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Ministerio de Economía, Planificación y DesarrolloViceministerio de Planificación
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Ministerio de Economía, Planificación y DesarrolloViceministerio de Planificación
ArticulaciónPlan – Presupuesto
Articulación Plan – Presupuesto
Noviembre, 2015
Ministerio de Economía, Planificación y DesarrolloViceministerio de Planificación
(*) Documento preparado por el consultor Jorge Sotelo, por encargo y a satisfacción del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo – Viceministerio de Planificación, y el Ministerio de Hacienda – Dirección General de Presupuesto.
Contenido
Acrónimos 4
Introducción 5
I. Marco conceptual 6
1.1. La cadena de valor público 6
1.2. Articulación plan / presupuesto 11
II. Marco metodológico 14
2.1. Los instrumentos de planificación y presupuesto 13
2.2. Los productos 2.3. Estructuras programáticas
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14 2.4. Costo y gasto presupuestario por producto 15
2.5. Hipótesis de política 15
2.6. Programación plurianual 2.7. Contratos por resultado y desempeño
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III. Aspectos procedimentales 17
3.1. Catálogo común de productos 17
3.2. Matrices comunes 17
3.3. Programas y proyectos prioritarios 3.4. Cronograma común de actividades
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20 IV. Monitoreo y evaluación
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Bibliografía
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Anexo: Catálogo de Productos MEPyD/DIGEPRES 24
Acrónimos
CVP Cadena de Valor Público
DGIP Dirección General de Inversión Pública
DIGEDES Dirección General de Desarrollo Económico y Social
DIGEPRES Dirección General de Presupuesto
END Estrategia Nacional de Desarrollo
MAP Ministerio de Administración Pública
M&E Monitoreo y evaluación
MEPyD Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo
MH Ministerio de Hacienda
PGE Presupuesto General del Estado
PNPSP Plan Nacional Plurianual del Sector Público
RUTA Sistema de Gestión del Plan Nacional Plurianual del Sector Público
SIGEF Sistema de Información de la Gestión Financiera
SNME Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación
VP Viceministerio de Planificación
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
Introducción
El conflicto entre necesidades y restricciones se expresa en el sector público en el dilema de la asignación de recursos escasos a objetivos múltiples y valiosos. Esta preocupación de vieja data se ha manifestado en el anhelo de articulación entre los procesos de planificación y de presupuesto en aras de maximizar los resultados de la gestión pública.
De hecho, el espíritu del marco normativo que comenzó a construirse en República Dominicana en el año 2006 contiene la idea de una fuerte articulación plan / presupuesto como clave de la modernización de un sector público que debe estar al servicio de un proceso de desarrollo inclusivo, con eficiencia, eficacia y efectividad.
Los avances que se han realizado desde entonces han sido significativos. La Estrategia Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y sus actualizaciones anuales, el creciente número de planes estratégicos institucionales, el desarrollo de indicadores de producción, resultados e impactos son sólo algunos de ellos, en el ámbito de la planificación. En el ámbito presupuestario, se destacan los esfuerzos por estructurar un verdadero presupuesto por programa orientado a resultados, la incorporación paulatina de indicadores físicos al presupuesto, la introducción en fase experimental de métodos de programación plurianual y de determinación de costos por producto, entre otros. Y, en ambos casos, la mejora de los sistemas de información y la prioridad otorgada al monitoreo y la evaluación como próximo desafío.
La coordinación entre los órganos rectores de la planificación y el presupuesto, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) y el Ministerio de Hacienda (MH), respectivamente, es fundamental para la articulación de los procesos. El trabajo común que llevaron a cabo en los últimos años, la Dirección General de Desarrollo Económico Social (DIGEDES), la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) y la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) ha permitido contar con un marco conceptual, metodológico y procedimental compartido.
El presente documento pretende exponer de manera sintética algunos elementos clave de la articulación plan / presupuesto en el contexto actual de la República Dominicana.
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MINISTERIO DE ECONOMÍA, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
I. Marco conceptual
1.1 La cadena de valor público
Los sistemas de planificación y de presupuesto de la República Dominicana están basados en un modelo descriptivo del accionar del sector público que permite concebir y organizar sus diversos instrumentos con niveles aceptables de consistencia. Este modelo es denominado cadena de valor del sector público (CVP) y sirve de referencia a una variedad de herramientas de planificación y presupuesto. Sus principales componentes son cinco: recursos, productos, medidas de política, resultados e impactos.
El sector público puede ser entendido como un conjunto de instituciones dedicadas a generar productos -bienes o servicios- que se entregan a la población. Estos productos constituyen la razón de ser de una institución ya que, a través de ellos, satisfacen necesidades sociales contribuyendo de este modo en forma directa al logro de políticas. Para producir los bienes y servicios se requieren cantidades y calidades adecuadas de insumos y, para adquirirlos, se necesitan recursos financieros. Se denomina operación al proceso mediante el cual se transforman los recursos en productos.
Asimismo, el sector público no solo genera productos sino también medidas de política, es decir decisiones que tienen por objeto modificar, orientar y/o regular los comportamientos de los actores en una determinada área de política y se expresan en decisiones o normas, producidas por autoridades u órganos competentes.
Los productos y las medidas de política desencadenan transformaciones en la realidad social que se denominan resultados e impactos; ambos, cotejables y susceptibles de seguimiento. Los resultados e impactos esperados operacionalizan los objetivos de política y deben ser consistentes con la direccionalidad estratégica de la misma.
Estos siete elementos del modelo de cadena de valor adoptado por la República Dominicana responden a tres funciones clave de la política pública: producción, regulación y orientación.A modo de ejemplo:
El Ministerio de Agricultura puede generar un servicio destinado a satisfacer una necesidad de ciertos productores agrícolas que podría denominarse “superficie preparada para la siembra” o “superficie de tierra mecanizada”; se trataría de un producto cuyo volumen de producción puede medirse a través de una unidad de medida como “tarea mecanizada”. Para la realización de dicho producto, en un ejercicio presupuestario cualquiera, el organismo va a requerir distintos insumos en diversas cantidades, para la atención de un número determinado de establecimientos agrícolas, por ejemplo: horas de técnicos especialistas, máquinas para la preparación del suelo, horas de operarios, días de viáticos, vehículos, combustible, entre otros. A su vez, dicho producto puede complementarse con otros como “asistencia técnica a productores de cultivos exportables” y “entrega de material de siembra para cultivos exportables”, así como combinarse con medidas de política tales como “exenciones impositivas a los productores de cultivos exportables” y “simplificación de trámites de exportación” y juntos, generar un resultado como “aumento de la superficie sembrada con cultivos de exportación“, y de esa manera contribuir con un impacto del tipo “aumento del volumen de las exportaciones agrícolas”.
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
La cadena de valor público se extiende así sobre dos campos de naturaleza diferente: el de la producción pública y el de los efectos sociales. El primero constituye el mundo de la administración, donde las relaciones son predecibles, aun cuando puedan ser complejas. El segundo, es el ámbito de los problemas sociales, el universo de las variables y sus relaciones, donde prevalece la incertidumbre: el campo de los objetivos de política. Ambos dominios están atravesados por relaciones de causalidad; sin embargo, el primero se caracteriza por relaciones de tipo deterministas / necesarias mientras que el segundo, por procesos estocásticos / contingentes. Los procesos de producción de políticas públicas transcurren en estos dos contextos, dominados por obstáculos y desafíos diferentes, sin embargo ambos caracterizados por un importante nivel de complejidad.
Esto obliga a indagar en las complejas relaciones que se ocultan detrás del modelo original de cadena de valor, potente en su función didáctica, dada su simplicidad, y limitado en su aplicación al análisis de políticas concretas, por su carácter lineal. Apto para expresar intervenciones sencillas y acotadas, cuando están dirigidas a contextos simples no caracterizados por la multicausalidad, se vuelve restrictivo a la hora de describir y analizar intervenciones más complejas, desde una perspectiva sistémica.
Grafico 1
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Para dar cuenta de la complejidad en la que opera la producción de política pública es necesario dejar de entender los procesos de agregación de valor como una cadena y comenzar a concebirlos como redes complejas de relaciones causales (Gráfico 2).
Esto permitirá entender las situaciones que se presentan comúnmente en estos procesos; a saber:
Grafico 2
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
a. Un producto puede tener efectos en más de un resultado.b. Un resultado puede ser consecuencia de varios productos, incluso de instituciones diferentes.c. Un resultado puede ser consecuencia de varios productos y también de medidas de políticad. Un resultado se puede ver afectado por otro/s resultado/s, incluso por variables de impacto de otros procesos.e. Una medida de política puede afectar a resultados, a impactos e incluso a productosf. Un resultado puede tener un impacto, o varios.g. Un impacto puede derivar de un resultado, o de varios.h. Un resultado puede ser consecuencia exclusivamente de una medida de políticai. Los impactos pueden retroalimentarse entre sí.j. Todas estás relaciones pueden mantener grados diversos de certeza e indeterminación.
Asimismo, las relaciones que estos elementos guardan entre sí también son variadas y de distintos tipos. Puede tratarse de relaciones de causalidad directa, de condicionamiento, de determinación, de acumulación, de dominación, entre otras.
Es decir, la producción pública y las acciones de regulación tienen efectos en un terreno complejo e incierto. Para comprender cómo se relacionan con los efectos sociales es que se distingue entre efectos que se denominan resultados y efectos que se denominan impactos. El agrupamiento de los efectos sociales en estas dos categorías es claramente una simplificación de la realidad. Las cadenas causales en las que se insertan son, sin duda, más complejas y desagregadas de lo que estas categorías expresan y sus relaciones son de naturaleza muy diversa. Se trata de términos relativos; sus límites no son claros y dependen de cada situación. Una variable de impacto de un juego determinado puede ser, en otro, una variable resultado. Lo importante es tener en cuenta que en todos los casos se trata de entidades de una misma naturaleza: variables de la situación que mantienen entre sí complejas relaciones causales.
Es evidente que cualquier modelo de intervención se asienta sobre un modelo explicativo. Y que, si el campo de la intervención tiene la complejidad que se acaba de describir, el método de construcción –o reconstrucción- del modelo explicativo deberá tener el potencial necesario como para construir modelos explicativos complejos. Esta tarea se acomete en procesos de planificación estratégica. Dicho procesos pueden ser sistemáticos o informales, burocráticos o innovadores, superficiales o profundos, pero es a través de ellos que se toman decisiones de carácter estratégico, independientemente de la calidad de sus resultados.
La cadena de valor público también debe ser entendida como una red no sólo de los productos “hacia la derecha”, sino también de los productos “hacia la izquierda”, es decir, hacia el interior de las instituciones. Aunque el mundo de la producción pública no registra los niveles de incertidumbre que caracterizan al campo de los problemas sociales, se trata de un ámbito
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no exento de complejidad. La cadena de valor público adoptada por República Dominicana intenta representar este ámbito sin perder la riqueza que lo caracteriza, a efectos de arrojar luz sobre sus procesos. La piedra angular en este punto es el concepto de producto, con relación a él se establecerán el resto de los componentes. Este eslabón de la cadena reviste un carácter decisivo.
Producto es todo bien o servicio que constituye un agregado de valor resultante de un proceso de combinación de insumos que tiene lugar dentro de una institución. Se distinguen dos tipos de productos: (a) los productos terminales, que son los que la institución entrega a terceros y que conforman el perfil de producción de una institución -son productos que ya no sufren modificación alguna dentro de la organización y constituyen por tanto el último nodo de la red de producción; y (b) los productos intermedios, que son bienes o servicios cuya elaboración es requerida para generar la producción terminal -constituyen nodos intermedios de la red de producción institucional-.
Para garantizar una producción terminal una institución deberá a abocarse a desarrollar y mantener una red de producción que, de acuerdo a la tecnología de producción que se aplique, estará compuesta por un conjunto determinado de productos intermedios que demandarán insumos y operaciones que los combinen adecuadamente para su transformación en productos. Este mapa es fundamental para establecer adecuadamente las relaciones insumo-producto y programar adecuadamente los recursos.
Como se puede advertir a partir de la distinción entre productos terminales y productos intermedios, lo que tenemos en este cuadrante de la cadena también asume la forma de una red (Gráfico 3).
Grafico 3
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El dominio de los efectos -las relaciones entre la producción, las medidas de política y los resultados e impactos- se ordena en diversos instrumentos de planificación: Estrategia Nacional de Desarrollo, Plan Nacional Plurianual del Sector Público y planes institucionales, sectoriales o territoriales. El campo de la producción -los productos terminales e intermedios, sus diversas operaciones, los insumos que requieren y los recursos financieros para adquirirlos- se organizan en las categorías programáticas del presupuesto y se expresan en el presupuesto anual y plurianual. El concepto de producto resulta clave porque constituye el eslabón de enlace de estos dos ámbitos caracterizados por reglas de juego diferentes.
1.2 Articulación plan / presupuesto
A lo largo de toda la cadena se van dando episodios de agregación de valor pero es en el cuadrante derecho, en el terreno de la incertidumbre, en donde culmina el valor público. El valor público constituye un cambio en las variables sociales, por ejemplo: la disminución de la tasa de mortalidad materna, el incremento de la tasa neta de cobertura de la educación básica o el aumento del valor de las exportaciones. ¿Quién determina qué cambios constituyen valor público? Algunos casos parecieran no presentar dudas pero otros son decididamente más ambiguos.
Los problemas sociales, así como los objetivos de revertirlos, comportan siempre una dimensión subjetiva que depende, en general, del lugar que ocupa el actor en el espacio social. Pero, además, las intrincadas relaciones que se dan entre los problemas sociales hacen que los cambios favorables en algunos de ellos impliquen necesariamente el agravamiento de la situación en otros, entonces las interpretaciones y valoraciones del balance del intercambio de problemas suele ser también motivo de opinión. Agrega mayor complejidad que ese balance no comprenda solamente el tiempo presente, ya que muchos de los cambios constituyen acumulaciones cuyos efectos prosperarán recién en el futuro. Otra contrariedad es la dificultad para evaluar en qué medida los cambios que se registran en las variables son el resultado de ciertos procesos promovidos desde la política pública o consecuencias de otros factores intervinientes. Esto debido a la multicausalidad que conllevan los problemas sociales.
La planificación se mueve en ese terreno a través de procesos complejos de carácter político y técnico en los que se definen las hipótesis de política que se llevarán a cabo. Es decir, la definición de los impactos y resultados esperados de una política e, incluso, la definición del perfil de producción de las organizaciones públicas para alcanzar dichos objetivos, es materia de la planificación estratégica de alta dirección.
Si el sector público produce bienes y servicios es porque espera modificar situaciones sociales que son objeto de política. La producción pública adquiere sentido cuando contribuye de manera efectiva a lograr efectos esperados que reviertan los problemas que definen esas situaciones. La relación que se postula, en los procesos de planificación, entre producción pública y cambios esperados en las variables-resultado o en las variables-impacto constituye un tipo particular de hipótesis que denominaremos hipótesis de intervención o hipótesis de política. Es decir, es una conjetura y su ocurrencia es incierta, sobre todo teniendo en cuenta que la mayor parte de las veces presupone una relación estocástica: “si se produce X e Y, en condiciones C, entonces, probablemente se producirá Z”.
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En cambio, los vínculos del cuadrante izquierdo de la CVP, que expresan las relaciones que existen entre los productos y la combinación de insumos que se necesita para obtenerlos, son de tipo determinista: “si se combinan P, Q y R, en circunstancias C, siempre se obtendrá Z”. A menos que el proceso de transformación de los recursos en bienes y servicios haya sido de deficiente calidad o no se haya respetado la tecnología de producción prevista. Se trata de relaciones técnicas que relacionan insumos-productos y son programadas durante los procesos de planificación operativa y formulación presupuestaria.
La planificación operativa es el proceso mediante el cual una organización diseña en detalle las acciones que permitirán transformar los insumos en los productos requeridos por la política en cuestión. En tanto que la formulación presupuestaria debe reflejar estos procesos productivos, garantizando que los recursos financieros estén asignados adecuadamente y que se los pueda gestionar de manera ágil y efectiva durante la implementación.
Tomando como referencia la cadena de valor público, se puede observar que la evolución de las técnicas presupuestarias ha desplazado el acento de la izquierda hacia la derecha: el presupuesto tradicional centrado en los gastos dio paso al presupuesto por programas que pone el acento en los productos y, en los últimos años, desde las propuestas conocidas como presupuesto por resultados, se ha insistido en la necesidad de vincular el presupuesto a los outcomes.
Sin embargo, en la propuesta dominicana, el concepto de producto ocupa un lugar central, en la medida que es la pieza que vincula la planificación estratégica, la planificación operativa y el presupuesto. Sólo es posible vincular el presupuesto a los resultados de las políticas a través de la producción pública. Sólo es posible hablar de planificación, en el sentido pleno de la palabra, si ésta preside la asignación de recursos, para ello es necesaria una adecuada identificación de los productos y de su relación con los insumos.
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II. Marco metodológico
2.1 Los instrumentos de planificación y presupuestoEl sistema dominicano cuenta con diversos instrumentos de planificación y de presupuesto que deben operar de manera articulada. En el caso del sistema de planificación los instrumentos principales son cinco, a saber:
i. Estrategia Nacional de Desarrolloii. Plan Nacional Plurianual del Sector Públicoiii. Planes Sectoriales iv. Planes Regionalesv. Planes Institucionales (estratégicos y operativos)
En el caso del sistema de presupuesto:i. Presupuesto anual (institucional y consolidado)ii. Presupuesto plurianual
En el gráfico que se presenta a continuación se ordenan dichos instrumentos desde el punto de vista de la cadena de valor público (Gráfico 5).
Tanto la Estrategia Nacional de Desarrollo como los Planes Sectoriales, suponen la participación de actores no estatales, de modo que se asientan, en gran medida, en mecanismos de consenso. Sólo el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y los Planes Institucionales acontecen en el ámbito del sector público exclusivamente, al igual que los instrumentos del sistema presupuestario. La articulación, por tanto, debe garantizarse en estas instancias.
Grafico 5
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2.2 Los productos
Algunas de las consecuencias de carácter metodológico que se derivan de la adopción del marco conceptual se relacionan con el concepto de producto. Por un lado, los productos contenidos en el Plan Nacional Plurianual del Sector Público y los productos contenidos en el Presupuesto deben ser idénticos. Aún cuando, por conveniencia de cada instrumento, puedan ser expresados con distintos grado de desagregación, los mismos deben ser equivalentes. También deberán estar contenidos en los planes institucionales, estratégicos u operativos.
Por otra parte, los productos deben ser formulados de tal forma que posibiliten el encuentro entre la planificación y el presupuesto, es decir: deben expresar claramente el bien o servicio que presta a la sociedad y, a la vez, posibilitar la estimación de los recursos financieros necesarios para producirlos. Para ello, los productos deben ser entendidos del mismo modo que se lo hace en la técnica del presupuesto por programa –como bien o servicio que se obtiene de la combinación de insumos, de carácter cualitativamente diferente de los insumos que lo originan- y formulados de tal modo que sea posible su cuantificación, descomponiéndolo en naturaleza del bien o servicio que se brinda, unidad de medida y volumen de producción. En el ejemplo que se presenta en el cuadro siguiente corresponden a la columna 1, columna 2 y columnas 3-7, respectivamente.
2.3 Estructuras programáticas
Tales productos terminales constituyen la referencia principal para que las instituciones con el apoyo de los órganos rectores procedan a identificar los productos terminales parciales, los productos intermedios, las relaciones insumo-producto, los centros de gestión productivos y, sobre esa base, definan las categorías programáticas que formarán parte de la estructura presupuestaria, a saber: (a) programas, (b) subprogramas(c) actividades centrales, comunes y específicas(d) proyectos(e) obras
La estructuras programáticas presupuestarias aprobadas deberán reflejar los procesos productivos de la instituciones para poder asignar recursos a la producción de bienes y servicios y asegurar el cumplimiento de resultados de política.
Tabla 1
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
2.4 Costo y gasto presupuestario por productosEl modelo de cadena de valor público postula la vinculación de la producción pública con los resultados e impactos que se pretenden generar para satisfacer las necesidades de la población, lo que implica orientar el presupuesto hacia resultados. Sin embargo, es necesario disponer, además, de metodologías adecuadas que posibiliten expresar las relaciones insumo-producto que se dan al interior de las instituciones y valorizarlas tanto en término de gastos como de costos. Con el propósito de mejorar los procesos de asignación y uso de los recursos públicos que requiere la producción de bienes y servicios es necesario combinar la técnica del presupuesto por programas con las técnicas de estimación de costos, a través de la vinculación de los gastos asignados a categorías programáticas con los costos incurridos en los centros de costos donde se consumen recursos (personal, equipos, insumos, servicios, entre otros) para llevar adelante el proceso de producción institucional. La identificación de los centros de costos asociados a cada categoría presupuestaria facilita el cálculo de costos de la producción terminal a partir de información que ellos generan.
La introducción de técnicas de estimación de costos, imprescindibles para medir eficiencia de los procesos productivos, no solo obliga a efectuar replanteamientos y profundizaciones en el uso de la técnica del presupuesto por programas, sino que también valida dicha técnica como una herramienta idónea para expresar los procesos productivos que llevan a cabo las instituciones públicas, tanto en términos de relaciones insumo-producto como de relaciones entre productos.
Por tanto, una vez identificada la producción pública y revisadas las estructuras programáticas presupuestarias, se valorizará la producción de forma de contar con información adecuada para mejorar la eficiencia de la gestión pública, tomando como marco de referencia los principios básicos de la contabilidad de costos.
2.5 Hipótesis de política
Asimismo, es necesario revisar las hipótesis de política contenidas en el PNPSP y en los planes estratégicos institucionales a los efectos de reconstruir con precisión las relaciones entre productos, medidas de política, resultados e impacto que postulan las hipótesis de política. Esto permitirá estimar en qué medida la producción de ciertas instituciones públicas contribuye con determinados objetivos de política. Esto implica reconstruir un modelo de intervención que, de manera explícita o implícita, responde a un modelo explicativo de los problemas que intenta resolver a través de la política pública.
Este abordaje trasciende el análisis sobre una sola institución y frecuentemente adquiere límites sectoriales e incluso transectoriales. Sobre esta base se pueden construir escenarios de producción, en torno a grupos de productos, de una o más instituciones para analizar los posibles efectos sobre los objetivos de política.
Los escenarios de producción permitirán tomar decisiones sobre los distintos volúmenes de producción, sobre la base de la estimación del gasto por producto, atendiendo las restricciones financieras que establezca el marco fiscal.
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MINISTERIO DE ECONOMÍA, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
2.6 Programación plurianual
Dado que las transformaciones en el ámbito de los resultados y los impactos operan en el mediano-largo plazo, la articulación entre plan y presupuesto demanda un horizonte plurianual. Para ello sobre la base de las hipótesis de política y las estimaciones del gasto presupuestario por producto se programaran diversos escenarios de producción y diversos escenarios financieros, a efectos de tomar decisiones sobre la base de las principales prioridades establecidas por el sistema de planificación, el marco fiscal de mediano plazo y el análisis del comportamiento histórico del gasto sectorial. La programación plurianual y de los recursos presupuestarios otorga predictibilidad a la administración pública y al proceso de producción de bienes y servicios púbicos.
2.7 Contratos por resultados y desempeñoLos avances en materia de planificación y presupuesto generan las condiciones para la aplicación de los Contratos por Resultados y Desempeño previstos en e1 Artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto No.423- 06. A su vez, dicho instrumento constituye una herramienta para mejorar la eficacia y eficiencia en el sector público durante el proceso gradual de implantación de prácticas virtuosas de articulación entre planificación y presupuesto. Estos contratos constituyen acuerdos formales entre los titulares de MEPYD, MH y MAP, por una parte, y la máxima autoridad de un organismo público, por la otra, con el propósito de lograr determinados objetivos de política pública enmarcados en las definiciones de la END, el PNPSP y el PGE. Para lograr el cumplimiento de los objetivos, los contratos prevén compromisos, incentivos y acciones de fortalecimiento que posibilite una gestión orientada a resultados.
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
III. Aspectos procedimentales
En el marco de las funciones atribuidas por el marco normativo a los órganos rectores, el proceso de articulación se vale de algunas definiciones procedimentales clave; a saber: el Catálogo Común de Productos, Matrices Comunes, Programas Presupuestarios Protegidos y Cronograma Compartido.
3.1 Catálogo común de productos
El MEPYD y el MH, a través de la DIGEDES y la DIGEPRES respectivamente, mantendrán actualizado un catálogo común de productos, acordado con las instituciones ejecutoras. Dicho catálogo deberá cubrir, en una primera instancia, las instituciones con mayor relevancia presupuestaria, pero deberá paulatinamente incorporar a la totalidad de las instituciones del sector público no financiero.
Los productos de dicho catálogo deberán ser incorporados sin alteraciones al Sistema de Información de la Gestión Financiera (SIGEF) y al Sistema de Gestión del PNPSP (RUTA). Sin embargo, ambos órganos rectores podrán utilizar información sobre estos productos con diversos niveles de agregación en sus procesos de análisis o en la publicación de sus instrumentos, siempre y cuando las formulaciones sean equivalentes.
El catálogo deberá contener la denominación del producto, su unidad de medida, los códigos SIGEF y RUTA, la institución responsable, los objetivos de la END y el PNPSP con los que cada productos se vincula y la denominación y código del programa presupuestario en el que se encuadra. Ver Tabla Nº2.
3.2 Matrices comunes
Una vez revisadas las estructuras programáticas, establecido el gasto presupuestario por producto, examinadas las hipótesis de política y efectuada la programación física y financiera de carácter plurianual, se utilizarán matrices comunes, compartidas por el MH y el MEPYD, en la que se registrará la información para cada programa presupuestario. Estás matrices consignarán datos básicos del programa, la contribución a los objetivos de política en términos de resultados e impactos esperados, la producción terminal del programa, su estructura y los recursos financieros programados. Las matrices acordadas son de tres tipos: a) Matriz de programa presupuestario, b) la Matriz de proyecto de inversión, y c) Matriz de iniciativa estratégica.
Tabla 2Tabla 2
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- Matriz de Programa Presupuestario -
Tabla 3
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
- Matriz de iniciativa estratégica –
Tabla 4
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3.3 Programas y proyectos prioritariosTanto el sistema de planificación como el de presupuesto trabajan con un conjunto de programas y proyectos prioritarios presupuestariamente protegidos. Éstos se definen en el PNPSP, de acuerdo a las prioridades establecidas por la END y el plan de gobierno vigente, y serán incorporados en el PGE y en el Presupuesto Plurianual con sus respectivas proyecciones físicas y financieras.
Los programas y los proyectos prioritarios y protegidos contemplados en el PNPSP tendrán garantizadas las apropiaciones presupuestarias previstas en los presupuestos anuales, y deberán tener prioridad en la programación de cuotas de compromisos y pagos. Para ello deberán ser perfectamente identificables en la estructura programática de las instituciones a las que pertenecen.
Asimismo, el MH establecerá cada año un régimen especial que facilite la ejecución presupuestaria de los programas protegidos y proyectos prioritarios contemplados en el Plan Nacional Plurianual del Sector Públicoactualizado.
3.4 Cronograma común de actividades
Tanto el proceso de actualización del PNPSP como el proceso de formulación presupuestaria se regirán por un cronograma común de actividades que, a propuesta de DIGEPRES, DIGEDES y DGIP, aprobarán el MH y el MEPyD, durante el primer trimestre de cada año. En dicho instrumento se coordinarán las fechas de los principales hitos de cada proceso, facilitando su adecuada articulación: la programación macroeconómica anual y de mediano plazo , el marco financiero anual y plurianual, la determinación de prioridades para el ejercicio, la definición de la política presupuestaria, la distribución económica y funcional del gasto, la fijación de los techos presupuestarios, la programación de la producción para el año 1 y ajuste de los subsiguientes, ajustes de resultados, definición y ajuste de los programas y proyectos prioritarios, elaboración y envío de los anteproyectos institucionales de presupuesto, versión actualizada del PNPSP, ajustes de los anteproyectos, consolidación del presupuesto, elaboración del Proyecto de PGE, presentación del PNPSP y del Proyecto de PGE ante el Consejo de Gobierno y el Congreso de la República.
La programación macroeconómica es desarrollada por un equipo de trabajo integrado por el Banco Central de República Dominicana y el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía , Planificación y Desarrollo, quién coordina el proceso.
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ARTICULACIÓN • PLAN - PRESUPUESTO
IV. Monitoreo y evaluación Los esfuerzos destinados a observar de manera sistemática información relevante sobre la CVP es lo que se denomina monitoreo. Tanto en la planificación como en el presupuesto, el monitoreo y la evaluación (M&E) resultan herramientas críticas. El propósito es introducir oportunamente los ajustes o cambios necesarios para el logro de sus resultados, o bien, generar conocimiento sobre el contexto de intervención. Los eslabones de la CVP y las relaciones establecidas entre ellos constituyen las principales referencias para construcción de los indicadores necesarios para tal fin (Gráfico 3). Esto evita la tan frecuente proliferación de indicadores y permite concentrarse sólo en aquellos que informan la CVP.
Los indicadores de recursos, economía, producto, resultado e impacto son los que se encuentran vinculados a los eslabones de la CVP. Los indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad se refieren a relaciones entre sus componentes.
Igualmente, estos indicadores, así como las hipótesis de intervención, constituyen las bases fundamentales para la tarea de Evaluación, ya sea que esta se atenga a lo planificado o busque efectos con prescindencia de los objetivos establecidos.
Es en la etapa de implementación cuando la correspondencia entre planificación y presupuesto se hace inevitablemente efectiva. Allí se resuelven finalmente las complejas e inciertas relaciones que tienen lugar entre productos, medidas de políticas, resultados e impactos. La formulación es el terreno de las hipótesis, y en esa fase resultan clave el diálogo y el intercambio entre planificación y presupuesto. Una vez iniciado el proceso de implementación,
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MINISTERIO DE ECONOMÍA, PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
el monitoreo y la evaluación se toman imprescindibles.La producción de conocimiento que estas prácticas suponen nos permite entender el difícil vínculo entre la inercia presupuestaria y los objetivos de transformación que la política pública define para avanzar en el camino del desarrollo. M&E constituyen, por tanto, un soporte fundamental para el fortalecimiento de las políticas públicas.
El seguimiento y la evaluación presupuestaria que corresponde a la DIGEPRES como el seguimiento y la evaluación del PNPSP que corresponde a la DIGEDES se verán en los próximos años fortalecidos por la puesta en marcha del Sistema Nacional de Monitoreo y Evaluación (SNME) que instauran, en cabeza del Viceministerio de Planificación (VP), la Ley 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 y los decretos 134-14 y 267-15, que la reglamentan en lo concerniente a ésta temáticas.
BibliografíaDiana Mabel (2015), “Metodología de identificación de programas presupuestarios”, Ministerio de Hacienda, Santo Domingo. Mimeo.
Calle, Raúl y Makón, Marcos (2014), “La estimación de costos en las entidades del sector público: una propuesta metodológica”, en Revista Internacional de Presupuesto Público (http://asip.org.ar/la-estimacion-de-costos-en-las-entidades-del-sector-publico-una-propuesta-metodologica/)
Ley Nº1-12, Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (http://economia.gob.do/mepyd/wp-content/uploads/archivos/end/marco-legal/ley-estrategia-nacional-de-desarrollo.pdf)
Ley Nº 498-06 de Planificación e Inversión Pública http://www.hacienda.gov.do/siafe/pdf/Ley%20No.%20498-06%20de%20Planificacio¦ün%20e%20Inversio¦ün%20Pu¦üblica.pdf)
Ley Organica de Presupuesto para el Sector Publico No. 423-06 (http://www.hacienda.gov.do/siafe/pdf/Ley%20No.%20423-06%20Orga¦ünica%20de%20Presupuesto%20para%20el%20Sector%20Pu¦üblico.pdf)
MEPYD (2012), “La Planificación Institucional: Guía Metodológica para la Planificación Institucional del Sector Público de la República Dominicana”, Santo Domingo (http://economia.gob.do/mepyd/publicacion/la-planificacion-institucional-guia-metodologica-para-la-planificacion-institucional-del-sector-publico-de-la-republica-dominicana/)
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