de derecho adecuado para que los ciudadanos sean libres, de allí la impor-tancia de que el derecho municipal y el derecho constitucional aborden los medios de elección de las autoridades municipales que representen a los ciudadanos y legitimen la constitución del ayuntamiento.
III. MARCO JURÍDICO ELECTORAL DEL MUNICIPIO EN MÉXICO
Antes de pasar al examen del marco jurídico electoral del municipio en México conviene hacer referencia al término elecciones municipa-les, esto es, ¿que son las elecciones municipales?, pues bien, las eleccio-nes municipales en palabras de López Chavarría se definen como: «un largo proceso encaminado a que el electorado decida quienes serán los munícipes que integren a los ayuntamientos, para ello, tienen que efectuarse un conjunto de tareas que las hagan viables;»38 este proceso la doctrina municipalista lo denomina: proceso electoral municipal.
37 RODRÍGUEZ Lozano, Luis Gerardo, Dos compases en el pensamiento polí-tico de Léon Duguit: reflexión constitucional y solución administrativa, en MATILLA Correa, Andry, PRADO Maillard, José Luis, RODRÍGUEZ Lozano, Luis Gerardo, «Ensayos de derecho público. En conmemoración del sesquicentenario del natalicio de Léon Duguit», México: Lazcano-Facultad de Derecho y Criminología UANL, 2011, p. 688.
38 LÓPEZ Chavarría, José Luis, Las elecciones municipales en México, 2ª ed., México: Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurí-dicas, 2005, p. 56.
93El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
Este conjunto de tareas a las cuales se inscribe el proceso electoral municipal se refieren a aspectos que rápidamente pueden enumerarse de la siguiente forma: preparación de los comicios, jornada electoral, actos posteriores a la votación39; de estas etapas el aspecto más interesante es aquel pertinente al criterio que establecen las legislaciones estatales para la integración de sus ayuntamientos, criterio que aunque se encuentra descentralizado gracias al espíritu del federalismo mexicano que el cons-tituyente de 1917 pretendió plasmar de ninguna manera es un principio desorientado ni discrecional, pues la constitución mexicana prevé que en lo que corresponda al criterio para la integración de los ayuntamientos en México se deben salvaguardar ciertos principios constitucionales que se contemplan en el artículo 115° fracción I. Como es de esperarse algu-nos estados han avanzado más rápido que otros, y cada uno ha impreso por medio de sus poderes legislativos en lo que concierne al criterio de in-tegración de los ayuntamientos los mecanismos jurídicos que la sociedad de cada estado a través de sus representantes han estimado conveniente.
El mandato constitucional acerca del gobierno municipal, se puede corroborar a partir de la redacción del artículo 115° constitucional, por un lado el articulado expresa las características generales del munici-pio como ámbito de gobierno40,la misma fracción sitúa el concepto del municipio libre, concepto que indica: «una fórmula muy común que emplearon los planes y programas revolucionarios que precedieron a la Constitución de 1917»41, por lo que expresa el principio constitucional de la autonomía municipal, de manera que el mandato constitucional expresa sin ambages que: «la forma única que instauró la norma consti-tucional fue el Ayuntamiento»42.
Respecto de la fórmula revolucionaria que acoge el término de-nominado municipio libre, esta expresa una «necesidad de libertad municipal»43 recogida por el constituyente de 1917, explica González Oropeza, que sobre este aspecto, el constituyente de Querétaro planteó
39 Ídem.40 Ibídem., p. 130.41 Ídem.42 Ídem.43 QUINTANA Roldán, Carlos F., Derecho municipal, 10ª ed., Ed. Porrúa, México,
2011, p. 203.
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en el debate de la asamblea, la mencionada necesidad de libertad muni-cipal, tomó forma la reiterada discusión de la autonomía municipal ver-sus la autarquía que imperaba entre las autoridades intermedias, pero no entendieron el sentido más importante de la autonomía, descrito esto por González Oropeza como: «el entendimiento de la autonomía municipal como un orden de gobierno distinto al de los estados»44.
El articulado constitucional es muy claro al determinar que la forma de gobierno municipal es facultad del ayuntamiento, como lo explica Quintanar Roldán, ayuntamiento es uno de los «elementos fundamen-tales de la corporación municipal»45, de manera que el ayuntamiento como forma de gobierno municipal en México puede definirse como la integración de: «un cuerpo de servidores públicos electos popularmen-te o designados, según lo marque la ley, que tiene como misión dirigir y conducir las actividades propias del municipio, tendientes a que dicha institución cumpla con los fines que la propia ley le atribuye»46.
Particularmente el modelo constitucional del municipio mexicano, se enmarca en una forma de gobierno municipal que asume la figura de gobierno municipal por presidente y ayuntamiento47.En lo que con-cierne a la manera de definir a estos dos órganos puede decirse, que el presidente se caracteriza por ser un órgano del gobierno municipal, que en palabras de Teresita Rendón Huerta Barrera, es «unipersonal, ejecutor y directivo»48, y por un ayuntamiento que como órgano obede-ce a las características de ser: «colegiado, deliberante, preponderante-mente normativo»49.
Respecto del régimen electoral de las autoridades en México, la cons-titución determina que el ayuntamiento se deberá integrar por un presi-dente municipal, síndicos y regidores por elección popular directa. Para
44 GONZÁLEZ Oropeza, La dimensión constitucional del gobierno municipal, México: Laguna-Instituto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri LIX Legislatura H. Congreso del Estado de Guerrero, 2010, p. 40.
45 QUINTANA Roldán, Carlos F., op. cit., p. 203.46 ADAME García, Jorge Carlos, El derecho municipal en México. El municipio base
fundamental del federalismo en México, México: Porrúa, 2ª ed., 2011, p. 57.47 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, 4ª ed., México: Porrúa,
2007, p. 146.48 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 146.49 Ídem.
95El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
efectos del análisis de las elecciones de las autoridades municipales, se debe hacer énfasis en un aspecto que pone de relieve la progresiva am-pliación del gobierno municipal, como se ha reforzado paulatinamente su autonomía de manera que la construcción de un régimen electoral municipal en México a partir de la reforma al artículo 115° constitucio-nal de 1999, esta reforma: «dio más énfasis en el carácter de órgano de gobierno al Ayuntamiento, al modificarse y sustituir el calificativo que se daba en la fracción I de dicho artículo que decía: “cada municipio será administrado por un Ayuntamiento” y ahora dice: “cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento”, así es que por disposición cons-titucional el Ayuntamiento es el órgano de gobierno del municipio»50.
Por lo que respecta al tema de las elecciones municipales en la de-mocracia mexicana, la constitución contempla un régimen de sistema electoral en el cual las elecciones son organizadas por las autoridades estatales51y se contemplan medios de impugnación electorales y de jus-ticia electoral mismos que son competencia de los dos niveles de juris-dicción: local y federal en materia electoral.
La Constitución mexicana en lo que pertenece al diseño constitu-cional del régimen electoral municipal es firme al proponer una regla genérica, que funciona como el vértice del diseño constitucional del municipio libre gobernado por un ayuntamiento; así las cosas la consti-tución dispone de la operación de dos principios constitucionales, por una parte porque como considera González Oropeza, la norma funda-mental mexicana: «ha descansado en el principio de proporcionalidad en la representación poblacional en los órganos de gobierno»52.
Antes de continuar, deseo hacer la aclaración de que el principio de re-presentación proporcional comprendido en la constitución se ha consoli-dado no solo como una fórmula electoral, sino que se le reconoce como un principio constitucional, ahora bien, los principios y los valores constitucio-nales cobran cada vez más importancia para el régimen de derecho, por lo que coincido con Rodríguez Lozano, quien afirma: «es esencial no perder de vista que el constitucionalismo actual tiende esencialmente a tomar, en la medida de lo posible, la inclusión de los principios en los ordenamientos
50 ROBLES Martínez, Reynaldo, op. cit., p. 212.51 GONZÁLEZ Oropeza, op, cit., p. 81.52 Ibídem., p. 95.
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constitucionales “… principios conectados con la realización de todas las funciones sociales desempeñadas por el derecho.”»53
Este principio de proporcionalidad en la representación poblacional en los órganos de gobierno, es entendido de la forma en que los repre-sentantes elegidos por votación popular para acceder a los cargos elec-tivos del Congreso de la Unión y de los congresos estatales, «… deben ser electos de manera proporcional al número de habitantes de la res-pectiva circunscripción o distrito»54. Solo que lo que advierte González Oropeza, es que la constitución no es lo suficiente explícita55,como para establecer ese principio de representación como obligatorio para los ayuntamientos, antes bien, la constitución introduce una regla genérica pues delega a las leyes de los estados: determinar el número de síndicos y regidores, atendiendo a las condiciones y limitaciones que las leyes de los estados en materia municipal prevean.
Lo que observa González Oropeza, es que esa indeterminación en la norma constitucional, concreta la carestía de un «criterio de propor-cionalidad electoral»56, su implantación como principio constitucional obligatorio, podría ser útil como un elemento democratizador de la de-mocracia municipal y un aliciente para el desarrollo de la participación de la sociedad en los asuntos municipales.
El siguiente principio que establece la constitución y sobre el que ya nos hemos referido pero que en materia electoral municipal su función como principio rector del constitucionalismo municipal es evidente, es el relativo a la autonomía municipal, este lo describiré en los siguientes términos; si el legislador no previó una protección constitucional más amplia del principio de autonomía municipal como vector para el de-sarrollo municipal, fue quizás porque se planteaba que la autonomía se consolidaría como una consecuencia lógica del ejercicio del federa-lismo como forma de estado adoptada por el constituyente de 1917; la experiencia demostró que esto no fue así, pues la historia constitucio-
53 RODRÍGUEZ Lozano, Luis Gerardo, La tutela judicial efectiva en materia de dere-chos político-electorales, México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede-ración, 2013, p. 58.
54 Ídem.55 Ídem.56 Ídem.
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nal mexicana ha presenciado que el municipio fue evolucionando con suma lentitud, como acertadamente lo expresa González Oropeza: «… aunque se ha avanzado en el reconocimiento del municipio como un nivel de gobierno del Estado federal, todavía el federalismo mexicano se reduce en la mayoría de sus términos al binomio gobierno federal-gobiernos estatales, olvidando a los miles de gobiernos municipales»57.
Esto en materia de elecciones se fundamenta en que efectivamente: «la aparente “libertad” del municipio se centró en la eliminación de di-cho funcionario, sin adoptar medidas estructurales sobres sus facultades o su integración con órganos de gobierno a imagen y semejanza de los estatales o federales»58.
Precedente importante para el fortalecimiento de la autonomía y de la libertad municipal se constituyó con el juicio de amparo 4521/90 que promovió el ayuntamiento de Mexicali, a través de su presidente municipal Milton Castellanos Jr., como resultado de ese proceso juris-diccional, en 1992, el Pleno de la Suprema Corte, estableció que los municipios estaban legitimados para interponer controversias consti-tucionales, reconociéndolos como un poder del estado, finalmente en 1994, se reformaría la constitución en el artículo 105 para legitimar a los municipios para interponer controversias constitucionales, estos son algunos de los elementos constitucionales que nos permiten elucidar que el constituyente, previó para el municipio esa facultad constitu-cional para autogobernarse, para ejercer su capacidad jurídica como persona moral, le confiere una identidad que no se circunscribe a una simple y llana división territorial, sino que lo reconoce como un poder del Estado59,estando así facultado como lo establece la constitución en el artículo 115° fracción I, que dispone: «cada municipio será gober-nado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley
57 GONZÁLEZ Oropeza, op, cit., p. 22.58 Ídem.59 Ver artículo 105°, Fracción I°, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, Texto vigente, última reforma publicada Diario Oficial de la Fede-ración,10-02-2014, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Secre-taría General, Secretaría de Servicios Parlamentarios. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf, pp. 92-93.
98 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
determine»60. De manera que la constitución establece una regla ge-nérica que es compatible con los principios constitucionales propios al federalismo municipal.
Por una parte se establece una problematización en lo que respecta a que en lo concerniente al federalismo mexicano como aprecia Quin-tana Roldán (antes de la reforma política de la Ciudad de México): «existen 31 Leyes Electorales correspondientes a cada uno de los Esta-dos, delineadas en los asuntos municipales bajo los principios que en dicha materia establece el artículo 115 de la Constitución General de la República»61, en este tenor, es prudente tomar en cuenta que el munici-pio mexicano atiende a una realidad compleja en materia de represen-tación política municipal y también respecto de su régimen jurídico de elecciones. Esta diversidad de métodos y criterios, se plantea en méto-dos que atienden a los criterios de asignación de regidores; número de regidores electos por mayoría relativa y representación proporcional62.
En ese tenor se inscribe José Luis López Chavarría, quien se pronun-cia sobre la existencia de un «mosaico heterogéneo de la forma como se regula esta materia»63, la materia electoral por supuesto. López Chava-rría da cuenta de este fenómeno al advertir que en México, cada una de las 31 entidades federativas que integran la federación: «han construido sus respectivos regímenes jurídicos, los cuales se reflejan en sus respec-tivos textos constitucionales, ordenamientos electorales, leyes orgánicas municipales, reglamentos, etcétera»64.
Se entiende que existen tres grandes métodos para la integración de los ayuntamientos que son: método poblacional, al que hice referencia en los párrafos concernientes al principio de representación poblacio-nal en los órganos de gobierno (muy relacionado con el principio de-mocrático en la Constitución); principio diferencial, que es el que hace referencia a la distribución de los cargos de presidente municipal, regi-dores y síndicos, tomando en consideración el sistema electoral sea de mayoría relativa o de representación proporcional y el criterio electoral
60 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115°, Ibídem. 61 QUINTANA Roldán, op, cit., p. 329.62 Ibídem., p. 348.63 LÓPEZ Chavarría, José Luis, op. cit., p. 53.64 LÓPEZ Chavarría, José Luis, op. cit., p. 53.
99El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
que se determina en la norma: un hombre, un voto y que indiscutible-mente está muy relacionado con el método poblacional, aunque este úl-timo tiende a buscar más equidad, ya que dependiendo del número de electores del municipio se establecerá el número de electores por cada principio sea de representación proporcional y de mayoría relativa65.
A esta complejidad se añade la reciente reforma constitucional en ma-teria político-electoral aprobada en diciembre del año 2013, ahora vigen-te, y en la cual se introducen importantes aspectos rectores-constituciona-les para el orden político-electoral del país; lo más sorprendente de esta reforma es que se aprobó la reelección en los niveles electivos: federales (diputados y senadores), estatales y municipales. De manera que la ree-lección se introduce como un nuevo principio constitucional66.
Las elecciones de los ayuntamientos se definen tomando en cuenta la operatividad de algunos principios importantes: principio de auto-nomía, principio poblacional y el principio de representación propor-cional. Este último notoriamente importante, y cuya introducción en el artículo 115° constitucional, fracción I, no es de interés menor. Ahora bien, conviene establecer algunas consideraciones en torno al principio de representación proporcional. La primera sería que la representa-ción, en sentido gramatical, atiende a un procedimiento electoral que: «establece una correlación idéntica entre votos y cargos de elección po-pular, que se conoce en la doctrina como sistema puro o ideal»67.
De manera que la representación proporcional no es otra cosa que una variante de los distintos sistemas electorales que pueden existir en los sistemas políticos democráticos, el sistema de representación pro-
65 GONZÁLEZ Oropeza, Manuel, op. cit., p. 83-113.66 Es prudente consultar el dictamen de la reforma constitucional político-elec-
toral aprobada en febrero de 2014 por el Congreso de la Unión: Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo Primera, y de Estudios Legisla-tivos, Segunda, a la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Político-Electoral, «Revista Mexicana de Derecho Electoral», Número 5, enero-junio, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2014, pp. 383-432.
67 SOLORIO Almazán, Héctor, La representación proporcional, México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2008, p. 21.
100 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
porcional, no es más que una fórmula electoral, misma que es impres-cindible para obtener los resultados de los procesos electorales, con-siguiendo el objetivo amplio de los sistemas electorales que es el de traducir los votos en cargos de elección popular68.
El principio de representación proporcional como fórmula electoral del sistema electoral mexicano, se encuentra consignado por la Cons-titución mexicana en los numerales 54°, 115°fracción VIII, 116° y 122° de la norma fundamental del Estado mexicano. De manera que es con-cluyente atendiendo a los preceptos constitucionales que, en México, el sistema electoral se define como un sistema de representación político-electoral mixto69 que se integra como señala el autor por:
… la representación de mayoría relativa, de primera minoría y de representación proporcional, en el que se trata de compartir el poder con los candidatos, partidos políticos o coaliciones que, sin resultar vencedores, hubieran obtenido determi-nados porcentajes que reflejen, en buena medida la aceptación del electorado en las demarcaciones político-electorales previamente establecidas, con la finalidad de que los diversos estratos sociales se encuentren representados políticamente70.
En la actualidad cinco estados contemplan la asignación de regidu-rías por el principio constitucional de representación proporcional: Durango, Guanajuato, Morelos, Tlaxcala y Veracruz, los únicos cargos populares que se eligen por mayoría relativa en estos estados son los del presidente municipal y el de síndico71.
De acuerdo a la reforma constitucional político-electoral de febre-ro del año 2014, el constituyente permanente confirmó a la fórmula electoral por representación proporcional no solo como una fórmula electoral más, sino como un principio constitucional, pues el artículo 54° constitucional que la comprende como principio de representación proporcional para la asignación de las 200 diputaciones correspondien-tes con dicho principio fue modificada, pero permaneció intocable el
68 Ibídem., p. 27.69 CHAIRES Zaragoza, Jorge, El principio de representación proporcional en el sistema
federal mexicano, México: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción, 2011, p. 32.
70 Ídem.71 HURTADO, Javier, Representación política y municipio. El caso de la capital de Du-
rango, México: Tribunal Electoral de la Federación, 2012, p. 34.
101El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
referido principio confirmándolo como un elemento de fortalecimien-to del estado democrático de derecho en México72.
La novedad más importante de la reforma constitucional político-electoral de febrero de 2014, lo constituye la reforma constitucional que introduce la reelección para los ayuntamientos, la inclusión de este mecanismo jurídico, facilita todavía más la evolución de los ayuntamien-tos hacia un modelo de cabildo abierto compatible con los principios y valores de la Constitución mexicana, porque la constitución amplía la permisión no solo para los alcaldes, sino también para los regidores y síndicos73.Evidentemente que este mecanismo no converge como una norma constitucional deliberada, pues el diseño atiende al supuesto de que para la postulación para la reelección, esta debe ser solicitada por el partido o coalición que hayan postulado previamente a los candidatos municipales, esto supongo, puede contribuir para el fortalecimiento de la democracia interna de los partidos políticos, y adicionalmente para la profesionalización de la función pública.
Sería importante comprender que el que parece ser que el modelo más idóneo y que es al que es más próximo el modelo establecido por la Constitución mexicana en el artículo 115° fracción I, sería un modelo que según la doctrina esbozada por Teresita Rendón Huerta Barrera, es característico de la teoría de la teoría de la república representativa municipal74, denominado «municipio de convención»75 consistente en que: «se estimula, de tal suerte, el desarrollo del principio autonomista mediante una conquista de la soberanía que se mide en el crecimiento
72 Ver, artículo 54°, Constitución Política de los Estados Mexicanos, op. cit.73 Artículo 115°, Fracción I, párrafo segundo, Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos, op. cit., 104. La permisión de reelección en el orden local solo se extendió para los diputados locales, en los términos que señala el artículo 116°, frac. II, de la Constitución. Asimismo, se los senadores y los diputados federales pueden reelegirse en los términos que contempla la cons-titución en el artículo 59°, de la Constitución. Véanse: Art. 115°, frac I, párrafo segundo; art. 116°, frac. II, párrafo segundo; art. 59°, de la Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos, op. cit.
74 Rendón Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 193. Esta teoría de la república representativa municipal, según la autora consiste en que: «el municipio debe, en su esfera local, reeditar la imagen de la república representativa». Ídem.
75 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 194.
102 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
de la población, en la extensión y diversificación de los servicios públi-cos municipales, en desarrollo de las potencias creadoras de la comuni-dad local»76.
Esto traducido, en que: «los municipios conservan todo el poder no delegado por la Constitución, al gobierno federal y todo el poder no reservado exclusivamente para sí por las provincias en sus cartas fun-damentales77. En resumen, los municipios poseerían sus respectivas fa-cultades y atribuciones, competencias exclusivas y concurrentes78 esto se regularía constitucionalmente, pues como advierte Teresita Rendón Huerta Barrera, sería ideal la inclusión de cartas orgánicas municipales que fueran «sancionadas» por la constitución local79.
Parece ser que la diversidad de criterios interpretativos que como consecuencia lógica de federalismo se deducen de la aplicación de la fracción I del artículo 115° constitucional, convergen hacia el desarro-llo de una idea que permite distinguir que las elecciones municipales, se encuentran fuertemente influenciadas por el sistema de integración de los ayuntamientos, al prever la constitución que los ayuntamientos deberán ser elegidos por elección popular y directa, hace palpable un principio constitucional democrático que se les transmite a los ayun-tamientos, solo que analizando a detalle, pareciera ser que la vía más idónea, sería separar las funciones del ayuntamiento, estableciendo que el presidente municipal sería el responsable de las actividades adminis-trativas municipales y, por otra parte el cabildo integrado por regidores y síndicos, sería el consejo municipal cuya función primordial sería «de-liberativa y normativa»80, esto le permitiría al municipio consolidarse en el sistema político mexicano, federal, democrático y representativo como un auténtico poder del Estado.
Otro aspecto importante referente a las elecciones municipales en México y por supuesto a lo que corresponde al tema de la integración de los ayuntamientos, encuentra su punta de lanza en la reforma consti-tucional del 14 de junio de 2005, esta reforma es sustancial porque adi-
76 Ídem.77 Ibídem., p. 195.78 Ídem.79 Ídem.80 HURTADO, Javier, op. cit., p. 73.
103El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
cionó un párrafo a la fracción tercera del artículo 115° que estableció que las comunidades indígenas estarían facultadas para que en lo que concierne al ámbito municipal, se coordinen y asocien según los efectos que exija la ley, conforme a los usos y costumbres. Esto, conforma así el sistema de usos y costumbres para elegir autoridades municipales y que se integra como una clase de derecho consuetudinario de los pueblos originarios. No está de más aclarar que el artículo 2° de la constitución, se interpreta en relación con la cláusula anterior.
Esta clase de disposiciones en materia de usos y costumbres son muy importantes en razón de ser derechos diferenciados en razón de la per-tenencia de personas a comunidades autóctonas, como producto de los efectos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a los pueblos indígenas y tribales en países independientes del 27 de junio de 1989; este tratado internacional destaca en palabras de González Oropeza como «un instrumento de avanzada»81 y que se rela-ciona con una de sus normas, que dispone que: «en la aplicación de la legislación nacional, deberán tomarse en cuenta las costumbres de los pueblos, siempre que sean compatibles con los derechos fundamentales reconocidos en los órdenes jurídicos»82, es por lo anterior que no se debe soslayar el régimen de sistema de usos y costumbres como sistema de elección de las autoridades municipales, en Oaxaca, por ejemplo, este sistema existe de forma oficial desde 199083,se le denomina un sis-tema dual, ya que en el Estado existe una dualidad entre el sistema de elecciones por partidos y el sistema de usos y costumbres.
IV. LAS ELECCIONES MUNICIPALES POR LA JURISPRUDENCIA MEXICANA
Las elecciones han sido en su momento objeto de discusión juris-prudencial, proceso interpretativo del cual se han obtenido sendas in-terpretaciones constitucionales, conducentes para el fortalecimiento
81 GONZÁLEZ Oropeza, Manuel, op. cit., p. 116.82 Ibídem., p. 117.83 DALTON, Margarita, Democracia e igualdad en conflicto. Las presidentas municipa-
les en Oaxaca, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México: CIESAS, 2012, p. 111.
104 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
de una auténtica teoría municipalista del municipio mexicano. En este tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, interpretó una inte-resante jurisprudencia sobre la validez del principio constitucional de representación municipal en los ayuntamientos, es sugestivo añadir que de la lectura de la jurisprudencia del alto tribunal, se puede observar que la interpretación en comento, atiende al mandato constitucional de que en el ámbito municipal, se debe integrar los órganos legislativos debiendo utilizar obligatoriamente como criterio análogo el principio de representación proporcional sancionado por la constitución federal de México.
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SE-ÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.
El artículo 115, fracciones I, párrafo primero y VIII, párrafo primero, de la Constitución Federal señala que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y admi-nistrativa al Municipio Libre; que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento electo popular y directamente, el cual se integrará por un presidente y el número de síndicos y regidores que la legislación local determine; que el gobierno municipal se ejercerá exclusivamente por el Ayuntamiento y que las autoridades legislativas locales, al expedir sus leyes electorales, deberán introducir el principio de representación proporcional para la elección de los Ayuntamientos de los Municipios que conforman la entidad. Ahora bien, como puede advertirse del indi-cado precepto constitucional, el Municipio es la célula primaria territo-rial, política y administrativa en los Estados, por lo que es el primer nivel de gobierno que entra en contacto con la ciudadanía asentada en él; de ahí que corresponda a sus habitantes elegir directamente a los funcio-narios que deberán conformar el órgano de gobierno municipal. Así, los miembros de los Ayuntamientos que hayan resultado electos como tales, integran el órgano de gobierno municipal y representan los inte-reses de una comunidad municipal determinada, por tanto, el principio de representación proporcional que se instituye para los Municipios, tie-ne como finalidad que los partidos políticos contendientes en una elec-ción municipal cuenten con un grado de representatividad que deberá ser acorde a su presencia en los Municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo anterior, en atención al carácter nacional
105El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones muni-cipales. En efecto, el principio de representación proporcional previsto para la conformación de los órganos legislativos, se instituyó para dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la integración de dichos órganos, para que cada uno de ellos tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobrerrepresentación de los partidos dominantes, lo que implica que los institutos políticos tengan cierto grado de representatividad a nivel estatal, puesto que en su caso, conformarán precisamente un órgano de Gobierno Estatal. En esta tesitura, el establecimiento del sistema de representación proporcional en el ámbito municipal debe atender a los mismos lineamientos que la Constitución Federal señala para la integra-ción de los órganos legislativos, esto es, que los partidos políticos que cuenten con cierto grado de representatividad estatal puedan acceder al órgano de gobierno municipal, sin que ello signifique que se limite la representación integral y genérica de los intereses de una concreta colectividad, ni que éstos se subordinen a lo que ocurra en otros Muni-cipios84.
Por otra parte, sin duda alguna que el sistema de elecciones por usos y costumbres ha tomado una importancia considerable en el ordena-miento jurídico-electoral mexicano, el Tribunal Electoral no ha sido ajeno a ello, y fiel a su función garantista estableció jurisprudencia que relaciona temas como: usos y costumbres, elecciones, legislación, cons-titución, comunidades indígenas y municipio.
COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELEC-CIONES POR USOS Y COSTUMBRES (LEGISLACIÓN DE OAXACA). De los artículos 2, apartado A, fracciones III y VII y 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25, apartado C, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 58 y 125 del Código de Instituciones y Procedimien-tos Electorales de Oaxaca, se desprende que las autoridades electorales están obligadas a proveer lo necesario y razonable para que las comuni-
84 Tesis P/J 19/2013, Pleno Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XX, mayo 2013, tomo 1, décima época, p. 180.
106 Talia Garza Hernández - Alina del Carmen Nettel Barrera
dades indígenas elijan a los ayuntamientos conforme al sistema de usos y costumbres, propiciando, la conciliación, por los medios a su alcance, como es la consulta con los ciudadanos que residen en el municipio. La autoridad electoral, en ejercicio de sus atribuciones, debe procurar las condiciones que permitan llevar a cabo la celebración de los comicios85.
Finalmente, también relacionado con el aspecto referente al sistema de elecciones por usos y costumbres, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación interpretando la norma fundamental en co-rrespondencia con tratados internacionales firmados y ratificados por México como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, acaba por admitir que las normas consuetudinarias indígenas para la elección de sus autoridades o representantes ante los ayuntamientos, tienen rango de normas consuetudinarias de carácter electoral, válidas para ser aplicadas en el recurso de reconsideración contra sentencias de las salas regionales del tribunal electoral.
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. PROCEDE CONTRA SEN-TENCIAS DE LAS SALAS REGIONALES CUANDO INAPLIQUEN NOR-MAS CONSUETUDINARIAS DE CARÁCTER ELECTORAL. De la inter-pretación sistemática y funcional de los artículos 2, apartado A, fracciones III y VII; 99, párrafo sexto, 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independien-tes; de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como 61, párrafo 1, inciso b) y 62, párrafo 1, inciso a), fracción IV de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se advierte que las sentencias dictadas por las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en las que se determine la inaplicación de normas consuetudinarias es-tablecidas por las comunidades o pueblos indígenas, a través de los pro-cedimientos ancestrales y aceptados por sus integrantes, para la elección de sus autoridades o representantes ante los ayuntamientos, admiten ser impugnadas a través del recurso de reconsideración, toda vez que el siste-
85 Jurisprudencia 15/2008, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción, Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, año 2, número 3, 2009, pp. 16-17.
107El Ayuntamiento como órgano de representación en el municipalismo mexicano
ma normativo indígena debe considerarse integrante del sistema jurídico electoral mexicano y, por tanto, susceptible de ser inaplicado cuando se estime contrario a la Constitución Política Federal. Lo anterior, pues por virtud de su reconocimiento constitucional, todos los sistemas normativos de las diversas comunidades y pueblos indígenas del país, relativos a la elección de sus autoridades o representantes, deben considerarse integra-dos al sistema electoral mexicano, en cuanto que se trata de normas que, igual que las emanadas del proceso legislativo, comparten las característi-cas de ser generales, abstractas e impersonales, además de que su función es la misma, porque están destinadas a establecer las bases o el proceso conforme al cual se elegirán a quienes deban ocupar determinados car-gos públicos86.
V. CONCLUSIÓN
El constitucionalismo mexicano atiende la vida municipal de una ma-nera evolutiva confiriéndole, con cada etapa, una naturaleza más política que administrativa, cada vez más autónoma y democrática. Este panora-ma favorece la coexistencia de tres órdenes de gobierno en nuestro país y exige que se establezcan reglas de acceso al ejercicio del poder público y a la toma de decisiones en el cabildo, con los mecanismos propios de un sistema mixto como es el mexicano. La democracia como un sistema de vida sólo se entiende si podemos ver que se representen los intereses de la mayor parte de la población en el propio ayuntamiento, nivel de gobierno que tiene el mayor impacto en la vida de la comunidad. El ayun-tamiento y la gobernanza, entendida ésta como un sistema de gestión in-clusiva y plural, no podría observarse si la constitución de los cabildos no fuese abierta. Ahora bien, más allá de la orden constitucional y del diseño de las legislaturas de los estados para la integración de los ayuntamientos, lo cierto es que la opacidad casi deliberada de la elección de regidores frente a la pompa de la elección del presidente municipal arroja un re-sultado desalentador. En este sentido, la elección de los miembros que in-tegran el ayuntamiento por una elección popular directa —como señala
86 Jurisprudencia 19/2012, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-ción, Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, año 5, número 10, 2012, pp. 30-32.
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la Constitución— es monopolizada por la elección de cargos como el del presidente municipal y el síndico, sin embargo, la actividad de los regido-res es de vital importancia si se les comprende en la dinámica de control del poder a través de la toma de decisiones ordinaria. Se deben fortalecer los principios democráticos en la comunidad, a partir, en buena medida, del estudio del cabildo como sede de la representación (ya sea de mayoría relativa o representación proporcional) de los intereses y necesidades de todos los que integran la comunidad.
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El municipio dentro del federalismo brasileño: un descompaso posible entre autonomía efectiva local y su importancia en la construcción y control de políticas públicas.
ROGÉRIO GESTA LEAL1
CAROLINE MÜLLER BITENCOURT2
SUMARIO. I. INTRODUÇÃO. II. BREVES APONTAMENTOS SOBRE A ESTRUTURA DO FEDERALIS-MO BRASILEIRO: O MUNICÍPIO «FORMALMENTE» COMO UM ENTE AUTÔNOMO. III. PARTICU-LARIDADES DO ENTE MUNICIPAL NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: COMO COMPREENDER A AU-TONOMIA LOCAL?. IV. O RELEVANTE PAPEL DOS MUNICÍPIOS NA CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A MAIOR POSSIBILIDADE DE UMA GESTÃO DEMOCRÁTICA. V. CONSIDERAÇÕES FI-NAIS. VI. REFERÊNCIAS
I. INTRODUÇÃO
O presente artigo versa sobre o papel dos municípios no âmbito da federação brasileira, que embora o qualifique como um ente federativo autônomo, inúmeras tem sido às críticas de sua certa «falta de autono-mia», especialmente financeira, em relação a sua importância na cons-trução e controle de políticas públicas.
Nesse sentido, parte-se da seguinte indagação: haveria um descompas-so entre as reais condições da autonomia local no federalismo brasileiro e seu papel no âmbito de construção e controle de políticas públicas?
1 Doutor em Direito. Professor do programa de Pós-Graduação Mestrado e Dou-torado em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul. Desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.
2 Doutor em Direito. Professora do programa de Pós-Graduação Mestrado e Doutorado em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul. Advogada.
112 Rogério Gesta Leal - Caroline Müller Bitencourt
A hipótese que é a formatação do federalismo brasileiro, não distinguiu formalmente ele dos demais entes federativos, contudo, a forma em que se deu a distribuição de competência e mesmo a arrecadação financeira dos entes, é possível afirmar que o município restou enfraquecido, ou, em outras palavras, pode-se dizer que não é «tão autônomo assim», fato esse agravado pela importância que o município assume no âmbito da construção e controle de políticas públicas, ante sua proximidade direta com os cidadãos, o que o coloca em uma situação de descompasso em re-lação às atribuições recebidas e as reais condições para sua concretização.
Com intuito de responder a problemática apresentada, tratar-se-á pri-meiramente das características gerais do federalismo brasileiro, situando o município nesse cenário, posteriormente discutir-se-á a importância da participação e democracia no contexto das políticas públicas e como a le-gislação brasileira cuidou de dar importância aos municípios nessa árdua tarefa, para no último tópico, discutir um possível descompasso entre a sua real autonomia e suas atribuições na seara das políticas públicas.
O método de pesquisa será o hipotético dedutivo e a técnica de pes-quisa a bibliográfica. Ao final buscar-se-á apresentar as considerações finais no sentido de confirmar ou refutar a hipótese inicialmente apre-sentada respondendo o problema proposto.
II. BREVES APONTAMENTOS SOBRE A ESTRUTURA DO FEDERALISMO BRASILEIRO: O MUNICÍPIO «FORMALMENTE»
COMO UM ENTE AUTÔNOMO
Muito embora inúmeros países adotem o sistema federalista como forma de governo, sabe-se que há uma série de particularidades acerca de como efetivamente se pratica o Federalismo, portanto, ao discorrer sobre essa temática, buscar-se-á olhar justamente como esse sistema é reproduzido na realidade brasileira.
Silva enumera características de um Estado federativo:
1.a) uma descentralização político-administrativa constitucional-mente prevista;
2.a) uma Constituição rígida que não permita a alteração da repar-tição de competência por intermédio de legislação ordinária. Se
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assim fosse possível, estaríamos num estado unitário, politicamen-te descentralizado;
3.a) existência de um órgão que dite a vontade dos membros da Fe-deração; no caso brasileiro temos o senado, no qual reúnem-se representantes dos Estados-Membros;
4.a) a autonomia financeira, constitucionalmente prevista, para que os entes federados não fiquem na dependência do poder central;
5.a) a existência de um órgão constitucional encarregado do contro-le de constitucionalidade das leis, para que não haja invasão de competências3.
A Federação apresenta-se sob dois aspectos diferentes muito embora sejam complementares. O primeiro é o aspecto unitário, quer dizer, o Estado federal também é um Estado, tanto no interno quanto na ordem internacional. Unitário porque se apresenta como uma unidade de na-cionalidade, unidade de território, somente ele é pessoa jurídica de Di-reito Internacional Público. Dessa forma, apresenta a chamada unidade de nacionalidade, pois não há nacionalidade estadual, por isso há tam-bém a unidade de território. O segundo é o aspecto societário. Refere-se ao fato que também o Estado federal apresenta-se como uma forma de sociedade de Estados-membros, que de alguma maneira participam no Estado federal, ou seja, no governo do todo unitário4.
Ao se tratar de Federalismo, indiscutivelmente a figura da pluralida-de de centros de Poder é uma de suas mais relevantes características, no caso brasileiro com ainda mais destaque pois além do Poder Fede-ral, temos ainda uma divisão entre Poder Estadual e Pode local. Diga-se que no âmbito externo, âmbito do Direito Internacional Público, a União federal representa e age em nome do Estado perante os demais Estados e Organizações Internacionais, mas não deixa de internamente comportar-se também como um ente federado5.
3 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 163.
4 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Manual de Direito Constitucional. 40. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
5 BONAVIDES, Curso de Direito Constitucional. 31. ed. São Paulo: Editora Malhei-ros, 2016.
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Daí pode-se extrair uma necessária relação entre soberania e auto-nomia na Federação brasileira. Para distinguirmos com maior clareza o que significa, o Estado federal (representado pela União) e o que signi-fica Estado —Membro, estes dois conceitos são fundamentais, no caso brasileiro, também o município. Diz-se que a soberania é atributo do Es-tado Federal, que detém o poder/dever de manter a unidade federativa como um todo, o que lhe confere «poder»— soberania sobre os demais membros do pacto federativo. Já a autonomia é nota características dos demais entes, haja vista que reflete e representa a idéia de descentrali-zação, nos limites, é claro, da própria soberania. Assim, a autonomia é a possibilidade de coordenação desses entes, tanto administrativa, como política e financeiramente6.
Pode-se a afirmar que o Constituinte Originário cuidou de garantir o exercício das autonomias ao atribuir «Poder Constituinte decorrente», que é o poder de cada Estado-membro de ter uma Constituição (cf. art. 25, caput, c/c art. 11, ADCT, CF 1988); da mesma forma que prevê a competência dos Municípios em relação a Lei Orgânica Municipal; tam-bém retratou a impossibilidade de um ente federativo criar obrigações contra o outro, que não aquelas já estabelecidas na Constituição federal (cf. art. 18 e 19, CF 1988); como regra trata da impossibilidade de in-tervenção federal, tratando como excepcionalidade e de forma taxativa os casos previstos (nos arts. 34 de Intervenção Federal e 35 Intervenção Estadual na CF 1988); e a própria ideia de repartição igualitária na von-tade Federal ao trazer o número fixo de representantes dos Estados-membros, no caso, três Senadores, independente do número da popu-lação daquele Estado.
Nesse sentido que se observa a relação de coordenação e não subor-dinação entre os entes federativos, e diante das distintas fontes de poder Estatal uma complexa distribuição de competências entre os entes. Em tese, a União com competência reduzida, traduziria uma maior compe-tências dos Estados-membros e Municípios, logo, também haveria uma maior autonomia, julgando-se que a União teria um mínimo de com-
6 BRANCO, Paulo Gustavo; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Consti-tucional. 8ªed. São Paulo: Saraiva, 2013.
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petência no sistema Federalista. Dito isso, dois conceitos se enquadram dentre o que se destaca sobre o Federalismo7:
É correto afirmar que o Estado Federal expressa um modo de ser do Estado (daí se dizer que é uma forma de Estado) em que se divisa uma organização descentrali-zada, tanto administrativa quanto politicamente, erigida sobre uma repartição de competências entre o governo central e os locais, consagrada na CF/88, em que os Estados federados participam das deliberações da União, sem dispor do direito de secessão. No Estado Federal, de regra, há uma Suprema Corte com jurisdição nacional e é previsto um mecanismo de Intervenção federal, como procedimento assecuratório da unidade física e da identidade da Federação8.
Ainda:Federação é uma «pluralidade de centros de poder, coordenados e autônomos entre si, de tal modo que ao Governo Federal que tem competência sobre o in-teiro território da Federação, seja conferida uma quantidade mínima de poderes, indispensável para garantir a unidade política e econômica, e aos Estados federa-dos, que têm competência cada um sobre o próprio território, sejam assinalados os demais poderes»9:
Pretendeu o Constituinte de 1988 na redação do art. 1º «Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:» combinado com art. 18 «A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Es-tados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição», ou seja, elencou como entes federativos AUTÔNOMOS, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, todos como poder/dever de manter sua auto-organização financeira, política e administrativa. Note-se que claramente vedou a possibilidade de secessão, ou seja, previu a impossibilidade de um Estado desligar-se da Federação. Daí de ser di-zer que a União dos Estados é indissolúvel e constitui-se cláusula pétrea na CF/88.
7 BRANCO, Paulo Gustavo; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Consti-tucional. 8ªed. São Paulo: Saraiva, 2013.
8 BRANCO, Paulo Gustavo; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Consti-tucional. 8ªed. São Paulo: Saraiva, 2013.
9 LEVI, Lucio. Federalismo. in BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PAS-QUINO, Gianfranco (org.). Dicionário de Política. Vol. I. 5. ed. Brasília: UnB, 2004. p. 481.
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Aqui já se ressalva a grande particularidade do federalismo brasileiro que se pretende enfrentar, no direito constitucional brasileiro é o status e a autonomia político-administrativa e financeira que a Constituição (sobretudo a de 1988) reconhece aos Municípios, fazendo com que a fe-deração brasileira não tenha similares em termos de direito comparado, tema que devido a sua importância a este estudo será objeto de análise do próximo tópico.
Lembrando ainda que a Constituição brasileira cuidou de atribuir a Federação o status de princípio fundamental, ao lado de outros como dignidade da pessoa humana, cidadania e soberania. Ao elevar a Fe-deração ao patamar de princípio fundamental Bastos entende que «O princípio federativo é uma das vigas mestras sobre as quais se eleva o travejamento constitucional»10. É mesmo tão encarecido e enfatizado pela Lei Maior, a ponto de ser subtraído da possibilidade de ser alterado até mesmo por via de emenda constitucional, daí dizer que é uma Cláu-sula Pétrea, ou seja, constitui uma limitação material ao exercício do Poder Constituinte derivado, que fica impossibilitado de abolir a forma de constituição da Federação brasileira, conforme art. 60 parágrafo 4º:
«forma federativa de Estado» —elevado a princípio intangível por todas as Cons-tituições da República— não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte originário con-cretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às futuras emendas à Constituição; de resto as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art. 60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intan-gibilidade literal da respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege11.
Outra questão curiosa que não pode deixar de ser mencionada ao tratar de federalismo brasileiro é as diferentes inspirações, ou seja na Constituição de 1891 foi recepcionado o modelo federativo norte-ame-ricano a ponto de intitular como Constituição dos Estados Unidos do Brasil (com repartição rígida de competências entre União e Estados-
10 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Sarai-va, 2001. p. 289.
11 BRASIL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ADI 2.024, rel. min.Sepúlveda Pertence, j. 3-5-2007, DJde 22-6-2007.
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membros, e de ampla autonomia aos Estados)-o reflexo será as compe-tências enumeradas e exclusivas da Constituição de 1988; e na Consti-tuição de 1934 fora albergado, sem abandonar o sistema inspirado no modelo norte americano, o modelo federativo «cooperativo» alemão, onde existe colaboração e/ou cooperação entre União e Estados logo, haveria um certo aumento de competência no ente central e conse-quentemente diminuição das autonomias e não haveria uma separação absolutamente rígida de competências. Resultado prático foi certamen-te uma maior concentração de poderes no ente central, resultando em um aumento significativo das competências legislativas da União-o re-flexo será nas competências concorrentes também chamado de modelo vertical na Constituição de 198812.
É importante discorrer ainda que brevemente sobre as competências no Estado Federado, uma vez que há a chamada descentralização do po-der. Para o exercício das competências tanto da União-Estado Federal, quanto dos Estados-Membros, passa a desmembrar-se em poder Central, exercido pela União e poder Regional, exercido pelos Estados e Muni-cípios. Assinala Araújo; Nunes Junior (2005, p. 257): «A Constituição federal optou por um sistema complexo, reunindo critérios horizontal e vertical para a partilha de competências, contemplando ainda a hipó-tese de delegação de competências pela União aos Estados-membros».
Distingue-se a repartição de competência legislativa e repartição de competência administrativa. A primeira, segundo critério horizontal, trata das competências exclusivas da União, Distrito Federal, Estados e Municípios; e o critério vertical, trata da competência concorrente, que permite aos Estados e Distrito Federal competência complementar e aos Municípios competência suplementar, conforme as normas de ca-ráter geral estabelecidas pela União. Já a competência administrativa, trata da competência para administrar sobre a matéria que foi compe-tente para legislar, no entanto deverá ser observado o campo comum existente entre eles13.
12 SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme; MITIDIERO, Daniel Francisco. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribu-nais, 2013.
13 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra: Editora Livraria Almeida, 2003.
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Sendo assim, encontramos no complexo modelo brasileiro, as com-petências que serão exclusivas/enumeradas de cada ente Federativo (ex: art. 21 em ralação à União, art. 30, I em relação ao município, art. 25 caput em relação aos Estados), tem-se a competência remanescente em matéria legislativa aos Estados membros (art. 25, parágrafo 2º), com-petências privativas da União (ou seja, que a matéria pode ser objeto de delegação aos Estados e ao Distrito Federal, conforme art. 22, parágrafo único), competências concorrentes legislativas (remetendo-se ao mo-delo vertical art. 24 e parágrafos) e também competências comuns de esfera administrativas (art. 23 pertencentes a União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
A Federação enquanto forma de Estado procura delegar competên-cias e preservar a autonomia dos entes que a compõem, isso, sem perder seu caráter unitário frente às relações internacionais e também como caráter de nação brasileira. Bastos (2001, p. 163) acerca de uma das funções do princípio federativo se manifesta: «[…] deve o princípio legislativo informar o legislador infraconstitucional que está obrigado a acatar tal princípio na laboração das leis ordinárias, bem como os intérpretes da Constituição, a começar pelos membros do Poder Judi-ciário14».
Portanto, o princípio republicano e o princípio federativo se comple-tam, na medida em que um determina e estabelece a forma de governar, enquanto o outro determina a forma de Estado a ser governada. Como visto anteriormente, o governo deve ser voltado ao povo brasileiro, daí a adoção da democracia como forma de regime da República Federativa do Brasil.
III. PARTICULARIDADES DO ENTE MUNICIPAL NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA: COMO COMPREENDER A
AUTONOMIA LOCAL?
Muito foi debatida a chamada autonomia municipal em face do re-conhecimento do mesmo com um ente autônomo. Inúmeras foram na
14 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 10. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.
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época às objeções da doutrina ao reconhecimento da chamada «autono-mia» municipal. Se por um lado doutrina de Hely Lopes Meirelles15 de-fendia ferrenhamente a autonomia dos município à luz da Constituição de 1988, doutrinas como a de José Afondo da Silva traçavam duras críti-cas no que se poderia chamar de «pseudo-autonomia» municipal:
Essa é uma tese equivocada, que parte de premissas que não podem levar à conclusão pretendida. Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade fe-derativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são es-senciais ao conceito de qualquer federação16.
Entre inúmeras críticas que o autor dedica-se no texto, pode-se elen-car como as principais a nosso juízo: não há poder judiciário municipal, restando o Poder Judiciário estruturado em nível Federal e Estadual; a falta de representatividade do interesse municipal na formação da vontade federal (pois Senado é composto por representantes do Esta-do); o fato do município não ter força política no âmbito da federação brasileira, recebendo reduzidas atribuições legislativas no âmbito das competência; Ainda podem sofrer intervenções dos Estados-membros de forma excepcional, mas eles próprios não podem intervir, por razões óbvias pois se os municípios integram o território dos Estados, conti-nuam a ser divisões político-administrativas dos seus respectivos Estados-membros; também ressalta o fato de a criação de um município, por exemplo, seguir na dependência de edição de Lei Estadual para seu reconhecimento. Eis algumas críticas dentre tantas outras17.
Conhecendo tais objeções a autonomia do município como ente federativo, o Supremo Tribunal Federal oportunamente manifestou-se na ADI n. 202418, refutou a tal tese com o seguinte argumento: A «for-ma federativa de Estado» —elevado a princípio intangível por todas as
15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 16ª Ed. Malheiros: São Paulo, 2008.
16 SILVA, José Afonso da.Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 474-475.
17 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.
18 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 10. ed., rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.
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Constituições da República— não pode ser conceituada a partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o cons-tituinte originário concretamente adotou e, como o adotou. Em sentido semelhante é o julgamento da ADI 1.842:
A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os Municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os Estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da au-tonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Execu-tivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos Municípios envolvi-dos, mas ao Estado e aos Municípios do agrupamento urbano19.
Por maiores que possam ser às críticas as particularidades conferidas ao município como entre federativo, o que justifica dizer que a Fede-ração brasileira tem por tal motivo um caráter «sui generis», não se justi-fica uma leitura contra legem, quanto ao staus jurídico conferido ao Mu-nicípio pela Constituição de 1988, demonstrando inclusive ao romper com a tradição constitucional anterior que o fez deliberadamente para conferir posição igualitária aos municípios no âmbito da Federação bra-sileira. Assim, também uma leitura do Texto Constitucional nos faz ex-trair quais as possibilidades consideradas pelo Constituinte ao discorrer sobre a autonomia municipal.
Primeiramente pode-se referir a autonomia no que se refere a au-tolegislação, descrita na competência do Município para edição de Lei Orgânica Municipal art. 29 e incisos, bem como o alargamento daquilo que é enfrentado20, muito embora uma leitura superficial do dispositivo
19 ADI 1.842, rel. min.Gilmar Mendes, j. 6-3-2013, P,DJEde 16-9-2013].20 regras atinentes à eleição, à posse, ao subsídio, ao julgamento e à perda do
mandato do prefeito (art. 29, incisos I, II, III, V, X e XIV, CF); ao número, à re-muneração, às garantias, às proibições e às incompatibilidades dos vereadores (art. 29, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, CF); à organização das funções da Câmara Municipal (art. 29, inciso XI, CF); à cooperação das associações representati-vas no planejamento municipal (art. 29, inciso XII, CF); e aos projetos de lei municipal de iniciativa popular (art. 29, inciso XIV, CF).
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já nos demonstre que trata de mera reprodução obrigatória, haja vista que tais conteúdos são de competência do próprio constituinte.
Também o Constituinte cuidou de atribuir aos municípios compe-tência de forma enumerada/exclusivas, competências comuns (de orla administrativa art. 23) e competências administrativas exclusivas (cons-tantes no art. 30 II a VIII), bem como suplementares (conforme art. 30 I e II). Contudo, difícil distinguir o que seria a competência plena dos mu-nicípios do que seria sua competência suplementar, haja vista o conteúdo que lhe é atribuído, qual seja, o interesse local. Assim, resumidamente poderia se dizer tratando-se de interesse local. Vale a crítica de Rodriguês:
Por outro lado, não cabe legislação suplementar municipal: a) no caso de leis que derivem de exercício de competência exclusiva da União Federal ou Estados-membros, pois constituem temas ou matérias indelegáveis; b) no caso de leis que derivem de exercício de competência privativa da União Federal, uma vez que a delegação nesse caso somente é cabível a Estado-membro (art. 22, § único); c) com conteúdo de normas gerais no âmbito da competência concorrente, pois que essas somente poderão ser ou federais ou estaduais (art. 24, § 3º); d) no caso de leis estaduais editadas em face de sua competência residual (art. 25, § 1º). Uma vez porém que o exercício dessa competência pressupõe que o Município atue com base no interesse local (soa irrazoável admitir que via suplementação o Município possa legislar para além do interesse local), é de perguntar-se então se é possível do ponto de vista prático diferenciar essa competência suplementar daquela já historicamente reconhecida no art. 30, I. A rigor, portanto, o art. 30, II pode ser considerado como não tendo maior utilidade prática. O que dele se pode deduzir já deveria necessariamente ser deduzível da cláusula «interesse local»21.
Ao se questionar qual seria o conteúdo do que constitucionalmente cha-mamos de interesse local, pode-se citar a competência dos serviços públicos locais, questões atinentes a chamada vida urbano, o que envolve trânsito, gestão de locais públicos, transporte, saúde, água, saneamento, cabendo na competência sobre educação a educação primária, conservação e sinali-zação das vias públicas, recolhimento de lixo urbano, entre outros22.
Pode-se encontrar a capacidade de autogoverno dos municípios, a partir dos incisos I e II do art. 29, ao tratar das eleições diretas para os
21 RODRIGUES, Itiberê de Oliveira Castellano. Fundamentos dogmático-jurídicos do sistema de repartição de competências legislativa e administrativa na Consti-tuição Federal de 1988. Diálogo Jurídico, v. 15, p. 01-34, 2007.
22 CASTRO, José Nilo. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.
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cargos de Chefe do Poder executivo e integrantes do Poder Legislativo, vereadores, consubstanciando assim as três esferas que conjuntamente preenchem o conceito de autonomia.
Necessário também abordar a autonomia financeira dos municípios para realizarem sua gestão e nesse sentido, a Constituição cuidou de atri-buir competências tributárias exclusivas de cada ente federativo, atribuin-do aos municípios a competência da arrecadação tributária, conforme dispõe «art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I-propriedade predial e territorial urbana; II-transmissão «inter vivos (…); III-serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, de-finidos em lei complementar). Logo, tem os município s esfera própria para instituir, arrecadar e fiscalizar tributos, tais como impostos, taxas e contribuições. e ainda, segundo art. 145, III podem cobrar contribuições de melhoria as proprietários que tiverem seus imóveis valorizados a partir de obras públicas. Eis o quadro financeiro dos municípios no que toca a possibilidade de arrecadação própria e a gestão desses recursos se dará confoRme os demais entes através das Leis orçamentárias-Plano Pluri anual (PPA), Lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e Lei de orçamen-to anual (LOA), e assim como os demais entes devem também prestar contas de suas previsões e ações, no caso ao Tribunal de contas estadual, confoRme dispõem art. 31 parágrafo 1º. Ressalta-se que segundo a Súmu-la 69 do Supremo Tribunal Federal, «A Constituição Estadual não poderá estabelecer limite para o aumento de tributos municipais», reafirmando assim a autonomia dos municípios para gerir a receita tributária23.
Por fim, outro tema de suma importância para este estudo refere-se às chamadas transferência obrigatórias oriundas da arrecadação da União24 e dos Estados.
23 STF, súmula 69.24 Art. 159. A União entregará: I-do produto da arrecadação dos impostos sobre
renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distri-to Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-ári-
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Art. 158. Pertencem aos Municípios:I-o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer tí-tulo, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem;II-cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, § 4º,III-cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;IV-vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Tais transferências constitucionais se operam como transferências fe-derais e estaduais. As federais trata-se do Fundo de participação munici-pal, o qual teria uma orientação redistributiva, composto pelas receitas do Imposto de Renda e pelo Imposto de produtos industrializados, no montante de 23,5%. Desses, 10% são destinados as Capitais e 90% para o restante dos municípios, sendo a quota calculada por uma fórmula inversamente proporcional a população e a receita per capita do referido Estado. Já as transferências estaduais referem-se ao princípio da devo-lução voluntária, logo, deverão os estados retornarem aos municípios 25% do total de arrecadação do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços e 50% dos valores referentes ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores, sendo o calculo do montante a ser distribuído de 75% segundo a arrecadação em cada jurisdição25.
do do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; e) 1% (um por cento) ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano; II-do produto da arreca-dação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. III-do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, § 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II,c, do referido parágrafo.
25 ARREC. HTE, Marta. Federalismo e igualdade territorial: uma contradição em
termos?Revista de Ciências Sociais, vol. 53, n. 3, 2010.
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O fato é que financeiramente os municípios continuam dependentes dos recursos advindos do Estado e da União e indiscutivelmente tal si-tuação acaba influenciando em uma indução verticalizada de políticas. Isso se dá tanto no cenário político com a influência na aprovação de leis, no gerenciamento das receitas, bem como com a criação de obri-gações que os municípios não tem recursos suficientes para gerir26. Ou-tro fator relevante dessa verticalização está nas competências comuns, especialmente aquelas que se referem a políticas sociais, que permite que a União com a maior capacidade econômica concentre em suas mãos a tarefa de regular e coordenar os objetivos, as metas que deverão ser cumpridas pelos municípios. Na prática, para receber as já referidas receitas voluntárias, os municípios devem aderir as políticas nacionais através de convênios e acordos bilaterais impostos de cima para baixo, ainda que contem com contrapartida dos municípios, os valores expres-sivos são oriundos da União. O argumento que tal adesão não é vincula-tiva, não deixa de ser uma falácia haja vista a dependência dos repasses federais, colocando-os em uma posição de certa forma induzida. Não se está defendendo que não sejam de extrema relevância a nacionalização dessas políticas, o que é de extrema relevância, especialmente em se tratando de um federalismo cooperativo, contudo, a unidade nacional deve conviver com a descentralização da execução das políticas públi-cas, especialmente em relação a sua complementaridade27. Dessa forma, pode-se dizer que mesmo juridicamente autônomo, não é considerado tão autônomo em termos práticos, como conclui Luft:
O breve panorama dos municípios na Constituição de 1988 e fora dela, mais de vinte e cinco anos após sua expressa consagração como ente federativo, per-mite-nos afirmar que a autonomia permanece como um valor fundamental na Federação brasileira, embora não tenha sido amplamente conquista pelas en-tidades locais. Grande parte dos Municípios comprometem sua autonomia em
26 Não é objetivo desse estudo tratar das causas da crise econômica que assola os municípios brasileiros, que certamente vai de uma não tão equitativa repar-tição de competência, a má gestão dos recursos, a falta de meios econômicos de autofinanciamento, bem como as práticas políticas antigas como o compro-metimento significativo com gastos com funcionalismo público.
27 LUFT, Rosângela Marina. Os municípios na Constituição de 1988: (nem) to-dos autônomos nos termos da Constituição. In: Direito Constitucional brasilei-ro. Organização do Estado e dos Poderes. Coord. Clémerson Cleve. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 57-58.
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função de carências materiais, inserindo-se nos sistemas nacionais de políticas públicas para auferir recursos originados notadamente da União. Ocorre que não basta obter financeiamentos para desempenhar as competências municipais. A efetiva autonomia exige qualidades institucionais e políticas do Municípios, que coloquem esses juntos com seus munícipes, como sujeitos ativos de sua pró-pria história. Este aprimoramento dos municípios passa pela compreensão dos valores essenciais do Estado constitucional brasileiro, pelo compromisso com a efetivação de competências constitucionais, pelo emprego de mecanismos exis-tentes de cooperação interfederativa e pela leitura de particularidades locais no processo decisório28.
Ante as questões levantadas sobre a autonomia local e suas possí-veis imbricações práticas, o quadro resta agravado em se trataando do conceito de política pública e suas conexões com a participação e con-trole social, destaca-se o quanto os municípios deveriam ser decisivos no momento da escolha, execução, acompanhamento e controle de polí-ticas públicas.
IV. O RELEVANTE PAPEL DOS MUNICÍPIOS NA CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: A MAIOR POSSIBILIDADE DE UMA
GESTÃO DEMOCRÁTICA
Dentre as várias correntes existentes sobre a temática, optou-se pela classificação que consiste em quatro diferentes momentos: 1) cons-trução da agenda, que se dá com a escolha dos assuntos e temáticas por atores governamentais e não governamentais29 que entrara em pauta
28 LUFT, Rosângela Marina. Os municípios na Constituição de 1988: (nem) to-dos autônomos nos termos da Constituição. In: Direito Constitucional brasilei-ro. Organização do Estado e dos Poderes. Coord. Clémerson Cleve. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 58.
29 «John Kindgon diferencia três tipos de agendas: sistêmica ou não-governa-mental, governamental e de decisão. A primeira contém a lista assuntos que são, há anos preocupação de um país, sem contudo merecer atenção do gover-no; a segundo inclui os problemas que merecem atenção do governo; a última a lista dos problemas a serem decididos. O autor também explica que um as-sunto pode sair da agenda sistêmica para a governamental quando há eventos dramáticos ou crises, influência de um quadro de indicadores ou acumulação de informação e experiências. A atenção governamental, portanto, estaria em função desses três acontecimentos». VIANA, Ana Luiza. Abordagem metodo-
126 Rogério Gesta Leal - Caroline Müller Bitencourt
de discussão, os quais dependeriam de uma série de elementos como a facilidade técnica, sua aceitação por grupos e pelo público, a força do consenso acerca do tema; 2) a formulação das políticas públicas, que é a fase onde acontecem a elaboração das alternativas e a escolha destas; 3) a fase de implementação das políticas públicas que é definida como um complexo sistema de agendas administrativas, em que a quantidade de mudanças envolvidas, os graus de consenso e conflito sobre as de-terminadas metas e a própria compreensão política exercerão grande influência neste processo; 4) a fase da avaliação, que consiste em ave-riguar, medir quem se beneficiou e em que medida, sendo que, esta é uma atividade gerencial, mas que não deixa de ser exercida pelos ci-dadão através do próprio direito ao voto30.
O processo de constituição, formulação de uma política pública pode ser descrito como um processo de negociação, de troca e de concessão, processos estes que podem realizarem-se de forma imediata, como po-dem ser lentos, e recorrentes, seja através de trocas de favores, de votos, de apoio político para ações futuras. Os tipos de ações dependerão dos atores políticos envolvidos e das possibilidades e oportunidades propi-ciadas pelo ambiente institucional. Nesse sentido, quando maior for a independência no processo decisório, certamente melhor será a escol-ha da política pública em consonância com a realidade local.
Diga-se que também a credibilidade e a capacidade de garantir o cumprimento das promessas e acordos futuros serão definidores para que os atores políticos se engajem ou não em determinadas ações31.
A elaboração de políticas públicas é uma tarefa complexa. Levar até o fim uma determinada «reforma política» é um processo que envolve muitos atores ao longo de várias fases do processo de formulação de políticas públicas. A tarefa requer ações específicas de parte dos agentes econômicos e sociais e, portanto, exige diversas formas de cooperação, além de expectativas positivas quanto a durabilidade e a outros aspectos da política. Ou seja, para que seus resultados sejam eficazes, as políticas públicas requerem muito mais do que um momento
lógica em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 302, n. p. 6-26, mar/abr 1996. P.07.
30 VIANA, Ana Luiza. Abordagem metodológica em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 302, n. p. 6-26, mar/abr 1996.
31 BID. A política das Políticas Públicas. Relatório 2006. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Campus, 2006, p. 18.
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mágico na política que gere «a política pública correta». Não existe uma lista universal de políticas públicas «corretas». As políticas são respostas contingente à situação de um país. O que pode funcionar em um dado momento da história, em um determinado país, pode não dar certo em outro lugar, ou no mesmo lugar em outro momento32.
Note-se que o conceito de política pública deve encontrar respaldo em uma «ação conjunta», no sentido que, não se pode delegar a difícil tarefa de formulação das prioridades em um único gestor, como se o mesmo tivesse o dom de solipsisticamente compreender o «interesse público», papel esse que não foi conferido unicamente a União, em-bora em grande parte da política nacional acabe em termos práticos o fazendo. Por isso, entende-se que as políticas púbicas devem ser um espaço de constante interlocução, de formulação conjunta através de uma ação comunicativa que envolva e privilegia o maior número de atores, buscando uma construção comunicativa da coletividade voltada ao interesse público.
Nesse sentido, a própria construção da idéia de interesse público ne-cessita de uma ação coletiva entre os diversos setores e atores sociais, tor-nando o processo de formulação de uma política pública um verdadeiro espaço para a deliberação entre a ação estatal e sociedade civil, onde as trocas entre ações, interesses e prioridades deverão se dar em uma esfera acessível a todos os interessados, que poderão atuar como inter-locutores dessa ação. Por tal motivo, destaca-se mais uma vez o papel dos municípios, pois é o local de proximidade para o diálogo e interação, é na esfera municipal que o lócus democrático é maior exercido, espe-cialmente se pensarmos em democracia participativa e deliberativa, seja através dos Conselhos municipais, audiências públicas ou orçamentos participativos.
Certo é que procedimento ideal para a formulação de uma política pública deve atender os critérios de uma boa ação comunicativa. Um procedimento que se pretende inclusivo na pluralidade regula-se, a par-tir do princípio do discurso, por uma idéia de que os: a) procedimen-tos são argumentativos; b) inclusivos e públicos; c) necessidade de não-coação externas; d) internas, ou seja, igual chance de contribuição; e)
32 BID. A política das Políticas Públicas. Relatório 2006. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Campus, 2006, p. 15.
128 Rogério Gesta Leal - Caroline Müller Bitencourt
a possibilidade de revisitar as opiniões, mas, por outro lado, concluídas, de modo a possibilitar a ação pelo Direito; f) contribuições não estão circunscritas; e, g) as deliberações políticas permitem as contribuições variadas33. Mais uma vez vê-se o âmbito local como o cenário que privile-gia as trocas comunicacionais, sejam pelos ambientes de maior proximi-dade dos cidadãos, seja pela geração de maior identidade com as causas e interesses comuns e sujeitos portanto, a um maior controle.
A elaboração de políticas públicas é uma tarefa complexa. Levar até o fim uma determinada «reforma política» é um processo que envolve muitos atores ao longo de várias fases do processo de formulação de políticas públicas. A tarefa requer ações específicas de parte dos agentes econômicos e sociais e, portanto, exige diversas formas de cooperação, além de expectativas positivas quanto a durabilidade e a outros aspectos da política. Ou seja, para que seus resultados sejam eficazes, as políticas públicas requerem muito mais do que um momento mágico na política que gere «a política pública correta». Não existe uma lista universal de políticas públicas «corretas». As políticas são respostas contingente à situação de um país. O que pode funcionar em um dado momento da história, em um determinado país, pode não dar certo em outro lugar, ou no mesmo lugar em outro momento34.
Embora o processo de formação de uma política pública concretiza-se através de uma rede institucionalizada, é o processo de comunicação da esfera pública que permite com que uma política pública entre na «agenda» de deliberação pública, como também pode ser o meio mais eficaz para o processo de execução institucionalizada com a participação conjunta entre Estado e sociedade civil, portanto, o debate público, a ação comunicativa entre os diversos atores interessados tende ter sua teia de relações em um espaço que engloba desde a formação da agenda até a avaliação da política pública. Logo, a escolha dessas prioridades não deve ficar adstrita a um único grupo político, cultural e social.
As escolhas das manifestações na esfera pública são em conformi-dades com os temas e as tomadas de decisões, com argumentos prós e contras. Contudo, uma opinião pública não pode ser considerada como um somatório de opiniões individuais pesquisadas nos sujeitos indivi-
33 HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. v.II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 29-30.
34 BID. A política das Políticas Públicas. Relatório 2006. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Campus, 2006, p. 15.
129El municipio dentro del federalismo brasileño
duais ou nas manifestações privativas deve respeitar as regras de uma prática comunicativa (princípios do discurso). Dessa forma, o sucesso da comunicação pública não é medido pela produção de generalidade, mas sim pelas qualidades procedimentais de seu processo de criação. Dito de outra forma, ela fundamenta uma medida para a legitimidade da influência que será exercida por diversas opiniões públicas sobre o sistema político35.
Para Habermas fundamental é a compreensão do espaço público e a função dos atores sociais:
A partir do momento em que o espaço público se estende para além do contexto das interações simples, entra em cena uma diferenciação que distingue entre organizadores, oradores e ouvintes, entre arena e galeria, entre palco e espaço reservado ao público espectador. Os papéis de ator, que se multiplicam e se pro-fissionalizam cada vez mais através da complexidade organizacional, e o alcance da mídia, têm diferentes chances de influência. Porém, a influência política que os atores obtêm sobre a comunicação pública, tem que apoiar-se, em última ins-tância, na ressonância, ou mais precisamente, no assentimento de um público de leigos que possuem os mesmos direitos. O público dos sujeitos privados tem que ser convencido através de contribuições compreensíveis e interessantes sobre te-mas que eles sentem como relevantes. O público possui esta autoridade, na qual atores podem aparecer36.
Desconcentrar a tomada das grandes decisões em termos de interes-se público nas mãos de um único agente, partido ou ideologia, é realizar um dos preceitos fundamentais do sistema republica e federalista: a des-concentração de poder, da tomada de decisão. Logo, um único agente ou partido é mais manipulável, vulnerável a interesses privatizados, não-públicos, que beneficiem as partes e não o todo. Não se está a dizer que a própria esfera pública não pode ser manipulável, ou melhor, poderá até o ser, mas não em seu todo.
Sob este aspecto, alerta-se que a liderança funcional facilita a coo-peração e as transações intertemporais que melhoram a qualidade da política pública. Em verdade, nos momentos de maiores tensões que se aprecia melhor o valor da liderança em momentos de mudança. Para
35 HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. v.II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 94-95.
36 HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. v.II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 96.
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que exerçam influência e poder, de modo a conter tensões em épocas de crise, os líderes funcionais precisam direcionar a mudança para a renovação dos quadros institucionais. No entanto em uma democracia, raramente se pode atribuir a liderança funcional a uma só pessoa. Indis-cutivelmente, o conceito de democracia está associada a uma pluralida-de de líderes que atuam como catalisadores dos processos deliberativos, que ocorrem um uma esfera «não institucionalizada» que permitem as políticas e as instituições a adaptar-se às solicitações de uma sociedade aberta. Este, talvez é um dos maiores desafios que se lançam aos líderes políticos, que consiste em articular princípios políticos e técnicos para produzir políticas públicas de alta qualidade37.
Acredita-se também que é no âmbito municipal que a sociedade ci-vil melhor dialoga com o Estado, haja vista que essa sociedade atua no âmbito local, seja através das organizações de bairro, entidades, organi-zações não-governamentais, que pela proximidade conhecem às neces-sidades locais para a tutela de seus interesses. No tocante ao conceito de sociedade civil, não se pode dizer que é o mesmo nem com relação a esfera pública, sequer com a esfera privada:
«A sociedade civil compõe-se de movimentos, organizações e associações, os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a esfera pública política. O nú-cleo da sociedade civil forma uma espécie de associação que institucionaliza os discursos capazes de solucionar problemas, transformando-os em questões de interesse geral no quadro de esferas públicas»38.
Nesse sentido é que se vê o processo de formação de uma política pú-blica como uma ação conjunta, onde os atores debatem na construção das prioridades em termos de «uma boa política pública», e os líderes assumem o grande papel de transformar as prioridades públicas em verdadeiras ações concretas voltadas as benefício da coletividade. No entanto, sob este aspecto, vê-se a participação a esfera pública apenas no debate no tocante a formulação, escolha de uma ou outra política, conceito esse por deveras ampliado, quando os demais atores da socie-
37 BID. A política das Políticas Públicas. Relatório 2006. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Campus, 2006, p. 14.
38 HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. v.II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 99.
131El municipio dentro del federalismo brasileño
dade civil passam também ao processo também de execução, com ações independentes da esfera estatal, voltadas ao bem público, ao interesse da coletividade.
As estruturas comunicações da esfera pública estão muito ligadas ao domínio da vida privada, fazendo com a periferia, ou seja, a sociedade civil possua uma sensibilidade maior aos novos problemas, conseguindo captá-los e identificá-los antes que o centro da política. «Não é o apa-relho do Estado, nem as grandes organizações ou sistemas funcionais da sociedade que tomam a iniciativa de levantar esses problemas. Par-tindo dessa periferia, os temas dão entradas em revistas e associações interessadas, clubes, academias, universidades, etc., onde se encontram tribunas, iniciativas de cidadãos e outros tipos de plataforma; em vários casos transformam-se em núcleo de cristalização de movimentos sociais e de novas subcultura39. Daí novamente a importância do município em face de ser o local das trocas cotidianas dos cidadãos, ou seja, é no espaço local que vivemos institucionalmente ou não os principais de-bates e pautas a serem tratadas através de políticas públicas, mais uma vez se destaca que a autonomia local para o gerenciamento e decisão em termos de políticas públicas em face dos atores sociais envolvidos. È também o que se depreende do relatório do Banco Interamericano de desenvolvimento:
Uma conclusão deste relatório é que certos aspectos importantes das políticas públicas dependem criticamente da capacidade de que os atores políticos têm de fazer acordos intertemporais e assegurar que estes sejam cumpridos, isto é, de sua capacidade de cooperar, de atuar, juntamente com os outros, para um mes-mo fim. Em ambientes políticos que facilitam tais acordos, as políticas públicas tendem a ser de melhor qualidade, menos sensíveis a choques políticos e mais adaptáveis as mudanças nas condições econômicas e sociais40. (p. 19).
Nesse sentido, do próprio Texto Constitucional podemos extrair a vinculação da política pública com o ideal de democracia, e, diga-se, democracia participativa e deliberativa, e ressaltou a própria competên-cia dos municípios face a proximidade com os cidadão como uma local
39 HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia: entre faticidade e validade. v.II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 115.
40 BID. A política das Políticas Públicas. Relatório 2006. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Campus, 2006, p. 14.
132 Rogério Gesta Leal - Caroline Müller Bitencourt
propício para a escolha de políticas públicas, como podemos observar no caso do Plano Diretor.
Tratando-se das políticas no Texto Constitucional, encontrar-se-ão alguns elementos já referidos no conceito de políticas públicas como diretrizes, objetivos, metas ou mesmo a regionalização das ações no tra-tamento constitucional, como o exemplo que Bucci traz referente ao art. 165, parágrafo 1º e 2º da CF/88 ao se referir ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes Orçamentárias, que serão tratadas em termos propria-mente políticos. Sendo assim, analisando-se o capítulo II, Das Finanças Públicas, do Título IV, Da Tributação e Orçamento, pode-se dizer que os instrumentos orçamentários dispostos pela Constituição, poderiam ser considerados expressões jurídicas das políticas públicas, por excelência inclusive. O que não é novo, basta buscar historicamente a origem do instrumento na Lei 4. 320/64, cuja referência era da «política econômi-ca e financeira» e «programa de trabalho do Governo»41. Note-se que o que importa aqui referir é quem é a pessoa que está atrás da ação, ou seja, cabe ao poder público com a participação da comunidade; no en-tanto, o agente definidor é Estatal e quem faz política pública é o poder público, após a participação da comunidade.
Já no capítulo constitucional que se refere à ordem social, parece que o definidor substancial para sua ordenação é propriamente a maté-ria, pois trata-se de saúde, educação, seguridade, meio ambiente, comu-nicação dentre outros. Esses, como já visto, necessitam de ações Estatais, mas chamam a comunidade a participar e financiar essas ações, basta pensar nos conselhos de saúde e seu papel na definição das políticas públicas ou, ainda, quando se pensa na política urbana de desenvol-vimento e sua concretização a partir da Lei n. 10.257/2001 que traça instrumentos gerais e chama a comunidade para elaboração do plano diretor.
A começar pela clareza do dispositivo do art. 182, que trata da po-lítica urbana. Além de a Constituição fazer menção às diretrizes que devem estar fixadas em lei, estabelece objetivos ordenar o desenvolvi-mento das cidades e garantir o bem estar de seus cidadãos. Tal disposi-
41 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: – Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. Saraiva: São Paulo, 2006, p. 14.
133El municipio dentro del federalismo brasileño
tivo sofre, como é sabido, regulamentação pela Lei 10.257/2001, cuja função justamente é estabelecer diretrizes a serem observadas enquanto normas-gerais para atingir o fim descrito. Não obstante, no parágrafo 1º estabelece a necessidade do plano diretor para cidades com mais de vin-te mil habitantes, referindo-o como instrumento básico da política de desenvolvimento, sendo o mesmo aprovado na Câmara de Vereadores com a ideia de representação popular.
O Plano Diretor já previsto na polítca urbana na Constituição de 1988, e regulamentado pela Lei 10.257/01 em suas diretrizes gerais, em seu art. 4º, enumera diversos instrumentos de política urbana municipal capazes de garantir o desenvolvimento e planejamento político e urba-no das cidades, e dentre esses instrumentos destaca-se o de maior rele-vância, o Plano Diretor. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade estabelece em seus artigos 39, 40, 41 e 42 o Plano Diretor como instrumento básico de política urbana. Essa legislação federal que veio para regulamentar os artigos 182 e 183 da Carta Magna, remeteu ao Plano Diretor a com-petência de englobar o território do Município como um todo, tendo em vista a competência do município para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30 da Constituição Federal). Desse modo, ao lado de sua lei orgânica deve o Município elaborar o Plano Diretor, que dirigirá o seu destino no que tange ao aspecto urbanístico. Seu objetivo aparece claro e específico.
Quanto à participação da sociedade, ou seja, da ideia de uma política pública ser uma atuação da sociedade sobre ela mesma, assim, pois, o Plano Diretor é um instrumento que permite um planejamento urba-no da cidade, no qual o gestor público juntamente com a população podem estabelecer propostas de melhoria do Município, uma vez que será analisada toda a extensão territorial do mesmo, abrangendo as di-ficuldades que impedem que a propriedade e a cidade cumpram com a sua função social. Ainda, uma coisa é planejamento —que pode se dar pela via normativa— e outra coisa é a política pública. O próprio plane-jamento pode estabelecer diretrizes ou fins que necessitem de políticas públicas para sua concretização. A Lei Federal 10.257/01, recepciona em seus artigos 43, 44 e 45, o Capítulo IV que trata «Da Gestão Demo-crática da Cidade».
Art. 43. Deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: órgãos colegiados de política urbana; debates; audiências e consultas públicas; con-
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ferências sobre assuntos de interesse urbano; iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Também como uma política pública para reordenação das cidades e gestão democrática, o Estatuto fixa o prazo de cinco anos para a apro-vação do Plano nos municípios que atendam aos requisitos obrigatórios de sua edição; com isso os agentes públicos que não o providenciarem incorrerão em improbidade administrativa. A Lei determina, ainda, a revisão do Plano a cada dez anos, considerando o disposto no art. 50 combinado com o art. 40, parágrafo 3°, da comentada Lei. Entretan-to, note-se que a elaboração do Plano Diretor com o advento da Lei 10.257/01 deixa de ser um mero documento administrativo, assumindo uma função instrumental que interfere no processo de desenvolvimen-to dos municípios, uma vez que sua elaboração passa a ter caráter coleti-vo, sendo garantida a participação da população na sua formulação, me-diante a realização de audiências públicas e debates com as associações representativas dos vários segmentos da comunidade, conforme as dire-trizes do capítulo IV do Estatuto da Cidade-da Gestão Democrática da Cidade.
Nesse sentido, ainda que exemplificativamente é possível vislumbrar o porquê o Município é o local mais propício para pensar as necessi-dades locais e apesar de haver diretrizes nacionais, não se pode negar a importância dos municípios nesses espaços de criação, formulação e execução de políticas públicas e, para desenvolver de forma plena esse importante papel constitucional é fundamental que sua autonomia ul-trapasse os meros formalismos, e que sim, esse município não fique in-diretamente subordinado às imposições das diretrizes federais e estatais.
V. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Não restam dúvidas da opção do Constituinte ao tratar o Município como ente autônomo, haja vista o cuidado de constitucionalmente lhe atribuir todas as formas de autonomia; mas também, é certo dizer que goza de uma série de particularidades que lhe coloca em certa posição que acaba por questionar tal atributo.
Sabe-se que a competência do município para atuar sobre o âmbito local lhe coloca em um certo lugar privilegiado para «pensar» e execu-
135El municipio dentro del federalismo brasileño
tar as políticas públicas, cenário esse como se demonstrou reconheci-do pela própria Constituição. Contudo, evidente descompasso entre às condições econômicas dos municípios brasileiros e o rol de imposições que recebem da União e dos Estados no estabelecimento das políticas públicas nacionais de forma verticalizada no sistema federativo brasilei-ro. Agravado pela extrema dependência dos repasses da União e dos Estados para subsistência dos municípios. Certamente gera coibição, muitas vezes não tão velada assim, na liberdade de escolhas e atuação das prioridades locais.
Parece não haver uma simetria nos planos, entre o local ideal para a escolha, execução e controle da política pública, com as reais condições para sua efetivação. No caso brasileiro, autônomos, mas não «tão autô-nomos» assim.
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Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público en Venezuela
JOSÉ IGNACIO HERNÁNDEZ G1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL. PROPUESTAS PARA SU REDEFINICIÓN. III. LOS MECANISMOS JUDICIALES TRADICIONALES DE CONTROL JUDICIAL SO-BRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES. IV. PROPUESTA DE REDEFINICIÓN DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA MUNICIPAL RELACIONADA CON LOS LLAMADOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
En el presente artículo desarrollamos la tesis de acuerdo con la cual el régimen jurídico de los llamados «servicios públicos muni-cipales» en Venezuela constituye una amenaza no solo para el de-recho fundamental de libertad económica, sino en especial, para la autonomía municipal. En concreto, este artículo examina cómo la imprecisión que rodea al llamado «servicio público municipal», y en especial, al llamado «servicio público domiciliario», puede derivar en un indebido ejercicio del control judicial sobre la Administración Pública Municipal.
Estos controles son ejercidos, básicamente, en el marco de dos tipos de acciones: la demanda de intereses difusos y colectivos y la acción derivada del llamado «contencioso de los servicios públicos». A través de tales acciones —teóricamente— se ejerce el control so-bre el ejercicio de las competencias municipales relacionadas con el «servicio público», especialmente, en supuestos de inactividad de la Administración municipal. Sin embargo, la imprecisión que rodea
1 Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela y en la Universidad Católica Andrés Bello. Director del Centro de Estudios de Derecho Público, Universidad Monteávila.
138 José Ignacio Hernández G.
al servicio público eleva los riesgos de un indebido control judicial, violatorio del principio de separación de poderes y de la autonomía municipal.
Para desarrollar esta tesis, el presente artículo tratará de los siguien-tes aspectos. En primer lugar, se efectúa una breve síntesis del concepto de «servicio público municipal» como una supuesta especie de la «ac-tividad administrativa municipal». Ello es abordado a fin de denunciar la imprecisión de ese concepto. Luego, y en segundo lugar, se exponen algunos aspectos teóricos y prácticos de las acciones judiciales existentes para el control de la actividad administrativa de «servicio público muni-cipal», explicando cómo esas acciones constituyen una amenaza cierta a la autonomía municipal. El artículo culmina con algunas breves pro-puestas para replantear la relación entre servicio público y autonomía municipal.
II. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL. PROPUESTAS PARA SU REDEFINICIÓN
Como consecuencia de la impronta del Derecho administrativo fran-cés en la construcción del Derecho administrativo, la tesis del servicio público ha tenido un gran auge entre nosotros. Incluso hoy día, el De-recho administrativo en Venezuela se define —entre otros factores— a partir del servicio público2. Ese concepto, como se expone en esta pri-mera sección, ha tenido especial relevancia en la interpretación de las competencias municipales.
II.1. Breve aproximación al concepto de servicio público en el Derecho vene-zolano
De acuerdo con la explicación convencional, el servicio público es una manifestación de la actividad administrativa. Así, la actividad admi-nistrativa de servicio público es aquella por medio de la cual la Admi-
2 Para la bibliografía básica de este punto, vid. Hernández G., José Ignacio, Dere-cho administrativo y regulación económica, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 235 y ss.
139Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
nistración satisface necesidades de interés general bajo los principios de igualdad, continuidad, regularidad y mutabilidad. El servicio público es definido, de esa manera, como una actividad propia de la Administra-ción, o sea, como una actividad estatal. Por ello, la gestión del servicio siempre será pública, admitiéndose en todo caso una gestión directa o indirecta, ésta última, por medio de la «concesión de servicio público».
Bajo esta visión tradicional3, el concepto de servicio público se cons-truye, en primer lugar, en función a la «titularidad administrativa». Es decir, debe existir una vinculación directa e intensa entre la actividad y el Estado, para lo cual se ha referido a la expresión «publicatio», es decir, el grado de control de la Administración sobre el servicio, todo lo cual supone la existencia de limitaciones a la libertad de empresa4.
Este elemento subjetivo se ha pretendido diferenciar de la reserva. Es decir, mientras que la reserva supone la extinción del derecho de libertad de empresa —y por ende, una transferencia de la actividad, que pasa del sector privado al sector público— la declaratoria de una actividad como servicio público, aun admitiendo la publicatio, no impli-caría necesariamente una reserva en estricto sentido5. Empero, bajo su visión tradicional, el servicio público implica siempre una limitación a esa libertad6.
3 Vid. Araujo Juárez, José, Derecho administrativo general. Servicio público, Paredes, Caracas, 2010, pp. 58 y ss.
4 La actividad de servicio público comprende a las prestaciones que deben ser gestionadas obligatoriamente por el Estado, razón por la cual ellas se encuen-tran sustraídas de las actividades que pueden ser libremente realizadas por los ciudadanos. Brewer-Carías, Allan, «Prólogo», Los servicios públicos domiciliarios, Editorial Jurídica Venezolana, CERECO, FUNEDA, Caracas, 2012, p. 19.
5 Por ello, se admite que la iniciativa privada puede ejercer actividades de servi-cio público, sujeta a una previa habilitación. Vid. Hernández-Mendible, Víctor, Telecomunicaciones, regulación y competencia, Editorial Jurídica Venezolana, Ca-racas, 2009, pp. 67 y ss. Con todo, la diferencia entre la «reserva» y la «publi-catio» no queda del todo clara. Pareciera que solo cuando la «publicatio» es intensa hay reserva de titularidad, pero si la «publicatio» es mínima, no existe tal reserva, aun cuando sí limitaciones a la libertad de empresa.
6 De manera tradicional, la gestión del servicio público por la iniciativa priva-da es posible a través de la concesión, lo que implica la gestión temporal del servicio bajo el control de la Administración. Lares Martínez, Eloy, Manual de
140 José Ignacio Hernández G.
El segundo elemento del concepto de servicio público es el «interés general». La actividad de servicio público debe orientarse a satisfacer necesidades de interés general, en concreto, garantizando la satisfac-ción de las necesidades catalogadas o consideradas de interés general, mediante un conjunto de prestaciones, es decir, de actividades materia-les que consisten en un hacer. Este concepto de «necesidades de inte-rés general» se relaciona con la figura de los «derechos fundamentales prestacionales», llamados también —indebidamente a nuestro juicio— «derechos sociales7.
Por último, y, en tercer lugar, a consecuencia de todo lo anterior, el servicio público queda sometido a un «régimen jurídico exorbitante», o sea, un régimen jurídico derogatorio del Derecho Civil.
De manera especial, tal es el concepto que se ha formado, como lue-go ampliaremos, en el contexto del llamado «contencioso de los ser-vicios públicos». De esa manera, ese «contencioso» procede respecto de actividades que, bajo estas características, son consideradas servicio público. Entre muchas definiciones de la jurisprudencia, podemos to-mar ésta8:
«Los servicios públicos contienen una serie de elementos que los caracterizan, entre los que están la actividad prestacional, la satisfacción de necesidades colec-tivas (o la vinculación al principio de la universalidad del servicio), la regularidad y continuidad del servicio, la calificación por ley de la actividad como servicio público (publicatio), la gestión directa o indirecta de la Administración Pública, y su consecuencial régimen de Derecho público»
Este concepto se ha llevado al ámbito municipal, al estudiarse los «servicios públicos municipales», o sea, las actividades de servicio públi-
Derecho administrativo. XIV edición, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2013, p. 278.
7 Los derechos fundamentales prestacionales son aquellos cuya satisfacción re-quiere de una prestación o hacer, a cargo de la Administración, pero también a cargo de la iniciativa privada. Estos derechos prestacionales coinciden en mu-chos casos con las actividades consideradas de servicio público, como sucede, por ejemplo, con el derecho a la vivienda y a la salud. En general, vid. Casal, Jesús María, Los derechos fundamentales y sus restricciones, Legis, Caracas, 2010, pp. 22 y ss.
8 Sentencia del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital de 1 de octubre de 2013, caso FAPUV.
141Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
co cuya publicatio pertenece a los Municipios. Tal concepto ha tenido re-levante importancia, en tanto muchas de las competencias municipales —artículo 178 constitucional— coinciden con actividades consideradas servicio público9.
Junto con el servicio público municipal, se ha propuesto el estudio de una especial modalidad, a saber, el llamado «servicio público domici-liario». Aquí, el concepto de servicio público se orienta a la satisfacción de necesidades vinculadas con la vivienda, necesidades que en muchos casos responden a servicios públicos municipales, dado que la satisfac-ción de tales necesidades es, al menos en su gestión concreta, un asunto propio de la vida local10.
Sin embargo, como estos servicios públicos municipales y domicilia-rios suelen ser actividades infraestructurales —que se prestan a través de una red— se ha reconocido la competencia al Poder Nacional para su ordenación jurídica. Por ello, la Constitución asigna al Poder Nacional el régimen general de estos servicios —artículo 156.29— mientras que el régimen local deberá entenderse incluido dentro de las competencias del Municipio, al tratarse de un asunto propio de la vida local, conforme al artículo 17811.
El servicio público municipal, y su especie del servicio público do-miciliario, se definen entonces, de manera clásica, como una actividad propia de la Administración, o sea, una actividad pública o administrati-va, que podrá ser gestiona directamente por la Administración (central o descentralizada) o de manera indirecta por empresas privadas, pero mediante concesión. De allí que la Ley Orgánica del Poder Público Mu-
9 Sobre los servicios públicos municipales, nos remitimos a las consideraciones y bibliografías contenidas en Hernández G., José Ignacio, Derecho administrativo y regulación económica, cit., pp. 609 y ss. Respecto del citado artículo 178, vid. Vi-llegas Moreno, José Luis, Doscientos años de municipalismo, Universidad Católica del Táchira-FUNEDA, Caracas, 2010, pp. 121 y ss.
10 Recientemente, vid. Araujo-Juárez, José, Derecho administrativo. Parte General. Servicio Público, cit., pp. 197 y ss.
11 Recientemente, véase la obra colectiva, ya citada, Los servicios públicos domici-liarios, cit. Igualmente, véase nuestra posición en Hernández G., José Ignacio, «Servicio domiciliario y servicio público», en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Volumen 53, Número 129, Caracas, 2007, pp. 321 y ss.
142 José Ignacio Hernández G.
nicipal regula, en general, a la concesión de servicio público domici-liario, regulación complementada por las Leyes sectoriales aplicables12.
A ello cabe enfatizar que este concepto de servicio público se ha construido sobre la base de su relación con los derechos fundamentales prestacionales, en el sentido que tales derechos exigen, precisamente, prestaciones concretas por parte de los sujetos encargados de gestionar el servicio público. Derechos prestacionales considerados, en adición, derechos difusos y colectivos vinculados, en general, con el derecho a una «adecuada calidad de vida»13. Como se observa, se trata de concep-tos de muy poca precisión, lo que ha influenciado en su indebido trata-miento por parte de la jurisprudencia que se comenta.
II.2. El servicio público en las competencias municipales y su tratamiento en el marco del Estado comunal
El concepto de servicio público, como ha quedado señalado en la sección anterior, ha encuadrado en el estudio de las competencias mu-nicipales basadas en los «asuntos propios de la vida local». En tal sentido, al Poder Municipal corresponde la ordenación de los servicios públicos municipales sólo en lo que atañe a aquellos aspectos que atiendan a asuntos propios de la vida local, es decir, la dotación y prestación de esos servicios. Quizás por ello el artículo 69 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal reconoce el principio de libertad de gestión, conforme al cual corresponde a los Municipios decidir, autónomamente, el modo de gestión más conveniente de sus competencias, incluyendo las compe-tencias asignadas en materia de servicios públicos. Tan sólo la Ley limita esa autonomía al enunciar los servicios que, obligatoriamente, deberán siempre ser atendidos por los Municipios (artículo 68).
12 Véase nuestro anterior estudio en este tema, en Hernández G., José Ignacio, «El régimen de los servicios públicos municipales», en Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007, pp. 291 y ss. El artículo 73 de esa Ley reconoce así, como principio, que «la prestación de los servicios públicos municipales podrá ser objeto de concesión, sólo mediante licitación pública a particulares».
13 Como es el caso, entre otros, del derecho prestacional a la dotación de agua. Véase entre otras, la sentencia de la Sala Constitucional de 30 de marzo de 2007, caso Coopejunko.
143Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
En comparación con la derogada Ley Orgánica de Régimen Munici-pal, el tratamiento dado por la Ley Orgánica del Poder Público Munici-pal a la gestión de los servicios públicos municipales es bastante tímido. La regulación de esos modos de gestión queda inserta en el Capítulo II del Título III de la Ley, el cual se refiere en general a las competen-cias del Municipio. Con ello, los servicios públicos se confunden con las competencias del Municipio, por lo que hay que recordar que no toda competencia municipal se refiere a actividades que pueden considerar-de servicio público. Por lo anterior, dentro de ese Capítulo II, son sólo pocas las normas que regulan, específicamente, la gestión de los servi-cios públicos municipales.
En relación con estos servicios públicos, y en especial, con los servi-cios públicos domiciliarios, la Ley Orgánica del Poder Público Munici-pal tiene más bien carácter supletorio, desde que tales servicios han sido objeto de regulaciones específicas por parte del Poder Nacional, regula-ciones que abarcan sus diversas formas de gestión. Por ello, el régimen que al respecto delinea la citada Ley debe siempre concordarse con la regulación general o sectorial existente para cada uno de esos servicios públicos domiciliarios.
Esta distribución de competencias responde a la interacción entre los artículos 156.29 y 178 de la Constitución, ya tratados: el régimen general de los servicios públicos domiciliarios corresponde al Poder Na-cional, mientras que el régimen local pertenece a la competencia de los Municipios. Ello, tomando en cuenta que los servicios públicos domici-liarios al responder a asuntos propios de la vida local, serán considera-dos servicios públicos municipales14.
Ahora bien, ese régimen local, que comprende a la dotación y presta-ción de los llamados servicios públicos municipales, abarca en realidad a un conjunto de competencias heterogéneas. En concreto, pueden dis-tinguirse tres tipos de competencias:
14 Resalta en este sentido la imprecisión terminológica de la Constitución. El artículo 156.29 emplea la denominación «servicio público domiciliario» para referir a servicios como el agua potable, mientras que el artículo 178.6 alude al servicio de agua potable dentro de las competencias municipales, pero sin calificar a tal actividad como servicio público.
144 José Ignacio Hernández G.
– En primer lugar, encontramos la regulación legal de las actividades consideradas servicios públicos municipales, la cual se implementará a través de la Ordenanza. Como sea que las actividades que se catalogan como servicios públicos municipales pueden ser ejercidas por los parti-culares en virtud del derecho fundamental de libertad de empresa, su ordenación debe ser acometida por un acto con rango y fuerza de Ley, como es el caso de la Ordenanza, tal y como ha concluido la Sala Cons-titucional en la sentencia de 16 de marzo de 2005, caso Impugnación de los artículos 10 y 16 de la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador del Distrito Federal. Luego volvere-mos sobre este aspecto.
– En segundo lugar, encontramos la competencia de la Administración Pública Municipal para ordenar y limitar el ejercicio de esas actividades a través de potestades administrativas, siempre de acuerdo con las Leyes y Ordenanzas aplicables. Tal actividad ha sido generalmente estudiada como policía económica, aun cuando preferimos aludir al término más apropiado de actividad administrativa de limitación.
– Por último, y en tercer lugar, el Municipio puede gestionar, directa-mente, los servicios públicos municipales como derivación de la inicia-tiva pública económica directa de la cual ha sido apertrechado el Poder Municipal por el artículo 300 de la Constitución.
En este sentido, el precitado artículo 69 reconoce que las competen-cias municipales podrán ser ejercidas directamente por los propios Mu-nicipios o por «medio de organismos que dependan jerárquicamente de ellos». Igualmente, podrán gestionar esas competencias «mediante formas de descentralización funcional o de servicios». La Ley se refiere, así, a la gestión de los servicios públicos por la Administración Pública Municipal Central y por la Administración Pública Municipal Descen-tralizada.
Junto a este modo de gestión directa, la Ley Orgánica de Poder Pú-blico Municipal regula, en su artículo 73, la gestión indirecta de servi-cios públicos municipales a través de la concesión. La regulación de la concesión como título habilitante para el ejercicio de servicios públicos municipales por el sector privado coincide con el concepto general de acuerdo con el cual, el servicio público es una actividad estatal y que,
145Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
por ello, su gestión por la iniciativa privada solo es posible a través de la llamada concesión de servicio público15.
Sin embargo, el citado artículo 73 tiene en la práctica una aplicación subsidiaria, en tanto prevalece la ordenación contenida en las Leyes na-cionales que, con carácter de especialidad, llevan a cabo la ordenación jurídica del derecho de acceso al mercado de los llamados servicios pú-blicos municipales y en especial, en los servicios públicos domiciliarios. En esta materia no hay uniformidad, pues en algunos casos la Ley es-pecial regula a títulos como el permiso (por ejemplo, artículo 27 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos)16 o a la concesión (artículo 46.e de la Ley Orgánica de Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento)17.
En cualquier caso, el régimen de la concesión de servicios públicos municipales ha sido modificado en el contexto de la regulación del Es-tado comunal, con ocasión a regular la transferencia de competencias el Poder Municipal a las «organizaciones del Poder Popular». En este contexto, hay una clara preferencia por trasladar a tales organizaciones la gestión de los servicios públicos municipales, como incluso se admite, con mayor generalidad, en la Ley Orgánica del Poder Público Munici-pal. Esta regulación, sin embargo, supone una indebida intromisión del Poder Nacional en el ejercicio de competencias municipales, pues, en suma, la gestión de los servicios municipales por el Poder Popular se enmarca en el principio de centralización del Poder Nacional18.
15 Además de las citas efectuadas, vid. Araujo-Juárez, José, Derecho administrativo, Paredes, Caracas, 2013, pp. 390 y ss.
16 Jiménez Guanipa, Henry, «El régimen del gas natural como servicio público en Venezuela», en Los servicios públicos domiciliarios, cit., pp. 365 y ss.
17 Hernández-Mendible, Víctor, «El servicio público domiciliario de agua pota-ble y saneamiento», en Los servicios públicos domiciliarios, cit., pp. 43 y ss.
18 Este es uno de los argumentos que sostienen la inconstitucionalidad del Es-tado Comunal. Para el caso del Municipio, vid. Villegas, José Luis, «Jaque al municipio constitucional. La irrupción de la Comuna en el sistema territorial municipal», en Anuario de Derecho Público V-VI, Universidad Monteávila, Cara-cas, 2012, pp. 57 y ss. Recientemente, vid. Brewer-Carías, Allan «El Estado to-talitario y la ausencia de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, de economía mixta y descentralizado», y Sánchez Falcón, Enrique, «Inconsti-tucionalidad del Estado Comunal», ambos en XII Jornadas Centenarias Interna-cionales. Constitución, Derecho administrativo y Proceso, FUNEDA, Caracas, 2014,
146 José Ignacio Hernández G.
Dentro del Estado comunal, la gestión de los llamados servicios pú-blicos municipales por las instancias del Poder Popular se enmarca en la regulación de la «transferencia» de actividades y bienes regulada en el artículo 184 de la Constitución, transferencia que ha sido desnaturaliza-da. En efecto, el sentido de esa norma es transferir actividades gestiona-das por la Administración —en concreto, de los Estados y Municipios— a la sociedad civil organizada, lo que claramente constituye un caso de privatización. Por el contrario, en el marco del Estado comunal, como recientemente ha sido regulado, la transferencia es abordada como un proceso coactivo por el cual se transfiere competencias solamente a las instancias del Poder Popular y bajo el control del Poder Nacional, a tra-vés del Consejo Federal de Gobierno y el Ministerio del Poder Popular con competencia en las comunas19.
Ese régimen, insistimos, es una indebida intromisión en la autono-mía municipal, pues el Poder Nacional determina cuáles son las for-mas de gestión de las competencias municipales, estableciendo además controles sobre esa gestión. Por el contrario, como se ha desarrollado, la gestión y dotación de los llamados servicios públicos municipales es competencia exclusiva del Municipio, sin que la «regulación general» que corresponde al Poder Nacional pueda inmiscuirse en tales asuntos. Además, la regulación derivada del proceso de transferencia se aparta de los principios constitucionales de la descentralización, en tanto esa transferencia solo podrá realizarse a favor de instancias registradas y controladas por el Poder Nacional con el único propósito de promover el socialismo.
pp. 31 y ss., y 163 y ss. Véase en general la obra colectiva Leyes del Poder Popular, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011.
19 Véase el Decreto N° 1.389, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica para la Gestión Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones (GO N° 40.540 de 13 de noviembre de 2014). En cuanto al régimen del Decreto-Ley original, véanse los distintos comentarios contenidos en la Revista de Derecho Público N° 130, Caracas, 2012.
147Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
II.3. Hacia la redefinición del concepto de servicio público municipal y la acotación del control judicial sobre la Administración
El concepto de servicio público municipal, como acaba de resumirse, aparece notablemente influenciado en la concepción de acuerdo con la cual el servicio público es, siempre, una actividad administrativa, en este caso, una actividad propia de la Administración Municipal. Tal concep-ción apareja, cuando menos, una consecuencia básica: la gestión de ese servicio por la iniciativa privada será una forma de «gestión indirecta», en especial, a través de la concesión de servicio público municipal.
Si la gestión es indirecta, y siguiendo con este razonamiento, la ini-ciativa privada no debería tener el derecho a emprender la actividad considerada servicio público municipal. Todo lo contrario, ese derecho es condicionado al correspondiente título habilitante concesional. De lo cual deriva una responsabilidad general en cabeza del Municipio.
Aquí reside la crítica que hemos venido efectuando al concepto de servicio público, pues hay cierta confusión entre el concepto de reser-va y el concepto de servicio público. De esa manera, al exigirse como requisito la «titularidad pública» o «publicatio» —en este caso, en ca-beza del Municipio— se admite que la declaratoria de servicio público es suficiente para eliminar o limitar el derecho previo a emprender la actividad económica considerada servicio público, al ser necesario el respectivo título concesional20.
Esta conclusión se aparta del principio constitucional conforme al cual toda limitación a la libertad de empresa es de interpretación res-trictiva. Por lo anterior, solo puede admitirse la existencia de tal limi-
20 Recientemente, como vimos al comentar la posición de Araujo-Juárez, juris-prudencia y doctrina venezolana han matizado esta conclusión, al entender que no toda actividad de servicio público se encuentra reservada al Estado en los términos del artículo 302 constitucional. Por ello se ha afirmado la com-patibilidad entre servicio público y libertad de empresa. Fundamental resulta, en este sentido, la sentencia de la Sala Constitucional de 29 de agosto de 2003, caso Arnaldo González Sosa. Nuestro comentario en Hernández G., José Igna-cio, «¿Superación de la crisis conceptual del servicio público», en Revista de Derecho Administrativo número 17, Caracas, 2003, pp. 123 y ss. Aun así, se insiste, no queda claro, en la práctica, cuál sería la distinción entre la «reserva» y la «publicatio».
148 José Ignacio Hernández G.
tación ante un texto legal expreso. Por el contrario, la declaratoria de una actividad como servicio público —como puede suceder con los lla-mados «servicios públicos municipales»— es insuficiente para admitir limitaciones a la libertad de empresa y, menos todavía, para reconocer la «titularidad» de esa actividad en cabeza del Municipio.
Siendo ello así, parece adecuado, desde la interpretación constitu-cional de esta figura, escindir el «concepto» de servicio público de la ac-tividad servicial o prestacional subyacente. Así, el servicio público alude por lo general a un servicio: por ejemplo, el servicio de agua potable o de aseo urbano. Trátese de una concreta actividad económica prestacio-nal respecto de la cual debe regir el artículo 112 constitucional, en el sentido que la iniciativa privada tiene derecho a emprender, explotar y cesar en el ejercicio de dicha actividad, salvo las limitaciones estableci-das de manera expresa. Y solo de manera expresa, cumpliéndose las for-malidades del artículo 302 constitucional, podrá eliminarse ese derecho para reconocer así la titularidad del Estado sobre la actividad21.
Por ello, debe descartarse que la sola declaratoria —expresa o im-plícita— de una actividad como «servicio público municipal», pueda traducirse en limitaciones al derecho de libertad de empresa y, mucho menos, en la «titularidad» pública de esa actividad.
Lo que hemos propuesto, por ello, es asumir que el «servicio pú-blico municipal» comprende a actividades económicas prestacionales respecto de las cuales la Administración podrá llevar a cabo dos tipos de actividades: la actividad de limitación y la actividad de prestación22.
21 Es por ello que, en nuestra opinión, no puede diferenciarse la «reserva» de la «publicatio». En su sentido común, la «publicatio» supone que la titularidad de la actividad pasa al Estado, lo que solo puede efectuarse a través de la re-serva. Esa titularidad puede admitir la gestión pública o la gestión privada de la actividad, pero tal gestión privada no será ya consecuencia del derecho de libertad de empresa, sino del acto traslativo del derecho a realizar la actividad, o sea, la concesión.
22 Esta distinción bipartita es de arraigo alemán y ha sido trabajada por la doctri-na española. Véase la obra colectiva Lecciones y materiales para el estudio del Dere-cho Administrativo. Tomo III. La actividad de las Administración Públicas. Volumen III. El contenido, Iustel, Madrid, 2009, pp. 13 y ss. De manera especial, vid. Wolff, Hans-Julius, «Fundamentos del Derecho administrativo de prestaciones», en Perspectivas del Derecho público en la Segunda Mitad del siglo XX. Homenaje al profesor
149Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
– La actividad de limitación se orienta a ordenar jurídicamente la ac-tividad económica considerada servicio público, siempre, de acuerdo con el marco legal aplicable. En la actividad de limitación la iniciativa privada gestiona la actividad prestacional considerada servicio público, bajo las limitaciones legales existentes.
– Pero puede también la Administración Municipal ejercer la activi-dad de prestación, a fin de gestionar directamente esa actividad en ejer-cicio de la habilitación prevista en artículo 300 constitucional y desarro-llada en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
En sentido estricto, no existe una actividad administrativa de servicio público, o sea, una actividad propia del Municipio. Cuando la Ley Or-gánica del Poder Público Municipal alude a tales servicios, en realidad, está definiendo las competencias Municipio respecto de las cuáles éste podrá intervenir a través de su actividad administrativa de limitación o actividad administrativa de prestación. Tan solo en el artículo 68 podría inferirse una obligación legal de gestión de las actividades prestaciones consideradas servicio público, pero ello en modo alguno veda la ges-tión privada directa. Todo lo contrario, de acuerdo con el principio de subsidiariedad —que encuentra aquí reconocimiento expreso en el ar-tículo 184 constitucional— el Municipio debe preferir la gestión econó-mica privada frente a la gestión pública de las actividades consideradas «servicio público»23. De hecho, actualmente, algunos de esos servicios públicos son gestionados por el Poder Nacional —alumbrado público, por ejemplo— lo que corrobora que el citado artículo no impone al Municipio la obligación de gestión exclusiva de esos servicios.
Tomemos otro ejemplo: el aseo urbano, considerado un servicio pú-blico domiciliario y municipal24. Esa actividad comprende a una activi-
Enrique Sayagués-Laso, Tomo V, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1969, pp. 349 y ss.
23 Recordamos que de acuerdo con el artículo 68, «la ley estadal respectiva deter-minará los servicios públicos mínimos que cada Municipio deberá prestar de manera obligatoria». No obstante, la «prestación de los servicios de agua potable, de recolección de basura, de alcantarillado de aguas servidas y pluviales, de alumbrado público, de plazas y parques públicos, será obligatoria para todos los municipios».
24 Riesta, Juan Lucas, «El régimen del servicio público de gestión de residuos y desechos sólidos», en Los servicios públicos domiciliarios, cit., pp. 221 y ss.
150 José Ignacio Hernández G.
dad económica servicial o prestacional, respecto de la cual, la Adminis-tración Municipal puede realizar dos tipos de actividades: (i) limitar el ejercicio de ese servicio por la libre iniciativa privada (u otro ente del Poder Público) o (ii) gestionar directamente ese servicio. Pero en modo alguno puede concluirse que el Municipio está obligado a la gestionar dicho servicio de manera directa, pese a estar incluido en el citado ar-tículo 68.
Con esta propuesta de redefinición, además, se acotan los títulos de intervención de la Administración Municipal sobre la iniciativa privada. Consecuencia de ello es la sentencia, ya comentada, de 16 de marzo de 2005, en la cual se reconoce que la libertad económica es el dere-cho que justifica el ejercicio de servicios públicos municipales sujetos a concesión, como el aseo urbano. Con lo cual, necesariamente, deberá concluirse que tal «concesión» es en realidad una «autorización», en tanto presupone el previo derecho a emprender la actividad declarada servicio público25. En esa sentencia, en efecto, la Sala Constitucional concluyó:
«Estima esta Sala que, ciertamente, la libertad económica se encuentra sujeta a diversas restricciones, en lo que respecta a la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario, conforme a lo que dispone la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Ordenanza Sobre Tarifas de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador del Distrito Federal; aún cuando esas Leyes, e incluso, y de manera indirecta, la propia Constitución en su artículo 156, cardinal 29, califican a esa actividad como servicio público, ello en modo alguno implica la negación absoluta del derecho de libertad económica.Ya esta Sala aclaró, por un lado, que no toda actividad que se catalogue como servicio público se encuentra reservada al Estado (sentencia no. 2436 de 29 de agosto de 2003, caso Arnaldo González S.) y, por otro lado, que la configuración estricta o tradicional del servicio público debe limitarse a aquellas actividades que por Ley Orgánica han sido reservadas al Estado (sentencia no. 825 de 6 de mayo de 2004). Además de ello, ya esta Sala Constitucional señaló que la ordena-ción jurídica de los llamados servicios públicos domiciliarios puede ser efectuada por los Municipios en promoción de la libre competencia, la cual es uno de los
25 La distinción entre concesión y autorización no depende de la terminología empleada por la Ley sino del derecho económico ejercido: si es un derecho propio —libertad de empresa— estaremos ante una autorización; si el dere-cho es otorgado por la Administración —a consecuencia de una reserva pre-via— estaremos ante una concesión. Hernández G., José Ignacio, La libertad de empresa y sus garantías jurídicas, IESA-Funeda, Caracas, 2004, pp. 335 y ss.
151Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
valores del ordenamiento socioeconómico, según el artículo 299 constitucional (sentencia no. 1563 de 13 de diciembre de 2000, caso Alcalde del Distrito Me-tropolitano de Caracas).En consecuencia, estima la Sala que la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario puede realizarse en ejecución del derecho constitucional de liber-tad económica, cuyo ejercicio quedará restringido según lo que disponga la Ley, y en particular, la Ordenanza Sobre Tarifas de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Libertador del Distrito Federal, especialmente para que el Municipio asegure la eficaz prestación de ese servicio, en cumplimiento de los mandatos positivos que derivan de la cláusula constitucional del Estado Social de Derecho (destacado nuestro).
Además, la anterior precisión acota también las responsabilidades del Municipio frente al servicio público. De esa manera, cuando el Mu-nicipio asume la gestión, la responsabilidad se extiende hasta las con-diciones de satisfacción de las necesidades de los usuarios, en su condi-ción de proveedor de servicios. Por el contrario, si la gestión es privada, la responsabilidad del Municipio se circunscribe al correcto ejercicio de la actividad de limitación sobre el gestor del «servicio público».
Aquí es preciso insistir en que las competencias municipales referi-das a los «servicios públicos» no implican ni una reserva al Estado de las actividades declaradas servicio público, ni tampoco la obligación de la Administración Municipal de asumir la gestión de dichos servicios ga-rantizando un resultado determinado. Por el contrario, esa competen-cia reconoce que es al Municipio a quien le corresponde desarrollar su actividad administrativa orientada a satisfacer los derechos de los usua-rios de tales servicios, de acuerdo con el artículo 117 constitucional y demás derechos relacionados con el servicio de que se trate. Ello podrá hacerlo a través de la actividad de limitación o a través de una actividad de gestión o prestación.
Solo aclarando este aspecto, podrá entonces comprenderse mejor cuáles son las consecuencias de la indebida prestación del servicio públi-co respecto de la Administración Municipal. Bajo la visión tradicional, como siempre el servicio público supone una «publicatio», su indebi-da prestación siempre podrá imputarse a la Administración Municipal. Pero bajo la propuesta de redefinición que efectuamos, la indebida prestación del llamado servicio público municipal no podrá imputarse, sin más, a la Administración Municipal, pues será necesario determinar qué tipo de actividad administrativa se debió desplegar respecto de tal servicio.
152 José Ignacio Hernández G.
La debida precisión del tipo de actividad administrativa que corres-ponde al Municipio es fundamental para acotar su responsabilidad y consecuentemente el límite del control judicial. Un aspecto sobre el cual se pronunció la Sala Constitucional en sentencia de 26 de mayo de 2004, caso Federación Médica Venezolana:
«Sin embargo, no escapa a la Sala la relación obligatoria que existe entre políticas económicas, sociales y culturales y derechos económicos, sociales y culturales, pues del desarrollo, eficacia y eficiencia de las primeras dependerá, indefecti-blemente, el ejercicio o transgresión de los segundos, lo que justifica, como se desarrollará en los párrafos subsiguientes, que esa imposibilidad de control juris-diccional sobre las políticas sea objeto de algunas matizaciones.La labor judicial consiste, esencialmente, en señalar transgresiones. El Poder Ju-dicial no puede sustituir al Legislativo o Ejecutivo en la formulación de políticas sociales, como una manifestación del principio de división de poderes, que, de quebrantarse, conduciría a un gobierno de los jueces. Ese carácter cognitivo de la jurisdicción sugiere una rigurosa actio finium regundorum entre Poder Judicial y Poder Político, como fundamento de su clásica separación: aquello que el Poder Judicial no puede hacer por motivo, justamente, de su naturaleza cognitiva; pero también de aquello que, debido a esa naturaleza, puede hacer, esto es, señalar cuáles políticas conducirían a un desmejoramiento de los derechos.Partiendo de tal premisa y como quiera que la realización de las políticas econó-micas, sociales y culturales depende de los recursos existentes, el Poder Judicial posee la facultad de controlar, en sentido positivo, que el Estado haya utilizado el máximo de los recursos disponibles teniendo en cuenta su estado económi-co —lo que incluye medidas legislativas—, y, en sentido negativo, la ausencia absoluta de políticas económicas, sociales o culturales (pues vacían el núcleo esencial de los derechos respectivos), así como aquellas políticas que se dirijan, abiertamente, al menoscabo de la situación jurídica que tutela los derechos eco-nómicos, sociales o culturales, supuestos que colocan en cabeza del Estado la carga probatoria, así como también implica, con respecto al primero, un análisis de la distribución delGasto social (destacado nuestro).
Una acotada definición del «servicio público» se traducirá en un control judicial acotado, que respete el principio de separación de po-deres y en concreto, la autonomía municipal. La Sala Constitucional lo reconoce, en la sentencia precitada, al señalar que o «el Estado goza de una libertad de configuración propia que no puede ser sustituida legítimamente por el Poder Judicial». Una «libertad» —es preferible hablar de «ámbito de apreciación»— reconocida expresamente por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal desde la perspectiva del artículo 178 constitu-cional: el control judicial no puede inmiscuirse en el ejercicio de activi-
153Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
dades propias del Municipio, cuando no es posible efectuar un análisis de legalidad sino más bien de oportunidad y mérito.
De esa manera, si la gestión del servicio está a cargo del sector priva-do, lo que deberá determinarse es si la Administración ha ejercido debi-damente su actividad de limitación sobre el gestor del servicio público. Por el contrario, si la gestión del servicio está a cargo de la Administra-ción Municipal, entonces, deberá analizarse si se ha ejercido, correcta-mente, esa actividad prestacional.
Por lo anterior, no toda prestación indebida del servicio público su-pone un caso de inactividad administrativa contraria a Derecho26. Por el contrario, insistimos, en cada caso deberá determinarse si la gestión del servicio está o no en manos de la Administración. Si la gestión es asumida por la Administración Municipal, entonces, podríamos encon-trarnos ante una inactividad administrativa en la gestión económica del llamado «servicio público municipal». Por el contrario, cuando la ges-tión es responsabilidad de un tercero —otro órgano del Poder Público o la libre iniciativa privada— entonces, deberá precisarse si ha habido una inactividad en la limitación sobre la gestión de tal servicio.
La indebida conceptualización del servicio público municipal como una actividad administrativa municipal, lleva al equívoco de considerar que toda deficiencia en la prestación de tal servicio es responsabilidad de la Administración local. En realidad, es necesario considerar que no toda indebida prestación del servicio puede ser imputable a la Admi-nistración, pues en la mayoría de los casos, la Administración solo es responsable de desplegar una actividad de limitación sobre la gestión llevada a cabo por la iniciativa privada o por otro órgano del Poder Pú-blico, típicamente, del Poder Nacional27.
A ello hay que agregar que la obligación de la Administración Muni-cipal respecto de los llamados servicios públicos municipales no puede
26 Para el concepto de inactividad administrativa, vid. Urosa Maggi, Daniela, Tu-tela judicial frente a la inactividad administrativa en el Derecho español y venezolano, FUNEDA, Caracas, 2003, pp. 44 y ss.
27 Recalcamos que la práctica, buena parte de los servicios públicos municipa-les son gestionados por la Administración Pública Nacional, lo que reduce todavía más la autonomía municipal. Notable es el caso del servicio de agua potable, en manos de empresas públicas nacionales.
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equipararse a la categoría civil de «obligaciones de resultado». Todo lo contrario, en el marco del Estado social y democrático de Derecho, las obligaciones de la Administración respecto a estas actividades se aseme-jarían a las «obligaciones de medio», pues lo que se exige es el adecuado desarrollo de sus técnicas de actividad administrativa, en especial, si la gestión está confiada a un tercero28.
En resumen, no toda falla en la prestación del «servicio público mu-nicipal» supone una inactividad administrativa justiciable. Ello, pues no es posible mantener el concepto de acuerdo con el cual el servicio pú-blico municipal —y su especie, el servicio público domiciliario— cons-tituye una actividad prestacional municipal cuya gestión siempre será responsabilidad de la Administración, de manera directa o indirecta. Antes, por el contrario, será preciso definir el tipo de intervención de la Administración municipal —intervención de limitación e intervención de prestación— para poder precisar el tipo de inactividad administrati-va justiciable.
Si por el contrario prevalece la visión tradicional y se considera que el servicio público municipal es siempre y en todos los casos una actividad administrativa municipal, entonces, se incrementará el riesgo de consi-derar que toda falla en la prestación del servicio supone una inactividad administrativa, lo que ampliará la posibilidad de esgrimir pretensiones de condena contra el Municipio. Ello derivará en un control judicial amplio que considere que toda falla en la prestación es siempre respon-sabilidad del Municipio, el cual consecuentemente será condenado, al margen de la existencia técnica de una inactividad administrativa.
Precisamente ello es lo que sucede con las pretensiones de condena que pueden ejercerse contra el Municipio en el contexto del llamado «contencioso de los servicios públicos» y las «demandas de derechos difusos y colectivos», tal y como lo acreditan algunas recientes senten-cias del Tribunal Supremo de Justicia que comentaremos en la sección siguiente.
28 El tema ha sido estudiado en el contexto de la Administración prestacional del Estado social, y respecto de las consecuencias jurídicas de su inactividad. Véase sobre ello a Urosa Maggi, Daniela, Tutela judicial frente a la inactividad administrativa en el Derecho español y venezolano, cit., pp. 277 y ss. Se advierte allí sobre los riesgos de un control judicial desmesurado.
155Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
II.4. Recapitulación
Frente al concepto tradicional de servicio público municipal, aquí se propone partir de una visión distinta. Las actividades consideradas «ser-vicios públicos municipales» o «servicios domiciliarios» quedan sujetas a la intervención municipal, a fin de asegurar su correcta prestación. En modo alguno cabe considerar que esas actividades están reservadas al Estado, sencillamente, pues no hay norma expresa de reserva de acuer-do con el artículo 302 constitucional. Tampoco creemos posible mante-ner la tesis de una «titularidad» o «publicatio» del Municipio, dada su poca precisión.
Por el contrario, en ausencia de una Ley Orgánica que de manera exprese reserve al Estado tales actividades, deberá concluirse que ellas pueden ser desarrolladas por la libre iniciativa privada —artículo 112 constitucional— y también por la Administración Municipal artículo 300 constitucional, en concordancia con las disposiciones de la Ley Or-gánica del Poder Público Municipal y las Ordenanzas.
Desde la perspectiva de las técnicas de intervención administrativa, y frente a las actividades declaradas o consideradas servicios públicos, la Administración Municipal deberá preferir su gestión en manos pri-vadas, atendiendo al principio de subsidiariedad. Aquí es preciso re-construir el título habilitante que permite esa gestión privada, pues la «concesión» regulada en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, al no versar sobre una actividad reservada al Estado de acuerdo con el artículo 302 constitucional, debe ser considerada una técnica autoriza-toria. Así, la iniciativa privada habilitada para la gestión de la actividad de «servicio público», quedará sujeta a las potestades de limitación de la Administración Municipal que inciden sobre el derecho de libertad económica de quien gestiona el «servicio público municipal».
Pero, además, y siempre de acuerdo con los principios de subsidiarie-dad y menor intervención, la Administración Municipal podrá optar por gestionar directamente esos servicios, a través de sus órganos y entes.
Cada modalidad de la actividad administrativa podrá generar una con-creta modalidad de inactividad, la cual será controlable judicialmente. A tal fin, estudiaremos críticamente los medios procesales actualmente ad-mitidos para el ejercicio de esa tutela judicial, insistiendo en los riesgos derivados de la indebida conceptualización del servicio público municipal.
156 José Ignacio Hernández G.
III. LOS MECANISMOS JUDICIALES TRADICIONALES DE CONTROL JUDICIAL SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES
Bajo la visión tradicional según la cual el servicio público municipal es una actividad administrativa del Municipio, se ha venido admitiendo que los interesados afectados por la indebida prestación de tal servicio podrán esgrimir la correspondiente pretensión de condena ante los Tri-bunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, dentro del llama-do «contencioso de los servicios públicos». A su vez, se ha admitido que los derechos de los usuarios del servicio público domiciliario son dere-chos supraindividuales, considerados «derechos difusos o colectivos», que, como tales, permitirían interponer la correspondiente «demanda de intereses difusos y colectivos», igualmente, contra el Municipio.
Ambos remedios judiciales, al partir de una concepción bastante equívoca del «servicio público municipal», constituyen un riesgo cier-to de control judicial indebido frente al Municipio, como ha quedado demostrado en algunos recientes excesos del Tribunal Supremo de Jus-ticia. Tal es la premisa desarrollada en esta sección.
III.1. El llamado contencioso de los servicios públicos
La doctrina —H. Rondón de Sansó29— había apostado por la amplia-ción del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, a fin de incluir el control de los servicios públicos. Esta propuesta se basó en la concepción tradicional del servicio público como una actividad adminis-trativa. Si ello es así, consecuentemente, toda indebida prestación del servicio público supondría una indebida manifestación de la actividad administrativa, tutelable por la justicia administrativa.
La propuesta, que no se había traducido en un cambio estructura-do dentro de la justicia administrativa, fue asumida en la Constitución de 1999, cuyo artículo 259 atribuyó a los Tribunales de la jurisdicción
29 Véase su inicial propuesta en «Ampliación del ámbito contencioso-administra-tivo», en Revista de Derecho Público Nº 22, Caracas, 1985, pp. 33 y ss. Con poste-rioridad, la autora ha vuelto sobre esta idea en Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo, FUNEDA, Caracas, 2001, pp. 199 y ss., entre otras obras.
157Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
contencioso-administrativa la competencia para reconocer de los «re-clamos por la prestación de los servicios públicos»30. La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa acogió la propuesta y creó, incluso, un procedimiento especial para tramitar tales reclamos31.
Casi no hace falta destacar que el obstáculo fundamental de tales «re-clamos» es la indefinición conceptual del servicio público, que, a tales efectos, ha sido asumido con criterios amplios, como toda actividad que se orienta a satisfacer necesidades de interés general y que, como tal, ha sido asumida por el Estado. Este último requisito se adopta con bastante laxitud, lo que ha llevado a admitir los «reclamos» contra «servicios pú-blicos» gestionados por la iniciativa privada32. Por lo anterior, el llamado «contencioso de los servicios públicos» evolucionó como un conjunto heterogéneo de pretensiones que pueden esgrimirse en casos de fal-
30 Para el análisis sobre la incorporación de esa norma en el artículo 259 consti-tucional, vid. Urosa Maggi, Daniela, Tutela judicial frente a la inactividad adminis-trativa en el Derecho español y venezolano, cit., pp. 99 y ss.
31 En cuanto a los antecedentes de estos «reclamos», nos remitimos a nuestro estudio anterior Hernández G., José Ignacio, «Las pretensiones procesales administrativas en la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia», en Revista de Derecho Administrativo N° 20, Caracas, 2005, pp. 121 y ss. Sobre la regulación de estos reclamos en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencio-so-Administrativa, vid. Brewer-Carias, Allan, «Introducción general régimen de la jurisdicción contencioso administrativa», Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2010, pp. 9 y ss. Véase también, entre otros, a Herrera, Carlos Eduardo, «Constitución, Servicios Públicos y “Poder Popular”. Consideraciones generales sobre el con-tencioso administrativo de los servicios públicos en Venezuela», en La actividad e inactividad administrativa y la jurisdicción contencioso-administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012, pp. 317 y ss.
32 Un ejemplo prototípico de tal noción amplia es la sentencia de 6 de julio de 2001, caso Luz Eléctrica de Venezuela y otros, de la Corte Primera de lo Conten-cioso Administrativo. Allí se sostuvo que para que una actividad pueda ser considerada servicio público debe reunir las siguientes notas: (i) ha de tener contenido prestacional; (ii) ha de estar «asumida» por el Estado; (iii) debe ser atendida —directa o indirecta-mente— por la Administración y (iv) debe con-tar con un estatuto general que asegure las notas de continuidad, generalidad, igualdad de prestación y regularidad, entre otras. Por ello, tales reclamos se han intentado contra sociedades mercantiles privadas (sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 6 de marzo de 2003, caso C.A. Luz Eléctrica de Venezuela, y de 18 de septiembre de 2003, caso CANTV).
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ta de prestación, prestación indebida o interrupción en la prestación de actividades que puedan ser consideradas servicios públicos, incluso, cuando su gestión recaiga en la libre iniciativa privada33.
Esta situación no varió mucho con la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se limitó a reconocer la competencia para conocer de los «reclamos por la prestación de los servicios públi-cos», sin acotar qué debe entenderse por tal. La jurisprudencia poste-rior a esa Ley ha mantenido la definición amplia de servicio público, lo que ha permitido reconocer la competencia respecto de diversas activi-dades, sin que parezca prevalecer algún criterio específico34.
Quizás lo único que se ha acotado, es que los «reclamos» contra la prestación de servicios públicos responden en realidad a la pretensión de condena35 que podrá interponerse en casos de indebida gestión de tales servicios. Por ello, y en todo caso, la pretensión de condena —basada en la indebida prestación del servicio público— debería ser presentada contra la Administración a quien corresponde la gestión de dicho servicio, con la finalidad de obtener de éste el restablecimiento de la situación jurídica in-
33 Por ejemplo, véanse las sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Ad-ministrativo de 3 de abril de 2002, caso C.A. Luz Eléctrica de Venezuela y otros II así como la sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de 5 de noviembre de 2004, caso C.A. Electricidad de Caracas.
34 Para el estado actual de los «reclamos» por la prestación de servicios públicos, vid. Urosa Maggi, Daniela, «Demandas por prestación de servicios públicos. Estado actual y perspectivas de cambio», Revista Electrónica de Derecho Adminis-trativo Venezolano N° 4, Caracas, 2014.
35 La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 14 de noviembre de 2007, caso Luz Eléctrica de Venezuela III, entendió que los «recla-mos» contra la prestación de los servicios públicos pueden deducirse a través de la pretensión procesal administrativa, bajo la tesis conforme a la cual, ante la justicia administrativa puede formularse cualquier tipo de pretensión, aun no contando con reconocimiento expreso en la Ley procesal. Como apunta la sentencia, «la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de cualquier tipo de reclamo acerca de la prestación de servicios pú-blicos; es decir, es competente para conocer de cualquier tipo de pretensión procesal acerca de la prestación de servicios públicos; bien sea una pretensión de condena, declarativa, anulatoria, restitutoria, etc».
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fringida36. A ello abona el artículo 7.9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según el cual, están sujetos a esa jurisdicción «las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional».
En la práctica, sin embargo, ha prevalecido una visión amplia del ser-vicio público, de acuerdo con la cual tal servicio es siempre una actividad administrativa municipal. Con base en esto, el «reclamo» por la indebida prestación del servicio se admite respecto al Municipio, al margen de cuál sea la concreta actividad administrativa desplegada: la limitación sobre la gestión del servicio confiada a un tercero, o la gestión directa del servicio. Ello es así por el equívoco manejo del concepto de «publicatio», tal y como se establece en la sentencia de 15 de diciembre de 2005, caso Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico, en la cual se acota que, de cara al artículo 259 constitucional, la actividad prestacional de servicio público debe ser «asumida por el Estado, lo que implica la verificación previa de una deci-sión exteriorizada y concreta (“publicatio”)». Pero —nótese bien— no se exige que esa publicatio o asunción implique una reserva bajo las formalidades del artículo 302 constitucional. Empero, basta que exista una «intensa» rela-ción entre el servicio y la Administración, para que se considere que opera una «publicatio» en cuya virtud la Administración municipal siempre pue-de ser demandada en casos de indebida gestión del servicio.
Como se observa, la indeterminación del llamado «contencioso de los servicios públicos» es consecuencia de la indeterminación del servicio pú-blico, asumido en un sentido amplísimo en este contexto, en función a su relación con el derecho colectivo o difuso a la «calidad de vida»37:
«En concordancia con lo establecido por la Sala Constitucional de nuestro Máxi-mo Tribunal, tenemos que las características distintivas del servicio público vie-nen determinadas por la necesidad, la cual, debe ser de carácter general o co-lectiva, en cuanto al sujeto destinatario de la prestación, vale decir, dirigida a la satisfacción de necesidades de cada persona que en suma son colectivizadas y que para su materialización se requiera el desarrollo de una actividad técnica especializada que se encuentre reglada con los principios propios de las ciencias,
36 Como parece sostener la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 20 de marzo de 2014, caso Italcambio. En este mismo sentido, entre otras, véase la sentencia del Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de 17 de febrero de 2011, caso Hidrocapital.
37 Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de febrero de 2012, caso Hidrocapital.
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las artes, la industria u oficios determinados, así como su realización en deter-minadas instalaciones, con equipos e instrumentos específicos y de un perso-nal especializado, siempre que la actividad se encuentre diseñada para producir efectos útiles en un ámbito determinado y sin cuyo desempeño no fuere posible prestar el servicio.De esta manera el servicio público, podría definirse como toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uni-forme y continuo debe ser permanentemente asegurado, regulado y controlado por el Estado, con sujeción a un dinámico régimen jurídico exorbitante del dere-cho privado, en beneficio de todos los habitantes de la República Bolivariana de Venezuela» (destacado nuestro)
Nótese cómo se define el servicio público desde la «colectivización» de los derechos fundamentales en juego, lo que abre las puertas para una clara concepción estatista del servicio público. Por ello, para la sentencia, una vez la actividad es declarada servicio público «el Estado, o la persona, o ente habilitado tiene el deber de asegurar su prestación mientras subsista la necesi-dad, conserve su carácter general y durante plazo de tiempo que disponga la Ley».
Este equívoco concepto no solo atenta contra la libertad general del ciudadano, sino que afecta el alcance del llamado contencioso de los servicios públicos, pues, en suma, la jurisdicción contencioso admi-nistrativa termina asumiendo la competencia para conocer de la pre-tensión de condena por la indebida gestión de tales servicios públicos municipales, pretensión que es deducida contra el Municipio a pesar que técnicamente no estemos siempre ante una actividad prestacional administrativa38.
38 Algún sector de la doctrina ha pretendido acotar el concepto de servicio públi-co a estos fines, por ejemplo, excluyendo a las actividades económicas no esen-ciales o respecto de las cuales no existe obligación de prestación del Estado (Pasceri, Pier Paolo, «Control contencioso administrativo sobre los servicios públicos», en XXXVII Jornadas J.M. Domínguez Escovar. Avances jurisprudenciales del contencioso administrativo en Venezuela, Barquisimeto, 2013, pp. 172-173). Esta misma distinción entre servicio público y actividad prestacional es asumida por Canónico, Alejandro, «La demanda para el reclamo por la prestación de servicios públicos», en La justicia constitucional y la justicia administrativa como garante de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, FUNEDA, Caracas, 2013, p. 407. Otro sector insiste en la idea general de una «asunción de titula-ridad» o «publicatio» de grado variable, pero admitiéndose que tal titularidad se mantiene incluso cuando la intervención administrativa solo se extiende a la regulación de la actividad. Silva Bocaney, José Gregorio, «De los servicios
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En resumen, la indeterminación del concepto de servicio público municipal impide precisar qué actividad específica debe desarrollar la Administración Municipal, todo lo cual impide la debida concreción de la pretensión de condena. De ello solo puede derivar un indebido control judicial sobre el Municipio.
III.2. La demanda de derechos difusos y colectivos y su distinción de la de-manda por la indebida prestación de servicios públicos
La doctrina y jurisprudencia reconocieron que la legitimación activa en el contencioso administrativo, usualmente circunscrita a la defensa de derechos e intereses personales, podía extenderse a la tutela de de-rechos e intereses supraindividuales, como son los derechos difusos y colectivos. Tal legitimación fue expresamente reconocida en el artículo 26 constitucional, que reconoce el derecho a la acción39.
Lo que en principio era solo un tipo de legitimación activa, fue «transformado» en una pretensión de condena de naturaleza especial, denominada «demanda por intereses difusos y colectivos». Esto es, la pretensión de condena que interponen los titulares de esos derechos, de forma tal que la sentencia que acuerda dicha pretensión surte efec-tos no solo para los accionantes sino en general, para los demás sujetos que participan en la titularidad de esos derechos40. Así quedó estable-cido en el artículo 146 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Ley que reconoce la competencia de la Sala Constitucional para el conocimiento de estas demandas, solo cuando ellas versen sobre un asunto de transcendencia nacional; caso contrario, corresponderá a los Tribunales de Primera Instancia en lo Civil.
públicos. De las demandas que interpongan los usuarios por su prestación y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa», en Los servicios públicos domiciliarios, cit., pp. 336-337.
39 Sobre estos antecedentes, vid. Grau, María Amparo, «Los intereses difusos y colectivos», Revista Derecho y Sociedad N° 2, 2001, pp. 195 y ss.
40 Véase a Badell Madrid, Rafael, «La protección de los intereses colectivos o difusos en Venezuela», en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano N° 2, Universidad Monteávila, Caracas, 2013, pp. 13 y ss. Con mayor amplitud, del autor, vid. La protección de los intereses colectivos o difusos en Venezuela. Class Action, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2014, pp. 93 y ss.
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Como sea que el concepto de servicio público se relaciona con de-rechos fundamentales prestacionales —que pueden ser considerados derechos difusos o colectivos— la distinción entre esta demanda y la demanda por la prestación de servicios públicos no es clara. Este as-pecto fue tratado por la sentencia de la Sala Constitucional de 15 de diciembre de 2005, caso Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico, reiterada entre otras, en sentencia de 8 de julio de 2009, caso Jania Josefina Noriega Urbaneja y otros:
«En atención al razonamiento delineado en el presente fallo, este órgano juris-diccional considera imprescindible aclarar que en el pasado el criterio sostenido por esta Sala era asumir la competencia de este tipo de acciones —demandas por intereses difusos o colectivos— con similares características a la que aquí se plantea, en las cuales se perseguía “calidad de vida” (Vid. sentencias N° 1571 del 22 de agosto de 2001, caso: Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal [ASODEVIPRILARA]; N° 2354 del 3 de octubre de 2002, caso: Elecen-tro); no obstante, y en atención al criterio sostenido por este sentenciador en el presente fallo, resulta oportuno aclarar que toda reclamación por la prestación de un servicio público de contenido general, implica una demanda o acción co-lectiva (intereses colectivos o difusos); sin embargo, si existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo ad hoc, esto es, la acción de reclamo por la prestación de servicios públicos (artículo 259 Constitución de la República Bolivariana de Ve-nezuela), esta será la vía a la cual deberán acudir las personas afectadas por la de-ficiente prestación del servicio para obtener la satisfacción de sus pretensiones».
De acuerdo con este criterio, la demanda por la prestación de servi-cios públicos es una especie del género de las demandas de derechos difusos y colectivos, pero que al contar con un mecanismo procesal es-pecífico (regulado, según vimos, en la vigente Ley Orgánica de la Juris-dicción Contencioso-Administrativa), debe ser tramitado por tal meca-nismo, como quedó reconocido en el artículo 150.4 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia41.
La demanda de derechos difusos y colectivos no se basa, así, en la previa calificación de una actividad como servicio público, pero emplea
41 La sentencia de 6 de junio de 2011, caso ANAUCO, reitera este criterio y con-cluye que la demanda por intereses difusos y colectivos es inadmisible cuando se base en la prestación de servicios públicos. Véase sobre este punto, lo tra-tado en Badell Madrid, Rafael, La protección de los intereses colectivos o difusos en Venezuela, cit., pp. 102 y ss., así como Urosa Maggi, Daniela, «Demandas por prestación de servicios públicos. Estado actual y perspectivas de cambio», cit.
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un criterio no menos confuso, que otorga al Juez —especialmente a la Sala Constitucional— un ámbito de control que queda poco delimita-do42.
Por ello, no sería posible acudir a la demanda por intereses difusos y colectivos en caso de indebida prestación de los llamados servicios públicos municipales —o los servicios públicos domiciliarios— pues en tal caso, la acción procedente es la demanda por la prestación de ser-vicios públicos, de conformidad con la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Recientemente ese principio ha sido des-conocido en menoscabo de la autonomía municipal.
III.3. La ilegítima mutación de la demanda por intereses difusos y colectivos. Especial referencia a los casos de los Municipios San Cristóbal, San Diego, Baruta, El Hatillo y Sucre
En contra de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de su pro-pia jurisprudencia, la Sala Constitucional ha admitido la procedencia de la demanda por intereses difusos y colectivos para resolver pretensio-nes que, en el fondo, encuadran con las denominadas demandas por la prestación de servicios públicos, demandas que como vimos, suponen un grado notable de imprecisión, por la vaguedad con la cual ha sido acotado el concepto de servicio público como criterio determinante de competencia.
El primer antecedente que queremos comentar se originó a propósi-to de dos acciones de defensa de intereses difusos y colectivos presenta-das por personas que alegaban la violación de diversos derechos (como
42 Todo lo cual se traduce en un riesgo cierto a la libertad general del ciudada-no, ante la intención de ver a esos derechos colectivos y difusos desde una perspectiva colectivista. La base de los derechos prestacionales —que son «de-rechos difusos y colectivos»— es la libertad del ciudadano, lo que parece no tenerse en cuenta en el tratamiento de esta demanda. Véase nuestra posición en Hernández G., José Ignacio, «Los derechos humanos y la necesaria trans-formación de la justicia administrativa», en La justicia constitucional y la justicia administrativa como garante de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, cit., pp. 629 y ss.
164 José Ignacio Hernández G.
el derecho al libre tránsito, por ejemplo) en ciertos Municipios43. Según los demandantes, tales violaciones derivaban de la supuesta inactividad de los Alcaldes en atender a las situaciones de protesta que implicaban cierres de calles.
En sentencias Nº 136 y 137, de 17 de marzo de 2014, la Sala Consti-tucional admitió las acciones intentadas. Al pronunciarse sobre las me-didas cautelares que habían sido solicitadas, la Sala, de oficio, consideró que en realidad la medida pertinente era el amparo cautelar, con base en el artículo 3 de la —entonces vigente— Ley Orgánica de Amparo. El mandato de amparo cautelar consistió en cinco órdenes, que, por indeterminadas, eran de imposible cumplimiento:
«1. Realicen todas las acciones y utilicen los recursos materiales y humanos ne-cesarios, a fin de evitar que se coloquen obstáculos en la vía pública que impidan el libre tránsito de las personas y vehículos; se proceda a la inmediata remoción de tales obstáculos y se mantengan las vías y zonas adyacentes a éstas libres de residuos y escombros y de cualquier otro elemento que pueda ser utilizado para obstaculizar la vialidad urbana;2. Cumplir con su labor de ordenación del tránsito de vehículos a fin de garantizar un adecuado y seguro desplazamiento por las vías públicas de sus municipios;3. Velar por la protección del ambiente y el saneamiento ambiental, aseo urbano y domiciliario;4. Girar las instrucciones necesarias en sus respectivos cuerpos de policía muni-cipal, a fin de dar cumplimiento efectivo a lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana; y, en este sentido,5. Desplegar las actividades preventivas y de control del delito, así como, en el ámbito de sus competencias, promover estrategias y procedimientos de proximi-dad con las comunidades de sus espacios territoriales, a fin de lograr la comuni-cación e interacción con sus habitantes e instituciones locales con el propósito de garantizar y asegurar la paz social, la convivencia, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de la ley».
Las órdenes eran indebidamente amplias. No se indicó qué específi-cas conductas debían ser realizadas por los Alcaldes. En muchos casos, además, las órdenes se limitaron a reproducir competencias genéricas del Municipio, como, por ejemplo, «cumplir con su labor de ordena-
43 La primera acción fue interpuesta el 5 de marzo de 2014, respecto de los Mu-nicipios Baruta y El Hatillo del Estado Miranda. La segunda acción, ejercida el 7, se relacionó con el Municipio San Diego del Estado Carabobo.
165Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
ción del tránsito» o «velar por la protección del ambiente y el sanea-miento ambiental, aseo urbano y domiciliario».
Más grave todavía, la orden relacionada con la actuación de la policía municipal omitió considerar las restricciones existentes para la inter-vención de esa policía en prevención de protestas. Así, en el marco de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana, se ha establecido que la prevención de manifestaciones es competencia privativa de ciertos cuerpos de seguridad, estableciéndose de manera específica que la policía municipal no puede adquirir equi-pos destinados a la prevención del orden público en manifestaciones o protestas. Los estándares globales de protección de derechos humanos impiden que policías armadas participen en el control de manifesta-ciones, pues ese control solo puede ejercerse por medio de armas no letales44.
El panorama anterior se agravó todavía más, cuando la Sala Consti-tucional decidió ampliar los efectos de las órdenes de amparo —y con ello, del juicio principal en el caso de los Municipios El Hatillo y Baru-ta— a otros Municipios, incluyendo el Municipio San Cristóbal. La sen-tencia Nº 137/2014, de 17 de marzo, consideró así que «del planteamiento presentado por los terceros intervinientes, además por hecho notorio, público y comunicacional esta Sala tiene conocimiento que en los municipios Chacao del es-tado Miranda; San Cristóbal del estado Táchira; Diego Bautista Urbaneja del es-tado Anzoátegui; y Maracaibo del estado Zulia, desde hace más de un mes se está dando una situación idéntica a la denunciada en la presente demanda (…)».
44 De conformidad con Normas para la adquisición, posesión, uso, registro y control de armamentos, municiones, equipos y accesorios para los Órganos de Seguridad Ciuda-dana, Cuerpos de Seguridad del Estado y demás Órganos y Entes que excepcionalmente ejerzan competencias propias del Servicio de Policía (Gaceta Oficial Nº 39.627 de 2 de marzo de 2011) y las Normas sobre la actuación de los Cuerpos de Policía en sus diversos ámbitos políticos territoriales para garantizar el orden público, la paz social y la convivencia ciudadana en reuniones públicas y manifestaciones (Gaceta Oficial Nº 39.658 de 18 de abril de 2011), el control de orden público supone el uso de armas y equipos no letales, como las bombas lacrimógenas. De acuerdo esas Normas, se prohíbe «el uso de equipos y vehículos para control de orden público, por parte de las Policías Municipales». Por ello, esos cuerpos «no portarán ni usarán armas de fuego en el control de reuniones públicas y mani-festaciones pacíficas».
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Como es sabido, estas demandas derivaron en un inconstitucional «trámite» en el cual la Sala Constitucional valoró y acordó el desacato de la medida cautelar de amparo acordada, en los casos de los Munici-pios San Diego y San Cristóbal, declarándose además la ausencia abso-luta de los Alcaldes de ese Municipio45.
Poco después la Sala Constitucional insistió en esta interpretación. En sentencia de 14 de octubre de 2014, la Sala Constitucional admitió la demanda de intereses difusos y colectivos ejercida contra el Municipio Sucre del Estado Miranda, por indebida prestación del servicio de aseo urbano. De similar manera, pero invocando el poder cautelar general de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala Constitu-cional acordó una medida cautelar con las siguientes órdenes:
«Se DECRETA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA y, en tal sentido, se ORDENA al ciudadano Carlos Ocariz, alcalde del municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, que realice todas las acciones y utilice todos los recursos materiales y humanos necesarios, en el marco de la Constitución y la Ley, para recolectar inmediatamente, sin dilaciones y de forma regular y periódica, la basura y los desechos existentes y que se generaren en las distinta parroquias que compren-den el municipio en el cual debe ejercer sus competencias, especialmente, en las cercanías a las instituciones educativas, centros de salud, zonas residenciales y comerciales, así como en las principales vías públicas. En tal sentido, se le ordena mantener libre de desechos y escombros las vías de comunicación que existieren en el referido municipio que le corresponde gobernar, y ejercer todo el control sanitario en general que les es inherente a su cargo público, para evitar la afectación de los derechos que sustenta la presente demanda en tutela de intere-ses colectivos ejercida por habitantes del municipio en cuestión. Igualmente, se le ORDENA que vele por la protección del ambiente, la salud, la educación, el libre tránsito y demás bienes jurídicos que le corresponde tutelar como jefe del ejecutivo municipal, en el marco de sus atribuciones y deberes constitucionales y jurídicos en general, particularmente en lo relativo a garantizar que las aguas servidas contaminadas con los desechos no recolectados en ese ámbito geográ-fico, no afecten las cuencas hidrográficas, perjudicando el equilibrio ecológico de esas zonas»
45 Brewer-Carías, Allan, «La condena y encarcelamiento de Alcaldes por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia», en http://www.allan-brewercarias.com/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea3/Con-tent/Brewer-Car%C3%ADas.%20Sobre%20la%20sentencia%20de%20la%20Sala%20Constitucional%20encarcelando%20Alcaldes.%2021-3-2014.pdf [Consulta: 06.12.14].
167Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
Se trata, como puede observarse, de órdenes indeterminadas e im-precisas, que, como tales, son de imposible cumplimiento. Lejos de tra-tarse de ordenes específicas —como debería ser el caso de las medidas cautelares en el marco de una pretensión de condena— estas órdenes versan sobre un contenido indeterminado que impide valorar, objetiva-mente, su cumplimiento o incumplimiento.
Puede entonces afirmarse que las sentencias comentadas constituyen una indebida mutación de la demanda de intereses difusos y colectivos para dilucidar lo que deberían ser pretensiones propias de las deman-das por servicios públicos. En efecto:
– En primer lugar, e incluso desde el régimen de las demandas por in-tereses difusos y colectivos, notamos que no estamos ante situaciones de trascendencia nacional sino, de ser el caso, ante situaciones de trascen-dencia local, todo lo cual permitía considerar la incompetencia de la Sala Constitucional46. Para tratar de justificar su competencia, la Sala acude a criterios ajenos a los parámetros de competencia de la Ley, como la «tras-cendencia constitucional» de los derechos supuestamente violados.
– En segundo lugar, la pretensión de condena, en los casos comenta-dos, versaban sobre competencias municipales que han sido considera-das —o podrían ser consideradas— como «servicios públicos municipa-les», como es el caso de la actividad de ordenación y tránsito terrestre y, todavía más claro, de aseo urbano. Como se analizó, la amplitud con-ceptual del servicio público permitía concluir que las demandas por
46 En ninguna de las demandas examinadas la Sala Constitucional era el Tribu-nal competente, pues no se trataba de demandas de intereses difusos de alcan-ce nacional. Sin embargo, la Sala Constitucional concluyó que las pretensiones deducidas «requieren de tutela especial por parte de la Sala Constitucional». Por ejemplo, en la sentencia Nº 136, al admitir una de esas acciones, se señaló que «esta Sala observa la relevancia constitucional que tienen los derechos constitucio-nales que se denuncian vulnerados por parte de los presuntos agraviantes, los cuales pueden vincularse, en este caso, a intereses jurídicos de especial importancia como la alimentación, salud, la vida (en la demanda se alude expresamente al derecho a la vida) y la libertad de tránsito, por lo que la Sala estima que el asunto de autos posee la carac-terística a la que se refieren los citados dispositivos contenidos en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que atribuyen competencia a esta Sala». La «relevancia constitucional» no es un parámetro de competencia en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
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intereses difusos y colectivos, en realidad, versaban sobre alegatos de indebida prestación de servicios públicos municipales, lo que acredi-taba la inadmisibilidad de esa demanda, ante la previsión de un cauce procesal específico en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Aquí es importante recordar que el concepto de servicio público mu-nicipal es tan amplio que no se limita a actividades de gestión económica, como el aseo urbano, sino que puede alcanzar a la actividad de policía de tránsito terrestre47. Por lo tanto, si dicha actividad es considerada servicio público, entonces, debería haberse admitido que el cauce procesal era el correspondiente a las «demandas contra los servicios públicos», pues lo que estaba en discusión era la indebida prestación del «servicio público».
– Por último, y en tercer lugar, la Sala Constitucional consideró que el Municipio tiene una especie de obligación de resultado respecto de estas actividades, al imponer órdenes que solo se cumplen con la satis-facción efectiva de un fin. Empero, como ha quedado dicho, las activi-dades consideradas «servicios públicos» no pueden ser valoradas en el contexto de «obligaciones de resultados» en el marco de la actividad administrativa, sino en todo caso, en «obligaciones de medio».
De hecho, como vimos, la Sala Constitucional asumió que el Juez no puede sustituirse en el diseño y ejecución de políticas públicas del Estado, siquiera, en materias relacionadas con derechos prestacionales (sentencia de 26 de mayo de 2004, caso Federación Médica Venezolana). Tal criterio fue asumido por la Sala Constitucional respecto del Poder Nacional pero olvidado respecto del Poder Municipal, todo lo cual de-nota, o una ausencia de criterio definido o, lo que es peor, un sesgo en el ejercicio de la función judicial.
Pues en el fondo, en los casos comentados, la Sala Constitucional se erige en una especie de contralor de gestión de actividades declaradas o consideradas servicios públicos y que, como tales, se consideran activi-dades «asumidas» por el Municipio quien tiene, por ello, una suerte de obligación de resultado.
47 Cfr.: Brewer-Carías, Allan, «Prólogo», Los servicios públicos domiciliarios, cit., pp. 26 y ss.
169Los riesgos a la autonomía municipal desde el concepto de servicio público…
Esta es la crítica más grave, de cara a la autonomía municipal. La im-precisión que rodea a la demanda de intereses difusos y colectivos fue aprovechada indebidamente por la Sala Constitucional para considerar que existía un incumplimiento objetivo de obligaciones a cargo del Mu-nicipio y relacionadas con un concepto amplio de «servicio público», que abarca a actividades de limitación —policía— e prestación —aseo urbano— incluso, cuando la gestión de esos servicios quedaba confiada a la iniciativa privada, a través de la respectiva concesión, como sucede con el servicio de aseo urbano.
Esto evidencia que a través de la mutación de la demanda por intere-ses difusos y colectivos, el Tribunal Supremo de Justicia ha establecido un indebido control judicial que menoscaba la autonomía municipal, pues es el Tribunal quien asume la competencia para definir, a su arbi-trio, las obligaciones del Municipio respecto de los «servicios públicos municipales» y, consecuentemente, es quien se sustituye indebidamente en el Municipio en decidir cómo podrán ser ejercidas las competencias municipales relacionadas con tales servicios.
La situación, sin embargo, tampoco hubiese sido muy distinta si la de-manda hubiese sido canalizada como una pretensión de servicios públicos y conocida por el Juez Municipal. La imprecisión del servicio público mar-ca, como ha sido señalado, una absoluta indeterminación en el contenido de esa pretensión, todo lo cual queda trasladado al control judicial que, por indebidamente amplio, es una amenaza a la autonomía municipal.
IV. PROPUESTA DE REDEFINICIÓN DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA MUNICIPAL RELACIONADA CON LOS LLAMADOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES
IV.1. Preliminar. La importancia del control judicial sobre el Municipio
El control judicial sobre el Municipio y en especial, sobre su Adminis-tración, debería quedar rodeado de características especiales, de cara al régimen derivado del artículo 168 constitucional. La autonomía mu-nicipal reconocida en este artículo supone, entre otras garantías, una prohibición de injerencias indebidas de otros órganos del Poder Públi-co en el ejercicio de las competencias municipales, que pivotan sobre
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los asuntos propios de la vida local a los que se contrae el artículo 178 de la Constitución. Esta garantía es reforzada en el último párrafo del artículo 168, de acuerdo con el cual «los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y la Ley».
Esa garantía específica no solo prohíbe que los actos del Municipio puedan ser revisados por órganos distintos al Poder Judicial sino, ade-más, marca un límite especial a la revisión que puede llevar a cabo el Po-der Judicial, revisión judicial que no puede implicar una injerencia en el ejercicio de las competencias del Municipios. La línea de distinción es ciertamente tenue, por la aparente antinomia entre dos principios: aquel que postula que todos los actos del Municipio se someten a la Constitución y por ello, al control judicial (artículo 137) y el principio que impide una indebida sustitución de las competencias del Poder Mu-nicipal por parte del Poder Judicial (artículo 168).
Esta limitación al control judicial no puede derivar, claro está, en el reconocimiento de actos exentos del control judicial o de inmunidades de control. Todo lo contrario, se insiste, los actos del Poder Municipal quedan sujetos al control judicial integral, incluyendo la actividad e in-actividad de la Administración, cuyo control recae en la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero tal control judicial, en el marco del principio de separación de poderes, debe salvaguardar la autonomía municipal en el ejercicio de sus competencias.
Ese debe ser el sentido del último párrafo del artículo 168 consti-tucional. La prohibición de medios de impugnación de los actos del Municipio distintos al control judicial debe suponer el reconocimiento de límites ciertos a dicho control, para evitar que sea el Poder Judicial quien termine decidiendo cómo podrán ser ejercidas las competencias municipales. En el caso de la justicia administrativa, esto responde al problema clásico relacionado con los límites del control judicial sobre la Administración48. Tales límites deben extremarse en el caso del con-
48 Para el caso de la inactividad administrativa, vid. Urosa Maggi, Daniela, Tutela judicial frente a la inactividad Véase de la autora, sobre el control judicial del Mu-nicipio, su artículo «De la actuación del Municipio en juicio», en Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cit., pp. 443 y ss. De manera especial, para un deta-llado análisis de este tema y adicionales referenciales, véase a Urdaneta Troco-
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trol judicial del Municipio, de cara a asegurar la efectividad de la auto-nomía municipal reconocida en el citado artículo 168.
Claramente esos límites fueron irrespetados por las sentencias co-mentadas de la Sala Constitucional, que no solo mutaron la naturaleza de la demanda de intereses difusos y colectivos, sino que, además, asu-mieron el control judicial sobre los llamados «servicios públicos muni-cipales» considerando que las competencias del Municipio responden a «obligaciones de resultado» y no a «obligaciones de medio». Al haber establecido un catálogo amplio e indeterminado de obligaciones del Municipio que solo se cumplen con la obtención de un resultado espe-cífico, la Sala Constitucional terminó usurpando el ejercicio del Poder Municipal y menoscabando la autonomía municipal constitucionalmen-te garantizada.
Es el Municipio —y no el Poder Judicial— quien debe decidir, dentro del marco aplicable, cómo llevar a cabo la gestión de las competencias municipales consideradas «servicios públicos municipales», lo que es re-conocido por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal al reconocer la «libertad» del Municipio para decidir sobre la gestión de sus compe-tencias. Esto justifica, como se expone en el punto siguiente, redefinir el control judicial sobre los llamados «servicios públicos municipales».
IV.2. Propuesta de redefinición del control judicial sobre los servicios públi-cos municipales
El control judicial sobre los servicios públicos municipales, de acuer-do a lo antes planteado, se ejerce actualmente a través de la «demanda por la prestación de los servicios públicos», que ha sido considerada una especie del género de las demandas de derechos difusos y colectivos. De acuerdo con su configuración en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, tal demanda podrá ejercerse en casos de indebida prestación de aquellas actividades «asumidas» por el Munici-pio, en su condición de «servicios públicos municipales».
nis, Gustavo, «Innovaciones en el contencioso-administrativo municipal», en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas N° 129, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2007, pp. 381 y ss.
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De entrada, la demanda por la prestación de servicios públicos en-cuentra un punto débil, cual es la imprecisión del concepto de servicio público, cuestión ya tratada. La confusión deviene por cuanto en este ámbito sigue prevaleciendo la idea según la cual, todo servicio público supone una «titularidad» o «publicatio», en este caso, en cabeza del Municipio, con lo cual, la actividad de servicio público es siempre una actividad municipal49.
Si se considera que toda actividad de servicio público municipal es siempre una actividad municipal, entonces, se ampliará notablemente el control judicial sobre la Administración, pues toda deficiencia en la prestación de tal servicio podrá ser considerada como un caso de inde-bido ejercicio de la «actividad administrativa de servicio público». Si a ello le agregamos el riesgo de que las competencias municipales sean consideradas como «obligaciones de resultado», en el sentido que ellas exigen obtener específicos resultados en la gestión de esa «actividad administrativa de servicio público», entonces, el control judicial sobre la Administración Municipal tendrá el riesgo cierto de derivar en una usurpación de las competencias municipales.
El llamado contencioso de los servicios públicos no podrá articularse como un medio efectivo de tutela judicial, en la medida en que siga dependiendo de un concepto tan impreciso y riesgoso como el servicio público, concepto que en el ámbito municipal adquiere incluso mayor imprecisión, ante la tendencia por equiparar todas las competencias municipales a actividades de servicio público que como tal, suponen siempre una actividad administrativa. Bajo esta distorsionada visión, cualquier falla en la prestación de los servicios públicos municipales —incluyendo a los llamados servicios domiciliarios— podrá derivar en una pretensión de condena contra la Administración.
49 Este elemento de la «publicatio» ha sido realzado desde la sentencia de la Sala Constitucional de 15 de diciembre de 2005, caso Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico, en la cual se intenta —sin mucho éxito— una distinción de «rigor conceptual» entre el servicio público y las otras actividades de interés general. En realidad, la «publicatio» es asumida, en este contexto, como todo vínculo intenso entre la actividad prestacional y la Administración, más allá que se trate de una actividad expresamente reservada por Ley al Es-tado. Entre otras, véase la sentencia de la Sala Constitucional de 6 de mayo de 2013, caso Corpoelec Yaracuy.
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Es necesario reconstruir todo este sistema de control judicial a partir del concepto técnico de inactividad administrativa, lo que a su vez exige partir del concepto técnico de actividad administrativa Y aquí reside la causa del equívoco, pues en realidad, no existe una «actividad admi-nistrativa de servicio público», con lo cual, mal puede pretenderse el control judicial de la «inactividad administrativa de servicio público»50. El control judicial debe versar, así, sobre los conceptos técnicos de acti-vidad e inactividad administrativa.
Lo cierto es que frente a las actividades económicas de servicio consi-deradas «servicios públicos» (aseo urbano, por ejemplo), y según vimos, la Administración Municipal podrá asumir dos tipos de actividades: ac-tividad de limitación sobre la gestión de esas actividades asumidas por un tercero, o la actividad prestacional, cuando la Administración asume directamente la gestión del servicio. Consecuentemente, solo hay dos tipos de inactividad administrativa: la inactividad en la limitación de la gestión del servicio, o la inactividad en la gestión del servicio.
Esta propuesta va en sintonía con la redefinición actual del concepto de servicio público, en la cual se abandona la tradicional visión estatista (que concibe al servicio público como una actividad estatal) para asu-mir que el servicio público también puede comprender a actividades entregadas a la libertad económica y la libre competencia, pero bajo el control de la Administración51. Una visión asumida incluso en Francia,
50 Además de las citas antes efectuadas, para mayores referencias en cuanto al concepto de actividad administrativa, vid. Hernández G., José Ignacio, Intro-ducción al concepto constitucional de Administración Pública en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011, pp. 53 y ss.
51 Es la tesis del nuevo servicio público, por ejemplo, tratada entre otros por el profesor Ariño Ortíz. Vid. Hernández G., José Ignacio, «Servicio Público y Re-gulación económica. Una perspectiva desde la América Española», en Derecho administrativo y regulación económica. Liber Amicorum Gaspar Ariño Ortiz, La Ley, Madrid, 2011, pp. 879 y ss.
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y en general, en Europa52, y que desecha la tradicional concepción es-tatista del servicio público por una visión centrada en el ciudadano53.
Que la anterior conclusión no se preste a confusiones. Bajo la Cons-titución es innegable que los Poderes Públicos deben intervenir para satisfacer o garantizar la satisfacción de necesidades sociales relacionadas con los derechos prestacionales, como corresponde a la cláusula del Es-tado social y Democrático de Derecho. El estudio de la actividad admi-nistrativa relacionada con tal actuación no precisa, sin embargo, acudir al servicio público, pues bien puede ser analizado desde la doble visión de la actividad prestacional y la actividad de limitación. Comprendien-do, además, que la actividad prestacional admite grados: desde el estí-mulo a la libre iniciativa privada a la asunción de la gestión directa de la actividad, todo ello, en respeto a los principios de menor intervención y subsidiariedad.
Bajo esta redefinición sería equívoco sostener que toda indebida ges-tión de la actividad considerada servicio público permite el ejercicio de la pretensión de condena contra la Administración. En realidad, es necesario distinguir el supuesto en el cual la Administración asume la gestión de ese servicio de aquel en el cual el servicio es gestionado por un tercero, típicamente por la libre iniciativa privada, pero bajo el con-trol de la Administración. En el primer caso, la pretensión de condena sí podría esgrimirse contra la Administración por la inactividad de su actividad de prestación, siempre acotando cuál es la obligación incum-plida; en el segundo caso, por el contrario, la pretensión de condena no podrá dirigirse contra el gestor privado del servicio —en tanto, en su condición de particular, no puede ser juzgado por la justicia administra-tiva54—. sino solo contra la Administración, pero por su inactividad en la limitación sobre la gestión privada.
52 En cuanto a la visión actual francesa, vid. Esplugas, Pierre, Le service public, Dalloz, Paris, 2012, pp. 73 y ss. En general, vid. Bauby, Pierre, et al (coordina-dores), Los servicios públicos en Europa, Universidad Externado, Bogotá, 2010.
53 Véase en general a Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, El ciudadano y el poder pú-blico. El principio y el derecho al buen gobierno y a la buena administración, Reus, Madrid, 2012, pp. 112 y ss.
54 ¿Podría ejercerse esta prestación contra los sujetos del sector privado que lle-ven a cabo actividades prestacionales consideradas o declaradas servicios pú-blicos? Bajo la visión tradicional, sin duda, tales empresas privadas podrían ser
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El concepto de inactividad administrativa se ha adoptado al Estado social, al aludirse así la inactividad prestacional y a la pretensión pres-tacional (Urosa Maggi)55. De acuerdo con esta posición, la pretensión prestacional tendría por objeto procurar la tutela judicial frente a (i) la inactividad administración en la gestión de servicios o (ii) la inactividad administrativa en la limitación de la gestión privada de servicios56.
Sin embargo, pareciera adecuado concretar este concepto a la pre-tensión de condena ejercida respecto de la omisión de la Administra-ción en llevar a cabo su actividad prestacional, es decir, la inactividad relacionada con la gestión de servicios a cargo de la Administración57.
Bajo esta noción estricta, la pretensión se orientaría a una condena a la Administración para restablecer la adecuada gestión de la actividad prestacional. De esa manera, no es necesario entrar a resolver sobre el complicado concepto de servicio público (como sucede con los artí-culos 8, 9.5 y 65.1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pues la tutela judicial se ejercerá respecto de la inacti-vidad de la actividad prestacional, procurando así, de la Administración, la corresponde gestión del servicio. En parte, ello está presente en el artículo 7.5 de la Ley, que reconoce la competencia de la justicia admi-nistrativa para conocer de la «actividad prestacional». Como se observa, aquí no es necesario entrar a determinar qué es servicio público, pues lo relevante será la existencia de una actividad prestacional de la Admi-nistración.
demandadas ante la justicia administrativa, lo que supone un exceso, de cara al ámbito de la justicia administrativa en el artículo 259 constitucional. Esa justicia se justifica en tanto técnica de control de la Administración, pero en modo alguno puede admitirse su extensión a los particulares, Sin embargo, en Venezuela se ha admitido que los particulares pueden dictar «actos de autori-dad» equiparables a los actos administrativos, en dos casos: (i) cuando ejerzan servicios públicos y (ii) cuando ejerzan potestades administrativas.
55 Urosa Maggi, Daniela, «El contencioso administrativo prestacional», 100 años de la enseñanza del Derecho administrativo en Venezuela 1909-2009, Universidad Central de Venezuela-Centro de Estudios de Derecho Público-FUNEDA, Cara-cas, 2011, pp. 1141 y ss.
56 Urosa Maggi, Daniela, «El contencioso administrativo prestacional», cit., p 1157.
57 Puede verse en general a González-Varas Ibáñez, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III, Thomson Reuters-Civitas, Madrid, 2012, pp. 403 y ss.
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¿Podría ejercerse esta pretensión contra la Administración, cuando la gestión del «servicio público» esté en manos privadas? Si se admite el concepto restrictivo, la pretensión prestacional solo puede tener por fundamento la inactividad en el ámbito de la actividad prestacional a cargo de la Administración. Sin embargo, en este supuesto, la preten-sión de condena puede también ser ejercida respecto de la inactividad de la Administración en el ejercicio de la actividad de limitación sobre la gestión privada del servicio, lo que, en sentido estricto, no sería un supuesto de inactividad prestacional.
Si asumimos esta posición, entonces, tendríamos que denunciar la confusión entre el «contencioso de los servicios públicos» y la tutela judicial frente a la inactividad administrativa, tanto más cuando la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula ambos supuestos bajo el mismo «procedimiento breve»58. Cabe recordar que la propuesta inicial considerada por la Asamblea Nacional —como pudi-mos comprobar al haber participado en las primeras consultas públicas iniciadas respecto de esa Ley— era establecer un procedimiento común —incluso para la tutela frente a la inactividad— y un procedimiento breve para casos de urgencia, incluso, relacionados con la inactividad administrativa en los «servicios públicos». Aun cuando ese no sea el re-sultado final —lamentablemente toda pretensión frente a la inactividad es tramitada por el juicio breve— lo cierto es que pudiera entenderse que, para la Ley, el reclamo de los servicios públicos es un tipo especial de tutela judicial frente a la inactividad.
58 De acuerdo con el artículo 65, «se tramitarán por el procedimiento regulado en esta sección, cuando no tengan contenido patrimonial o indemnizatorio, las demandas re-lacionadas con: 1. Reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los ser-vicios públicos. 2. Vías de hecho. 3. Abstención». Sobre ello, véase a Urosa Maggi, Daniela, «Tutela judicial frente a la inactividad administrativa a la luz de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa venezolana», en La justicia constitucional y la justicia administrativa como garante de los derechos huma-nos reconocidos en la Constitución, cit., pp. 439 y ss.
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V. CONCLUSIONES
Tomando en cuenta lo anteriormente expuesto respecto del control judicial de los llamados «servicios públicos municipales», podemos arri-bar a las siguientes conclusiones:
– En primer lugar, conviene insistir en la necesidad de no acudir al equívoco concepto de «servicio público municipal» para determinar las competencias municipales y para fijar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en tanto su indeterminación amplía, inde-bidamente, la responsabilidad que el Municipio pueda tener en casos de indebida gestión de las actividades consideradas o declaradas servi-cios públicos. En especial, ante la prevalencia de la visión según la cual, el servicio público es, siempre, una actividad administrativa, incluso cuando su gestión esté en manos privadas.
– En segundo lugar, el control judicial debe enfocarse en la tutela de la inactividad de la Administración Municipal en la gestión de su actividad prestacional. Aquí es irrelevante calificar o no a tal actividad prestacional como un «servicio público». En realidad, el Municipio pue-de asumir directamente la realización de actividades económicas en las materias de su competencia. Toda inactividad en esa gestión económica podrá ser tutelada ante la justicia administrativa, por medio del proce-dimiento aplicable a los reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos (artículo 65.1, Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Por ello, lo que se propone es que ese procedimiento de «reclamos de servicios públicos», aplique solo en casos de inactividad prestacional de la Administración59.
– En tercer lugar, cuando sea la iniciativa privada —u otro órgano del Poder Público— quien asuma la gestión directa de actividades cuya regulación corresponde al Municipio, al ser competencias en asuntos propios de la vida local, podrá ejercerse la correspondiente pretensión de condena por la inactividad de la Administración en el ejercicio de las potestades de ordenación y limitación sobre esa actividad económica. La pretensión no se dirige, en este caso, a obtener de la Administración
59 Esta distinción en la práctica es, sin embargo, inútil: la tutela frente a la inac-tividad de limitación también será tramitada por medio del mismo procedi-miento breve.
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la actividad prestacional omitida, sino en obtener de la Administración la actividad de limitación que ha sido obviada y que coadyuvaría a la correcta gestión de la actividad. En tal caso, estaríamos ante una de las «abstenciones» a las cuales se contrae el artículo 65.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Esto supone erradicar la práctica —admitida por los Tribunales— de admitir la pretensión de condena contra el Municipio por la indebida gestión de las actividades consideradas servicios públicos, incluso, cuan-do su gestión recae en un tercero, como sería el caso de la empresa privada que opera el servicio en virtud de una «concesión»60. Como vimos, no estamos ante una estricta concesión, pues esa actividad no está reservada al Estado de acuerdo con el artículo 302 constitucional. Por ello, mal podría esgrimirse una pretensión de condena contra la Administración para que lleve a cabo la prestación de un servicio que es prestado por la iniciativa privada en ejercicio de su derecho de libertad económica.
– En cuarto lugar, la pretensión de condena debe basarse en un con-cepto específico de inactividad, todo lo cual supone el incumplimiento de la obligación que, dentro del ordenamiento jurídico, compele a la Administración Municipal a actuar, sea para asumir la gestión del servi-cio —actividad prestacional— sea para limitar la gestión privada de tal servicio actividad de limitación. La pretensión de condena, así, debe ser específica y concreta, sin que se admitan pretensiones indeterminadas que no identifiquen con precisión la obligación que ha omitido la Ad-ministración61.
– Por consiguiente, y en quinto lugar, la condena del juez debe ser igualmente específica, como lo exigen por lo demás las normas procesa-les aplicables. Una condena indeterminada no sólo es ineficaz, sino que, además, constituye un riesgo claro de injerencia del Poder Judicial en el
60 Por ejemplo, véase la sentencia de 19 de septiembre de 2012 del Juzgado Pri-mero de los Municipios Libertador y Santos Marquina de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, caso Municipio Libertad del Estado Mérida.
61 No se pretende volver al concepto restrictivo de «abstención» como la omisión específica a dictar un acto determinado. Pero entendemos que la inactividad administrativa requiere precisar, con claridad, cuál es la obligación que ha sido omitida.
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ejercicio de las competencias propias de la autonomía municipal. Tam-poco es posible una condena indeterminada que obligue al Municipio a alcanzar un cierto resultado general, en tanto tal resultado dependerá de factores ajenos al propio Municipio.
Por ello, la tendencia de la Sala Constitucional de mutar la demanda de intereses difusos y colectivos como mecanismo de control judicial sobre los servicios públicos municipales, admitiendo condenas impre-cisas contra el Municipio que además requieran obtener un resultado específico, constituyen un claro exceso en el control judicial que lesiona la autonomía municipal constitucionalmente garantizada.
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Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. PRECEDENTES. III. LOS PROS Y LOS CONTRAS DE LA REELEC-CIÓN. IV. INTERFASE DE LA PRIMERA GENERACIÓN LEGISLATIVA DE LA REELECCIÓN. V. CONSI-DERACIONES. VI. FUENTES CONSULTADAS
I. INTRODUCCIÓN
El presente estudio tiene por objetivo identificar los alcances de los recientes cambios legislativos generados en el ámbito local en materia de la elección consecutiva de los ayuntamientos de treinta y un estados y de las alcaldías de la Ciudad de México, conforme a lo dispuesto por las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo Constitución Federal) en materia político y electoral, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.
Nuestros constituyentes permanentes reestablecieron la elección consecutiva en los gobiernos federales y locales que estuvo vigente en las primeras décadas de la centuria pasada y hoy en día se modifica el paradigma con las reformas constitucionales de 2014, con los cambios a 31 artículos y el régimen transitorio de 21 preceptos, con extensa gama de modalidades para la entrada en vigor de los diversos temas políticos y electorales, en la que incluyó la reelección de los senadores, diputados federales y locales, así como de los gobierno municipales, con una nueva legislación federal y la armonización que hicieron las entidades federa-tivas en el ámbito de su competencia, de cuya mutación normativa solo se examina lo alcanzado en materia de la reelección en el ámbito de los gobiernos municipales para determinar si ha sido suficiente o no, cuya
1 Doctor en Derecho con mención honorífica por la UNAM. Investigador Na-cional Nivel II del Sistema Nacional de Investigadores.
184 José René Olivos Campos
vigencia permiten determinar sus alcances y apoyar las consideraciones propositivas que estimamos convenientes incluir en una nueva agenda legislativa para el funcionamiento eficaz y oportuno de la reelección en el nuevo orden constitucional democrático.
Desde esta óptica, estimo la hipótesis que con los resultados de los recientes cambios legislativos para la reelección en el ámbito local se han producido para mejorar la integralidad democrática con lo que se ha establecido la primera generación normativa dada para cada enti-dad federativa, pero aún se encuentra de manera inacabada por lo que existe una interfase normativa en la materia que se produce de forma heterogénea dada las modificaciones jurídicas locales.
En este tenor habremos de dilucidar en el presente trabajo, los ato-lladeros normativos para la reelección de los gobiernos locales que pue-den limitar la consolidación el nuevo patrón de la democracia. Con-secuentemente se tratará de comprender el régimen jurídico para la elección consecutiva de los gobiernos locales de las entidades federati-vas con lo que se pretende mejorar la funcionalidad democrática.
II. PRECEDENTES
La no reelección en México se estableció en la época de inicios de la centuria pasada, cuando se dio el desprecio y la movilización social al no considerar legítimos a los gobernantes que eran impuestos, discre-cionales, con opacidad en su actuación, vulneradores de los derechos humanos y represores de cualquier forma de disidencia. El Poder Cons-tituyente de 1916-1917, estableció en el artículo 83 de la Constitución, la no reelección, que fuera promovida por el movimiento que encabezara Francisco I. Madero, que garantizaba la no repetición de la etapa reelec-cionista de Porfirio Díaz como presidente de México, que duro de 1876 a 1911, con la excepción de cuatro años. Dicho precepto Constitucional expresó:
El presidente entrará a ejercer su encargo el 1o. de diciembre, durará en los cua-tro años y nunca podrá ser reelecto.El ciudadano que sustituyere al presidente constitucional en caso de falta absoluta de éste no podrá ser electo presidente para el período inmediato. Tampoco podrá ser reelecto presidente para el período inmediato el ciudadano que fuere nombra-do presidente interino en las faltas temporales del presidente constitucional.
185Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
El precepto original constitucional fue tajante en la prescripción en contra de la reelección presidencial, se destacó el cese de su ejercicio al término del periodo, con lo que se apegó al principio de la no reelec-ción. No obstante, la vigencia del referido artículo se reformó el 24 de enero de 1928, en el que se amplió a seis años la duración para ejercer el cargo y a partir de esta modificación los siguientes presidentes electos durarían un solo período. Esto permitió la reelección a Álvaro Obregón en el año de 1928, quien había ocupado la presidencia y antes de tomar protesta fue asesinado el 17 de julio de 1928.
La experiencia obregonista, derivó en la necesidad de impedir la re-elección continua con el objeto de no formar bloques hegemónicos en el sistema presidencial posrevolucionario, con los legisladores del Con-greso federal, los gobiernos de los estados y las legislaturas locales.
Después con la reforma al artículo 83 constitucional publicada el 29 de abril de 1933, se fijo taxativamente la incapacidad del ciudadano que haya desempeñado el cargo de presidente de la República electo popular-mente, o con el carácter de interino, provisional o sustituto para que en ningún caso y por ningún motivo volviera a desempeñar el mismo cargo.
Esto se previó también para la reelección continua de los legislado-res federales y locales y gobernadores de los estados, que fuera prevista en la Constitución de 1917 hasta el año de 1933, consignadas en los artículos 59 y 116, fracción II.
En tanto en el artículo 115, fracción I, párrafo segundo, constitucio-nal prohibió que los integrantes de los ayuntamientos electos popular-mente fueran reelectos para el período inmediato, así como tampoco los electos indirectamente por nombramiento o por designación de al-guna autoridad. Cuyo texto constitucional expresó:
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos popularmente por elección directa, indirecta, o que por nombramiento o desig-nación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualesquiera que sea la denominación que se les dé, podrán ser reelectos una sola vez, para un período inmediato.
Los artículos 59, 115 y 116 de la Constitución Federal regularon, en-tre otros aspectos, durante ocho décadas, 1933 a 2013, que podían ser reelectos los legisladores federales y locales, así como los ayuntamientos después de un período de ocupar el cargo. Este paradigma democrático
186 José René Olivos Campos
fue modificado con las reformas, adiciones y derogaciones de diversas disposiciones de la Constitución Federal, publicadas en el Diario Ofi-cial de la Federación el 10 de febrero de 2014, como producto de los procesos de la democratización del sistema político desde fines de la centuria pasada, caracterizados por la competitividad y la alternancia en el gobierno dado por los partidos políticos2; por la ampliación de los derechos políticos; por los pesos y contrapesos dados entre los po-deres Ejecutivo y Legislativo federal y locales; así como por las acciones promovidas por intelectuales y diversos actores del sistema político que pugnaron por el establecimiento de referido paradigma.
Este proceso de rehabilitación jurídica de la elección popular conti-nua de los legisladores federales y locales, así como de los ayuntamien-tos, se constituye hoy en día en un tema polémico y sensible, en el que se han expresado las ventajas y desventajas por los sectores sociales, or-ganizaciones, fracciones parlamentarias, legisladores y académicos.
III. LOS PROS Y LOS CONTRAS DE LA REELECCIÓN
Las ventajas de la reelección continua de los legisladores y de los inte-grantes de los ayuntamientos, que se han estimado se centran en torno a la especialización; a la continuidad de los proyectos legislativos y de los programas de gobierno municipal de largo plazo; de mejora de la rendición de cuentas ante el electorado; de mayor autonomía de las le-gislaturas constituyéndose en un contrapeso efectivo ante el Ejecutivo; mayor vinculo del electorado, quienes podrán votar a favor o en contra según el desempeño en el cargo.
Fundamentalmente estas fueron las motivaciones en las discusiones de Congreso Constituyente Permanente que realizaron las reformas a la Constitución en el año 2014, que estuvieron expuestas en los términos siguientes:
1) Profesionaliza las carreras políticas. El prospecto de reelegirse y permanecer en el cargo por varios periodos consecutivos motiva a los
2 Un análisis sobre la alternancia en el poder local, ver: Lujambio, Alfonso y Vi-ves Segls, El poder compartido, un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000.
187Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
legisladores y miembros de los ayuntamientos a informarse y aprender sobre diversas materias, a mejorar su técnica legislativa y a trabajar con mayor eficacia y disciplina.
2) Genera estabilidad política y legislativa. La presencia de legisla-dores, presidentes municipales, regidores y síndicos experimentados es-tabiliza la relación Ejecutivo-Legislativo en el ámbito nacional y en los estados, a pesar de que las cámaras y ayuntamientos estén compuestos por una pluralidad de fuerzas políticas.
3) Fortalece el carácter representativo de la democracia. So pena de ser castigados en las urnas, los legisladores, presidentes municipales, re-gidores y síndicos prestan mayor atención a las preocupaciones de los electores de sus distritos y localidades, impulsando propuestas que atien-den sus necesidades y defendiendo sus principales logros.
4) Incentiva la elaboración de proyectos de largo plazo. La reelección consecutiva incentiva la elaboración de proyectos que requieren de va-rios años para gestarse y registrar un impacto, reduciendo el riesgo de que queden truncos o sean percibidos como ineficaces.
5) Propicia una relación armónica entre funcionarios electos y cú-pulas partidistas. La estabilidad que implica una relación de largo pla-zo permite la consolidación armónica de las relaciones de trabajo entre equipos indispensables para las labores legislativas, administrativas y po-líticas, fortaleciendo la confianza y la familiaridad en el trato.
6) Incrementa la eficacia. El horizonte más largo de los legisladores, alcaldes, regidores y síndicos facilita la discusión y resolución de asuntos políticos de gran trascendencia, cuyas negociaciones requieren de tiempo, conocimientos especializados, profesionalismo y mejor técnica legislativa3.
En contraposición a los argumentos a favor, que se encuentran las voces ciudadanas y de académicos, que han considerado que la reelección del legislador y de los integrantes del ayuntamiento, en su último mandato, no atenderían las demandas y compromisos con el electorado al no existir
3 Estos seis argumentos concluyentes, son expuesto por: Ugalde, Luis Carlos y Rivera Loret de Mola, Gustavo, La reelección en México; antecedentes y retos de la reforma electoral 2013, http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/Dere-choElectoral/6/el/el9.pdf.
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temor a que votaran en su contra; la permanencia en su cargo generará incentivos para mantener vínculos con los grupos de intereses particulares, cuyas decisiones de los reelegidos los favorecerían; tendrán ventajas en las contiendas electorales al disponer de medios y recursos, que les permitirá un mejor posicionamiento ante el electorado con respecto a los ciudada-nos postulados para ser electos por primera vez; cuando los integrantes de los ayuntamientos o legisladores se postulen para reelegirse y soliciten licencia al cargo, asumirían los suplentes el mismo, con lo que tendríamos ayuntamientos y legisladores funcionando integrados por los suplentes, por períodos de meses y si esto ocurre en los más de dos mil cuatrocientos municipios y en los congresos, pueden tomar decisiones erróneas y costosas para la sociedad ante la falta de experiencia e impericia para gobernar4.
En este contexto, polémico, el hecho es que la reelección consecutiva de los ayuntamientos es inminente al estar prevista en el sistema constitu-cional mexicano, pero estimamos se requiere de un diseño normativo e institucional de forma integral para que se prevean y se superen muchas de las desventajas anotadas, a fin de que la democratización del régimen político no se desborde en las experiencias pasadas, y en cambio se vincule con la restauración progresiva del Estado constitucional y la protección de los derechos políticos-electorales, así como en los principios y valores de la libertad, igualdad, equidad y justicia, como condiciones necesarias para la gobernación democrática y la acción de los poderes públicos, cuyas dimen-siones políticas y normativas asuman nuevos significados y desafíos.
IV. INTERFASE DE LA PRIMERA GENERACIÓN LEGISLATIVA DE LA REELECCIÓN
En el aseguramiento de la reelección de los legisladores federales y locales, así como de los integrantes de los ayuntamientos se previó en el texto de la Constitución, en los artículos 59, 115, fracción I, párrafo segundo, 116, fracción II, modificados en el año 2014, así como con las
4 Guerra, Yomara, La reelección inmediata de los legisladores en México, en Gallardo, Adrián y Silva Jesús (Coordinadores), Reforma electoral y cambio de régimen político y de gobierno, http://fundacioncolosio.mx/content/me-dia/2015/02/5%20Reforma%20electoral%20y%20cambio%20de%20regi-men%20politico%20y%20de%20gobierno.pdf.
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reformas al artículo 122, apartado A, fracción II, tercer párrafo, publica-das en el Diario Oficial de la Federación, el 29 de enero de 2016, las cuales establecen textualmente:
Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecuti-vos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecuti-vos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquie-ra de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de go-bierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular di-recta, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá auto-ridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo parti-do o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.Artículo 116. …I…II…Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva de los di-putados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.122…A…I…II…(…)En la Constitución Política de la Ciudad de México se establecerá que los dipu-tados a la Legislatura podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación deberá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.IV…El gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México estará a cargo de las Alcaldías. (…)
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La integración, organización administrativa y facultades de las Alcaldías se es-tablecerán en la Constitución Política y leyes locales, las que se sujetarán a los principios siguientes:a) Las Alcaldías son órganos político administrativos que se integran por un Alcal-de y por un Concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa, para un periodo de tres años. (…)b) La Constitución Política de la Ciudad de México deberá establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de Alcalde y Concejales por un periodo adicional.
En dichos preceptos Constitucionales se estableció que los senadores podrán ser electos hasta por dos periodos y los diputados hasta por cuatro periodos consecutivos. En tanto los estados deberán prever en sus Cons-tituciones locales, las legislaturas hasta por cuatro períodos consecutivos y los ayuntamientos por un período más elección consecutiva siempre que dicho período no sea superior a tres años, en tanto en la Ciudad de México se prevé para las alcaldías un período adicional. Esto ha venido tomando forma con la primera generación legislativa expedida por los estados.
Esta etapa, la podemos caracterizarla como una interfase normativa, entre el viejo orden legislativo que estuvo vigente de la no reelección que no acaba por concluir y el nuevo orden de la elección consecutiva que no termina por nacer con toda la ingeniería Constitucional y legal democrática.
Esto se puede advertir con la heterogeneidad Constitucional y legal que existen en la materia de la reelección de ayuntamientos y alcal-días. Algunos estados no la han regulado. Otros que, si lo han hecho, sus leyes secundarias resultan insuficientes al no establecer requisitos, condiciones y términos que garanticen los principios, normas y valores constitucionales democráticos, como la equidad e igualdad que debe regir en los procesos electorales.
En las Constituciones y leyes secundarias locales se observa la hetero-geneidad que prevalece en la elección consecutiva de los integrantes de los ayuntamientos de treinta y un estados y las alcaldías del Estado de la Ciudad de México.
En veintiséis estados se regula respectivamente en las Constitucio-nes locales la elección de los integrantes de los ayuntamiento para un período adicional consecutivo para presidentes municipales, síndicos y
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regidores, como son las entidades federativas de Aguascalientes5, Baja California6, Baja California Sur7, Campeche8, Chiapas9, Chihuahua10, Coahuila11, Colima12, Durango13, Guanajuato14, Guerrero15, Jalisco16, México17, Michoacán18, Morelos19, Nuevo León20, Oaxaca21, Queréta-ro22, San Luis Potosí23, Sinaloa24, Sonora25, Tabasco26, Tlaxcala27, Ta-maulipas28, Yucatán29 y Zacatecas30.
La Constitución Política de la Ciudad de México publicad en la Gace-ta Oficial el 5 de febrero de 2017, en su artículo 53, apartado A, numeral
5 Artículo 72 de la Constitución Política del Estado de Aguascalientes.6 Artículo 78 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja
California.7 Artículo 141 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur.8 Artículo 102 de la Constitución Política del Estado de Campeche.9 Artículo 69 de la Constitución Política del Estado de Chiapas.10 Artículo 126 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chi-
huahua.11 Artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza.12 Artículo 87 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.13 Artículo 149 de la Constitución Política del Estado de Durango.14 Artículo 113 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato.15 Artículo 176 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero.16 Artículo 73 de la Constitución Política del Estado de Jalisco.17 Artículo 116 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Esta-
do de México.18 Artículo 116 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoa-
cán, la elección consecutiva se prevé que será aplicable a las autoridades electas por los sistemas normativos y de gobierno interno de las comunidades indígenas.
19 Artículo 112 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Esta-do Morelos.
20 Artículo 124 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Esta-do de Nuevo León.
21 Artículo 29 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.22 Artículo 35 de la Constitución Política del Estado de Querétaro.23 Artículo 114 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí.24 Artículo 117 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa.25 Artículo 131 de la Constitución Política del Estado de Sonora.26 Artículo 64 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco27 Artículo 90 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala.28 Artículo 130 de la Constitución Política del Estado de Tamaulipas.29 Artículo 77 de la Constitución Política del Estado de Yucatán.30 Artículo 118 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.
192 José René Olivos Campos
6, prevé que los alcaldes y concejales quienes integraran las alcaldías podrán ser electos consecutivamente por un periodo adicional.
En los estados de Hidalgo, Nayarit, Puebla, Quintana Roo y Vera-cruz no han reformado sus respectivas Constituciones locales para la elección consecutiva de dos períodos para los integrantes de los ayun-tamientos, lo que representa un rezago normativo para regular dicha materia y constituye un déficit para la gobernación democrática.
En diecinueve estados se han expedido las leyes reglamentarias de las respectivas Constituciones locales para regular las elecciones hasta dos períodos de los integrantes de los ayuntamientos, de las entidades federativas de Aguascalientes31, Baja California32, Baja California Sur33, Campeche34, Chiapas35, Chihuahua36, Colima37, Durango38, Guerrero39, Jalisco40, México41, Nuevo León42, Oaxaca43, Puebla44, Querétaro45, San Luis Potosí46, Sinaloa47, Tamaulipas48 y Zacatecas49.
31 Artículos 143,147 y 378 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes.32 Artículos 30 y 145 de la Ley Electoral del Estado de Baja California.33 Artículos 53,105 y 106 de la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur.34 Artículo 18 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Campeche.35 Artículo 26 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas.36 Artículo 26 del Código de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas.37 Artículo 24 Código Electoral del Estado de Colima.38 Artículo 187 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Esta-
do de Durango.39 Artículos 14 y 273 de la Ley de Procedimientos Electorales del Estado de
Guerrero.40 Artículos 12 y 241 del Código Electoral y de Participación Ciudadana del Esta-
do de Jalisco.41 Artículos 18 y 252 del Código Electoral del Estado de México.42 Artículo 144 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León.43 Artículo 20 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca44 Artículo 18 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Esta-
do de Puebla.45 Artículos 15 y 198 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro.46 Artículo 28 de la Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí.47 Artículo 14 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado
de Sinaloa.48 Artículo 194 de la Ley Electoral del Estado de Tamaulipas.49 Artículo 22 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
193Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
La Ciudad de México habrá de reglamentar la Constitución local cuando esta se expida por el Poder Constituyente, que deberá regular sobre la reelección de alcaldes y concejales.
En doce entidades federativas no se ha establecido las leyes que re-gulen las disposiciones Constitucionales respectivas para la reelección de presidentes, síndicos y regidores integrantes de los ayuntamientos como son los estados de Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán, así como tampoco en la Ciudad de México para reelegir alcal-des y concejales.
Asimismo, en ciertos estados existe la necesidad de que se legisle en dicha materia con oportunidad, con apego a los principios, normas y valores constitucionales democráticos.
También, se advierten algunas omisiones de lo prescrito por la Cons-titución Federal en lo ya vigente en las normativas locales, Por ejemplo, el Estado de Michoacán, existe la omisión en la Constitución local, al no considerar de forma completa lo previsto en los artículos 115, fracción I, párrafo segundo, y 116, fracción II, párrafo segundo, de la Constitu-ción Federal en materia de reelección. la Constitución Política del Esta-do Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, no fija en sus artículos 20, 116 ó en el 117, la porción de la Constitución Federal que establece que para las diputaciones y los ayuntamientos: la postulación sólo po-drá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Esta omisión, bien podría subsanarse con las reformas y adiciones a la propia Constitución local o en su legislación electoral, a fin de cum-plir con el mandato de la Constitución Federal.
V. CONSIDERACIONES
En la interfase normativa de la reelección de los integrantes de los ayuntamientos y alcaldías, nos parece crucial atender algunos temas para que la implementación de la reelección no conduzca al desbor-damiento de los principios, normas y valores de la democracia y atente
194 José René Olivos Campos
contra los derechos humanos, con lo que se pudiera crear condiciones para transitar a un régimen del pasado histórico.
Estimamos que la implementación de la reelección debería enten-derse vinculada al reconocimiento y garantía de otros derechos huma-nos en la Constitución y de los Tratados Internacionales que el Estado Mexicano es parte, que sirvan para controlar las acciones de los gober-nantes reelectos, para promover el debate, el disenso, la opinión públi-ca que condicione la formación de sus decisiones y acciones, así como para el logro de la cooperación en la formulación, aprobación y aplica-ción de las políticas.
Los cambios deben arribarse desde el enfoque integral, cuyas ver-tientes, entre otras, serían la instauración y vigencia de los mecanismos de la democracia participativa, la rendición de cuentas y la derogación del fuero Constitucional de los servidores públicos.
En la vertiente de la democracia participativa, debería impulsarse la revocación del mandato de forma simultánea con las reformas y adicio-nes legislativas de la reelección, para que la desposesión del mandato sea un mecanismo de control ciudadano ante el ejercicio de poder de los gobernantes que ante su último período que ejerciera no atenderían las demandas y compromisos con el electorado al no existir temor a que votaran en su contra o se advirtiera que con sus decisiones favorecieran a los grupos de intereses particulares o fáctico, o bien ante la impericia o negligencia para gobernar con decisiones erróneas y costosas para la sociedad, que conduzca a la quiebra de las finanzas públicas con altos deterioros para la colectividad.
Aun cuando no deja de advertirse la gran resistencia para el recono-cimiento como un derecho político a la revocación del mandato por parte del Constituyente Permanente, al existir más de cuarenta inicia-tivas impulsadas por los propios legisladores federales sin que hayan prosperado e incluso se ha declarado su inaplicación en los estados que se encuentra prevista en las Constituciones locales como en los casos de las Constituciones de los Estados de Chihuahua50 y Yucatán51 por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las acciones
50 Acción de Inconstitucionalidad 63/2009 y sus acumuladas 64/2009 y 65/2009.51 Acción de Inconstitucionalidad 8/2010.
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de inconstitucionalidad que fueron promovidas, en cuya resolución se ha establecido que en la Constitución Federal no se prevé tal figura para sancionar a los funcionarios electos y sólo procede contra responsabili-dades de naturaleza penal, administrativa o civil.
También otras entidades federativas expresamente han reconocido la revocación del mandato como los estados de Aguascalientes, Guerre-ro, Morelos y de la Ciudad de México, con lo que se ha instaurado de manera gradual y azarosa en el presente siglo, en el constitucionalismo y leyes secundarias locales, adelantándose los estados en esta materia a la Constitución Federal.
Esto nos parecen avances importantes pese a los obstáculos señala-dos, que resulta relevante para el ejercicio del gobierno democrático y para dar estabilidad al sistema político, que debiera complementar a la democracia representativa en su vertiente de reelección, con lo que se reivindicaría el principio de que el poder dimana del pueblo.
También habría de impulsarse otros mecanismos de participación ciudadana, como el que establece el observatorio ciudadano, que de-biera de constituirse en una figura que permitiría el escrutinio realizado por los gobernantes y publicite el desempeño de su gestión, por ciuda-danos como parte de los componentes de la rendición de cuentas a la ciudadanía, con quien estamos obligados a realizarla, por la confianza que la ciudadanía ha depositado en los gobernantes.
En una segunda vertiente, comprendería la rendición de cuentas, la cual constituye contenidos públicos, que resultan ineludibles para la forma de obrar de los gobiernos para gobernar democráticamente, ante los atropellos de derechos, arbitrariedades, corrupción que realizan los servidores públicos, la instauración de la cleptocracia, la impunidad y los privilegios, que han provocado crisis fiscales, colapsos de la econo-mía nacional, lo que ha tenido por sustento el secreto52 y la opacidad53
52 El término fue empleado inicialmente como secreto oficial por Weber. Ver: Weber, Max, Economía y sociedad, 2a., ed., 12a., reimpresión, México, Fondo de Cultura Económica, 1990, p. 745. Weber, Max, ¿Qué es la burocracia?, Buenos Aires, La Pléyade, 1977, p. 92.
53 Por opacidad se puede comprender el no dar a conocer al público sobre los actos o el desempeño en el ejercicio de los recursos, la gestión y funciones públicas de los agentes del gobierno y de la administración pública o cuando
196 José René Olivos Campos
de los asuntos públicos como formas de dominación en el ejercicio del poder político.
Por lo que no es casual que el Índice de Percepción de la Corrup-ción, elaborado anualmente por la organización denominada Transpa-rencia Internacional, México se ubica en la posición 95 en el año 2015 de 183 países, que en promedio la ha mantenido en una década desde el año 2005, con una calificación de 35, en una escala donde 0 es el país más corrupto y 100 es sin corrupción.
Esto también se corrobora con el Barómetro Global de la Corrup-ción, el cual se calcula a partir de una encuesta realizada, el 71% de los mexicanos respondió que la corrupción en el país ha aumentado en los últimos dos años.
El 52 por ciento de los mexicanos consideró que la lucha del gobier-no en contra de la corrupción era ineficaz; el 55 por ciento pensaba que era indispensable reducir la corrupción para que la democracia funcionará mejor54.
Ante tales situaciones descritas, la rendición de cuentas apunta a generar una perspectiva para lograr responsabilidades de los sujetos obligados, para combatir la corrupción y fortalecer la vida institucional democrática.
Entendemos a la rendición de cuentas, cuando los servidores públi-cos deben informar, reportar, explicar, justificar, fundar, motivar y res-ponsabilizarse de sus acciones y actos ante otro agente del gobierno o de la administración pública, en todos sus aspectos, en el régimen jurí-dico que prescribe las obligaciones y que deben cumplir los servidores públicos en su desempeño gubernamental o administrativo.
En tanto, a la transparencia la comprendemos como todo sujeto obli-gado en el escrutinio público que prevén los ordenamientos jurídicos, debe proporcionar, suministrar y dar visibilidad a la información que posean de forma fidedigna, veraz y oportuna a toda persona, lo cual el
se da a conocer datos que no resultan fidedignos de su actuación, decisiones o resultado.
54 http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/.
197Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
Estado debe garantizarlo y fincar responsabilidades ante el incumpli-miento.
Los procesos, procedimientos y mecanismos para la rendición de cuentas y la transparencia se han estructurado con normas jurídicas, órganos de gobierno e instancias administrativas de control, fiscaliza-ción, vigilancia, revisión y sanción, que son componentes cruciales para el comportamiento legal y responsable de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, así como para el enlace y la comunicación que favorece a los ciudadanos a acceder al conocimiento del cometido de la función pública abierta y sometida al escrutinio público, con lo que la gestión de los asuntos comunes sea asegurada conforme a los mandatos constitucionales y legales.
Hoy en día, se emprenden acciones que se complementaría con las leyes del sistema nacional anticorrupción, como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley de Responsabilidades Admi-nistrativas, la Ley del Tribunal de Justicia Administrativa y las normas que habrán de modificarse como la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con las que deberán armonizarse las leyes locales en estas mate-rias a fin de hacer efectivo un sistema nacional anticorrupción.
Esto contribuiría a evitar el efecto corruptor que se actualiza cuan-do los gobernantes municipales reelegidos realicen conductas fuera de todo cauce Constitucional y legal, ex-ante, durante y ex-post, con lo que se invalide la confianza depositada de electores.
Dentro de las medidas se pueden considerar es el control y confian-za de quien se postule como candidato a ocupar un cargo consecutivo en los ayuntamientos o alcaldías, como el contar con evaluaciones de salud, examen toxicológico, antecedentes de probidad validados por el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, a fin de acreditar la sol-vencia física, moral y proba.
Una tercera vertiente, que resulta relevante llevar a cabo, es la dero-gación del fuero Constitucional actualmente previsto en los artículos 74, 110 y 111 y en la Ley Federal sobre Responsabilidades de Servidores Públicos reglamentaria, tratándose de acusaciones sobre delitos fede-rales y en los estados las Constituciones locales respectivas y leyes de responsabilidad de los servidores públicos.
198 José René Olivos Campos
En esta nueva etapa de reelección, resulta incongruente el fuero constitucional con los derechos de igualdad que prescribe la propia Constitución Federal y los Tratados Internacionales, que aún se siga con privilegios otorgados a los servidores públicos, que ha implicado inmu-nidad al protegerlos contra acusaciones, que se les concede privilegios procesales frente a la demás población, lo que resulta en estos tiempos un contrasentido sustancial de la igualdad de los derechos humanos. En la que se han dado casos frecuentes de ciertos servidores públicos que gozan del fuero constitucional han transgredido de manera impune las leyes, disposiciones que deben ser acatadas por los funcionarios.
Con base a los principios, normas y valores que rigen los derechos humanos de igualdad ante la ley vinculado a la imparcialidad y acceso a la justicia, no debería existir la institución del fuero constitucional de los servidores públicos, que tendrán por base la reelección. Algunos estados ya han derogado la figura del fuero constitucional como en los Estados de Jalisco, Veracruz y Campeche, con ello se adelantan a lo que debiera establecerse en la Constitución Federal.
Otro obstáculo que habría que solventar para el fortalecimiento de la vida democrática en la instauración de la reelección es reducir los ín-dices de desigualdad e inseguridad que persisten y que pueden vulnerar la voluntad de los electores por los grupos de interés.
En la propuesta normativa para estar acordes a los principios y nor-mas Constitucionales de equidad, igualdad y legalidad, estimamos que los temas enunciativos que debieran considerarse en la reforma electo-ral estatal serían:
– En la solicitud de registro de los ciudadanos postulados a la ree-lección, apreciamos que deberá satisfacer los requisitos de elegi-bilidad constitucionales y legales previstos para acreditar que los cumple en tiempo y forma, además debe manifestar por escrito bajo protesta de decir verdad donde se fijen los periodos para los que ha sido electo en ese cargo y la manifestación de estar cumpliendo los límites constitucionales de reelección, para dar certeza a las hipótesis reeleccionistas.
– Consideramos que habría de establecerse que el tiempo de sepa-ración del cargo para quienes pretendan reelegirse, deben ser de noventa días antes de la elección, con el propósito de garantizar
199Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
el principio de equidad. Esto en términos del período que se fija por la propia Constitución para los funcionarios que pretendan postularse a algún cargo de elección popular.
– Creemos que es necesario consignar en la normativa electoral de los estados que la postulación de reelección para diputados e in-tegrantes de los ayuntamientos y alcaldías sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición o de las candidaturas comunes que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato, lo que permitiría la armoni-zación con los artículos 115, fracción I, párrafo segundo, y 122, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Federal.
– En el caso de munícipes electos como candidatos independientes solo podrán postularse para la reelección con la misma calidad de candidato independiente, o bien cuando éste pretenda postularse por un partido político deberá acreditar su afiliación o militancia en el partido político antes de la mitad de su mandato del período en el ejercicio del cargo, caso en el que si podrá postularse para reelección por dicho partido. Esta exigencia se comprende por analogía cuando se concede la misma prerrogativa a los candida-tos postulados por los partidos políticos y coaliciones.
– Estimo que la solicitud de registro de las listas de representación proporcional debiera regularse, en términos de que manifiesten los integrantes de cada lista propuesta por los partidos políticos, cuando están optando por reelegirse en sus cargos bajo este prin-cipio, el número de veces que han ocupado la misma posición de manera consecutiva.
La renovación de la reelección implica adoptar medidas normativas e institucionales, que conduzca a efectos de mejora de la integridad de-mocrática y no corruptores, con las acciones responsables de los actores políticos, de nuestros legisladores democráticos, con la participación ciudadana, de recursos y medios para potenciar la equidad, la legalidad y la igualdad en la contienda electoral, en que deben prevalecer los elementos jurídicos y políticos, constitutivos del ciudadano, de modo que la democracia sea entendida y hecha realidad en el sentido extenso,
200 José René Olivos Campos
como lo estableció Daniel Webster, en 1830, «un gobierno del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el»55.
VI. FUENTES CONSULTADAS
Carpizo, Jorge, Notas del Presidencialismo en México, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1053/4.pdf
Ugalde, Luis Carlos y Rivera Loret de Mola, Gustavo, La reelección en México; antece-dentes y retos de la reforma electoral 2013, http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoElectoral/6/el/el9.pdf
Gallardo, Adrián y Silva Jesús (Coordinadores), Reforma electoral y cambio de régimen po-lítico y de gobierno, http://fundacioncolosio.mx/content/media/2015/02/5%20Reforma%20electoral%20y%20cambio%20de%20regimen%20politico%20y%20de%20gobierno.pdf
Guerra, Yomara, La reelección inmediata de los legisladores en México, en Gallar-do, Adrián y Silva Jesús (Coordinadores), Reforma electoral y cambio de régimen polí-tico y de gobierno, http://fundacioncolosio.mx/content/media/2015/02/5%20Reforma%20electoral%20y%20cambio%20de%20regimen%20politico%20y%20de%20gobierno.pdf
Lujambio, Alfonso y Vives Segls, El poder compartido, un ensayo sobre la democratización mexicana, México, Océano, 2000.
Lijphart, Arend, Modelos de la democracia. Formas de gobierno y resultados de treinta y seis países, Barcelona, Ariel, 2000.
Weber, Max, Economía y sociedad, 2a., ed., 12a., reimpresión, México, Fondo de Cul-tura Económica, 1990.– ¿Qué es la burocracia?, Buenos Aires, La Pléyade, 1977.
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosConstitución Política de la Ciudad de MéxicoConstitución Política del Estado Libre y Soberano de AguascalientesConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja CaliforniaConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California SurConstitución Política del Estado Libre y Soberano de CampecheConstitución Política del Estado Libre y Soberano de ChiapasConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Coahuila de ZaragozaConstitución Política del Estado Libre y Soberano de ColimaConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua
55 Citado por Lijphart, Arend, Modelos de la democracia. Formas de gobierno y resulta-dos de treinta y seis países, Barcelona, Ariel, 2000, p. 13.
201Interfase de la reelección de los ayuntamientos y alcadías en México
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de DurangoConstitución Política para el Estado Libre y Soberano de GuanajuatoConstitución Política del Estado Libre y Soberano de GuerreroConstitución Política del Estado Libre y Soberano de JaliscoConstitución Política del Estado Libre y Soberano de MéxicoConstitución Política del Estado Libre y Soberano de MorelosConstitución Política del Estado del Estado Libre y Soberano de Michoacán de
OcampoConstitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo LeónConstitución Política del Estado Libre y Soberano de QuerétaroConstitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis PotosíConstitución Política del Estado Libre y Soberano de SinaloaConstitución Política del Estado Libre y Soberano de SonoraConstitución Política del Estado Libre y Soberano de TabascoConstitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio de la LlaveConstitución Política del Estado Libre y Soberano de YucatánCódigo Electoral del Estado de Aguascalientes.Ley Electoral del Estado de Baja California.Ley Electoral del Estado de Baja California Sur.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Campeche.Ley Electoral del Estado de Chihuahua.Código Electoral del Estado de Colima.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Durango.Ley de Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero.Código Electoral del Estado de Hidalgo.Código Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Jalisco.Código Electoral del Estado de México.Ley Electoral del Estado de Nuevo León.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales de Oaxaca.Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Puebla.Ley Electoral del Estado de Querétaro.Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa.Ley Electoral del Estado de Tamaulipas.Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yucatán.Ley Electoral del Estado de Zacatecas.
Planeación y ejecución de la política social municipal en México: el caso de Guadalajara
PABLO PINEDA ORTEGA1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS ETAPAS. III. LOS MUNICIPIOS EN MÉXICO Y EL CASO DE GUADALAJARA. IV. ¿EXISTE AMPLITUD Y FLUIDEZ EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE GUADALAJARA?. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
El marco institucional del municipio en México ha sufrido variadas e importantes modificaciones en las últimas décadas, de entre las que destacan particularmente las de los años 1983 y 1999, en las que se apro-baron reformas al artículo 115 de la Constitución mexicana, mismo que regula la estructura y atribuciones de los municipios. Estas reformas de-ben ser vistas a la luz de una importante ley federal aprobada en el año 2004, la Ley General de Desarrollo Social, pues ésta le reconoce potesta-des de significación a los municipios en este campo, al tiempo que sien-ta las bases para una adecuada coordinación entre los distintos órdenes de gobierno. Esta legislación sin embargo no ha sido instrumentada de manera cabal y por ello la coordinación de políticas entre los tres órdenes de gobierno sigue mostrando resultados del todo insuficientes.
Ahora bien, la importancia del desarrollo social a nivel municipal se aprecia en los resultados de la encuesta del INEGI a presidentes munici-pales de 2009, en la que se precisa que «los temas prioritarios, a los que se dedican mayores recursos… al interior de los ayuntamientos, son el desarrollo social (14%), gobierno (13%) y otros (9%)» (Cabrero, 2011:
1 Profesor investigador titular en la Universidad de Guadalajara, [email protected].
204 Pablo Pineda Ortega
55). A partir de la relevancia que representa el tema en este orden de gobierno se analiza en este ensayo en qué medida un municipio par-ticular del occidente de México, Guadalajara, atiende de manera ade-cuada la amplia temática de la política de desarrollo social en base a sus procesos de planeación, programación y ejecución de sus programas públicos.
Esta investigación se realiza en un orden de gobierno que como lo documentan Aldret (2014) e IMCO (2014) entre otros, muestra aún sensibles limitaciones en su modelo de autoridad, con carencias institu-cionales de relevancia. En este sentido, el desempeño de un gobierno municipal en específico, nos permite destacar ciertos avances en materia de planeación de políticas, pero también permite observar limitaciones sensibles en su desempeño que es necesario estudiar con detenimiento.
En este orden de ideas el siguiente apartado inicia con una breve reflexión sobre qué se entienda por políticas públicas, luego de lo cual se presenta un apretado análisis en torno a las llamadas etapas de las mismas, pues son justamente estas etapas el referente analítico que se toma para esta investigación. A partir de ello en el siguiente apartado se hace una breve caracterización del municipio en México y más especí-ficamente de nuestro municipio de estudio, explicando las razones que nos llevaron a centrarnos en él.
Dos son particularmente los temas fundamentales que se abordan en esta investigación, mismos que se desarrollan en el siguiente apartado, el III. En primer lugar, se analiza la amplitud e integralidad de los ejes generales de políticas en el municipio de estudio, lo que se empren-de mediante el análisis de su Plan de Desarrollo Municipal, PDM. En particular, se estudia si se cuenta con una amplia y completa oferta de acciones en los temas sustantivos de su gestión, y en qué medida éstos se encuentran —si lo están— adecuadamente interrelacionados. A par-tir de lo anterior y este es el segundo tema de análisis, nos detenemos específicamente en la Política de Desarrollo Social en el municipio, y analizamos si ésta tiene un desarrollo fluido en sus distintas etapas, esto es, si en efecto la definición de objetivos en su proceso de planeación tiene un correlato adecuado con la ejecución y evaluación de acciones concretas para alcanzarlos.
Finalmente, en las conclusiones del ensayo se enlazan en perspectiva estos dos grandes temas y se ofrece una reflexión de conjunto acerca
205Planeación y ejecución de la política social municipal en México
de cómo si bien es cierto que en el plan existe una genuina preocupa-ción por un amplio cúmulo de issues que deberían atenderse, cuándo estos temas se desagregan en una política en particular, los esfuerzos por operarla mediante estrategias y líneas de acción muestran diversas inconsistencias.
II. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS ETAPAS
Las políticas públicas pueden ser concebidas como las acciones siste-máticas que emprende un gobierno para la atención de una demanda o necesidad social, y el interés para su estudio tiene su origen en los Estados Unidos. Una de sus primeras expresiones la constituye el New Deal de Roosevelt y las reformas del aparato público en tiempos de la se-gunda guerra, mismas que estaban orientadas a eficientar su desempe-ño. Unos años después y en el marco del intervencionismo público de los gobiernos de Kennedy y Johnson, se fue consolidando esta imagen según la cual la participación sistemática del gobierno contribuía a la solución de los ingentes problemas de la sociedad. El conocido modelo del Estado de Bienestar que caracterizó a los países desarrollados de la segunda posguerra se fincó en cierta medida en este paradigma, pero ya para los años setenta del siglo pasado esta perspectiva mostró sus li-mitaciones, luego de lo cual ha reaparecido en distintos contextos, pero sobre bases menos ambiciosas.
Luego de señalar que existen ocho grandes marcos para el análisis de las políticas públicas en la actualidad, Parsons (2009: 66) afirma que uno de ellos es el denominado Proceso Político, que a su vez se desagrega en seis perspectivas teóricas2. De éstas una es de especial relevancia para nuestra investigación, la referida como el Enfoque por Etapas, a donde se conciben a las políticas públicas como una «serie de pasos o secuen-cias», y que tiene sus orígenes en pensadores más vinculados a la teoría de las organizaciones y al estudio de la administración, como lo son Lasswell, Simon y Easton.
2 Las perspectivas en cuestión son: El Enfoque por Etapas; los enfoques Plu-ralistas-elitistas; enfoques Neomarxistas; enfoques subistémicos; enfoques del Discurso de Políticas Públicas, y enfoques Institucionalistas.
206 Pablo Pineda Ortega
Específicamente, Parsons afirma que «la noción de las etapas o del ciclo de las políticas públicas ilustra un importante modelo “heurístico” en el análisis de las políticas públicas» (92), en tanto que es un referente para explorar un objeto de investigación. A tono con ello, Magaldi (p. 22) establece que la noción misma de «proceso de política» es un instru-mento teórico que permite entender:
La sucesión de etapas diferenciadas que describen el origen y el desenlace de una intervención pública: la formación de la agenda, la definición de un problema público, el diseño, la implementación y la evaluación3 (p 22).
Ahora bien, no obstante, las bondades del modelo de las etapas como referente analítico, su utilización sin las debidas reservas puede conducir a la creencia de que en efecto las políticas públicas se integran de un conjunto de pasos, adecuadamente eslabonados y que fluyen sin mayores dificultades, lo cual es desde luego inexacto. En ese sentido Parsons retoma a Lindblom, quien señala que el desarrollo mismo de políticas públicas es más bien de «un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones» (Parsons, 2009). No obstante, ello y reconociendo las limitaciones del modelo, el esquema presenta con cierta claridad desde una perspectiva lógica el ejercicio de gobierno en la prestación de servicios, y ofrece asimismo una estructura racional a partir de la cual se puede considerar la multiplicidad de la realidad (Pineda, 2014).
Esta perspectiva de Procesos, por cierto, también es ampliamente uti-lizada en una de las modalidades de evaluación de políticas públicas a nivel internacional, y en México el CONEVAL la utiliza de manera regu-lar, denominándola justamente así, «Evaluación de Procesos» (CONE-VAL, 2013). En ella se asume que, en general, todo programa social del gobierno federal abarca un conjunto de etapas —o procesos— y éstas se implementan una a una y a donde la anterior es una precondición de la siguiente, instrumento que se llama «Modelo General de Procesos». Las etapas contempladas en él son las siguientes: 1. Planeación; 2. Difu-
3 Magaldi abunda sobre las bondades del análisis por etapas al señalar que: «Aunque en la realidad dichas etapas se traslapan y transforman constante-mente, la distinción analítica permite diferenciar los factores, los actores (sus capacidades y estrategias), las ideas y los valores relevantes para entender deci-siones gubernamentales concretas» (p 22).
207Planeación y ejecución de la política social municipal en México
sión; 3. Solicitud de apoyos; 4. Selección de beneficiarios; 5. Producción de bienes y servicios; 6. Distribución de bienes y servicios; 7. Entrega de apoyos, y por último 8. Seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos.
En breve, con la utilización de este modelo el evaluador de una polí-tica pública busca, entre otras cosas, identificar los límites de cada etapa y su articulación con las otras, qué productos sirven de insumos para el proceso subsiguiente y evaluar la pertinencia de cada etapa, así como —de haberla— identificar la importancia estratégica de tales etapas.
Ahora bien, nuestra perspectiva en torno a las etapas que debe cu-brir todo proceso de política pública, específicamente el referido a la política social municipal, contempla otras etapas que no son del todo equivalentes a las recién citadas, pues nuestro referente es el esquema de planeación nacional —que no federal— establecido en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, CPEUM. De manera particular, el art. 26 señala que «habrá un plan na-cional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal», y agrega que la ley «determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas…». Se trata pues de un proceso no exclusiva-mente federal sino de una estrategia de carácter nacional a donde se involucran los estados y al interior de éstos los municipios.
Esto significa que en el orden federal los pasos implicados abarcan en primer lugar la planeación propiamente dicha que, como se indi-ca, se sustenta en un diagnóstico y de la cual derivan ciertas metas a alcanzarse a través de distintas estrategias. Aunque el texto no lo cita, la asignación de recursos implica un proceso previo de programación a donde se desagregan las estrategias en líneas de acción y acciones que, en un esquema de causalidad, buscan la consecución de las metas de-finidas. La ejecución supone agentes con responsabilidades específicas y recursos (lo que implica la presupuestación) que trabajan de manera coordinada y cuyas tareas, finalmente, serán evaluadas para verificar el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Se trata pues de un modelo en el que a partir de la planeación se desagregan programas y se presupuestan recursos para su ejecución, luego de lo cual se evalúan resultados, tal y como aparece en la siguiente imagen.
208 Pablo Pineda Ortega
Gráfica 1Las etapas de una política pública
172
obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal”, y agrega que la
ley “determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que
el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas…”. Se trata pues de un proceso no exclusivamente federal sino de una
estrategia de carácter nacional a donde se involucran los estados y al interior de éstos los
municipios.
Esto significa que en el orden federal los pasos implicados abarcan en primer lugar la
planeación propiamente dicha que, como se indica, se sustenta en un diagnóstico y de la
cual derivan ciertas metas a alcanzarse a través de distintas estrategias. Aunque el texto
no lo cita, la asignación de recursos implica un proceso previo de programación a donde
se desagregan las estrategias en líneas de acción y acciones que, en un esquema de
causalidad, buscan la consecución de las metas definidas. La ejecución supone agentes
con responsabilidades específicas y recursos (lo que implica la presupuestación) que
trabajan de manera coordinada y cuyas tareas, finalmente, serán evaluadas para verificar
el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Se trata pues de un modelo en el
que a partir de la planeación se desagregan programas y se presupuestan recursos para su
ejecución, luego de lo cual se evalúan resultados, tal y como aparece en la siguiente
imagen.
Gráfica 1 Las etapas de una política pública.
Fuente: Secretaría de Finanzas. Gobierno del Estado de Jalisco
Fuente: Secretaría de Finanzas. Gobierno del Estado de Jalisco
Lo cierto es que la operación de políticas públicas a nivel municipal en México no atiende de manera puntual esta secuencia, a partir de lo cual una pregunta de primera importancia es si este modelo eminente-mente prescriptivo es o no realista y porqué. Es justo esta la pregunta que guía esta investigación y que nos ayuda a evaluar de manera más específica en qué etapas o momentos el modelo da cuenta del desempe-ño público municipal, referido específicamente a una política pública, la de desarrollo social.
III. LOS MUNICIPIOS EN MÉXICO Y EL CASO DE GUADALAJARA
México es un país con régimen jurídico de corte federal que se inte-gra de 32 entidades federativas, mismas que a su interior se descompo-nen en municipios cuya autoridad, el cabildo, es la instancia de gobier-no más cercana a su comunidad. La CPEUM establece que no habrá autoridad intermedia entre el gobierno municipal y el estatal, y señala también que los municipios son autónomos y cuentan con personalidad jurídica propia.
209Planeación y ejecución de la política social municipal en México
Se trata pues de una estructura integrada por tres órdenes de gobier-no, pero a donde el municipal no tiene un marco de división de poderes tripartito como el que existe en los otros dos órdenes. En su lugar, cuenta con un modelo de autoridad más cercano a los regímenes parlamentarios en el sentido de que su órgano de gobierno, el cabildo, es encabezado por un presidente municipal quien dirige las sesiones del cabildo, pero dispone también de una estructura administrativa para la prestación de servicios públicos cuya relación aparece en el artículo 115 de la CPEUM.
El país cuenta con 2,445 municipios y su distribución entre las 32 entidades federativas es un arreglo más bien caprichoso producto de los acuerdos y desencuentros políticos que a lo largo de los años se han tenido al interior de cada una de estas entidades. En ese sentido se tie-nen los casos extremos de las dos Baja Californias con 5 municipios cada una y el de Oaxaca con sus 470. No sobra decir que, ante este escenario de tan enorme diversidad, los gobiernos municipales sólo vienen ajus-tándose a las inveteradas necesidades de su población en un esquema recurrente de ensayo y error. En este marco, la prohibición de la reelec-ción inmediata (apenas derogada hace un par de años) los condenaba a sufrir los costos de una curva de aprendizaje en el que, alcanzadas las habilidades básicas, sus empleados de primer nivel debían dejar el cargo. Ante esta circunstancia los municipios operan bajo un esquema de muy pobre memora institucional que los condena a, con indeseada frecuencia, empezar desde cero cada tres años.
Recién abolida la citada prohibición es de esperarse que se consolide un esquema político que, ante escenarios gestiones eficaces de gobierno, el electorado les refrende el voto y se sienten así las condiciones de con-tinuidad para la ejecución de políticas públicas más eficaces. Hasta qué grado esto sea posible está en función desde luego de las capacidades gubernativas de cada municipio, cuya precondición lo es el desarrollo institucional alcanzado por cada uno de ellos. Como un acercamiento a ello la Auditoría Superior de la Federación formuló el llamado Índice de Desarrollo Municipal, mismo que se integra de los siguientes subíndices: Subíndice de Capacidad Financiera (SCF); Subíndice de Cobertura en la Prestación de Servicios Públicos (SCPSP); Subíndice de Desarrollo Admi-nistrativo (SDA), y finalmente, Subíndice de Transparencia y Rendición de Cuentas (STRC). En la siguiente gráfica aparece el número de munici-pios que corresponden a cada una de las 6 categorías del índice —mismo que va de un valor máximo de 1 a uno mínimo de cero— y de ella se des-
210 Pablo Pineda Ortega
prenden básicamente dos cosas, primero que la heterogeneidad de dicho desarrollo es muy amplia en el concierto de todos los municipios del país y segundo que el grueso de nuestros municipios se encuentran del rango medio hacia abajo. Esta circunstancia, en breve, documenta cuán débiles son las bases institucionales de los gobiernos municipales.
Gráfica 2Índice de Desarrollo Municipal
174
circunstancia los municipios operan bajo un esquema de muy pobre memora institucional
que los condena a, con indeseada frecuencia, empezar desde cero cada tres años.
Recién abolida la citada prohibición es de esperarse que se consolide un esquema político
que, ante escenarios gestiones eficaces de gobierno, el electorado les refrende el voto y
se sienten así las condiciones de continuidad para la ejecución de políticas públicas más
eficaces. Hasta qué grado esto sea posible está en función desde luego de las capacidades
gubernativas de cada municipio, cuya precondición lo es el desarrollo institucional
alcanzado por cada uno de ellos. Como un acercamiento a ello la Auditoría Superior de
la Federación formuló el llamado Índice de Desarrollo Municipal, mismo que se integra
de los siguientes subíndices: Subíndice de Capacidad Financiera (SCF); Subíndice de
Cobertura en la Prestación de Servicios Públicos (SCPSP); Subíndice de Desarrollo
Administrativo (SDA), y finalmente, Subíndice de Transparencia y Rendición de Cuentas
(STRC). En la siguiente gráfica aparece el número de municipios que corresponden a
cada una de las 6 categorías del índice –mismo que va de un valor máximo de 1 a uno
mínimo de cero- y de ella se desprenden básicamente dos cosas, primero que la
heterogeneidad de dicho desarrollo es muy amplia en el concierto de todos los municipios
del país y segundo que el grueso de nuestros municipios se encuentran del rango medio
hacia abajo. Esta circunstancia, en breve, documenta cuán débiles son las bases
institucionales de los gobiernos municipales.
Gráfica 2. Índice de Desarrollo Municipal
Fuente: ASF, 2015.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
Muy Alto,.59-1
Alto, .51-.59
MedioAlto, .44-
.51
Medio,.38-.44
Bajo, .30-.38
Muy Bajo,.00-.30
Total
Fuente: ASF, 2015.
Finalmente, y antes de presentar un apretado diagnóstico de nuestro municipio de análisis, la siguiente tabla muestra el escenario de pobreza prevaleciente a nivel nacional, y nótese de ella que ocho de cada diez municipios en el país tienen a más del 50% de su población en con-dición de pobreza, y de esos 8 municipios 5 tienen a más del 70% de su gente en esa condición. Como se ve en la última columna, sólo un raquítico 4% de los municipios, menos de una veinteava parte, tienen a menos del 30% de su población en condición de pobreza.
Tabla 1Porcentaje de la población en condición de pobreza por municipio 2010
Rangos del porcentaje de la población 70-100 50-70 30-50 0-30Número de municipios 1222 790 347 97Porcentaje de los municipios 49.76 32.17 14.13 4.0
Fuente: CONEVAL, 2011: 12
211Planeación y ejecución de la política social municipal en México
El CONEVAL (2015) establece que se encuentra en condición de pobreza moderada quien tiene al menos una carencia social y un in-greso inferior al valor de la línea de bienestar, y se encuentra en po-breza extrema quien tienen un ingreso inferior a la línea de bien-estar mínima y además tiene cuando menos tres carencias sociales. Las carencias sociales refieren el no cumplimiento de alguno de los derechos sociales reconocidos en nuestra legislación, y el art. 6 de la LGDS los enlista: la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social, así como los relativos a la no discriminación. Los datos de nuestra tabla se refieren a la población en pobreza, esto es, la sumatoria de ambas, pobreza mo-derada y extrema.
Ante este escenario es clara la necesidad de que los municipios se involucren en la atención de este flagelo y, deseablemente, que lo hagan mediante acciones coordinadas con los otros dos órdenes de gobierno. Más aún, el art. 45 de la citada LGDS obliga a los gobiernos municipales a coordinar sus acciones en este campo con las emprendidas a nivel es-tatal, pero los avances en ello son francamente magros.
* * *
El municipio de Guadalajara, capital del estado de Jalisco al occiden-te del país es, por su población y por su razonable desarrollo socioe-conómico, uno de los municipios más importantes del país. Con poco menos del millón y medio de habitantes (1´495,189) el municipio se encuentra, dentro del rango de marginación muy bajo, y recuérdese que:
El índice de marginación es una medida-resumen que permite diferenciar en-tidades federativas y municipios según el impacto global de las carencias que padece la población, como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos moneta-rios insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeñas (CONAPO, 2013: 11).
De manera específica, los rangos de marginación en base al grado de privaciones o carencias de la población son muy alto, alto, bajo y muy bajo; la siguiente gráfica muestra qué porcentaje de la población del municipio se encuentra en cada uno de tales rangos.
212 Pablo Pineda Ortega
Gráfica 3Población de Guadalajara clasificada por rango de marginación
176
El municipio de Guadalajara, capital del estado de Jalisco al occidente del país es, por su
población y por su razonable desarrollo socioeconómico, uno de los municipios más
importantes del país. Con poco menos del millón y medio de habitantes (1´495,189) el
municipio se encuentra, dentro del rango de marginación muy bajo, y recuérdese que:
El índice de marginación es una medida-resumen que permite diferenciar entidades
federativas y municipios según el impacto global de las carencias que padece la
población, como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas
inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la
residencia en localidades pequeñas (CONAPO, 2013: 11).
De manera específica, los rangos de marginación en base al grado de privaciones o
carencias de la población son muy alto, alto, bajo y muy bajo; la siguiente gráfica muestra
qué porcentaje de la población del municipio se encuentra en cada uno de tales rangos.
Gráfica 3. Población de Guadalajara clasificada por rango de marginación.
Fuente: Índice de Marginación Urbana 2010.
Como se aprecia en ella, el grueso de la población se encuentra entre los rangos bajo y
muy bajo, lo que significa que las condiciones sociales de su población son razonables en
tanto que no tienen carencias significativas referidas a sus derechos sociales.
Por lo que respecta a su desempeño económico se toma como referencia el Índice de
Competitividad Urbana del IMCO, que es un instrumento de reconocida solidez analítica
definido en los siguientes términos.
05
1015202530
muy alto alto bajo muy bajo
Fuente: Índice de Marginación Urbana 2010.
Como se aprecia en ella, el grueso de la población se encuentra entre los rangos bajo y muy bajo, lo que significa que las condiciones sociales de su población son razonables en tanto que no tienen carencias signi-ficativas referidas a sus derechos sociales.
Por lo que respecta a su desempeño económico se toma como re-ferencia el Índice de Competitividad Urbana del IMCO, que es un instrumento de reconocida solidez analítica definido en los siguientes términos.
El Índice… mide la capacidad de las ciudades mexicanas para atraer y retener inversiones y talento. En las ciudades, como en los países y en las regiones, el nivel de productividad de las empresas y de las personas —y por lo tanto su prosperidad y bienestar— está estrechamente vinculado al acervo local de capital físico y humano. Pero tanto la inversión como el talento tienden a gravitar hacia los lugares donde pueden obtener los mejores retornos (IMCO, 2012: 162)4.
4 Los subíndices que integran el índice son los siguientes, y de cada uno existen indicadores puntuales de los cuales se obtiene la evidencia empírica de cada zona urbana considerada: Sistema de derecho confiable y objetivo; Manejo sustentable del medio ambiente; Sociedad incluyente, preparada y sana; Eco-nomía estable; Sistema político estable y funcional; Mercado laboral; Infraes-tructura; Gobiernos eficientes y eficaces; Aprovechamiento de las relaciones Internacionales, y por último, Sectores de innovación y sofisticación.
213Planeación y ejecución de la política social municipal en México
El índice abarca los siguientes rangos en orden de mayor a menor: Competitividad Alta, Adecuada, Meda Alta, Media Baja, Baja y Muy Baja, y es el caso que Guadalajara se encuentra en el rango de Competitivi-dad Adecuado, ocupando sólo el octavo lugar de las77 zonas urbanas5 evaluados mediante este instrumento. Específicamente, el PIB per cápi-ta del rango en el que se encuentra el municipio asciende a $160,000 anuales.
IV. ¿EXISTE AMPLITUD Y FLUIDEZ EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE GUADALAJARA?
El cúmulo de responsabilidades que atienden los municipios en México es amplio, y ya se dijo que el artículo 115 las cita. Específica-mente, su fracción III señala que serán de su competencia: Agua pota-ble, drenaje, alcantarillado; Alumbrado público; Limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos; Mercados; Panteones; Rastro; Calles, parques y jardines; Seguridad pública y, finalmente, las demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones de cada municipio. También, ya se señaló que la LGDS establece cuál es la competencia de los municipios en materia de Desarrollo Social, tema central de este ensayo.
Sobre la base de estas atribuciones nuestro ayuntamiento estable-ció en su Plan de Desarrollo Municipal, PDM, para la administra-ción que aquí se analiza, la del periodo 2016-2018, las estrategias y acciones de política que aparecen en el siguiente esquema. Como se aprecia en él, se contemplan seis grandes ejes de política (primera columna) y de cada uno de ellos se precisan los temas que atiende (segunda), así como los problemas que les corresponden a estos te-mas (tercera). De ellos se establecen objetivos (cuarta), y para su al-cance se definen diversas estrategias (quinta). De manera adicional,
5 En sentido estricto el IMCO no evalúa municipios propiamente pues en ellos se encuentran ya concentraciones urbanas que rebasan sus límites geográficos, constituyéndose así en importantes manchas urbanas a donde existe injeren-cia gubernativa de distintos municipios. Como la perspectiva de esta obra es la gubernativa, aquí nos centraremos en los municipios, más que en las ciudades analizadas.
214 Pablo Pineda Ortega
el plan contempla los tres ejes transversales que a parecen en la parte inferior del esquema.
A partir de esta apretada síntesis del plan se evalúa ahora si él con-templa acciones de política pública en todos los ámbitos en los que, convencionalmente, tienen reconocidas atribuciones los gobiernos lo-cales alrededor del mundo, esto es, cuán amplia es su temática y en qué campos enfatiza sus acciones. Para este propósito se toma como referen-te a la Norma Internacional ISO 18091: 2014, que es el único estándar para gobiernos locales publicado por la Organización Internacional de Normalización. Esta Norma se integra de los siguientes cuatro cuadran-tes con el número de indicadores señalados: I. Desarrollo Institucional para un Buen Gobierno (12 indicadores); II. Desarrollo Económico Sustentable (8); III. Desarrollo Social Incluyente (11), y IV. Desarrollo Ambiental Sostenible (8). Este conjunto de elementos aparece en la siguiente gráfica.
Tabla 2Ejes, temática y objetivos del PDM 2016-2018 de Guadalajara
Eje
Los
tem
as
Prob
lem
as
Obje
tivos
Obje
t. y
sus
Estra
tegi
as
G próspera e incluyente, p. 47
6
O1. Incrementar la competitividad global de Guadalajara y su impacto positivo en la igualdad, mediante una estrategia de mejoramiento de las condiciones para la atracción de inversiones, la operación de empresas y el desarrollo y aprovechamiento de talento. Impulsar el desarrollo de oportunidades a todas las personas para acceder a un empleo digno o emprender un negocio.O2. Reducir los niveles de pobreza y mejorar las condiciones de vida de las personas, hogares y comunidades con mayor rezago, con énfasis en abatir el rezago educativo, incrementar el ingreso y ampliar la cobertura en pensiones
O1, 6E;O2, 5E
215Planeación y ejecución de la política social municipal en México
G construyendo comunidad, p. 58
Educación, salud, cultura, deporte, protección animales
13
O3. Mejorar los niveles de educación y desarrollo de conocimientos de la población en generalO4. Otorgar servicios de atención pre-hospitalaria y de urgencias médicas con alta eficiencia, calidad y seguridad a los pacientes, dentro de un esquema de asociación intermunicipal, así como promover las condiciones para la prevención, protección y promoción de la salud.O5. Incrementar la práctica del deporte y la actividad física como parte de la vida cotidiana de los tapatíos.O6. Garantizar el derecho a la cultura y fortalecer el desarrollo cultural de los tapatíos.O7. Impulsar el bienestar animal en nuestra ciudad
O3, 3E;O4, 2E;O5, 2E;O6, 4E;O7, 3E.
G segura, justa y en paz, p. 72
Inseguridad 7
O8. Garantizar la seguridad y la integridad de la ciudadanía y de su patrimonio en todo el territorio del municipio, respetando los derechos humanos y las libertades que otorga la Ley.O9. Salvaguardar a las personas, bienes y entorno comunitario ante situaciones de emergencia, riesgo y peligro derivado de fenómenos naturales y socio organizativos.O10. Garantizar la justicia y paz social en el territorio aplicando los reglamentos de gobierno y fomentando la mediación, el diálogo y la prevención en favor de los derechos humanos.
O8, 4E;O9, 4E;O10, 4E.
G funcional y con servicios de calidad p. 82
13
O11. Mejorar la cobertura y la eficiencia en la prestación de los servicios públicos a cargo del municipio, conforme a las competencias que marca la legislación, mejorando la calificación y la satisfacción de los ciudadanos y usuarios.
O11, 11E.
G ordenada y sustentable, p. 90
Infraestructura, vivienda, ordenamiento territorial, espacio público, movilidad, medio ambiente
8
O12. Impulsar el repoblamiento ordenado del municipio, particularmente en zonas de alta centralidad y corredores de transporte público.O13. Reducir los niveles de contaminación ambiental mediante la aplicación de políticas regulatorias más efectivas.O14. Impulsar una agenda ambiental sostenible para Guadalajara que permita incrementar la superficie verde intraurbana, reforestar de forma intensiva el espacio público y mejorar la salud del arbolado municipal, así como proteger de manera efectiva los recursos naturales.
O12, 6E;O13, 5E;O14, 6E.
216 Pablo Pineda Ortega
G honesta y bien administrada, p. 106
Finanzas públicas; administración; representación y defensa jurídica; contraloría, transparencia y combate a la corrupción, Secretaría general
12
O15. Gestionar con eficacia y transparencia los recursos financieros del municipio, fortaleciendo la hacienda pública, incrementando el patrimonio y mejorando la calidad del gasto.O16. Impulsar el desarrollo de la administración pública municipal mediante metodologías y modelos de gestión para la innovación y mejora de sistemas, optimización de recursos y procesos que permitan un eficiente desempeño.O17. Garantizar la transparencia y el acceso a la información como base para la constitución de un Gobierno AbiertoO18. Combatir la corrupción en todas las áreas del gobiernoO19. Garantizar la legalidad de los actos y resoluciones de la autoridad y defender con eficacia y profesionalismo los intereses de la ciudad en el marco de la LeyO.20 Defender el patrimonio MunicipalO21. Publicar oportunamente los acuerdos y resoluciones del Ayuntamiento, y dar seguimiento a su debido cumplimiento.
O15, 3E;O16, 7E;O17, 4E;O18, 2E;019, 3E;020, 2E;021, 3E.
Ejes Transversales: 1. Igualdad de Género; 2. Derechos Humanos y 3. Participación Ciudadana
Fuente: análisis propio a partir del PDM
Gráfica 4Sistema integral de diagnóstico, evaluación, verificación y seguimiento para gobiernos
locales confiables181
Fuente: ISO/FDIS 18091, 2014: 49
Fuente: ISO/FDIS 18091, 2014: 49
217Planeación y ejecución de la política social municipal en México
La amplitud de la temática del plan (visto a partir de sus Ejes genera-les) así como los ámbitos de política que privilegia aparecen en la tabla 4 a donde, como se ve, se listan tales ejes y se especifica de cada uno a qué cuadrante de la Norma se corresponden. Nótese en ella que en efecto la temática de tales ejes contempla acciones en todos los cuadrantes lo que, en principio, da cuenta de la amplitud de su planeación, esto es, de la diversidad de issues que aborda, y de la definición de acciones para atenderlas. Ahora bien, el hecho de que en la segunda columna aparez-can los cuadrantes 1 y 3 en tres ocasiones y los cuadrantes 2 y 4 en sólo una ocasión, da cuenta de que el énfasis del plan se aprecia en el campo del Desarrollo Institucional y de Desarrollo Social, dejando en segundo término las relativas a Desarrollo Económico y Medioambiental. Que el plano social aparezca en tres ocasiones no hace sino confirmar que en efecto es este ámbito en el que Guadalajara tiene un amplio espectro de objetivos y estrategias para la atención de sus grupos marginados. También, hay que decirlo, es en este cuadrante a donde se incluyen la amplia temática de servicios públicos que, como lo establece el art. 115, le compete atender a los municipios, y que le absorbe el mayor por-centaje de su presupuesto. El hecho de que el Desarrollo Institucional aparezca 3 veces obedece en gran medida a que a él se adscribe el tema de la seguridad que, como se sabe, se ha vuelto un asunto de primera importancia en el país.
Tabla 3Los ejes del PMD y su correspondencia con los cuadrantes de la Norma
Guadalajara 2016-18 CNGuadalajara próspera e incluyente 3, 2Guadalajara construyendo comunidad 3Guadalajara segura, justa y en paz 1Guadalajara funcional y con servicios de calidad 3Guadalajara ordenada y sustentable 4Guadalajara honesta y bien administrada 1E.T. (3): Igualdad de Género; Derechos Humanos y Participación Ciudadana 1, 3
Fuente: del autor, a partir de la tabla 3 y la gráfica 3.
* * *
Revisada la amplitud y el énfasis de las políticas públicas de Guadala-jara a partir de la temática de su plan, se analiza ahora en qué medida esta planeación es en efecto desagregada en programas y presupuestos,
218 Pablo Pineda Ortega
a partir de lo cual ella es ejecutada y, eventualmente, evaluada. Al proce-so que abarca la operación fluida y concatenada de todas estas etapas es lo que aquí denominamos fluidez (o en su defecto, fragmentación) de la política en cuestión. Estas etapas se aprecian en la siguiente tabla
Tabla 4Etapas de las Políticas y su evidencia en Guadalajara
Planeación, PDM Sí se dispone de un PDM, mismo que se sintetiza en tabla 3
ProgramaciónPrograma Sectorial y/o institucional
Sí existe un programa y se denomina «Hecho por mujeres en Guadalajara». Aunque para este estudio se consideró más apropiada la estrategia «Subsidios y transferencias a hogares en condiciones de pobreza», su línea de acción «Otorgar apoyo económico directo a familias…», no aparece como programa en el documento de las Reglas de Operación, RO, de los programas sociales. Esto indica que no todas las estrategias y líneas de acción contempladas en el plan fueron operadas —de haber sido operadas— a través de programas.
Programa Operativo Anual
El art. 2 de la ley de planeación de Jalisco los define como los «instrumentos que convierten los lineamientos de la planeación y programación del desarrollo de mediano y largo plazo en objetivos, acciones y metas concretas de corto plazo». El ayuntamiento no reporta este documento
PresupuestaciónEn el presupuesto de Egresos (año 2016) se precisa en p. 10 el monto para el programa «Hecho por Mujeres/Mujeres que Trabajan»: $94,050,000. equivalentes a 4,700 dólares.
Ejecución(Informe de Gob.)
«Hecho por Mujeres en Guadalajara… Invertimos 100 millones de pesos para que grupos de mujeres puedan iniciar un negocio en su colonia, para que no tengan que dejar a sus hijos mientras ellas trabajan… 650 mujeres y sus familias se vieron beneficiadas…» (Primer Informe, pp 26-7)
Control y Evaluación
En las RO del programa se establece: «La Jefatura del Programa… deberá realizar una Matriz de Indicadores para Resultados…», y se dispone en efecto de tal Matriz, misma que es acorde con el orden federal, y cuenta con un resumen narrativo que incluye las dimensiones Fin, Propósito, Componentes y Actividades. El indicador que tomamos es el correspondiente al Fin pero también los hay para las otras dimensiones. No obstante, la solidez del indicador no existe un valor actualizado del mismo ni una línea base
Fuente: del autor con información del ayuntamiento.
Ahora bien, como se observa en la tabla 3, el principal eje del plan en materia de política social es el denominado «Guadalajara próspera e inclu-yente» que cuenta con dos objetivos, y para propósitos de este análisis nos centramos en el segundo, «Reducir los niveles de pobreza y mejorar las condiciones de vida de las personas…». De sus 5 estrategias aquí nos dete-nemos en la relativa a «Impulso de proyectos productivos para mujeres».
De nuestra tabla 5 se desprenden las siguientes reflexiones que dan cuenta del grado de fluidez de esta política. Si centramos el análisis
219Planeación y ejecución de la política social municipal en México
exclusivamente en la estructura tanto del Plan como de la Matriz se de-bería concluir que existe plena consistencia en estas que son, las etapas primera y última de la operación de nuestro programa. Sin embargo, aunque en la matriz se menciona que ella será actualizada de manera anual, no este el caso y más aún, en el Informe de Gobierno sólo se cita el número de familias beneficiadas y el monto, información insuficiente para evaluar el programa en base a dicha matriz.
Se pudo verificar también que, aunque existe un razonablemente buen ejercicio en el diseño de las reglas de operación, éstas no existen para todos los programas, amén de que no existe propiamente un pro-grama operativo anual sino sólo un conjunto genérico de datos de esta política, denominados programa presupuestario, y que aparece en el presupuesto. De manera adicional y a diferencia de una buena práctica en la materia, el Informe de Gobierno no se corresponde con la estruc-tura del plan y ello genera dificultades para verificar y acaso intentar evaluar si lo propuesto en el plan fue realmente ejecutado. Finalmente, no existe en tal informe un anexo estadístico que dé cuenta de la nume-ralia de resultados producto de la gestión.
En síntesis y debido a todo lo anterior no puede decirse que exista plena fluidez entre las distintas etapas implicadas en esta política, si bien sí existe un esfuerzo razonablemente consistente para alcanzarla. Este esfuerzo, sin embargo, queda trunco por las siguientes cuatro razones:
1. No todas las estrategias se desagregan en programas que cuenten con reglas de operación.
2. A pesar de lo establecido en la ley no se dispone propiamente de un Programa Operativo Anual.
3. El instrumento de evaluación y control del programa de análi-sis, la Matriz de Indicadores para Resultados, no dispone de línea base ni actualización de datos.
4. El Informe no se acompaña de un anexo estadístico y tampoco re-porta toda la información necesaria para alimentar la citada Ma-triz, amén de que presenta una estructura distinta a la del plan, lo que dificulta alinear y evaluar de manera sistemática lo presenta-do en ambos documentos.
Estas sensibles deficiencias impiden valorar la eficacia del programa de análisis pues no se reporta cumplimiento de sus objetivos y es claro
220 Pablo Pineda Ortega
asimismo que la normatividad en materia presupuestal no es atendida. Si bien no son las únicas causas que lo explican, las de mayor relevancia lo son el breve periodo de tiempo que abarca la gestión municipal y que desalienta el establecimiento de bases institucionales más sólidas para la atención de sus tareas. En el mismo sentido, la curva de aprendizaje de los cuadros de gobierno que inician con la gestión de análisis impide un desempeño más sistemático, y ya se dijo que ahora esta eventualidad podría superarse con la reelección inmediata que ya autoriza la ley. Fi-nalmente, influye de manera importante la ausencia de una verdadera memoria institucional que debería darle continuidad a los avances logra-dos en la hechura de políticas de las administraciones pasadas.
V. CONCLUSIONES
La estructura federal del régimen político mexicano ha derivado en la conformación de tres órdenes de gobierno con diferentes capacidades, y a donde las del orden federal resultan más desarrolladas a las de los órde-nes subnacionales. Esto ha tenido como resultado, entre otras cosas, que la coordinación entre estos tres órdenes se encuentre limitada.
De manera particular, las mayores dificultades en materia de capaci-dades gubernativas se encuentran en el orden municipal, el más cerca-no a la ciudadanía, pues sus recursos son generalmente muy limitados. Adicionalmente, la diversidad de municipios en el país es tan grande que no puede acaso definirse un municipio típico a partir del cual se pueda entender esta amplia dispersión.
Ante esta complejidad evaluar las capacidades gubernativas munici-pales es una enorme tarea, y en este ensayo se busca hacerlo a través de lo que aquí se denomina fluidez entre las etapas de una política pública. Con dicho término nos referimos al eslabonamiento y concatenación implicados en la operación de una política, para lo cual estudiamos un programa en particular que forma parte de la política social de un mu-nicipio grande del país, Guadalajara.
Lo que se desprende de este estudio es que, no obstante que se trata de un municipio importante que dispone como tal de significativos re-cursos humanos, financieros e institucionales, la eficacia de sus políticas se ve limitada. Lo anterior deriva en buena medida en los insuficientes
221Planeación y ejecución de la política social municipal en México
esfuerzos para lograr que las etapas de sus políticas fluyan de manera ade-cuada, lo que permitiría establecer unidad de propósito y continuidad en la ejecución. A la postre, estas limitaciones impactan negativamente el desempeño municipal, reflejado en servicios públicos de menor calidad.
VI. BIBLIOGRAFÍA
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La ciudad de México y la vida municipal
CARLOS F. QUINTANA ROLDÁN1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. REFERENCIAS HISTÓRICAS DE LA VIDA MUNICIPAL DE LA CIU-DAD DE MÉXICO. LA CREACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL EN 1924. III. LA DESAPARICIÓN DE LOS MUNICIPIOS DEL DISTRITO FEDERAL EN 1928 Y LA CENTRALIZACIÓN DE SU ADMINISTRACIÓN. IV. EL SURGIMIENTO DE LAS ALCALDÍAS EN LA NUEVA ESTRUCTURA POLÍTICA Y ADMINISTRA-TIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO. V. APRECIACIÓN FINAL. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
Como profesor de la asignatura de Derecho Municipal en la Fa-cultad de Derecho de la UNAM, así como en El Colegio Mexiquense, es para mí muy satisfactorio y una verdadera distinción, participar en esta obra editorial a la que nos convoca la Doctora Teresita Rendón Huerta, con el fin de reconocer la extraordinaria labor académica que a lo largo de muchos años ha venido desempeñando la Doctora Alicia Ziccardi Contigiani, muy respetada amiga, y excelente investi-gadora de los temas propios de la vida urbana y del desarrollo local de nuestro país.
Sin duda los numerosos trabajos que ha publicado la Doctora Ziccardi en el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, así como en el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC), del que ha sido una directora muy notable, al igual que en otro buen número de entidades académicas, son referente obli-gado para el tratamiento de múltiples temas sobre vida y sociología urbana, participación ciudadana, federalismo, descentralización, re-forma municipal, gobernanza y gobernabilidad, vida local, así como otros fenómenos de enfoques similares. La seriedad y el rigor aca-démicos de sus libros y de sus artículos en revistas, son siempre muy
1 Doctor en Derecho y Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y de El Colegio Mexiquense, A.C.
224 Carlos F. Quintana Roldán
apreciados por el medio universitario y de la investigación, porque nos brindan la garantía de un trabajo cuidadoso y comprometido con la objetividad propia de las ciencias sociales a las que ha dedica-do su vida.
En este contexto, abordo en el presente artículo un tema siempre polémico, que ha adquirido gran actualidad en estos días, como es el análisis de las trasformaciones que ha tenido el Distrito Federal en su calidad de entidad federativa y capital de la República, denominándose actualmente como Ciudad de México. La ciudad capital ha sido desde la época prehispánica, al igual que en la Colonia, a la vez que en la Inde-pendencia y la Revolución, el centro de muchos de los acontecimientos más significativos de la vida de nuestro país. En el México de nuestros días, el Distrito Federal, ahora Ciudad de México, sigue significando el centro poblacional más importante del país, tanto por ser la sede de los poderes federales, como por concentrar muchas de las más significa-tivas entidades de la vida política, económica y cultural de la sociedad mexicana.
Dentro de este marco referencial, expongo algunas reflexiones en torno a la vida municipal que caracterizó por varios siglos a la Ciudad de México y sus zonas aledañas, toda vez que a lo largo de toda su historia contó siempre con estructuras municipales, hasta 1928 cuando por una serie de consideraciones políticas y administrativas se suprimieron los municipios del Distrito Federal. Como parte central del presente texto, abordo el alcance de las reformas que se hicieron a nuestra Carta Mag-na y que fueron publicadas en Diario Oficial de la Federación del 29 de enero de 2016 a fin de otorgar una remarcada autonomía a la Ciudad de México, refrendando así plenamente su calidad de entidad federa-tiva. Estas reformas, así como el texto de la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 2017, están diseñando una nueva forma de organización para las actuales delegaciones, denominándolas ahora Alcaldías, lo que pareciera reflejar cierta intensión política de restaurar una nueva y par-ticular visión municipal.
225La ciudad de México y la vida municipal
II. REFERENCIAS HISTÓRICAS DE LA VIDA MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO. LA CREACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL
EN 1924
El año de 1492 habría de ser crucial para España2; tres grandes acon-tecimientos de trascendencia histórica marcarían su porvenir: a) la con-clusión de la Reconquista, que se consolidó con la toma formal de Gra-nada por los Reyes católicos el 2 de enero, y la salida de Boabdil (último rey árabe) embarcado para tierras africanas, el día 6 del propio mes; b) la expulsión de los judíos, según decreto de los soberanos, del 31 de marzo; y, c) el descubrimiento de América por Cristóbal Colón, el 12 de octubre de aquel año. El escritor Carlos Fuentes en su conocido texto El espejo enterrado, agrega otro singular acontecimiento sucedido en aquel año, como lo fue la publicación, el 18 de agosto, de la primera Gramáti-ca Castellana, la del Padre Antonio de Nebrija, que fuera la pionera en ser editada en toda Europa, y que dio cuerpo sustancial a una lengua romance originada en el latín vulgar.
Los enormes territorios descubiertos hicieron de España la principal potencia europea del siglo XVI. De esta forma, los años finales del siglo XV y los primeros del XVI, se caracterizaron por una intensa actividad de navegantes, colonizadores y conquistadores, que se lanzaban a todo tipo de aventuras, procediendo a instalar un buen número de cabildos. Sobre el tema, afirma el destacado historiador español José María Ots y Capdequí, que:
«Al implantarse en las Indias el viejo régimen municipal castellano cobra pronto una vitalidad y un vigor sorprendente. Las nuevas características del ambiente económico y social que las circunstancias impusieron en los territorios reciente-mente descubiertos influyeron poderosamente en la vida de esta institución…; doctrinariamente el régimen municipal que se implanta en las Indias es el mismo régimen que en las viejas ciudades castellanas regía, ya en periodos de franca decadencia. Pero estudiando el desarrollo histórico de los Cabildos Coloniales no sólo a través de los preceptos jurídicos contenidos en la llamada legislación de Indias, sino acudiendo a otras fuentes documentales que ponen al descubierto la verdadera vida de la institución, se observa pronto que los nuevos Concejos indianos jugaron en los primeros tiempos de nuestra colonización un papel tan
2 Cfr. QUINTANA ROLDÁN, Carlos. Derecho Municipal. 10ª ed. México: Porrúa, 2011. 45 p.
226 Carlos F. Quintana Roldán
importante como el que hubieran de desempeñar en la metrópoli los viejos muni-cipios de Castilla en los tiempos de su mayor esplendor»3.
Ciertamente, las instituciones municipales fueron el instrumento jurídico para organizar los nuevos pueblos y villas de españoles en el nuevo mundo descubierto. Primero tuvieron cabida los ayuntamientos insulares, desde 1492 hasta 1519, que obedecían a decisiones urgentes de aquellos primeros descubridores de las islas caribeñas como, Santo Domingo (La Española) y Cuba. Bajo estas circunstancias, en 1519 el gobernador de Cuba Diego Velázquez, quien desde años atrás se en-contraba organizando diversas exploraciones a las tierras de occidente, encomendó la tercera de ellas a Hernán Cortés, si bien había decidido ya quitarle el mando, lo que llevó a Cortés a zarpar antes de lo previsto, aún contra la voluntad de Velázquez.
Cortés, después de tocar varios puntos de tierras mexicanas, desem-barcó finalmente en el área que ahora se conoce como San Juan de Ulúa y Veracruz. El conquistador estaba consciente del problema legal que representaba su conducta de rebelión contra el gobernador de Cuba y para subsanar la legitimidad de su mando, aprovechando el texto de las Siete Partidas del rey Alfonso X, el Sabio, que conocía por haber cur-sado algunos estudios de leyes en Salamanca, procedió a fundar, el 22 de abril de 1519, a nombre del Rey Carlos V, el primer municipio de la América Continental, denominándolo como Villa Rica de la Veracruz. Ese día era viernes santo, de allí el nombre que escogiera Cortés, haciendo alusión a la Vera (verdadera) Cruz de Cristo. Sin duda, esa Villa fundada por el conquistador representa el primer municipio de México.
Se tiene noticia de que posteriormente, el 15 de agosto de 1520, Cor-tés estableció un cabildo en la población de Tepeaca, ahora Estado de Puebla, llamándole Villa de Segura de la Frontera, nombrando alcaldes y regidores4.
En poco más de dos años de cruentas luchas, finalmente los espa-ñoles y sus asociados indígenas lograron tomar la capital del Imperio
3 OTS Y CAPDEQUÍ, José María. Historia del Derecho Español en las Indias y el Dere-cho Indiano. México: Fondo de Cultura Económica, 1965. 143 y 144 pp.
4 Cfr. MELGAREJO VIVANCO, José Luis. Raíces del municipio mexicano. México: Ediciones de la Universidad Veracruzana, 1988. 115 p.
227La ciudad de México y la vida municipal
Mexica. La gran Tenochtitlán, que había sido fundada en 1325, cayó finalmente ante Cortés el 13 de agosto de 1521. Ese mismo año el con-quistador instaló un ayuntamiento en Coyoacán, que en 1524 fungía ya en México-Tenochtitlán. Hernán Cortés dictó las primeras ordenanzas que fueron la base inicial de la organización de ciudades y municipios. De manera particular me refiero a las Ordenanzas de 1525 que se co-nocen también como «Plan Municipal», en las que estableció las reglas de administración de lo que sería la capital del futuro virreinato. Las Ordenanzas de Población de Felipe II, de 1573, estructuraron de mejor manera muy variadas materias de la vida de la Nueva España, siguiendo y reiterando muchos de los aspectos que Cortes había reglamentado con anterioridad.
De esta manera la Ciudad de México se fue perfilando en la historia de la nación como su principal el centro político y administrativo. Así lo señala Raúl Contreras Bustamante, cuando afirma que:
«La Ciudad de México ha sido, a lo largo de la historia, capital de diversas for-mas de Estado y de Gobierno. Fue el centro del poder en el Imperio Azteca y la metrópoli del Virreinato durante la etapa del dominio colonial que la monarquía española nos impuso por casi tres siglos. Posteriormente, en 1824, se le designó como Distrito Federal cuando México surge como nación independiente, y se trasformó después, en la Capital de la República Centralista —considerada dentro del Departamento de México— en el periodo de dos etapas consecutivas, en 1836 y 1843, respectivamente. Fuera de los casos extremos y extraordinarios, a partir de la reinstauración del federalismos, en 1846, la Ciudad de México ha sido sede de los poderes federales»5.
La Ciudad de México, y los pueblos aledaños a la misma, adquirieron carácter municipal, o en su caso de repúblicas de indios, al contar con cabildos y ayuntamientos, siendo desde luego la principal población de la Colonia. Así lo reconoció el emperador Carlos V, mediante Decreto del 24 de julio de 1548, que firmó en Valladolid, para intitular a la ca-pital del Virreinato, como: «La muy Noble, Insigne y muy Leal e Imperial Ciudad de México». La grandeza de la capital virreinal fue apreciada tam-bién por el Barón de Humboldt, cuando en su viaje a México en 1803, detalló su sorpresa ante la grandiosidad de la ciudad y su arquitectura,
5 CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl. La Ciudad de México como Distrito Federal y Entidad Federativa-Historia y Perspectiva. 1ª reimpr. México: Porrúa, 2016. 3 p.
228 Carlos F. Quintana Roldán
que competía, a su decir, con las mejores ciudades de Europa, como lo expone en su texto: Ensayo político sobre el reino de la Nueva España.
La capital de la Nueva España y su ayuntamiento asumieron en múl-tiples ocasiones el liderato de los acontecimientos que sucedían en el Virreinato, así lo demuestra la valiente actitud tomada por el cabildo de la ciudad en agosto de 1808, cuando por la usurpación del trono español hecha por Napoleón Bonaparte, imponiendo como rey a su hermano José, se pronunció por la defensa la soberanía, como lo expu-so con vehemencia el síndico Primo de Verdad, que proponía el estable-cimiento de una Junta Libertaria, quien fuera secundado por algunos de los integrantes del cuerpo colegiado, como Juan Francisco de Azcarate y Fray Melchor de Talamantes. De esta manera, el cabildo declaraba el desconocimiento del mal gobierno de la metrópoli española, y en repre-sentación del pueblo y su soberanía, el cabildo de la principal ciudad de la Nueva España tomaría las riendas del poder.
Consumada la Independencia de la nación en 1821, y bajo el efímero imperio de Agustín de Iturbide, la Ciudad de México fue designada, entonces, como capital imperial. Ante este panorama, como lo señala Marco Antonio Pérez de los Reyes:
«… era urgente definir la estructura política que debería asumir el país. Al respecto, es importante señalar que Jalisco, Yucatán, Querétaro, Guanajuato, Zacatecas, Mi-choacán y Oaxaca se pronunciaban por una República Federal. Entonces era claro que la forma imperial de gobierno quedaba totalmente superada, pero en un régi-men republicano debía elegirse entre el centralismo (con un gobierno central pre-valeciendo sobre departamentos internos supeditados), o el federalismo (con esta-dos autónomos integrados en una unión o federación). Así las cosas, el Triunvirato o gobierno provisional, integrado por los generales Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y Pedro Celestino Negrete, y como suplentes Vicente Guerrero, Mariano Michelena y Miguel Domínguez, alentó la formación de un Plan de la «Constitución Política de la Nación Mexicana», que está fechada el 16 de mayo de 1823, conformado todavía por el Primer Congreso Instituyente… El Congreso iturbidista se disolvió, así el nuevo Congreso ya se entendía separado de lo pactado en el Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba. El Plan se pronunciaba (ahora) por el régimen federal»6.
De esta forma, quedaban establecidas para la República las dos ten-dencias —centralismo o federalismo— por lo que había de optar por una
6 PÉREZ DE LOS REYES, Marco Antonio. Historia del Derecho Mexicano. México: Ediciones Oxford University Press, 2007. 440 p.
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de ellas. Ambos grupos contaban con defensores de gran inteligencia. Entre los centralistas aparecían, principalmente, Fray Servando Teresa de Mier, José María Becerra y Carlos de Bustamante. Con los federalis-tas estaban, entre otros, Lorenzo de Zavala, Valentín Gómez Farías, José María Covarrubias, y principalmente Miguel Ramos Arizpe, originario de Coahuila, quien había sido diputado en las Cortes de Cádiz, a quien se ha denominado justamente como el Padre del federalismo mexicano, por la aguerrida defensa que llevó a cabo de este modelo político.
Finalmente, se impuso la tendencia federalista, por lo que el segun-do Congreso Instituyente expidió el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, fechada el 31 de enero de 1824. Con base en ella, comenzó a discutirse el 1º de abril el proyecto de Constitución, que sería aprobado el 3 de octubre de aquel año, y publicada al día siguiente. La denomi-nación oficial fue Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. En cuanto al asiento de los Poderes de la naciente Unión, el artículo 50 de aquella Constitución, precisó en su fracción XXVIII, que sería facultad del Congreso elegir un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la Federación, y ejercer en su distrito las atribuciones del Poder Legislativo de un Estado.
De acuerdo a estas atribuciones, precisa Sergio Miranda Pacheco7, que después de arduas discusiones el Congreso expidió el 18 de noviem-bre de 1824 un decreto por el que se estipulaba que la residencia de los poderes federales, sería la Ciudad de México, contando con un radio de dos leguas (aproximadamente 8,800 metros) cuyo centro sería la plaza mayor de la ciudad.
El régimen centralista, establecido por las denominadas Leyes Constitu-cionales de 1836, incorporó al Distrito Federal al Departamento de Méxi-co, conservándose a la Ciudad de México como capital de la República, y dividió su territorio en distritos. Prácticamente quedaron iguales estas divisiones territoriales con las Bases Orgánicas de 1843, a excepción de los distritos, que fueron divididos en Partidos y estos en municipalidades.
Sobre el tema, agrega Miranda Pacheco, que:
7 Cfr. MIRANDA PACHECO, Sergio. Historia de la Desaparición del Municipio en el Distrito Federal. México: Colección Sábado Distrito Federal, Coord. Carlos Martínez Assad, 1998. 78 y 79 pp.
230 Carlos F. Quintana Roldán
«Hacia 1852 se incorporaron al Distrito Federal las municipalidades de Iztapala-pa, Popotla, La ladrillera, Nativitas y Mexicalzingo…; para 1853 el Distrito com-prendía 12 municipalidades (México, Tacuba, Tacubaya, Azcapotzalco, Guada-lupe Hidalgo, Iztacalco, Mixcoac, Iztapalapa, Popotla, La Ladrillera, Nativitas, y Mexicalzingo), dentro de las cuales se hallaban distribuidas 2 ciudades: la de México y la de Guadalupe Hidalgo; 2 Villas: Tacubaya y Tacuba, 29 pueblos; 16 barrios; 16 haciendas; 22 ranchos; 8 huertas; 2 molinos, y el Fuerte de Chapul-tepec. Un año más tarde, con el decreto del 16 de febrero de 1854, expedido durante el gobierno de Santa Anna, se agregaron los territorios de la Prefectura de Tlalpan, Xochimilco, Santa fe, Cuajimalpa, Tlalnepantla y Texcoco, ampliándose significativamente las fronteras del Distrito Federal»8.
Resulta oportuno señalar que por estos años apareció en el Distrito Federal un interesante ordenamiento de organización en materia admi-nistrativa y de policía, como lo fue la Prevención sobre Alcaldes de Cuartel, de acuerdo al correspondiente decreto del 24 de febrero de 1852. Estos Alcaldes de Cuartel dependían directamente del Gobernador del Distri-to para los asuntos administrativos, y en lo judicial de la Suprema Corte de Justicia. Al respecto, señala Moisés Ochoa Campos9, que estos Alcal-des tenían la obligación de fundar en la ley sus determinaciones, y sus facultades abarcaban una gran variedad de asuntos, desde la represión de la vagancia, hasta conocimiento de múltiples negocios criminales. Los Alcaldes de Cuartel fueron sustituidos por los Jueces Menores, me-diante decreto del 17 de enero de 1853, quienes también eran nom-brados por el gobierno y conocían de asuntos civiles y penales con una cuantía hasta de cincuenta pesos.
Estas figuras tuvieron trascendencia no solamente en el derecho y práctica positivas, sino también en las reflexiones y divulgación académi-cas, como lo demuestra el interesante texto de uno de los pioneros de los estudios de la Administración Pública en México, como lo fue Don Luis de Ezeta, quien publicó, en 1845, la obra denominada Manual de Alcaldes y Jueces de Paz. Ezeta precisó en su libro que uno de sus objetivos era poner al corriente el texto de Juan Wenceslao Barquera, publicado en 1821, con el nombre de Directorio político para Alcaldes Constitucionales para el ejercicio de las conciliaciones, juicios verbales y otras funciones de su instituto.
8 Ibídem, 81 p.9 Cfr. OCHOA CAMPOS, Moisés. La Reforma Municipal. 4ª ed. México: Porrúa,
1985. 239 p.
231La ciudad de México y la vida municipal
Como puede observarse, ya en aquellos años se había utilizado la figu-ra jurídica de alcaldes, para establecer estos cargos, vinculados estrecha-mente al gobierno municipal. Ello resulta, ahora, un interesante prece-dente de las recientemente creadas alcaldías de la Ciudad de México.
Por lo que hace a la Constitución Federal de 1857, podemos afirmar que en las discusiones para su aprobación, el tema sobre el Distrito Fede-ral encontró también amplia polémica. En efecto, se presentaron diver-sas iniciativas que proponían el cambio de sede de los poderes federales, argumentando cuestiones políticas y geográficas. Así se discutió sobre transferir la sede de los poderes federales a la ciudad de Aguascalientes, igualmente a Querétaro, e inclusive a Tlalpan. Para zanjar estas diferen-cias, se aprobó por aquella Asamblea que se creara el Estado del Valle de México, cuyo territorio sería el del Distrito Federal, pero que sólo funcio-naría como tal, si los poderes de la Unión se trasladasen a otro lugar. Así quedó asentado en el texto del artículo 46 de aquella Constitución. A su vez el artículo 72 de la Constitución en cita, estableció en su fracción VI, como facultad del Congreso federal la de dictar lo necesario para el arre-glo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones locales10.
Siguiendo la línea histórica de la evolución de la Ciudad de México, es importante considerar los decretos dictados por el Presidente Benito Juárez el 6 de mayo de 1861 y 5 de mayo de 1862, que definían la situa-ción de los municipios y prefecturas del Distrito Federal, que precisaron la existencia de un Municipio Central o Partido Central, y 16 municipa-les foráneas, de la Siguiente manera:
I. Municipalidad de México
II. El Partido de Guadalupe Hidalgo, con los municipios de Guadalupe Hi-dalgo y Azcapotzalco.
III. El Partido de Xochimilco, con los municipios de Xochimilco, Tláhuac, Tulyehualco, San Pedro Atocpan, Milpa Alta y Hastahuacán.
10 Sobre este punto se puede ver el libro: La ciudad de México y el Distrito Fede-ral, una historia compartida. DE GORTARI RABIELA, Hira y HERNÁNDEZ FRANYUTI, Regina. Colección Historia Regional de México. México: Edicio-nes del Instituto José María Luis Mora, 1998.
232 Carlos F. Quintana Roldán
IV. El Partido de Tlalpan, con lo municipios de Tlalpan, San Ángel, Coyoa-cán, Iztapalapa e Iztacalco.
V. El Partido de Tacubaya, con los municipios de Tacubaya, Tacuba, Santa Fe, Mixcoac —A este último se agregó con parte del territorio de Santa Fe y San Ángel el municipio de Cuajimalpa—
En los años de la intervención francesa (1864-1867) se suprimió el Distrito Federal, quedando integrado su territorio y sus ayuntamientos al Departamento del Valle de México, según Decreto Imperial del 3 de marzo de 1865. Con base en este dictado legal, los Departamentos se dividían en distritos y estos en municipalidades.
Igualmente resulta de interés histórico, en el tema que nos ocupa, ob-servar que una de las banderas de lucha de Porfirio Díaz, en el movimien-to de Tuxtepec de 1876, que lo habría de llevar al triunfo, fue la autonomía municipal. Díaz no cumplió con su propuesta, concretándose a fomentar las obras públicas en los municipios a la vez que en la capital del país. En la medida que se fue consolidando la dictadura que habría de durar trein-ta y cuatro años, Díaz sometió férreamente al país, especialmente a los municipios, con la figura de los jefes políticos, que si bien se habían origina-do en la Constitución de Cádiz fueron los instrumentos para imponer la voluntad del dictador y de los gobernadores, a las municipalidades.
Aún pensadores de marcado signo porfiriano, como el brillante juris-ta Miguel S. Macedo, se percataban de la grave situación de los munici-pios y de su precaria economía. Afirma, así, Macedo que:
«Así pues, a las restricciones que los ayuntamientos tenían, de someter a la aproba-ción de los jefes políticos todos sus actos y decisiones de observancia general o que se referían a distribución de los fondos, se agregaba la enorme restricción de tener que desempeñar sus funciones, precisamente con los procedimientos y el personal de antemano fijados por la autoridad superior. Lo cual nos obliga a decir que la mez-quindad de los poderes confiados a los ayuntamientos, no pudo ser más patente y que, como lo haremos notar en las observaciones finales del presente estudio, jamás el municipio fue entre nosotros ni un verdadero poder, ni siquiera una institución distinta y separada de la que en general tuvo a su cargo la administración pública»11.
Existe coincidencia entre los estudiosos del municipio mexicano, en el sentido de que el municipio de finales del siglo XIX y principios del XX,
11 Cfr. QUINTANA ROLDÁN, Carlos F. Ob. cit., 70 p.
233La ciudad de México y la vida municipal
estuvo gravemente sometido a los jefes políticos, lo que daría como resul-tado uno de los postulados revolucionarios más profundamente sentido por el pueblo mexicano, me refiero al reclamo por un Municipio Libre. Cuestión que nos hace comprender que en los planes de casi todos los caudillos del movimiento social de 1910 haya aparecido la consigna de lu-char por la autonomía y libertad del municipio, cuestión que finalmente se vería plasmada en el artículo 115 de la Constitución de 1917.
Por otra parte, no puedo omitir hacer referencia a los decretos de Díaz del 9 de diciembre de 1896 y 21 de julio de 1898, que confirmaron el deslinde topográfico encargado a sendas Comisiones del Distrito Fe-deral, del Estado de México y el Estado de Morelos, para establecer con precisión los límites de la capital del país, con esas entidades federativas. De hecho el contenido de estos decretos es, hasta la fecha, los que deli-mitan este tema, no obstante su lejana factura.
Todavía bajo el régimen de Díaz, de acuerdo a la Ley de Organiza-ción Política y Municipal del Distrito Federal, del 26 de marzo de 1903, los municipios del Distrito Federal se redujeron de 22 a 13. En el orden político y administrativo el Distrito Federal pasó a depender directa-mente del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Estado y del Despacho de Gobernación. Sin embargo, los municipios conserva-ron sus funciones administrativas, y sus ayuntamientos se conservaron de elección popular.
Una vez que se consolidó el triunfo de la Revolución, los primeros gobiernos tuvieron especial preocupación por brindar al Distrito Fede-ral una organización administrativa y política que fuera funcional. Al efecto, el Presidente Madero nombró, en febrero de 1912, una Comi-sión encargada de hacer un estudio para la reorganización política mu-nicipal del Distrito Federal, bajo la idea de devolver a los ayuntamien-tos su autonomía y sus contribuciones fiscales. Debido al trágico final de Madero, no se conocieron los resultados de aquella Comisión. Bajo la usurpación del general Victoriano Huerta, el Distrito Federal y sus municipios permanecieron con la división territorial antes comentada, y sería hasta el triunfo del movimiento constitucionalista, encabezado por Venustiano Carranza, cuando de nueva cuenta se propusieron otras condiciones legales para el Distrito Federal.
En efecto, Carranza había considerado como uno de los puntos cen-trales a reformar en la propuesta de nueva Constitución el tema del
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municipio. Lo que había quedado demostrado tanto en las Adiciones al Plan de Guadalupe, del 12 de diciembre de 1914, como en la denomina-da Ley del Municipio Libre que expidió el Primer Jefe en Veracruz el 25 de diciembre de 1914, que venía a ser ley reglamentaria del artículo 109, de la Constitución de 1857, con las modificaciones que había hecho el propio Carranza. De esta manera, su propuesta de texto para el artículo 115 de la nueva Constitución, en materia municipal, fue precisamente lo preceptuado en esas modificaciones.
Por lo que toca al Distrito Federal, señala Contreras Bustamante, que:«Carranza intentó retomar la concepción que Santa Anna tuvo a mediados del siglo XIX y ampliar la jurisdicción territorial del Distrito Federal, dentro de una visión geográfica fundada en las condiciones naturales de los alrededores de la metrópoli, con fines más estratégicos de orden militar que de carácter futurista, de tipo urbano. El proyecto que envió al Constituyente, se establecía, que el Esta-do de México y el Distrito Federal, serían las únicas entidades federativas, cuyos límites y extensiones se modificarían»12.
En efecto, la pretensión de Carranza fue la de anexar al territorio del Distrito Federal las extensiones que actualmente tienen los municipios de Chalco, Amecameca, Texcoco, Otumba, Cuautitlán, y parte de Tlal-nepantla, que pertenecen al Estado de México. Desde luego la propues-ta no fue aprobada por el Constituyente de Querétaro, por lo que los límites del Distrito Federal quedaron sin modificación. Correspondió al texto original de los artículos 44 y 73, fracción VI, base 1ª, de la Ley Suprema, regular lo relativo al Distrito Federal. En estos preceptos se señaló que el territorio del Distrito Federal sería con el que ya entonces contaba. Se conservó, igualmente, lo que se había determinado en la Constitución de 1857 sobre la creación del Estado del Valle de México, para el caso de que los Poderes Federales se trasladasen a otro lugar.
Al no haberse autorizado por el Constituyente el proyecto de Carran-za de ampliar el territorio del Distrito Federal, el Primer Jefe expidió el 13 de abril de 1917, como Ley reglamentaria del texto constitucional, la Ley de Organización del Distrito y Territorios Federales, cuyo texto ratificaba que el gobierno del Distrito Federal estaría a cargo de un gobernador designado por el Presidente de la República, quien también lo podía
12 CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl. Ob. cit., 165 p.
235La ciudad de México y la vida municipal
remover libremente. El Capítulo IX de esta ley, establecía que el mu-nicipio libre sería la base de la división territorial y de la organización política del Distrito Federal. La ley entró en vigor el 1º de mayo de aquel año y el ayuntamiento de la Ciudad de México se instaló el 10 de junio, con 25 concejales y las demás municipalidades con quince concejales.
El Presidente Carranza de nueva cuenta insistiría en sus intenciones de ampliar el territorio del Distrito Federal, por lo que, por conduc-to del Senado, presentó en octubre de 1918 un proyecto de reforma constitucional para lograr esa ampliación, argumentando sobre todo cuestiones financieras y de servicios públicos; sin embargo, de nuevo, se rechazó la reforma propuesta. Muerto Carranza, bajo la presidencia de Adolfo de la Huerta, se intentó, en 1921, la desaparición de los muni-cipios del Distrito Federal, especialmente por los enfrentamientos polí-ticos que se suscitaron entre los laboristas y los obregonistas, ya que de manera muy amplia los laboristas habían triunfado en las elecciones de los municipios del Distrito Federal. Debido a ello, un buen número de estos municipios se convirtieron en un enclave de la oposición al grupo sonorense de Calles del propio Obregón. Más tarde, tanto en su pri-mer mandato presidencial, como dentro de su campaña de reelección, Obregón reiteraría su proyecto de suprimir los municipios del Distrito Federal, cuestión que finalmente cristalizaría en 1928, como se detalla en el apartado subsiguiente de este trabajo.
III. LA DESAPARICIÓN DE LOS MUNICIPIOS DEL DISTRITO FEDERAL EN 1928 Y LA CENTRALIZACIÓN DE SU
ADMINISTRACIÓN
La década de los años veinte del siglo pasado fue escenario de una se-rie de fuertes luchas políticas que eran secuelas todavía del movimiento revolucionario. Los caudillos y jefes militares se disputaban de manera abierta o soterrada el poder del Estado. Con Plutarco Elías Calles en la presidencia (1924-1928) los partidarios de Álvaro Obregón encausaban su posible reelección, no obstante que el texto de la Constitución de 1917 la prohibía de manera tajante. Así, el 18 de octubre de 1926, en su carácter de diputado Gonzalo N. Santos presentó una iniciativa de reformas a los artículos 82 y 85 del texto constitucional, a fin de legalizar la reelección del Presidente, mientras no fuera de orden consecutivo.
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Igualmente se proponía en ella que el periodo de gestión presidencial se aumentara de cuatro a seis años. Con gran celeridad se aprobó la mis-ma, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores. Sin em-bargo, en muchos sectores de la población la reforma era repudiada por estar hecha de manera muy evidente para la reelección de Obregón.
Obregón triunfó en las elecciones del 1º de julio de 1928, siendo declarado presidente electo a los pocos días. El 17 de julio de aquel año, al asistir a una comida de celebraciones de su triunfo, en un res-taurante de San Ángel conocido como La Bombilla, fue asesinado por José de León Toral, un dibujante y retratista, que con ese carácter había logrado su entrada a la reunión. Este magnicidio cambió la historia del país, pues, entre otras cosas, se restauró la prohibición de reelección presidencial, como hasta la fecha la prevé nuestra Ley Superior.
Un año antes, Obregón, ya enfilado a la reelección, había hecho toda una serie de propuestas en materia política, económica, agraria e industrial, para lograr un más rápido desarrollo del país. En ese sentido, también había abordado una serie de ideas sobre la inconveniencia de que en el Distrito Federal existieran municipios, argumentando que esa división territorial propiciaba muchos enfrentamientos entre las auto-ridades locales y las federales, especialmente en cuanto a la seguridad pública y el reparto de contribuciones. Por lo mismo, el 19 de abril de 192813, en el marco de su campaña política y asumiéndose como simple ciudadano, presentó una iniciativa de reforma a la Constitución para desaparecer los municipios del Distrito Federal, claro sin tener faculta-des legales para ello. Dada su fuerza política, varios diputados afines a sus ideas, entre quienes destacaban Ricardo Topete, Melchor Ortega, Fernando Moctezuma y Francisco Silva, la hicieron suya para que se dis-cutiera en el Congreso14. El 15 de agosto de 1928 se publicó la reforma a que hacemos mérito en el Diario Oficial de la Federación, misma que, de acuerdo a su primer artículo transitorio entraría en vigor a partir del 1º de enero de 1929. En un interesante artículo sobre este tema, el pe-
13 Quedó reseñada en el Diario de los Debates del Congreso de los Estados Unidos Mexi-canos; Legislatura XXXII, periodo extraordinario, año II, tomo III; 14 de mayo 1928.
14 Cfr. CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl. Ob. cit., 178 p.
237La ciudad de México y la vida municipal
riodista Javier Romero concluye que: «… el caudillo (Obregón) mandaba aún después de muerto»15.
A fin de enriquecer un tanto más este tema de trascendencia históri-ca, como lo fue la desaparición de los municipios del Distrito Federal, resulta importante aludir brevemente al proceso legislativo que siguió en el Congreso. Antes he señalado que la iniciativa de Álvaro Obregón, fechada el 18 de mayo de 1928 y entregada a la Cámara de Diputados el día 19 de ese mes y año, argumentaba toda una serie de consideracio-nes históricas, jurídicas, financieras y hasta geográficas para soportar la conveniencia de esta desaparición.
En parte introductoria, precisaba Obregón, que16:«Los hechos han demostrado que la organización municipal en el Distrito Federal no ha alcanzado nunca los fines que esa forma gubernativa debe llenar, debi-do a los conflictos de carácter político y administrativo que constantemente han surgido por la coexistencia de autoridades cuyas facultades se excluyen a veces y a veces se confunden. En consecuencia, para estar de acuerdo con la lógica y con la realidad, lo debido será organizar la administración del Distrito Federal de manera que haya unidad de mando y eficiencia en todos los órdenes del servicio público».
En la parte final de esta argumentación, se hacía notar lo siguiente:«Demostrado como está que siempre ha sido y es imposible la organización del Distrito Federal bajo el gobierno municipal autónomo, y comprobado también, como ha quedado, lo perjudicial de la coexistencia del gobierno del Distrito y de los ayuntamientos del mismo, se impone la necesidad de reformar la Constitución sobre este punto.Actualmente el Congreso Federal tiene facultad para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal; pero al hacerlo, debe respetar, como instituciones constitucio-nales, los ayuntamientos de elección popular directa y el Gobierno del Distrito.Consiguientemente, si el Congreso tratare de expedir una Ley de Organización Po-lítica y Municipal del Distrito Federal con el propósito de satisfacer debidamente las necesidades sociales y subsanar todas las deficiencias que la experiencia ha marcado, habría necesidad de proceder primeramente a reformar la Constitución de 1917, en el sentido de que no figuraran como instituciones constitucionales los ayuntamientos del Distrito Federal y el Gobierno del mismo.
15 ROMERO, Javier. Periódico Excélsior, México, sábado 7 de diciembre de 1985, p. 7A
16 Las citas textuales han sido tomadas directamente del texto de la mencionada iniciativa de Obregón. Remito a los datos señalados en la nota 12 de pie de página.
238 Carlos F. Quintana Roldán
Así pues, si se reforma la fracción VI del artículo 73 citado, en el sentido de que no figuren los ayuntamientos y el Gobierno del Distrito Federal como institucio-nes constitucionales, se estará en libertad para expedir la Ley de Organización del Distrito, teniendo en cuenta las circunstancias que concurran en la época de su expedición, es decir adoptando como base para la organización del Distrito Federal la indicada anteriormente, o bien un sistema que esté de acuerdo con las necesidades sociales y con los dictados de la opinión pública.Todo lo anteriormente expuesto funda sustancialmente, a nuestro juicio, el pro-yecto de ley adjunto.México, a 18 de abril de 1928. A. Obregón».
Con estas argumentaciones, y desde luego con la influencia y poder político que indudable tenía Obregón en aquellos días, fue como se modificó, en lo que toca al tema, la fracción VI, del artículo 73 de la Ley Suprema, de acuerdo a un proyecto también exhibido por Obregón el 12 de mayo de 1928, quedando finalmente esta fracción, de la siguiente manera:
«Artículo 73. El Congreso tiene facultad:VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito y Territorios Federales, sometiéndose a las siguientes bases:I. El Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del órgano u órganos que determine la ley res-pectiva.II. El Gobierno de los Territorios estará a cargo de los gobernadores, que depende-rán directamente del presidente de la República, quien los nombrará y removerá libremente.III. Los gobernadores de los Territorios acordarán con el presidente de la Repúbli-ca por el conducto que determine la ley».
Resulta muy aleccionador comentar, en este punto, sobre las fuer-tes presiones que los partidarios de Obregón llevaron a cabo sobre los ayuntamientos, los que inclusive se vieron precisados a apoyar abierta-mente la supresión de los municipios. Al respecto citamos un comenta-rio de Contreras Bustamante, cuando afirma, que:
«La intención de los obregonistas estaba perfectamente instrumentada. El 15 de mayo, miembros componentes de los ayuntamientos se adhirieron a la iniciativa formalmente, en los términos siguientes: «Los suscritos, componentes de los mu-nicipios del Distrito Federal, habiendo visto con satisfacción el proyecto de Ley del Distrito Federal y Territorios, presentado por el C. General Álvaro Obregón a esa H. Cámara, relativa a la supresión de los ayuntamientos, y estando nosotros plenamente capacitados para comprender el beneficio que reportaría a los ha-bitantes del Distrito Federal dicha reforma, ya que no obstante nuestros esfuer-zos durante el presente año para encauzar la administración municipal, estamos
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convencidos que el municipio libre en el Distrito Federal no es sino una rémora para la marcha y buen gobierno del mismo, renunciamos todos los derechos que pudiéramos tener y nos adherimos entusiastamente al proyecto de reformas mencionado, suplicando a ese H. Cámara se sirva resolver favorablemente las reformas aludidas. Protestamos a usted las seguridades de nuestra atenta y distin-guida consideración»17.
Las reformas constitucionales en comentario se publicaron el 20 de agosto de 1928, precisando su único artículo transitorio que dicha ley entraría en vigor el 1º de enero de 1929. Fue así, como a partir de ese día se suprimieron los municipios del Distrito Federal, convirtiendo a la capital del país en un Departamento Administrativo, dependiente del Ejecutivo Federal. Sin embargo, la evolución política de la Ciudad de México nos ha dejado claro que se fueron implementando en forma muy gradual, figuras e instituciones que vinieron a dar mayores liber-tades a los habitantes de la capital del país, así como cierto grado de autonomía a sus autoridades.
Bajo este esquema legal, el Presidente Emilio Portes Gil, promulgó el 31 de diciembre de 1928, la primera Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales, cuyo artículo 139 expresamente señaló que a la fecha de entrada en vigor de la misma cesarían los efectos de la persona-lidad jurídica del gobierno del Distrito Federal y de los ayuntamientos, para ser adquirida, en consecuencia, por el recién creado Departamen-to del mismo nombre. A su vez, el artículo 23 de ese ordenamiento es-tableció que las funciones de gobierno quedarían encomendadas a un Jefe del Departamento del Distrito Federal, así como a los delegados y subdelegados.
El 31 de diciembre de 1941 se publicó la Segunda Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, siendo presidente Don Manuel Ávi-la Camacho. En 1970, se reformó de manera sustancial la Ley Orgánica, por lo que se le ha considerado como una tercera Ley de ese nivel. En ella se dio una nueva contextura territorial y administrativa al Distrito Federal. Se igualaron los términos de Distrito Federal con Ciudad de Méxi-co. Se suprimió el Departamento Central o del Centro, en cuyo territo-rio se crearon cuatro delegaciones nuevas, llegando así a las 16 con las que cuenta hoy en día la Ciudad de México, según quedó especificado
17 CONTRERAS BUSTAMANTE, Raúl. Ob. cit., 179 p.
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en el artículo 10, del Capítulo II, relativo al Territorio del Distrito Fede-ral, estableciendo con calidad de delegaciones, las siguientes: 1. Gustavo A. Madero; 2. Azcapotzalco: 3. Iztacalco; 4. Coyoacán; 5. Álvaro Obregón; 6. La Magdalena Contreras; 7. Cuajimalpa de Morelos; 8. Tlalpan; 9. Iztapalapa; 10. Xochimilco; 11 Milpa Alta; 12. Tláhuac; 13. Miguel Hidalgo; 14. Benito Juárez; 15. Cuauhtémoc; y, 16. Venustiano Carranza.
La Ley Orgánica del 27 de diciembre de 1978 (DOF del 29 de ese mes y año) dejó subsistentes a las 16 delegaciones políticas, a las que, de acuerdo al artículo 15 del ordenamiento, se les dio el carácter legal de órganos desconcentrados a cargo de un delegado, nombrado y removi-do libremente por el Jefe del Departamento del Distrito Federal, previo acuerdo con el Presidente de la República.
Por otra parte, estimamos que fue un avance importante en la demo-cratización de la Ciudad de México, la creación, en 1987, de la Asamblea de Representantes, integrada entonces por 66 miembros electos popular-mente, 40 por mayoría relativa y 26 de representación proporcional, quienes contaban con un encargo de tres años. La Asamblea de Repre-sentantes adquirió en 1993 facultades plenamente legislativas, denomi-nándose, en 1996, Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Esta reforma legislativa, inclusive de orden constitucional (DOF del 22 de agosto de 1996) estableció como de elección popular el cargo de Jefe de Gobier-no. También se previó en la base tercera, de la fracción II, del artículo 122 de la Ley Superior, que los titulares de los órganos político admi-nistrativos de las demarcaciones territoriales, serían elegidos en forma universal, libre, secreta y directa; aunque cabe aclarar que en el primer ejercicio de gobierno electo, los delegados lo fueron mediante un pro-cedimiento indirecto, toda vez que entraría plenamente en vigor la elec-ción popular directa en las elecciones del 1º de enero de 2000.
Todas estas luchas y esfuerzos por democratizar a la Ciudad de Mé-xico, se han visto culminados en los días recientes, con la muy amplia reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de enero de 2016, que modificó 52 artículos de la Carta Magna, si bien la mayor parte de ellas de orden formal, a fin de cambiar el término «estados», por el de «entidades federativas», para que así quedara comprendida también la Ciudad de México. Sin duda, fueron los artícu-los 44 y 122 constitucionales, los que principalmente han dado cuerpo a esta reforma de la Capital de la Nación.
241La ciudad de México y la vida municipal
De esta manera, el texto vigente del artículo 44, es el siguiente:«Artículo 44. La Ciudad de México es la entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos; se compondrá del terri-torio que actualmente tiene y, en caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá un Estado de la Unión con la denominación de Ciudad de México».
Por lo que hace al artículo 122 constitucional, y lo correspondiente a las Alcaldías allí previstas, lo abordamos en el siguiente apartado del presente artículo.
IV. EL SURGIMIENTO DE LAS ALCALDÍAS EN LA NUEVA ESTRUCTURA POLÍTICA Y ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD
DE MÉXICO
Como antes quedó especificado, el día 29 de enero de 2016 se pu-blicó la amplia reforma constitucional que otorgó una nueva estructura política y administrativa a la Ciudad de México. De esta manera se cul-minaron múltiples trabajos de académicos, grupos civiles, e inclusive de organizaciones políticas y partidos, para dotar a la Capital del País de un renovado marco legal acorde con la época que se está viviendo.
Estas reformas constitucionales, a su vez, dieron cabida a la forma-ción de una Asamblea Constituyente para elaborar la Constitución Po-lítica de la Ciudad de México, cuyos trabajos culminaron de manera exitosa, habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 5 de febrero de 2017. De acuerdo a lo que señala la reforma consti-tucional mencionada, al igual que en la propia Constitución de la Ciu-dad, se establecieron en sus artículos transitorios, una serie de plazos para que entraran en vigor diversos procesos jurídicos ahí previstos. Si bien es cierto que las reformas constitucionales entraron en vigor al día siguiente de su publicación, se especificaron diversas excepciones a esta regla, como fue lo relativo a las elecciones de los poderes locales de la Ciudad de México, que se aplicaran a partir del proceso electoral del año 2018.
En el tema que nos ocupa de las Alcaldías, quedó previsto en la frac-ción VI, del artículo 122 de la Constitución General del país, establecién-dose que las demarcaciones territoriales de la Ciudad estarán a cargo
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de estas figuras. Además, la fracción a que hacemos merito, señala una serie de definiciones y reglas propias de la integración, organización ad-ministrativa y facultades de las Alcaldías, para que sean consideradas en la estructuración que de ellas se haga en la Constitución Política local y en las Leyes que de dicho ordenamiento se deriven. Estos principios de manera resumida son los siguientes: a) Quedan definidas las Alcaldías como órganos político administrativos, integrados por un Alcalde y un Concejo de elección libre, secreta y directa, para cubrir un periodo de gestión de tres años; b) Se admite la relección consecutiva para el Alcal-de y Concejales por un periodo adicional; c) La administración pública de las demarcaciones estará a cargo de las Alcaldesas o Alcaldes; d) En el Ordenamiento Superior de carácter local se precisarán los criterios y fórmulas para la asignación del presupuesto de estas demarcaciones territoriales; e) Las Alcaldías no podrán, en ningún caso, contraer di-recta o indirectamente obligaciones financieras o empréstitos; y, f) Los Concejales y los Alcaldes deberán reunir los requisitos legales que se establezcan en la Constitución Política local.
De acuerdo al texto de la Constitución General del país, particular-mente en la reforma que hemos venido señalando sobre la Ciudad de México, el número inicial de Alcaldías será considerando las 16 Dele-gaciones que actualmente existen en la Ciudad. De igual manera se de-termina que las Alcaldías tendrán acceso a los fondos y participaciones federales de acuerdo a lo que señale la Ley de Coordinación Fiscal. Fi-nalmente, en este punto debo resaltar que será hasta la elección de las Alcaldías en el año 2018 cuando se apliquen los preceptos aquí mencio-nados.
Siguiendo estos principios de orden superior de la Constitución Fe-deral, se convocó a la integración de una Asamblea Constituyente que se formó mediante un mecanismo sui generis, a través del cual dicha Asamblea contó con 100 diputados, siendo 60 de ellos de elección bajo el principio de representación proporcional; 14 diputados correspon-dieron al Senado de la República; igualmente 14 diputados designados también por las dos terceras partes de la Cámara Baja; y, finalmente, 6 diputados designados por el Presidente de la República y 6 designados por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México.
Una vez que concluyeron los trabajos de la Asamblea Constituyente y ésta fue debidamente publicada el día 5 de febrero de 2017, se ha
243La ciudad de México y la vida municipal
iniciado un importante proceso por parte de la Asamblea Legislativa de la Ciudad para elaborar las leyes reglamentarias y ordinarias necesarias para dar cumplimiento a la normatividad constitucional. Es oportuno aclarar, sin embargo, que una buena cantidad de los preceptos de la nueva Constitución se encuentran actualmente impugnados mediante acciones y controversias constitucionales presentadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. También debo señalar, que en cuanto a las Alcaldías solamente se ha presentado una acción de inconstitucio-nalidad por conducto del Partido Nueva Alianza, en la que impugna por inconstitucional la figura del Cabildo de la Ciudad, como adelante comentamos.
De esta manera, las Alcaldías quedaron comprendidas en el Capítulo VI, del Título Quinto, de la Constitución de la Ciudad, que compren-de de los artículos del 52 al 58 del ordenamiento. Se establece que las demarcaciones territoriales son la base de la división geográfica y de la organización político administrativa de la Ciudad, las que serán autóno-mas en su gobierno interior que estará a cargo de un órgano político administrativo denominado Alcaldía. Las Alcaldías (artículo 53) se in-tegran con un Alcalde o Alcaldesa y un Concejo electo popularmente. Están dotadas de personalidad jurídica y autonomía con respecto a su administración y al ejercicio de su presupuesto. Se consideran parte de la Administración Pública de la Ciudad y un nivel de gobierno. Se es-tablece que no existirán autoridades intermedias entre la o el Jefe de Gobierno y las propias Alcaldías, de manera similar a lo que el artículo 115 de la Constitución General determina en materia municipal.
El propio artículo 53 en cita, contiene en su Apartado A, base 2, las finalidades propias de las Alcaldías, que de manera resumida, son las siguientes: a) Ser representantes de los intereses de la población; b) Promover adecuadas relaciones entre la población y el gobierno; c) Fa-cilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones y el control de los asuntos públicos; d) Propiciar la democracia directa y consoli-dad la cultura democrática; e) Promover la participación de pueblos y barrios originarios, así como de las comunidades indígenas residentes en sus circunscripciones; f) Garantizar la participación ciudadana y ci-vilidad en el ámbito local; g) Mejorar el acceso y calidad de los servicios públicos; h) Proteger y ampliar el patrimonio ecológico; e, i) Promover la cooperación y solidaridad de sus tareas con las demás Alcaldías y con los demás Municipios de la Entidades Federativas.
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La principal figura de gobierno de estos organismos político admi-nistrativos, es la Alcaldesa o Alcalde, por lo que en la propia Constitu-ción de la Ciudad se precisan los requisitos y la idoneidad para competir electoralmente por dichos cargos, además de especificarse en el Aparta-do B, base 3, de la fracción VI, del artículo 53 de la Constitución local, las atribuciones con las que cuentan, que se ejercen de manera perso-nal o en su caso en coordinación con las autoridades del Gobierno de la Ciudad, como son las siguientes: gobierno y régimen interior; obras públicas y desarrollo urbano; servicios públicos; movilidad, vía pública y espacios públicos; desarrollo económico y social; educación y cultura; asuntos jurídicos; rendición de cuentas y, seguridad ciudadana y protec-ción civil.
En la integración de la Alcaldías se establece, también, la existencia de los Concejos, que son órganos colegiados electos en cada demarca-ción territorial y que tienen como funciones la supervisión y evaluación de las acciones de gobierno, el control del ejercicio del gasto público y la aprobación del proyecto del presupuesto de egresos correspondien-te. Se indica que los Concejos serán presididos por el titular de la Alcal-día y que en ningún caso los Concejales ejercerán funciones directas de gobierno, ni de administración pública.
Adicionalmente, la Constitución en comentario, estableció otra inte-resante figura directamente ligada con el tema de las Alcaldías, como lo es el Cabildo de la Ciudad de México, prevista en el artículo 54, de la frac-ción VI, del Título Quinto de dicho ordenamiento. Este se integra por la suma de Alcaldes y/o Alcaldesas y estará presidido por el Jefe de Go-bierno de la Ciudad. El Cabildo así constituido, tiene atribuciones prin-cipalmente en materia de planeación, coordinación, consulta, acuerdo y decisión del Gobierno de la Ciudad de México. Se prevé la existencia de una Secretaría Técnica, nombrada por consenso de los integrantes del Cabildo. Igualmente se determina que el Cabildo deberá reunirse de manera ordinaria cada dos meses, o en forma extraordinaria cuando sea convocada para dicho fin.
La base 6, del artículo citado, precisa en forma particular las fun-ciones del Cabildo, de las que detallamos las principales, como son: a) Establecer acuerdos generales en lo tocante a la administración pública de la Ciudad; b) Opinar sobre proyectos de iniciativas de ley que sean promovidas por la Jefatura de Gobierno; c) Acordar políticas y progra-
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mas para el desarrollo de infraestructura y servicios públicos; d) Acor-dar inversiones respecto a obras que realiza el Gobierno de la Ciudad; e) Establecer la política hídrica de la Ciudad; y, f) Establecer esquemas de coordinación entre las Alcaldías, y entre éstas y la administración pública de la Ciudad.
Llama la atención lo previsto en la base 8, del artículo multicitado, que crea una figura muy singular al precisar que en las sesiones del Ca-bildo existirá una silla ciudadana, que será ocupada por las o los ciudada-nos que así lo soliciten y que tengan interés en los temas a discutir por el Cabildo, agregando que quienes participen con ese carácter contarán sólo con voz y no con voto en la toma de acuerdos.
En la parte final de este Apartado de la Constitución de la Ciudad de México, por lo que hace a las Alcaldías (artículo 56), se contemplan los asuntos de participación ciudadana, determinando que las Alcaldías deberán garantizar para los habitantes de sus demarcaciones el cono-cimiento y acceso de los asuntos públicos que afecten a la colectividad, debiendo garantizar también el pleno respeto a los derechos humanos y a la libre manifestación de las ideas. A la par de lo que se comentó sobre Cabildo, determina también este precepto, que en las sesiones de las Alcaldías existirá una silla ciudadana que será ocupada por las o los ciudadanos que así lo soliciten cuando se traten temas de su interés, quienes tendrán derecho a voz, pero no a voto.
Desde luego que en otros apartados y distintos preceptos normati-vos de la Constitución de la Ciudad de México, aparecen algún tipo de atribuciones para las Alcaldías, como es el caso del Apartado D, del artículo 21, del Capítulo Único, del Título Tercero del ordenamiento, que hace alusión a los ingresos con los que contarán las Alcaldías, que son los siguientes: a) Las participaciones, aportaciones y demás ingresos de procedencia federal, de conformidad con las leyes de la materia; b) Los recursos de aplicación automática que generen; c) Las asignaciones determinadas para sus presupuestos, consignadas en el presupuesto de egresos de la Ciudad; y, d) Los ingresos provenientes del fondo estable-cido en el artículo 55 de esa Constitución, que no es otra cuestión que los ingresos propios de las Alcaldías.
Es importante resaltar también que el artículo 30, del Capítulo I, del Título Quinto de la Ley Constitucional local prevé para las Alcaldías la facultad de iniciativa de leyes o decretos, en los términos de los orde-
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namientos aplicables. Igualmente, en este orden de ideas, resulta de interés observar la participación de las Alcaldías en la coordinación de actividades de los pueblos originarios y comunidades indígenas de sus circunscripciones, como lo establecen los artículos 57, 58 y 59 del Capí-tulo VII, del Título Quinto de la Constitución en comentario.
V. APRECIACIÓN FINAL
La historia de nuestro país está estrechamente ligada a los aconteci-mientos que ha vivido la Ciudad de México. Así se aprecia desde la Épo-ca Prehispánica, cuando la Gran Tenochtitlán fue el centro del Imperio Azteca. Con la conquista española la Ciudad de México se convirtió en capital del Virreinato de la Nueva España, significándose por su magni-ficencia y su gran peso político en todas las tierras conquistadas. La lu-cha por la Independencia y los años posteriores, dieron a la Ciudad de México un lugar protagónico en el que se sentarían las bases del fututo nacional. De esta manera, en 1824 se convirtió en el Distrito Federal, como sede de los poderes de la naciente Unión.
Después de superar una serie de contingencias y luchas políticas que dieron nacimiento a la Republica centralista, y una vez que fue retoma-da la senda del federalismo, la Constitución de 1857 ratificó a la Ciudad de México como Distrito Federal y como asiento de los poderes de la República, carácter que habría de conservar en el texto de la Constitu-ción de 1917.
Una constante organizativa de la Ciudad de México, fue el hecho de haber contado desde la Colonia y hasta 1928, con una vigorosa vida mu-nicipal. Sin embargo, la supresión de sus municipios y la centralización de su administración y de su vida política, fueron factores que deterio-raron la vida democrática de la Capital del país y de sus habitantes. A ello se debió que sugieran, en las últimas décadas del siglo XX, toda una serie de reclamos y propuestas para revertir esa marcada centralización del poder que estaba en manos del Presidente de la República y del Congreso General.
Debido a estas condiciones políticas, la ciudadanía capitalina fue lo-grando un buen número de espacios de mayor libertad y autonomía para el Distrito Federal, hoy Ciudad de México. Así surgió, primero, la
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Asamblea de Representantes que se transformó pronto en Asamblea Le-gislativa. Posteriormente se logró que el Jefe de Gobierno fuera de elec-ción popular directa y, finalmente, que los titulares de las Delegaciones Políticas ocuparan el cargo, también, a través de procesos electorales.
Este largo ejercicio por obtener mayor autonomía y libertades para la Ciudad Capital, ha culminado con la amplia reforma a la Constitu-ción General publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de enero de 2016, así como con la expedición de la Constitución Política de la Ciudad de México publicada el 5 de febrero de 2017. Estos avan-ces jurídicos cuentan evidentemente con aciertos que jugarán en favor del logro de las libertades deseadas, sin embargo, otros aspectos de esa Constitución han sido impugnados a través de acciones y controversias de inconstitucionalidad, que se encuentran para su resolución en la Su-prema Corte de Justicia.
El nuevo andamiaje jurídico y administrativo que se está proponien-do en la Constitución local, tiene como soporte la figura de las Alcaldías y del Cabildo de la Ciudad. En torno a estas instituciones se han expre-sado opiniones muy encontradas, ya que si bien dejan traslucir una cier-ta intención para reintegrar la vida municipal de la Capital, lo cierto es que, a nuestro juicio, las Alcaldías, como las plantea la Ley Fundamental de la Ciudad de México, no pueden ser comparadas con los municipios previstos para el resto del país en el artículo 115 de la Constitución Ge-neral. En primer lugar carecen estas Alcaldías, como están diseñadas, de una verdadera autonomía administrativa y financiera, a más de que muchas de sus atribuciones se ven coartadas para su libre ejercicio al requerir acuerdos centrales del Cabildo que por ello puede ser consi-derado como una autoridad intermedia entre la Jefatura de Gobierno y las propias Alcaldías.
Existe la confianza de que este inicio de restauración de la vida muni-cipal de la Ciudad de México, habrá de encontrar en el futuro mejores causes en el logro de la superación democrática del gran conglomerado humano que habita la Capital de la República, cuestión que repercutirá, indudablemente, en los avances de toda la Nación.
248 Carlos F. Quintana Roldán
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El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo: los desafíos de su regulación
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. EL DOMINO PÚBLICO. III. EL ESPACIO PÚBLICO. IV. DISPOSI-CIONES MUNICIPALES PARA LA REGULACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO COMO LUGAR DE CONVI-VENCIA Y CIVISMO. V. BANDO DE POLICÍA Y GOBIERNO. VI. CONCLUSIONES. VII. BIBLIOGRAFÍA
Con singular afecto para laDra. Alicia Ziccardi Contigiani,
distinguida urbanista y querida amiga,comoreconocimiento a sus señalados méritos académicos
I. INTRODUCCIÓN
El centro de este trabajo, es el espacio público como lugar de convi-vencia y civismo, como objeto de regulación jurídica.
A partir de la década de los ochenta del siglo pasado, el Constitu-yente Permanente y el legislador, tuvieron que adoptar diversos meca-nismos para la intervención de los municipios en el mercado del suelo, la promoción de la gestión urbana y la generación de un marco para la planeación urbana, así como para la concertación entre los entes públi-cos y los particulares.
Dentro de una compleja crisis de identidad del gobierno municipal, hacia el interior y también al exterior, domina la urgencia de regula-ción del espacio público en el contexto urbano. Los procesos inéditos de fragmentación y de descomposición social, resultantes de la trans-formación de la estructura social, suponen cambios en los modos de
1 Profesora Investigadora y actualmente, Rectora del Campus Guanajuato de la Universidad de Guanajuato, México. Correo electrónico: [email protected].
250 Teresita Rendón Huerta Barrera
interacción, produciendo una polarización gradual y una ocupación informal en las periferias urbanas, en donde convergen las deficiencias de infraestructura y el déficit de servicios públicos y de vivienda, ahí en donde se asientan los sectores con mayores índices de pobreza.
Las ciudades no son sólo edificaciones privadas y públicas, rodeadas de elementos arquitectónicos y naturales; las ciudades son estructuras di-námicas que comprenden también, parques, vialidades, mobiliario urba-no, jardines, calles, plazas y espacios públicos para el encuentro casual, pero sobre todo, las ciudades son concepciones estéticas y formas de vida.
Constituyen el espacio público de la ciudad, el centro histórico, las obras de infraestructura, las áreas recreativas, las de equipamiento urba-no y servicios públicos, así como las obras de diseño y ornamentación.
En la actualidad los gobiernos locales deberán emprender nuevas luchas a afecto de fortalecer con urgencia el Estado constitucional de derecho, para lo cual es exigencia prioritaria una revisión crítica a las viejas construcciones legales, en función de las modificaciones del uni-verso de referencias teóricas, desde las cuales tendrá que repensarse el orden jurídico que rige el espacio público local, desde los nuevos para-digmas constitucionales y desde las nuevas pautas sociales. Una nueva mirada a las instituciones jurídicas para el gobierno de las ciudades, tendrá que emprenderse a partir de categorías teóricas inéditas, que in-dican el cambio de los conceptos de norma jurídica, poder y autoridad.
II. EL DOMINO PÚBLICO
La expresión dominio público, se utiliza para designar «el conjun-to de cosas afectadas al uso directo de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial2 —federación, estados y mu-nicipios—.
Etimológicamente, dominio es un término derivado del latín domi-nium que a su vez procede de domus, casa, y se empleaba en Roma para
2 BIELSA, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1966, p. 782, tercera edición.
251El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
designar la propiedad o el patrimonio sometido al jefe de la familia3. Ju-rídicamente el Derecho romano lo empleaba en un sentido equivalente a propiedad y designaba al titular con la palabra dominus; pero como el uso de esta denominación, se extendió para significar titularidades o poderes jurídicos que no eran la propiedad —así se llamaba domi-nus litis al demandante de un proceso; dominus usufructus al usufructua-rio—, con el paso del tiempo, se empezó a utilizar la palabra propiedad como término específico. Actualmente ambos términos son utilizados en sentidos totalmente diversos, ya que normalmente se hace alusión al dominio, tratándose de la federación, de las entidades federativas o de los municipios, y a propiedad, para referirse al derecho de que gozan las personas de derecho privado. Significa: «Poder que una persona tiene sobre lo suyo. Territorio sujeto a un estado. Plenitud de atributos que las leyes reconocen al propietario para disponer de una cosa»4 y público: «perteneciente a todo el pueblo. Contrapuesto a privado»5.
Doctrinariamente, se han dado múltiples y variadas definiciones del término que nos ocupa y de entre ellas.
Gabino Fraga, parte de la noción general de domino del Estado, como: «El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indi-recto sirven al Estado para realizar sus atribuciones»6.
Además de que el ente público es titular del poder de imperio, tam-bién es sujeto de dominio, «o sea, dueño de bienes de distinta naturaleza y cuya propiedad, por exclusión, no ha reconocido en favor de personas físicas o morales de diferente índole que dentro de su territorio se en-cuentren. El conjunto de bienes de que el Estado es propietario consti-tuye su dominium»7.
Sin embargo, es oportuno señalar aquí, que no es lo mismo hablar de dominio público, que de dominio del Estado, pues en éste, el ente
3 Gran Enciclopedia del Mundo, Durvan, Marín, Bilbao, 1967, Tomo 6, p. 964.4 ALONSO, Martín, Diccionario del Español Moderno, Aguilar, Madrid, 1978, p.
385.5 Gran Enciclopedia, cit., p. 841.6 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, Porrúa, México, 1968, p. 371, duodéci-
ma edición.7 BURGOA, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. Porrúa d, México,
1973, p. 194.
252 Teresita Rendón Huerta Barrera
público ejerce un verdadero derecho de propiedad. Algunos autores clásicos, como Berthélemy, Duguit, Proudhon y Ducrocq, sostienen que el dominio público no es propiedad del Estado. En cambio Hau-riou, siguiendo al Consejo de Estado de Francia, sostiene lo contrario. El concepto de «domino del Estado», se refiere sustancialmente «al de-recho que posee el Estado sobre su territorio, considerado como uno de los elementos que participan del carácter institucional del Estado»8.
José Canasi, asienta en su obra de Derecho administrativo, que el dominio público es el conjunto de «cosas destinadas al uso y goce de la generalidad, específicamente referidos a entidades o corporaciones públicas —personas jurídicas públicas— de base territorial, como la na-ción, las provincias y las municipalidades»9. Otra definición apunta que: «Es el conjunto de bienes de propiedad del Estado lato sensu afectados por ley al uso directo o indirecto de los habitantes»10. Desde el punto de vista negativo, Duguit sostuvo la llamada teoría de la «escala jurídica de la dominialidad»11, afirmando que todos los bienes dominiales están sometidos a un mismo régimen jurídico y que entre los bienes del do-minio público y los del dominio privado, o sea, los dominiales y los patrimoniales, existen otras diversas categorías, entre las cuales los caracteres de la dominialidad se van haciendo menos sensibles, hasta que el último apenas se diferencia del patrimonio.
Bajo esta tesis se niega la existencia de la distinción entre dominio público y dominio privado, tal como lo asume actualmente la Ley Ge-neral de Bienes Nacionales. Otra postura doctrinal señala que lo que caracteriza el dominio público, es el destino al uso directo e inmediato de los gobernados12. Sin embargo, de aceptarse esto, varios bienes que-darían fuera de tal categoría, aun cuando pertenecen a la misma.
8 Enciclopedia Jurídica OMEBA, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1966, Tomo IX, p. 400.
9 CANASI, José, Derecho administrativo, Depalma, Buenos Aires, Tomo IV, p. 358.10 ESCOLA, Héctor Jorge, El Interés Público como fundamento del Derecho Administra-
tivo, ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 201.11 DUGUIT, León, Tratado de Derecho Constitucional, París, 1923, Tomo III, p. 323,
2ª edición.12 ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Milán 1958, Tomo IV, p. 16,
8ª edición.
253El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
El concepto más adecuado es el que lo considera como un régimen jurídico de afectación especial, que recae sobre ciertos bienes, que están destinados al uso de la colectividad, ya sea en forma directa o indirecta.
II.1. Criterios en torno a la integración del dominio público
En cuanto a los bienes del dominio público o bienes dominiales, se encuentran dos categorías:
1. Bienes esencial o incondicionalmente dominiales. Es el llamado dominio público necesario, ya que la dominialidad se establece para todo el género de bienes relacionados, o sea, sin que esté subordinada a la previa pertenencia de tales bienes de los entes públicos, estableciéndose al propio tiempo la necesaria pertenen-cia al Estado de todos ellos como fenómeno relacionado con el de su dominialidad. Dominialidad y pertenencia a los entes públicos, son, por tanto, para esta primera categoría de bienes, dos caracte-rísticas inseparablemente unidas.
2. Bienes cuya dominialidad está condicionada o subordinada. Este es el dominio público eventual, dado que la dominialidad no se establece ya para todo el género de bienes, sino para cada uno de los bienes del género que sean propiedad del Es-tado, por lo que la pertenencia al Estado no es una condición necesaria, como ocurre con los bienes de la categoría anterior. Se trata de algo eventual, constituyendo esto la condición ne-cesaria para la extensión de la dominialidad a cada uno de los bienes del grupo13.
Por lo que respecta a la formación del dominio público, pueden dife-renciarse los bienes que lo integran, de la siguiente manera:
1. Los que por su destino y naturaleza no pueden ser de propiedad privada y que por disposición legal se prevé su afectación a la uti-lidad pública o social; y
13 ALESSI, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Bosch, Barcelona, 1979, Tomo II, p. 399.
254 Teresita Rendón Huerta Barrera
2. Los que pueden estar en el patrimonio privado, pero que me-diante actos —y también hechos— jurídicos se incorporan en el dominio público.
Al respecto señala Bielsa:No se trata de la diferencia entre los llamados bienes del dominio público natu-ral, los unos, y del dominio público artificial, los otros, pues esta división —y lo mismo su denominación— no tiene razón de ser ni utilidad jurídica14. Continúa señalando: […] si un río puede navegarse en común no es porque precisamente tenga un carácter natural específico que lo determina a ser necesariamente un bien público, pues ese carácter también lo tienen no pocos terrenos que pueden usarse en común (colectivismo agrario), y, sin embargo, ellos se excluyen de la clasificación, porque están en el dominio de los particulares15.
Gabino Fraga alude a dos categorías, bajo las cuales se puede clasifi-car la forma de incorporación de los bienes al dominio público:
Los que constituyen el dominio natural y los que constituyen el dominio artificial. Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio público, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposición expresa de la ley. Esta distinción tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio público artificial pueden ser retirados del uso común y, en tal caso, deja de serles aplicable el régimen especial que se creó en la ley para los bienes de dominio público16.
De lo expuesto se infiere que debe atenderse a la naturaleza y con-secuencias de ciertos actos o hechos, que caen en la esfera del Derecho público, constituyendo un régimen jurídico de afectación especial lla-mado dominio público.
Respecto a la formación del dominio público, cabe aplicar los si-guientes criterios:
1. El primer criterio es el derivado de la naturaleza de los bienes. Forman parte del dominio público, aquellos que son de uso co-mún17 y que por su naturaleza no son susceptibles de ser apropia-dos, por ejemplo el aire, el espacio, las montañas, etc.
14 Bielsa, Rafael, op. cit., nota 2, p. 784.15 Loc. Cit.16 Fraga, Gabino, op. cit., nota 5, p. 375.17 Conforme al artículo 7 de la Ley General de Bienes Nacionales, son bienes de
uso común: I.- El espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, con la ex-
255El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
2. El segundo criterio es el de considerar a ciertos bienes como in-tegrantes de dicho concepto, por la finalidad a que están destina-dos, por ejemplo: jardines, puentes, plazas, etc., que aun cuando no prestan un servicio público en estricto sentido, ni son instru-mentos para ello, se asimilan a los bienes de uso común.
3. El tercer criterio es el que determina que son del dominio público ciertos bienes por disposición expresa de la ley, como son los del subsuelo, minerales, petróleo, etc.
4. El cuarto criterio es el de considerar como afectos al dominio públi-co, todos aquellos bienes con los cuales se presten servicios públicos.
5. El quinto criterio, considera dentro de este concepto, los bienes ya sea por el interés que en sí mismos tienen, como los expedientes de las oficinas públicas que no son sustituibles, o que sean obras ar-queológicas o artísticas, cuya conservación sea de interés nacional.
6. Señala el propio autor como sexto criterio: «[…] también forma parte del dominio público, lo referente a los animales que confor-
tensión y modalidades que establezca el derecho internacional; II.- Las aguas marinas interiores, conforme a la Ley Federal del Mar; III.- El mar territorial en la anchura que fije la Ley Federal del Mar; IV.- Las playas marítimas, entendién-dose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anuales; V.- La zona federal marítimo terrestre; VI.- Los puertos, bahías, radas y ensena-das; VII.- Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puer-tos, cuando sean de uso público; VIII.- Los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; IX.- Las riberas y zonas fede-rales de las corrientes; X.- Las presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas, construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública, con sus zonas de protección y derechos de vía, o riberas en la extensión que, en cada caso, fije la dependencia competente en la materia, de acuerdo con las dispo-siciones legales aplicables; XI.- Los caminos, carreteras, puentes y vías férreas que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás partes integrantes establecidas en la ley federal de la materia; XII.- Los inmuebles considerados como monumentos arqueológicos conforme a la ley de la materia; XIII.- Las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o con-servación esté a cargo del Gobierno Federal y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes los visiten, y XIV.- Los demás bienes considerados de uso común por otras leyes que regulen bienes nacionales.
256 Teresita Rendón Huerta Barrera
man la fauna silvestre, migratoria o permanente, tanto terrestre como marítima, aunque no esté señalado en la ley»18.
Para establecer la dominialidad, es necesario tomar en cuenta los siguientes factores de ponderación:
1. Subjetivo: partiendo de que el titular sea la federación, la entidad federativa o el municipio.
2. Material: atendiendo a la naturaleza, importancia o interés de los bienes.
3. Formal o normativo: considerando que haya disposición legal ex-presa; y
4. Teleológico: partiendo del fin a que los bienes estén destinados.
Actualmente el criterio de distincion no se apoya en la naturaleza de los bienes —dominio natural— ni tampoco en su destino —uso comun y servicio publico—; en el prevalece la determinacion de la ley.
II.2. Características jurídicas del dominio público
El dominio público es:
1. Irrenunciable, ya que ninguna persona jurídico-colectiva de de-recho público, puede, desde el punto de vista legal, renunciar o desprenderse de su dominio público, en favor de otra u otras, así sea colectivas o físicas.
2. Inmanente a una entidad pública.
3. Perpetuamente público, tomando en consideración que su titula-ridad y su régimen, siempre corresponderán al Estado.
4. Inescindible en cuanto tal, lo que significa que no hay varios do-minios públicos federales, estatales y municipales, sino uno solo, por cada entidad pública.
5. Indeterminado, pero determinable, ya que está constituido por un conjunto de bienes ya sea materiales o incorporales.
18 ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Porrúa, México, 1979, p. 460, 3ª edición.
257El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
6. Permanente, ya que aun cuando varíe el régimen de los bienes que lo integran, siempre que exista una entidad pública, habrá un dominio público.
7. Intangible, dado que en sí mismo, no es apreciable a través de los sentidos, tomando en cuenta que es una abstracción.
De las notas anteriores, es posible derivar que los caracteres jurídi-cos del dominio público, obedecen a una construcción preponderante-mente doctrinal, mientras que los que se atribuyen a los bienes que lo componen, son establecidos en la legislación que regula la integración, modificación y disposición del patrimonio de los entes públicos.
Los bienes del dominio público, desde el punto de vista legal, tienen los siguientes caracteres esenciales: 1) Inalienabilidad; y 2) Imprescrip-tibilidad.
Al respecto la Ley General de Bienes Nacionales establece:Artículo 13. Los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a acción reivin-dicatoria o de posesión definitiva o provisional, o alguna otra por parte de terceros.Artículo 15. Los particulares y las instituciones públicas sólo podrán adquirir so-bre el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación, los derechos regulados en esta Ley y en las demás que dicte el Congreso de la Unión.Se regirán, sin embargo, por el Código Civil Federal, los aprovechamientos acci-dentales o accesorios compatibles o complementarios con la naturaleza de estos bienes, como la venta de frutos, materiales o desperdicios.Los derechos de tránsito, de vista, de luz, de derrames y otros semejantes sobre dichos bienes, se rigen exclusivamente por las leyes, reglamentos y demás dispo-siciones administrativas de carácter federal.
El fundamento de la inalienabilidad, radica, en la afectación al uso directo o indirecto de la colectividad, de acuerdo a las exigencias deri-vadas de tal circunstancia.
La inalienabilidad supone como consecuencia que los bienes del dominio público a) son inembargables, b) no hipotecables, c) inejecutables judicialmente, d) no pro-cede tampoco la acción de reivindicación contra un bien que ha sido incorporado al dominio público, salvo que el título por el cual se lo incorporó estuviese viciado19.
19 MARIENHOFF, Miguel S, Tratado del Dominio Público, Tipográfica Argentina, Buenos Aires, 1960, p. 237.
258 Teresita Rendón Huerta Barrera
Esto significa que la inalienabilidad y la afectación, son nociones conceptuales independientes. El propio destino de estos bienes explica que los mismos estén jurídicamente sustraídos al comercio ordinario y que por ello no puedan ser objeto de propiedad de los particulares. Sin embargo, esa inalienabilidad no es total ni absoluta, ya que a través de los decretos de destino o de desafectación, es posible variar el régimen jurídico de los bienes dominiales, con lo cual su afectación cesa. Tam-bién ciertos usos especiales, están evidenciando que dicha limitación no es absoluta, dado que sobre tales bienes puede recaer algún permiso o concesión, siempre y cuando estos actos jurídicos no sean incompati-bles con el interés público y la utilización general.
De la regla de inalienabilidad derivan consecuencias que importa señalar; tales son las siguientes:
1. Las cosas del dominio público no son expropiables por el mismo poder público.
2. Las cosas del dominio público no son hipotecables, pues la hi-poteca implica un comienzo de enajenación, ya que atribuye al acreedor el derecho de hacer vender la cosa hipotecada, si el deu-dor no cumple la obligación que motiva la garantía hipotecaria. Por lo demás, la sola constitución de hipoteca limita la forma de disposición material y jurídica de la cosa, pues no puede el pro-pietario deudor ejercer ningún acto que directamente tenga por consecuencia a disminuir el valor del inmueble hipotecado20.
Tampoco puede constituirse derecho real alguno sobre la categoría de bienes referidos. Los bienes cuya dominialidad esté determinada le-galmente, son inembargables. El fundamento jurídico de la prohibición deriva del carácter extracomercial de tales bienes, en razón de su desti-no especial.
La imprescriptibilidad de los bienes dominiales, se traduce en la im-posibilidad de los particulares de adquirir los bienes de referencia con
20 CLERC, Carlos, “Obligaciones Negociables y Garantías Especiales”, Universi-dad del Museo Social Argentino Facultad de Ciencias Jurídicas y Política, s/e, Buenos Aires, 2004, p. 7 [en línea]. [Fecha de consulta: 27 de enero 2017]. Disponible en: http://www.palermo.edu/Archivos_content/derecho/pdf/1.pdf.
259El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
el transcurso del tiempo. Este principio tiene por objeto, conservar y de-fender la integridad del dominio público. La dominialidad determina siempre la imprescriptibilidad.
Rafael Bielsa refiere que la imprescriptibilidad de las cosas del domi-nio público «resulta necesariamente del carácter de inalienabilidad de esas cosas. Las cosas inalienables son imprescriptibles. Todas las cosas que están en el comercio son susceptibles de posesión21.
El espacio público de la ciudad, es parte del dominio público.
III. EL ESPACIO PÚBLICO
Desde la más remota antigüedad, el espacio público es la esencia de lo urbano, como lugar de encuentro, de intercambio y disfrute colecti-vo, de ahí que sea indispensable gestionarlo con base en los elementos del Estado constitucional de derecho y no bajo el libre albedrío. No sólo estamos frente a la necesidad del establecimiento de parámetros cuali-tativos, sino ante la urgencia de normas jurídicas de carácter vinculante que permitan regular y proteger el espacio público.
El concepto de espacio público urbano ha ido cambiando a lo largo del tiempo. Al inicio estaba ligado sobre todo a la existencia de espacios verdes.
[…] En las ciudades tradicionales, el espacio público es el que da identidad y carácter a la ciudad, el que permite reconocerla y vivirla en sus sitios urbanos: naturales, culturales y patrimoniales. Aunque los gobiernos locales se ocuparon de su gestión a través de la regulación, la normativa y los proyectos urbanos en la década de los 80, no pudieron prevenir ni corregir las constantes y, muchas veces toleradas, invasiones privadas que deterioraron la calidad de vida y el medio ambiente. En los 90 el mercado, con importantes inversiones en centros de re-creación y consumo (los nuevos espacios del encuentro) y en las urbanizaciones privadas, introduce el concepto de espacio privado de uso público. Sin embar-go el tratamiento de los espacios públicos cotidianos, con fuerte participación ciudadana, multiplica las acciones y la diversidad de soluciones mejorando la calidad ambiental del conjunto22.
21 BIELSA, Rafael, op. cit., nota 2, p. 782.22 PERAHIA, Raquel, “Las ciudades y su espacio público”, Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, Brasil, 2007, p. 2.
260 Teresita Rendón Huerta Barrera
El entorno territorial de la ciudad, se integra con edificaciones y es-pacios de uso común, redes de infraestructura, obras de equipamiento, así como de ornato y mobiliario urbano, elementos que en su conjunto, permiten el tránsito, la comunicación y la movilidad, que en suma, dan vida a la ciudad.
El espacio publico tiene las siguientes funciones:
1. Social: ofrecer espacios destinados al paseo, la contemplación, los juegos, el contacto con la naturaleza indispensable para el desa-rrollo de los niños y el equilibrio de los adultos.
2. Urbanística y paisajística: producir un corte, una discontinuidad, en lo posible con masa vegetal, necesaria para la oxigenación de la masa edificada. Atenuar la heterogeneidad de las construccio-nes con los alineamientos forestales que ponen en valor el paisaje que permiten leer y comprender la organización de la ciudad.
3. Ecológica: la vegetación juega un rol irremplazable en el vasto sis-tema de la ciudad; es hábitat de la fauna y actúa como reguladora del microclima urbano: fija el óxido de carbono y el polvo conte-nido en el aire, tiene un importante rol en la depuración micro-biana y la regulación térmica y puede contribuir a la regulación hídrica, lo que se relaciona con la acumulación de agua por parte de la vegetación, y el suelo y con la posibilidad de la infiltración a través del sustrato hacia la napa de agua23.
IV. DISPOSICIONES MUNICIPALES PARA LA REGULACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO COMO LUGAR DE CONVIVENCIA Y
CIVISMO
Las facultades del municipio para regular el espacio público, derivan de los artículos 27 párrafo tercero, 73 fracción XXIX-C, 115, fracciones II, III inciso g) y V, 122 fracción VIII inciso c, numerales todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
23 Supra ibídem.
261El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
Las disposiciones jurídicas sobre el espacio público como lugar de convivencia y civismo, son de interés público y su finalidad general, es preservar el espacio público como un lugar en el que las personas puedan desarrollar con libertad sus actividades, con pleno respeto a su dignidad, a los derechos de los demás y a la pluralidad de expresio-nes culturales, políticas, lingüísticas y religiosas, dentro de la diversidad existente en el ámbito local. Las finalidades específicas de dicha regu-lación son:
1. Preservar la ciudad como espacio colectivo en el que las personas tienen derecho a convivir y a encontrar el entorno adecuado para su realización personal, política, social, con las condiciones am-bientales óptimas, lo cual implica asumir también los deberes de la solidaridad, el respeto mutuo y la tolerancia.
2. Ordenar las relaciones de la convivencia ciudadana.
3. Establecer las medidas encaminadas específicamente al fomen-to y a la promoción de la convivencia y el civismo en el espacio público.
4. Identificar en la convivencia local cuáles son los bienes jurídicos protegidos y tutelarlos.
5. Prever cuáles son las normas de conducta en cada caso y sancio-nar aquellas que pueden perturbar, lesionar o deteriorar tanto la propia convivencia ciudadana, como los bienes que se encuen-tran en el espacio público que le debe servir de soporte; y
6. Prever las medidas específicas de intervención para el cumpli-miento de las disposiciones de la materia.
Los valores fundamentales para la cultura cívica en el espacio públi-co local, que favorecen la convivencia armónica de sus habitantes, son los siguientes:
1. Legalidad, sustentada en el cumplimiento a la normatividad y en la capacidad de los habitantes del espacio público local para exi-gir a los demás y a las autoridades, su observancia.
2. Honestidad, fundamentada en el principio de vivir congruente-mente entre lo que se piensa y lo que se hace.
262 Teresita Rendón Huerta Barrera
3. Equidad, constituida por el principio de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales.
4. Responsabilidad, basada el compromiso entre los habitantes y las autoridades en la conservación del medio ambiente, el entorno urbano, los servicios públicos, el equipamiento, infraestructura, mobiliario urbano y sitios públicos y demás bienes municipales, privilegiando la colaboración para el mejoramiento del entorno y de la calidad de vida.
5. Pluralidad, fundada en el respeto por la diferencia y la diversidad de la población del espacio público local.
6. Respeto entre los habitantes y entre éstos y las autoridades y pre-valencia del diálogo y la conciliación como medios de solución de conflictos.
El ámbito de aplicación está constituido por las calles, vías de circu-lación, aceras, plazas, calles, callejones, paseos, pasajes, jardines y demás espacios o zonas verdes, puentes, túneles, estacionamientos, fuentes, edificios públicos y demás áreas destinadas al uso o al servicio público de jurisdicción municipal, así como a construcciones, instalaciones, mo-biliario urbano y demás bienes y elementos de dominio público muni-cipal, así como a aquellos otros espacios, construcciones, instalaciones, vehículos o elementos que estén destinados a un uso o a un servicio público, como vehículos de transporte, marquesinas, paradas de auto-buses, o de cualquier otro transporte, vallas, cercas, señales de tráfico, contenedores y demás elementos de naturaleza similar.
El ámbito de aplicación comprende también, los espacios, construc-ciones, instalaciones y bienes de titularidad privada cuando desde ellos se realicen conductas o actividades que afecten o puedan afectar nega-tivamente a la convivencia y al civismo en los espacios, instalaciones y elementos señalados en el párrafo anterior, o cuando el descuido o la falta de un adecuado mantenimiento de los mismos por parte de sus propietarios, arrendatarios o usuarios, pueda implicar consecuencias negativas para la convivencia o el civismo en el espacio público.
El ámbito de aplicación subjetiva de las normas de convivencia, com-prende a todas las personas que estén en el espacio público local, sea cual sea su situación concreta. Debe comprender las conductas reali-zadas por los menores de edad, en los términos de la legislación en
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materia familiar y de infracciones. En los supuestos en que así se prevea expresamente, los padres o madres y tutores, también podrán ser consi-derados responsables solidarios de las contravenciones administrativas cometidas por los menores. Asimismo, comprende a los organizadores de actos públicos.
El derecho a comportarse libremente en los espacios públicos, debe ejercerse sobre la base del respeto a la libertad, la dignidad y los dere-chos reconocidos a los demás, así como del mantenimiento del espacio público en condiciones adecuadas para la propia convivencia.
Todas las personas que se encuentren en el espacio público local, sea cual sea el motivo o las circunstancias en que lo hagan, o la situación jurídica administrativa en que se hallen, deben respetar las normas de convivencia en el espacio público. Nadie debe, con su comportamiento, menoscabar los derechos de las demás personas ni atentar contra su dignidad o su libertad de acción. Todas las personas deben abstenerse de realizar prácticas abusivas, arbitrarias o discriminatorias o que con-lleven violencia física o coacción moral o psicológica o de otro tipo. Es un deber básico de convivencia ciudadana, tratar con respeto, atención, consideración y solidaridad especiales, a aquellas personas que, por sus circunstancias personales, sociales o de cualquier otra índole, más lo ne-cesiten. Todas las personas tienen la obligación de utilizar correctamen-te los espacios públicos del municipio y los servicios, las instalaciones y el mobiliario urbano y demás elementos ubicados en ellos, de acuerdo con su propia naturaleza, destino y finalidad, y respetando en todo caso, el derecho que también tienen los demás a usarlos y disfrutar de ellos.
Los propietarios u ocupantes de inmuebles, edificios, construccio-nes, instalaciones, vehículos u otros bienes de titularidad privada, están obligados a evitar que, desde éstos, puedan producirse conductas o ac-tividades que causen molestias a las demás personas. Las personas que se encuentren en el espacio público local, tienen el deber de colaborar con las autoridades municipales, en la erradicación de las conductas que alteren, perturben o lesionen la convivencia ciudadana. Los visi-tantes y turistas tienen el deber de acatar las disposiciones contenidas en las leyes, reglamentos y demás normas generales sobre convivencia, higiene, valores ambientales, culturales o de otra clase de los recursos o servicios turísticos que utilicen o visiten.
264 Teresita Rendón Huerta Barrera
Es indispensable determinar las políticas de fomento de la conviven-cia y el civismo que sean necesarias, con el fin de conseguir que las conductas y acciones de quienes interactúan en la ciudad, se adecuen a los estándares mínimos de convivencia con el objetivo de garantizar el desarrollo cívico de la población y de mejorar la calidad de vida en el espacio público, por lo cual son necesarias las siguientes acciones:
1. Realizar campañas formativas, informativas y preventivas, a través de los medios impresos, radiofónicos, televisivos, electrónicos y mediante informadores cívicos voluntarios que repartan y difun-dan el material o la información correspondiente en diferentes puntos de la ciudad, con la intensidad y la duración oportunas, utilizando los medios adecuados para llegar a la población, sobre la necesidad de garantizar y fomentar la convivencia y de respetar los derechos de los demás y el propio espacio público.
2. Definir las políticas públicas necesarias para garantizar la convi-vencia, fomentar los acuerdos y evitar la irresponsabilidad.
3. Mediar en los conflictos que puedan generarse entre los vecinos, por los usos diversos en un mismo espacio público.
4. Desarrollar políticas de fomento de la convivencia y el civismo que consistirán en la realización de campañas divulgativas, publicita-rias, informativas o documentales; en la celebración de conferen-cias, paneles y mesas redondas; la convocatoria de concursos lite-rarios, periodísticos o fotográficos; y demás iniciativas que giren en torno a cuestiones relacionadas con la convivencia y el civismo.
5. Estimular, reconocer y premiar el comportamiento solidario de los ciudadanos en los espacios públicos;
6. Motivar a la población a fin de que preste ayuda a las personas que la necesiten para transitar u orientarse, que hayan sufrido acci-dentes o que se encuentren en circunstancias similares. Fomentar otras actitudes de solidaridad que contribuyan a que la ciudad sea más amable y acogedora, especialmente con las personas que más lo necesiten.
7. Facilitar a todas las personas, que residan en la ciudad o transiten por ella, que puedan hacer llegar a las autoridades las sugerencias o peticiones para mejorar la cultura y el comportamiento cívico y
265El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
la convivencia y mantener el espacio público en condiciones ade-cuadas.
8. Realizar e impulsar medidas concretas de fomento de la conviven-cia y el civismo especialmente destinadas a niños, adolescentes y jóvenes de la ciudad, mediante el desarrollo de programas especí-ficos en las instituciones educativas, públicas o privadas.
9. Promover la no discriminación, el respeto a la diversidad cultural y religiosa, con el fin de evitar acciones contrarias a la dignidad personal y comportamientos discriminatorios, especialmente de naturaleza xenófoba, racista, sexista u homófoba.
10. Impulsar la suscripción de convenios de colaboración con en-tidades y asociaciones ciudadanas, culturales, sociales, empresa-riales, turísticas, deportivas o de cualquier otra índole, para fo-mentar entre sus miembros la colaboración activa con las diversas campañas e iniciativas a favor de la convivencia y el civismo en la ciudad, así como para dar a conocer y fomentar el respeto a sus normas básicas.
11. Reconocer el comportamiento cívico, las actividades filantrópi-cas y premiar a quienes se constituyen en ejemplo de civilidad y patriotismo.
Es necesario impulsar diversos mecanismos de participación, dirigi-dos a las personas y asociaciones que quieran colaborar en la realización de las iniciativas y acciones sobre la promoción y práctica de la cultura cívica y la convivencia en la ciudad. Es importante generar la colabora-ción de asociaciones de vecinos y demás asociaciones civiles que, por su objeto o finalidad, tradición, arraigo, experiencia, conocimientos u otras circunstancias, puedan contribuir al fomento de la convivencia y el civismo.
El gobierno municipal debe colaborar con quienes se hayan visto afectadas o lesionadas por actuaciones contrarias a la convivencia y al civismo, informándoles sobre los medios de defensa de sus derechos e intereses. Es preciso promover la colaboración de visitantes y turistas en el fomento de la cultura cívica y la convivencia en la ciudad.
Los organizadores de actos públicos de naturaleza cultural, lúdica, festiva, deportiva o de cualquier otra índole, al disponer de los espacios públicos, deben garantizar la seguridad de las personas y los bienes, por
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lo que deben cumplir con las condiciones generales de seguridad y pro-tección civil que se fijen en cada caso. Asimismo, deberán velar porque los espacios públicos utilizados, no se ensucien y sus elementos arquitec-tónicos o mobiliario urbano no se deterioren, quedando obligados, en su caso, a la reposición, limpieza o reparación del daño.
Cuando por las previsiones del público asistente, las características del propio espacio público u otras circunstancias debidamente acredita-das y motivadas, pueda ponerse en peligro la seguridad, la convivencia o el civismo, debe negarse la autorización para la celebración de actos en los espacios públicos.
Debe negarse el permiso para la celebración del acto o aconteci-miento en el espacio público, cuando se trate del ejercicio del derecho fundamental de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier obje-to lícito, reconocido por el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero pueda estar en riesgo la gobernabili-dad, la paz, la estabilidad social o el bien público.
V. BANDO DE POLICÍA Y GOBIERNO
El bando municipal de policía y gobierno es un conjunto de dispo-siciones publicadas oficialmente, que provienen de un ayuntamiento, cuya finalidad es hacer prevalecer en la población, los valores cívicos y las normas para una convivencia armónica y civilizada en el espacio pú-blico, determinando los supuestos de su infracción y de su consecuente sanción.
Un ejemplo prototípico sobre la regulación del espacio público como lugar de convivencia y civismo, es el Bando de Policía y Gobierno del municipio de Guanajuato, aprobado por el ayuntamiento 2006-2009 y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el jueves 15 de enero de 2009, el cual recoge los principios mencionados en el apartado III de este trabajo y que merece ser leído por cuanto tiene de oportuno para el gobierno de la ciudad y por cuanto tuvo de inopor-tuno en un tiempo políticamente incorrecto, en el que imperaron los intereses partidarios.
Cabe recordar lo que ocurrió con la más absurda argucia que haya podido hacerse sobre una disposición, en este caso, sobre el artículo 36
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fracción III del referido bando, que decía textualmente: «Artículo 36. Son infracciones contra la moral del individuo y de la familia: […] III. Realizar tocamientos obscenos en espacios públicos;» y que fue tergiver-sado dolosamente como: «una prohibición de darse besos en la vía pú-blica». La única finalidad de tal «interpretación», acomodó a los propósi-tos de quienes dirigieron una embestida al partido político conservador, que en ese período tenía mayoría de miembros en el ayuntamiento. Se trataba de una manifestación de querellas partidarias internas, bajo los viejos vicios de la politiquería pueblerina y ramplona, de esa que aún se vive en muchos municipios, pero que alcanzó dimensiones internacio-nales como el escándalo mediático de la «prohibición del beso», desatando la más injustificada violencia social y mediática, sobre un populismo que intentó persuadir al mundo sobre la gravedad de una disposición inexis-tente y la estulticia de quienes la habían aprobado. Diversos personajes con diferentes filiaciones partidistas, se manifestaron en contra de la «prohibición de los besos», pero en cuanto se esbozaba la respuesta de que se acudiera al periódico oficial para constatar que no era así, que en ninguna parte estaba tal prohibición, dejaba de tener interés el tema, porque no había casus belli. Como síntoma inequívoco de que la con-ciencia ciudadana se está sacudiendo, hubiera sido conveniente que la verdad se hubiera difundido en la medida que se difundió el engaño. Se trató de un disparate, sin que haya existido tal prohibición y sin que se hubiera tenido al alcance algún medio para difundir la verdad.
Los medios de comunicación desempeñan un papel fundamental en la construcción social de un escándalo, en primer lugar porque mu-chos no leen, ni menos recurren a fuentes directas y fidedignas. Las redes sociales, la televisión, el radio y los periódicos, son los principales formadores de la opinión pública, no en términos de una estructura seria, de un debate, de una discusión informada, de equidad en la in-formación, de evaluación objetiva; todo lo contrario. A los medios les urge encontrar sucesos potencialmente escandalosos porque con ello venden. Los observadores y analistas profesionales, saben con certeza que jamás existió la «prohibición de darse besos en la vía pública», pero en general, los medios de comunicación tuvieron un papel decisivo en el estrépito mediático de algo que nunca existió, sobre una disposición que no se había leído.
La presión infundada e ilegal hacia un ayuntamiento de un munici-pio constitucionalmente «autónomo», por parte del Ejecutivo del Es-
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tado, así como de la dirigencia nacional y estatal del Partido Acción Nacional24, obligó a la abrogación del famoso bando, el 19 de enero de ese mismo año. A nivel local, nacional e internacional, se desataron in-justificadas y demoledoras críticas y sarcasmos, argumentos abrumado-res cuya intención subyacente era meramente político partidaria de ha-cerse del poder en el siguiente período de la administración municipal.
Ese episodio convocó a la polémica a los especialistas y a algunas organi-zaciones que prestaron implícitamente una importancia limitada al asunto. En octubre del propio año, la siguiente administración, encabezada por el ayuntamiento 2009-2012 del propio municipio de Guanajuato, formado mayoritariamente por miembros del partido político que lo había vilipen-diado, en su primer día de labores en el cargo, retomó el asunto y sometió a aprobación el mismo texto, con dos intrascendentes modificaciones en el artículo en cuestión, para quedar en los siguientes términos:
«Artículo 36. Son infracciones contra la moral del individuo y de la familia:
I. Proferir palabras, adoptar acciones ó actitudes de carácter obs-ceno, en lugares públicos que atenten contra el pudor ó integri-dad y que causen ofensas o molestia a las personas y a la familia; y que ofendan o causen molestia a terceros;
II. Llevar a cabo en espacios públicos, actos o eventos que aten-ten el pudor, la integridad o tranquilidad contra la familia y las personas, sin que esta prohibición vulnere el derecho a la libre expresión a las ideas;
III. Realizar tocamientos obscenos en espacios públicos; SE SUPRIME
IV. Reprender en lugares públicos, con violencia, vejaciones o mal-tratos a los ascendientes, descendientes, cónyuge y en general a toda persona ligada afectiva o sentimentalmente al infractor; Corregir en lugares públicos, con violencia, vejar o maltratar a los ascendientes, cónyuge o concubina;
24 Entonces era gobernador del estado de Guanajuato, Juan Manuel Oliva Ramí-rez, Presidente Nacional del PAN, Germán Martínez Cázares y dirigente del Par-tido Acción Nacional en el estado de Guanajuato, Fernando Torres Graciano.
269El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
V. Permitir o tolerar el ingreso, asistencia o permanencia de per-sonal uniformado y de menores de edad en sitios o lugares no autorizados para ellos;
VI. Publicitar la venta o exhibición de pornografía; y
VII. Todas aquellas que afecten la integridad de la familia».
El primer acto del nuevo ayuntamiento —que entró en funciones el 10 de octubre de 2009—, fue la aprobación del mismo bando, el día 14 de oc-tubre del año 2009, determinando su publicación en el periódico oficial25.
Antes que pasar inadvertido o desgastarse con el tiempo, el bando fue creciendo en importancia, hasta llegar a instalarse como normativi-dad vigente, sirviendo como modelo para la expedición de bandos en muchos municipios.
Todo lo ocurrido en torno a la expresión «tocamientos obscenos», no fue casual, fue el resultado de una sucia estrategia política. Se trata de una evidencia que merece ser analizada en beneficio del derecho a la verdad, a la razonabilidad y a los nuevos abordajes en torno a los con-ceptos jurídicos indeterminados.
La investigación previa, el proyecto y la consulta pública para la ela-boración del documento final, llevó muchas horas de trabajo a la prime-ra sindicatura del ayuntamiento26, dando como resultado un documen-to muy sólido, cuya exposición de motivos es la siguiente:
«La finalidad fundamental del presente bando es la de preservar el espacio públi-co como un lugar de convivencia y civismo, en el que los guanajuatenses puedan desarrollar con libertad las actividades de: libre tránsito, de esparcimiento, de encuentro, de fiesta y entretenimiento, con total respeto a la dignidad y a los derechos de los demás, en el ámbito del municipio de Guanajuato.Sustituye y actualiza algunas de las hipótesis contenidas en el Reglamento de Policía y Servicios Públicos, expedido hace treinta años, establece medidas para regular la convivencia y el uso de los espacios públicos.El bando es un instrumento para regular las nuevas situaciones y circunstancias que pueden afectar la convivencia o alterarla y que se están produciendo últi-
25 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato No. 182 segunda parte, del 13 de noviembre del 2009.
26 Ocupada por la autora de este artículo, quien en esos días fungía como Coor-dinadora de la fracción del PAN en el Ayuntamiento de Guanajuato, Capital y en su carácter de ciudadana no militante de dicho partido.
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mamente en el municipio de Guanajuato, como en cualquier otra parte. Intenta ser una respuesta democrática y acorde a los nuevos tiempos, basándose en tres premisas fundamentales: 1) el reconocimiento del derecho de todos a compor-tarse libremente en los espacios públicos y a ser respetados en su libertad; 2) la obligación de respetar la libertad, la dignidad y los derechos reconocidos a los demás en la convivencia cotidiana; y 3) el mantenimiento del espacio público en condiciones adecuadas.Para el logro de estos objetivos, no basta con el ejercicio de la potestad sancio-nadora por parte de la autoridad municipal, pues es preciso que el gobierno municipal lleve a cabo las correspondientes actividades de fomento y de atención ciudadana, necesarias para promover los valores cívicos y de convivencia en la ciudad. En este sentido, el ayuntamiento deberá ser el primero en dar cumpli-miento a este bando.Desde el punto de vista material, este bando incide en el ámbito de competen-cia del municipio de Guanajuato con el fin de evitar las conductas que puedan afectar la convivencia y disminuir los comportamientos incívicos que puedan realizarse en el espacio público.El presente bando tiene un carácter transversal, al repercutir en varias compe-tencias locales y atravesar gran parte de la estructura administrativa y del sistema municipal de responsabilidades.El presente bando también establece mecanismos para proscribir la explotación de las personas mediante la prostitución y establece la obligación de llevar a cabo medidas preventivas.El fundamento jurídico del bando se encuentra, en primer lugar en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Pero, más específi-camente, en el artículo 117 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato y en la Ley Orgánica Municipal.El ayuntamiento regula, mediante el presente bando, una serie de conductas que se califican de infracción administrativa y que tienen relación directa con el uso del espacio público. De acuerdo con lo que establece la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, todas las medidas en este caso sancionadoras que lleguen a imponer las autoridades municipales y que puedan afectar a los menores, atenderán principalmente al interés superior de éstos. En función de su edad y madurez, se garantiza el derecho de los menores a ser es-cuchados en los asuntos que les afecten y a que sus opiniones sean tenidas en cuenta.El presente bando establece la obligación de que el ayuntamiento revise y ac-tualice por lo menos cada dos años, los tipos de infracciones y sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones, para la adecuada convivencia local; el uso y conservación del equipamiento, la infraestructura y el mobiliario urbano.El Título I del presente bando define el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de las normas, y está diseñado sobre el concepto de convivencia local, que im-pulsará el ayuntamiento en el municipio de Guanajuato. Este Título se divide en cuatro capítulos, dedicados a establecer la finalidad, los ámbitos objetivo y sub-jetivo de aplicación del bando, así como los principios generales de convivencia ciudadana y civismo, con los correspondientes derechos y deberes y las medidas
271El espacio público de la ciudad como lugar de convivencia y civismo
de fomento y colaboración para la convivencia local. También se regulan deter-minados aspectos relativos a la organización y autorización de actos públicos cuando en el transcurso de éstos pueda resultar afectada la convivencia.El Título II establece las normas de conducta en el espacio público, las infrac-ciones, sanciones e intervenciones específicas. Incorpora en sus capítulos las finalidades que se persiguen con cada disposición; a continuación se prevén las normas de conducta que deben observarse en cada caso y las sanciones e intervenciones que corresponden a cada caso. Este Título II se divide en los capí-tulos siguientes: atentados contra la dignidad de las personas, afectación visual del entorno urbano, apuestas, uso indebido del espacio público, realización de necesidades fisiológicas, consumo de bebidas alcohólicas, comercio ambulante no autorizado, actividades y prestación de servicios no autorizados, conductas vandálicas en el uso del mobiliario urbano, y demás conductas que perturban la convivencia local.El Título III tiene por objeto regular la potestad sancionadora y otras medidas de aplicación. Se divide en los siguientes capítulos: disposiciones generales, potes-tad sancionadora, reparación de daños, medidas administrativas, medidas provi-sionales y medidas de ejecución forzosa.El bando se cierra con las disposiciones transitorias, entre cuyas previsiones des-tacan: 1) la obligación de difundir el contenido del bando; y 2) la elaboración, publicación y distribución masiva de una guía sobre la convivencia y el civismo en el municipio de Guanajuato, que recoja las principales disposiciones conte-nidas en el bando, así como las correspondientes recomendaciones de actuación a los ciudadanos. Además, para garantizar su adecuación constante a los nuevos fenómenos y problemáticas que se vayan planteando en la realidad, se prevé la obligación de que el bando sea revisado y actualizado cada dos años.Cabe mencionar que en el texto del presente bando, se alude en ocasiones a la ciudad y en otras al municipio; ello se debe a que algunas disposiciones son es-pecíficamente para el área urbana y las demás, para ésta y las comunidades que forman parte de la entidad municipal».
El trasfondo ideológico del bando, no contradice ni limita la liber-tad, por el contrario, es su condición de vigencia, lo cual reafirma no sólo el valor teórico del documento municipal más comentado y menos leído de la primera década del presente siglo, sino su carácter antici-pado para responder a una verdadera urgencia de regular el espacio público como lugar de convivencia y de civismo.
Se trata de una nueva orientación introducida en el Derecho munici-pal, que está basada en la educación en valores. En el texto se advierten deberes universales y deónticos, como principios prima facie.
272 Teresita Rendón Huerta Barrera
VI. CONCLUSIONES
1. El espacio público de la ciudad, es parte del dominio público y no puede constituirse derecho real alguno sobre el mismo. Su condición de inembargable deriva de su carácter extracomercial en razón de que está afecto a fines de interés público.
2. El espacio público es la esencia de lo urbano, como lugar de en-cuentro, de intercambio y disfrute colectivo, de ahí que sea indis-pensable gestionarlo con base en los elementos del Estado cons-titucional de derecho y no bajo el libre albedrío. No sólo estamos frente a la necesidad del establecimiento de parámetros cualitati-vos, sino ante la urgencia de normas jurídicas de carácter vincu-lante que permitan regular y proteger el espacio público.
3. El entorno territorial de la ciudad, se integra con edificaciones y espacios de uso común, redes de infraestructura, obras de equipa-miento, así como de ornato y mobiliario urbano, elementos que en su conjunto, permiten el tránsito, la comunicación y la movili-dad, que en suma, dan vida a la ciudad.
4. Las disposiciones jurídicas sobre el espacio público como lugar de convivencia y civismo, son de interés público y su finalidad ge-neral, es preservar el espacio público como un lugar en el que las personas puedan desarrollar con libertad sus actividades, con ple-no respeto a su dignidad, a los derechos de los demás y a la plura-lidad de expresiones culturales, políticas, lingüísticas y religiosas, dentro de la diversidad existente en el ámbito local.
5. Un ejemplo prototípico sobre la regulación del espacio público como lugar de convivencia y civismo, es el Bando de Policía y Go-bierno del municipio de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el jueves 15 de enero de 2009, que después de una azarosa aprobación, interpretación y abrogación, se encuentra vigente hoy día a partir del 13 de noviembre de 2009.
VII. BIBLIOGRAFÍA
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La participación en la nueva ley de medidas para la modernización del gobierno local
JAIME RODRÍGUEZ-ARANA1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL EN EL MARCO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA. III. EL ESPACIO LOCAL: EL ESPACIO DE LA PARTICIPACIÓN. IV. LA PARTICIPACIÓN EN LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN LOCAL
I. INTRODUCCIÓN
La reforma del régimen local constituye, un paso adelante muy re-levante en orden a dotar a la realidad local española del traje jurídico necesario que haga posible que el espacio local sea el espacio territorial llamado, de forma especial, a la mejora real de las condiciones de vida de los ciudadanos.
Es sabido que entre los objetivos de la ley se encuentra, junto a la necesidad de superar el rígido y uniforme modelo organizativo, racio-nalizando y modernizando los gobiernos y administraciones locales, la aspiración a mejorar e impulsar la participación vecinal. En este punto, objeto de nuestro estudio, es muy importante llamar la atención sobre la importancia de la participación real de los ciudadanos puesto que hoy por hoy, es el centro de todos los procesos y proyectos de reforma administrativa en curso en tantos y tantos países del mundo, y en tantas y tantas Administraciones para, efectivamente, abrir espacios y cauces anchos y andaderos por las que discurra la participación libre de los vecinos.
En todos los intentos por propiciar la participación, nos encontra-remos con la necesidad de subrayar que el ciudadano ha superado ya,
1 Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña
276 Jaime Rodríguez-Arana
o debe superar, esa perspectiva pasiva desde la cual únicamente era re-ceptor de bienes y servicios que el todopoderoso Estado de Bienestar le suministraba desde la cuna hasta la tumba. Hoy, a lo que se aspira en los modernos programas de reforma administrativa, es a que los vecinos, auténticos propietarios de las instituciones públicas locales, asuman su papel y se dedican a protagonizar, desde la posición que les es propia, la configuración, definición y ejecución de las más importantes polí-ticas públicas locales. Para ello, claro está, el legislador debe facilitar el camino y abrir los cauces para que el interés general, también en el plano local, se abra a una nueva dimensión en la que los postulados del pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario brillen con luz propia. Quiere esto decir, entre otras cosas, que siendo el espacio local es el espacio de la gestión por antonomasia es, en su seno, donde la participación libre o la libre participación puede producir los frutos deseados de luz y color en el conjunto de las políticas locales.
En esta tarea, la concreta regulación de la participación en la Ley de medidas para la modernización local, debe ir precedida del estudio de las nuevas políticas públicas y la participación; en concreto, del prota-gonismo que ocupa, por derecho propio, la participación en la reforma administrativa del tiempo presente.
II. LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL EN EL MARCO DE LA REFORMA
ADMINISTRATIVA
La ley que ahora analizamos se enmarca en las modernas tendencias de la reforma administrativa en lo que son los aspectos que vamos a estudiar a continuación. Hoy, no lo olvidemos, la posición del ciudada-no, del vecino en los espacios locales, ha cambiado sustancialmente en la medida en que es el destinatario real de los servicios municipales y, sobre todo, porque en un entorno democrático como el que todos dis-frutamos las instituciones públicas —Gobiernos y Administraciones—, son de la gente. Las estructuras y los empleados públicos que en ellas trabajan cobran sentido en la medida en que su actividad es presidida por la consideración de que el interés general está vinculado a la mejora de las condiciones de vida de la gente y a la promoción de todos y cada uno de sus derechos fundamentales.
277La participación en la nueva ley de medidas para la modernización del Gobierno…
Para ello, junto a la especial sensibilidad del legislador, que le ha llevado a ampliar el elemento de los derechos de los vecinos (artículo 18) y a facilitar la participación a través de los Distritos (artículo 128), del Consejo Social (artículo 131) o de la Comisión de sugerencias y Re-clamaciones (artículo 132), debe subrayarse el acierto de articular un tratamiento jurídico-organizativo especial para el fenómeno urbano, la solución a la ausencia de cobertura legal para la potestad sancionadora, la nueva regulación de las formas de gestión de los servicios públicos locales… Aspectos, todos ellos, propios de la agenda de la reforma ad-ministrativa.
La preocupación por los distintos procesos de lo que ha venido a denominarse reforma o modernización administrativa es constante a lo largo de los últimos tiempos, en los que se han sucedido intentos y propuestas para buscar la adecuación estructural y funcional de Admi-nistraciones locales orientadas a la prestación de nuevos servicios pú-blicos y a la realización de actividades públicas en consonancia con el dinamismo social.
En términos generales, las transformaciones observadas en los países desarrollados desde una perspectiva de la gestión pública son bastante similares. Todo un conjunto de fenómenos como la preocupación por la eficacia pública, la búsqueda de la calidad en la prestación de los ser-vicios públicos con la consiguiente orientación al ciudadano, supuestos de descentralización territorial y funcional, mayor participación de los ciudadanos así como de las organizaciones no gubernamentales en la gestión de servicios, etc., son intentos de reducir el exceso de leyes y reglamentos y, al tiempo, fórmulas para generar instrumentos que for-talezcan la idea de servicio público, tan necesaria hoy en día.
La práctica totalidad de los procesos de reforma y modernización administrativa se declaran dirigidos a conseguir una Administración pú-blica más eficaz, que cueste menos y que piense más en el ciudadano. De esta manera, se pone de manifiesto un dato de importancia capital: los modelos políticos y administrativos han de construirse a partir del ciudadano y en función de sus necesidades colectivas. Esto es, en mi opinión, el «punctum dolems» de cualquier proceso de reforma o mo-dernización administrativa: que se tenga bien claro que el dueño, que el propietario de la Administración pública es el ciudadano, en el caso presente, el vecino. De ahí, pues, el empeño del legislador en poten-
278 Jaime Rodríguez-Arana
ciar, promover y facilitar la participación. Precisamente para que sea cada vez más consciente de su papel protagonista y de la necesidad de superar una tradicional inercia pasiva para implicarse en la definición, gestión y seguimiento de las políticas públicas locales.
La legitimación de la Administración pública, lo sabemos bien, ha de basarse en los resultados, en la capacidad de la acción pública para satisfacer las nuevas demandas sociales, lo cual implica inevitablemente dar prioridad a la producción y entrega de bienes y servicios a los ciuda-danos considerados como destinatarios, siempre desde el contexto del principio de legalidad y sabiendo que la función de la Administración se justifica en la medida en que sirve con objetividad los intereses gene-rales. Perder de vista esta dimensión de servicio a la ciudadanía supone una clara quiebra del sentido y significación de la Administración pú-blica. Por tanto, el rígido y uniforme organizativo que ha encorsetado y anulado muchas de las potencialidades de los entes locales, debe ser reformado, tal y como se hace en la ley que glosamos.
El Estado, de acuerdo con nuestra Constitución, se ha convertido en un Estado Social y Democrático de Derecho, superando anteriores concepciones basadas en una Administración de autoridad, limitadora de los derechos fundamentales y libertades públicas. Aparece también en la Constitución la introducción del principio de eficacia como ele-mento rector de la actividad administrativa, al que es necesario unir, como derivación del Estado Social, el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos de remoción de los obstáculos que impidan al individuo y los grupos en que se integra disfrutar real y efectivamente de la libertad y de la igualdad. La eficacia debe ir siempre acompañada del servicio efectivo a los intereses generales. Si la eficacia se convierte en el criterio único de la acción administrativa, es muy fácil, y ejemplos hay, que se confundan los fines y los medios. Para que esto no ocurra, es menester abrir la eficacia a la realidad y, por ende, a la participación vecinal.
Insisto, los modelos políticos y administrativos deben construirse a partir del ciudadano y en función de sus necesidades colectivas, por-que, como dispone nuestra Constitución, «la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con el principio de eficacia y descentralización, con sometimiento pleno a la Ley y al De-recho» (Artículo 113.1 CE). Además, la programación y ejecución del
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gasto público ha de responder a los principios de eficiencia y economía (Artículo 31.2 CE). Preceptos, los citados, que se aplican a todas las Ad-ministraciones, también por supuesto a la local, y que tienen una fuerte carga reformista y modernizadora.
Todo ello permite pensar en la necesidad de potenciar un clima de transformación permanente en los Gobiernos y Administraciones loca-les, en sentido de establecer las condiciones necesarias para su adapta-ción a unas circunstancias cambiantes de manera sistemática y cotidia-na, aprovechando las opiniones de los ciudadanos sobre lo que, a su juicio, sería deseable.
La configuración del Estado social y democrático de derecho supone una nueva funcionalidad de los Gobiernos y Administraciones locales. En efecto, los Gobiernos locales, al gestionar los intereses colectivos, no tienen que imponerse frente a los ciudadanos. Más bien deben propi-ciar fórmulas o medidas que impliquen la colaboración de la sociedad y, por tanto, de los vecinos en la elaboración de los criterios rectores que impulsen los intereses públicos locales. En otras palabras, el Gobierno y la Administración local ya no son dueños del interés público sino que están llamados, por su inserción en el Estado Social y Democrático de Derecho, a articular una adecuada intercomunicación con los agentes sociales locales para redefinir las políticas públicas. Quiere eso decir que los ciudadanos —los vecinos— no deben ser sólo sujetos pasivos de las potestades públicas, sino que deben aspirar a ser legítimos colabora-dores y protagonistas de la propia Administración local para la gestión de los propios intereses que les afecten. Desde esta perspectiva puede entenderse mejor la función promocional de los Gobiernos y Adminis-traciones locales del tiempo presente.
Conforme han ido avanzando los años noventa y entrábamos en el nuevo siglo, se ha ido perfilando con mayor claridad y se ha ido hacien-do cada vez más explícita una idea que ha estado siempre presente de un modo u otro en el pensamiento democrático: el centro de la acción pública local reside en la dignidad de la persona, de cada vecina o de cada vecino.
La persona se constituye en el centro de la acción pública local. No la persona genérica o una universal naturaleza humana, sino la persona, cada individuo, cada vecino, revestido de sus peculiaridades irreducti-
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bles, de sus coordenadas vitales, existenciales, que lo convierten en algo irrepetible e intransferible, en persona.
Cada persona, cada vecino, es sujeto de una dignidad inalienable que se traduce en derechos también inalienables, los derechos huma-nos, que han ocupado, cada vez con mayor intensidad y extensión, la acción pública local.
En este contexto es donde se alumbran las nuevas políticas públicas locales que pretenden significar que es en la persona singular en donde se pone el foco de la atención pública, que son cada mujer y cada hom-bre, cada vecina y cada vecino.
Este cambio en el sentido de la vida pública y de sus instituciones, entre ellas las locales, se ha producido a la par que una reflexión sobre el sentido y las bases de la democracia misma. Esta reflexión ha veni-do obligada no sólo por los profundos cambios a los que venimos asis-tiendo en nuestro tiempo. Cambios de orden geoestratégico que han modificado parece que definitivamente el marco ideológico en que se venía desenvolviendo el orden político vigente para poblaciones muy numerosas. Cambios tecnológicos que han producido una variación sin precedentes en las posibilidades y vías de comunicación humana, y que han abierto expectativas increíbles hace muy poco tiempo. Cambios en la percepción de la realidad, en la conciencia de amplísimas capas de la población que permiten a algunos augurar, sin riesgo excesivo, que nos encontramos en la puerta de un cambio de civilización.
Es una reflexión obligada también por la insatisfacción que se apre-cia en los países desarrollados de occidente ante los modos de vida, las expectativas existenciales, las vivencias personales de libertad y partici-pación.
Y es una reflexión que nos conduce derechamente a replantearnos el sentido de la vida y del sistema democrático no para superarlo, sino para recuperarlo en su ser más genuino y despojarlo de las adherencias nega-tivas con que determinados aspectos de las ideologías modernas lo han contaminado, contaminaciones que han estado en el origen de las lamen-tables experiencias totalitarias de este siglo, particularmente en Europa.
Recuperar el pulso democrático y fortalecerlo, significa entre otras cosas, recuperar para el Gobierno local los principios de su funcionali-dad básica que se expresa adecuadamente —aunque no sólo— en aque-
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llos derechos primarios sobre los que se asienta nuestra posibilidad de ser como hombres. Entre ellos el derecho a la vida, a la seguridad de nuestra existencia, el derecho a la salud.
Las claves, pues, reside en potenciar la dignidad del hombre, de la persona, de cada vecino. Me gusta esta expresión «cada vecino», para su-brayar la condición de realidad concreta del sujeto a que me estoy refi-riendo. Ese individuo —cada varón, cada mujer, en cualquier etapa de su desarrollo— es el portador de la dignidad entera de la humanidad. Escri-bo —aún a riesgo de ser malinterpretado— que en el hombre concreto, en su dignidad, en su ser personal, encontramos la condición de absolu-to, o de referente de cuanto hay, acontece y se produce en el universo.
El pensamiento dinámico, nos lleva a comprender que la realidad —y más que ninguna la social, la humana; y especialmente la local— es dinámica, cambiante, abierta, y no sólo evolutiva, preñada de libertad. Por eso debemos superar la tendencia a definir estáticamente, o con un equilibrio puramente mecánico, lo real, que no resistiría tal encorseta-miento sin sufrir una grave tergiversación.Sobre la afirmación de su ser radical el hombre ha de desarrollar las virtualidades que allí se encie-rran, tanto en lo que se refiere a su autodesarrollo personal como en lo relativo a la realización de su ser social. Pensar el hombre, la sociedad o la historia, a plazo fijo, con un punto final, como un proceso cuyo cierre vislumbramos, viene a ser negar el ser mismo del hombre. Quizás pue-da afirmarse que ese ha sido el más grave error de la modernidad, o el de más graves y trágicas consecuencias. Por otra parte, el pensamiento complementario nos enseña que es posible superar las disyuntivas ab-solutas y permanentes a que nos condujo el racionalismo radical y nos anima a apreciar que en la realidad se puede dar unido —y de hecho se da— lo que me una mentalidad racional «matemática» —llamémosla así— nos exigía ver como opuestos. Por ejemplo, que lo público no es contradictorio con lo privado, sino compatible y complementario.
La acción pública local debe estar centrada en la persona, ya que es el desarrollo personal del ser humano el objetivo último de toda acción pública. Ese desarrollo no podrá producirse de un modo forzado, obligado, ni siquiera —apurando la expresión— podemos propiciarlo, porque propiamente sólo en la libertad se pro-duce el crecimiento y la realización personal del propio proyecto, indisociable de nuestra condición de seres con intimidad, con libertad de conciencia. Pero de-bemos insistir en que la condición personal mira tanto a la dimensión individual como a la dimensión social del ser humano, en una hibridación portentosa que hace del hombre un sujeto de derechos.
282 Jaime Rodríguez-Arana
La aproximación al ciudadano que plantea la reforma actual se realiza adecuadamente como en su ámbito natural en la vida municipal. Se ha repetido hasta la saciedad que la Administración local es la Administra-ción más próxima al ciudadano, y se ha repetido igualmente que la Admi-nistración debe acercarse al ciudadano, serle accesible. Como administra-tivista, no puedo hacer otra cosa que insistir en esas dos ideas, que sitúan la política municipal en su dimensión propia. Podríamos decir que la vida política se realiza primariamente, principalmente, en la política local. Es verdad que la espectacularidad corresponde a otros ámbitos, es verdad que las decisiones más graves pueden ser tomadas en otras instancias. Pero también es cierto que la frialdad jurídica y política del imperio de la ley toma acentos humanos en su aplicación. Alguien dijo «que dicten otros las leyes y que me dejen a mí los reglamentos», queriendo significar que lo verdaderamente resolutivo, lo que alcanza la vida real está en la ordenación más próxima a la vida práctica. Podríamos traducir semejante valoración al campo de nuestro discurso afirmando que en la política mu-nicipal se produce —o nó— la humanización de la vida política.
Sin embargo debo destacar que tal proximidad no puede significar ahogamiento, encorsetamiento. La cercanía del Gobierno y de la Ad-ministración local al administrado no puede traducirse en un control rígido de su actividad y de su vida. Tal cercanía debe traducirse única y exclusivamente en la posibilidad de un servicio más real y efectivo. Si cercanía se tradujese en control opresivo, estaríamos socavando la con-dición básica y fundamental de toda vida política que pueda llamarse así, la libertad. Y la vida municipal debe entenderse antes que ninguna otra cosa como un ámbito de libertad. El utopismo, lo que podríamos llamar ingeniería social, un racionalismo desbordado tienen en la vida municipal el ámbito más tentador para la aplicación de sus recetas sal-vadoras y organizadoras. Tal tentación se ve agravada por la carga de «irresponsabilidad» de que se pueden ver aquejados ciertos políticos, derivada de la falta de una auténtica autonomía municipal.
Pero la pretensión de organizar la vida municipal desde arriba, contra-dice enteramente los supuestos sobre los que pretendemos asentar una vida política auténtica. Justamente es la libertad y la participación, un mayor grado de libertad y de participación lo que podemos considerar finalidad última de la acción pública local, y consecuentemente la tarea política, con todo lo que tenga de proyecto y de aportación de soluciones debe entenderse ante todo como un apoyo a las iniciativas sociales.
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III. EL ESPACIO LOCAL: EL ESPACIO DE LA PARTICIPACIÓN
Los Estados compuestos como el español se caracterizan, entre otras cosas, por la existencia de determinados espacios territoriales que disfru-tan de autogobierno y autoadministración en un marco de integración, cooperación y lealtad institucional. El gobierno de España, los gobier-nos de las Comunidades Autónomas, y los gobiernos de los diferentes Entes locales son gobiernos democráticos, elegidos por los ciudadanos, que se caracterizan por su autonomía para la realización de políticas públicas propias en el ámbito de sus respectivas competencias.
Los gobiernos se legitiman, podríamos decir, en la medida en que asumen efectivamente un compromiso creciente con los problemas reales de la gente. Siendo esto así, como lo es, no es menos cierto que cada vez, según la común opinión de politólogos y administrativistas, los Gobiernos nacionales, y en cierta medida también los regionales o auto-nómicos, cada vez deben circunscribir sus políticas a la orientación ge-neral, a la planificación estratégica o, si se quiere, al establecimiento de las bases, o el común denominador, que hagan posible la igualdad en las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos humanos por todos los españoles, con independencia del lugar de España en que residan.
Por otra parte, si bien, las Comunidades Autónomas están llamadas, por su inserción en el esquema descentralizador, a elaborar igualmente políticas públicas de ámbito supramunicipal, no debemos olvidar que deben, y así ocurre afortunadamente, dedicar una parte sustancial de sus recursos materiales y medios humanos a actividades de pura gestión o ejecución. Pero es, sin embargo, el espacio local el espacio de la ges-tión por autonomasia. Además, por su cercanía a la gente, el espacio local se nos presenta también como un espacio muy adecuado para las experiencias participativas, así como para las reformas e innovaciones de determinadas políticas públicas. En este sentido, hasta podría de-cirse sin exageración alguna, que el espacio local es un permanente laboratorio democrático en el que el pluralismo y la participación, si hay voluntad política, resplandecerán permanentemente. Y no digamos la posibilidad de hacer buena esa reflexión tan atinada de que la Adminis-tración pública, en una democracia, es de la gente, de los vecinos.
A ello ayuda también la revalorización operativa de la vida local en el espacio europeo, en el cual se comprueba el paulatino aumento de la actuación externa de los entes locales, dirigida a los más diversos
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sectores materiales, con el objetivo de mejorar la calidad de vida. Las funciones que, en el ámbito europeo, son realizadas por los Entes loca-les afectan a materias tales como la seguridad pública, la prestación de nuevos servicios asistenciales, funciones de ordenación y planificación urbanística, de promoción y dinamización social, fijación de programas de medio ambiente, promoción económica del territorio y fomento de la ocupación. De lo que se trata, en definitiva, como ha señalado el Presidente del Gobierno José María AZNAR, es de la necesidad de que, en un país tan descentralizado como España en favor de Autonomías y Ayuntamientos, se alcancen mejores equilibrios territoriales, para lo que se considera razonable y conveniente la consecución del pacto lo-cal, una vez que, como es fácilmente comprobable, el Estado Autonómi-co ha entrado en fase de consolidación.
Hay un aspecto de la Carta Europea de la Autonomía local de interés para el tema que nos ocupa. Me refiero a la conexión de la autonomía local con el principio democrático. En efecto, el Preámbulo de la carta señala a los entes locales como un ámbito privilegiado de la participa-ción de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos como cuna de la democracia: «La defensa y el fortalecimiento de la autonomía lo-cal en los diferentes países de Europa representan una contribución esencial en la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización».
Esta reflexión parte esencialmente del principio democrático, desde la perspectiva de posibilitar que los ciudadanos se sientan representados con la máxima intensidad posible en las decisiones que les afectan. De aquí la preferencia por la autoridad representativa más próxima, que sólo debe quedar desplazada cuando los efectos benéficos de una auto-ridad superior compense la pérdida de integración democrática.
El local es el nivel de gobierno en relación al cual los ciudadanos ex-presan mayor interés político, lo cual no es extraño si se piensa que son las instituciones encargadas de velar por los intereses y los problemas del entorno más inmediato de los ciudadanos y aquellas que el ciuda-dano conoce más directamente. Además, esto responde seguramente a varios factores, entre los que destacan tanto la capacidad de gestión y respuesta innovadora a las demandas sociales como la receptividad y el trato cercano a los ciudadanos.
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El nivel local es el que de modo cuantitativamente más importante enraíza las instituciones con el tejido social; de ahí la importancia de fomentar mecanismos de participación, la mejora de la información, la eficacia de la actuación pública y la atención a los criterios de los usua-rios de los servicios públicos.
A este respecto, se trata de que los ayuntamientos se configuren como abiertos a la participación, ya que en el diseño institucional de los gobiernos locales cobra creciente importancia la institucionalización de mecanismos de participación y concertación ciudadanas, una de las fun-ciones mediáticas más importantes para el gobierno local.
Ha de significarse además que la participación ciudadana no sola-mente se produce a través del voto, sino también a través de la pre-sentación de candidatos, la provisión de numerosos cargos públicos de representación, la participación en un variado tipo de comisiones, etc. En definitiva, el nivel local es el que de modo cuantitativamente más importante enraíza las instituciones con el tejido social, ya que en este nivel, se fomentan los mecanismos dirigidos a la mejor información de la Administración, a la eficacia de una actuación pública sensible a las demandas populares y a los criterios de los usuarios de los servicios pú-blicos.
Los municipios han de servir para incorporar fórmulas innovadoras de refuerzo de la participación política, a través de mecanismos con-sultivos, del derecho de petición, de consejos de participación, meca-nismos todos ellos que acercan la Administración y el Gobierno a los ciudadanos.
Esto es así porque lo local constituye el contrapeso político necesario a la globalización a la que estemos asistiendo hoy en día. La conser-vación de la identidad local es una necesidad esencial en este mundo globalizado como contrapeso a los procesos de pérdida de identidad y de alejamiento de las instancias de decisión económicas y políticas de los ciudadanos.
Por otro lado, la participación ha de ser una forma de lograr una mayor integración y cohesión sociales y servir como escuela de ciuda-danía, profundizando la democracia para hacerla no solo formal y re-presentativa, sino también real y participativa, evitando la apatía y el individualismo.
286 Jaime Rodríguez-Arana
El objetivo en este terreno ha de ser doble: acercar los poderes lo-cales a los ciudadanos y utilizar la participación como vía para su legiti-mación, ya que, la legitimación de los gobiernos locales presenta hoy la necesidad de eficiencia y eficacia en su actuación así como evaluación participativa. La democracia representativa consiste no sólo, como aca-bo de mencionar, en participar en las elecciones a través del voto sino también en los procesos de deliberación y en la implementación, eva-luación y gestión de las políticas públicas. La democracia, y más en el ámbito local, no es sólo votar, sino deliberar, discutir, valorar.
IV. LA PARTICIPACIÓN EN LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN LOCAL
Las consideraciones precedentes sobre la relevancia de la participa-ción en la reforma administrativa, en el contexto de las nuevas políticas públicas y, especialmente en el espacio local, nos ayudan sobremanera a poner en suerte este último epígrafe, dedicado a analizar específica-mente el tratamiento dado por el legislador de 2003 a este tema.
Para empezar, nada mejor que leer con cierto detenimiento la ex-posición de motivos de la ley de medidas para la modernización del Gobierno local para conocer hasta que punto la participación está pre-sente en la «mens legislatoris».
Pues bien, en el párrafo I, cuando el legislador censura el uniformis-mo organizativo del modelo de la Ley de 1985 y al recordar que uno de los objetivos del denominado Pacto Local era —y es— mejorar los mecanismos de control del Pleno sobre los Presidentes de las Entidades locales, señala que es necesario «responder a la exigencia de un debate político abierto y creativo sobre las principales políticas de la ciudad». Es decir, potenciar la función de control del Pleno está lógicamente relacionada con el robustecimiento de un espacio público deliberativo de mayor calidad y más representativo, por tanto, de las sensibilidades y opiniones representadas por los partidos políticos elegidos por los ve-cinos. Es esta una primera intención del legislador que se sitúa en una línea de continuidad con la reforma de la Ley de 1985 operada en vir-tud del Pacto Local.
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Por otra parte, dentro de la voluntad reformista de esta Ley, nos en-contramos precisamente con que en los últimos dieciocho años —se-ñala su exposición de motivos— «se ha manifestado como insuficiente, por su carácter nuevamente declarativo, el tratamiento que de la par-ticipación se hace en la LBRL. En este tercer ámbito, existe una cla-ra tendencia continental a reforzar las posibilidades de participación y de incidencia de los ciudadanos en el Gobierno local, para evitar o corregir, en el contexto de un mundo globalizado, el alejamiento de los ciudadanos de la vida pública. En esta materia, hay que destacar la procedencia de incrementar la participación y la implicación de los ciudadanos en la vida local, lo que no constituye en modo alguno un elemento contradictorio con los anteriores, sino que, por el contrario, los complementa y enriquece. Y si bien es cierto que en este ámbito hay que conceder amplios márgenes a la potestad de autoorganización de las Entidades locales, también lo es que la legislación básica estatal debe contener unos estándares mínimos concretos que permitan la efectivi-dad de esa participación»
El legislador, como hemos señalado con anterioridad, se muestra preocupado por el progresivo alejamiento de los ciudadanos de la po-lítica y piensa, con razón, que en el espacio local es desde dónde se debe empezar a combatir este mal de nuestro tiempo. Mal que no es de exclusiva responsabilidad de quienes se inhiben sino que, también, los propios dirigentes públicos tienen su cuota de responsabilidad. En cual-quier caso, siendo conscientes de que la participación real no depende sólo de normas y procedimientos sino que constituye una manifestación capital de la condición social del ser humano, un paso razonable lo constituye, en efecto, el establecimiento de «mínimos» que se remiten a la reserva reglamentaria. Insisto, como ya he comentado en este estudio, la participación es una expresión cívica que hoy, guste o no, no es que sea muy elevada. Por tanto, junto a la apertura de cauces normativos y procedimentales, es muy importante fomentar y facilitar una educación cívica de altura pues, de lo contrario, nos podríamos encontrar con la paradoja de que abrimos cauces y espacios, una participación, o bien dirigida desde el vértice o bien a la medida de los llamados profesiona-les de la participación ante la permanente inactividad de las mayorías.
En este sentido, pienso, debe entenderse otro parágrafo esencial de la exposición de motivos en materia de participación. Lo encontramos en el punto III: «En materia de participación ciudadana, se establecen
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unos estándares mínimos que constituyen los mecanismos necesarios para su potenciación: el establecimiento de la necesidad de reglamen-tos orgánicos en todos los municipios en materia de participación ciu-dadana, que determinen y regulen los procedimientos y mecanismos adecuados para hacerla efectiva; la aplicación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación con los vecinos, así como para fa-cilitar la realización de trámites administrativos, y la introducción en la legislación básica sobre régimen local de las iniciativas ciudadanas, que pueden constituir un importante instrumento participativo, que puede dar lugar, incluso, a consultas populares».
En este punto, pues, hay que superar el posible efecto «taumatúrgi-co» de los reglamentos teniendo presente la relevancia de una educa-ción cívica en los valores y cualidades democráticas. Lo mismo debe pre-dicarse del sentido instrumental de las nuevas tecnologías. Por supuesto que sí los vecinos están en condiciones de entrar en la red o de dirigirse al Ayuntamiento a través de ordenadores propios, hemos avanzado no-tablemente. Así, las nuevas tecnologías son una oportunidad estupenda para la libertad y la participación. Pero siempre que, en efecto, los cana-les estén abiertos y con facilidad se puedan plantear iniciativas, quejas o sugerencias. Si resulta que, en realidad, ni resulta tan fácil, ni causa algún efecto la comunicación, entonces cundirá un cierto desánimo. No se debe olvidar, por otra parte, que es una media altamente positiva, la introducción de las iniciativas ciudadanas. Es una manifestación de la participación que puede enriquecer con la vitalidad de lo real las políticas públicas locales y, sobre todo, puede llevar a que se convoquen determinadas consultas populares.
En realidad, como se reconoce en la exposición de motivos «los di-versos mecanismos participativos creados e impulsados por la ley, tanto de carácter general como los que más adelante se señalan para los mu-nicipios a los que resulta de aplicación el Título X de la Ley, colocan a nuestro régimen local en la línea avanzada de promoción de la partici-pación que está adquiriendo cuerpo en todo el continente, impulsada por el Consejo de Europa, y de la que es una importante manifestación la Recomendación de su Comité de Ministros Rec [(2001) 19], que ha servido de fuente de inspiración para esta reforma». En realidad, en ma-teria de participación, España se inscribe entre los países vanguardistas por mor, en efecto, de la introducción de numerosas iniciativas patro-cinadas por el Consejo de Europa a través de su Comité de Ministros.
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Además de que, es verdad, los artículos 131 y 132 de la Ley de Bases, se-gún la regulación de esta reforma, preveen la existencia obligatoria del Consejo Social y de la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones para las «grandes ciudades», no veo inconveniente en que, en el resto de Entidades Locales en que así se decida, a través de la competencia que tiene el Pleno [artículo 22.1.d)] para aprobar el reglamento orgánico y las ordenanzas, puedan también establecerse órganos similares u aná-logos a los previstos en la Ley para las grandes ciudades. La autonomía local así lo permite y, como sabemos, si de lo que se trata en la Ley es de mejorar el régimen local general y atender a las especialidades del fenó-meno urbano, resulta una manifestación de la autonomía local general la mejora de la participación en todos los Entes locales, sea cual sea su población o su condición institucional.
Dentro del régimen especial para las ciudades que reúnan los re-quisitos del nuevo Título X de la Ley de bases, el artículo 128 prevee también la existencia obligatoria de Distritos, que según la exposición de motivos «constituyen un instrumento esencial para el desarrollo de políticas de proximidad y participación en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de las desconcentración de fun-ciones como desde la de la participación ciudadana». Igualmente, la exposición de motivos señala que «debe destacarse el establecimiento del Consejo social de la ciudad, como mecanismo participativo del ca-rácter consultivo de las principales organizaciones económicas y socia-les del municipio, centrado esencialmente en el campo del desarrollo local y de la planificación estratégica urbana, ámbitos éstos en las que están adquiriendo una importancia esencial en las políticas locales». Y, finalmente, el legislador nos confiesa que «otra novedad relevante en el ámbito organizativo es el establecimiento de un órgano para la par-ticipación de los vecinos y la defensa de sus derechos. La ley ha puesto el acento en este ámbito al prever la necesidad de que esta defensa me-diante la creación de una Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, que estará formada por miembros del Pleno, con participación de todos los vecinos». Bienvenidos sean los instrumentos de participación siem-pre que representen la vitalidad de la realidad y que permitan que los vecinos se sientan interpelados e implicados en las políticas públicas locales. Por eso, el Consejo Social de la ciudad, si representa la realidad, será un instrumento que posibilite un eficaz y abierto planteamiento del desarrollo municipal.
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Una vez finalizado el comentario de los párrafos de la exposición de motivos de la ley en sede de participación, es momento de una glosa de aquellos preceptos en los que se hace referencia a la materia que esta-mos estudiando.
El nuevo artículo 18 se refiere a los derechos y deberes de los vecinos. En su párrafo 1 letra b) se señala que tiene esta consideración —dere-cho y deber— «la participación en la gestión municipal de acuerdo con las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal». Es decir, con carácter general la participación en la gestión está limitada por lo establecido en las leyes. Nada nuevo en este punto. Y, con carácter especial, los vecinos pueden ser invitados a participar en la gestión municipal cuando así lo decidan las autoridades locales. Se deja, por tanto, la puerta abierta a lo que se determine, más en concreto, en los reglamentos de participación ciudadana. También establece el artí-culo 18.1.e) el derecho y deber de los vecinos a «ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución». Se trata, pues, de re-gular el derecho a la información que tienen los ciudadanos. Para ello, es lógico, se obliga al vecino en cuestión a que su petición sea razonada y motivada pues no se debe olvidar que una de las nuevas tendencias administrativas en esta materia, introducida por la Ley 4/1999, es preci-samente una mayor y mejor motivación de los actos administrativos. Por lo que se refiere a participar en los procedimientos administrativos mu-nicipales, debe recordarse aquí el régimen general, y que, obviamente, el vecino que acuda a esta vía debe encontrarse legitimado para hacerlo de acuerdo con lo dispuesto en la ley de régimen jurídico. Por supuesto, son de aplicación los límites del artículo 105 de la Constitución relativos a los supuestos de seguridad y defensa del Estado, así como el respeto a la intimidad y a la averiguación de delitos, deben ser tenidos en cuenta.
La ley que estudiamos, abre, en la nueva redacción que se da a los dere-chos y deberes del vecino, la posibilidad [artículo 18.1.f)] de «pedir la con-sulta popular en los términos previstos en la ley» de acuerdo con el nuevo artículo 70 bis de la Ley de 1985 y a tenor del procedimiento del artículo 71 de la Ley de bases. Lógicamente, el artículo 18.1.h) hace referencia al dere-cho deber de «ejercer la iniciativa popular en los términos del artículo 70 bis», iniciativa que, como veremos, puede dar lugar a una consulta popular.
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Puede decirse que el precepto central en materia organizativa para promover la participación es el nuevo artículo 24, que prescribe: «1. Para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, los Municipios podrán establecer órganos territo-riales de gestión desconcentrada con la organización, funciones y com-petencias que cada Ayuntamiento les confiera, atendiendo a las carac-terísticas del asentamiento de la población en el término municipal, sin perjuicio de la unidad de Gobierno y gestión del Municipio. 2. En los Municipios señalados en el artículo 121 será de aplicación el régimen de gestión desconcentrada establecido en artículo 128». Tenemos pues, traslado de competencias a órganos municipales más cercanos a los ve-cinos para así facilitar y mejorar la participación. En los supuestos de las denominadas «grandes ciudades» es obligatorio la constitución de Dis-tritos, igualmente con la finalidad de propiciar la participación vecinal.
El nuevo artículo 70 bis de la Ley de bases, regulado según la reforma que estamos analizando, es el principio capital en materia de participación: remite a los reglamentos los procedimientos concretos para hacer efectiva la participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local tanto en el Municipio como en los Distritos, en caso de que existen (párrafo 1º). Serán, pues, los reglamentos orgánicos la sede adecuada para regular las formas concretas de la participación. Es muy importante llamar la atención de que el reglamento debe abrir cauces, espacios a la libre participación o participación libre, evitando lo que se ha denominado participación dirigi-da o vertical, tendencia que se aprecia en no pocas realidades administra-tivas y gubernamentales que se anticipan a la libre expresión de los intere-ses colectivos, encauzando sutilmente todas cuantas asociaciones aspiren a plantear legítimas reivindicaciones y aspiraciones.
En el párrafo segundo del artículo 70 bis se señala que «los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán ejercer la iniciativa popular, presentando propuestas de acuer-dos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la compe-tencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos del municipio:
* Hasta 5000 habitantes, el 20 por ciento.* De 5000 a 20.000 habitantes, el 15 por ciento* A partir de 20.000 habitantes, el 10 por ciento.
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Tales iniciativas deberán ser sometidas a debate y votación en el Ple-no, sin perjuicio de que sean resueltas por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el previo informe de legalidad del Secretario del Ayuntamiento, así como el Informe del in-terventor cuando la iniciativa afecta a derechos y obligaciones de conte-nido económico del Ayuntamiento. En el municipio a que se refiere el artículo 121 de esta ley, el informe será emitido por el Secretario Gene-ral del Pleno y cuando la iniciativa afecta a derechos y obligaciones de contenido económico, el informe será emitido por el Interventor gene-ral municipal. Lo dispuesto en este apartado me entiende sin perjuicio de la legislación autonómica en esta materia. Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será tramitada en tal por el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 71».
En este párrafo 2, pues, se ha tenido presente que el espacio local es el mejor laboratorio democrático en el que poner en marcha experien-cias de participación real. Así, se considera a los vecinos como sujetos activos de la vida pública local y se les permite que, con los quórums establecidos, puedan ejercer una iniciativa popular que va más allá de las simples propuestas llegando a poder expresarse en forma de proyec-tos de reglamentos. Este es un tema que conviene subrayar porque se abren espacios bien amplios en los que la realidad plural del Municipio se puede incorporar, nada más y nada menos, que a la elaboración de las normas locales de mayor trascendencia. Es una forma de enrique-cer el interés público local con las libres aportaciones de la vida real del municipio, incluso, dando un paso más, se da entrada, vía iniciativa popular, a la consulta con los requisitos conocidos del artículo 71 de la Ley de bases. Hay que reconocer que se ha ampliado la posibilidad de la participación vecinal y que ahora lo relevante es que estos caminos sean transitados de forma coherente y plural por los vecinos.
En materia de participación, la exposición de motivos hacía una re-ferencia a las tecnologías de la información como instrumentos para su facilitación y desarrollo. Por eso, el número tercero del artículo 70 bis señala: «Asimismo, las Entidades locales, y especialmente los Muni-cipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la co-municación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de
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consultas ciudadanas. Las Diputaciones provinciales, cabildos y conse-jos singulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado in-suficiente el deber establecido en este apartado».
Las nuevas tecnologías de la información pueden ser unos magnífi-cos caminos para la participación siempre que los vecinos estén prepa-rados para expresar sus legítimos intereses y aspiraciones y siempre que puedan, en número relevante, contribuir a las encuestas o consultas que se establezcan desde el Municipio. Son formas de democracia electróni-ca muy positivas pero que, insisto, deben contar con un mero creciente de participantes. Las Diputaciones, Cabildos y Consejos singulares tie-nen la obligación como consecuencia de su básica función de asistencia jurídica y técnica, de ayudar a los Municipios son escasos recursos eco-nómicos a poner en marcha meras tecnologías con el fin de fomentar y desarrollar la participación.
Hasta aquí, el régimen general de la participación tal y como lo ha establecido el legislador de 2003. Ya en materia de los municipios que la ley llama de «gran población», son de destacar, para finalizar, los artí-culos 123, 128, 131 y 132.
En el artículo 123, en sede de atribuciones del Pleno, el legislador señala en el párrafo 1º letra c) que es competencia del Pleno la apro-bación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. Ten-drán en todo caso naturaleza orgánica: la regulación del Consejo Social de la ciudad, la regulación de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, la regulación de los órganos complementarios y de los procedimientos de participación ciudadana y, la división del Munici-pio en Distritos, y la determinación y regulación de los órganos de los Distritos y de las competencias de sus órganos representativos y parti-cipativos, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar la organización y las competencias de su administración ejecutiva. Es decir, será en el marco del Pleno como máxima expresión de la función deliberativa y de control municipal, donde se aprueben los reglamentos de participación y las normas orgánicas donde se regulen el Consejo Social, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, así como la división en los Distritos y sus funciones participativas.
En el artículo 128 se establece la obligación, para los Municipios de «gran población», de constituir Distritos «como divisiones territoriales
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propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos mu-nicipales y su mejora». En las grandes ciudades, parece lógico que se acerque la Administración a los vecinos y que estas estructuras descon-centradas propicien espacios de participación que permitan el aflora-miento de la vital y plural realidad que rodea la vida de los Distritos. Se trata de generalizar una experiencia de probada eficacia en el Derecho Comparado, así como en Madrid y Barcelona.
El Consejo Social también proviene del Derecho Comparado Europeo y es un órgano de representación y participación de naturaleza consulti-va de las principales organizaciones económicas y sociales de la ciudad en todo lo relativo al desarrollo local, planificación estratégica y grandes proyectos urbanos. Es, en definitiva, un órgano que, con sus informes y dictámenes, ayudará a los gestores municipales a la necesaria sensibilidad social que debe guiar las principales políticas públicas locales.
Y, finalmente, el artículo 132 establece, como un órgano para la de-fensa de los derechos de los vecinos, una Comisión especial de Suge-rencias y Reclamaciones cuyo funcionamiento, de naturaleza orgánica, aprobará el Pleno. Es una especie de Defensor colegiado del Pueblo, al menos en lo que se refiere a sus principales funciones. La Comisión estará formada por representantes de todos los grupos que integran el Pleno de forma proporcional al número de miembros que tengan. La Comisión, artículo 132.2, podrá supervisar la actividad de la Administra-ción municipal —como el Defensor del Pueblo— y deberá dar cuenta al Pleno, mediante un Informe anual, de las quejas presentadas y de las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios mu-nicipales, con especificación de las sugerencias o recomendaciones no admitidas por la Administración municipal. Además, en circunstancias excepcionales de gravedad, podrá realizar informes de extraordinarios.
En fin, la regulación de la participación en la ley de medidas para la modernización del Gobierno local es una regulación que pone las bases para que, en función de la educación cívica, las políticas públicas locales sean más abiertas, plurales, dinámicas y complementarias. Esperemos que los reglamentos de participación ciudadana, que las nuevas tecno-logías, que los Distritos, el Consejo Social y la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, éstas últimas para que las ciudades de «gran población», colmen las expectativas con las que el legislador las ha establecido.
Sociedad, reforma del estado y transición democrática: perspectivas alternas
ARMANDO SANDOVAL PIERRES
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO. III. REFORMAR EL ESTADO EN MÉXICO. IV. LOS CAMBIOS Y CONTINUIDADES RECIENTES EN EL PROCESO DE RE-FORMAS ESTATALES. V. CONCLUSIONES. VI. FUENTES
I. INTRODUCCIÓN
La reforma del Estado Mexicano es una cuestión que ha ocupado un lugar preeminente en la agenda política nacional desde hace dos décadas. Ponderada entonces como una novedad en el ámbito políti-co se vio impulsada contundentemente por los cambios democráticos emergentes. En México, estudiosos y especialistas han contribuido a su teorización siguiendo los referentes globales de la reforma y el tema se ha vuelto una inspiración vigorosa para los especialistas. Al mismo tiem-po, una buena parte de los actores políticos, han formulado propuestas importantes ampliando la discusión académica en la coyuntura de la transición democrática y la alternancia partidista.
Conviene recordar que la historia reciente de la transición y la al-ternancia en México, cuenta con múltiples antecedentes que diversos autores reconocen como presiones del sistema político por liberalizar el régimen autoritario detentado por el partido hegemónico, el par-tido surgido de la Revolución Mexicana (Partido Nacional Revolucio-nario, 1929; Partido de la Revolución Mexicana, 1938; y, el Partido Re-volucionario Institucional, 1946). Sin embargo, también se reconoce generalmente que la transición propiamente dicha, que da pauta a la alternancia partidista, comienza en la década de los años ochenta y se impulsa definitivamente en los primeros años de la siguiente década, generalizándose en el país durante los años siguientes hasta llegar a culminar una primera etapa con el ascenso de la oposición a la primera
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magistratura del país, es decir, a la presidencia de la República en las elecciones del año 2000.
Este proceso de cambio se explica por una serie de hechos que conci-tó el acuerdo de la representación de las principales fuerzas políticas del país, de una promoción comprometida del Estado y del gobierno (priís-ta) del propio Partido Revolucionario Institucional. Proceso que, por lo demás, no estuvo exento de contradicciones, de decisiones autoritarias.
El trabajo que aquí se presenta recupera diversas fuentes que desde muy distintas perspectivas construyen visiones de esta etapa inicial de las propuestas de reforma del Estado y la transición democrática.
II. EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO
De entrada se acepta, generalmente, que el referente teórico más relevante del tema se deriva de la crisis, de distintos orígenes y conse-cuencias que experimentaron algunas naciones durante la década de los años ochenta del siglo pasado, dando lugar a una transformación en la que se evidenciaron las insuficiencias y contradicciones del Estado liberal, que en su distintas modalidades, plantea así, la necesidad de reformarlo. Se apuntan tres causas principales: la crisis financiera de los países desarrollados, la crisis política en los regímenes autoritarios y la caída de los estados socialistas, a las que habría que agregar las condicio-nes contextuales debidas al proceso de integración global.
La transición democrática y la alternancia, han constituido un símbo-lo de la modernización política de México, cuyo origen no ha logrado un acuerdo más o menos generalizado entre quienes se han interesado en estudiar el tema. Cualesquiera que hayan sido los antecedentes, es evidente que en el esquema oficial, la transición democrática se refirió al paso pacífico de regímenes autoritarios a otros sistemas regulados por elecciones libres, competidas y plurales. El modelo democrático liberal fue impulsado por el presidente Carlos Salinas de Gortari, de acuerdo a una estrategia, planteada desde el mismo gobierno, ejecutado por el régimen y el partido oficial con la cooperación de los partidos de oposi-ción más representativos y en el contexto de las negociaciones formales, acuerdos y pactos. Si bien, los especialistas del tema que fueron invita-dos frecuentemente a México para alimentar el debate, a principios de
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la última década del siglo XX, sostenían la necesidad de pactar entre todas las fuerzas, ello fue posible gracias al inconmensurable poder del presidente de la república, a la práctica del autoritarismo y a la estricta tutela ejercida sobre el partido oficial. Sin duda, el gran impulsor de es-tos encuentros, fue el propio PRI a través de la Fundación Cambio XXI, sobre todo, a partir de las reuniones en las que fueron convocados los líderes y representantes de las principales fuerzas políticas del país y a las que fueron invitados algunos de los más reconocidos estudiosos de la transición democrática, desde la perspectiva histórico política reciente.
Terminada la Revolución que había iniciado en 1910 y la ulterior fundación e instalación del partido revolucionario, lo más importante que ha ocurrido en la vida política de México ha sido, precisamente, el auge democratizador y la consecuente alternancia que parecía tocar fondo con el arribo de Vicente Fox, candidato del Partido Acción Na-cional, PAN, a la presidencia de la república en el año 2000. Sin em-bargo, en el siguiente periodo presidencial, 2006 – 2012, se refrendó el triunfo del PAN; para luego asistir al regreso del PRI a la presidencia de la república.
En este ambiente, México vivió cambios importantes en el ámbito jurídico-institucional como resultado de una serie de replanteamientos, en los órdenes económicos sociales y particularmente políticos, trans-formación que se distingue de otras anteriores por su contenidos, alcan-ces y por la identificación con un escenario mundial complejo. De esta suerte, la reforma del Estado mexicano se ha venía planteando a partir de dos visiones. Por una parte, desde la óptica académica, es decir, el estudio que proponen quienes evocan y continúan las tendencias teó-ricas del tema; y, por otra, como un asunto de actualidad de la agenda nacional desde el punto de vista de los actores políticos y sociales, cuyas decisiones influyen frecuentemente para institucionalizar los cambios.
Estos enfoques han contribuido a plantear varias y complejas formas de comprensión e identificación de la reforma de Estado, de sus con-tenidos y de las modalidades de su instrumentación. Ambos se enmar-can en el mismo contexto histórico que, entendidos como parte de un proceso, permiten identificar períodos distintos en los años en que se ha venido planteando el tema. En sus antecedentes se admiten diversos hechos, como las reformas emprendidas durante los gobiernos de los últimos presidentes de la República provenientes PRI, particularmente,
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las propuestas por el presidente Carlos Salinas de Gortari debido a su amplitud y trascendencia.
No obstante la dinámica de las transformaciones, debido a la transi-ción democrática, ha generado diversos escenarios que actualizan repe-tidamente la agenda de la reforma, retomando los cambios pendientes y adicionando otros que va exigiendo el cambiante contexto nacional e internacional.
Uno de los aspectos importantes que se planteaba de inicio es la discusión sobre el modelo de Estado que se pretendía reformar. Esta corriente reformista en México, ya se trate de académicos o de actores sociales, tiene, en su mayoría, los mismos referentes y transitan por las mismas vía de modernización del Estado, bajo el impulso del cambio democrático y como respuesta a siete décadas de un sistema autoritario dominado por el partido oficial. Aunque a decir verdad, parece ser más claro el punto de llegada que el de partida. Es decir, hoy no cabe duda que la mayoría de los planteamientos se dirigen a reformar el Estado de manera que sea útil al sistema democrático liberal, inspirados por esa ideación estatal propia de la globalización y del entramado neoliberal de sus intereses económicos y sociales.
Esta vocación por acceder y mantenerse en los sistemas globales, parece olvidar las propias rutas de la construcción estatal de muchas naciones. México tiene su vía propia en la instauración y consolidación del Estado, que viene desde el inicio de la Independencia, se forma-liza con la Constitución liberal de 1857, para reformarse en la Carta Magna surgida de la Revolución. El desarrollo de México en los años que median desde el término de la guerra civil, hasta las reformas con-trarrevolucionarias, se construyó sobre una serie de factores surgidos de la Revolución: Constitución, Estado reformado, proyecto nacional, sistema político. La ruptura se da en la segunda mitad de la década de los ochenta, y más propiamente en la siguiente, en virtud de una reo-rientación trascendente del Estado, alejándose gradualmente de lo que le identificaba con la Revolución. Hacia ese nuevo modelo de Estado, se vienen manifestando las demandas que pugnan por su modernización.
Otra cuestión de carácter histórico, no menos importante, es el análi-sis de los cambios y las continuidades en el proceso de reforma del Esta-do, cuyo mayor impulso fue el triunfo del presidente Vicente Fox, en los comicios presidenciales del año 2000, cumpliéndose así una etapa más
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del proceso de transición democrática. Las condiciones eran excepcio-nales para remodelar el Estado, ahora sí, a partir de las reformas de los años ochenta, dejando atrás la pesada herencia del «antiguo régimen».
En fin, otro de los temas atractivos de este proceso son las propuestas de las diversas agendas de la reforma del Estado, planteadas en su mayo-ría en los últimos seis años. Los aportes son de la naturaleza y contenido más diversos y, no se percibe claramente el modelo estatal que se está rediseñando. A decir verdad son muchas más las coincidencias que en-trevén dónde está el futuro y la modernidad del Estado mexicano en el contexto de la globalización.
Estas cuestiones son abordadas someramente en aquí, caracterizadas todas ellas por una preocupación importante, relacionada con el enfo-que que se tiene de la reforma del Estado desde las regiones de México, más concretamente, desde las visiones de quienes constituyen comuni-dad académica, diversa y plural de las instituciones de educación supe-rior del interior del país.
III. REFORMAR EL ESTADO EN MÉXICO
Como se ha dicho, una primera cuestión que parecía evidente pero que no se abordada frecuentemente, se refiere al modelo de Estado que se busca cuando se diseña y se opera su reforma, de manera que con-sumados estos cambios, se perfecciona dicho modelo, es decir, se torna más eficiente para cumplir sus fines y más eficaz para lograr las conse-cuencias previstas. No sólo podría parecer incierta la vía en la que inscri-ben muchas de estas reformas, también los análisis que se han aprobado en el pasado, aquellas que se consideran como antecedentes directos de la cuestión, tampoco aluden al tipo de Estado de cuya reforma tratan.
Para responder a cuestiones como: los fines de la reforma del Estado, el modelo de Estado que se pretende, si «re-formar» significa cambiar la forma del Estado. Parece que todas las propuestas reformistas tiene refe-rentes comunes, En primer instancia se admite que se trata de reformar el Estado de derecho. Ello es cierto pero insuficiente, pues responde a cuestiones formales, pero no a otras relacionadas con la especificidad de los fines del Estado. En dicho ámbito esto último tiene que ver, en segunda instancia, con el modelo demoliberal de Estado, entronizado
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por las naciones occidentales en el contexto de la globalidad imperante, luego de la caída de los estados socialistas y de los renuevos democráti-cos que se reconocen en esta «tercera ola».
Cualquier transformación del Estado de derecho proviene de una reforma del orden jurídico que lo sustenta. En este sentido se ha consi-derado recientemente que las reformas estatales se dan en un proceso de transiciones jurídicas y que pueden ser «amplias» cuando se trata de cambios en la forma del Estado, «restringidas» cuando conciernen a las modificaciones del sistema jurídico y finalmente si se trata de cambios a un sistema jurídico vigente se denominan «diseños institucionales».
Desde esta posición, las reformas del Estado mexicano pueden ser analizadas en otra perspectiva, que difiere de la propuesta a partir de los cambios recientes que ya han sido apuntados. A mayor abundamiento, en la historia de México después de la Revolución, el papel asignado al Estado no ha permanecido estático, pues ha tenido que reformarse, diríase que ha sido merced a «diseños institucionales» para lograr sus propósitos según las condiciones del contexto social, económico y polí-tico, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.
El cambio violento que significó la lucha armada iniciada en 1910 generó una nueva Constitución como «reforma» al texto de 1857, cum-pliendo así los propósitos de la convocatoria del Congreso Constituyen-te. También, refrendó el Estado de derecho instituido formalmente en el nuevo ordenamiento, acopiando las propuestas ideológicas del mo-vimiento constitucionalista del siglo XIX e innovando su papel en la so-ciedad mexicana del siglo XX y su desarrollo económico y social surgido de las reivindicaciones revolucionarias.
Hay quienes perciben que la historia del Estado mexicano observa dos grandes etapas: la del primer Estado vigente hasta el término del régimen del Gral. Díaz; y el segundo Estado, el posrevolucionario. En el proceso histórico del siglo XX se consignan las múltiples reformas que el Estado experimentó, pues a diferencia de su función en el régimen porfirista, tuvo un mayor protagonismo en todos los órdenes de la vida nacional después de la Revolución, a partir de la época misma de la reconstrucción en el contexto de la Gran Depresión de 1930 hasta el cambio de orientaciones promovidas por los presidentes de la Madrid y Salinas.
301Sociedad, reforma del Estado y transición democrática
Hay también quienes señalan tres momentos del Estado mexicano: a) el que va de su etapa formativa en el siglo XIX y formalizado en la Constitución de 1857; b) el Estado posrevolucionario que es una conso-lidación del anterior incluyendo nuevos elementos; y, c) el Estado en el entorno de la globalización.
Como se ha dicho, el Estado de derecho no representa la única res-puesta para explicar sus reformas, es decir, no sólo atienden a perfeccio-narlo en este sentido como único fin. Las reformas estatales tienen que ver con múltiples contenidos en los ámbitos social, económico y político donde el Estado interviene y, de acuerdo a ello, se construyen los mode-los que explican su presencia e injerencia en la sociedad y que orientan, además el sentido de tales reformas. Estos modelos son múltiples como también las explicaciones de su propia historia, es decir, de sus distintas transiciones.
Por ejemplo, desde una óptica histórico-política preponderantemen-te se ha propuesto una caracterización del Estado mexicano al iniciar la década de los años ochenta: primera fase de formación del nuevo Esta-do (1916-1929), su constitución y construcción de su hegemonía, se ini-cia en 1916, le sigue la promulgación de la Constitución en 1917 dando un amplio marco legal a la fundación del nuevos Estado y concluye en 1929 con la fundación del partido de Estado. Segunda fase (1929-1940) se perfilan las principales características del sistema de control que in-cluye el período cardenista: se integran las piezas del sistema político (partido oficial, corporatización de las organizaciones populares y el presidencialismo). Tercera fase (1940-1968), el Estado empieza a per-der capacidad de control de los diversos movimientos sociales, aparecen nuevos partidos, movimientos sindicalistas independientes, grupos polí-ticos armados, movimientos urbanos, debates públicos.
Otro ejemplo que privilegia el enfoque económico, permite, desde una perspectiva histórica, periodizar el proceso reformador del Estado, pues ha observado distintas etapas a partir de su refundación en 1917, generando adecuaciones en diversos ámbitos orientadas a incrementar la eficiencia del Estado en función de los modelos de desarrollo econó-mico y social que fueron impulsados por los regímenes post-revolucio-narios desde la industrialización basada en la substitución de importa-ciones hasta el modelo transnacional y exportador.
302 Armando Sandoval Pierres
Al abordar la reforma del Estado, el primer problema es precisar cuál de sus distintas percepciones es la que se tomará como referente, como modelo de Estado, que se pretende modernizar de acuerdo a las circunstancias de la coyuntura nacional y global. Ya se ha dicho que en este debate prevalece una corriente teórica que ubica el reposiciona-miento de la cuestión a partir de las crisis coincidentes en algunos paí-ses en la segunda mitad de la década de los años ochenta, que globaliza el modelo de Estado y el sentido de las reformas para adecuarlo a las demandas nacionales y a las exigencias de su participación en la globa-lización. A partir de esta tendencia, y en el entorno transicionista, se plantean las reformas del Estado mexicano cuyas propuestas varían de lo más general, como lo fue la de refundar el Estado, al inicio del debate nacional sobre el tema en el año de 2001 hasta aquellas muy puntuales que sugieren modificaciones a la Constitución.
Queda pendiente la explicación más amplia del Estado para poder referenciar las reformas, ya se trate de cuestiones económicas, políticas, administrativas o sociales. Aparecen diversos modelos que pueden ser aceptados en lo general pero que no dan cuenta de cuestiones más es-pecíficas. Las nociones de Estado democrático-liberal o de Estado trans-nacional y exportador, por ejemplo, parecen también ser aceptadas gros-so modo. De nueva cuenta, el contenido y destino de las reformas puede orientarse más a visiones fragmentadas de un Estado en construcción permanente.
IV. LOS CAMBIOS Y CONTINUIDADES RECIENTES EN EL PROCESO DE REFORMAS ESTATALES
Las experiencias y consecuencias del proceso electoral del año 2006, han constituido un escenario en la que se manifestaron una serie de contradicciones en el sistema político, que fue puesto a prueba tanto en el curso de las campañas presidenciales como en la crisis postelec-toral. Los resultados finales de la elección quedaron bajo sospecha, al mostrarse ineficiente el Instituto Federal Electoral en el cómputo de los sufragios y la disputa por el triunfo entre los candidatos finalistas, dado el margen mínimo de diferencia entre ellos. El conflicto se dirimió por resoluciones institucionales avaladas por el establecimiento. Esta crisis postelectoral rebasó las cuestiones meramente electorales para eviden-
303Sociedad, reforma del Estado y transición democrática
ciar las insuficiencias y contradicciones del sistema político nacional y de otros elementos que conciernen al Estado y a la Nación en su con-junto.
El contexto que caracterizó la sucesión presidencial del año 2006 no estaba en las previsiones hechas tres lustros antes cuando se diseñaba y operaba la transición democrática. En efecto, un escenario favoreci-do era el arribo de un partido opositor PAN, a la titularidad del poder ejecutivo federal, como símbolo de la institucionalización de la alter-nancia, después de una serie de triunfos en otros ámbitos y niveles de representación. No se contaba entonces con la posibilidad de que un tercer partido, también opositor, el Partido de la Revolución Democrá-tica (PRD) llegase a disputar este triunfo.
Por estas razones, el año 2006 significó una coyuntura inédita en lo novedoso del proceso de la transición democrática, que se suma a otras igualmente desconocidas que han sucedido en los últimos veinte años. Cada una de ellas permite valorar los cambios y las continuidades que viene experimentando el Estado, es decir, aquello que permanece y lo que se está reformando. Diferente lo sucedido ese año en relación a los acontecimientos del año 2000 y aún de los años de 1994 y 1988 solo por tomar la referencia de las diferentes sucesiones presidenciales cuyos procesos electorales no siempre significaron y generaron una ruptura, creando escenarios novedosos. Sin embargo, hay que recordar que en 1988, en su discurso de toma de posesión, el presidente Carlos Salinas anunció la reforma del Estado imprimiendo dinamismo al proceso de cambios, pero esto fue una consecuencia de las crisis precedentes: por una parte, la fiscal de 1982 y la político-electoral de 1988.
La historia de México del siglo XX, más propiamente, la posrevolu-cionaria muestra, como ya se ha dicho, que la Revolución de 1917 origi-nó un proyecto nacional, un nueva constitución, un Estado reformado, un sistema político reorganizado centrado, como ya es común decirlo, en el presidencialismo y el partido llamado revolucionario característi-ca que ha preservado en las distintas etapas de modernización hasta la fecha. En el curso de siete décadas se mantuvieron vigentes todos es-tos elementos, desde la perspectiva del legado revolucionario, hasta los cambios experimentados posteriormente, cuando se inicia el proceso de transformaciones que afectarán cada uno de estos «elementos».
304 Armando Sandoval Pierres
V. CONCLUSIONES
La reforma del Estado en México continúa siendo una asignatura pendiente en el proceso político contemporáneo. A pesar de los cinco lustros que han pasado desde su último impulso dado en la coyuntura de las trascendentes reformas constitucionales que permitieron, entre otros cambios, la instauración de la transición democrática y la alter-nancia partidista, durante el régimen del presidente Salinas de Gortari. Esta coyuntura fue un hito en el proceso político nacional de la post revolución pues no solo reorientó el rol del Estado en ámbito interno, también lo adecuó a las exigencias del entramado de acuerdos interna-cionales. Así México quedó integrado a la red de países que se asimila-ron a la globalización, abandonando los modelos proteccionistas que habían sido defendidos a ultranza hasta ya entrada la década de los años setenta.
Sin duda alguna, la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre los tres países de América del Norte fue el detonador de las reformas que se instrumentaron en México con el fin de hacer posible el ave-nimiento entre la economía nacional con las de los Estados Unidos y Canadá. Eso significó el cambio del proyecto nacional revolucionario, abandonando las antiguas reivindicaciones sociales surgidas de la gue-rra civil que habían sido consagradas en la Constitución de 1917. El nuevo proyecto nacional recogía estas banderas enarboladas por otros partidos de centro derecha.
Así mismo sucedió con las reformas al sistema político, que modifi-caron las instituciones, las reglas y las condiciones de los procesos elec-torales y, lo más importante, terminó el predominio del partido de la revolución con el triunfo de la oposición en las elecciones presidencia-les del año 2000. La trascendencia de estos cambios trastocaría los dos elementos claves del sistema político: la institución presidencial, con to-dos sus privilegios; y el partido de la revolución el PRI con sus canonjías.
Los cambios experimentados a lo largo de estas décadas, como refor-mas constitucionales, las variaciones del proyecto nacional, las propias reformas del estado, y la evolución del sistema político, mantienen ca-racterísticas importantes, aun cuando se admite que la revolución mexi-cana concluyó en 1940, al término del período presidencial de Lázaro Cárdenas.
305Sociedad, reforma del Estado y transición democrática
En la historia de México después de la Revolución, el papel asignado al Estado no ha permanecido estático, pues ha tenido que reformarse, diríase que ha sido merced a «diseños institucionales» para lograr sus propósitos según las condiciones del contexto social, económico y polí-tico, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.
Las reformas estatales tienen que ver con múltiples contenidos en los ámbitos social, económico y político donde el Estado interviene y, de acuerdo a ello, se construyen los modelos que explican su presencia e injerencia en la sociedad y que orientan, además el sentido de tales reformas.
El Estado no se reforma de una vez en todos los sentidos y unas re-formas específicas traen consecuencias en otros sentidos, por lo que es necesario tener en cuenta un modelo sistémico para el análisis de las reformas.
El Estado de derecho no representa la única respuesta para explicar sus reformas, es decir, no sólo atienden a perfeccionarlo en este sentido como único fin. El contenido y destino de las reformas puede orientarse más a visiones fragmentadas de un Estado en construcción permanente
VI. FUENTES
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El Gobierno municipal
LUIS GERARDO RODRÍGUEZ LOZANO1
SUMARIO. I. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE GOBIERNO. II. DOCTRINAS SOBRE LA NATURA-LEZA JURÍDICA MUNICIPAL. II.1. Escuela Sociológica-Naturalista. II.2. Postura municipal de Dere-cho positivo. II.3. Escuela de Derecho municipal administrativo. III. EL MARCO JURÍDICO-CONSTI-TUCIONAL DEL MUNICIPIO. IV. EL MUNICIPIO Y LA CONSTITUCIÓN. V. EL GOBIERNO MUNICIPAL EN MÉXICO: UNA REALIDAD A MEDIO CAMINO. VI. AUTONOMÍA DEL MUNICIPIO. VI.1. Hacienda municipal. VI.2. La justicia administrativa municipal: una realidad en gestación. VII. LA DIVISIÓN DE PODERES EN EL MUNICIPIO. VIII. CONCLUSIONES. IX. BIBLIOGRAFÍA
I. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE GOBIERNO
Por gobierno se entiende la praxis o acción de la estructura de go-bierno para lograr determinados efectos, dicha acción también se pue-de realizar hacia el interior de la estructura para generar una forma de autogobierno. En un sentido político gobernar equivale a la estructura depositaria de las funciones del poder público en donde la visión fun-cional encuadra en las funciones del ámbito estatal de gobierno, que se identifica con el poder político, o sus diversas autoridades que se en-cargan de ir desarrollando el orden jurídico, ya sea de forma creativa o interpretativa, lo importante es un desenvolvimiento del marco jurídico que justifica argumentativamente la labor de gobernar.
Una aproximación detallada a los justos limites conceptuales de la palabra gobierno nos permite comprender que esta es una realidad esencial del Estado, ya que la no consideración del ente de gobierno
1 Doctor en Derecho por la UNAM, Maestro en Derecho Administrativo por la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Perfil Promep. Profesor de Cátedra de Derecho Administrativo en la licenciatura y en el pos-grado de la Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León. Profesor de Doctorado del sistema de posgrado de FACDYC UANL. Miembro del Comité Doctoral de FACDYC UANL. Coordinador de la maestría en derecho constitucional y gobernabilidad de FACDYC UANL
310 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
equivale a la no existencia del Estado, pues sin gobierno no puede ha-ber Estado, el gobierno es vital para la correcta marcha del aparato esta-tal, pues permite la conformación de la voluntad del poder público que revestida del fundamento jurídico permite una conducción, dirección y un actuar del ente estatal por medio de las funciones públicas, enten-didas estas como actividades esenciales del Estado que permiten lograr el fin al que se encuentra dispuesto el Estado. Desde esta perspectiva el jurista Vittorio Emanuele Orlando se encargó de definir el concepto gobierno de la siguiente forma:
… el conjunto de los medios por los cuales la soberanía se traduce en acto, vale decir, como el conjunto de los institutos colocados en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la soberanía; él se encuentra en el vértice de todo ordena-miento jurídico como aquello que representa el órgano central que forma, mani-fiesta y opera la voluntad del Estado y en cuanto es a él que viene a parar toda la vida de la nación recibiendo impulsos y directivas.
El ideal que promueve la teoría política y el derecho sobre el gobier-no implica toda la estructura, lo que necesariamente hace referencia a los órganos en donde se depositan todas las funciones del poder del Estado y el actuar de los mismos, en tanto que en un sentido acotado la palabra gobierno hace ver la ejecución de lo legislado que se relaciona directamente con la actuación del órgano ejecutivo del aparato de go-bierno mejor conocido como poder Ejecutivo.
A este respecto, el teórico del Estado, Reinhold Zippelius hace destacar lo si-guiente:Una colectividad puede funcionar como Estado de Derecho solo si ella existe y se aplica el poder estatal para imponer el derecho. El derecho subsiste como un modelo confiable de orientación, en tanto sea aplicado e impuesto con firmeza. En suma: no hay Estado de derecho sin seguridad jurídica, es decir, sin certeza de orientación; no hay certeza de orientación sin certeza de realización (…) De ahí que, con la necesidad de un poder del Estado eficaz, se asocie la exigencia de que las actividades estatales se desarrollen en un acontecer controlado, que funciona bajo una distribución equilibrada de funciones y conforme a reglas de juego aseguradas2.
Así, pues, para reconstruir esa totalidad de forma que implica el tér-mino gobierno, para posteriormente aplicarlo a la realidad del muni-
2 ZIPPELIUS, Reinhold, Teoría del estado, traductor: Héctor Fix – Fierro, 5ª ed., México, Porrúa, 2009, p. 53.
311El Gobierno municipal
cipio, es necesario dejar muy en claro los alcances de dicha palabra, es una realidad que el concepto tiene un contorno muy indeterminado en la trayectoria jurídico constitucional del municipio, y que de una o de otra forma se viene colmando ese vacío conceptual con el pasar de los años. En palabras de Lucio Levi:
En una primera aproximación, y de acuerdo con uno de los significados que tiene el termino en el lenguaje político corriente, se puede definir el gobierno como el conjunto de las personas que ejercen el poder político, o sea que determinan la orientación política de una sociedad. (…). Existe por lo tanto, una segunda acep-ción del término gobierno que se apega más a la realidad del Estado moderno, y que ya no indica solamente al conjunto de las personas que detentan el poder de gobierno sino al conjunto de los órganos a los que institucionalmente les está confiado el ejercicio del poder3.
El concepto gobierno en la esfera municipal se encuentra en con-tradicción con lo señalado por la teoría política que es quien se ha en-cargado de construir el concepto a través de toda la experiencia que ha desarrollado esta disciplina. Para aclarar lo que implica el termino aplicado a la realidad municipal es pertinente aunque sea mencionán-dolo brevemente hacer una referencia al marco jurídico municipal para desentrañar las posibilidades competenciales que le asigna la norma al municipio, máxime si se ve que la autonomía municipal y por ende el poder de gobernar de los municipios es una posibilidad que no termina de posicionarse en los textos legales de México, el municipio es una te-mática que no termina de independizarse plenamente de las soberanías de los Estados. Lo señalado anteriormente es pertinente, pues como señala Salvador Valencia Carmona:
La utilidad de dicha indagación es rica en resultados no solamente en el campo municipal si se considera que el ente comunal es un escenario adecuado para la revisión de las propias doctrinas políticas fundamentales y aun de los conceptos capitales de la Teoría del Estado4.
3 LEVI, Lucio, «gobierno», en Bobbio, Norberto, Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco, Diccionario de política, 8ª ed, traductores: Raul Crisafio, Alfonso García, Miguel Martin y Jorge Tula, México, Siglo Veintiuno editores, 1995, pp. 710-711.
4 VALENCIA Carmona, Salvador, «La institución municipal: algunos enfoques teóricos comparativos e históricos», en Boletín mexicano de derecho comparado, número 6, septiembre-diciembre 1969, p. 586.
312 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
II. DOCTRINAS SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA MUNICIPAL
La problemática del gobierno municipal en México constituye uno de los temas que, desde la perspectiva de la doctrina del derecho muni-cipal y constitucional, aun genera fuerte polémica y dificultades en su correcta comprensión, sobre todo durante el actual proceso jurídico-político por el que atraviesa la realidad mexicana, y que pretende ser de reacomodo en muchos sentidos, el municipal es sin duda uno de ellos, pues posee un valor indiscutible para el derecho como disciplina científica y práctica, razón por la que antes de continuar con el presen-te trabajo resulta importante adentrarnos en la naturaleza jurídica que guarda el municipio para la teoría jurídica municipal.
II.1. Escuela Sociológica-Naturalista
Esta corriente jurídica de pensamiento municipal considera que el mu-nicipio se desarrolla de manera natural y surge por la continua convivencia que tienen los seres humanos lo que les permite adoptar formas de convi-vencia cada vez más institucionalizadas en un determinado espacio que per-mita dicha socialización, pues es justo recordar que Aristóteles considera al ser humano un ser por esencia sociable por tanto, en constante convivencia con sus semejantes, todo esto de la mano de intereses y gustos comunes que hacen posible la construcción de estos espacios de convivencia.
En este sentido se dice que el municipio no es creado por el Estado, por ser este anterior a la creación de los Estados, razón que implica el reconocimiento de esta nueva realidad por parte del ente estatal. Esta noción sociológica-natural del municipio se ha desarrollado desde ya tiempo atrás, y es postulada por importantes juristas municipales, como Carmona Romay, por mencionar uno de los doctrinarios, quien sinteti-za puntualmente, el proceso evolutivo del municipio:
La comunidad local, integración de diversos núcleos sociales (aldeas, lugares, parroquias, etc.), es instintiva, natural y espontánea, en virtud de la fuerza de cohesión que determina toda agrupación de familias. Cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines forma la sociedad local. Tales fines —que en un todo constituyen el orden público, lato sensu— han de ser planifica-dos y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una organización político-jurídica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida esa necesidad orgánica por el Estado y no creada por éste, se produce el fenómeno socio-político que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa
313El Gobierno municipal
premisa se derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creación ima-ginaria del Estado, es un organismo natural, una entidad histórica y socialmente viva: 2) Que, consiguientemente, esa sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3) Que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenómenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes que de la decisión legislativa5.
Estos elementos que apunta el distinguido jurista cubano configuran el abordaje de una problemática sobre el origen del municipio que guarda relación con el funcionamiento del municipio hoy en día, y que la escuela sociológico naturalista pretende saldar apuntando que el municipio cuenta con derechos fundamentales que son anteriores a la realidad estatal, por lo tanto no son ratificados por este, ya sea consecuencia de un ser divino o del devenir mismo del hombre en sociedad que lo llevan generar de forma natural estos núcleos de convivencia de forma ordenada, es de esta forma que el hombre capta racionalmente la necesidad de adaptación a las nue-vas realidades a las cuales debe estar ligado el ser humano.
II.2. Postura municipal de Derecho positivo
Esta corriente jurídica de pensamiento liga la suerte del municipio al texto escrito de la ley, y por tanto ahí ya se está reconociendo que el Esta-do es quien crea al municipio, pero también le permite asegurar un ca-rácter posterior al Estado, el municipio en esta forma de pensar jurídico goza de personalidad jurídica propia, patrimonio y competencia. Por esta razón se vuelve necesario remarcar que el municipio es una creación del Estado, conformada en los justos límites y parámetros que le conceda la legislación, caso contrario sería estar limitando el municipio a un simple conglomerado de personas asentadas en un espacio territorial.
II.3. Escuela de Derecho municipal administrativo
En el ordenamiento jurídico de derecho administrativo el municipio suele ser considerado como un agregado de la comunidad estatal, o sea, está sujeto a la descentralización administrativa que establece el propio
5 Tomado de QUINTANA Roldan, Carlos, Derecho municipal, 10 ed., México, Po-rrúa, 2011, p. 7.
314 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
Estado. Esta forma de organización administrativa aplicada al munici-pio permite pensar que los alcances del municipio bajo esta forma de organización se encuentran limitados a la prestación de los servicios públicos municipales que establece la Constitución mexicana en su artí-culo 115. En el México contemporáneo aparece un corriente doctrinal de pensamiento jurídico que sostiene dichas ideas, como reflejan las posiciones jurídicas del maestro Gabino Fraga que señalamos a conti-nuación:
El municipio no constituye una unidad soberana dentro del Estado, ni un poder que se encuentre al lado de los poderes expresamente establecidos por la Cons-titución; el municipio es una forma en que el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial determinada6.
Con respeto al distinguido jurista Gabino Fraga consideramos que el Municipio no puede ser considerado de ninguna manera un organis-mo descentralizado entre otras razones porque este tipo de estructuras requieren para ser creadas de un decreto, mientras que el municipio surge de manera natural y requieren para su edificación definitiva de un acto jurídico del poder legislativo una vez que se reúnen los requisitos de creación que requieren los municipios. Al respecto señalan Jorge Fernández Ruiz y Germán Cisneros Farías:
A nuestro juicio, las opiniones de Buttenbach, Díez y Fraga, a que nos acabamos de referir son válidas en el contexto de un Estado centralista, más no en el de un Estado Federal, toda vez que en el Estado central o unitario, el municipio podrá ser producto de la descentralización administrativa territorial o por región, como ocurre en Francia; empero en el esquema federal de México es inadmisible con-siderar al Municipio como resultado de una acción de descentralización adminis-trativa, puesto que es obra de la descentralización política; por ello, coincidimos con el profesor Miguel Acosta Romero en considerar al municipio como una estructura político-administrativa, jerárquicamente desvinculada, desde el punto de vista técnico de la administración centralizada federal o estatal, lo cual se corrobora por el hecho de que el municipio emplea, en su organización admi-nistrativa, las formas de la centralización, descentralización y desconcentración administrativas, de donde negamos —dice Acosta Romero— que (el municipio) tenga el carácter de organismo descentralizado por región7.
6 FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, 12ª ed., México, Porrúa, 1968, p. 210.7 FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge y Cisneros Farías, Germán, Derecho administrativo del
Estado de Nuevo León, México, Porrúa, 2009, p. 87.
315El Gobierno municipal
Para concluir el presente apartado, podemos ubicar otra variante respecto a la naturaleza jurídica del municipio que es explicada por Salvador Valencia Carmona, y consiste en lo siguiente:
Pero si no hay duda que el Estado antecede al municipio ni tampoco que se encarga de crearlo, también es cierto que no puede instituirlo donde mejor le parezca, sino tiene que tomar en cuenta forzosamente esos «factores naturales» que el propio expositor de la teoría pura re-conoce. El Estado, al crear por medio de una ley los entes comunales, no debe actuar a su arbitrio, sino guiándose por una serie de factores naturales, como serían, entre otros, el espacio adecuado, una población suficiente, los recursos económicos y políticos indispensables. En otras palabras, no puede ignorarse que el municipio requiere en su base un determinado conjunto de notas que aporte la realidad, pero que tales notas no pueden formar separadamente un ente comunal, sino que es menester que por medio de una ley se le otorgue tal carácter por el Estado8.
III. EL MARCO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO
El modelo de gobierno municipal es un aspecto fundamental si lo que buscamos son municipios fuertes que tengan una cercanía con la sociedad y capacidad de respuesta a una realidad que resulta ser cada día más compleja en un mundo cada día más interconectado global-mente, pero tristemente en el caso del municipio no resulta ser esta la verdad. Cabe señalar que para Blanca Acedo Angulo:
Desde la fundación del régimen federal mexicano ha sido muy polémico el con-cepto de soberanía estatal. Hasta la fecha se discute si los Estados son soberanos o únicamente autónomos, es decir libres e independientes de acuerdo con los términos inscritos en la Constitución. Más allá de este tema no resuelto entre los constitucionalistas, en los orígenes del federalismo mexicano los municipios se ubicaban dentro del régimen interior de los Estados, y esto no se puso en duda durante la primera mitad del siglo XIX. Los ayuntamientos eran entidades subor-dinadas y enmarcadas dentro del poder ejecutivo local9.
8 VALENCIA Carmona, Salvador, Derecho municipal, 3ª ed., México, Porrúa, 2013, p. 23.
9 ACEDO Angulo, Blanca, La libertad municipal en México (1824-1928), México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2009, pp. 26-27.
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El surgimiento del municipio es interesante, no debemos olvidar que la democracia como idea de vida para la sociedad ha resultado ser una conquista muy compleja desde los tiempos en que México cobra su in-dependencia como nación, tan solo basta observar que bajo el gobierno del General Porfirio Díaz se creó la figura del Jefe Político los cuales tenían una injerencia directa de carácter muy autoritario en la vida de los municipios, negando completamente cualquier posibilidad de una plena libertad municipal. Respecto a dicha problemática, la tratadista de derecho municipal, Teresita Rendón Huerta Barrera, señala:
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de la revolución, la cual consagró entre sus principales postulados la implantación del municipio libre. Los mismos partidarios del antiguo régimen convinieron al cabo en que la supresión de las jefaturas políticas en la República es uno de los progresos que, en justicia, debemos acreditar a la revolución; sin discutir la utilidad administrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas fueron el más eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por lo que llega-ron a hacerse no solo impopulares, sino odiosas10.
Independientemente de toda esta problemática se destaca la apari-ción del municipio en la Constitución de 1857, quedando completa-mente asentado en el destacado libro de Teresita Rendón Huerta Barre-ra, donde la referida jurista escribe:
Por primera vez se encontrará la expresión municipio libre en el decreto que re-formó la constitución de 1857, en su artículo 109 que fue acogida como uno de los postulados fundamentales de la revolución de 1910, al lado del principio de no reelección, y de los anhelos de tierra y trabajo11.
Para Blanca Acedo Angulo, resulta muy conveniente que se tengan muy presentes las ideas que señalo a continuación:
… conviene resaltar la importancia de que en el Congreso constituyente de 1856-1857 se reivindicara que la nueva constitución reconociera la libertad y el poder municipal con base en el principio de la soberanía popular, elementos aportados por estos legisladores (Del Castillo Velasco y Espiridíon Moreno) para el diseño del régimen federal mexicano en la perspectiva de la construcción de un Estado moderno y democrático12.
10 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, 4ª ed., México, Porrúa, 2007, pp. 116-117.
11 Ídem.12 ACEDO Angulo, Blanca, op. cit., p. 37.
317El Gobierno municipal
Por lo que hace al catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de México, Carlos Quintana Roldan, la Constitución de 1857 en materia municipal implica lo siguiente:
Como puede apreciarse, la Constitución de 1857, tan notable en múltiples ma-terias, en la cuestión municipal no estipuló aspectos relativos a la autonomía municipal, si bien en las discusiones del Congreso Constituyente se escucharon voces de insignes defensores de la libertad municipal. Ejemplo de ello lo tene-mos en las propuestas que hiciera el insigne abogado y político oaxaqueño José María Castillo Velasco13, quien fuera también Rector de la Escuela Nacional de Jurisprudencia y diputado Constituyente, al presentar un proyecto que tendía al fortalecimiento de la administración municipal y delineaba una política de cam-bio agrario. (…). También el artículo 109 de esa Constitución resulta antecedente del actual 115 en materia municipal, mediante las reformas que al texto de 1857 hiciera Don Venustiano Carranza en Veracruz el 25 de diciembre de 191414.
IV. EL MUNICIPIO Y LA CONSTITUCIÓN
Desde los orígenes de la constitución de 1917 el legislador reconoció la presencia del municipio en diversos preceptos constitucionales, di-cho reconocimiento se ha ampliado con el paso del tiempo en el orden constitucional. De manera ejemplar ha sido el artículo 115 que se ha encargado de regular todos los aspectos centrales del municipio el cual también ha experimentado importantes cambios para bien de la insti-tución municipal; sin que, hasta la fecha, desafortunadamente se pueda constatar un gobierno municipal verdaderamente actuante.
Cierto que para los efectos que persigue la presente investigación es con la reforma de 1999 que se configura al municipio como una esfera
13 Quien no les concede mucho crédito a las propuestas de Castillo Velasco en materia de libertad municipal, es el jurista historiador de las ideas políticas Jesús Reyes Heroles, en su ya célebre y recordada obra el liberalismo mexicano, al ser aquí que deja muy en claro la postura de Castillo Velasco que se caracteriza por su vinculación a lo social del liberalismo de esos días; en efecto: “Castillo Velas-co presentó como voto particular adiciones que abordando el problema de los municipios, en realidad contenían una fórmula para enfrentarse a la cuestión social.” Reyes Heroles, Jesús, El liberalismo mexicano, la integración de las ideas tomo III, 2ª ed., México, Fondo de Cultura Económica, 1974, p. 590.
14 QUINTANA Roldan, Carlos F, Derecho municipal, 9ª ed., México, Porrúa, 2011, p. 68.
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de gobierno, así como lo referente a la autonomía del municipio, sin olvidar lo referente a la justicia administrativa municipal, aunque esto último ha tenido poca suerte en la realidad municipal. Además el artí-culo 115 de la constitución señala que «La competencia que esta consti-tución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de forma exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado». Sin olvidar que es en esta reforma donde se dota también a las legislaturas estatales de ciertas competencias sobre asun-tos referentes a la vida del municipio. De forma por demás clara Teresita Rendón Huerta Barrera alude al punto central del gobierno municipal, pues se considera que el paso de tener municipios administradores a es-tar investidos ahora como gobiernos municipales, no resulta suficiente:
Pese al avance, no basta la mera declaración formal de que es un orden de gobier-no, pues en si misma encierra escasa sustancia, se debían haber configurado con claridad los elementos, órganos, competencia y vínculos, responsabilidades y controles que forman un sistema de gobierno, claro está, en forma esencial, para no incorporar en la Constitución, lo que debe ser parte de otros ordenamientos15.
V. EL GOBIERNO MUNICIPAL EN MÉXICO: UNA REALIDAD A MEDIO CAMINO
La realidad jurídico-política municipal empieza a plantearse ya de tiempo atrás, como bien lo establece Blanca Acedo Angulo, en su es-pléndido trabajo La libertad municipal (1824-1928), pero es hasta 1994 que el artículo 105 de la constitución lo equipara a un poder político, como consecuencia de una decisión que consideramos tiene carácter histórico que emitió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en res-puesta a un amparo que fue presentado por el ayuntamiento de Mexi-cali, que fue resuelto en el año de 1992.
Llama poderosamente la atención la lentitud como la cual se ha dado la evolución del municipio en México en los textos jurídico-constitucio-nales, es verdad que no se debe minusvalorar el avance que se ha dado en el reconocimiento que se le otorga al municipio como esfera de go-bierno en el Estado Federal mexicano, desafortunadamente vemos que el federalismo es planteado en México en términos de la federación y
15 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 243.
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los Estados, reduciendo a un segundo término el municipio, en rela-ción con la presente problemática es muy pertinente la cita de Arnal-do Córdoba quien alude a los orígenes fundacionales del municipio lo que permite comprender la real importancia de contar con municipios fuertes y vigorosos que den certidumbre de una buena gobernabilidad democrática:
El origen natural de la soberanía popular está en las comunidades de los ciuda-danos que, a pesar de las peculiaridades de los regímenes que los gobernaban, supieron vivir su elemental vida política, en medio de esos problemas cotidianos, y preguntándose todo el tiempo cómo podían resolver sus problemas, vale decir como autogobernarse como dueños de sus vidas que eran16.
El mismo autor más adelante con el amplio manejo de la teoría polí-tica que lo caracteriza, afirma lo siguiente:
La vida en común observaba Tocqueville en su memorable viaje a los Estados Unidos, se vuelve por fuerza vida política cuando se trata de hombres libres. Tal vez no podría decirse que los nuestros en aquellas épocas fueran libres, pero el hecho es que vivían en común y su vida entre todos, por fuerza, se volvía políti-ca. Nuestros teóricos municipalistas que se atrevieron a ligar libertad municipal y soberanía popular, sabían eso. Casi todos nuestros pueblos, por no decir todos, eran víctimas de cacicazgos y dominaciones de todo tipo (incluida la de los clé-rigos), pero el principio era claro: si queremos hablar del tema de dónde nace la soberanía, hay que pensar en nuestros pueblos, en esas comunidades, donde los individuos se ven obligados a actuar, ponerse de acuerdo o manifestarse en desacuerdo para regular y normar su vida comunal, o bien, luchar entre sí hasta exterminarse y desaparecer. La convivencia en comunidad es difícil. Eso es pre-ferible al exterminio mutuo17.
Estos personajes de los que nos habla Arnaldo Córdoba son pensa-dores clásicos de la teoría política que se dedicaron a reflexionar seria-mente sobre todas estas situaciones referentes a la comunidad que re-presentaban serios problemas de organización en sus sociedades, y con base a este tipo de deliberaciones sobre problemas reales del momento que les tocó vivir, trataron de dar soluciones viables a esa interrogante y darle sentido a la construcción de una verdadera democracia que tuvie-se su fundamento en la voluntad popular del pueblo.
16 CÓRDOBA, Arnaldo, «prologo», en Acedo Angulo, Blanca, La libertad municipal en México, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2009, p. 12.
17 Ídem.
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Si parte de la fundamentación del gobierno municipal lo buscamos en la autonomía soberana de los municipios, Manuel González Oropeza elabora el siguiente análisis con una perspectiva histórico-jurídica en el que cuestiona con sólidos fundamentos la autonomía de gobierno del municipio, por lo que sostiene:
Si la soberanía se definiera de acuerdo a la expresión de José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, como la facultad de dictar leyes propias, sin so-metimiento a otro nivel de gobierno, el municipio todavía no es soberano, por lo que tampoco forma parte de la asociación de co-soberanía que caracteriza a los sistemas federales18.
No se puede soslayar que la falta de autonomía del municipio com-plica seriamente la labor de gobierno que le otorga la constitución en su artículo 115 al municipio, como lo infiere Manuel González Oropeza:
Si el actor fundamental de los Estados Unidos Mexicanos como nación, son pre-cisamente los Estados, las partes sustanciales de éstos, debieran ser igualmente los Ayuntamientos Unidos de cada entidad federativa, no considerados como una mera división territorial, como se acotaba antes de la reforma constitucional de 1996 al artículo 115 constitucional, sino como la base de gobierno de las mismas entidades federativas; sin embargo, no ha habido nunca esta manifestación en su estructura, y es el pueblo el componente único de los Estados19.
Lamentablemente a la fecha se tiene como asignatura pendiente su-perar esa consideración que se tiene del municipio como orden de la división territorial del poder público en el Estado Federal. Veamos el si-guiente panorama que sobre el particular destaca brillantemente Manuel González Oropeza, con una visión muy aguda de la historia y el derecho:
Pero es verdad que hasta la fecha, el municipio sigue siendo considerado como una mera división geográfica del Estado federado; como si este a su vez, fuera una mera distribución geográfica de la Unión federal. Esta concepción que se desprende del Derecho Romano es no sólo anticuada sino incompatible con el federalismo. Los municipios se han caracterizado de acuerdo a dos principios: el romano y el germánico; siendo el primero el que se consagra en el primer párrafo del artículo 115 constitucional, cuando se refiere a los municipios libres como la base de la división territorial de los estados. Mientras que el principio Germánico
18 OROPEZA González, Manuel, La dimensión constitucional del gobierno municipal, México, Instituto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri – Editorial Lagu-na, 2010, p. 21.
19 Ídem.
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le otorga capacidad jurídica para actuar como persona colectiva, tal como lo estableció el artículo 23 del Código Civil federal desde 192820.
La constitución de municipios libres y autónomos es un paso funda-mental para la edificación de una verdadera vida democrática al interior de las sociedades y de los gobiernos. Desde esta perspectiva, se tiene que trabajar mucho desde todas las trincheras, en la construcción de una democracia, que parta de abajo hacia arriba, solo así podremos aspirar a una verdadera democracia que dignifique plenamente al hombre so-bre cualquier otra realidad; es por eso que se requiere urgentemente separar al municipio del principio de orden que guarda respecto de los Estados, en el cual se ve absorbido fuertemente por la autoridad del Estado. En la medida que seamos capaces de construir municipios libres tendremos poblaciones conformadas por ciudadanos libres.
En este orden ideas, llama fuertemente la atención la indefensión en que se encontraban los municipios previo a la reforma constitucional de 1994 al artículo 105, fracción I de la Constitución, donde se le per-mite al municipio interponer controversias constitucionales en diversas situaciones que le permite la misma constitución, es por eso que este medio de defensa es un importante mecanismo de defensa y control de la constitucionalidad, que tiene por finalidad principal salvaguardar la supremacía constitucional, sancionando los actos contrarios a la misma.
Pero la mera entrada en vigor de este tipo de mecanismo de defensa de la constitución no debe implicar desconocer ciertos esfuerzos impor-tantes que se hicieron previamente a la entrada en vigor de la reforma al 105 constitucional; según este dato para Elisur Arteaga Nava es preciso poner atención en el siguiente aspecto:
Durante los debates del constituyente de 1917 se contempló la idea de que los municipios, cuando trataran de materias hacendarias, pudieran demandar a los poderes locales ante la suprema corte; pero fue descartada, pues se consideró que esa intervención atentaba contra la soberanía de las entidades. No obstante la redacción del artículo 105 original y del criterio expresado por el constituyen-te, los municipios recurrieron a la controversia constitucional; la corte cuando menos en dos casos, se negó a dar curso a la demanda21.
20 Ibídem, p. 22.21 ARTEAGA Nava, Elisur, Derecho constitucional, 4ª ed., México, Oxford, 2013, p.
1060.
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No se debe pasar por alto de manera alguna que este camino en bus-ca del reconocimiento del municipio como un poder, el cual ha resul-tado ser largo y sinuoso, inicia con la interposición del amparo número 4521/90 interpuesto por el ayuntamiento de Mexicali, siendo presiden-te municipal en ese momento Milton Castellanos Jr., donde una vez re-suelto en el año de 1992 el municipio es considerado equivalente a los poderes de un Estado.
Con este mecanismo de defensa en poder de los municipios se ha acelerado la construcción de una verdadera democracia constitucional que fomente el involucramiento de la ciudadanía en los problemas lo-cales del municipio, facilitando con esto un verdadero dialogo entre autoridades municipales-ciudadano, gobierno local y federal; todo esto ha sido tan importante para el reconocimiento del municipio como un ente equivalente a los poderes del Estado, que Salvador Valencia Car-mona no duda en hacer la siguiente afirmación:
Al cobijo de la nueva regulación constitucional ha venido ocurriendo una verda-dera eclosión de las controversias municipales en materia municipal, fenómeno inusitado en nuestro derecho público tanto por el número de conflictos que han llegado a conocimiento de la Corte como por el contenido y precedentes que se han fijado en las resoluciones. Entre 1993-2000 se han resuelto 126 contro-versias, las cuales en su mayoría han sido planteadas por los municipios y han sentado puntos relevantes para sus relaciones con gobiernos estatales y aún con el Federal22.
Es importante que tengamos presente que la controversia constitu-cional como medio de defensa del municipio resulto muy importante en su momento por la consideración del municipio como un poder, y se ha convertido en un mecanismo muy eficiente de protección de la constitución del poder del municipio, tan es así que como señala Salva-dor Valencia Carmona ha proliferado la interposición de estas ante la autoridad que resulta competente de su conocimiento, pero esto entra-ña también un fuerte motivo de preocupación para los estudiosos del municipio, pues nos revela también que los mecanismos de resolución de conflictos de los Estados resultan ser ineficientes y carentes de credi-bilidad, lo que ha motivado la interposición de controversias por el mu-
22 CARMONA Valencia, Salvador, Derecho municipal, 3ª ed., México, Porrúa, 2013, p. 182.
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nicipio, donde un dato relevante es que muchas de estas no llegan a la instancia final de la Corte por una deficiente técnica jurídica, es por eso que resulta fundamental fortalecer los mecanismos de defensa locales con la finalidad de preservar un sano federalismo municipal.
Sin embargo pese a la consideración que le otorga la constitución al municipio como un poder del Estado, un sector de la doctrina no se encuentra aún satisfecho plenamente pues consideran que el camino hacia un verdadero gobierno municipal aún se encuentra inacabado. De esta forma Manuel González Oropeza arriba a la siguiente conclu-sión, la cual pasamos a transcribir a continuación:
No puede ser el municipio un poder del Estado, porque el gobierno de las loca-lidades es y ha sido, histórica y políticamente, distinto al del Estado. No puede serlo, pues las funciones del gobierno municipal no son una delegación de las funciones del Estado, sino un atributo originario y propio de sus órganos de go-bierno, establecido en la Constitución. Las autoridades municipales son diferen-tes en requisitos, en elecciones y en objetivos a las autoridades estatales. La juris-dicción o circunscripción territorial de las autoridades municipales es diferente al de las autoridades estatales23.
VI. AUTONOMÍA DEL MUNICIPIO
Vinculado el gobierno municipal a la autonomía municipal, se pue-de concluir que el municipio carece de una división de poderes, y es aquí que vale la pena interrogarnos sobre la realidad o irrealidad del poder municipal, pues es evidente que esta carencia no acontece en la esfera de gobierno local y federal que si cuentan con una verdadera di-visión de poderes. En este sentido autonomía implica etimológicamente la posibilidad de un ente de otorgarse su propia legislación.
Tal concepto de autonomía municipal resulta en verdad peculiar, pues esto se aprecia de diversas formas si se leen con detenimiento nues-tras leyes, por lo que considero que lo real es que anterior a la refor-ma constitucional al 115 constitucional de fecha 1983 los reglamentos municipales gozaban de una autonomía, principalmente el de policía y buen gobierno, esto se daba así porque no ocupaban el reconocimiento de una ley, dicha situación que señalamos no se presenta hoy en día que
23 GONZÁLEZ Oropeza, Manuel, op. cit., p. 28.
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los reglamentos municipales se deben atener a las bases que señalen las legislaturas estatales, en tal sentido se puede ver que la autonomía de la que hablábamos anteriormente ya no existe más, ahora lo que tenemos son reglamentos sui generis, al encontrarse subordinados a la voluntad del legislador estatal.
Así las cosas, lo que impera es una realidad municipal maniatada y por tanto fuertemente limitada por las legislaturas estatales en diversos ámbitos que son esenciales para un municipio libre: hacienda munici-pal, organización municipal, su orden territorial, la administración de su hacienda, su facultad reglamentaria, la desaparición, suspensión y revocación, en suma toda la realidad política municipal se encuentra ligada a la suerte de la autoridad local y federal. En razón de todo esto se pude constatar que un gobierno municipal con verdadera libertad se encuentra vació de contenido, naturalmente sería deseable que en las constituciones estatales se estableciera un capítulo dedicado exclu-sivamente a reconocer la competencia del municipio, que entre más libertad le concedan será mejor para la vida municipal, todo estas ideas se complementarían magníficamente con una justicia municipal que se encargue de dirimir los conflictos que se presenten entre la esfera local y la municipal; en efecto, a los ayuntamientos les apremia reactivar el movimiento de la autonomía municipal, ya que actualmente se cuentan con todas las posibilidades jurídicas para propiciarlo por medio de una actualización de los reglamentos y norman que rigen su actuación.
Ciertamente, hoy el municipio es una esfera de gobierno con auto-nomía para generarse sus propias normas que rigen su actuar lo que acontece en la realidad, al ver que los municipios tienen una determina-da esfera de atribuciones que cumplir lo que en buena forma lo puede hacer gracias a los servicios públicos que presta; lo anterior se puede acreditar con las facultades que le permite la constitución al municipio de otorgarse sus propias normas convenientes a la propia vida del mu-nicipio.
Aunque evidentemente en la actualidad del municipio, también se pueden cuestionar muchas cosas sobre la autonomía municipal, que en palabras de Teresita Rendón Huerta Barrera son:
Nada es más discutido en el campo de la ciencia municipal, que la autonomía del municipio. Hasta es algo místico políticamente. Todos los partidos políticos la defienden con entusiasmo; sin embargo, nada más oscilante en la práctica. Nada
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más divergente en la doctrina que su concepto. Su debate tiene un sabor especial, en el libro, en el parlamento y en la cátedra de los publicistas24.
Por su parte, Reynaldo Robles Martínez afirma que la autonomía municipal ha sido un término ampliamente discutido, que como para-digma, aunque ha sido un medio para proteger la libertad municipal, se entendió equivocadamente como un fin, cuando en realidad, la au-tonomía municipal, tiene como objeto manifestarse como una garantía de las atribuciones municipales:
El termino autonomía es subjetivo, no ha podido ser concretizado, no ha sido definido aún, el significado y alcance de la autonomía varía según el lugar y la época. La autonomía es el paradigma, que ha servido a los municipios para ostentar, ejercer y defender su libertad. Así entendida la autonomía no es un fin sino un instrumento, un medio, una garantía para defender las atribuciones del municipio25.
Lo verdadero es que la autonomía municipal se encuentra sujeta a un problema de competencias, de delimitación de sus alcances, que pasa por el marco jurídico competencial de las diversas esferas de gobierno, como se ve la autonomía municipal siempre gozará de algunas cuestio-nes indiscutibles, como la potestad para otorgarse su marco normativo; pero subsiste el problema de los límites o concurrencias competenciales que presentan serios problemas de orden legislativo o de interpretación judicial. Lo crucial pasa por la autogestión administrativa de los munici-pios y a la participación municipal, pero algo muy importante para que un municipio goce de autonomía es lo que se refiere a las competencias municipales; las cuales en la medida que los municipios sean autóno-mos podrán contar con el respeto de los legisladores locales.
Según esta concepción la autonomía municipal implica la indepen-dencia del municipio respecto de los poderes locales y federales; lo que tiene fuerte trascendencia en la esfera política del municipio, donde el fundamento principal son elecciones libres para la designación de los miembros del cabildo, lo que se complementa con algunos aspec-
24 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., pp. 133-134.25 ROBLES Martínez, Reynaldo, El municipio, 10ª ed., México, Porrúa, 2013, p.
59.
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tos financieros; en esencia para Acosta Romero la autonomía municipal implica:
Sobre el significado de la autonomía municipal, tratadistas de auto-ridad reconocida han sustentado la tesis de que en un país de régimen federal, como el nuestro, no pueden coexistir dos órganos con auto-nomía, o sea, las entidades federativas y el municipio, y consideran, en consecuencia, que los municipios son entidades autárquicas territoria-les o descentralizadas por región; sin embargo, se considera que nada impide la existencia de dos entidades autónomas previstas dentro de la Constitución en países de sistema federal, pues la autonomía municipal se refiere exclusivamente al territorio del municipio y no será tan am-plia como la de las entidades federativas, pero no por ello dejara de ser autonomía26.
Acosta Romero define que la autonomía municipal, debe tener como alcances únicamente la región ya sea de tipo urbana o territorial que al municipio le corresponda, por lo que jurídicamente circunscribe el límite de la autonomía municipal, además que enfatiza también que para el pleno desarrollo de la autonomía municipal, necesariamente el municipio requiere de hacerse de ingresos, de manera que volvemos a un tema indisociable del municipio: la hacienda municipal:
La autonomía del municipio se refiere exclusivamente a la región urbana o rural que comprenda su superficie territorial, y debe estar garantizada por ingresos propios, que le permitan cumplir las facultades, atribuciones y cometidos que le otorga la Constitución y las leyes locales27.
La autonomía municipal requiere asegurar determinados principios sin los cuales esta se queda a medias o de plano no existe. La autonomía municipal implica una soberanía local consistente en que los poblado-res de esa ciudad puedan resolver sus propios problemas de gobierno u organización. El aspecto de la legislatura es muy importante, ya que un involucramiento excesivo de los congresos locales en la organización del gobierno municipal genera desconfianza para los pobladores de la ciudad, lo que a su vez se traduce en apatía y desinterés del ciudadano por los asuntos de su comunidad; esto genera una manera muy sutil
26 Tomado de QUINTANA Roldan, F. Carlos, op. cit., p. 174.27 Ídem
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del gobierno local de transferir su soberanía a los gobiernos estatales lentamente, lo que redunda en la pérdida gradual de la autonomía mu-nicipal.
Para Alcides Greca la autonomía del municipio tiene que asumir tres compromisos fundamentales, que serían:
La municipalidad tiene el derecho a elegir de entre sus propios ciudadanos a los funcionarios que hayan de aplicar las leyes de la localidad. Segundo: la ciudad goza de facultades para definir su propia forma de organización a los fines del gobierno. Tercero: la localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera del gobierno local, lo que supone el derecho de ampliar o restringir los poderes mu-nicipales según el criterio político imperante en la localidad. Los habitantes de la ciudad deben elegir, indudablemente, a las personas que constituirán su gobierno local. Nadie más capacitado que éstas para conocer y afrontar los problemas que plantea la administración del municipio. El hecho de haber surgido del ambiente de la ciudad créales una especial responsabilidad, aparte de que están vinculadas a sus ciudadanos por comunes intereses e ideales28.
Llama la atención la observación que hace Alcides Greca en el sen-tido de que se debe procurar la colaboración en las funciones del mu-nicipio a los ciudadanos que radican en la localidad, ya que tienen la ventaja de conocer los hábitos y costumbres de la ciudad lo cual favore-ce mucho el buen desempeño y reduce más los problemas. Debemos, sin embargo, plantearnos una excepción en el caso de funciones muy técnicas cosa que en este mundo global cada vez es más frecuente la implementación de tecnología muy positiva para el desarrollo de la ciu-dad, pero también muy compleja, que requiere de un personal que en ocasiones tiene que buscarse en el extranjero, es por eso que se dice que el Estado cuenta con una potestad de imperio originaria, mientras que el municipio la tiene derivada.
Precisando lo anterior podemos afirmar que la autonomía se puede observar en varios rangos, el político el cual es asegurado por el prin-cipio que sostiene que el municipio es una esfera de gobierno, que se renueva por medio del principio representativo; a la luz del enfoque administrativo, la autonomía se puede colmar con la prestación de los servicios públicos, y en el aspecto hacendario podemos concluir que
28 GRECA, Alcides, Derecho y ciencia de la administración municipal, tomo II, 2ª ed., Santa Fe, 1943, pp. 60-61.
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goza de una potestad tributaria restringida, pero cuenta con la posibili-dad de cobro y aplicación de su renta en los aspectos más apremiantes que tiene que atender el municipio.
VI.1. Hacienda municipal
Conviene formular algunas consideraciones sobre la institución jurí-dica de la hacienda municipal, pues sin un buen manejo de esta área en función de las posibilidades que le permita al municipio, manejar cierto presupuesto, sería imposible atender las necesidades de la población, por medio de la prestación de los servicios públicos que le corresponde prestar al municipio; afortunadamente el texto actual del artículo 115 de la constitución, fracción IV establece que los municipios se pueden administrar libremente.
Inicialmente la redacción del 115 constitucional suscitó fuertes y en-conados debates, y fue particularmente el campo de la hacienda muni-cipal el que generó mayores debates y críticas, por no reglamentar de forma debida las contribuciones con los que habría de contar la hacien-da municipal, derivando con esta disposición municipios menesterosos e imposibilitados para hacer frente a todas las necesidades de los muni-cipios.
Por eso, y como consecuencia de fuertes críticas de los municipios del país, las cuales tuvieron resonancia en el congreso federal, provo-cando que se reformara el artículo 115 de la constitución comprendien-do importantes consideraciones que ya señalamos al principio de este inciso, solo falta señalar que el apartado final de la fracción IV del artí-culo 115 de la constitución señala:
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisaran y fiscalizaran sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Es, precisamente, la actual redacción del artículo 115 constitucio-nal que establece cuestiones relevantes en materia hacendaria para el municipio, que ha permitido que aflore una expresión favorable a los
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cambios que se han llevado a cabo en este rubro, por ejemplo, Carlos Quintana Roldan señala:
Era práctica común en las entidades federativas que los ayuntamientos municipa-les debían remitir a las legislaturas estatales el proyecto de presupuesto de egresos para su aprobación; sucediendo frecuentemente que las legislaturas modificaban a su antojo los renglones de esos presupuestos de egresos, condicionando a los Municipios a ejecutar las obras y gastos que a su juicio eran prioritarios. La forma que actualmente se establece para la aprobación del presupuesto de egresos, por los propios ayuntamientos, es una garantía más a la autonomía financiera del Municipio29.
Mientras que Salvador Valencia Carmona plantea por su parte, la importancia del tema de una reforma definitiva que surja de un verda-dero acuerdo democrático nacional, ya que solo así se podrá dar plena certidumbre a los compromisos financieros del municipio:
Estamos de acuerdo en que nos encontramos justo a tiempo para una gran reunión nacional en que se debatan los temas hacendarios de carácter medular, y que como consecuencia de ella se pueda estar en condiciones de realizar un replanteamiento integral y a fondo de nuestro actual sistema hacendario y fiscal. Hay que adelantar-se a satisfacer las inquietudes y reclamos que en diversos Estados y ayuntamientos del país se vienen manifestando y que adquirirán todavía mayor fuerza, para que sea por la vía del derecho y el consenso, no de la presión, como se resuelvan los apremiantes problemas que confrontamos en esta materia30.
Es indudable que se requiere revisar todo el tema de la hacienda municipal, y que es imprescindible que dicha temática se incorpore a las legislaturas estatales y al congreso, como una asignatura de primer orden que requiere de la mayor importancia y seriedad por parte de los legisladores y diversos actores políticos, para que de esta forma se logre cristalizar la gran reforma municipal que tiene en gestación ya muchos años, y que goza ya hoy en día de impostergable atención, pues no se debe olvidar que pese a los avances legislativos que ha experimentado el municipio aún se experimentan fuertes rezagos de atención en distintos municipios, particularmente, los más vulnerables, y que son, municipios rurales por ser en ellos, donde se aprecian las mayores necesidades so-ciales entre sus vecinos, y también las mayores carencias materiales. Al respecto, Teresita Rendón Huerta Barrera sugiere que no olvidemos:
29 QUINTANA Roldan, Carlos, op. cit., p. 197.30 VALENCIA Carmona, Salvador, op. cit., p. 234.
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El desequilibrio regional, el aparente combate a la pobreza extrema, la falta de re-conocimiento a la presencia de millones de indígenas, la incipiente democracia, la limitada oferta de servicios públicos una participación social que a menudo se queda a nivel de urnas, sistemas normativos obsoletos, servidores públicos con escasa visión y preparación para la tarea pública, multiplicidad de trámites inne-cesarios, un panorama alentador que no va a cambiar súbitamente, con mayores recursos a los municipios. La solución no debe vislumbrarse solo en el rubro de las finanzas, el asunto es mucho más complejo. Otro punto hasta ahora poco debatido, pero de suma importancia, es el que atañe al destino de los ingresos que se generan en el ámbito territorial de los municipios, por concepto de la ex-plotación de sus recursos naturales, como por ejemplo el caso de los bosques, el petróleo, la minería, entre otros31.
En síntesis podemos agregar que un buen manejo de la hacienda muni-cipal que cuente con los recursos suficientes para atender los problemas de la comunidad municipal es indispensable para lograr una buena autonomía que contribuya a un óptimo gobierno municipal. Los recursos financieros son parte toral de la autonomía y necesarios para gobernar adecuadamente, a falta de estos el municipio carecerá de autonomía interna, y se encontrará sujeto a condicionamientos externos; sin autonomía hacendaria no es posi-ble gobernar adecuadamente y dar satisfacción a los problemas que plantea una realidad mundial cada día más cambiante.
El nuevo Municipio debe ser plenamente capaz de responder a las nuevas realidades: internas y externas, lo más lamentable seria que des-de la óptica municipal se buscara soslayar estos cambios, en tal caso el municipio entraría en una fase de aislamiento y incomunicación ante las nuevas realidades mundiales, por lo que se dificultaría el aprovecha-miento de estos nuevos desarrollos, por eso sería deseable que en un fu-turo el 115 constitucional contemplara estos nuevos avatares mundiales. El municipio no puede, ni debe apartarse de estas realidades antes bien, está obligado a buscar el beneficio que le puedan otorgar estas sucesivas reformas en beneficio de la población del municipio.
VI.2. La justicia administrativa municipal: una realidad en gestación
La justicia administrativa municipal se encuentra consagrada en el artículo 115, fracción II, inciso a) de la constitución, de desafortunada-
31 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 300.
331El Gobierno municipal
mente la incorporación al texto constitucional de esta figura se llevó a cabo de una forma muy pobre, toda vez, que el Constituyente optó por pasarle a las legislaturas estatales la responsabilidad de implementar el procedimiento administrativo en toda su formalidad.
La justicia administrativa municipal es sumamente importante para el administrado, si consideramos que el municipio tiene una competen-cia bastante vigorosa que establece el 115, fracción III de la Constitu-ción, que es donde se consagra una serie de competencias de carácter administrativo con todo el elenco de servicios públicos que le toca aten-der al municipio, lo que significa justamente, la necesidad de establecer instrumentos jurídicos idóneos para tutelar los intereses legítimos de los administrados frente a una administración pública municipal que se hace cada día más poderosa, y lo que pretende la justicia administrativa municipal es buscar un equilibrio entre el interés individual del admi-nistrado y los fines sociales que tiene encomendados el municipio por medio de los servicios públicos.
Hoy día es fecha que no se logra introducir correctamente la justicia administrativa municipal de forma real, pues al menos por lo que hace a los municipios del Estado de Nuevo León no se cuenta con este tipo de mecanismos garantes de los derechos del administrado, ante dicha situación Teresita Rendón Huerta Barrera comenta lo siguiente:
… a nuestro pueblo le falta pasar de la actitud de sometimiento del siervo, a tener la dignidad del ciudadano. De otro modo, esas instituciones están condenadas al fracaso, aunque son el medio más eficaz para fomentar la cultura de la legalidad y para fortalecer el Estado de Derecho. En ese sentido habrá que realizar un tra-bajo vigoroso para impulsar la madurez cívica y la creación así como el arraigo y la creación de mecanismos institucionales de amplia educación y tutela del ciudadano32.
Como se ve la justificación que encuentra la justicia municipal ac-tualmente en los textos se da de forma tal que deja en manos de las legisladores estatales la edificación de dichos instrumentos de defensa a favor de los administrados, razón por la que consideramos que hay mucho por hacer en esta temática, y forma parte sin duda de la agenda de un gobierno municipal autónomo, y en este sentido es claro que
32 Ibídem, pp. 243 - 244.
332 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
no se cumplen con las especificaciones para responder a este reto, los actos ilegales que cometen día con día las autoridades municipales son muchos y mínimas son las posibilidades de defensa del administrador municipal, por lo que se requiere de manera urgente reorientar la rela-ción administración-administrado, bajo nuevos márgenes de legalidad en esta relación, que permitan un equilibrio más justo en el trato de la autoridad hacia el administrado, y no se límite a la tibia redacción del artículo 63, fracción XLV de la Constitución del Estado de Nuevo León que dice lo siguiente:
Los municipios podrán contar con Órganos de lo Contencioso Administrativo, autónomos sin subordinación jerárquica a la autoridad municipal, con facultades plenas para el pronunciamiento de sus fallos y para resolver las controversias que se susciten entre la administración pública municipal, central o paramunicipal, y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; los que se regirán por los ordenamientos legales que al efecto se emitan.
Esto es muy grave al resultar una completa simulación en perjuicio del administrado y del gobierno municipal al contravenir el principio básico de que debe contar las tres funciones básicas que se requieren, ya que se establece como algo opcional, y más grave aún es el hecho de que un órgano estatal actué en el caso de la inexistencia de un tribunal municipal; por último se omite señalar que normas deberán aplicarse para el caso de que no se cuenten con normas municipal que fijen una determinada competencia en esta materia.
VII. LA DIVISIÓN DE PODERES EN EL MUNICIPIO
Vale la pena señalar antes que cualquier otra cosa que el ayuntamien-to, como un ente de gobierno actualmente muestra serias deficiencias para su ejercicio, ya que no se observa claramente dentro de la legislación una consideración en ese sentido, mucho menos una conformación de los órganos municipales, sin omitir las serias deficiencias en capacitación de los servidores públicos municipales, lo que les impide realizar su labor con toda cabalidad y el profesionalismo que se requiere.
Por ejemplo, en el Estado de Nuevo León lo que se observa en esta materia es una fuerte resistencia a llevar a cabo modificaciones legis-lativas que pongan al día la importancia del derecho municipal, desa-
333El Gobierno municipal
fortunadamente la cultura presidencial tan arraigada en el Estado ha impedido la construcción de este nuevo paradigma municipal, ante tan lamentable circunstancia se antoja necesario que es importante tomar conciencia del acontecer que se nos presenta, para a partir de ahí em-pezar a trabajar en la construcción de tan importantes tres funciones públicas, máxima si creemos que es importante contar con un buen go-bierno municipal que tenga capacidad de respuesta ante la ciudadanía.
e tuvo ocasión de señalar aquí mismo las tres funciones mínimas e indispensables para todo gobierno no se encuentran establecidas en las leyes del Estado de nuevo León para el caso de los municipios, siendo idóneo que estas funciones se encontraran plenamente reconocidas y desarrolladas en la Constitución y en la Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Municipal del Estado de Nuevo León.
Por principio de cuentas Carlos Quintana Roldan hace ver que en la actualidad no es posible hablar siquiera de un poder ejecutivo muni-cipal, por las siguientes razones que pasamos a señalar a continuación:
Cabe aquí una precisión pues frecuentemente se confunde la figura del presiden-te municipal con la de un «titular del ejecutivo» de la localidad. Esto es impre-ciso pues, como expusimos en otro apartado de esta obra, nuestro Municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de poderes, en: legislativo, ejecutivo y judicial. Además que dicha apreciación es innecesaria para el gobierno municipal33.
Desde el plano de la teoría de la división de poderes Carlos Quinta-na Roldan considera, que si bien es cierto que actualmente se presenta una división de poderes desde una perspectiva práctica y operativa, esta no termina por llevarse a cabo de manera plena, ya que el gobierno que se ejerce a través del ayuntamiento tiene una realización de forma colegiada.
Sin embargo, el catedrático Quintana Roldan enfatiza en que no se puede desconocer que el presidente municipal es el funcionario más importante dentro del gobierno municipal, pues tiene a su cargo una serie de responsabilidades que resultan de enorme trascendencia para el correcto funcionamiento del municipio. Sobre la misma temática, la catedrática de derecho municipal Teresita Rendón Huerta Barrera
33 QUINTANA Roldan, Carlos, op. cit., p. 208.
334 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
considera sobre la división de poderes en la esfera municipal unas ideas interesantes:
Frente a quienes califican de exagerada y aberrante la aplicación del esquema derivado de los postulados de Montesquieu al gobierno municipal, están una serie de razones y fundamentos que evidencian la necesidad del reconocimiento de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional; propuesta que desde la primera edición de esta obra, produjo polémicas y que al paso del tiempo han ido difundiéndose y en algunos casos aceptándose34.
Para el argentino Néstor Osvaldo Losa, una característica del gobier-no es el poder, el cual como ya lo mencionamos se integra por las tres funciones básicas esenciales que corresponden a todo Estado de De-recho, con la salvedad que de las tres funciones una es la que guarda mayor preponderancia que las otras dos, y es quizá esta característica lo que ha impedido la consagración de una verdadera división de poderes en América Latina, lo mismo acontece en la esfera federal, local y con mucha más razón en el ámbito municipal se ha complicado fuertemen-te una división de poderes, no obstante es muy positivo que este tipo de temas cada día se debatan más en los foros universitarios. Lo que si debe ser una realidad es la coordinación entre cada uno de los poderes. Como dice Néstor Osvaldo Losa:
Por otra parte, siempre se ha entendido que lo que caracteriza al gobierno po-lítico es el poder y este está representado por la integración de las tres clásicas funciones del Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, aun cuando prepondere uno de ellos, por tratarse de un sistema presidencialista, o de otro que sea par-lamentarista. Es también cuestionado que exista un gobierno de los jueces, más nadie puede admitir que los dos sistemas anteriores no posean judicatura. Los controles recíprocos entre poderes se manifiestan cuando los tres y no dos, se coordinan pero también se limitan, y es entonces cuando aparece la importancia de la coexistencia de todos35.
El mismo autor precisa dentro de la misma obra que una función elemental de todo Estado es el ejercicio del poder de policía, pero para estar en posibilidad de ejercerlo se ocupa contar con el apoyo de los tres poderes. Así, Losa expresa:
34 RENDÓN Huerta Barrera, Teresita, op. cit., p. 303.35 LOSA, Néstor Osvaldo, El derecho municipal en la constitución vigente, Buenos
Aires, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, pp. 73 -74.
335El Gobierno municipal
… como gobierno entonces, como organismo público necesario, debe consti-tuirse con tres poderes; caso contrario no existe autonomía y tampoco poder de policía que hace la esencia del gobierno mismo36.
Basta señalar que la solución más adecuada, para evitar el abuso de poder y que fue utilizado durante mucho tiempo con éxito fue el con-trol reciproco realizado entre los mismos poderes, lo que ya no resulta viable hoy en día, por eso se vuelve necesario estudiar otros medios para lograr el objetivo planteado. De ahí que el referido autor argentino es-criba lo siguiente:
Suficiente contrapeso y controles recíprocos que los clásicos poderes constituían fueron una solución razonable y útil durante siglos, pero hace algunas décadas, el derecho público comparado nos enseña, al igual que la praxis, que solamente esos controles no bastan ya y que la sociedad requiere de distintos mecanismos para contrapesar a la Administración toda. Si bien esto no anula los naturales mecanis-mos clásicos —tales como el freno que puede materializar cualquier cuerpo legis-lativo de su ejecutivo o que alguno de ellos o ambos sean acotados por decisiones del poder judicial— es obvio que las nuevas tecnologías, las mayores confluencias de factores económicos de poder y determinados grupos sectoriales que influyen directa o indirectamente en el poder político, a lo que se suma una más fluida y rápida intercomunicación dentro del propio país y fuera de él, sin descartar las consecuencias económicas, bélicas o de otra naturaleza que acontecen en un país y repercuten inmediatamente en otro u otros nos llevan a imaginar mecanismos variados y eficientes para controlar los poderes clásicos del sistema republicano37.
Al adoptarse estas nuevas instituciones lo que se pretende es la cola-boración entre estas, para buscar una mejora en los sistemas de gobier-no, que permita disminuir o erradicar la corrupción. Pero ante la con-centración de poder que se observa en el poder ejecutivo, se complica un control sobre el gobierno. Con la separación de poderes, se tiene que considerar la racionalidad que muestra el derecho, y que busca y se esfuerza por colocarse por encima del gobernante y de quien en ese momento detente el poder público.
Por último, el autor argentino Néstor Osvaldo Losa considera la exis-tencia en el ámbito municipal de gobierno la existencia y conveniencia de que se conforme un poder judicial, que debe consistir a juicio del referido autor en lo siguiente: «… el vecino quiere paz y ello se logra
36 Ídem.37 Ibídem, p. 56.
336 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
por la ley y su efectiva aplicación. No existe poder de policía municipal sin magistrados que lo hagan efectivo y real»38.
Muy importante resulta ser la estructura federal para Salvador Valen-cia Carmona, al permitir este sistema el ejercicio de las tres funciones de gobierno, muy propias del sistema federal. No obstante, se debe con-siderar al menos en algunos municipios, que esto no se puede ejercer de manera plena al no adoptarse de forma integral dicho principio. En palabras de Salvador Valencia Carmona tenemos que:
El artículo 39 constitucional establece que la soberanía reside esencial y origi-nariamente en el pueblo y se ejerce a través de los poderes constituidos, y de los artículos 49 y 116 de nuestra carta magna se desprende la división en tres funcio-nes: legislativa, ejecutiva y judicial. Estas tres funciones se realizan en tres niveles de gobierno: el nivel federal, el nivel estatal y el nivel municipal, y el artículo 115 establece en su fracción I que cada municipio será gobernado. A nivel federal existen los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que realizan las funciones de soberanía. A nivel estatal existen los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que realizan las funciones de soberanía de la entidad federativa dada. Y el municipio, que es el tercer nivel de gobierno, ejerce las tres funciones de gobierno propias de nuestro federalismo39.
Por su parte Horacio Rosatti explica la división de poderes municipal de la siguiente manera:
En Argentina el concepto de la división de poderes municipal, ha sido amplia-mente discutido y aceptado formalmente, a partir de las innovaciones constitu-cionales realizadas en el año de 1994. Lo anterior tuvo como consecuencia la conformación de un poder ejecutivo, legislativo y judicial, a semejanza de lo acontecido en las escalas nacional y provincial. Son de mencionarse las ideas que al respecto desarrollaron, previamente Adolfo Korn Villafañe Tomás E. Bernard, sobre la implantación de un republicanismo completo en el ámbito municipal40.
Una opinión muy reputada sobre el artículo 115 es Jorge Fernández Ruiz, quien nos proporciona el siguiente análisis:
38 Ibídem, p. 24.39 QUIÑÓNEZ Payan, María del Rosario, “El gobierno municipal y la necesidad
de constituirlo con base en la separación de poderes”, en Valencia Carmona, Salvador (coord.), El municipio en México y en el mundo, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 725.
40 ROSSATI, Horacio, Tratado de derecho municipal, 2ª ed., T. IV, Buenos Aires, Rubinzal – Culzoni editores, 1997, p. 65.
337El Gobierno municipal
El municipio tiene atribuidas formal y materialmente funciones administrativas, cual es, por ejemplo, la de administrar libremente su hacienda; y aun cuando ca-rece formalmente de la función legislativa —habida cuenta que no puede expedir leyes en sentido formal—, la tiene atribuida materialmente, por estar facultado para expedir bandos y reglamentos, que en sentido material se consideran como leyes, dada su abstracción, impersonalidad, generalidad, obligatoriedad y coer-citividad. En cuanto a la función jurisdiccional, el municipio carece formalmente de ella, pero la tiene encomendada materialmente, y la ejerce a través de la lla-mada justicia municipal de barandilla41.
Si estamos de acuerdo en considerar al municipio como un nivel de gobierno se tiene que entender que debe llevarse a cabo en tres funciones, lo que antes se consideraban bandos y reglamentos en los ayuntamientos, ahora se consideran materialmente leyes, en ese sentido Reynaldo Robles Martínez señala los prejuicios que limitan el desarrollo municipal en este tema:
Es equivocada la creencia de que el municipio es un órgano administrativo y no un nivel de gobierno, que sus facultades para crear normas son reglamentarias, propias del ejecutivo y no legislativas. El municipio es un nivel de gobierno, que tiene una esfera de competencia con funciones legislativas, que las realiza a través de un órgano colegiado, deliberativo, el cual satisface los requisitos de órgano legislativo, ya que el carácter de las normas que expide es el de una ver-dadera ley, tanto desde el punto de vista material como formal. Lo único que se requiere es superar los prejuicios para reconocer que el Municipio tiene facul-tades legislativas y que esa función la realiza el cuerpo colegiado y deliberativo llamado Ayuntamiento42.
La construcción del gobierno municipal se ha generado de manera pausada, y se ha podido dar como consecuencia de la evolución na-tural de los pueblos que se observa al paso del tiempo; en México, ha resultado determinante para tal desarrollo un criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se establece que el municipio viene a ser un poder, y que por lo mismo le corresponde ejercer las funciones: legislativa, ejecutiva y judicial. Lo anterior se pue-de ver a continuación:
(…) el Municipio constituye un poder, pues ejerce las funciones ejecutivas, legis-lativas y judicial, propias de un verdadero poder político. Si de manera analítica
41 FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge, Servicios públicos municipales, México, Instituto Na-cional de Administración Pública, 2002, p. 88.
42 ROBLES Martínez, Reynaldo, El municipio, 6ª ed., México, Porrúa, 2003, p. 235.
338 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al Municipio tal carácter, de ma-nera sintética, al ser un órgano que ejerce tres funciones43.
VIII. CONCLUSIONES
1. El reconocimiento del municipio como una esfera de gobierno del sistema federal mexicano, es una derivación propia y entendible a la luz de los postulados del federalismo mexicano, no obstante el desarrollo del municipio como una entidad independiente y autónoma, se encon-traba pendiente de articular a nivel constitucional, esta laguna jurídica e inconsistencia de naturaleza política que perjudicaba el desarrollo municipal y sobre todo a sus respectivas poblaciones, se resolvió ma-gistralmente en alguna medida con la reforma constitucional de 1999, que reconoció al municipio como un ente susceptible de gobernar, no únicamente administrador, sin embargo, persisten algunos problemas estructurales en la vida política municipal, que derivan el hecho de que el federalismo se recarga de forma excesiva en la Federación y los Es-tados, relegando al municipio a segundo término, esto, una muestra palpable de lo inacabado que se encuentra el camino por lograr una plena autonomía municipal.
2. Es prudente que se trabaje en la profundización del principio fede-ralista en lo que respecta al municipio, para que su diseño constitucio-nal se armonice con los otros dos niveles de gobierno, reconociéndole su personalidad jurídica y legislativa. Sería deseable que la comunidad jurídica y académica, así como los gobernantes y partidos políticos, se comprometan con una seria reflexión jurídico-constitucional, acerca de la visión moderna del municipio.
3. La facultad reglamentaria subordinada a las leyes que establezcan otros órganos de gobierno, refleja claramente como la autonomía mu-nicipal es un objetivo inacabado hoy día, esto debe tomar en conside-ración, que si se reconoce al municipio no como un órgano descentra-lizado por región, sino como un poder del estado, se debe focalizar la
43 Sentencia, Amparo en Revisión 4521/90, Ayuntamiento de Mexicali, Baja Ca-lifornia, p. 52.
339El Gobierno municipal
función legislativa municipal, en lo que antes se consideraban bandos y reglamentos en los ayuntamientos, ahora deberían considerarse ma-terialmente leyes. Esto podría contribuir a reforzar la potestad regla-mentaria municipal, lo cual no significa que al municipio se le dote de poderes ilimitados, si realizamos una correcta lectura del principio de separación de poderes, la sucesiva especialización de los poderes tarde que temprano implicará una necesaria autolimitación del poder políti-co, ello equivaldría en profundizar en el estudio de una normatividad municipal, se desarrollaría así una función normativa municipal, corres-pondiente al ayuntamiento como órgano deliberativo-legislativo, lo que tendría un efecto adicionalmente benéfico, pues contribuiría a inclinar a los ciudadanos hacia la balanza del estado de derecho, enseñándoles así que los regímenes de derecho constituyen la forma más idónea de convivencia político-social, y que la ley, es la expresión más concreta y cercana que tienen para vivir civilizadamente.
4. Es imposible que en el siglo XXI, el municipio se defina única-mente como un organismo descentralizado, a quien le corresponde la prestación de un catálogo constitucional de servicios públicos, seguro que esto es muy importante, pero, la autonomía municipal como insti-tución constitucional, es mucho más amplia, ello se deriva, del hecho de que el municipio es consecuencia del fenómeno federalista de descen-tralización política, lo cual implica que si bien se encuentra vinculado a la federación, se debe constituir como un municipio autónomo, que le permita desarrollarse en las tres esferas básicas de la autonomía mu-nicipal que son: la autonomía política, la administrativa y la financiera del municipio. En base a lo anterior, es digno de considerar, que, en el orden nacional aún no se han terminado de articular, los alcances y los apartados de la autonomía municipal, por lo que queda como una asig-natura pendiente para nuestros legisladores. La autonomía municipal es un aspecto toral para la modernización municipal.
5. Una verdadera libertad municipal contribuiría fuertemente al pro-greso material y espiritual de la población, pues la aparta de la voluntad absorbente que muestran otros poderes. La definición del municipio libre, es muestra clara de una genuina demanda revolucionaria que si bien no se completó, rindió sus frutos, ahora es tiempo de complemen-tar esa fórmula como un principio y un valor constitucional, a través de un diseño constitucional y de un ejercicio municipal que le permita al municipio expresarse no como un organismo descentralizado por re-
340 Luis Gerardo Rodríguez Lozano
gión, sino como un producto y una entidad proveniente de un auténti-co fenómeno de descentralización política, esto implicaría reconocerle su particularidad primigenia territorial, reforzar y proteger su autono-mía dotándole de recursos políticos y de una hacienda municipal, y fi-nalmente la libertad se manifestaría permitiéndole expresarse como un orden de gobierno y no como un administrador.
6. La falta de recursos, como consecuencia de su limitada potestad tributaria le impide cumplir plenamente sus fines de atención a los po-bladores de la comunidad. Es pertinente reglamentar las contribuciones municipales para dotarles a los municipios de instrumentos jurídicos para la libre administración de la hacienda municipal, aunque también se debe reforzar un sistema de rendición de cuentas municipales.
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Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México una visión a futuro
ALBERTO VEGA HERNÁNDEZ1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. LOS DERECHOS HUMANOS Y LOS ARTÍCULOS DEL 1º A 29 DE LA CPEUM. III. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y LOS ARTÍCULOS 25, 26, 28, 73 Y 115 DE LA CPEUM. IV. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y LOS ARTÍCULOS 27, 73 Y 115 DE LA CPEUM. V. MINUCIAS DEL DESARROLLO URBANO Y REGIONAL EN MÉXICO. V.1. De la Planeación de Desarrollo Regional y Urbano. V.2. Los Asentamientos Humanos y su Regulación General. V.3. Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano en las Entidades Federativas. VI. ALGUNAS CONCLU-SIONES. VII. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
El sistema jurídico mexicano reconoce a la ley como la fuente prima-ria del derecho. Las normas jurídicas (leyes, reglamentos, decretos, sen-tencias, acuerdos y disposiciones administrativas), se producen a partir del marco que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Las distintas denominaciones que se le dan a la Constitución (Carta Magna, Ley de Leyes, Ley Fundamental, Ley Gene-ral y Norma Suprema), alude a su carácter de instrumento básico y pri-migenio del ordenamiento jurídico mexicano. Sus principios rigen la vida de un pueblo jurídicamente organizado, en un territorio definido, estableciendo y fijando los límites entre los distintos poderes públicos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), la forma de Estado y de gobierno,
1 Doctorando en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas por la Universidad Au-tónoma de Madrid. Maestro en Economía y Gestión Pública Municipal por el Instituto Politécnico Nacional. Especialista en Justicia Electoral por el Tribu-nal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Licenciado en Economía y Licenciado en Derecho por el Instituto Politécnico Nacional y la Universidad Nacional Autónoma de México.
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así como el régimen de derechos, libertades, obligaciones y garantías que permiten la instauración y el mantenimiento de un orden jurídico, para propiciar el bienestar individual y colectivo. Las normas constitu-cionales emanan indirectamente de la voluntad popular en un Estado democrático, a través de la función legislativa.
La planeación regional y urbana se inscriben en el conjunto de principios y de normas de Derecho Público, relacionadas con orden económico, en donde la Constitución faculta expresamente al Estado para planear, indicativa o imperativamente, el desarrollo económico y social de un país y regular la cooperación humana en las actividades de creación, apropiación, distribución, cambio y consumo de la riqueza generada por el sistema económico, así como indicar los lineamientos a los cuales se someterá la actividad privada. Se trata de instrumentos clave que establece el derecho, para intervenir y regular en la actividad económica y promover el desarrollo integral del país.
II. LOS DERECHOS HUMANOS Y LOS ARTÍCULOS DEL 1º A 29 DE LA CPEUM
La Constitución general ha enriquecido y ampliado substancial-mente la protección de los derechos humanos, con las modificaciones publicadas el 10 de junio de 2011, mediante las cuales se planteó una transformación largamente esperada para la protección efectiva de los derechos fundamentales en nuestro país.
El artículo 1º de la CPEUM quedó como sigue:En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos hu-manos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Con ello se elevaron a rango constitucional los derechos humanos protegidos por los tratados internacionales ratificados por México, en donde encuentra especial significación la aplicación y cumplimiento la Declaración Universal de los Derechos Humanos y El Pacto Internacio-nal de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. También es conve-niente mencionar la Convención Americana sobre Derechos Humanos
345Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y pro-clamada por la Resolución de la Asamblea General, del 10 de diciembre de 1948, establece en su artículo 25, que:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimis-mo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-ciales y Culturales, del 16 de diciembre de 1966 (entró en vigor el 3 de enero de 1976, establece en su Artículo 11 que:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vi-vienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
La importancia de las disposiciones, anteriormente mencionadas, para la planeación regional y urbana son esenciales, toda vez que la propia Constitución Política dispone, en su artículo 26 segundo párra-fo, que los fines del proyecto nacional contenidos en la Constitución determinarán los objetivos de la planeación nacional.
III. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y LOS ARTÍCULOS 25, 26, 28, 73 Y 115 DE LA CPEUM
En 1982, se promovieron y aprobaron, por el Constituyente Perma-nente, una serie de reformas constitucionales a los artículos aludidos. De modo general, con estas reformas se estableció la responsabilidad del Estado Mexicano de asumir y conducir la rectoría del desarrollo, se fijaron las bases para un sistema de planeación democrática recono-ciendo la participación activa de los sectores público, social y privado,
346 Alberto Vega Hernández
reservaron una serie de áreas de acción estratégica de poder público2. En complemento, se redefinieron y ampliaron las competencias de los Ayuntamientos, en las materias hacendaria, urbana, de servicios y otras.
El artículo 25 determinó expresamente corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del creci-miento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Consti-tución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condicio-nes necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promo-viendo la inversión y la generación de empleo.
En ese sentido, el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomen-to de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga la Constitución, la cual reconoce que al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras for-mas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
El artículo 25 Constitucional determina que el sector público ten-drá a su cargo, de manera exclusiva una serie de áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, el Gobierno Federal mantiene siempre la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Asimismo, podrá participar por sí mismo o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo3.
2 RAMÍREZ NAVARRO, José Luis, Antecedentes de la legislación sobre planea-ción en México, en Revista Latinoamericana de Ciencias Políticas y Sociales, Ob-servatorio de la Economía Latinoamericana, nº 171, México, UNAM, 2012, documento recuperado de www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2012/
3 El artículo 28 señala que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégra-fos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio públi-co de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extrac-ción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos
347Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
Igualmente, el artículo 28 señala que, bajo criterios de equidad so-cial, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empre-sas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio am-biente.
Por su parte, el artículo 26 de la Constitución Política establece la obligación del Estado para organizar un sistema de planeación de-mocrática del desarrollo nacional, que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Expresamente determina que fines del proyecto nacio-nal contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las as-piraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pú-blica Federal.
La CPEUM establece que la ley facultará al Ejecutivo para que es-tablezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la for-mulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los progra-mas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordi-ne, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) consi-derará la continuidad y adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con vertientes sectoriales y regionales.
sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Es-tado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Na-ción, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
348 Alberto Vega Hernández
En complemento, los apartados B (reformado en 2006) y C (reformado en 2014) del artículo 26 Constitucional establecen las bases para la crea-ción de un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y de un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social4.
Por su parte, el artículo 115 Constitucional, señala específicamente que corresponderían a los Ayuntamientos, entre otros, los siguientes asuntos:
Tener a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado; alum-brado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines; seguridad pública y tránsito, y los demás que las legislaturas locales determinaran.
Se permite que los municipios de un mismo estado, previo acuer-do entre sus Ayuntamientos y con sujeción a la ley, puedan coordi-narse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públi-cos que les correspondan (de singular importancia para las zonas conurbadas). También se establecieron los elementos para fortalecer las haciendas municipales, permitiéndoles administrar libremente su hacienda.
De acuerdo con Delgadillo y Macías, en materia de desarrollo ur-bano las reformas fueron trascendentes: se facultó a los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, para: 1) for-mular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; 2) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; 3) controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; 4) intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; 5) otorgar licencias y permisos para cons-trucciones; y 6) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas5.
Para tal efecto y de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del Artículo 27 de la Constitución, se les atribuyó la facultad de
4 Instituto Nacional de Geografía y Estadística INEGI, Síntesis metodológica y con-ceptual de la infraestructura y características del entorno urbano del Censo de Población y Vivienda, México, SEDESOL - Catálogo Sistema Urbano Nacional, 2010.
5 DELGADILLO, J. y MACÍAS F., Estudios regionales en México. Aproximaciones a las obras y sus autores, México, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 2011, Pág. 26.
349Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que sean nece-sarias. Como consecuencia de las modificaciones a los artículos 25 y 26 Constitucionales promovidas en 1982, se aprobó la Ley de Planeación, de carácter Federal, que tuvo como objetivo el establecer las normas y principios básicos del Sistema Nacional de Planeación Democrática, así como las normas para la coordinación intergubernamental y concerta-ción con los sectores social y privado.
IV. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y LOS ARTÍCULOS 27, 73 Y 115 DE LA CPEUM
El desarrollo urbano, desde la perspectiva jurídica tiene diversas fuentes de regulación. Estas van desde la consideración de que el terri-torio es un elemento fundamental de estructuración del Estado Mexi-cano, espacio físico donde se ejerce la soberanía nacional; hasta los fun-damentos de rectoría del Estado y su acción empresarial. La CPEUM en sus artículos 27, 73 y 115 ofrece las bases para articular y sistematizar las regulaciones al desarrollo urbano y la propiedad en el país.
En particular, el artículo 27 Constitucional define los principios e instituciones básicas que regulan la propiedad y sus procesos de apro-piación, aprovechamiento y conservación. De entrada, es necesario co-mentar que el sistema jurídico no reconoce la pre-existencia de la pro-piedad privada, es el Estado quien crea y transmite la propiedad sobre la tierra y sus recursos y le asigna una función social a su apropiación y aprovechamiento.
El artículo 27 dispone:La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la pro-piedad privada (…) Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equi-tativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equili-brado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y desti-nos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y
350 Alberto Vega Hernández
regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico […]
Con lo anterior, la Constitución confiere a la comunidad nacional, la responsabilidad de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país, y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. Se establece en el nivel constitucional más alto, el derecho público y la responsabilidad política que tiene el Estado Mexicano para dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas, y de planear y re-gular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población6.
Por otra parte, la exposición de motivos de las modificaciones constitucionales de 1976 señala que la multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano, lleva al prin-cipio de que la estructura jurídica de regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las Entidades Federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al Federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. Federalizar estas acciones públicas sería posición con-servadora, anti-histórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción interguber-namental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral7.
Consecuente con estas ideas, la reforma al artículo 73, en su Fracción XXIX-C, facultó al Congreso de la Unión para expedir las leyes que esta-blezcan la concurrencia del Gobierno Federal, los estados y municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamien-
6 Cfr. GARZA, G. y Schteingart, M., Los grandes problemas de México, Tomo II. Desarrollo Urbano y Regional, Colegio de México, 2010, pág. 15, documento recuperado de: http://2010.colmex.mx/16tomos/II.pdf.
7 HERNÁNDEZ, María, Derecho Municipal, México, UNAM, 1991, pág. 26.
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tos humanos, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del Artículo 27 de la Constitución, al que ya se ha aludido.
En 1982 se promovieron reformas, entre otros artículos, al 115 Cons-titucional para redefinir el papel y vida política de los Ayuntamientos. En junio de 1999 se volvió a modificar dicho artículo para contener su actual texto vigente. Por su parte, la Ley General de Asentamientos Hu-manos ratificó y amplió esa esfera de atribuciones en materia urbana8, incluye lo dispuesto en el artículo 9º del citado ordenamiento, que con-signa facultades expresas a los municipios en materia de aprobación de planes de desarrollo urbano9.
V. MINUCIAS DEL DESARROLLO URBANO Y REGIONAL EN MÉXICO
La legislación relacionada con la formulación y conducción de las po-líticas de desarrollo regional es muy amplia y profusa. Los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal tienen injerencia, en sus distintos ámbitos de competencia, con temas o elementos del desarrollo regional. En el arreglo institucional existen algunas materias clave que la federación mantiene en exclusiva10; existen otras que han desarrollado los estados11; e
8 También ratificó otras atribuciones del municipio en materia de gobierno, hacienda y servicios.
9 El artículo 9º atribuye a los municipios algunas facultades, entre las que es-tán formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deri-ven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la le-gislación local (Cfr. http://www.diputados.gob.mx/Leyes-Biblio/pdf/133.pdf).
10 El artículo 73 Constitucional que establece las facultades del Congreso de la Unión, como órgano legislativo federal, menciona las materias relacionadas con la promoción del desarrollo (Cfr. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBi-blio/ref/cpeum.htm).
11 Conforme al Artículo 124 de la Constitución Federal que dispone: «las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados», la Constitución Política del Es-tado de Guanajuato establece una serie de facultades estatales relacionadas con la promoción del desarrollo (Cfr. http://www.congresogto.gob.mx/leyes).
352 Alberto Vega Hernández
inclusive existen algunos temas que son abordados de manera concurrente o coincidente12.
A su vez, los tres órdenes ofrecen, en su organización institucional, un tratamiento sectorial en la creación de sus estructuras, funciones y programas de gobierno. De este modo, la participación de los go-biernos en la promoción del desarrollo regional, se da en el marco de este complejo entramado institucional de competencias, dependen-cias, planes, programas, políticas y funciones de gobierno, además de otros mecanismos de planeación provenientes de los distintos ámbitos y materias.
Específicamente, para todos los niveles, se cuentan con leyes13 que ordenan la racionalidad previa de sus acciones, mediante ejer-cicios de planeación regional y sectorial14. En igual sentido, existen algunos programas especiales que tienen un tratamiento diferencia-do por tema o área geográfica estratégicos, los cuales podrán con-tener acciones a realizar por una o varias dependencias y entidades del Poder Ejecutivo. Para poder comprender mejor el alcance de los marcos normativos es necesario revisar los ordenamientos básicos de la materia.
V.1. De la Planeación de Desarrollo Regional y Urbano
Con fundamento en las reformas constitucionales de 1982 ya referidas a los artículos 25, 26, 28, 73 y 115 de la CPEUM, se expidió la Ley de Pla-neación el 5 de enero de 1983. La Ley de Planeación, de carácter federal, tiene como objetivo el establecer las normas y principios básicos del Sis-tema Nacional de Planeación Democrática, así como las normas para la coordinación intergubernamental y concertación con los sectores social y
12 Tal es el caso de los asentamientos humanos, la protección del medio ambien-te y los recursos naturales, la salud, la protección civil, la seguridad pública y la educación.
13 Las entidades federativas dan cuenta de un creciente número de ordenamien-tos que regulan aspectos sectoriales: educación, agua, transporte, vivienda, medio ambiente y un largo etcétera.
14 En el apartado correspondiente de este documento se ofrece un panorama de dichos instrumentos de planeación.
353Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
privado. Dicho ordenamiento establece el Sistema Nacional de Planeación Democrática, conformado por un Plan Nacional de Desarrollo (PND)15 y programas sectoriales16, institucionales17, regionales y especiales18.
El PND tiene como propósito establecer los objetivos nacionales, la estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, así como las previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determina los instrumentos y responsables de su ejecución, establece los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se refieren al conjunto de la actividad económica y social, siempre toma en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas; y, rige el contenido de los programas que se generen en el Sistema Nacional de Planeación Democrática.
Respecto de los programas regionales, la misma Ley de Planea-ción señala que serán aquellos que se referirán a las regiones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y cuya extensión territorial rebase el
15 Deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la Repúbli-ca, y su vigencia no excederá del período constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo. La categoría de Plan se reserva de forma exclusiva al Plan Nacional de Desarrollo. No está de más advertir que tal disposición prácticamente elimina una planea-ción estratégica de largo plazo para el desarrollo nacional.
16 La Ley de Planeación señala que los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y especificarán los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán, asimismo, estimaciones de recursos y determina-ciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución. Dichos programas observarán congruencia con el Plan, y su vigencia no excederá del período constitucional de la gestión gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo mayor.
17 Los programas institucionales, por su parte, deberán elaborarse por las entida-des paraestatales y se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organiza-ción y funcionamiento.
18 Los programas especiales se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en el plan o a las actividades relacionadas con dos o más depen-dencias coordinadoras de sector.
354 Alberto Vega Hernández
ámbito jurisdiccional de una entidad federativa. En ese sentido, co-rresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) las funciones de proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipa-les; así como consultar a los grupos sociales y pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Así mismo, la LOAPF en su art 41. Fracción 18 y 19 y la LGAH art. 7 otorga a la SEDATU atribuciones en materia de planeación del De-sarrollo Regional.
Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán pro-gramas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social y ambiental correspondientes.
Para llevar a cabo la planeación existe un conjunto articulado de relaciones funcionales que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, con objeto de realizar acciones de común acuerdo. Este sistema de planeación demo-crática contiene mecanismos de participación permanente, mediante los cuales intervienen de manera activa los grupos organizados de la sociedad y la población en general19.
El sistema de planeación está conformado por cuatro etapas: la for-mulación, la instrumentación, el control y la evaluación; mediante las cuales se pretende que en el mediano y corto plazo queden vinculados para que exista congruencia entre las actividades cotidianas y el logro de objetivos y metas previstas, así como evitar desviaciones en la ejecu-ción de lo planeado. Las citadas etapas pueden realizarse simultánea-mente, sin perder su consecuencia, obteniendo con esto la continuidad y congruencia entre actividades y productos del sistema.
19 Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, du-rante el año de que se trate, las actividades de la administración pública fede-ral en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán ela-borar conforme a la legislación aplicable.
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307
Fuente: elaboración propia.
Para cumplir con lo anterior, se elaboran programas anuales que vinculan el corto con el
mediano plazo. Esta etapa de instrumentación se lleva a cabo a través de cuatro vertientes:
1. Obligación. Comprende el conjunto de acciones que desarrollan las dependencias
y entidades de la administración pública federal (centralizada y paraestatal) para el
cumplimiento de los objetivos y propósitos contenidos en el plan y programas del
sistema. Los instrumentos más representativos de esta vertiente son: a) los
programas presupuesto de cada dependencia o entidad, b) el presupuesto federal, c)
las leyes de ingresos de la federación y, por último, d) los acuerdos institucionales
que celebran dependencias y entidades entre si (artículo 32 Ley de Planeación).
Es el conjunto de actividades que se desarrollan en la elaboración del plan nacional y los programas a mediano plazo. Comprende: • La preparación del diagnóstico a mediano plazo. • La preparación de diagnósticos económicos y sociales de carácter global, sectorial, institucional y regional; la definición de los objetivos y las prioridades del desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de la sociedad; el señalamiento de estrategias y políticas congruentes entre sí.
Formulación:
Etapa
1.
Es el conjunto de actividades que consiste en precisar las metas y acciones para cumplir con los objetivos y metas de corto plazo. Su propósito es elegir los principales instrumentos de política económica y social; asignar recursos; determinar a los responsables de la ejecución y precisar los tiempos de ejecución del plan o programas.
Instrumentación:
Etapa
2.
Es el conjunto de actividades encaminadas a vigilar que la ejecución de acciones corresponda a la normatividad que la rige y a lo establecido en el plan y programas. Dicho control constituye un mecanismo preventivo y correctivo, que permite la oportuna detección y corrección de desviaciones, ineficientes o incongruencias en el curso de la formulación, instrumentación, ejecución y evaluación de las acciones, con el propósito de procurar el cumplimiento de las estrategias, políticas, objetivos, metas y asignación de recursos contenidos en el plan, los programas y los presupuestos de la administración pública.
Control:
Etapa
3.
Consiste en la acción de cotejar periódicamente previsiones y resultados para retroalimentar las actividades de formulación e instrumentación, asegurando el carácter flexible y dinámico de todo el proceso. Cabe hacer la aclaración que dicha evaluación se concreta en los objetivos y prioridades de cada nivel a partir de los resultados de la ejecución. El periodo para realizar una evaluación es anual, después de la aplicación de un programa también anual.
Evaluación:
Etapa
4.
Fuente: elaboración propia.
Para cumplir con lo anterior, se elaboran programas anuales que vin-culan el corto con el mediano plazo. Esta etapa de instrumentación se lleva a cabo a través de cuatro vertientes:
1. Obligación. Comprende el conjunto de acciones que desarrollan las dependencias y entidades de la administración pública federal (centralizada y paraestatal) para el cumplimiento de los objeti-vos y propósitos contenidos en el plan y programas del sistema. Los instrumentos más representativos de esta vertiente son: a) los programas presupuesto de cada dependencia o entidad, b) el pre-supuesto federal, c) las leyes de ingresos de la federación y, por úl-timo, d) los acuerdos institucionales que celebran dependencias y entidades entre si (artículo 32 Ley de Planeación).
2. Coordinación. Se incorporan las acciones en materia de planea-ción que las dependencias y entidades de la administración públi-
356 Alberto Vega Hernández
ca federal realizaron con gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos con los de los municipios, lo que se traduce en los convenios únicos de desarrollo, celebrados por el Ejecutivo federal y los gobiernos estatales. Dicha coordinación se funda-menta en el artículo 26 constitucional. Entre la federación y los gobiernos estatales, el convenio único de desarrollo constituye el instrumento jurídico, administrativo, programático y financiero que integra las acciones (artículos 33 y 34 Ley de Planeación).
3. Concertación. Comprende las acciones que acuerden realizar conjuntamente el sector público y los particulares, personas físi-cas o morales de derecho social y privado. Esta concertación se aplica a través de acuerdos escritos, que la Ley de Planeación lla-ma contratos o convenios, los cuales expresan una de las formas en que los sectores social y privado se integran al Sistema Nacio-nal de Planeación Democrática (SNPD), sin menoscabo de sus garantías individuales (artículo 37 y 38 Ley de Planeación).
4. Inducción. Se refiere al manejo de instrumentos de política econó-mica social y su impacto en las decisiones de los particulares, para el cumplimiento de los objetivos establecidos por la planeación. Dentro de estas vertientes se ubican a nivel global entre otras, las políticas de gasto público, financiera, fiscal, de empleo y monetaria.
Para la instrumentación del Plan Nacional, se crean comités técni-cos, los cuales constituyen los mecanismos operativos en los que se bus-ca asegurar la congruencia que debe existir entre el plan nacional y los programas de mediano plazo, así como los instrumentos y políticas de corto plazo, contenidas en los programas estratégicos anuales y en los programas operativos de cada dependencia. Entre ellos participan el re-presentante de la dependencia coordinadora del sector y representan-tes de las áreas de planeación y de programación-presupuestación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público20. Otro de los elementos que
20 Existen dos tipos de control: el control normativo-administrativo y el control económico social. El primero tiene como objetivo vigilar el cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de la normatividad que rige sus acciones y operaciones, dicha normatividad abarca múltiples aspectos: administrativos, contables, financieros, jurídicos y también las normas en materia de planeación. Este mismo control se encarga-
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se han utilizado para promover y realizar proyectos estratégicos para el desarrollo regional ha sido la creación de los fideicomisos entre el Go-bierno Federal y las entidades federativas21.
A ejemplo de la legislación federal, las entidades del país promovie-ron modificaciones a sus Constituciones políticas y expidieron sus co-rrespondientes leyes estatales de planeación22. En términos generales, tales leyes estatales de planeación tienen por objeto el establecer:
309
309
de los elementos que se han utilizado para promover y realizar proyectos estratégicos para
el desarrollo regional ha sido la creación de los fideicomisos entre el Gobierno Federal y
las entidades federativas.20
A ejemplo de la legislación federal, las entidades del país promovieron modificaciones a
sus Constituciones políticas y expidieron sus correspondientes leyes estatales de
planeación.21 En términos generales, tales leyes estatales de planeación tienen por objeto
el establecer:
Fuente: elaboración propia.
materia de planeación. Este mismo control se encargará de promover la eficiencia, la transparencia y la
racionalidad de las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal. 20 Tal vez el único de esos fideicomisos con algún logro efectivo, fue el Fideicomiso para el Desarrollo de
la Región Centro Occidente (FIDERCO), creado con la finalidad de instrumentar el Programa de Desarrollo
Regional de la Región Centro-Occidente, que comprende los estados de Jalisco, Michoacán, Colima,
Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis Potosí, Guanajuato y Querétaro. No está de más recordar que
tal regionalización del país ha cambiado. 21 Habría que recordar que para 1982 el sistema político era ordenado desde la cúpula del poder presidencial,
con obediencia generalizada de las autoridades de las entidades federativas.
Las bases para la integración y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación en cada una de las entidades federativas.
Las normas y principios para llevar a cabo la planeación estatal del desarrollo, a fin de encauzar las actividades del Gobierno del Estado y de los municipios.
Los fundamentos y las bases para coordinar y hacer congruentes las actividades de planeación nacional, estatal, regional y municipal.
Las bases que permitan promover y garantizar la participación social en la elaboración, seguimiento y evaluación de los planes y programas de desarrollo.
Fuente: elaboración propia.
rá de promover la eficiencia, la transparencia y la racionalidad de las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal.
21 Tal vez el único de esos fideicomisos con algún logro efectivo, fue el Fideicomi-so para el Desarrollo de la Región Centro Occidente (FIDERCO), creado con la finalidad de instrumentar el Programa de Desarrollo Regional de la Región Centro-Occidente, que comprende los estados de Jalisco, Michoacán, Colima, Aguascalientes, Nayarit, Zacatecas, San Luis Potosí, Guanajuato y Querétaro. No está de más recordar que tal regionalización del país ha cambiado.
22 Habría que recordar que para 1982 el sistema político era ordenado desde la cúpula del poder presidencial, con obediencia generalizada de las autoridades de las entidades federativas.
358 Alberto Vega Hernández
Con fundamento en el esquema de la Ley de Planeación (Fede-ral), los ordenamientos estatales establecieron que la planeación del desarrollo se instrumentará a través de los planes y programas aplica-bles, los cuales fijarán las prioridades, objetivos, metas y estrategias para el desarrollo de las entidades federativas. Se dispone la creación de sistemas estatales de planeación, como mecanismo para lograr el desarrollo. Las características generales de tales Sistemas Estatales de Planeación eran el reconocimiento y enumeración de los planes y pro-gramas que lo integraban:
Ámbito Estatal Ámbito municipalPlan Estatal de Desarrollo23
Planes Municipales de DesarrolloProgramas RegionalesProgramas Sectoriales24
Programas derivados de los Planes de Gobierno Municipal
Programas Institucionales25
Programas Especiales26
Fuente: elaboración propia.23242526
La estructura básica de tipos de planes, en algunas entidades, se adi-ciona con otros instrumentos que terminan por hacer más complejo y dilatado el sistema de planeación, mediante la introducción de figuras tales como: los planes de gobiernos estatales y municipales27; los progra-
23 En general, repitiendo que el Plan Estatal de Desarrollo contendrá las priori-dades y objetivos para el desarrollo de la Entidad, se procura la concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo.
24 Los programas sectoriales se sujetarán a los lineamientos contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo y en el Plan de Gobierno del Estado y regirán el des-empeño de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo comprendidas en el sector de que se trate.
25 Los programas institucionales se sujetarán a los lineamientos contenidos en el programa sectorial correspondiente, serán elaborados por las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo.
26 Los programas especiales serán aprobados por el titular del Poder Ejecutivo, deben referirse a la atención de un tema o área geográfica estratégicas y po-drán contener acciones a realizar por una o varias dependencias y entidades del Poder Ejecutivo.
27 Conteniendo los objetivos, metas y estrategias que sirven de base a las activida-des del Poder Ejecutivo o del Ayuntamiento durante un periodo especifico de gobierno.
359Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
mas subregionales, los programas operativos y los programas de zonas y, en algunos casos, de regiones metropolitanas. En general, los pro-gramas (regionales, sectoriales, institucionales y especiales) tienen una vigencia limitada al periodo de gobierno de la administración pública que los emite y publica. Consideran la participación de los municipios, sin especificar mucho en los mecanismos correspondientes.
El marco normativo para la planeación ha dado por resultado que se tenga un amplio ejercicio de planeación, no siempre actualizado ni sistemático, proveniente de los más diversos sectores, para los más diver-sos espacios; de diferentes niveles y jerarquías, en el cual se acumulan, o más bien se amontonan, numerosos instrumentos con los más diversos criterios de regionalización. Ese enorme ejercicio de la planeación, ha producido una sobre-regulación y, paradójicamente, un sub-control de los procesos de planeación del desarrollo regional y urbano. Ello ha traído como consecuencia poca efectividad en la promoción del desa-rrollo y un descrédito en la eficacia misma de planeación, como instru-mento para la transformación social y económica del país.
V.2. Los Asentamientos Humanos y su Regulación General
La primera Ley General de Asentamientos Humanos (mayo de 1976), fue abrogada por la hoy vigente, misma que fue publicada el 7 de julio de 199328. Esta ley estableció una serie de instituciones fundamentales para la regulación de los asentamientos humanos, dentro de las cuales se encuentran cuatro grandes temas:
1. El establecimiento de un sistema de concurrencia y coordinación de autoridades.
2. La creación de un sistema de planeación urbana.3. Derivado de dicho sistema, la instrumentación de
regulaciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad.4. La introducción de nuevas formas de participación, denuncia
y consulta ciudadana.
Fuente: elaboración propia.
28 Ha sufrido modificaciones en los años 1994, 2010, 2012 y 2014, sin mayor tras-cendencia o variación a sus instituciones fundamentales.
360 Alberto Vega Hernández
Este ordenamiento jurídico consta de nueve capítulos que, en 60 ar-tículos y cuatro transitorios, establece procedimientos y normas para la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamien-tos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población. Su objetivo es lograr una interacción de la sociedad en el aprovechamiento de los recursos, urbanos y territoriales, para elevar el nivel de vida de los mexicanos.
La Ley se integra de la siguiente manera:
Capítulo I. Disposiciones generales. En cinco artículos, este capítulo expresa el objeto de la ley, define conceptos básicos para entenderla y aplicarla, y establece las políticas y lineamientos para realizar su regula-ción. Se destaca el interés público y de beneficio social que tiene la re-gulación de la propiedad de los centros de población y la participación social en la misma. Incorpora la noción de desarrollo sustentable que armonice la interrelación campo y ciudad; y distribuya equitativamente los beneficios y cargas de los procesos urbanos.
Capítulo II. De la Concurrencia y la Coordinación de Autoridades. Se precisan las facultades y competencias de la Federación, entidades federativas y municipios en relación a los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. El municipio se fortalece, pues, además de incorpo-rar las disposiciones del artículo 115 constitucional en materia de desa-rrollo urbano, le faculta para asociarse con particulares en la prestación de servicios públicos. Se señalan las facultades del Gobierno Federal para asesorar a entidades federativas y municipios en la elaboración y ejecución de planes o programas, participar en la ordenación de zonas conurbadas interestatales y; promover y realizar investigaciones científi-cas y tecnológicas. Mediante la verificación de la inversión federal abre espacios para darle congruencia operativa a la política regional con la urbana.
Capítulo III. De la Planeación del Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano de los Centros de Población. En nueve artículos se sistematiza y agrupa el sistema de planeación y regulación de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano que, según el artículo 11, forma parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática. El artículo 13 define el contenido básico para el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, que señala las orientacio-nes de desarrollo sustentable de las regiones del país, los lineamientos y
361Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
estrategias para orientar la inversión pública y privada a proyectos prio-ritarios, la definición de metas para la calidad de vida, los requerimien-tos globales de reservas territoriales y la definición de mecanismos e instrumentos financieros.
Capítulo IV. De las Conurbaciones. Se compone de siete artículos, del 20 al 26, en los cuales se identifican las conurbaciones interestatales, las intra-estatales y las internacionales (fronterizas) que se manifiestan en el país. Esta ley facilita el ordenamiento de la conurbación al sustituir la declaratoria presidencial por un convenio que celebrarán la Federa-ción, las entidades federativas y los municipios involucrados, y en el cual se fijará todo lo relativo a su desarrollo urbano. Se establece también el contenido de los programas de ordenación de zonas conurbadas y la re-lación de éstos con los planes o programas municipales. Dispone que las conurbaciones intra-estatales se regirán por la legislación local, respeta las facultades municipales, y define que las conurbaciones internaciona-les se sujetarán a tratados y convenios en materia de desarrollo urbano.
Capítulo V. De las Regulaciones a la Propiedad en los Centros de Po-blación. Este extenso capítulo, con 13 artículos, fija las bases para que el Estado haga efectivo el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, en materia urbana. La ley fortalece el carácter rector del plan o progra-ma de desarrollo urbano, tanto porque éstos normarán la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, incorporarán la zonificación —que el municipio se encargará de formular y apro-bar— así como por la eliminación de las declaratorias. Se legisla sobre el aprovechamiento urbano de tierras ejidales y comunales, compati-bilizando esta ley con la Agraria y disposiciones locales en la materia, y fija procedimientos administrativos respecto de la zona de urbanización ejidal.
Capítulo VI. De las Reservas Territoriales. Los ocho artículos orien-tan la coordinación entre los órdenes de gobierno para lograr una política integral de suelo y reservas territoriales, evitar la especulación inmobiliaria, reducir y abatir procesos de ocupación ilegal de áreas, ase-gurar la disponibilidad de suelo y garantizar el cumplimiento de planes o programas urbanos. Se faculta al Gobierno Federal para transferir, enajenar o destinar la propiedad federal, así como, incorporar tierras ejidales o comunales al desarrollo urbano.
362 Alberto Vega Hernández
Capítulo VII. De la Participación Social. En este capítulo la ley intro-duce la participación de la sociedad civil. Los artículos 48 y 49 estable-cen las bases para la concertación entre los órdenes de gobierno y los sectores público, social y privado en todas las acciones que involucra el desarrollo urbano de los centros de población. El artículo 50 faculta a la Federación, a las entidades federativas y a los municipios para que pro-muevan, en el ámbito de sus respectivas competencias, la constitución de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano bajo cualquier forma jurídica.
Capítulo VIII. Del Fomento al Desarrollo Urbano. Este capítulo de-fine la gestión que deberán realizar la Federación, las entidades federa-tivas y los municipios en el fomento de acciones e inversiones de todos los sectores de la sociedad en desarrollo urbano. Las Secretarías de De-sarrollo Social y de Hacienda y Crédito Público tomarán las medidas pertinentes para que las instituciones financieras contribuyan a la reali-zación de los planes, programas y leyes en la materia.
Capítulo IX. Del Control del Desarrollo Urbano. Este último capítu-lo, que incluye del artículo 53 al 60, establece un conjunto de disposicio-nes que buscan garantizar el cumplimiento de los planes, programas y la propia legislación. Define que los particulares y los servidores públicos que no cumplan con las disposiciones de la ley serán sancionados. Los particulares tendrán derecho para exigir a las autoridades el cumpli-miento de los planes y programas, y éstas estarán obligadas a respon-derles.
V.3. Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano en las Entidades Fede-rativas
La Ley General de Asentamientos Humanos, introdujo entre otras, cuatro instituciones fundamentales: a) un régimen de concurrencia y coordinación de los tres órdenes de gobierno para regular el fenómeno urbano; b) un sistema de planes de desarrollo urbano que orientan y a los cuales se ajustan las acciones de fundación, crecimiento, mejora-miento y conservación de los centros de población; c) un régimen de regulación a la propiedad derivado del sistema de planeación, es decir, una serie de limitantes y modalidades al uso, disfrute y disposición de la propiedad urbana, consecuentes con los propósitos de planeación
363Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
urbana; y d) nuevos mecanismos de participación, denuncia y consulta ciudadana.
En cuanto al régimen de concurrencia y coordinación aludido, en concordancia con la Ley General, las legislaturas de las entidades fe-derativas deben expedir sus respectivas leyes locales denominándolas de diverso modo, pero deben coincidir en los contenidos básicos de regulación29.
En general, estas leyes señalan las normas para ordenar la planea-ción urbana, así como para regular la fundación, conservación, mejo-ramiento y crecimiento de los centros de población en sus respectivos estados; al igual que establecer las normas para el aprovechamiento de la propiedad, mediante la determinación de los usos, destinos, reservas y provisiones de áreas y predios. Estas leyes de Desarrollo Urbano, se-ñalan también, un amplio catálogo de planes de desarrollo, conforme a los cuales se deberán ajustar las acciones en la materia: estas leyes consignan un variado y desigual esquema normativo para la consulta con la ciudadanía, como parte del proceso de aprobación de planes y programas.
VI. ALGUNAS CONCLUSIONES
Una vez descritos los antecedentes y presentado, de modo general, el marco jurídico del desarrollo regional y urbano en México, se considera conveniente abordar algunos de los principales problemas de la mate-ria. Los objetivos y propósitos de la planeación no han incidido eficaz-mente sobre el quehacer público y las conductas sociales. En el marco legislativo no se encuentran mecanismos de obligatoriedad de la pla-neación regional hacia los diferentes sectores público, social y privado.
En ese sentido, la planeación «nacional» es obligatoria para el sec-tor público federal e indicativa para el resto de los sectores. El resto de los gobiernos y la sociedad civil pueden o no estar al margen de los
29 Actualmente, Leyes Estatales de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y/o de Ordenamiento Territorial. En algunos casos adoptan la figura de códi-gos urbanos y/o territoriales e incluso existe el caso donde la legislación urba-na está consignada como un Libro de un Código Administrativo del Estado.
364 Alberto Vega Hernández
propósitos y objetivos de la planeación. En todo caso se requiere de un gran esfuerzo de concertación y de voluntad política de los actores para «convenir» su alineamiento y participación con los propósitos de la pla-neación del desarrollo en la mayoría de sus ámbitos.
La planeación regional, a diferencia de la planeación urbana y el ordenamiento ecológico del territorio, no tiene efectos jurídicos deter-minados o específicos, tiene un carácter programático, declarativo u orientador, pero no vinculante. Expresa con claridad los diagnósticos e inclusive plantea puntualmente las estrategias de desarrollo, pero no hace explícitos los instrumentos, medios o mecanismos económicos, ju-rídicos, administrativos y técnicos que la lleven a cabo. En gran medida se deja a la concertación y a la coordinación su ejecución, es decir a la expresión de la buena fe y de las voluntades su ejecución y cumplimien-to, tanto de las autoridades como de los sectores productivos y de la sociedad en general.
A pesar de los considerables avances que ha significado la expedición y aplicación de los instrumentos de planeación regional y urbana, aún no se ha logrado disponer de la infraestructura normativa y orgánica que facilite la regulación integral (sistemática, articulada y uniforme) de las atribuciones, funciones y responsabilidades de las autoridades públicas interesadas en la planeación del desarrollo económico y so-cial o del desarrollo urbano, que involucre a nivel nacional, tanto a los poderes de la Unión, como de los diferentes ámbitos de gobierno. En síntesis, hace falta precisar a los responsables y definir con claridad sus responsabilidades.
VII. BIBLIOGRAFÍA
DELGADILLO, J. y MACÍAS F., Estudios regionales en México. Aproximaciones a las obras y sus autores, México, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 2011.
GARZA, G. y SCHTEINGART, M., Los grandes problemas de México, Tomo II. Desarro-llo Urbano y Regional, Colegio de México, 2010, p. 15, documento recuperado de: http://2010.colmex.mx/16tomos/II.pdf.
HERNÁNDEZ, María, Derecho Municipal, México, UNAM, 1991.INSTITUTO NACIONAL DE GEOGRAFÍA Y ESTADÍSTICA INEGI, Síntesis meto-
dológica y conceptual de la infraestructura y características del entorno urbano del Censo de Población y Vivienda, México, SEDESOL-Catálogo Sistema Urbano Nacional, 2010.
365Instituciones y marco jurídico de la planeación regional urbana en México…
RAMÍREZ NAVARRO, José Luis, Antecedentes de la legislación sobre planeación en México, en Revista Latinoamericana de Ciencias Políticas y Sociales, Observatorio de la Economía Latinoamericana, nº 171, México, UNAM, 2012, documento recuperado de www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/2012/
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Declaración Universal de los Derechos Humanos. Asamblea General de la ONU. Resolución 217 A, 10 de diciembre de 1948.
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Ley General de Asentamientos Humanos, Diario Oficial de la Federación, Congre-so de la Unión, última reforma 24 de enero de 2014, documento recuperado de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/133.pdf
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Asamblea Ge-neral de la ONU. Adopción: Nueva York, EUA, 16 de diciembre de 1966. Adhe-sión en México: 23
Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016. Análisis de la nueva figura legal en Sinaloa
MERCEDES VERDUGO LÓPEZ1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. INNOVACIÓN INSTITUCIONAL PARA LA DEMOCRATIZACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO. III. EL CIUDADANO Y EL DERECHO DE PETICIÓN. IV. ESTUDIO DE CASO, ESTADÍSTICAS Y PROCESAMIENTO DE INFORMACIÓN. V. CONCLUSIONES. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
Tomando como referente la experiencia del gobierno municipal de Culiacán 2014-2016, la LXII Legislatura del Estado de Sinaloa aprobó el 10 de noviembre de 2016 en el Pleno del Congreso, el dictamen de decreto para instalar la figura de Cabildo abierto en los 18 municipios de la entidad. Con ello se adicionó al artículo 25 de la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa, la obligación de los ayuntamientos para instalarse en sesión abierta y recepcionar cada dos meses, peticiones y demandas de los ciudadanos avecindados en el territorio.
En teoría, la experiencia de Cabildo abierto constituye un factor de democratización del gobierno municipal mexicano y una enseñanza cívica para el ciudadano2, por ello la importancia que reviste analizar esta novedosa forma de vinculación gobierno-ciudadanía. Las sesiones se celebran con la finalidad de que el pleno del Ayuntamiento, es decir, el presidente municipal, el síndico procurador y los regidores, reciban de los ciudadanos las opiniones, propuestas o peticiones que contribu-
1 Profesora investigadora de tiempo completo de la Facultad de Estudios In-ternacionales y Política Públicas de la Universidad Autónoma de Sinaloa. Es Miembro del SNI nivel I, de la Red IGLOM, de la Unión Iberoamericana de Municipalistas. [email protected], [email protected].
2 VERDUGO López, Mercedes, Democratización municipal. Culiacán, un estu-dio de caso. Culiacán, México, El Colegio de Sinaloa, [2007].
368 Mercedes Verdugo López
yan a resolver los asuntos que afecten a la comunidad y eleven la calidad de vida de la población. En las audiencias pueden participar los repre-sentantes de organizaciones sociales, civiles e intercamarales, así como agrupaciones productivas, empresariales, comités vecinales, profesionis-tas, académicos, científicos e investigadores.
Los asuntos agendados abordan los rubros de servicios y obras públi-cas, de infraestructura municipal, vialidades, puentes peatonales, pasos a desnivel, además de la implementación de programas relativos a la protección de derechos humanos, civilidad, prevención de accidentes de tránsito, fomento de la cultura y del deporte, equidad de género y diversidad sexual, promoción, apoyo y protección a la niñez, juventud y grupos vulnerables. También solicitudes fortalecimiento a la educación, respeto al Estado de derecho, bienestar y paz social, derecho a la infor-mación y comunicación, entre otros.
De igual forma, se presentan peticiones para el impulso a las activi-dades productivas y económicas como turismo, agricultura, pesca, caza, acuacultura, industria y comercio de bienes y servicios. Por disposición expresa, se descartan en Cabildo abierto tópicos de carácter tributario, fiscal, electoral, de organización política, los relacionados con estrate-gias internas de seguridad pública3 y los asuntos de carácter personal.
Entre el 25 de marzo de 2014 y 15 de diciembre de 2016 se realiza-ron 34 sesiones abiertas de Cabildo en las que se atendieron a mil tres-cientos veinticinco ciudadanos, comités vecinales y asociaciones civiles y productivas que presentaron más de dos mil peticiones y propuestas. Según afirmó el alcalde, fueron atendidos el 76% de los requerimientos mientras que el resto (24%) fue canalizado hacia otros órdenes de go-bierno ya que eran de competencia federal.
Este modelo novedoso de construir la agenda gubernamental tuvo una gran respuesta social durante las primeras sesiones, sin embargo, la participación vino paulatinamente a menos como se mostrará más ade-lante en este trabajo. Cabe señalar que en la sesión inaugural se contó con 81 peticionarios, mientras que a la última de ellas se presentaron apenas 18 ciudadanos. (Ver gráfica 10).
3 La Ley de participación ciudadana para el Estado de Sinaloa, excluye explícitamen-te toda iniciativa ciudadana en estos temas.
369Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
II. INNOVACIÓN INSTITUCIONAL PARA LA DEMOCRATIZACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO
En nuestro país la representación política en los ayuntamientos, dista de la democracia participativa pues carece de canales de vinculación del cuerpo de gobierno con la sociedad civil. Para algunos especialistas, la primera, bajo la fórmula tradicional vigente, obstruye las posibilidades de la segunda4. En este trabajo coincidimos con la idea de la especialista Alicia Ziccardi5 en el sentido de que el sistema de representación polí-tica municipal no es necesariamente excluyente del modelo participati-vo, tal es el caso de nuestro tema de investigación.
Toda innovación institucional del gobierno municipal que convoque la figura del ciudadano la consideramos factor de apertura política. En este sentido, el Cabildo abierto constituye una práctica participativa in-novadora que reformula los planteamientos del gobierno tradicional. Los cabildos tradicionales han agotado sus posibilidades de representar a los ciudadanos. Para Enrique Cabrero, son órganos representativos de los partidos políticos con presencia municipal, más no de la ciudadanía. Coincidentemente, para Tonatiuh Guillén constituyen órganos del go-bierno en el cual se depositan las funciones de representación política del municipio y cuyos actores centrales son los partidos políticos6.
Los investigadores Andrew Selee y Leticia Santín7 han identificado algunas prácticas innovadoras que convocan a la ciudadanía y que se introducen en los ayuntamientos mexicanos, tales son:
1. Involucrar al ciudadano mediante la deliberación pública en los problemas claves para el diseño de políticas públicas locales.
4 GUILLÉN López, Democracia representativa y participativa en los municipios de México: procesos en tensión. – En: SELEE, Andrew D., y SANTÍN del Río, Leticia, Democracia y ciudadanía. Participación ciudadana y deliberación pú-blica en gobiernos locales mexicanos. Washington, Woodrow Wilson Interna-tional Center for Scholars, Ágora, [2006].
5 ZICCARDI Contigiani, Alicia. Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital. México, Porrúa, [1998].
6 VERDUGO López, Mercedes. Op. Cit., [p. 99].7 SELEE, Andrew D., y SANTÍN del Río, Leticia, Democracia y ciudadanía. Partici-
pación ciudadana y deliberación pública en gobiernos locales mexicanos. Wash-ington, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Ágora, [2006, p. 22].
370 Mercedes Verdugo López
2. Proveer al ciudadano de canales institucionales para poder influir sobre sus representantes en asuntos de interés particular.
3. Introducir mecanismos de rendición de cuentas para que los re-presentantes se obliguen a reportar sobre sus actividades y respon-sabilidades entre periodos electorales.
4. Empoderar a sectores de la sociedad que tienden a ser más margi-nados en el diseño de políticas públicas.
5. En diversos procesos las innovaciones se construyen sobre formas pre-existentes de participación de las comunidades locales para la toma de decisiones.
La figura analizada en este trabajo representa una fórmula innova-dora que involucra al ciudadano con el gobierno local y que mediante un proceso básico de deliberación pública. En este trabajo determinare-mos en qué medida influye en la formulación de políticas públicas mu-nicipales y en la integración de redes de acción público-privadas para la gobernanza urbana.
III. EL CIUDADANO Y EL DERECHO DE PETICIÓN
La figura objeto de estudio en este trabajo no es inédita en la entidad ni en el país. Durante el gobierno panista (1996-1998) —único de alter-nancia en Culiacán hasta la fecha—, se implementaron los programas de audiencia pública denominados «miércoles ciudadano»8 y «Llámale al presidente». En el primero, el Ayuntamiento se instalaba en el patio de palacio municipal donde se recibían múltiples demandas de los ciu-dadanos. Este modelo fue complementado con el denominado «Cabildo itinerante». «Llámale al presidente» consistió en proporcionar una línea telefónica para que los vecinos plantearan, por esa vía, los temas públicos que les afectaban para que la autoridad procediera a su solución.
Tanto los citados programas como el «Cabildo abierto», son figuras que han dado acceso a demandas y peticiones ciudadanas, por lo que también
8 Esta práctica fue implementada por primera vez en el Ayuntamiento de León, Guanajuato por el gobierno panista (1990-1992) y reproducido en diferentes gobiernos municipales del país gobernados por ese partido político.
371Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
hacen efectivo el derecho de petición que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que sustenta en tres artículos el derecho ciudadano de petición: El primero y más conocido es el 8°, el cual dispone la obligación estatal de otorgar audiencia al ciudadano:
Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de pe-tición, siempre que este se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya diri-gido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario9. El artículo 9o constitucional también se ocupa del derecho de petición y establece que:No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que ten-ga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra esta, ni se hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee10.
El artículo 35o de la Carta Magna, fracción V, dispone el ámbito de este derecho en los siguientes términos:
Será prerrogativa del ciudadano ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.
Es responsabilidad de las constituciones políticas de las entidades fe-derativas armonizar y complementar en materia específica este derecho, tal es el caso de la Constitución Política del Estado de Sinaloa (CPES), artículo 142, que legisla sobre los tiempos de respuesta al peticionario como sigue:
Cuando las leyes no mencionen término, se entenderá el término de diez días para que la autoridad ante quien se ejerza el derecho de petición, dicte el proveído respectivo11.
De igual forma, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servi-dores Públicos del Estado de Sinaloa en su artículo 15, fracción IV, hace es-
9 CONSTITUCIÓN Política de los Estados Unidos Mexicanos [en línea]. Diario Oficial de la Federación, México, 5 de febrero de 2017 [fecha de consulta: 10 de febrero de 2017]. Disponible en: http://wwwsct.gob.mx/JURE/doc/cpeum.pdf.
10 IBID.11 CONSTITUCIÓN Política del Estado de Sinaloa [en línea]. Congreso del Esta-
do de Sinaloa, Culiacán, 6 de abril de 2016 [fecha de consulta: 12 de noviem-bre de 2016]. Disponible en: http://wwwcongresosinaloa.gob.mx/images/congreso/leyes/zip/constitución_1-jun-2015.pdf.
372 Mercedes Verdugo López
pecífico este derecho ciudadano a garantizar por la autoridad pública, misma que debe:
Respetar el derecho de petición de los particulares en los términos del artículo 8o
de la CPEUM y de lo dispuesto en el artículo 142 de la CPES12.
Por último, la Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa, en el ar-tículo 25 dispone la figura de Cabildo abierto en los 18 ayuntamientos para hacer efectivo el derecho de petición13.
IV. ESTUDIO DE CASO, ESTADÍSTICAS Y PROCESAMIENTO DE INFORMACIÓN
Este apartado corresponde al estudio de caso, para el cual se procesó del total de las sesiones, una muestra aleatoria del 30 por ciento de las mismas, para determinar el perfil de los peticionarios, la frecuencia de participa-ción y el estatus de las demandas. En lo correspondiente a los participantes, se clasificaron en cuatro tipos de agrupaciones de la zona urbana14: organi-zaciones de colonos o vecinales, asociaciones de padres de familia de escue-las públicas, organizaciones no gubernamentales (ONG) e instituciones de asistencia privada (IAP), y por último, peticionarios individuales.
Se pretende describir la fisonomía urbana de los requerimientos ciu-dadanos. En primer lugar, determinar las demandas que proceden de la zona urbana e identificar el origen de las mismas por tipo de colo-nia (colonos y comités vecinales clasificadas por nivel y calidad de servi-cios, para lo cual nos hemos apoyado en INEGI), Es de interés conocer el tipo de requerimiento que plantea cada uno de estos sectores de la
12 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Esta-do de Sinaloa [en línea]. Diario Oficial No. 158, Culiacán, 28 de diciembre de 2016 [fecha de consulta: 10 de febrero de 2017]. Disponible en: http://www.stj-sin-gob-mx/assets/files/leyes/ley-resp-serv-publicos.pdf.
13 Ley de Gobierno Municipal del Estado de Sinaloa [en línea]. Justia México. [s/f] [fecha de consulta: 13 de marzo de 2017]. Disponible en: http://www-mexico.justicia.com/estados/sin/leyes/ley-de-gobierno-municipal-del-estado-de-sinaloa.pdf.
14 Para los fines de este trabajo se excluyeron las peticiones procedentes de la zona semiurbana y rural.
373Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
sociedad local y el estatus que tiene la petición correspondiente. Las estadísticas rescatadas en el total de sesiones nos presentan un mapa general de los actores locales autónomos, con demandas legítimas, que se vinculan por este medio con el Ayuntamiento para formular e imple-mentar acciones tendientes a la solución de problemas municipales o de carácter intergubernamental.
IV.1. Perfil de los peticionarios de la zona urbana
De esta zona proviene el mayor número de participaciones; en nues-tra muestra sumamos un total de 529 demandas, 197 procedentes de co-mités vecinales, 98 por colonos en lo individual, 130 clasificados como peticionarios generales, 67 de otro tipo de organizaciones civiles y 37 de sociedades de padres de familia, tal como lo muestra la gráfica 1.
Gráfica 1Porcentaje de requerimientos por tipo de peticionario urbano
324
324
Perfil de los peticionarios de la zona urbana
De esta zona proviene el mayor número de participaciones; en nuestra muestra sumamos un
total de 529 demandas, 197 procedentes de comités vecinales, 98 por colonos en lo
individual, 130 clasificados como peticionarios generales, 67 de otro tipo de organizaciones
civiles y 37 de sociedades de padres de familia, tal como lo muestra la gráfica 1.
Gráfica 1. Porcentaje de requerimientos por tipo de peticionario urbano.
Fuente: Elaboración propia.
Estas demandas se dividieron por tipos de poblamiento con el fin de generar una localización
de los problemas por colonias clasificadas por ingreso y disposición del Ayuntamiento a
atender sus demandas. Del análisis desprende que las colonias populares consolidadas (con
más de 15 años de existencia), son las que más han presentado solicitudes en Cabildo abierto,
con casi 40% de las intervenciones. Enseguida están los conjuntos habitacionales apoyados
por programas sociales de vivienda (Infonavit, Fovissste, Invies, entre otros) con el 30% de
las demandas. Las colonias populares en formación están en tercer lugar de participación con
casi el 24%. Resulta significativo el bajo número de requerimientos procedentes de las
colonias residenciales de nivel medio y alto a la autoridad municipal, con el 5% y 3%
respectivamente. (Ver gráfica 2).
37%
18%
25%
13%7%
Comités vecinales
Colonos individuales
Peticionarios generales
Otras organizaciones
Fuente: Elaboración propia.
Estas demandas se dividieron por tipos de poblamiento con el fin de generar una localización de los problemas por colonias clasificadas por ingreso y disposición del Ayuntamiento a atender sus demandas. Del aná-lisis desprende que las colonias populares consolidadas (con más de 15 años de existencia), son las que más han presentado solicitudes en Ca-bildo abierto, con casi 40% de las intervenciones. Enseguida están los conjuntos habitacionales apoyados por programas sociales de vivienda (Infonavit, Fovissste, Invies, entre otros) con el 30% de las demandas. Las colonias populares en formación están en tercer lugar de participación con casi el 24%. Resulta significativo el bajo número de requerimientos procedentes de las colonias residenciales de nivel medio y alto a la autori-dad municipal, con el 5% y 3% respectivamente. (Ver gráfica 2).
374 Mercedes Verdugo López
Gráfica 2Porcentaje de participaciones por tipo de colonia
325
325
Gráfica 2.- Porcentaje de participaciones por tipo de colonia.
Fuente: elaboración propia.
Demandas de los colonos
Los colonos en general, solicitan a la autoridad obras y servicios públicos como agua potable,
alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección, arreglo de calles, jardines, parques y
mercados, así como obras para mitigar problemas de inundación, también regularización de
predios y terrenos en donación para escuelas, comedores o deportivos. Los asentamientos
irregulares son los más necesitados e inestables ya que al no poder regularizar sus
propiedades tampoco pueden tramitar servicios públicos en general. Ver Tabla 1.
Tabla 1. Desglose de requerimientos por colonias en Culiacán.
Peticiones Peticiones por colonias y fraccionamientos Total
Colonias populares de
nueva creación
Colonias populares
consolidadas
Conjuntos habitacionales
Residenciales nivel medio
Residenciales nivel alto
Agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección
16 28 17 5 3 69
Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y equipamiento
1 20 34 2 2 59
Seguridad pública 1 4 5 2 0 12
Obra pública contra problemas de inundaciones
6 9 8 0 1 24
Pavimentación, vialidades, puentes peatonales, pasos a desnivel
5 16 5 0 1 27
Mantenimiento y construcción de infraestructura municipal
2 8 4 0 0 14
24%
39%
29%
5% 3%Col. Popular en formación
Col. Popular consolidada
Conjunto habitacional
Col. Residencial nivelmedioCol. Residencial nivel alto
Fuente: elaboración propia.
IV.2. Demandas de los colonos
Los colonos en general, solicitan a la autoridad obras y servicios pú-blicos como agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolec-ción, arreglo de calles, jardines, parques y mercados, así como obras para mitigar problemas de inundación, también regularización de pre-dios y terrenos en donación para escuelas, comedores o deportivos. Los asentamientos irregulares son los más necesitados e inestables ya que al no poder regularizar sus propiedades tampoco pueden tramitar servi-cios públicos en general. Ver Tabla 1.
Tabla 1Desglose de requerimientos por colonias en Culiacán
Peticiones
Peticiones por colonias y fraccionamientos
Tota
l
Colo
nias
po
pula
res
de
nuev
a cr
eaci
ónCo
loni
as
popu
lare
s co
nsol
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njun
tos
habi
taci
onal
esRe
side
ncia
les
nive
l med
ioRe
side
ncia
les
nive
l alto
Agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección 16 28 17 5 3 69
Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y equipamiento 1 20 34 2 2 59
Seguridad pública 1 4 5 2 0 12Obra pública contra problemas de inundaciones 6 9 8 0 1 24
375Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
Peticiones
Peticiones por colonias y fraccionamientos
Tota
l
Colo
nias
po
pula
res
de
nuev
a cr
eaci
ónCo
loni
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tos
habi
taci
onal
esRe
side
ncia
les
nive
l med
ioRe
side
ncia
les
nive
l alto
Pavimentación, vialidades, puentes peatonales, pasos a desnivel 5 16 5 0 1 27
Mantenimiento y construcción de infraestructura municipal 2 8 4 0 0 14
Programas de fomento a la cultura, civilidad, cuidado del medio ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito
0 6 2 1 0 9
Igualdad de hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes 0 1 0 0 0 1
Salud, paz social, bienestar y educación 4 0 2 1 0 7Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos y vivienda popular
7 5 3 1 1 17
Regularización de predios, escrituración de terrenos, petición de material para construcción 20 4 0 0 0 24
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público 1 1 0 0 0 2
Total 63 102 80 12 8 265
Fuente: Elaboración propia.
De la anterior tabla se deduce lo siguiente:
Las colonias populares de reciente creación necesitan por parte del municipio:
1. Se regularicen y escrituren sus predios, material de construcción y rutas de camiones urbanos.
2. Servicios públicos, agua, drenaje, luz y recolección de basura.
3. Terrenos donados para construir dispensarios médicos, escuelas, áreas verdes, parques y comedores comunitarios.
4. Obras para mitigar problemas de inundación y mantenimiento de arroyos.
Las colonias populares consolidadas solicitan:
1. Alumbrado público, se revise la deficiencia en servicios de agua, alcantarillado y la insuficiencia de drenaje pluvial.
376 Mercedes Verdugo López
2. Arreglo de parques, jardines y su equipamiento, arreglo de merca-dos y habilitación de calles.
3. Pavimentación, nuevas vialidades y construcción de puentes pea-tonales.
4. Obras para mitigar problemas de inundación.
Los conjuntos habitacionales de programas de apoyo social requieren:
1. Habilitación de parques y jardines, equipamiento de canchas de-portivas y arreglo de calles.
2. Alumbrado público, mejora en servicios de agua, drenaje y alcan-tarillado.
3. Pavimentación y nuevas vialidades.
4. Obras para mitigar problemas de inundación y mejora de la segu-ridad pública.
Los residenciales nivel medio, demandan:
1. Alumbrado en parques y calles.
2. Seguridad pública y mantenimiento de parques y jardines.
3. Fomento a la cultura y el deporte e implementación de progra-mas de protección a la niñez y tercera edad.
4. Revisión de tarifas, agua, luz, predial y mejora del transporte público.
Los residenciales de alto nivel, solicitan:
1. Alumbrado público y mejora en el servicio de limpia y recolección.
2. Mantenimiento de jardines, parques y áreas verdes.
3. Drenaje pluvial y mantenimiento de calles15.
La gráfica 3 muestra de forma integral los porcentajes por temas ur-banos requeridos por los 5 tipos de estratos residenciales estudiados:
15 En colaboración con: GAXIOLA Durán, María del Refugio: ¿Hacia una demo-cracia deliberativa? La experiencia de Cabildo abierto. Culiacán 2014-2016. Te-sis [Maestría en Políticas Públicas en la Globalización], Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, junio de 2016.
377Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
Gráfica 3Porcentaje de peticiones totales de colonos por tema
327
327
1. Habilitación de parques y jardines, equipamiento de canchas deportivas y arreglo
de calles.
2. Alumbrado público, mejora en servicios de agua, drenaje y alcantarillado.
3. Pavimentación y nuevas vialidades.
4. Obras para mitigar problemas de inundación y mejora de la seguridad pública.
✓ Los residenciales nivel medio, demandan:
1. Alumbrado en parques y calles.
2. Seguridad pública y mantenimiento de parques y jardines.
3. Fomento a la cultura y el deporte e implementación de programas de protección a
la niñez y tercera edad.
4. Revisión de tarifas, agua, luz, predial y mejora del transporte público.
✓ Los residenciales de alto nivel, solicitan:
1. Alumbrado público y mejora en el servicio de limpia y recolección.
2. Mantenimiento de jardines, parques y áreas verdes.
3. Drenaje pluvial y mantenimiento de calles. 15
La gráfica 3 muestra de forma integral los porcentajes por temas urbanos requeridos por los
5 tipos de estratos residenciales estudiados:
Gráfica 3. Porcentaje de peticiones totales de colonos por tema. Fuente: elaboración propia. Basado en 34 actas de Cabildo abierto.
15 En colaboración con: GAXIOLA Durán, María del Refugio: ¿Hacia una democracia deliberativa? La experiencia de Cabildo abierto. Culiacán 2014-2016. Tesis [Maestría en Políticas Públicas en la Globalización], Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, Junio de 2016.
53%25%
6%
16%
Servicios públicos
Construcción de obrapública
Implementación deprogramas de interessocialPredios para vivienda,regulación urbana,transporte público
Fuente: elaboración propia. Basado en 34 actas de Cabildo abierto.
IV.3. Organización de colonos en la zona urbana
El mecanismo más socorrido por los habitantes para hacer llegar sus demandas a Cabildo, fue de forma directa, contabilizando 177; e in-directa, a través de un presidente de colonia o representante, previa organización del comité vecinal, mismas que sumaron 88. Este número nos sugiere un buen nivel de organización en los ciudadanos e interés por su comunidad, ya que, aunque no se pueden presentar todos al es-trado, están informados y consensuados sobre lo que se requiere en su nombre, tal como se hace constar con sus firmas en la petición escrita.
Tabla 2Frecuencia de firmas por tipo de poblamiento
Tipo de Colonia
Dire
cta
2 a
50 fi
rmas
51 a
100
firm
as
más
de
100
firm
as
Colonias populares de nueva creación y asentamientos irregulares 43 14 5 1 63Colonias populares consolidadas 74 21 4 3 102Conjuntos habitacionales 47 18 10 5 80Residenciales nivel medio 7 5 0 0 12Residenciales nivel alto 6 2 0 0 8Totales 177 60 19 9 265
Fuente: elaboración propia, retomado de Gaxiola Durán16.
16 IBID.
378 Mercedes Verdugo López
De las colonias populares de nueva creación se presentaron 20 co-mités, de las colonias populares consolidadas 28, de los conjuntos ha-bitacionales 43, residencias de nivel medio 5 y de nivel alto solo 2. Los conjuntos habitacionales de vivienda social presentan los comités de ve-cinos más numerosos.
IV.4. Seguimiento y trámite de asuntos
Tal como se lee en la tabla 3 y la gráfica 4, el gobierno municipal de Culiacán tiene un índice de eficiencia muy bajo en relación a los reque-rimientos planteados por la ciudadanía.
Tabla 3Estatus de la petición
Peticiones
Estatus de la petición
Tota
l
Sin
resp
uest
a
Petic
ión
turn
ada
En p
látic
as c
on
los
inte
resa
dos
Resu
elto
A. Potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección. 25 10 23 11 69Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y su equipamiento. 20 11 21 7 59
Seguridad pública. 1 3 4 4 12Obras para mitigar problemas de inundación. 7 6 8 3 24Pavimentación, apertura de nuevas vialidades, construcción de puentes peatonales o pasos a desnivel. 6 10 9 2 27
Mantenimiento y construcción de infraestructura municipal. 5 3 4 2 14Fomento a la cultura, deporte, civilidad: participación, cuidado del ambiente, protección animal, prevención delitos y accidentes de tránsito. 5 1 2 1 9
Igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes. 1 0 0 0 1
Salud, paz social, bienestar y educación. 1 2 3 1 7Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos o vivienda. 9 3 5 0 17
Regularización de predios, escrituración de terrenos y petición de material para construcción. 14 6 4 0 24
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público. 0 1 0 1 2Total 94 56 83 32 265
Fuente: elaboración propia.
379Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
De las 32 demandas que ha resuelto el municipio, 11 son de servicios públicos de agua potable, alcantarillado, aseo y limpia; 7 de parques, arreglo de calles, jardines y equipamiento de deportivos; 4 de seguridad pública y 3 de obras para mitigar problemas de inundación, entro otros.
Gráfica 4Estatus de las demandas en porcentaje de los colonos en general
330
330
Gráfica 4. Estatus de las demandas en porcentaje de los colonos en general.
Fuente: elaboración propia
De 265 demandas presentadas por los colonos, el 35.5% no tuvieron respuesta, 21,1% fueron
turnadas, el 31.3% de las mismas continuaron en pláticas y se resolvieron solo el 12.1%.
Participación de asociaciones de padres de familia de escuelas públicas de la zona urbana
Las asociaciones educativas se organizan en sociedades de padres de familia para acordar
necesidades en los planteles educativos. Un representante del plantel es el que hace la
exposición en Cabildo. Los jardines de niños son los más participativos, le siguen las
primarias y las secundarias, en ese orden. La tabla 4 muestra los principales requerimientos
de estas instituciones educativas. Tabla 4: Peticiones de planteles educativos.
Nivel escolar
Petición Total Servicio de agua y luz
Techumbres, bardas perimetrales, aulas
Arreglos varios en mobiliarios, baños y otros materiales
Preescolar 3 9 4 16 Primaria 1 7 5 13 Secundaria 2 1 1 4 Medio superior y superior
0 0 1 1
Total 6 17 11 34 Fuente: Elaboración propia.
36%
21%
31%
12%Sin respuesta
Petición turnada
En pláticas coninteresados
Resuelto
Fuente: elaboración propia
De 265 demandas presentadas por los colonos, el 35.5% no tuvieron respuesta, 21,1% fueron turnadas, el 31.3% de las mismas continuaron en pláticas y se resolvieron solo el 12.1%.
IV.5. Participación de asociaciones de padres de familia de escuelas públicas de la zona urbana
Las asociaciones educativas se organizan en sociedades de padres de familia para acordar necesidades en los planteles educativos. Un re-presentante del plantel es el que hace la exposición en Cabildo. Los jardines de niños son los más participativos, le siguen las primarias y las secundarias, en ese orden. La tabla 4 muestra los principales reque-rimientos de estas instituciones educativas.
Tabla 4Peticiones de planteles educativos
Nivel escolar
Petición
TotalServicio de agua y luz
Techumbres, bardas perimetrales, aulas
Arreglos varios en mobiliarios, baños y otros materiales
Preescolar 3 9 4 16
380 Mercedes Verdugo López
Nivel escolar
Petición
TotalServicio de agua y luz
Techumbres, bardas perimetrales, aulas
Arreglos varios en mobiliarios, baños y otros materiales
Primaria 1 7 5 13Secundaria 2 1 1 4Medio superior y superior 0 0 1 1Total 6 17 11 34
Fuente: Elaboración propia.
Lo manifestado por los peticionarios es que lo más apremiante para los niños de preescolar y primaria es cubrirse del sol y la lluvia, tam-bién protegerse del exterior por algunos accidentes automovilísticos ocurridos. La sobrepoblación en algunos centros educativos es otra dificultad que sobrellevan la mayoría de las escuelas públicas, por lo que necesitan techumbres, bardas y aulas, así como mobiliario y arre-glos en baños. Los padres de familia dejaron constancia de que algu-nas escuelas no cuentan con servicios de agua, luz o sus servicios son deficientes.
IV.6. Seguimiento del gobierno municipal de los asuntos en los planteles edu-cativos
La tabla 5 muestra los bajos niveles de respuesta de la autoridad mu-nicipal a los requerimientos presentados por los padres de familia de planteles educativos públicos en la zona urbana de Culiacán.
Tabla 5Estatus de peticiones en planteles educativo
Petición
Estatus de la petición
TotalSin respuesta
Petición turnada
En pláticas con el o los interesados
Resuelto
Servicios agua y luz 2 1 2 1 6Techumbres, bardas perimetrales, aulas 4 4 9 0 17Arreglos varios en mobiliario, baños o materiales, etc. 3 4 4 0 11
Total 9 9 15 1 34
Fuente: elaboración propia.
381Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
Podemos ver que, de las 34 solicitudes, sólo una fue resuelta; ésta, en el rubro de arreglos en mobiliario, mantenimiento en baños y material de trabajo. 15 de los casos se encuentran en pláticas y 9 ni siquiera tuvie-ron respuesta. Los porcentajes se muestran en la gráfica 5:
Gráfica 5Estatus de las demandas en porcentaje para planteles educativos
332
332
Gráfica 5. Estatus de las demandas en porcentaje para planteles educativos.
Fuente: elaboración propia.
Solicitud de las organizaciones sociales en Culiacán
Tabla 6. Peticiones de ONG y IAP
Peticiones Frecuencia Porcentaje
Agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección. 3 5.1 Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y su equipamiento. 3 5.1 Seguridad pública. 1 1.7 Pavimentación, apertura de nuevas vialidades, construcción de puentes peatonales o pasos a desnivel. 3 5.1
Fomento a la cultura, deporte, civilidad: participación, cuidado del ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito.
20 33.9
Igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes. 11 18.6
Salud, paz social, bienestar y educación. 3 5.1 Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos o vivienda. 5 8.5
Regularización de predios, escrituración de terrenos y petición de material para construcción. 6 10.2
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público. 4 6.8 Total 59 100.0
Fuente: elaboración propia.
Las demandas de estos grupos o asociaciones no gubernamentales, difieren de los colonos y
sociedad de padres en los temas, y por lo tanto en el tipo de petición. Son mínimas las
participaciones en las que solicitan servicios públicos o infraestructura para beneficio de su
lugar de residencia o escuela. Lo que plantean más bien, es que el municipio los integre o
26%
27%
44%
3%
Sin respuesta
Petición turnada
En pláticas coninteresadosResuelto
Fuente: elaboración propia.
IV.7. Solicitud de las organizaciones sociales en Culiacán
Tabla 6Peticiones de ONG y IAP
Peticiones Frecuencia PorcentajeAgua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección 3 5.1Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y su equipamiento 3 5.1Seguridad pública 1 1.7Pavimentación, apertura de nuevas vialidades, construcción de puentes peatonales o pasos a desnivel 3 5.1
Fomento a la cultura, deporte, civilidad: participación, cuidado del ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito 20 33.9
Igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes 11 18.6
Salud, paz social, bienestar y educación 3 5.1Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos o vivienda 5 8.5
Regularización de predios, escrituración de terrenos y petición de material para construcción 6 10.2
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público 4 6.8Total 59 100.0
Fuente: elaboración propia.
382 Mercedes Verdugo López
Las demandas de estos grupos o asociaciones no gubernamentales, difieren de los colonos y sociedad de padres en los temas, y por lo tanto en el tipo de petición. Son mínimas las participaciones en las que soli-citan servicios públicos o infraestructura para beneficio de su lugar de residencia o escuela. Lo que plantean más bien, es que el municipio los integre o los tome en cuenta para la elaboración de programas encami-nados a fomentar la cultura, deporte, civilidad ciudadana, participación, cuidado del medio ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito, igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes. Así como programas encaminados a lograr la paz social, el bienestar y a mejorar la educación.
Otro tema importante en el que están involucrados, es la gestión de re-gularización de predios e introducción de servicios públicos en las colonias de reciente creación que son las más necesitadas. Colaboran en la organiza-ción de las mismas para hacer llegar sus demandas al Ayuntamiento.
De forma particular, las organizaciones que más han subido al estra-do de Cabildo son:
Cletos 65 y Movimiento bicicleta blanca. Estas ONG se caracterizan por llevar propuestas con proyectos propios, relacionados con el respeto al ciclista y la educación vial. Entre las mismas solicitaron una ciclovía de Culiacán hacia la sindicatura de Imala, un andador peatonal en el par-que Las Riberas y alumbrado público. Cabe señalar que Cletos 65 ha he-cho acto de presencia en cuatro ocasiones y en las reuniones a las que se les ha citado para revisar sus propuestas, los acompañan miembros del Movimiento bicicleta blanca. A fines del trienio habían logrado la nivela-ción del terreno a Imala y el alumbrado en un parque de la sindicatura.
De igual forma, la organización Generación en movimiento A.C., tuvo presencia importante en Cabildo abierto, es una organización de jóve-nes que proponen diversos temas, entre ellos los relacionados con la participación ciudadana; han solicitado se les permita opinar y ser toma-dos en cuenta en decisiones municipales, piden también se les integre como voluntarios para implementar dos programas, uno de fomento a la cultura cívica y otro de educación nutricional. En una cita posterior, se les pidió que presentaran el acta constitutiva de la organización con el nombre y puesto de los integrantes que la forman y dejaran sus pro-puestas en revisión.
383Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
Las ONG Nueva visión y Movimiento Antorchista se han presentado para dar apoyo a habitantes de asentamientos irregulares para gestionar títulos de propiedad, así como diversos trámites para familias de escasos recursos como piso firme, material para construcción, comedores comunitarios, en-tre otras peticiones. Sobre el estatus en las solicitudes de estas organizacio-nes, el máximo nivel que han alcanzado es que han sido «turnadas» y en lo referente a la regularización de predios, están sin respuesta. Hasta concluir este trabajo de campo, no los habían llamado a orientación de ningún tipo.
Las organizaciones Semuc A.C y Ccidec A.C, son organizaciones de minusválidos y débiles visuales, que han hecho propuesto en Cabildo abierto un programa para la integración de niños con capacidades di-ferentes a escuelas públicas. Se hizo un compromiso para ver el pro-yecto más de cerca. Piden programas de empleo donde se les pueda incorporar y una petición especial hecha por débiles visuales, es que se coloquen los nombres de las calles en el sistema de lectura para invi-dentes Braille. Con sus propuestas y peticiones, buscan la integración en el ámbito educativo, económico y social de este grupo de ciudadanos17.
En la gráfica 6 se leen los porcentajes de los temas con los que han participado las organizaciones de la sociedad civil en Cabildo abierto.
Gráfica 6Participaciones por tema de las ONG e IAP
334
334
Las ONG Nueva visión y Movimiento Antorchista se han presentado para dar apoyo a
habitantes de asentamientos irregulares para gestionar títulos de propiedad, así como diversos
trámites para familias de escasos recursos como piso firme, material para construcción,
comedores comunitarios, entre otras peticiones. Sobre el estatus en las solicitudes de estas
organizaciones, el máximo nivel que han alcanzado es que han sido “turnadas” y en lo
referente a la regularización de predios, están sin respuesta. Hasta concluir este trabajo de
campo, no los habían llamado a orientación de ningún tipo.
Las organizaciones Semuc A.C y Ccidec A.C, son organizaciones de minusválidos y débiles
visuales, que han hecho propuesto en Cabildo abierto un programa para la integración de
niños con capacidades diferentes a escuelas públicas. Se hizo un compromiso para ver el
proyecto más de cerca. Piden programas de empleo donde se les pueda incorporar y una
petición especial hecha por débiles visuales, es que se coloquen los nombres de las calles en
el sistema de lectura para invidentes Braille. Con sus propuestas y peticiones, buscan la
integración en el ámbito educativo, económico y social de este grupo de ciudadanos.17
En la gráfica 6 se leen los porcentajes de los temas con los que han participado las
organizaciones de la sociedad civil en Cabildo abierto.
Gráfica 6. Participaciones por tema de las ONG e IAP.
Fuente: elaboración propia.
Se distingue la diferencia mencionada con anterioridad, sobre los temas de interés
entre colonos y organizaciones. En el primero en mención, son los servicios públicos y en el
17 En colaboración con: GAXIOLA Durán, María del Refugio, Op. Cit.
12%
5%
58%
25%
Servicios públicos
Obra públicas de interésgeneral
Implementación deprogramas relativos a losderechos humanos,civilidad y participaciónPeticionarios de terrenos yregularización, revisión detarifas de servicios ytransporte púb.
Fuente: elaboración propia.
17 En colaboración con: GAXIOLA Durán, María del Refugio, Op. Cit.
384 Mercedes Verdugo López
Se distingue la diferencia mencionada con anterioridad, sobre los temas de interés entre colonos y organizaciones. En el primero en men-ción, son los servicios públicos y en el segundo es la implementación de programas relativos a los derechos humanos y civilidad. En la tabla 7 y gráfica 7 se muestra el estatus en que se encuentran sus intervenciones de las organizaciones de la sociedad civil en Cabildo abierto.
Tabla 7Estatus de peticiones hechas por ONG e IAP
TemaEstatus de la petición
TotalSin respuesta
Petición turnada
En pláticas con los interesados Resuelto
Servicios públicos 4 1 1 1 7Obras públicas de interés general 3 0 0 0 3Implementación de programas relativos a los derechos humanos y civilidad 15 7 11 1 34
Peticionarios de terrenos, regularización de predios y revisión de pagos y transporte público
6 5 4 0 15
Total 28 13 16 2 59
Fuente: elaboración propia.
Gráfica 7Estatus de las demandas ONG e IAP
335
335
segundo es la implementación de programas relativos a los derechos humanos y civilidad.
En la tabla 7 y gráfica 7 se muestra el estatus en que se encuentran sus intervenciones de las
organizaciones de la sociedad civil en Cabildo abierto.
Tabla 7. Estatus de peticiones hechas por ONG e IAP.
Tema
Estatus de la petición Total Sin
respuesta Petición turnada
En pláticas con los interesados.
Resuelto
Servicios públicos. 4 1 1 1 7 Obras públicas de interés general. 3 0 0 0 3 Implementación de programas relativos a los derechos humanos y civilidad. 15 7 11 1 34
Peticionarios de terrenos, regularización de predios y revisión de pagos y transporte público.
6 5 4 0 15
Total. 28 13 16 2 59 Fuente: elaboración propia.
Gráfica 7. Estatus de las demandas ONG e IAP.
Fuente: elaboración propia.
A pesar de ser grupos organizados e interesados en tener comunicación con la administración
municipal, casi la mitad de sus demandas no han tenido respuesta alguna, cerca del 30% están
en pláticas, poco más del 20% se turnaron a otras instancias y el 3.4% se resolvieron.
Peticionarios individuales
Este tipo de demandante se presenta de forma individual, como se advierte en la metodología,
no representan colonia ni organización, son ciudadanos preocupados por diversos temas de
47%
22%
27%
4%Sin respuesta
Petición turnada
En pláticas coninteresados
Resuelto
Fuente: elaboración propia.
A pesar de ser grupos organizados e interesados en tener comunica-ción con la administración municipal, casi la mitad de sus demandas no
385Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
han tenido respuesta alguna, cerca del 30% están en pláticas, poco más del 20% se turnaron a otras instancias y el 3.4% se resolvieron.
IV.8. Peticionarios individuales
Este tipo de demandante se presenta de forma individual, como se advierte en la metodología, no representan colonia ni organización, son ciudadanos preocupados por diversos temas de la ciudad y el ma-nejo administrativo del Ayuntamiento. Se presentan con las peticiones siguientes (ver tablas 8, 9 y gráfica 8):
Tabla 8Demandas de peticionarios individuales
Peticiones Frecuencia PorcentajeAgua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección 6 5.1Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y su equipamiento 6 5.1Pavimentación, apertura de nuevas vialidades, construcción de puentes peatonales o pasos a desnivel 2 1.7
Mantenimiento y construcción de infraestructura municipal 6 5.1Fomento a la cultura, deporte, civilidad: participación, cuidado del ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito 46 39.3
Igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes 19 16.2
Salud, paz social, bienestar y educación 12 10.3Turismo, comercio e industria 4 3.4Pesca, ganadería, agricultura y acuacultura 1 .9Servicios 1 .9Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos o vivienda 4 3.4
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público 10 8.5Total 17 100
Fuente: elaboración propia.
Las demandas de estos ciudadanos tienen gran similitud con las de las colonos y organizaciones en general, la mayoría se presenta con al-gún bosquejo de solución a problemas de la ciudad, otros con plantea-mientos bien elaborados como: el «programa de prevención de drogas para adolescentes»; «bullyng/mil escuelas mil brigadas», «club comuni-tario de lectura», «programa concientización de valores», «cultura y pre-vención de accidentes viales».
386 Mercedes Verdugo López
Otras propuestas están relacionadas con la participación ciudadana, entre estas se reclama una alianza del Ayuntamiento con la sociedad civil, se exige un consejo de transparencia, el empoderamiento de los ciudadanos ante funcionarios públicos y la consideración de los ciuda-danos y especialistas en la toma de decisiones que tengan que ver con el centro histórico.
Otro rubro recurrente fue el de servicios y rutas del transporte públi-co y la revisión de tarifas de predial y agua. También se hace mención de programas para la equidad de género, para el cuidado del medio ambiente y protección de mascotas. Entre otras intervenciones, se pide al Ayuntamiento que implemente talleres de oratoria, ajedrez, teatro y pintura.
Los porcentajes de las demandas por tema, amplían el panorama para comparar las necesidades de los grupos diferenciados en la ciudad de Culiacán.
Gráfica 8Porcentaje por tema de peticionarios individuales
337
337
ciudadanos y especialistas en la toma de decisiones que tengan que ver con el centro
histórico.
Otro rubro recurrente fue el de servicios y rutas del transporte público y la revisión de tarifas
de predial y agua. También se hace mención de programas para la equidad de género, para el
cuidado del medio ambiente y protección de mascotas. Entre otras intervenciones, se pide al
Ayuntamiento que implemente talleres de oratoria, ajedrez, teatro y pintura.
Los porcentajes de las demandas por tema, amplían el panorama para comparar las
necesidades de los grupos diferenciados en la ciudad de Culiacán.
Gráfica 8. Porcentaje por tema de peticionarios individuales.
Fuente: elaboración propia.
Sin duda, el porcentaje mayor es la implementación de programas relativos a los derechos
humanos y civilidad, lo que refleja el deseo de un gran número de ciudadanos interesados en
el bienestar social a través del desarrollo humano. De los 117 casos llevados al estrado, 58
permanecen sin respuesta, 11 se turnaron y 44 estuvieron en pláticas. Se dieron por
concluidos 4, minúscula cantidad para el número de casos.
Tabla 9. Estatus de las demandas de peticionarios generales.
Peticiones
Estatus de la petición Total Sin
respuesta Petición turnada
En pláticas con los interesados.
Resuelto
Agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección. 3 1 2 0 6
10%
7%
66%
5%
12%
Servicios públicos
Obra pública
Implentación de programasrelativos a derechos humanosy civilidad
Impulso a actividadesproductivas
Regulación de predios yrevisión de pagos de serviciosy transportes públicos
Fuente: elaboración propia.
Sin duda, el porcentaje mayor es la implementación de programas relativos a los derechos humanos y civilidad, lo que refleja el deseo de un gran número de ciudadanos interesados en el bienestar social a tra-vés del desarrollo humano. De los 117 casos llevados al estrado, 58 per-manecen sin respuesta, 11 se turnaron y 44 estuvieron en pláticas. Se dieron por concluidos 4, minúscula cantidad para el número de casos.
387Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
Tabla 9Estatus de las demandas de peticionarios generales
PeticionesEstatus de la petición
TotalSin respuesta
Petición turnada
En pláticas con los interesados Resuelto
Agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia y recolección 3 1 2 0 6
Mercados, panteones, rastros, calles, jardines, parques y su equipamiento 2 1 3 0 6
Pavimentación, apertura de nuevas vialidades, construcción de puentes peatonales o pasos a desnivel
1 0 1 0 2
Mantenimiento y construcción de infraestructura municipal 4 0 2 0 6
Fomento a la cultura, deporte, civilidad: participación, cuidado del ambiente, protección animal, prevención de delitos y de accidentes de tránsito
20 6 20 0 46
Igualdad entre hombres y mujeres, protección a la niñez, discapacitados, tercera edad y jóvenes
10 0 8 1 19
Salud, paz social, bienestar y educación 7 1 3 1 12Turismo, comercio e industria 1 1 1 1 4Pesca, ganadería, agricultura y acuacultura 0 1 0 0 1
Servicios 1 0 0 0 1Petición de terrenos en donación para parques, escuelas, dispensarios, comedores, orfanatos o vivienda
4 0 0 0 4
Revisión de tarifas, agua, luz, predial y transporte público 5 0 4 1 10
Total 58 11 44 4 117
Fuente: elaboración propia.
IV.9. Estatus de las demandas ciudadanas presentadas en Cabildo abierto 2014-2016 y comportamiento de la participación ciudadana
El análisis realizado muestra que la mitad de las peticiones ciudada-nas no obtienen respuesta, mientras que apenas un 3% de las mismas son resueltas. Un 38% permanece en pláticas entre el gobierno y los peticionarios, mientras que el 9% de las mismas se turna a las instancias correspondientes. (Ver gráfica 9).
388 Mercedes Verdugo López
Gráfica 9Estatus del total de demandas presentadas en Cabildo Abierto
Fuente: elaboración propia.
50%
9%
38%
3%Sin respuesta
Petición turnada
En pláticas coninteresados
Resuelto
Fuente: elaboración propia.
El bajo porcentaje de soluciones que presenta el Cabildo abierto a los requerimientos de los peticionarios, explica el paulatino descenso de la participación de los ciudadanos en el mismo. (Ver gráfica 10). Este indicador es significativo por lo que representa un punto de interés particular para nuestro análisis.
Gráfica 10Tendencia descendente de ciudadanos y organizaciones en las sesiones de Cabildo Abierto,
Culiacán 2014-2016
0 50 100
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01/09/2016
Número deciudadanos yorganizacionesasistentes
Fuente: Elaboración propia. Basado en 34 Actas de Cabildo abierto, Culiacán 2014-201618.
18 H. AYUNTAMIENTO DE CULIACÁN [en línea]. 2014-2016 [fecha de con-sulta: 30 de marzo de 2014-15 de diciembre de 2016]. México, disponible en:
389Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016
V. CONCLUSIONES
La modalidad Cabildo abierto, Culiacán 2014-2016, puso en marcha una práctica de acercamiento del gobierno municipal con la ciudada-nía. El análisis deja ver que la sociedad local está preparada para invo-lucrarse en temas de interés colectivo y en la formulación de políticas públicas que construyan una red de gobernanza urbana que dignifique al ciudadano como actor de la vida municipal y de la construcción de bienes y espacios públicos. El estudio evidencia que la sociedad local, una vez que se le otorgan los instrumentos para la participación corres-ponsable, es capaz no sólo de organizarse en torno a temas básicos que competen a su entorno inmediato, sino de generar propuestas tendien-tes a dar solución a problemas de su localidad y con ello, replantear el diseño de políticas «desde abajo». En este punto, resulta evidente que el descenso de la participación en el cuerpo de gobierno no obedeció a la apatía de los ciudadanos, sino al desencanto de no obtener respuesta oportuna por parte de la autoridad municipal, como muestran los datos duros del estudio de caso.
Por otra parte, el análisis también refleja a un gobierno municipal cuyo ámbito de competencias y de manejo de recursos fiscales resulta insuficiente para dar la solución expedita que requiere la ciudadanía. Como refleja el estudio, muchos de los requerimientos se trasladan a otro orden de gobierno, principalmente al federal, de donde emanan las principales fuentes de financiamiento para la construcción de obra pública y la prestación de servicios públicos, que constituyen el grueso de las peticiones locales. Otro aspecto a considerar, es que los sectores populares son los que más recurren a esta instancia y dejan ver su inte-rés por implementar programas que mejoren la calidad de vida y garan-ticen los derechos humanos de los habitantes del municipio.
En cuanto al decreto legislativo de erigir esta figura como norma general en la entidad, resulta una disposición pertinente pero incom-pleta, ya que deja omiso el apartado correspondiente a los mecanismos y procedimientos administrativos para dar respuesta efectiva a los re-querimientos de la ciudadanía. Conforme se vayan perfeccionando los
https://apps.culiacan.gob.mx/transparencia/archivos/plan-municipal-de-desarrollo-culiacan.pdf.
390 Mercedes Verdugo López
mecanismos jurídico-políticos y administrativos que garanticen los de-rechos y libertades de los ciudadanos, la facultad peticionaria será solo apelada cuando hayan fracasado todos los medios legales para obtener el fin perseguido.
Las sesiones abiertas de Cabildo, para impulsar redes de gobernanza municipal, deben superar su función de recepción de quejas y de oficialía de partes y convocar a los ciudadanos a vincularse en los procesos de toma de decisiones y construcción de la agenda gubernamental. Así como en tareas de vigilancia, supervisión y asignación de recursos públicos. Esta posibilidad de apertura democratizadora plantea una reforma a fondo de la integración del gobierno municipal que privilegie la presencia ciuda-dana y del sistema de coordinación fiscal que permita autonomía de los ayuntamientos para decidir sobre sus políticas municipales.
El Cabildo abierto tal y como ha operado hasta la fecha, ha desapro-vechado el uso de las tecnologías de información y comunicación (TIC), mediante las cuales es factible generar redes de gobernanza electrónica entre el ciber-ciudadano y el gobierno electrónico. El formato utilizado está desfasado; actualmente, la Web 2.0 permite evacuar el grueso de las peticiones en forma más oportuna y establecer una comunicación más eficiente con la ciudadanía mediante el uso del Internet y banda ancha.
VI. BIBLIOGRAFÍA
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La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
GERARDO ZAMORA FERNÁNDEZ DE LARA1
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS MUNICIPIOS. III. MÉTODO DE TRABAJO. IV. DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN. IV.1. Reglamentación de los campos de gestión. IV.2. Reglamentación de la Participación ciudadana. V. CONCLUSIÓN. VI. BIBLIOGRAFÍA
I. INTRODUCCIÓN
La gobernación es la esencia de la gestión gubernamental cualquiera que sea el orden de gobierno que la ejerce. Sin duda se trata de una capa-cidad directiva propia de los gobiernos que, como tal, tiene como destino al conjunto de la sociedad, integrada por las organizaciones y grupos de la sociedad y desde luego por la ciudadanía que configura a la específica sociedad de que se trate. Por tanto, la gobernación refiere a una relación dialéctica y recíproca que incluye, de una parte, a la gobernabilidad como capacidad de los gobiernos para atender los requerimientos de la socie-dad y, de otra, a la gobernanza como capacidad de los actores sociales para influir en las decisiones públicas que atañen a la comunidad política.
A partir del planteamiento señalado, podemos reflexionar acerca de la gestión gubernamental considerando su relación con el sentido de go-bernanza y participación ciudadana. Al respecto, desde los años ochenta del siglo anterior se apostó por una gestión pública menos determinada por la sola capacidad gubernamental y más condicionada por la emergen-cia de grupos y organizaciones sociales con agenda de intereses propios y por una participación de sectores ciudadanos cada vez más atentos y
1 Profesor-Investigador del Departamento de Política y Cultura, División de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Xochimilco. Correo electrónico: [email protected].
394 Gerardo Zamora Fernández de Lara
demandantes de las políticas gubernamentales. Ciertamente existieron eventos promisorios que alentaron esa perspectiva (surgimiento de múl-tiples organizaciones civiles, búsqueda ciudadana por encontrar alterna-tivas político-electorales distintas, etc.), de manera que desde entonces y aún en el primer lustro del nuevo milenio el tema de la gobernanza y de la participación ciudadana fue bastante alentado discursivamente y también tuvo acogida promocional y práctica por varios sectores (guber-namentales y no gubernamentales) para avanzar en ello.
Sin embargo, después de 2005 resulta difícil asegurar que aun con ese impulso realmente se haya desarrollado una ciudadanía comprometida y participativa, aunque puedan registrarse casos de participación con inicia-tivas y proyectos importantes. Es decir, no se ha tratado de una expresión participativa continua y sostenida de los diferentes sectores de la sociedad. La explicación de ello se encuentra en las propias condiciones de margina-lidad y pobreza en que se encuentran amplios sectores de la sociedad; con-dición que no les permite incorporarse en los asuntos de sus comunidades.
Las políticas gubernamentales inequitativas, beneficiarias de grupos mi-noritarios poderosos, han sumido en la marginalidad económica, política y cultural a grandes sectores de la población, dejándoles sin posibilidad de interesarse en los asuntos públicos por tener que buscar la manera de sub-sistir día a día. Así las condiciones de desigualdad que imperan en el país, no son propiciatorias de construcción ciudadana ni dan lugar a bases sóli-das de participación social que hagan pensar en procesos de gobernanza en la relación entre gobierno y sociedad, entre gobernantes y gobernados.
El carácter protagónico de la ciudadanía, por tanto, tiende a ser li-mitado y focalizado, pero también es justo decir que ha dejado huella e incluso ha tenido efectos al traducirse en reformas legales y reglamenta-rias como respuestas gubernamentales a esas manifestaciones de grupos y organizaciones sociales. Este tipo de respuestas no son despreciables y al menos deben ser examinadas para entender su alcance en términos de gobernación. Tal es el caso de la reglamentación municipal.
II. LA FACULTAD REGLAMENTARIA DE LOS MUNICIPIOS
Con la reforma realizada en 1983 al artículo 115 constitucional, los municipios adquirieron una mayor presencia en la vida política nacio-
395La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
nal, en buena medida porque quedaron más claramente plasmados los elementos de su diseño institucional que puntualizaron las facultades, responsabilidades y recursos para la planeación de su desarrollo y para interactuar en las relaciones del federalismo mexicano. El diseño insti-tucional plasmado en la constitución contiene al menos 10 puntos fun-damentales, y uno de ellos es precisamente el de la facultad reglamentaria depositada en sus Ayuntamientos.
A partir de entonces, formalmente la reglamentación municipal tiene un estatuto propio en el régimen de derecho mexicano y, por tanto, es un «un instrumento jurídico que ordena, racionaliza y regula la acción guber-nativa … especialmente el que involucra la acción administrativa del Ayuntamiento y su gestión frente a la comunidad que representa (Pontifes,1988: 49 y86).
Desde el enfoque de gobernanza la gestión gubernamental debe tener un fuerte vínculo con la sociedad, más allá de la obligación y responsabili-dad que implica el sentido de gobernabilidad circunscrito al ámbito polí-tico-administrativo interno del aparato de gobierno; esto es, para la gober-nanza no basta la indispensable presencia de los agentes gubernamentales en la actuación pública sino que requiere también de la participación de los actores sociales en la decisión y operación de las política públicas.
La gobernanza supone un proceso organizacional de la ciudadanía y de los grupos sociales para incidir en las decisiones gubernamentales y actuar en la vida pública. Este fenómeno de participación social debiera tener en los municipios su espacio natural de emergencia, dada la di-mensión más acotada y situacional que este espacio geopolítico ofrece para la relación entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, en las municipalidades no siempre resulta fácil el engarce de la acción e inte-reses ciudadanos con las políticas gubernamentales.
Por supuesto que son diversos los factores (económicos, políticos, sociales y culturales) que condicionan los procesos de gobernabilidad y gobernanza en los municipios; pero existe uno de carácter institucio-nal que resulta fundamental examinar: la Reglamentación Municipal. Está claro que la reglamentación municipal no es el único foco propulsor de gobernanza en las sociedades locales, pero sí uno de los más importante desde el punto de vista institucional, por ser el marco normativo más cercano y directo que regula la gestión gubernamental y la interacción de los ciudadanos y de las agrupaciones sociales en la vida municipal.
396 Gerardo Zamora Fernández de Lara
El trabajo que aquí se presenta trata de analizar la presencia (y/o ausencia) de elementos normativos que incentiven y estimulen los procesos de gobernanza en los diversos campos de gestión municipal, tomando como referencia el estudio comparado de los cuerpos regla-mentarios de doce ciudades-capital del país2; y tomando como base la selección de trece campos de gestión3.
El propósito del estudio es conocer en qué medida esta normati-vidad refleja las adecuaciones institucionales que los gobiernos de las ciudades-capital del país han realizado para mejorar su gestión pública, a fin de que ésta sea más acorde con las expectativas democráticas y de mejoramiento de la calidad de vida de sus localidades. Para ello hemos seleccionado, compilado y analizado 405 reglamentos municipales que norman los principales campos de gestión gubernamental, tanto tradi-cionales como modernos (ver Anexo 1).
III. MÉTODO DE TRABAJO
El estudio comparado de la reglamentación municipal que norma los campos de gestión gubernamental, toma como unidad de análisis el Cuerpo Reglamentario integrado por el conjunto de reglamentos seleccio-nados para cada uno de estos campos. Si bien se analiza cada uno de los reglamentos en particular, no son éstos los elementos de comparación directa, sino el conjunto que aquí llamamos Cuerpo Reglamentario y cuyas características son resultantes del análisis particular y agregado de los reglamentos correspondientes a cada uno de los campos de gestión.
2 Las doce ciudades-capital son: Aguascalientes, Chihuahua, Colima, Cuernava-ca, Guanajuato, Hermosillo, Oaxaca, Querétaro, Saltillo, Tepic, Tuxtla Gutié-rrez y Zacatecas.
3 Campos de Gestión seleccionados: 1)Agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas; 2) Limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos; 3) Regulación de comercios, mercados y abasto; 4) Ayuntamien-to y Administración municipal; 5) Transporte público, tránsito y vialidad; 6) Seguridad pública y policía preventiva; 7) Planeación y desarrollo socioeconó-mico; 8) Ordenamiento territorial y uso de suelo; 9) Desarrollo urbano, frac-cionamientos y vivienda; 10) Participación ciudadana; 11) Ecología y medio ambiente; 12) Protección civil y prevención de riesgos; 13) Comunicación, transparencia y rendición de cuentas.
397La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Un criterio fundamental para todo estudio comparado es, parafra-seando a D. Waldo, diseñar «un modelo lo suficientemente amplio para abarcar todos los fenómenos sin llegar a ser, a causa de su tamaño, de-masiado general e incapaz para manipular y comprender [los aspectos particulares de] la administración» (Heady, 2000: 54). Siguiendo este criterio y en atención al propósito de indagar en qué medida la regla-mentación municipal es un instrumento adecuado para la gestión gu-bernamental, para el estudio se elaboró un modelo de análisis con cua-tro categorías analíticas acordes con ese objetivo, a saber:
Estructura jurídica. Esta categoría de análisis comprende las referen-cias que remiten a los anclajes que tienen los reglamentos municipa-les con la constitución de la república, con la constitución estatal, con legislación federal, con la legislación estatal, con las normas oficiales mexicanas y con la propia reglamentación municipal.
Gobernabilidad. Registra si la estructura reglamentaria que norma los distintos campos de la gestión gubernamental, establece criterios para atender con eficacia y eficiencia los requerimientos y necesidades de su población.
Gobernanza. Indaga hasta qué punto el marco reglamentario de los campos de gestión propicia o estimula desde su normatividad la partici-pación de actores sociales en la decisión, operación y supervisión de las políticas públicas.
Gestión estratégica. Observa si en la reglamentación municipal exis-ten factores que orienten la gestión gubernamental con sentido de pla-neación y visión de futuro, mediando la debida programación y evalua-ción de las políticas propias de cada campo.
De acuerdo con las categorías mencionadas y para su operacionaliza-ción, se diseñó una matriz que asienta los tópicos e indicadores (Anexo 2) cuya presencia o ausencia debe registrarse en la revisión de cada uno de los reglamentos, asignándoles además un valor específico para finalmente lograr una ponderación cualitativa para cada categoría de análisis. Se trata de un modelo de observación y análisis que funge como guía de orientación fundamental para el estudio comparado de la regla-mentación de los trece campos de gestión considerados; cuestión que no es meramente técnica sino que se corresponde con las categorías de análisis de la matriz diseñada y atiende a la lógica del método com-
398 Gerardo Zamora Fernández de Lara
parado que, como dice R. Rose, supone presentar «algún tipo de datos empíricos con la intención de comparar sistemática y explícitamente fenómenos políticos» (Laiz y Román, 2003: 6). En el caso de nuestro estudio: cuerpos reglamentarios que norman la vida municipal.
IV. DESCRIPCIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
En correspondencia con el método de trabajo se presentan los resul-tados de la investigación, ofreciendo primero una visión comparada de la situación que guarda el conjunto de 405 reglamentos que integran los trece campos de gestión seleccionados, explicitando también la con-dición que particularmente guardan los factores de gobernanza en ese conjunto reglamentario.
Luego de ello se expondrán los resultados del estudio en torno a la regulación y promoción de la participación ciudadana en los programas y políticas de su localidad, por considerar que éste es un campo donde la gestión municipal tiene estrechos vínculos con el sentido de gober-nanza.
IV.1. Reglamentación de los campos de gestión
A continuación, se presenta el agregado general resultante del estudio, que da cuenta inmediata de la situación que guarda el con-junto reglamentario de los campos de gestión seleccionados y corres-pondientes a la muestra de ciudades-capital. Posteriormente aborda-remos los hallazgos en torno a cada una de las cuatro categorías de análisis.
En la Gráfica 1 se puede observar que el conjunto de los cuerpos reglamentarios de los trece campos de gestión que constituyen la muestra del estudio, encuentra su mejor expresión en las categorías de gobernabilidad y de gestión estratégica; resultados menos satisfac-torios en la categoría de estructura jurídica y muy poco satisfactorios en la de gobernanza. Ello de acuerdo con el cumplimiento de la presencia de los indicadores establecidos para cada categoría (véase Anexo 2).
399La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Gráfica 1
350
350
Gráfica 1
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal.
Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
El factor de gobernabilidad, que obtuvo un mejor porcentaje (63%), remite a la definición de
funciones, a la asignación de responsables y al control de los actos administrativos; es decir,
son variables sobre las que tienen el control directo las autoridades municipales. Por otro
lado, el factor de planeación estratégica fundamentalmente alude al logro de eficacia,
eficiencia y calidad en el desempeño de las funciones y servicios que son de competencia
municipal y con una visión que rebase el corto plazo; aquí el sentido estratégico que muestran
las reglamentaciones municipales es aceptable a juzgar por el 58% respecto a lo esperado.
De otra parte, el porcentaje de 48% alcanzado en el eje de estructura jurídica indica que hay
una armazón medianamente adecuada de los cuerpos reglamentarios con las Constituciones
federal y estatal, con la Ley orgánica municipal, y con las Normas oficiales mexicanas.
Finalmente, una debilidad muy señalada se encuentra en la poca orientación hacia el vínculo
entre gobierno y sociedad en la gestión gubernamental, que entraña el sentido de gobernanza
y que solo alcanza un 27% en el registro de esta categoría.
48%
63%
27%
58% 0%
20%
40%
60%
80%
100%Estructura Jurídica
Gobernabilidad
Gobernanza
Gestión Estratégica
Resultado por categorías en la reglamentación de los campos de gestión
49%
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
El factor de gobernabilidad, que obtuvo un mejor porcentaje (63%), remite a la definición de funciones, a la asignación de responsables y al control de los actos administrativos; es decir, son variables sobre las que tienen el control directo las autoridades municipales. Por otro lado, el factor de planeación estratégica fundamentalmente alude al logro de eficacia, eficiencia y calidad en el desempeño de las funciones y servi-cios que son de competencia municipal y con una visión que rebase el corto plazo; aquí el sentido estratégico que muestran las reglamentacio-nes municipales es aceptable a juzgar por el 58% respecto a lo esperado.
De otra parte, el porcentaje de 48% alcanzado en el eje de estructura jurídica indica que hay una armazón medianamente adecuada de los cuerpos reglamentarios con las Constituciones federal y estatal, con la Ley orgánica municipal, y con las Normas oficiales mexicanas. Final-mente, una debilidad muy señalada se encuentra en la poca orientación hacia el vínculo entre gobierno y sociedad en la gestión gubernamental, que entraña el sentido de gobernanza y que solo alcanza un 27% en el registro de esta categoría.
Así, los cuerpos reglamentarios de los campos de gestión, consideran-do las cuatro categorías de análisis, logra cumplir con un 49% del con-junto de registros establecidos para el análisis, dejando una brecha por cubrir del orden de 51%, lo cual coloca a la reglamentación de las capita-
400 Gerardo Zamora Fernández de Lara
les del país4 con un déficit importante a superar, especialmente en lo que respecta a alentar el sentido de gobernanza desde la propia reglamenta-ción. De manera que la resultante general no es muy favorable, pues en sentido estricto sólo la categoría de gobernabilidad, que en gran medida se centra en los factores tradicionales del control de los actos administrati-vos, tiene una ponderación cuantitativa más destacada, al ser aprobatoria.
De manera complementaria, en el Cuadro 1 podemos ver el desglo-se de cada uno de los trece campos de gestión analizados y observare-mos que en la columna de clasificación general, luego de considerar la ponderación de las cuatro categorías, sólo el cuerpo reglamentario de Protección civil y prevención de riesgo obtiene una clasificación aprobatoria; mientras que los de Limpia, recolección, tratamiento y disposición final de re-siduos; de Ecología y medio ambiente; de Agua potable, drenaje y alcantarillado; y de Transporte público, tránsito y vialidad, se instalan entre 50 y 57% como lo más cercano a lo aprobatorio.
Cuadro 1
Campo de gestión Estructura Jurídica Gobernabilidad Gobernanza Gestión
EstratégicaClasificación
generalProtección civil y prevención de riesgos 63% 82% 38% 76% 65%Limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos 53% 70% 36% 70% 57%
Ecología y medio ambiente 56% 65% 31% 67% 55%Agua potable, drenaje y alcantarillado 50% 71% 31% 62% 54%Transporte público, tránsito y vialidad 57% 65% 22% 61% 51%Comunicación, transparencia y rendición de cuentas 46% 69% 27% 52% 48%
Regulación de comercios, mercados y abasto 43% 61% 31% 54% 47%
Ordenamiento territorial y uso de suelo 56% 55% 27% 51% 47%Participación Ciudadana 26% 48% 55% 54% 46%Seguridad Pública y policía preventiva 50% 57% 12% 58% 44%Planeación y desarrollo socioeconómico 43% 59% 18% 54% 44%
Desarrollo urbano, fraccionamientos y vivienda 44% 59% 21% 52% 44%
Ayuntamiento y administración 34% 62% 7% 47% 37%Promedio 48% 63% 27% 58% 49%
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
4 Considerando que la muestra de doce ciudades-capital puede ser representati-va para el país.
401La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Por otra parte, la columna de gobernanza que interesa destacar, por ser el centro dentro de atención en este trabajo, muestra los registros más bajos; aunque conviene señalar que las reglamentaciones relativa-mente mejor libradas en esta categoría de gobernanza corresponden a los campos de Participación ciudadana; de Protección civil y prevención de riesgos; de Limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos; de Ecología y medio ambiente; y de Agua potable, drenaje y alcantarillado.
Adicionalmente, en el mismo cuadro se puede observar que el cam-po de gestión referido a la promoción de la participación ciudadana, se ubica en el noveno lugar de la tabla por su puntaje en la clasificación general; pero es importante señalar que es el mejor posicionado en la categoría de gobernanza al obtener el puntaje más alto (55%) dentro del conjunto de los trece cuerpos reglamentarios; cuestión nada despre-ciable, a pesar de que por la naturaleza misma del campo que regula no se podría esperar que obtuviera resultados más bajos en esta categoría de gobernanza.
Retomemos ahora el sentido comparado que particularmente tiene el factor de gobernanza en los cuerpos reglamentarios de las doce ciu-dades-capital.
Gráfica 2
353
353
Gráfica 2
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia. De acuerdo con la Gráfica 2, encontramos que ha habido poco esmero en incluir el sentido
de gobernanza dentro de las reglamentaciones de las capitales: en cinco de ellas sus registros
están por debajo del promedio de 22%, que ya de por sí es muy bajo; las otras siete capitales
se ubican por encima del promedio, siendo Aguascalientes, Chihuahua y Hermosillo las
mejor posicionadas con un 28% de cobertura en sus registros del factor gobernanza.
Reglamentación de la Participación ciudadana
Si la gobernanza, como hemos sostenido, implica un fuerte vínculo entre sociedad y
decisiones publiadministrativas que reflejen la participación de los actores sociales en la
operación de las políticas públicas y dado que ello supone un dificultoso proceso de
acercamiento entre gobernantes y gobernados, conviene entonces analizar si desde la
particular reglamentación sobre participación ciudadana se encuentran elementos que
propicien dicho acercamiento. Para tal efecto se revisaron los reglamentos existentes en las
28% 28%
23%
15%
23%
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El factor gobernanza en las ciudades-capital
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
402 Gerardo Zamora Fernández de Lara
De acuerdo con la Gráfica 2, encontramos que ha habido poco es-mero en incluir el sentido de gobernanza dentro de las reglamentacio-nes de las capitales: en cinco de ellas sus registros están por debajo del promedio de 22%, que ya de por sí es muy bajo; las otras siete capitales se ubican por encima del promedio, siendo Aguascalientes, Chihuahua y Hermosillo las mejor posicionadas con un 28% de cobertura en sus registros del factor gobernanza.
IV.2. Reglamentación de la Participación ciudadana
Si la gobernanza, como hemos sostenido, implica un fuerte vín-culo entre sociedad y decisiones publiadministrativas que reflejen la participación de los actores sociales en la operación de las políticas públicas y dado que ello supone un dificultoso proceso de acerca-miento entre gobernantes y gobernados, conviene entonces analizar si desde la particular reglamentación sobre participación ciudadana se encuentran elementos que propicien dicho acercamiento. Para tal efecto se revisaron los reglamentos existentes en las ciudades-capital consideradas para el estudio, a fin de apreciar la condición cuanti-tativa y cualitativa de la reglamentación de dicho campo de gestión municipal.
Una expresión inmediata de la situación que guarda la reglamen-tación que norma la participación ciudadana se muestra en la siguien-te Gráfica 3. En ella se puede observar que el cuerpo reglamentario referido a la participación ciudadana encuentra mejor expresión en las categorías de gobernanza (55%) y de gestión estratégica (54%); seguidas de gobernabilidad (48%) y de estructura jurídica (26%). En sentido estricto, los resultados no son alentadores dado que ninguna categoría tiene porcentaje aprobatorio, aunque debe destacarse que justamente la categoría de gobernanza encuentra aquí, en el cuerpo reglamentario de la Participación Ciudadana la mayor cobertura entre el conjunto de los 13 campos reglamentarios analizados: el 55% alcan-zado está 17 puntos arriba del campo inmediato que le sigue (véase Cuadro 1).
403La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Gráfica 3
354
354
ciudades-capital consideradas para el estudio, a fin de apreciar la condición cuantitativa y
cualitativa de la reglamentación de dicho campo de gestión municipal.
Una expresión inmediata de la situación que guarda la reglamentación que norma la
participación ciudadana se muestra en la siguiente Gráfica 3. En ella se puede observar que
el cuerpo reglamentario referido a la participación ciudadana encuentra mejor expresión en
las categorías de gobernanza (55%) y de gestión estratégica (54%); seguidas de
gobernabilidad (48%) y de estructura jurídica (26%). En sentido estricto, los resultados no
son alentadores dado que ninguna categoría tiene porcentaje aprobatorio, aunque debe
destacarse que justamente la categoría de gobernanza encuentra aquí, en el cuerpo
reglamentario de la Participación Ciudadana la mayor cobertura entre el conjunto de los 13
campos reglamentarios analizados: el 55% alcanzado está 17 puntos arriba del campo
inmediato que le sigue (véase Cuadro 1).
Gráfica 3
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
26%
48%
55%
54% 0%
20%
40%
60%
80%
100%Estructura Jurídica
Gobernabilidad
Gobernanza
Gestión Estratégica
Participación ciudadana
46%
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal.
Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
Así, el cuerpo reglamentario referido a la participación ciudadana, considerando las cuatro categorías de análisis, logra cumplir un 46% del conjunto de registros establecidos para el análisis, dejando una brecha por cubrir del orden de 54%, lo cual coloca a dicho campo en el nove-no lugar de la clasificación general. De manera que comparativamente y conforme a los datos mostrados en el Cuadro 1, tenemos el siguiente posicionamiento del campo de gestión de participación ciudadana:
– Lugar en la Clasificación General: 9° lugar
– Lugar en la categoría de Estructura Jurídica: 13° lugar (último)
– Lugar en la categoría de Gobernabilidad: 13° lugar (último)
– Lugar en la categoría de Gobernanza: 1° lugar
– Lugar en la categoría de Gestión estratégica: 8° lugar
Pese a los bajos registros, debe destacarse que la categoría de gober-nanza en este campo de participación ciudadana es de las relativamente mejor logradas, dado el poco peso específico que la categoría de go-
404 Gerardo Zamora Fernández de Lara
bernanza alcanza en el conjunto de los trece cuerpos reglamentarios analizados.
Por otra parte, en términos cualitativos, los registros de pondera-ción5 mostrados en la Gráfica 4, nos indican que casi dos tercios (diez de los 17 reglamentos de participación ciudadana consultados) de la reglamentación analizada presenta indicadores deficientes para esta ca-tegoría de gobernanza y el tercio restante (siete reglamentos) contiene indicadores con buena calidad para la promoción de la participación ciudadana en sus municipios.
Gráfica 4
356
356
Gráfica 4
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
Conviene finalmente observar la condición que guarda la reglamentación que norma la
participación ciudadana en las ciudades capital, misma que se representa a continuación.
Gráfica 5
* Sin registro
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Noviembre de 2016. Elaboración propia.
52,9%
5,9%
29,4%
11,8%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
DEFICIENTE INSUFICIENTE BUENA MUY BUENA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Calidad del factor gobernanza
60%
*
34%45%
51% 49%42% 44%
*
43%
64%
46% 46%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Clasificación general en el campo de Participación
ciudadana
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
Conviene finalmente observar la condición que guarda la reglamen-tación que norma la participación ciudadana en las ciudades capital, misma que se representa a continuación.
5 Para la ponderación cualitativa de la gobernanza se toman los cinco tópicos o indicadores anotados en la Matriz de Categorías (Anexo 2), registrando su presencia en el texto de los reglamentos analizados (en este caso los corres-pondientes al campo de gestión referido a la Participación ciudadana). Así, la escala de ponderación para la definición cualitativa es: Deficiente: presencia de 0 a 2 tópicos; Insuficiente: presencia de 3 tópicos; Buena: presencia de cuatro tópicos; y Muy buena: presencia de los cinco tópicos.
405La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Gráfica 5
356
356
Gráfica 4
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Diciembre de 2016. Elaboración propia.
Conviene finalmente observar la condición que guarda la reglamentación que norma la
participación ciudadana en las ciudades capital, misma que se representa a continuación.
Gráfica 5
* Sin registro
Fuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Noviembre de 2016. Elaboración propia.
52,9%
5,9%
29,4%
11,8%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
DEFICIENTE INSUFICIENTE BUENA MUY BUENA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Calidad del factor gobernanza
60%
*
34%45%
51% 49%42% 44%
*
43%
64%
46% 46%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Clasificación general en el campo de Participación
ciudadana
* Sin registroFuente: Base de datos del programa de investigación Estudio comparado de la Reglamentación Municipal. Área de Gestión Estatal y Sistema Político. UAM-X. Noviembre de 2016. Elaboración propia.
Los resultados de la Gráfica 5 muestran que los reglamentos en esta materia (participación ciudadana) tienen una cobertura muy baja res-pecto al conjunto de indicadores de las cuatro categorías, obteniendo un promedio de 46% del total esperado. Sólo en los casos de Tuxtla Gu-tiérrez y de Aguascalientes se encuentran reglamentos de participación ciudadana con ponderaciones aprobatorias: 64% y 60% respectivamen-te, En el extremo más bajo se ubica Colima con sólo 34% de cobertura, Las otras ciudades-capital, como puede verse en la gráfica, oscilan alre-dedor del porcentaje promedio.
V. CONCLUSIÓN
Desde mediados de los años noventa del siglo pasado se ha generado una tendencia favorable en las capitales del país para estructurar una plataforma institucional que sustente de mejor manera la gestión guber-namental en sus ciudades. Un elemento fundamental de esa tendencia y de esa plataforma es el incremento de la actividad reglamentaria de los Ayuntamientos ya que en términos cuantitativos más del 50% de la reglamentación vigente data de los últimos tres lustros (al menos en nuestro universo considerado) y, en términos cualitativos, destaca la ge-neración de reglamentaciones para regular nuevos campos de gestión pública, diferentes a los tradicionales.
406 Gerardo Zamora Fernández de Lara
Por supuesto, este proceso ha sido muy desigual y con resultados muy variables en el diseño reglamentario, si atendemos al modelo fun-dado en las cuatro categorías que aquí hemos propuesto para el análisis de los cuerpos reglamentarios.
Es cierto que el estudio comparado de la reglamentación municipal en las capitales y en los campos de gestión considerados, revela impor-tantes fallos y brechas por superar; pero también debe asentarse que no está ayuno de aspectos interesantes y de casos con logros plausibles. No es despreciable que a nivel general el conjunto reglamentario estudiado tenga ponderaciones aceptables en las categorías de gobernabilidad y de gestión estratégica; sin ocultar, desde luego, el bajo puntaje alcanza-do en los indicadores de gobernanza.
Resulta claro que la mayor debilidad en el diseño y contenido de las reglamentaciones estudiadas se encuentra en la escasa incorporación de criterios y elementos que, desde la propia reglamentación, propicien y orienten una gestión gubernamental con sentido de gobernanza. Esto es válido incluso para varios reglamentos de participación ciudadana, aun cuando debiera suponerse que éstos de suyo tendrían que contener fuertes vínculos hacia la gobernanza. Como se ha señalado, son pocos los casos en los que sí se observa esta afortunada vinculación en la re-glamentación sobre participación ciudadana; notablemente en Aguas-calientes, Querétaro y Tuxtla Gutiérrez. En el otro extremo, con poca vinculación hacia la gobernanza, está la reglamentación de planeación ciudadana de Zacatecas.
Así, bajo el supuesto de que la participación social (ciudadanos y grupos sociales) debiera tener en los municipios su espacio natural de emergencia para incidir en las decisiones y actuación de sus gobiernos, y dado que este supuesto no siempre se logra ni surge de manera espon-tánea, es fundamental apoyar los procesos de gobernanza desde las pro-pias reglamentaciones municipales y, con mayor razón, en los cuerpos reglamentarios de las ciudades-capital.
Poner en primer plano la facultad reglamentaria es llamar la aten-ción sobre lo que es propio de todo marco institucional: esto es, es-tablecer el conjunto de valores, normas, reglas y procedimientos que hagan posible las relaciones sociales de una comunidad política; en el caso que nos ocupa de la comunidad municipal. Con ello se ofrece el soporte propiamente institucional, consistente en instrumentar y apli-
407La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
car las leyes federales y estatales en el ámbito territorial del municipio, y además brinda los referentes que orienten el comportamiento de los miembros de la sociedad local. Esta facultad es importante pues con ella se proporciona certeza jurídica a la gestión gubernamental y al ejercicio de su administración pública.
No queda sino insistir en la importancia que se debe otorgar a la re-glamentación municipal, precisamente como reguladora de la gestión gubernamental y evaluar qué tanto se ha avanzado en convertirla como parte fundamental de la cultura administrativa del país. Visto ello en la perspectiva de comprender los reglamentos no sólo como mera norma jurídico-formal sino como instrumento de gobernación con dimensión institucional que comprende, además de lo jurídico, también lo políti-co, económico, social y cultural para las sociedades locales.
VI. BIBLIOGRAFÍA
AGUILAR VILLANUEVA Luis F. Gobernanza y Gestión Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 2006.
ARELLANO GAULT David, Gestión estratégica para el sector público. Del pensamiento estratégico al cambio organizacional, FCE, México, 2006.
BOZEMAN BARRY, La gestión pública; su situación actual, FCE, México, 2004.BASSOLS Mario y Mendoza Cristobal (Coords.), Gobernanza. Teoría y prácticas colec-
tivas, Anthropos/UAM-I, México, 2011.CÓRDOVA VIANELLO Lorenzo, Derecho y poder, Fondo de Cultura Económica/
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2010.GUERRERO OMAR, La nueva Gerencia Pública, Fontamara, México, 2004.HEADY FERREL, Administración pública comparada, FCE, México, 2000.KOOIMAN JAN, «Gobernar en Gobernanza», en Cerrillo i Martínez Agusti, La go-
bernanza hoy: diez textos de referencia, Instituto de Administraciones Públicas/iig, Madrid, 2005.
LAIZ Consuelo y Román Paloma, Política comparada, Mc Graw Hill, Madrid, 2003LYNN Naomi y Wildavsky Aaron (comp.), Administración pública. El estado actual de la
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RAMÍREZ LÓPEZ R. y Zamora Fernández de Lara G. Referentes para el estudio de la gestión pública municipal, en Poder, actores e instituciones. Enfoques para su análisis, Reyes del Campillo J. Zamora Fernández de Lara Gerardo et. al. Eón, México, 2008.
408 Gerardo Zamora Fernández de Lara
Anexo 1Campos de Gestión Municipal
Rubros tradicionales
– Agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento de aguas.
– Limpia, recolección, tratamiento y disposición final de residuos.
– Regulación de comercios, mercados y abasto.
– Ayuntamiento y administración municipal.
– Transporte público, tránsito y vialidad.
– Seguridad pública y policía preventiva
Rubros modernos
– Planeación y desarrollo socioeconómico.
– Ordenamiento territorial y uso de suelo.
– Desarrollo urbano, fraccionamientos y vivienda.
– Participación ciudadana.
– Ecología y medio ambiente.
– Protección civil y prevención de riesgos.
– Comunicación, transparencia y rendición de cuentas.
Anexo 2Matriz de Categorías Analíticas
Categoría analítica Tópicos o indicadores
Estructura jurídica
– Referencia a la Constitución de la República a la Constitución Estatal– Referencia a la legislación federal– Referencia a la legislación estatal– Referencia a Normas Oficiales Mexicanas– Referencia a la reglamentación municipal
Gobernabilidad
– Ejecutores o responsables de las acciones del gobierno en los distintos campos de intervención
– Coordinadores de las políticas específicas a que den lugar los programas de gobierno municipales
– Coadyuvantes o proveedores que auxilien la concreción de las políticas– Agentes supervisores del desempeño gubernamental y/o sectores de la
población objeto de la atención de programas y políticas
409La gobernanza en la reglamentación de las ciudades-capital
Categoría analítica Tópicos o indicadores
Gobernanza
– Actores sociales como ejecutores o corresponsables de programas y políticas públicas en los distintos campos de gestión
– Coordinadores sociales para las políticas específicas a que den lugar los programas de gobierno municipales
– Miembros de los diferentes sectores sociales que coadyuvan y auxilian en la concreción de las políticas
– Agentes sociales en la supervisión del desempeño gubernamental– Beneficiarios y/o sectores de la población objeto de la atención de programas y
políticas
Gestión estratégica
– Responsable (s) de su aplicación– Población objetivo (societal)– Planeación/Programación– Procesos y cursos de acción– Eficacia/Eficiencia/Calidad– Monitoreo/Evaluación– Sentido público-comunitario
APÉNDICE
Código de ética de los gobiernos municipales1. Apuntes para dignificar el servicio público municipal
JOSÉ RODOLFO VEGA HERNÁNDEZ2
«Lo más aborrecible es que se gobierne olvidando el bienestar de la gente»CONFUCIO. Los cuatro grandes libros (479 antes de Cristo)
SUMARIO. I. INTRODUCCIÓN. II. CONCLUSIONES. III. REFERENCIAS
I. INTRODUCCIÓN
En mis primeros asomos en el conocimiento del Estado, Gobierno, Administración Pública, de su Función Pública y Burocracia, primero como estudiante de Derecho en Querétaro al revisar la obra del JACIN-TO FAYA VIESCA3 y luego al cursar los Estudios Superiores en Adminis-
1 Presidente y Editor de la Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. FUNDAp, Secretario Técnico de la Red Nacional Anticorrup-ción y por la Transparencia de los Municipios (FENAMM).
2 Integración y diseño de la autoría de JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HER-NÁNDEZ con la colaboración de JESÚS ARTURO VALLEJO MAURICIO, que presentado al seno de la Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM), fue aprobado y adoptado en reunión del Consejo Directivo del 25 de Noviembre del 2016 en la CDMX, catálogo inicial que podrá ser enriquecido por sus Presidente integrantes y que da paso para la creación de la Red Nacional Anticorrupción y por la Transparencia de los Municipios, instancia encargada de construir una Agenda Nacional en la materia, designándose para tales efec-tos a RODOLFO VEGA HERNÁNDEZ como Secretario Técnico, quien será el responsable de dar seguimiento a los acuerdos que deriven y para recibir apor-tes para enriquecer el Código. Publicado en Documentos FENAMM 04.
3 JACINTO FAYA VIESCA. Administración Pública Federal. Editorial Porrúa. Méxi-co, 1979.
414 José Rodolfo Vega Hernández
tración Pública en el INAP de España —reconocida como maestría—4 y con ello al escudriñar las importantes aportaciones de administrativistas españoles como las realizadas por ALEJANDRO NIETO GARCÍA5 me percato no sólo de la importancia del Estado, de sus poderes e institu-ciones, sino también y de manera relevante del Factor Humano que las pone en movimiento y que en la mayoría de los casos sólo se aborda como parte importante de la estructura estatal o gubernamental, prác-ticamente como uno de los factores o fuerzas del trabajo-producción, estimándose muy poco, según mi apreciación —lo que desprendo de los pocos análisis y textos publicados en comparación con los anterio-res—, y en mi perspectiva, considero que en lo esencial debieran girar en torno y alrededor de la figura del Servidor Público como centro de todo el quehacer gubernamental y de manera especial en la caracte-rización y descripción de su Deontología, lo que puede aplicar al Ser-vicio y la Función Pública. En efecto hay muchas referencias y buenas intenciones, lo que confirmó más tarde en la práctica profesional y en el ejercicio de mis diversas responsabilidades pública y por tanto para adentrarme con mayor intensidad en el estudio en particular de la Ad-ministración Pública de la mano de destacados mexicanos que desde una y otra perspectiva refieren ese y otros temas, por lo que me permito citar algunos ejemplos con importantes aportaciones de tres de ellos, TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA6, GUILLERMO HARO BEL-CHEZ7 y OMAR GUERRERO8, entre otros.
4 Lo que da paso a un Decreto del Rey de España en el que reconoce como la primera maestría en el Sistema Educativo español y para efectos académicos con validez académica de curso de Doctorado, por el Ministerio de Educación y Ciencia de España según Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 23 de febrero de 1984.
5 ALEJANDRO NIETO GARCÍA. La Burocracia. El Pensamiento Burocrático. Insti-tuto de Estudios Administrativos. Madrid, España, 1976.
6 HUERTA BARRERA, TERESITA RENDÓN. Derecho Municipal. Editorial Po-rrúa. México, 1985.
7 HARO BELCHEZ, GUILLERMO. La función pública en el proceso de Moderniza-ción Nacional. IAPEM. Metepec, Estado de México, 1991.
8 GUERRERO, OMAR. El funcionario, el diplomático y el juez. Universidad de Gua-najuato, Instituto de Administración Pública de Guanajuato, INAP México y Plaza y Valdés Editores. México, D.F., 1998.
415Código de ética de los gobiernos municipales
A partir de lo anterior, en mi desarrollo profesional, entre mi acti-vidad académica como docente, investigador, como servidor público y sobre todo como gestor y promotor educativo al dirigir y presidir institu-ciones y asociaciones profesionales especializadas (locales y nacionales) dedicadas a la formación-investigación en lo «público» me adentro aún más para estudiar desde una perspectiva teórica y práctica, la problemá-tica pública, y sobre todo para generar, desarrollar y producir cursos, ta-lleres, diplomados, publicaciones, programas y acciones concretas que fortalezcan el quehacer gubernamental y sobre todo para enaltecer la Imagen y la Dignidad del Servidor Público de México9. En mi punto de vista personal, son más los buenos servidores públicos que los malos; más allá de niveles, temporalidad y origen de los gobiernos, partidos políti-cos —en turno— y de los gobernantes y servidores públicos. Hago pues, recuento de algunas acciones impulsadas en el terrero público —pre-vio diseño, estructuración, propuesta y ejecución bajo mi responsabili-dad10. Actividades que de alguna manera me autorizan para proponer
9 VEGA, HERNÁNDEZ RODOLFO. «Dignificación y Ética del Servidor Públi-co». En Revista Justicia y Sociedad. Órgano de Divulgación de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Querétaro. Año 5, No. 52, septiembre 2003, pp. 19-20. Documento presentado como ponencia en el Foro temático Diálo-gos con la Sociedad «más Administración Pública». Querétaro, Qro., 1997. Tam-bién, “Retos de la participación ciudadana como instancias de eficiencia de la administración pública municipal”. En Participación Social y Ciudadana. Ga-ceta Mexicana de administración Pública Estatal y Municipal. No. 58, diciembre de 1997. INAP. México, D.F., 1997; «Alternativas de Participación para el fortale-cimiento del orden jurídico». Artículo s/p. En uno de sus apartados reitera la importancia de: c) Promoción de los Valores y Prácticas Democráticas; Libros: Derechos Humanos y Constitución. Alternativas para su protección en México. FUN-DAp, IAPQ, FENAM y AALMAC. Querétaro, México, 2003; y (coordinador y autor). Municipio. Aspectos políticos, jurídicos y administrativos. FUNDAp, IAPQ. Querétaro, México, 2002.
10 Día del Servidor Público. Instituto de Administración Pública del Estado de Que-rétaro. Aplicado del año 1995-1997, Querétaro, Qro.; Taller: Desarrollo del Ser-vidor Público a través de la Sistematización de su Experiencia Calificada. Impartido por el Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, 1992. 20 horas. También: Reconocimiento Querétaro al Mérito Administrativo. Convocatoria Estatal 1997 por Instituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, IAPQ. Querétaro, Qro., Otorgado a ENRIQUE BURGOS GARCÍA; Reconoci-miento Anual AMEINAPE al Servicio Público y al Mérito Académico Jacinto Faya Vies-ca. Convocatorias Nacionales 1997, 1998 y 1999 por la Asociación Mexicana
416 José Rodolfo Vega Hernández
el Código de Ética de los Gobiernos Municipales: Apuntes para Dignificar el Servicio Público Municipal que acompaño en cuerpo de este escrito y que es motivo del mismo.
Una razón poderosa que me impulsó a investigar, integrar, diseñar y proponer el Código de Ética para los Gobiernos Municipales, es sin duda la presencia y la recurrente crisis económica, política y social que se vive en México y en lo particular, la que institucionalmente presentan los Gobiernos, Poderes, Administraciones Públicas y de manera destacada de quienes dirigen el ¿Arte de Gobernar?; representantes, autoridades, directivos, servidores públicos y políticos. Hablamos de todos los niveles y formas de Gobierno, sin soslayar las situaciones que igualmente se viven en el mundo. La realidad acompañada de incredulidad y descon-fianza social son producto de la ineficiencia, ineficacia, abuso de poder, nepotismo, opacidad, corrupción e impunidad con la que se han con-ducido muchos de nuestros gobernantes obviaré nombres y ejemplos por no ser motivo de este análisis.
¿Por qué la propuesta de Código, es en lo municipal y general?Primero, por considerar que tengo los elementos suficientes que devienen la for-mación, la docencia, investigación y de la experiencia al desempeñar diversas responsabilidades en el ámbito público y en particular en lo municipal.Segundo, porque considero que es en lo municipal —en razón de la inmediatez y cercanía del Gobierno con sus habitantes— en donde se debe incoar, depositar, arraigar e impulsar una sólida cultura social en tres sentidos: 1. Que el Código sea base —con sus valores y principios— para regular, estimular y conducir la conducta y acciones de un Buen Servidor Público y con ello de la Institución Municipal por consecuencia; 2. Para Dignificar y enaltecer la Imagen de la per-
de Egresados del INAP de España, A.C. AMEINAPE y la Fundación Universita-ria de Derecho, Administración y Política, S.C. FUNDAp, otorgados a ARTU-RO PONTÍFES MARTÍNEZ, GUILLERMO HARO BELCHEZ y a ROBERTO ÁVALOS PARDO, sucesivamente; Reconocimiento Nacional Jacinto Faya Viesca al Mérito Académico y Mérito al Servicio Público. Convocatorias Anuales 2013, 2014 y 2015, por la Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Políti-ca, S.C. FUNDAp y la Asociación Mexicana de Egresados del INAP de Espa-ña, A.C. AMEINAPE, otorgados a GRACIELA G. AYALA JIMÉNEZ (al Mérito Académico), ENRIQUE BURGOS GARCÍA (Mérito al Servicio Público), GE-NARO VEGA MALAGÓN (al Mérito Académico) y ALEJANDRO ETIENNE LLANO (Mérito al Servicio Público), sucesivamente. La convocatoria 2015 se declaró desierta. Recomiendo ver las publicaciones FUNDAp —más de 180— especializadas esencialmente en aspectos públicos, www.fundap.org.
417Código de ética de los gobiernos municipales
sona, como autoridades y servidores públicos y en lo institucional el Municipio; 3. Para despertar y estimular la confianza y la participación de la sociedad en sus servidores públicos e institucionalmente en el Municipio. Esto en consecuencia tendrán efectos hacia arriba, es decir, hacia los otros Gobiernos y Administracio-nes Públicas de la pirámide del poder de México: Estados y Federación.Tercero, por ser una secuencia de las diversas acciones que, implementado y de-sarrollado profesionalmente en el terreno de lo público, en lo estatal-municipal, y por la preocupación constante por aportar un grano de arena que ayude a soliviar la problemática que vivimos en México y que encuentra oportunidad en la coyuntura que presentan las tendencias nacionales al aportar programas, acciones e instituciones para erradicar la Corrupción en México. Es desde luego, la posibilidad de establecer un vínculo entre gobierno y sociedad.Cuarto, se pretende que sea de aplicación general o, mejor dicho, se busca que sea un Código que homogenice o establezca un conjunto de valores y principios que sean Patrón Común para que sea aplicado a todos los Municipios de México, más allá de protagonismos y tendencias mediáticas de los actores y sujetos del ejercicio del Poder, claro, sin restar la utilidad de los muchos existentes y que han sido consultados para este propuesta.Cinco, por haber tenido la confianza y la oportunidad de formular la propuesta formal de Código de Ética a la Asociación Nacional más importante de Munici-pios de México, a la Federación Nacional de Municipios de México, FENAMM (que agrupa 1625 Municipios a la fecha), que lo acoge, aprueba e impulsa para detonar y conformar la Red Nacional Anticorrupción y por la Transparencia de los Municipios, instancia para construir una Agenda Nacional en la materia y que se acompañará de iniciativas, programas, acciones y actividades académicas, al efecto se me nombra como Secretario Técnico para dar seguimiento a los acuer-dos que de devengan y así para recibir aportes para enriquecer este Código.
Sé que no estoy innovando, sé que integro, eso sí una propuesta ge-neral ya adoptada por la FENAMM, que se alimentó de muchos autores, de sus textos y de manera importante, de múltiples y diversos Códigos y Decálogos de Ética o del Honor existentes en México y en otras partes del Mundo, muchos orientados de manera particular para regular lo relacionado con ámbito institucional específico o bien por el perfil pro-fesional; algunos de ellos son muy sonados y referidos para sustentar o documentar otras propuestas. Difícilmente encontramos una propuesta genérica para regular al Servidor Público y al Gobierno Municipal en concreto.
¿Por qué Código y no Decálogo?, esto es por la dificultad de reducir las problemáticas y preocupaciones municipales, traducidas en valores y principios para regular los aspectos más importantes del Servidor Público y del Municipio, que de otra manera sería difícil encuadrar en lo que idealmente se determina en un Decálogo, en diez tópicos.
418 José Rodolfo Vega Hernández
En otra perspectiva, que anida, es enfrentar el fenómeno de la Co-rrupción y la Impunidad que históricamente fueron heredados en la Colonia —en una versión—, como la Residencia y la Venta de Oficios, que en su momento no eran considerados como Actos de Corrupción, pero en la evolución del Estado, de sus instituciones y en la práctica del ejercicio del Poder, éstas y otras prácticas (sumada la coyuntura que vive México y sus Gobierno), la interpretación a dichos fenómenos institu-cionalizados, cambio afortunadamente, privilegiando el interés social y público y con ello el respeto irrestricto a los derechos de los goberna-dos-administrados. Son muchas las prácticas nocivas personales e insti-tucionales que se tienen que erradicar de México, y consideramos que una posibilidad, al menos para sensibilizar a quienes nos gobiernan, los es a través de la vigencia de un conjunto de valores y principios como los que presentamos.
En los Municipios de México el fenómeno de la Corrupción e Impu-nidad, aunque en muchos casos se genera y estimula de arriba (Gobier-no Federal-Estatal) hacia abajo (Municipio) —un particular punto de vista que puede o no ser compartido—, son prácticas nocivas que por lo general se realizan o ejecutan en el plano municipal, por la sencilla razón de que ahí habitan los gobernados y administrados. Entonces los Códigos de Ética de los Municipios pueden servir a la inversa, de abajo hacia arriba para generar inercias que rompan con todo fenómeno ins-titucionalizado que atente contra la sociedad, justamente como lo es la Corrupción, la Impunidad, el Nepotismo, entre otros.
Hay diversos estudios en torno de la importancia de los Códigos y Decálogos, pero son pocas las propuestas que hablen de la importancia de integrar un Código Común aplicable a los Gobiernos en lo general y en lo particular «estándar» para los Gobiernos Municipales, que tras-cienda más allá de sus periodos de gestión y partidos políticos de origen. Mucho se ha teorizado en torno de los Valores, del Honor, de la Moral, la Ética, como múltiples son los ejemplos de Códigos y Decálogos exis-tentes, ¿vigentes?, en lo internacional, nacional y local (Querétaro)11
11 Código de Ética de los Estudiantes del Tecnológico de Monterrey. Consultado en: http://sitios.itesm.mx/va/somos/_pdf/c_etica.pdf; Código de Ética del Ilustre y Nacional Cole-gio de Abogados de México. Consultado en: http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/c__digo_de_etica_del_ilustre.pdf; Código de Ética del Poder Judicial del Es-
419Código de ética de los gobiernos municipales
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referencias bibliografías que se pueden observar al final de este trabajo. También encontramos una diversidad amplia de Códigos y Decálogos orientados para ciertos perfiles profesionales, lo lamentable es que mu-chos de ellos y sobre en tratándose de Códigos orientados a personas e instituciones de naturaleza política —quizá no todos— es que son gene-rados mediáticamente más por alcanzar un protagonismo de quién los genera o de quien los impulsa —normalmente el Gobernador o Presi-dente de la institución en turno—, soslayando una verdadera necesidad que trascienda para Profesionalizar y Dignificar al Servidor Público y al mismo Servicio Público y/o para enfrentar, erradicar o al menos restar los efectos negativos que generan la Corrupción y la Impunidad. Es tris-te ver que, en la realidad de los hechos, los Códigos sólo quedan estam-pados para la fotografía del momento o en el mejor de los casos, para la memoria y la historia; la mayoría de ellos son diseñados para temas es-peciales, grupos o cuerpos profesionales por materia o institución (ver la cita 10). Otro aspecto importante que acompaña a la edición un Có-digo o Decálogo es que quién o quiénes los impulsan y coronan como documentos oficiales, en la práctica, son quienes menos los aplican, lo que significa falta de congruencia entre el decir y el hacer, claro consi-derando los referentes éticos y morales y en algunas ocasiones pese a ser normativos por ser aprobados por Ley, Decreto o Reglamento.
innumerables ocasiones y en páginas web, una de las publicaciones más im-portantes es en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Vol. LII No. 238. México, D.F. 2002. Algunos más lo denominan como Deontología Profesional del Abogado; Decálogo del Abogado. Autor ENRIQUE DÍAZ DE GUIJARRO. S/r.; Decálogo del Abogado. En MAURO MARSICH, Umberto. Op. Cit., p. 192; Decálogo del Juez. Autor, OSORIO Y GALLARDO. S/r.; Decálo-go del Ciclista. Publicación de folletos realizados por el Gobierno del Distrito Federal-Gobierno de la Ciudad de México. Vigente; Decálogo del Conductor. Pu-blicación de folletos realizados por el Gobierno del Distrito Federal-Gobierno de la Ciudad de México. Vigente; «Decálogo del Servidor Público». En La Ética en el Servicio Público (Deontología del Servidor Público). Serie Praxis No. 87. INAP, México, 1986, pp. 26-29. También en Revista Éticadministrativa. Instituto de Administración Pública del Estado de Quinta Roo. Julio-agosto 2001, pp. 34-35; Declaraciones extraídas de la Carta de Principios Fundamentales de la Profesión Forense (Unión Internacionale des Avocats). En MAURO MARSICH, Umberto. Op. Cit., pp. 178-179; Mandamientos del Abogado. Ibídem, p. 192.
421Código de ética de los gobiernos municipales
Con los anteriores argumentos aún inacabados, me dan pauta para justificar la necesidad del diseño y presentación del Código de Ética de los Gobiernos Municipales, y con ello presentar una acción concreta para ser publicada y divulgada en redes, organizaciones y asociaciones que impulsan los valores, principios y enunciados de lo que debe considerarse como básico para la construcción de una Deontología y con ello fortale-cer la Identidad y el Ejercicio de funciones de las autoridades, directivos y en general para los servidores públicos municipales de México. Es un documento guía o Apuntes para Dignificar el Servicio Público Municipal —así identificado en la FENAMM— para el fortalecimiento de los Gobier-nos Municipales de México.
Finalmente, considero que los Códigos no solos deben ser creados, aceptados, adoptados; deben ser promovidos en las instituciones públi-cas y en la sociedad gobernada y administrada, y deben aplicarse bajo ciertos principios —como bien lo señala TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA—12, con reglas y en algunos casos, enunciando las sanciones que correspondan, desde luego previendo el consenso jurídico-norma-tivo y su vigencia a través de alguna de las opciones: enunciado Consti-tucional, Ley, Decreto o Reglamento.
A continuación, a su consideración el Código en comento (transcrip-ción literal) del documento aprobado por la FENAMM.
1. Sirve con capacidad, sensibilidad, integridad, constancia, oportu-nidad, calidad, eficiencia y eficacia centrado en el interés Social.
2. Gobierna y Administra sin discriminar a personas o grupos de la sociedad, aplicando los principios de Equidad, Proporcionalidad, Respeto e Igualdad de Género, Raza y Credo.
3. Respeta y has respetar la Constitución, los Tratados, las Leyes, los Reglamentos y los Derechos Humanos que protegen.
4. Se imparcial, plural, incluyente y tolerante con los miembros de la comunidad y con sus formas de organización.
12 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita. “Ética del Servidor Público. Hacia una Deontología Administrativa”. En Revista Investigaciones Jurídicas. Boletín No. 50 abril-junio 1993. Universidad de Guanajuato. Guanajuato, pp. 20 y 46. Quién en 1993 planteaba: “1. Delimitar los principios axiológicos que deben regir a todo servidor público. 2. Conformar un Código Ético. 3…”.
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5. Representa y defiende el legítimo interés de tu comunidad antes que otro.
6. No improvises en el Gobierno y en la Administración, conoce la sociedad y sus problemáticas, a la institución que dirigirás y a sus vínculos institucionales y conoce a quienes colaborarán contigo; diagnóstica la realidad social y planea tus acciones antes de tomar decisiones.
7. Conduce tu Gobierno con Respeto, Honestidad, Honradez, Pro-bidad, Transparencia y Rendición de Cuentas.
8. Administra el Patrimonio Municipal y los Presupuestos asignados al Municipio como si fueran tuyos y de tu familia.
9. Fomenta y aplica los principios y valores cívicos que despierten, pro-picien, estimulen e impulsen la solidaridad, el amor y la com-prensión de la Nación, de tu Estado y Municipio.
10. Promueve constantemente la participación individual, de grupos y organizaciones de la Sociedad Civil en la realización de obras, en la prestación de los servicios públicos y en general del queha-cer municipal.
11. Informa constantemente del quehacer institucional de tu Muni-cipio y propicia para que lo hagan las autoridades y servidores públicos del Ayuntamiento.
12. Informa del Patrimonio, Intereses y Compromisos del Municipio, del tuyo y de tu familia, de las autoridades y servidores públicos que te acompañen en el ejercicio de la Función Pública Municipal.
13. Cuida e implementa programas y acciones con respeto, armonía, equilibrio, sustentabilidad y sostenibilidad de la Cultura, el De-porte, el Medio Ambiente y la Ecología.
14. Debes dar prioridad en tus acciones, programas, obras y en la prestación de servicios públicos de Gobierno al Impacto Social antes que al Impacto Económico.
15. Gobierna promoviendo la Innovación, la Ciencia, la Tecnología y su aplicación en las diferentes actividades y programas de tu Municipio.
423Código de ética de los gobiernos municipales
16. Se responsable de tus acciones y de lo que expresas en lo institu-cional, en lo profesional y personal.
17. Fortalece con el ejemplo tu Liderazgo de manera abierta y con-gruente en el actuar cotidiano.
18. Se Leal a la Institución que diriges, a la sociedad que te eligió y a los compromisos que adquiriste.
19. Fortalece la imagen de tu Municipio, de las autoridades y servido-res que colaboran contigo.
20. Establece e implementa de manera dinámica, canales o vías de comunicación hacia el interior con tus colaboradores y al exte-rior con los miembros de tu Municipalidad. Saber escuchar es una virtud que distingue.
21. Mantén una actitud abierta y conciliadora para facilitar la Con-certación y los Acuerdos entre todos los actores sociales en el marco de la Ley.
22. Distingue y premia de manera pública y abierta a los servidores públicos, miembros de la sociedad que colaboren y cooperen de manera sobresaliente en el quehacer del Gobierno y la Adminis-tración Municipal.
23. Debes estar siempre a la vanguardia de los cambios y transforma-ciones que se presenten en la sociedad, debiéndote actualizar de manera constante y permanente en tu ámbito municipal.
24. Mantén el Orden y la Paz entre los miembros de tu comunidad.
25. Desempeña tus responsabilidades con entusiasmo, disciplina, rigor, tenacidad y con una visión de futuro, orientados a obtener bene-ficios y el bienestar social progresivos de la colectividad.
26. Abstente de intervenir en asuntos en el que se contraponga el interés personal, profesional, familiar o de tus colaboradores o cuando participen en asuntos o negocios en detrimento del Mu-nicipio y/o de la Sociedad. Se aplicará al igual en nombramien-tos, designaciones, contrataciones, subvenciones, promociones, despidos, ceses, remociones o sanciones de quienes formen parte de la institución municipal.
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27. No debes intervenir en la tramitación de quejas y denuncias cuan-do se pueda lesionar los intereses y derechos de los habitantes del Municipio.
28. Condúcete con vocación y espíritu de servicio con la Comunidad y no a la inversa; vive para el Servicio y no del Servicio Público.
29. Guarda la Secrecía con motivo de tu encargo y no reveles los se-cretos que conozcas con motivo de tu desempeño y cuando la información que poseas sea en tu beneficio personal, de tus cola-boradores y allegados.
30. Sé veraz en tu Gestión, con tus colaboradores y con los integran-tes de la sociedad.
En virtud de lo anterior se impulsará la conformación de la Red Nacional Antico-rrupción y por la Transparencia de los Municipios, que será la instancia encargada de construir una agenda nacional en la materia y abanderar sus iniciativas; para tales efectos se ha designado al Dr. RODOLFO VEGA HERNÁNDEZ, como Secre-tario Técnico, quien será responsable de dar seguimiento a los acuerdos que ema-nen de esta reunión y de recibir los aportes que existan para el enriquecimiento de este Código en el correo electrónico: [email protected]
Autores:JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HERNÁNDEZ
Director General de FUNDApJESÚS ARTURO VALLEJO MAURICIO
Coordinador General de FUNDAp
Nota:Esta es una propuesta original de los autores y algunos de los puntos descritos se tomaron de diferentes fuentes bibliográficas y de la comparación de diversos Códigos y Decálogos de Ética.
II. CONCLUSIONES
1. Al definirse un Código de Ética, Decálogo o Código de Honor de un Gobierno, se establecen las bases para generar un conjunto de reglas que pueden regir o regular el comportamiento interno de todo el Equipo de Trabajo de un Gobierno Municipal, a su
425Código de ética de los gobiernos municipales
vez dichas reglas pueden traducirse en el estándar de conducta y desempeño de la burocracia municipal13.
2. Al contarse con valores y principios comunes aceptados, se estable-ce un referente de comunicación que fomentará hacia el interior, confianza, cohesión y energía entre sus miembros, principalmen-te de autoridades y directivos; hacia el exterior se fortalecerá la Imagen institucional del Municipio y de sus Servidores Públicos, generándose en consecuencia una identidad, confianza, empa-tía, seguridad y se estimulará la participación social.
3. Los valores, principios y enunciados que caben en un Código de Éti-ca, sin duda pueden constituirse en Adjetivos del Sustantivo que no es otra cosa que tener buenos Servidores Públicos, buenos Gobiernos y buenas Administraciones Públicas.
4. Un Código de Ética para impulsar el Estado de Derecho, la Su-premacía de la Ley y la Subordinación Jurídica.
5. Para generar e impulsar una Cultura de Ética o de la Ética en los servidores públicos de los Municipios de México, lo que deriva-rá en un mayor conocimiento de los Derechos Fundamentales Constitucionales y sus referentes en las declaraciones, convencio-nes y tratados regionales e internacionales.
6. Se estimulará la participación ciudadana al «ver» y «tener» go-biernos confiables y permitirá identificar a servidores públicos con todas las de la Ley, es decir, para confiar en sus autoridades, directivos públicos y empleados públicos que reflejen y actúen bajo principios y parámetros apegados a la Ley, a la Moral, a la Ética y sobre todo a los intereses prioritarios y esenciales de la sociedad que gobiernan. Se confirmará la inmediatez con la comunidad, característica fundamental en los gobiernos del pueblo.
13 En referencia al Código de Honor, véase, Sergio Castillo Ortíz. Recomendaciones a un Presidente Municipal (Para un Buen Gobierno). Colección FUNDAp Bási-cos de la Administración Pública. FUNDAp, FENAMM. Querétaro, México, 2011, pp. 49 y 50.
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7. Se genera un modelo íntegro y global de valores, principios y enun-ciados en el marco de la Ética en el ejercicio de la Función Pública Municipal.
8. Servirá para construir una Responsabilidad Social amplia y com-partida en México gobernantes-gobernados, de dentro hacia fue-ra y de fuera hacia dentro, por lo que será necesario divulgar de manera parmente éste y otros Códigos Éticos, no sólo entre los servidores públicos en general y en los tres niveles de Gobierno (esto en razón de las relaciones y vínculos horizontales, verticales y transversales existentes), sino también en toda la sociedad go-bernada y administrada por el Estado-Gobierno.
9. Para romper con la simulación política, administrativa y de ges-tión y propiciar por ello para una auténtica y efectiva cultura del quehacer gubernamental.
10. Sensibilizar al Servidor Público de su importancia de su quehacer y aprovechar en el caso del Gobierno Municipal, las ventajas que le presta su cercanía y contacto directo con la comunidad que gobiernan.
11. Dignificar y generar confianza hacia el Estado Mexicano de ma-nera general, hacia a los Gobiernos, Poderes, Administraciones Públicas y en particular para el Gobierno y a la Administración Pública Municipal. De manera relevante y extraordinaria para Dignificar la figura del Servidor Público-Administrador, ya referi-do anteriormente.
12. Se estimulará y fortalecerá con mayor «precisión» la Identidad del Servidor Público.
13. Con bases sólidas se fortalecerán en consecuencia muchos otros de los valores y principios considerados fundamentales en la Fun-ción Pública: respeto, honradez, responsabilidad, integridad, compromiso, lealtad, imparcialidad, institucionalidad, toleran-cia, justicia, igualdad, equidad, transparencia, etc., y con toda se-guridad el liderazgo tan urgente en nuestras instituciones.
14. Valores, principios y enunciados que auxiliarán para erradicar o al menos disminuir la Corrupción, la Impunidad, el Nepotismo, la Opacidad y que en definitiva coadyuvarán en el fortalecimien-
427Código de ética de los gobiernos municipales
to del Derecho de Acceso a la Información, la Transparencia, la Rendición de Cuentas y del Estado de Derecho.
15. Se fortalecerá la Igualdad y la Equidad de Género al identificarse los importantes roles que juega el servidor público sea como hombre, mujer o de cualquier otra persona en la diversidad sexual, al identi-ficar valores, principios y enunciados comunes e iguales para todos.
16. Un Código institucionalizado para sustituir las imágenes —foto-grafías— de Presidentes de México, Gobernadores y Presidentes Municipales, y en su lugar enlistar en los muros, valores, principios y enunciados Éticos.
17. Se facilitará el diseño, integración y ejecución de Planes, Estra-tegias, Acciones y sobre todo se tendrá más claridad en la defini-ción de propósitos y objetivos de la Gestión Pública y con ello del Arte de Gobernar, del Arte de la Gobernanza-Gobernabilidad.
18. Se establecen bases sólidas para definir el Perfil Deseable de un Servidor Público en lo general y en lo particular del Servidor Pú-blico Municipal.
19. Códigos que predicen o anticipan información a la sociedad sobre los roles que deben jugar los servidores públicos, y que en conse-cuencia pueden ayudar para una exigencia social de cumplirlos.
20. Los Código Éticos apegados a la realidad y consensuados en la co-munidad gobernada, en definitiva, privilegiarán el Interés Social —general— sobre el interés de los gobernantes. Se pondrá en el Centro del Todo Gubernamental, a la Sociedad.
21. Generar Políticas Públicas, vinculadas a los Códigos: de Gobierno, Gobernabilidad, Gobernanza: de Gestión, de Evaluación y Control.
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432 José Rodolfo Vega Hernández
VEGA HERNÁNDEZ, Rodolfo. «Dignificación y Ética del Servidor Público». En Revista Justicia y Sociedad. Órgano de Divulgación de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Querétaro. Año 5, No. 52, septiembre 2003, pp. 19-20. Documento que se presentó como ponencia en el Foro temático Diálogos con la Sociedad «más Administración Pública». Querétaro, Qro., 1997.– y SERVÍN AGUILÓN, Gerardo. «Retos de la participación ciudadana como
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Códigos y Decálogos
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Código de Ética para los Jueces del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro. Proyecto elaborado por la Segunda Generación de la Especialidad en Adminis-tración de Justicia del Instituto de Especialización Judicial del Estado de Que-
433Código de ética de los gobiernos municipales
rétaro bajo la Coordinación del Lic. SERGIO HERRERA TREJO. Publicado en Deontología Jurídica. Querétaro, 1998.
Código de Ética Partidaria. Reglamentos de la Comisión de Honor y Justicia y de la Defensoría de los Derechos de los Militantes. Comité Ejecutivo Nacional. Comisión de Honor y Justicia. Partido Revolucionario Institucional. México, 1999.
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Código de Ética Profesional para el Ejercicio de la Profesión de Abogado. En MAURO MAR-SICH, Umberto. Manual de Deontología Jurídica. FUNDAp. Segunda reimpresión. Querétaro, México, 2012, pp. 179-191.
Código Ético de Conducta de los Servidores Públicos. Varios autores. Secretaría de la Con-traloría General de la Federación, Universidad Nacional Autónoma de México. México, D.F. 1994.
Código Ético de la Función Pública en España. Propuesto por VICTORIA CAMPS, en las «Jornadas de Ética Pública» en 1997, organizadas por el MAP-España y to-mado del libro de OSCAR DIEGO BAUTISTA, Ética Pública y Buen Gobierno. Fundamentos, estado de la cuestión y valores para el servicio público. Instituto de Administración Pública del Estado de México, IAPEM. Toluca, Estado de México, 2009, pp. 104 y105.
Código Internacional de Deontología Forense. En MAURO MARSICH, Umberto. Ma-nual de Deontología Jurídica. FUNDAp. Segunda reimpresión. Querétaro, México, 2012, pp. 175-178.
Decálogo del Abogado. Autor ENRIQUE DÍAZ DE GUIJARRO. S/r.Decálogo del Abogado. En MAURO MARSICH, Umberto. Manual de Deontología Jurídi-
ca. FUNDAp. Segunda reimpresión. Querétaro, México, 2012, p. 192.Decálogo del Abogado o Mandamientos del Abogado. En EDUARDO JUAN COUTURE
ETCHEVERRY. Conferencia impartida en el Colegio de Abogados de Buenos Aires en 1949, en el mismo año se publica en Boletín del Colegio de Abogados de Buenos Aires. Argentina, 1949. Posteriormente se publica en innumerables oca-siones y en páginas web, una de las publicaciones más importantes en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Vol. LII No. 238. México, D.F. 2002. Algunos más lo denominan como Deontología Profesional del Abogado.
Decálogo del Ciclista. Publicación de folletos realizados por el Gobierno del Distrito Federal-gobierno de la Ciudad de México. Vigente.
Decálogo del Conductor. Publicación de folletos realizados por el Gobierno del Distri-to Federal-gobierno de la Ciudad de México. Vigente.
Decálogo del Juez. Autor, OSORIO Y GALLARDO. S/r.«Decálogo del Servidor Público». En La Ética en el Servicio Público (Deontología del
Servidor Público). Serie Praxis No. 87. INAP, México, 1986, pp. 26-29. También en Revista Éticadministrativa. Instituto de Administración Pública del Estado de Quinta Roo. Julio-agosto 2001, pp. 34-35.
Declaraciones extraídas de la Carta de Principios Fundamentales de la Profesión Forense (Unión Internacionale des Avocats). En MAURO MARSICH, Umberto. Manual de Deontología Jurídica. FUNDAp. Segunda reimpresión. Querétaro, México, 2012, pp. 178-179.
434 José Rodolfo Vega Hernández
Mandamientos del Abogado. En MAURO MARSICH, Umberto. Manual de Deontología Jurídica. FUNDAp. Segunda reimpresión. Querétaro, México, 2012, p. 192.
Programas y Acciones
Día del Servidor Público. Diseño y propuesta a cargo de JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HERNÁNDEZ. Instituto de Administración Pública del Estado de Queré-taro. Aplicado del año 1995-1997, Querétaro, Qro.
Reconocimiento Anual AMEINAPE al Servicio Público y al Mérito Académico «Jacinto Faya Viesca. Convocatorias Nacionales 1997, 1998 y 1999 por la Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España, A.C. AMEINAPE y la Fundación Universita-ria de Derecho, Administración y Política, S.C. FUNDAp. Diseño y propuesta a cargo de JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HERNÁNDEZ (Presidente de la AMEINAPE y Director General de FUNDAp. Otorgados a ARTURO PONTÍFES MARTÍNEZ, GUILLERMO HARO BELCHEZ y a ROBERTO ÁVALOS PARDO, sucesivamente.
Reconocimiento Nacional «Jacinto Faya Viesca al Mérito Académico y Mérito al Servicio Pú-blico. Convocatorias Anuales 2013, 2014 y 2015, por la Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. FUNDAp y la Asociación Mexicana de Egresados del INAP de España, A.C. AMEINAPE. Diseño y propuesta a cargo de JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HERNÁNDEZ (Director General y Editor en Jefe de FUNDAp). Otorgados a Graciela G. AYALA JIMÉNEZ (al Mérito Aca-démico), ENRIQUE BURGOS GARCÍA (Mérito al Servicio Público), GENARO VEGA MALAGÓN (al Mérito Académico) y ALEJANDRO ETIENNE LLANO (Mérito al Servicio Público), sucesivamente. La convocatoria 2015 se declaró desierta.
Reconocimiento Querétaro al Mérito Administrativo. Convocatoria Estatal 1997 por Ins-tituto de Administración Pública del Estado de Querétaro, IAPQ. Diseño y pro-puesta a cargo de JOSÉ RODOLFO ARTURO VEGA HERNÁNDEZ (Presidente del IAPQ). Querétaro, Qro. Otorgado a ENRIQUE BURGOS GARCÍA.
Programas Gubernamentales
Construyendo un Programa de Integridad: El papel de los códigos de conducta. SFP. Mexico, D.F., s/f.
Fuentes electrónicas
Estableciendo la función, los valores y el perfil del servidor público. http://courseware.url.edu.gt/Facultades/Facultad%20de%20Ciencias%20Pol%C3%ADticas%20y%20Sociales/Gesti%C3%B3n%20P%C3%BAblica%20Territorial/Modu-lo%205/Tema4/tema4/estableciendo_la_funcin_los_valores_y_el_perfil_del_servidor_pblico.html, que a su vez refiere: http://eprints.ucm.es/6969/1/libro_eti-ca_sp.pdf, p. 30.
FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Bernardo. Propuesta de Código de Ética del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México, en base al Código propuesta por el Consejo de Colegios de Abogados de la Comunidad Europea (aprobado en
435Código de ética de los gobiernos municipales
julio de 1997). http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/c__digo_de_eti-ca_del_ilustre.pdf
Congresos y Talleres
NICOLÁS FERREIRA, Luis. «Códigos de Ética y capacitación para los funcionarios públicos». En IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. CLAD. Mexico, D.F., 19-22 de octubre de 1999.
Taller: Balance de las Líneas y Objetivos del Plan de Ética. CONARE, CNECC. Santo Domingo, República Dominicana, 2007.
Taller: Desarrollo del Servidor Público a través de la Sistematización de su Experiencia Cali-ficada. Impartido por el Instituto de Administración Pública del Estado de Que-rétaro, 1992. 20 horas.
Ponencias y Conferencias
PALACIOS ALCOCER, Mariano. Participación Ciudadana y Gestión Pública. Confe-rencia impartida en el INAP de México. D.F., Talleres gráficos de Gobierno del Estado de Querétaro, Querétaro, 1986.
Profesionalización de los Servidores Públicos. IV Encuentro Nacional de Institutos Esta-tales de Administración Pública 20 y 21 de agosto de 1998. INAP. México, D.F., 1998.
VEGA HERNÁNDEZ, Rodolfo. «Dignificación y Ética del Servidor Público». Do-cumento que se presentó como ponencia en el Foro temático Diálogos con la Sociedad «más Administración Pública». Querétaro, Qro., 1997.
Síntesis curriculares de los autores
MARIO FEDERICO BASSOLS RICÁRDEZ
Profesor Titular en el Departamento de Sociología de la UAM-Iztapalapa des-de 1988. Miembro del Área de Investigación «Sociología de la Cultura». Fue coordinador del Posgrado en Estudios Sociales, Línea de Procesos Políticos, UAM-Iztapalapa y editor de la revista POLIS, de la misma Universidad. Miembro fundador de la revista CIUDADES, Red Nacional de Investigación Urbana. Prin-cipales líneas de investigación: Representaciones de la ciudad desde la literatu-ra; Gobiernos locales, régimen urbano y poder,Investigador Nacional del SNI desde 1997 y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias. Ha sido investiga-dor visitante en el Centro de Estudios sobre América Latina de la Universidad de Varsovia, El Colegio de la Frontera Norte, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma de Querétaro y en el Centro Interdiscipli-nario de Estudios Metropolitanos, CONACyT, México.
DANIEL CRAVACUORE
Doctor Cum Laude en Dirección y Gestión Pública Local por la Universidad de Jaén, España. Director de la Unidad de Gobiernos Locales del Departamento de Economía y Administración de la Universidad Nacional de Quilmes, Argenti-na. Distinguished Senior Research Scholar del Institute for Public Management and Community Service, Steven J. Green School of International and Public Affairs, Florida International University, Estados Unidos. Director Académico de la Escuela de Gobierno Local, Chile. Director de la Red Iberoamericana de Universidades y Centros Académicos Municipalistas, promovida por la Unión Iberoamericana de Municipalistas. Profesor de maestrías y doctorados en Ar-gentina, Bolivia, Chile y España. Ha publicado 10 libros, 29 capítulos de libros y 34 artículos en su especialidad. Director de proyecto, consultor, facilitador y capacitador para organismos internacionales (AECID, CGLU, UNICEF, PNUD, IRDC, Comisión Europea), nacionales, provinciales y municipales. Ex Editor de la Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, revista de corriente princi-pal indexada ESCI, Latindex, ERIH PLUS, DOAJ, OAJI, REDIB, MIAR y CIRC. Miembro de Comité Editorial de 5 revistas científicas internacionales.
TALIA GARZA HERNÁNDEZ
Licenciada en derecho (Facultad de Derecho y Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León). Maestra en derecho constitucional y gobernabili-dad (Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Nuevo León). Doc-tora en derecho con orientación en derecho constitucional y gobernabilidad en la misma institución con la tesis: «El derecho al desarrollo como finalidad del Estado y las instituciones que participan en el ordenamiento constitucional
438 Síntesis curriculares de los autores
mexicano», por la que recibió la mención Summa Cum Laude. Sus áreas de in-terés son derecho constitucional, derechos humanos y derecho administrativo.
ALINA DEL CARMEN NETTEL
Doctora en Derecho por la Universidad de Barcelona con mención «Doctor europeus», autora de la obra «Obligación de resolver, silencio administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad. Una perspectiva de comparación entre el derecho español y mexicano», Atelier 2012. Actualmente es profesora de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro y Candidata a Investigador Nacional, SNI.
ROGERIO GESTA LEAL
Juez de la Corte de Apelación del Estado de Rio Grande do Sul, Brasil. Cate-drático de la Facultad de Derecho de la Universidade de Santa Cruz do Sul y de la Fundación Escuela Superior del Ministerio Publico, de Rio Grande do Sul, Brasil.
CAROLINE MÜLLER BITENCOURT
DOUTORA em DIREITO (2012). MESTRE em Direito (2009). ESPECIALISTA em Direito Público (2007). Graduação em DIREITO (2005). Atualmente é pro-fessora da Universidade de Santa Cruz do Sul, vinculada ao PPGD em Direito —Mestrado e Doutorado— UNISC, onde ministra as disciplinas Teoria do Di-reito (mestrado) e Controle Social e Administaritivo de Políticas Públicas (dou-torado). Professora da graduação e pós-graduação lato sensu da Universidade de Santa Cruz do Sul. Tem experiência na área de Direito Público, com ênfase em Direito Constitucional e Processo Constitucional, Hermenêutica Jurídica e Teoria do Direito. Pesquisadora vinculada ao Cnpq. Advogada.
JOSÉ IGNACIO HERNÁNDEZ G.
José Ignacio Hernández G., es abogado de la Universidad Católica Andrés Bello y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela y la Universi-dad Católica Andrés Bello. Director del Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila. Investigador visitante de Georgetown Universi-ty. Director de la Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano. Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Autor de diver-sos libros y artículos sobre Derecho Administrativo.
JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS
Profesor Investigador Titular adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias So-ciales de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Doctor en De-recho por la UNAM, obteniendo mención honorífica. Investigador del Sistema Nacional de Investigadores Nivel II. Investigador Estatal otorgado por el Con-
439Síntesis curriculares de los autores
sejo Estatal de Ciencia y Tecnología. Sus líneas de investigación: Derecho Cons-titucional, Derechos Humanos, Derecho Administrativo, Derecho Municipal y Ciencia Política.
PABLO ALBERTO PINEDA ORTEGA
Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara y Maestro en Ad-ministración Pública por el Centro de Investigación en Docencia Económica, CIDE. Profesor investigador Titular, Universidad de Guadalajara, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Último libro publicado: «Planea-ción y evaluación de políticas públicas en los municipios de México. Debilida-des y Fortalezas en su Desempeño Institucional». Editado por el Instituto de Estudios del Federalismo del gobierno de Jalisco, con ISBN: 978-607-8136-13-1
CARLOS F. QUINTANA ROLDÁN
Originario de Temascalcingo, México. Egresado de la Facultad de Derecho de la UNAM. Cuenta con Maestría y Doctorado en Derecho Constitucional y Admi-nistrativo por la propia Facultad; grados obtenidos con mención honorífica. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) nivel 1. Presidente de El Colegio Mexiquense A.C. (2002-2006). Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM con 45 años de servicios. Igualmente, profesor visitante en distin-tas Universidades de la República. Ha ocupado diversos cargos en la Adminis-tración Pública Federal y del Estado de México. Es autor de diferentes textos, especialmente: «Derecho Municipal» y «Derechos Humanos».
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA
Doctora en Derecho por la UNAM. Maestra en Derecho por la Universidad Iberoamericana plantel México. Licenciada en Derecho por la Universidad de Guanajuato. Magistrada fundadora y en tres períodos Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato. Le han otorgado múltiples reconocimientos nacionales e internacionales. Es autora de diver-sas obras y de más de cien artículos sobre temas jurídicos. Es presidenta de la Asociación Internacional de Derecho Municipal, presidenta de la Asociación Mexicana de Derecho Administrativo y primera vicepresidenta de la Asociación Nacional de Facultades, Escuelas de Derecho, Departamentos de Derecho e Institutos de Investigación Jurídica, A.C. Es profesora investigadora en el De-partamento de Derecho, miembro del Sistema Nacional de Investigadores, ex Directora de la División de Derecho, Política y Gobierno, Rectora del campus Guanajuato de la Universidad de Guanajuato.
LUIS GERARDO RODRÍGUEZ LOZANO
Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; maestro en derecho, por la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Investigador y Profesor de Tiempo
440 Síntesis curriculares de los autores
Completo de la Licenciatura, Posgrado y del Doctorado de la Facultad de Dere-cho y Criminología, UANL. Última coordinación colectiva: «El debido proceso» (Tirant Lo Blanch, 2016). Áreas de interés: derecho administrativo, derecho público, teoría general del Estado y servicio público.
JAIME RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ
Es Doctor en Derecho y catedrático de Derecho administrativo en la Universi-dad de La Coruña, Universidad en la que dirige el departamento de derecho público de la Facultad de Derecho. Es miembro de la Academia Internacional de Derecho Comparado de La Haya, presidente el Foro Iberoamericano de De-recho Administrativo, presidente el Consejo Académico del despacho de aboga-dos Cremades&Calvo-Sotelo y presidente de la Asociación Española de Ciencias Administrativas. Es doctor honoris causa de la Universidad Hispanoamericana de Nicaragua y profesor visitante y honorario en diversas universidades euro-peas y americanas.Ha sido miembro de la Comisión de expertos en Administración Pública de Naciones Unidas, Director de la Escuela Gallega de Administración Pública y Director del Instituto Canario de Administración Pública. Fue Director del Ins-tituto Nacional de Administración Pública, diputado nacional por la provincia de La Coruña en la VII legislatura, Subsecretario de las Administraciones Pú-blicas, Director de la «Revista Gallega de Administración Pública». También fue Presidente de la Fundación Instituto Iberoamericano de Administración Públi-ca, Presidente del Consejo de Redacción de «Documentación Administrativa», Presidente de la revista «Gestión e Análisis de Políticas Públicas», Vicepresiden-te del Centro Europeo para la Formación de Estadísticos en los Países en De-sarrollo, Vocal del Consejo Científico del Instituto Europeo de Administración Pública, del Patronato de la Fundación Iberoamericana de Gobierno y Política Pública, del Consejo Directivo del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, del Consejo de Administración del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, del Comité Científico de la Organización Ibe-roamericana de Cooperación Intermunicipal y Presidente del Fórum de Galicia de Estudios Sociales.
ALBERTO VEGA HERNÁNDEZ
Estudios de Doctorado en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas por la Univer-sidad Autónoma de Madrid, España. Obtuvo el grado de Maestría en Economía y Gestión Municipal por el Instituto Politécnico Nacional. Especialista en Jus-ticia Electoral y Partidos Políticos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Realizó estudios simultáneos de Licenciatura en Economía y Licenciatura en Derecho en el Instituto Politécnico Nacional y la Universidad Nacional Autónoma de México.
JOSÉ RODOLFO VEGA HERNÁNDEZ
441Síntesis curriculares de los autores
Maestrías en Admón. Pública (INAP-España) y en Constitucional y Amparo (UAQ), Doctorados en Derecho (U Complutense y en la UAQ). En Querétaro fue Coordinador de Desarrollo Municipal, Jefe de Estudios de Posgrado (FAC-DER-UAQ), Comisionado de Acceso a la Información. Es Presidente y Editor en Jefe de la Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, S.C. FUNDAp, Secretario Técnico de la Red Nacional Anticorrupción y por la Trans-parencia de los Municipios (FENAMM) y miembro de la Comisión Nacional de Salvaguardia del Mariachi y autor de varios libros.
MERCEDES VERDUGO LÓPEZ
Es licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública por la UNAM, con Maestría en Historia y Doctorado en Ciencias Sociales por la Universidad Autó-noma de Sinaloa. Es profesora de tiempo completo en la Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas de esa Universidad. Miembro del SNI nivel I, de las redes de especialistas IGLOM, UIM y ha colaborado con diversas insti-tuciones como UCLA y el London School of Economics and Political Science.
GERARDO ZAMORA FERNÁNDEZ DE LARA
Sociólogo. Profesor-investigador, Titular C. Departamento de Política y Cultu-ra. UAM- Xochimilco. Perfil PROMEP. Miembro de la Red de Investigadores de Gobiernos Locales de México (IGLOM). Su actividad académica ha girado fundamentalmente alrededor del eje Gobierno-Instituciones-Gestión Pública, temática incorporada en diversas ponencias, artículos y capítulos de libro. Ha dirigido y coordinado varios proyectos de investigación referidos a: Diagnósti-cos de gestión municipal; Evaluación de proyectos locales; Estudios de percep-ción ciudadana y agenda municipal; y Estudios comparados de reglamentación municipal.
