ACTA DE VISITA FISCAL - contraloriabogota.gov.co

“Una Contraloría aliada con Bogotá”

www.contraloriabogota.gov.co Cra. 32 A No. 26 A – 10 Código Postal 111321

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INFORME FINAL DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD - SDM

EVALUACIÓN DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA No. 2016-1267 –

PROYECTO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE SEMÁFOROS

INTELIGENTES

CÓDIGO DE AUDITORIA 203

Período Auditado 2016-2018

PAD 2018

DIRECCIÓN SECTOR MOVILIDAD

Bogotá D.C., diciembre de 2018

http://www.contraloriabogota.gov.co/



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Juan Carlos Granados Becerra

Contralor de Bogotá D.C.

Andrés Castro Franco Contralor Auxiliar

Juan David Rodríguez Martínez Director Sectorial Movilidad

Gabriel Hernán Méndez Camacho Subdirector de Fiscalización Movilidad

Dániza Triana Clavijo Asesora

Equipo de Auditoría: Olga Lucía Reyes Hernández – Gerente

Rafael David Chararí Valbuena - Profesional Universitario 219-03 (E)

Luis Ernesto Amézquita Cely - Profesional Especializado 222-05

Nelson Mauricio Herrera Vargas – Profesional Especializado 222-07

Héctor Jara Hernández – Profesional Universitario 219-03 (E)




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Tabla de contenido

1. CARTA DE CONCLUSIONES ................................................................................. 4

2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA ................................................................ 7

3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ......................................................................... 8

3.1 Plan de Mejoramiento ............................................................................................. 8 3.1.1 Evaluación de acciones incumplidas .......................................................................................... 8

3.2 CONTRATO DE CONSULTORÍA 2016-1267 ................................................................. 9 3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por deficiencias en la estructuración y ejecución del contrato de consultoría No. 2016-1267 ................................................. 10 3.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque la SDM, no exigió ni dispone de estudios u otros documentos que den soporte a las cifras que forman los productos Dirección del proyecto y Gestión del proyecto, del componente Estructuración Financiera, del contrato de consultoría 2016-1267. ..................................................................................................................... 26

4. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO ......... 32




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1. CARTA DE CONCLUSIONES

Doctor JUAN PABLO BOCAREJO SUESCÚN Secretario Secretaría Distrital de Movilidad Calle 13 No. 37-35 Código Postal: 111611 Bogotá, D.C. Ref. Carta de Conclusiones Auditoría de Desempeño

La Contraloría de Bogotá D.C., con fundamento en los artículos 267 y 272 de la

Constitución Política, el Decreto Ley 1421 de 1993 y la Ley 42 de 1993, practicó

Auditoría de Desempeño a la Secretaría Distrital de Movilidad – SDM, vigencia

2016-2018 a través de la evaluación de los principios de economía, eficiencia y

eficacia, con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados

de su gestión en la ejecución del contrato de consultoría No. 2016-1267 – “Proyecto de implementación del sistema de Semáforos Inteligentes, SSI”.

Es responsabilidad de la administración el contenido de la información

suministrada por la entidad y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La

responsabilidad de la Contraloría consiste en producir un Informe de auditoría de

desempeño que contenga el concepto sobre el examen practicado.

La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con las normas de auditoría

generalmente aceptadas, con las políticas y procedimientos de auditoría

establecidos por la Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por

lo tanto, requirió acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de

manera que el examen proporcione una base razonable para fundamentar el

concepto de la Contraloría de Bogotá D.C.

La auditoría incluyó el examen, sobre la base de pruebas selectivas, de las

evidencias y documentos que soportan el área, actividad o proceso auditado y el

cumplimiento de las disposiciones legales, así como la evaluación del sistema de

control fiscal interno; los estudios y análisis se encuentran debidamente

documentados en papeles de trabajo, los cuales reposan en los archivos de la

Contraloría de Bogotá D.C.




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CONCEPTO DE GESTIÓN SOBRE EL ASPECTO EVALUADO

La evaluación de manera selectiva de algunos aspectos relevantes del contrato 2016-1267, suscrito por la SDM, con el CONSORCIO C&M – IDOM, para adelantar la consultoría especializada del Sistema de Semáforos Inteligentes en la ciudad, ha permitido evidenciar aspectos relacionados con la forma de pago del contrato, estructuración financiera, diseño de solución de comunicaciones, divulgación comercial, ejecución y acompañamiento para concretar la vinculación de capital privado al proyecto, aspectos que fueron objeto de evaluación por parte de la Contraloría de Bogotá. El control fiscal interno implementado en la SDM, en cumplimiento de los objetivos del sistema de control interno y de los principios de la gestión fiscal: eficiencia, eficacia y economía, permite evidenciar que el conjunto de mecanismos, controles e instrumentos establecidos por el sujeto de vigilancia y control fiscal, para salvaguardar los bienes, fondos y recursos públicos puestos a su disposición, no garantizan su protección y adecuado uso; y no permiten el logro de los objetivos institucionales. PRESENTACIÓN PLAN DE MEJORAMIENTO

A fin de lograr que la labor de control fiscal conduzca a que los sujetos de

vigilancia y control fiscal emprendan acciones de mejoramiento de la gestión

pública, respecto de cada uno de los hallazgos comunicados en este informe, la

entidad a su cargo, debe elaborar y presentar un plan de mejoramiento que

permita solucionar las deficiencias puntualizadas en el menor tiempo posible y

atender los principios de la gestión fiscal; documento que debe ser presentado a

la Contraloría de Bogotá, D.C., a través del Sistema de Vigilancia y Control Fiscal

–SIVICOF- dentro de los 10 días hábiles siguientes a la radicación de este

informe, en la forma, términos y contenido previsto en la normatividad vigente,

cuyo incumplimiento dará origen a las sanciones previstas en los artículos 99 y

siguientes de la ley 42 de 1993.

Corresponde igualmente, al sujeto de vigilancia y control fiscal, realizar

seguimiento periódico al plan de mejoramiento para establecer el cumplimiento y

la efectividad de las acciones para subsanar las causas de los hallazgos, el cual

deberá mantenerse disponible para consulta de la Contraloría de Bogotá, D.C., y

presentarse en la forma, términos y contenido establecido por este Organismo de

Control.



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Cra. 32 A No. 26 A – 10 Código Postal 111321

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El anexo a la presente Carta de Conclusiones contiene los resultados y hallazgos

detectados por este órgano de Control.

Atentamente,

Revisó: Olga Lucía Reyes H., Gerente, Gabriel H. Méndez, Subdirector de Fiscalización Movilidad

Elaboró: Equipo Auditor





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2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORÍA

Se realizó el seguimiento a las 19 acciones que fueron declaradas incumplidas producto de la evaluación realizada en la Auditoria de Regularidad PAD 2018. De otra parte se tiene que la Secretaría Distrital de Movilidad en la vigencia 2016, suscribió el contrato de consultoría No. 2016-1267, con el fin de “Realizar la

consultoría especializada para la elaboración de estudios y estructuración técnica, financiera y legal del proyecto de implementación del sistema de semáforos inteligente (SSI) para la ciudad de Bogotá D.C.”

En la ejecución del contrato se desarrollaron 13 productos dentro de los cuales se estableció que el contratista debía elaborar los documentos del proceso contractual y realizar el acompañamiento a la entidad hasta la selección del contratista; de los cuales en la presente Auditoría de Desempeño se evaluó a partir del análisis selectivo de la ejecución del contrato de consultoría No. 2016-1267, los siguientes:

Estructuración financiera.

Diseño de solución de comunicaciones.

Divulgación comercial, ejecución y acompañamiento para concretar la

vinculación de capital privado al proyecto.





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3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

3.1 Plan de Mejoramiento 3.1.1 Evaluación de acciones incumplidas El Artículo 13 de la Resolución Reglamentaria No. 012 de febrero 28 de 2018, establece que “(…) el sujeto de vigilancia y control fiscal deberá culminar las acciones

incumplidas dentro de los siguientes treinta (30) días hábiles improrrogables, contados a partir de la fecha de comunicación del informe final de auditoria (radicado), sin perjuicio de las sanciones previstas en la resolución, evento en el cual deberá presentar el seguimiento a través del sistema de Rendición de Cuentas, dispuesto por la Contraloría de Bogotá D.C., para lo cual el sujeto de vigilancia tendrá cinco (5) días hábiles para reportar el seguimiento en el sistema a partir del siguiente día de su culminación,

señalado anteriormente”. Por lo anterior, se realizó el seguimiento a las 19 acciones que fueron calificadas como incumplidas producto de la evaluación realizada en la Auditoria de Regularidad PAD 2018, verificando la eficacia y efectividad de éstas, con el fin de establecer mediante soportes y pruebas de auditoria su cumplimiento y si permiten subsanar la causa que generó la situación evidenciada por la Contraloría de Bogotá, D.C. Realizada la evaluación de los soportes remitidos por la entidad, se establece que la totalidad de acciones evaluadas y relacionadas en el cuadro 1, se consideran cerradas:

Cuadro 1 ACCIONES INCUMPLIDAS AUDITORIA DE REGULARIDAD PAD 2018 DEL PLAN DE

MEJORAMIENTO CERRADAS EN LA PRESENTE AUDITORÍA VIGENCIA DE LA AUDITORÍA No. HALLAZGO CÓDIGO ACCIÓN

2016 2.1.2.1 16

2016 2.1.2.1 19

2016 2.1.3.2.1 2

2016 2.1.3.2.4 1

2016 2.1.3.4.4 1

2016 2.1.3.4.4 4

2016 2.1.3.4.4 5

2017 2.2.1.3.1 1

2016 2.3.1.1.1 7

2016 2.3.1.1.1 8

2013 2.4.3.1 1

2013 2.4.3.2 1

2013 2.4.3.2 2

2013 2.4.4.1 1

2015 3.2.1. 1

2016 2.1.2.1 8

2016 2.1.2.1 26





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VIGENCIA DE LA AUDITORÍA No. HALLAZGO CÓDIGO ACCIÓN

2017 2.1.3.10.2 2

2016 2.3.1.1.1 6

Fuente: Plan de Mejoramiento SDM Elaboró: Contraloría de Bogotá – Dirección Sector Movilidad

Análisis y valoración de la respuesta: La SDM, en la respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño Código 203 remitida mediante oficio SDM-SSM-269180-2018, de diciembre 18 de 2018, con radicado de la Contraloría de Bogotá #1-2018-30744, de la misma fecha, presenta los siguientes argumentos sobre las acciones correspondientes al proceso sancionatorio del contrato de concesión No. 071 de 2007 y al acta de liquidación del contrato No. 2015-1252:

“(…) la subsecretaria de Servicios de la Movilidad, de acuerdo a la delegación para adelantar las actuaciones administrativas sancionatorias, se encuentra adelantando las gestiones correspondientes, garantizando el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, además las demás garantías constitucionales y legales que le asisten a contratista y garante en el desarrollo del proceso (…) Adjunto el acta de liquidación del contrato 2015-1252 en ocho folios, las actas de corte mensuales de obra en 141 folios, detalle de cortes de obra mensuales en 77 folios y cuadro resumen de los cortes mensuales de obra en 4 folios”.

De otra parte, la entidad hizo entrega de la gestión realizada a la fecha para la depuración de los comparendos relacionados a acuerdos de pago. Teniendo en cuenta que la SDM, presentó soportes que permiten evidenciar la gestión realizada, se aceptan los argumentos y se cierran las 4 acciones que se establecieron en averiguación preliminar. 3.2 CONTRATO DE CONSULTORÍA 2016-1267

FICHA TÉCNICA CONTRATO DE CONSULTORIA 2016-1267

CONCEPTO DATOS

PROCESO DE SELECCIÓN Concurso de méritos abierto SDM-CMA-050-2016

FECHA SUSCRIPCIÓN 23 de diciembre de 2016

OBJETO:

Realizar la consultoría especializada para la elaboración de estudios y estructuración técnica, financiera y legal del proyecto de implementación del Sistema de Semáforos Inteligentes (SSI) para la ciudad de Bogotá D.C.

CONTRATISTA CONSORCIO C&M – IDOM

CONFORMACIÓN CONSORCIO C&M CONSULTORES S.A.

IDOM INGENIERÍA Y CONSULTORÍA S.A.U.

FECHA DE INICIO 17 de enero de 2017



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CONCEPTO DATOS

PLAZO 11 meses

FECHA DE TERMINACIÓN 16 de diciembre de 2017

VALOR ACTUAL $ 5.499 millones

Fuente: SDM contrato 2016-1267 Elaboró: Contraloría de Bogotá – Dirección Sector Movilidad

3.2.1 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria por deficiencias en la estructuración y ejecución del contrato de consultoría No. 2016-1267 La SDM, realizó el concurso de méritos abierto SDM-CMA-050-2016, con el fin de contratar la consultoría especializada para la elaboración de estudios y estructuración técnica, financiera y legal del proyecto de Implementación del sistema de semáforos inteligente (SSI) para la ciudad de Bogotá DC. Se establecieron durante el análisis del contrato, las siguientes inconsistencias: Precontractual En el Pliego de Condiciones Definitivo, la entidad estableció 15 productos entregables de la siguiente manera: 1. Plan de Trabajo que incluya la metodología para la toma de información y la

Metodología de priorización 2. Diagnóstico del tránsito de la ciudad de Bogotá D.C. 3. Diseños del sistema de semáforos inteligente (SSI) 4. Diseño de la solución de comunicaciones 5. Manual para la definición de modos de operación de intersecciones semaforizadas. 6. Manual de operaciones del SSI 7. Diseño del centro de gestión y control (CGC) 8. Planes de Implementación del SSI contemplando la transición con el sistema actual 9. Plan de Capacitación 10. Manuales de Adecuaciones de las intersecciones 11. Estructuración Financiera 12. Estructuración Jurídica 13. Modelo de operación y financiación propuesto para la estructuración. Informe de

ejecución del contrato - Divulgación comercial, ejecución y acompañamiento para concretar la vinculación de capital privado al proyecto

14. Entrega de los documentales precontractuales del proceso de selección- Licitación Pública

15. Informe final de ejecución del contrato



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Al realizar la revisión de los anexos presentados por el CONSORCIO C&M – IDOM, en el Anexo No. 8 - Propuesta Económica, se encontró la información relacionada en el Cuadro 2:

Cuadro 2 PROPUESTA CONTRATISTA CONSORCIO C&M – IDOM

Cifras en pesos

ÍTEM COMPONENTE CANTIDAD VALOR UNITARIO

1 Diagnóstico de transito 1 798.000.000

2 Diseño del Sistema de Semáforos Inteligente (SSI) 1 356.000.00.

3 Diseño de la solución de comunicaciones 1 314.000.000

4 Diseño del centro de gestión 1 401.000.000

5 Manual de operación 1 180.000.000

6 Plan de implementación 1 196.000.000

7 Plan de capacitación 1 189.000.000

8 Manual de Adecuaciones de Intersecciones 1 885.000.000

9 Estructuración financiera 1 470.000.000

10 Estructuración jurídica 1 470.000.000

11 Divulgación comercial, ejecución y acompañamiento para concretar la vinculación de capital privado al proyecto

1 440.000.000

12 Documentos contractuales 1 420.000.000

13 Proceso contractual 1 380.000.000

TOTAL 5.499.000.000 Fuente Propuesta CONSORCIO C&M – IDOM

Por lo cual, mediante oficio 2-2018-24218 de noviembre 13 de 2018, se le solicitó a la SDM, informar las razones legales, técnicas y financieras por las cuales en el Anexo No. 8 - Propuesta Económica, no se incluyeron todos los productos a pagar dentro de la ejecución del contrato 2016-1267. La entidad con oficio SDM-SSM-241963-2018 de noviembre 14 de 2018, indicó:

“Considerando el enfoque establecido para el proyecto de consultoría enunciado en el numeral 3.1 Cantidad y cargos solicitados del Estudio del Sector para el proceso SDM-CMA-050-2016, referente a que se conformaría un staff principal como requisito habilitante y que para la ejecución del proyecto estaría de manera transversal, se consideró que dentro de la Dirección del proyecto, para lo cual se exigió experiencia específica en esta área, se desarrollara el Plan de Trabajo entre otras actividades necesarias para la ejecución del proyecto y que los profesionales mínimos exigidos podían realizar con capacidad e idoneidad según los perfiles profesionales definidos. De otra parte, los productos asociados en el Anexo 8 Propuesta Económica del Pliego de Condiciones del proceso referido, se refieren a los productos principales del proyecto lo cual es concordante con lo relacionado en el numeral 3.4 Estimación del Presupuesto oficial del Estudio del sector referido inicialmente”.

La entidad no responde de manera clara el requerimiento del equipo auditor, toda vez que el 24 de enero de 2018, el contratista con oficio SDM-17052-18, solicitó explicaciones al respecto y le cuestionó a la SDM, si “(i) el contrato es a precio

unitario o a precios globales (…), (v) porqué y bajo que sustento la SDM pago el producto



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Plan de Trabajo que incluya la metodología para la toma de información y la priorización, si dicho ítem no fue ofertado por la consultoría (…), (vi) Porque y bajo que sustento la SDM pagó al consorcio el producto Diagnóstico de Tránsito a un valor diferente al detallado en la oferta económica”. Debido a las diferencias detectadas, en especial entre el pliego de condiciones y sus anexos No. 1 Técnico y No. 2 Propuesta Económica y la incertidumbre presentada con el consultor, este ente de control en oficio 2-2018-24865 de noviembre 16 de 2018, le solicitó a la entidad informar cómo se realizaron los pagos del contrato de consultoría No. 2016-1267. Con oficio SDM-SSM-246109-2018 de noviembre 20 de 2018 informó:

“la cláusula sexta del contrato no establece porcentajes mensuales Globales, ya que afirma que: (...) LA SECRETARÍA PAGARÁ AL CONSULTOR EL VALOR DE LOS SERVICIOS EFECTIVAMENTE PRESTADOS Y PRODUCTOS ENTREGADOS (..)". Para realizar cada uno de los pagos, el contratista debería presentar los productos relacionados y una vez revisados y aprobados por la Supervisión se aprobaría el pago respectivo, con base en los productos efectivamente entregados y recibidos a satisfacción. Es por esto, que tal como lo establece la cláusula de forma de pago del Contrato, esta forma de pago No es a un precio Global Mensual, sino que depende de lo efectivamente recibido a satisfacción. Ahora, se debe tener en cuenta que si bien los porcentajes indicados relacionan el 100% del valor del contrato, la cláusula de forma de pago es Taxativa en afirmar que sólo se debe pagar el valor de los servicios efectivamente prestados. Es así, como para productos que estuvieran sometidos a una "Condición Suspensiva", es decir a un hecho futuro e incierto, consistente en la decisión autónoma de la Secretaría Distrital de Movilidad de solicitar su ejecución, estos sólo deberían ser pagados de acuerdo a lo estipulado en el contrato y tuvieren un respectivo recibo a satisfacción. Es por esto que la Secretaría Distrital de Movilidad, solicitó al oferente en la presentación de las ofertas (Anexo 8, Oferta económica), disgregar los costos de las componentes a ejecutar, teniendo en cuenta que las sometidas a una "Condición Suspensiva", no podían ser pagadas, si la SDM no consideraba necesaria su ejecución. Al no ser solicitadas por la Secretaría Distrital de Movilidad al Contratista, no puede existir un recibo a satisfacción y un correspondiente pago de ellas”.

Sin embargo, los siguientes dos productos que fueron pagados, no se encuentran relacionados en el Anexo No. 8 - Propuesta Económica: 1. Plan de Trabajo que

incluya la metodología para la toma de información y la Metodología de priorización y 5. Manual para la definición de modos de operación de intersecciones semaforizadas.

La SDM, manifiesta que el pago del contrato no es a montos globales, pero al realizar cada pago, establecen un porcentaje, exigiendo la entrega de determinados productos. De igual manera indica, que tampoco es a precios unitarios ya que no pagan los valores de cada producto entregado, sino un



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porcentaje del valor total del contrato, independiente del valor presentado por el consultor en su propuesta económica. Debido a las presuntas inconsistencias detectadas y la confusión generada por la SDM, se solicitó mediante oficio 2-2018-25227 de noviembre 20 de 2018, “Informar

las razones por las cuales se aceptó y fue tenida en cuenta una propuesta económica que contenía sólo 13 productos, si según lo establecido en el numeral 5.5.1 de los pliegos de condiciones "el proponente deberá ofertar la totalidad de los servicios, con el lleno de los requisitos técnicos descritos en el Anexo Técnico, para poder ser tenida en cuenta", y

dicho documento incluye 15 productos que conforman los entregables”. La entidad con oficio SDM-SSM-248483-18 de noviembre 22 de 2018 informó:

“En el mismo Anexo Técnico, en el numeral 3.2.3 efectivamente se listan 15 productos, sin embargo, en el desarrollo del mismo documento se detalla en los numerales subsiguiente al numeral 3.2.3 los alcances de cada uno de los productos requeridos, en estas especificaciones de los alcances de cada producto solo se detallan 13 productos, esto se debe a: Uno, que el "Manual de intersecciones" se integra en el producto Manual de Adecuaciones el cual se detalla en el capítulo denominado Plan de Adecuación de Intersecciones (PAI). Dos. el "Plan de trabajo" no se incluyó en el anexo 8 del Pliego de Condiciones del proceso conforme a lo expresado en la respuesta dada al punto 1 en nuestra comunicación SDM-SSM- 241963-2018 del 14 de noviembre de 2018, a saber "Considerando el enfoque establecido para el proyecto de consultoría enunciado en el numeral 3.1 Cantidad y cargos solicitados del Estudio del Sector para el proceso SDM-CMA-050-2016, referente a que se conformaría un staff principal como requisito habilitante y que para la ejecución del proyecto estaría de manera transversal, se consideró que dentro de la Dirección del proyecto, para lo cual se exigió experiencia específica en esta área, se desarrollara el Plan de Trabajo entre otras actividades necesarias para la ejecución del proyecto y que los profesionales mínimos exigidos podían realizar con capacidad e idoneidad según los perfiles profesionales definidos".

Con lo anterior se evidencian presuntas deficiencias en la estructuración del Concurso de Méritos 050 de 2016, generando incertidumbre de los productos a entregar por parte del consultor y de los valores con los que se realizaron los pagos. Ejecución En desarrollo de la presente Auditoría de Desempeño y de acuerdo con los compromisos establecidos en el Plan de Trabajo, que incluyen el seguimiento al contrato de consultoría 2016-1267, se tuvieron en cuenta las respuestas remitidas por la SDM, mediante los siguientes oficios presentados a los requerimientos de información del equipo auditor en la ejecución de la auditoría finalizada el pasado 15 de octubre de 2018:

SDM-SSM-176640-2018 del 22 de agosto de 2018



SDM-SSM-187700-2018 del 6 de septiembre de 2018



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SDM-DCV-85987-18

De igual forma, en la presente auditoría de desempeño se solicitó a la entidad información específica sobre el componente financiero del contrato de consultoria 2016-1267, la cual fue remitida mediante oficios SDM-SSM-242072-2018 de noviembre 14 de 2018, SDM-SSM-247758-2018 de noviembre 21 de 2018, SDM-SSM-251014-2018 noviembre 26 de 2018 y SDM-SSM-255497-2018 diciembre 3 de 2018. Con base en la información suministrada por la entidad, se realizó la evaluación del Contrato de Consultoría No. 2016-1267, en específico del producto Estructuración Financiera de la siguiente manera: a. Sistema Semafórico Inteligente

En el numeral 2. SITUACIÓN ACTUAL DE SISTEMAS DE CONTROL DE TRANSITO, se presenta el inventario de los equipos de control en la ciudad de Bogotá, para un total de 1.116, que cuenta con las referencias (MR y GE) y C800v, C800vk y C900v los cuales tienen una vida útil remanente. Mediante comunicación SDM-DVC-85987-2018 la entidad informó que existe un total de 1.221 equipos de control de tráfico, de los cuales 1.155 son compatibles con el sistema a implementar y se encuentran instalados en igual número de intersecciones de la ciudad; y 66 equipos referencia GE se encuentran en la bodega de SDM, los cuales no son compatibles con la nueva tecnología. Las características y vida útil de los equipos de control de tráfico se resumen en el cuadro 3:

Cuadro 3 EQUIPOS DE CONTROL DE TRÁFICO

Valor en pesos

CANTIDAD REFERENCIA TIPO

AÑOS DE VIDA REMANENTE

COMPATIBILIDAD CON NUEVA TECNOLOGÍA

VALOR REMANENTE POR AÑO SDM

693 MR y GE 0.0 no 0.0

105 C800VK 8.0 si 20.397.099

227 C800V 8.0 si 20.397.099

192 C900V 15 si 56.463.756

4 C900V 18 Si (en bodega) 56.463.756

1.221 Fuente: Comunicación SDM-DVC-85987-2018 -SDM



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De acuerdo con los mismos datos entregados por la SDM, existen 170 equipos de control de tráfico tipo C900 adquiridos en el año 2014 cada uno por valor de $70,5 millones, según los precios de referencia suministrados por la firma SIEMENS, los cuales tienen una vida remanente de 15 años aproximadamente. De la misma forma, en el cuadro 3 se muestra el valor calculado por la SDM, por

año remanente para cada equipo C800VK en cuantía de $20,4 millones y C900V

por valor de $56,4 millones, los cuales estarían fuera del servicio.

De esta manera en el marco de la ejecución del contrato No. 2016-1267, el consultor debía presentar en sus propuestas, el destino de los 1.155 equipos de control de tráfico y la forma en la que esta decisión afectaría fiscalmente a la entidad. Adicionalmente, como resultado del contrato atípico No. 2017-1913, celebrado entre la SDM y el Consorcio Movilidad Futura 2050, se contempló la adquisición de 1.165 equipos nuevos para el control de tráfico en la ciudad por un valor de $63.171 millones, de acuerdo con el producto entregado por el consultor a la SDM, en el cual se soporta la decisión adoptada por la entidad. Sobre el contrato de consultoría No. 2016-1267, la SDM, en oficio SDM-SSM-241963-2018 de noviembre 14 de 2018 informó que “la solicitud de liquidación del

contrato No. 2016-1267, radicada en la Dirección de Asuntos Legales mediante memorando SDM-199348 de 21 de septiembre de 2018, a la fecha se encuentra en proceso de revisión de conformidad con los procedimientos establecidos en el Manual de

Contratación de la Entidad”. El Contrato Atípico No. 2017-1913, el cual fue el resultado del Contrato de Consultoría No. 2016-1267, fue suscrito el 28 de diciembre de 2017 y cuenta con Acta de Inicio de agosto 31 de 2018; sin embargo, a pesar de haberse finalizado la ejecución del contrato de consultoría y que ya se encuentra en ejecución el contrato de Implementación del Sistema Semafórico Inteligente de Bogotá D.C., la SDM, en el oficio SDM-SSM-246109-18 de noviembre 20 de 2018 informó:

“La decisión tomada sobre los controladores existentes instalados fue la de hacer el reemplazo total de los mismos, esto incluye a todos los controladores de referencia GE, MP, MR, C800VK, C800VK Y C900. Esta decisión se plasmó en el alcance del proyecto de Implementación Sistema de Semáforos Inteligente con la inclusión, en el Pliego de Condiciones del proceso SDM-LP-030-2017, del ítem de 3.1 Suministro, instalación y puesta en operación de Equipo de Control Semafórico con una cantidad de 1165 controladores, con lo cual se hará el reemplazo total de los controladores existentes. Los controladores existentes instalados que van a ser retirados deberán ser devueltos a la entidad por el implementador del Sistema de Semáforos Inteligente”.



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La entidad no responde los cuestionamientos del equipo auditor, evidenciando que a la fecha de elaboración del presente informe se desconoce qué va a pasar con los controladores de tráfico, más allá del ser devueltos a la SDM, generando incertidumbre sobre un posible detrimento patrimonial. b. Adecuaciones para Sistema de Semáforos Inteligentes y Nuevas

Intersecciones En el numeral 4.9 - Estructuración Financiera del Anexo Técnico, establecido contractualmente, se precisan las condiciones y obligaciones del consultor para realizar este componente, resaltando lo siguiente:

“El consultor deberá realizar los siguientes: a) Estimación de los costos de capital (CAPEX), operación (OPEX), administración y mantenimiento de los componentes del sistema inteligente de semaforización, identificando el presupuesto de inversiones, con la totalidad de ítems y montos previstos a invertir por concepto de activos en general y otros conceptos de instalación y puesta en marcha del proyecto, identificando clara y detalladamente cada componente.”

De igual forma, en el Anexo Técnico se incluyen las condiciones y obligaciones del consultor para realizar las actividades de construcción y adecuaciones semafóricas, en donde se indica lo siguiente:

“4.5.1.1 Diseño semafórico de intersecciones Esta actividad, incluye el diseño geométrico en los casos que se requiera, para la implementación de controles semaforizados. El diseño comprende localización de cajas de paso, bases para semáforos, canalizaciones, acometida eléctrica, acometida telefónica y en general todos los aspectos requeridos para que la instalación del amoblamiento semafórico sea en forma adecuada y garantice un funcionamiento eficiente en términos de movilidad y seguridad para los usuarios. 4.5.2. Construcción de intersecciones semaforizadas Las especificaciones para la construcción de obras civiles en intersecciones semaforizadas del sistema de semaforización debe incluir descripción, actividades de obra, detalles constructivos, unidad de medida y forma de pago de la infraestructura necesaria para la construcción de intersecciones y adecuación del espacio público. 4.5.1.3 Reconstrucción y mantenimiento de las obras civiles para el sistema de semaforización Corresponden en la actualidad, las actividades de mantenimiento preventivo y correctivo de canalizaciones, bases para postes, cajas de paso, acometidas y cualquier otra relacionada con labores de obras civiles que sean requeridas para garantizar el óptimo funcionamiento de intersecciones existentes del sistema de semaforización de Bogotá D.C. Adicionalmente se constituyen como obras de reconstrucción, las necesarias para ampliar la cobertura a nuevos flujos en intersecciones semaforizadas existentes”.



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DE LA CUANTIFICACIÓN Y ESTIMACIÓN DE COSTOS DEL COMPONENTE FINANCIERO Dentro de los productos entregados por el consultor se encuentra el documento PE-45 versión final, en el cual se establece el valor del proyecto SSI por $214.999,6 millones. Para el caso de la presente evaluación y atendiendo lo dispuesto en el Plan de Trabajo, se consultó a la entidad respecto al desglose de los ítems del capítulo 3 - Adecuación para implementación del SSI, específicamente para los ítems 3.3. Adecuaciones para la implementación 1.387

intersecciones semafóricas y 3.4 Adecuación para complementar intersecciones actuales

con pasos peatonales sonoros y/o biciusuarios; y del capítulo 4 - Nuevas intersecciones, para los ítems 4.2.1. Intersección tipo 1 “pequeña”, 4.2.3. Intersección

tipo 2 “mediana”, 4.2.4. Intersección tipo 3 “grande” y 4.2.5 Intersección tipo 4 “muy

grande”, con el fin de verificar los estudios y análisis realizados por el consultor y validados por la entidad para establecer los costos asignados en el documento mencionado. En el numeral 2 del oficio SDM-SSM-189240-2018, la SDM manifiesta que el desglose del presupuesto estimado se encuentra en el documento AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS de la siguiente manera:

Ítem 3.3. Adecuaciones para la implementación 1.387 intersecciones semafóricas.

La SDM, mediante el oficio antes mencionado manifestó que el desglose requerido se encuentra incluido en el documento AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS, en el cual se precisa que los criterios expuestos para establecer el presupuesto se fundamentan así: “Para

la ejecución de esta actividad, se estiman necesarios 4 equipos conformado de dos técnicos (Tipo VIII) cada uno, durante 13,2 meses, efectuando todas las actividades de demolición, excavación, instalación, suministro, perforación, construcción e instalación.”

(Subrayado fuera de texto). Con el fin de establecer el alcance y desglose del valor de esta actividad, se consultó nuevamente a la entidad y con oficio SDM-SSM-195010-2018 se adjuntó un archivo magnético con el análisis del factor multiplicador y análisis de la actividad, como se presenta a en el cuadro 4:



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Cuadro 4 ANÁLISIS COSTO UNITARIO ÍTEM 3.3

Cifras en pesos

ID ITEM CRITERIOS PARA PRESUPUESTO

3.3

Adecuaciones para la Implementación de

1,387 Intersecciones Semaforizadas

Para la ejecución de esta actividad, se estiman necesarios 4 equipos conformado de dos técnicos (Tipo VIII) cada uno, durante 13,2 meses, efectuando todas las actividades de demolición, excavación, instalación, suministro, perforación, construcción e instalación.

RECURSO HUMANO

Tipo Cargo Dedicación Cantidad Meses Costo Unitario Total Proyecto

VIII Técnico instalador 100% 8 13,2 4.250.000 448.800.000

Total base máxima 448.800.000

Factor 185,7%

Total rubro 833.421.600

Itemizado 833.421.600

Fuente: Oficio SDM-SSM-195010-2018 – archivo Excel “Ítem 3.3 -Adecuacionesintersecciones.xlsx”

Posteriormente en el numeral 5 del oficio SDM-SSM-247758-2018, la entidad aclaró que el equipo técnico instalador nacional grado VIII, para el ítem referido es un precio global y que “(…) incluye todas las actividades que se requieran en las

adecuaciones para la implementación de los 1.165 controladores…”, los cuales corresponden a 1.387 intersecciones a la fecha de publicación de prepliegos del proceso SDM-LP-030-2017. (Subrayado fuera de texto) En ese orden de ideas, no se presentó el desglose de este ítem, sólo el costo del personal que realizará esta actividad, la cual será reconocida y pagada por tiempo (13.2 meses), no se conocen los materiales, equipo o herramientas propias del desarrollo de actividades de obra que contempla demolición, excavación, suministro, perforación, construcción e instalación. Por lo cual, no se puede verificar si el costo establecido por el consultor y aprobado por la SDM a través de un valor global corresponde a las actividades a desarrollar. Finalmente, este ítem de acuerdo con el desagregado presentado por la entidad, se ajusta a una prestación de servicio; sin embargo, se incluyen actividades de obra, más aún cuando la SDM, manifiesta que “(…) se cubre, entre otras, las

actividades del contrato y se aplicaran de acuerdo a la tipología de cada actividad”1; es así, que no es claro qué amparo deberá aplicar la entidad, teniendo en cuenta que por calidad cuenta con una vigencia de 3 años y por estabilidad de la obra, una vigencia de 5 años.

1 Oficio SDM-SSM-255497-2018 numeral 3.



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3.4 Adecuación para complementar intersecciones actuales con pasos peatonales sonoros y/o bici usuarios.

Se observa que para este ítem se establece un valor promedio por obra para cada intersección, además del suministro e instalación de postes. Para este análisis, el consultor toma como referencia el contrato 2015-1252, último contrato de obra a precios unitarios ejecutado por la entidad para esta actividad, que tenía por objeto el “MANTENIMIENTO, CONSTRUCCIÓN Y

RECONSTRUCCIÓN DE LAS OBRAS CIVILES PARA EL SISTEMA DE SEMAFORIZACIÓN DE BOGOTÁ D.C., INCLUYENDO DISEÑO SEMAFÓRICO DE INTERSECCIONES PARA IMPLEMENTACIÓN DE NUEVOS CONTROLADORES

SEMAFÓRICOS”, que regularmente realiza la SDM, en cumplimiento de su función institucional conforme al decreto 567 de 2006. Se tomaron como referencia 45 intersecciones implementadas por este contrato que requirieron obras e implementación de postes, y se estableció un promedio de 36 intersecciones con valores que van desde $1,06 millones en la intersección de la KR 11 x CL 95 hasta los $78,8 millones en la intersección de la AV CARACAS X CL 65 SUR, para finalmente concluir que:

“Así las cosas, se consideraron las 36 intervenciones restantes, cuya inversión promedio corresponde a $38.251.513 en obra civil y se consideró además la inclusión de 3 postes para semáforo en promedio por intersección los que tiene un valor unitario de $454.520. Sumando un valor total de $39.615.074 el cual contempla las adecuaciones de obras civiles y el suministro e instalación de los postes requeridos para el complemento con pasos peatonales (y/o con biciusuarios y/o sonoros). De acuerdo con el análisis realizado, se estableció entonces valor promedio de obras civiles y suministro e instalación de los postes de semáforos para el complemento de intersecciones existentes en cuarenta millones ($40.000.000)…” (Subrayado fuera de texto)

De acuerdo con los anteriores hechos, se observa que la SDM, acepta la propuesta del consultor en el sentido de promediar y realizar la compensación de obras según el tipo de intervención a realizar, desde $1 millón hasta los $80 millones, por un precio global de $40 millones, por intersección. Si bien es cierto, el contratista encargado de implementar el SSI deberá realizar los diseños de las adecuaciones para la implementación 1.387 intersecciones semafóricas y el diseño de adecuación para complementar intersecciones actuales con pasos peatonales sonoros y/o biciusuarios, es importante resaltar la obligación que cuando una entidad pretenda contratar simultáneamente diseños y construcción, el avance de los estudios previos debe haber concluido la fase de prefactibilidad y factibilidad, de tal manera que podría contratar los estudios



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detallados que estarían a cargo del futuro contratista e incluso la obtención de las licencias necesarias una vez culmine esta primera etapa. Respecto a la metodología utilizada para determinar las 240 intersecciones que requieren ser complementadas, la SDM, informa mediante oficio SDM-SSM-247758-2018, que la entidad entregó como insumo al consultor, esta relación, que corresponde al número de intersecciones instaladas en el sistema en las cuales no se encontraban estas facilidades de paso.

Ítems 4.2.1. Intersección tipo 1 “pequeña”, 4.2.3. Intersección tipo 2 “mediana”, 4.2.4. Intersección tipo 3 “grande” y 4.2.5 Intersección tipo 4 “muy grande”.

Con el fin de establecer los costos de implementación de nuevas intersecciones semafóricas, la SDM, en el numeral 4. NUEVAS INTERSECCIONES del documento AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS presenta el esquema de análisis utilizado, así: “Para efectos de

estimar los costos de implementar una nueva regulación semafórica, se han clasificado las intersecciones que cumplen parámetros mínimos por orden de magnitud”. Con base en la información suministrada por la interventoría de los contratos de obra civil y otros contratos actuales, la SDM, realizó una cuantificación de las obras promedio, elementos requeridos y cableado para cada uno de los tipos de intersección definida, concluyendo en el numeral 2.10. Valores de intersecciones tipificadas que “De acuerdo con los análisis del numeral anterior que

fue realizado con base en la experiencia de la interventoría y que consideró la tipificación de intersecciones descrita, se llegó a los valores estimados de las intersecciones

siguientes” como se muestra en el cuadro 5:

Cuadro 5 VALORES DE INTERSECCIONES TIPIFICADAS

Cifras en pesos

ELECTRICOS POSTES EQUIPO OBRAS CIVILES TOTAL

TAMAÑO COSTOS

ESTIMADOS COSTOS

ESTIMADOS COSTOS

ESTIMADOS COSTOS

ESTIMADOS COSTOS

ESTIMADOS

PEQUEÑA 37.540.134 3.127.622 63.600.849 75.000.000 179.268.605

MEDIANA 73.841.418 6.363.722 63.600.849 110.000.000 253.805.989

GRANDE 139.815.302 12.534.028 63.600.849 135.000.000 350.950.179

MUY GRANDE 182.949.336 22.283.845 63.600.849 150.000.000 418.834.030

Fuente: AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS

Es así, que nuevamente la entidad realizó un promedio para determinar el costo de cada intervención y determinó un valor global que el contratista deberá aceptar y ejecutar sin conocer las 30 intersecciones que se deben implementar, de un listado de 140 intersecciones suministrado por la SDM, las cuales han surtido un



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proceso de selección y actualmente se encuentran en PREFACTIBILIDAD2, dejando la definición de los sitios para implementar nuevas intersecciones para la ejecución del contrato. De esta forma, la SDM, aceptó la propuesta del consultor en el sentido de promediar y estimar el valor de las obras a ejecutar sin conocer los diseños a realizar, solamente con valores históricos de ejecución de otros contratos de obra como el 2015-1252, el cual ha sido observado por esta contraloría en la auditoria de regularidad PAD 2017 con el numeral “2.1.3.8.4 Hallazgo administrativo con

presunta incidencia disciplinaria por el incumplimiento de las obligaciones contractuales en la ejecución del contrato 2015-1252, que inciden en la calidad de las obras

ejecutadas”, debido a que se detectaron obras ejecutadas que no hacen parte del contrato, siendo recibidas como compensación de ítems contratados, para realizar el pago de las mismas, razón por la cual algunas actas de recibo no se ajustan a las obras realmente ejecutadas. APLICACIÓN DEL IVA DEL 19% A TODO EL CONTRATO Mediante el documento PE 29- Estudio previo estructuración jurídica del SSI, documento aprobado por la SDM, desde el 16 de mayo de 2017, se presentó por el consultor CONSORCIO C&M – IDOM, la modalidad de contratación seleccionada, que es la Licitación Pública y dentro de las diversas tipologías de contrato, se recomienda la de Prestación de Servicios. Esta decisión, se toma de acuerdo con el análisis realizado en la matriz multicriterio realizada por el consultor, en donde se observan las ventajas y desventajas de acuerdo con las características del sistema a implementar, las particularidades técnicas y financieras de la implementación del SSI en donde se encuentran inmersas la compra, instalación, mantenimiento y operación del sistema. De igual forma, en el literal “a”, numeral 2. Estructuración Según Anexo Técnico del documento PE-28: Informe de ejecución del componente financiero3, se presenta la tabla de evaluación de tipos de contratación y se concluye, “Conforme

lo anterior, la entidad dio respuesta el 5 de mayo de 2017 señalando conformidad con los tres tipos de contratación obtenidos, quedando finalmente seleccionado, considerando el mayor puntaje obtenido, la MODALIDAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.” Finalmente, la SDM, establece en el numeral 3.4 Identificación del contrato a celebrar de los pliegos de condiciones de la licitación pública 030 de 2017 que

2 Oficio SDM-SSM-247758-2018 numeral 3 3 Aprobado desde el 16 de mayo de 2017



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tiene por objeto “REALIZAR EL SUMINISTRO, INSTALACIÓN, IMPLEMENTACIÓN,

OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL SISTEMA DE SEMÁFOROS INTELIGENTE

(SSI) PARA LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C.”, que el tipo de contrato a celebrar “…de

acuerdo a las características señaladas en el presente estudio es un contrato atípico, que incorpora obligaciones de suministro, obra, operación y mantenimiento, con fundamento

en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993.” (Subrayado fuera de texto) Al respecto, la SDM, en el numeral 3 del oficio SDM-SSM-18770-2018, informó que “Por lo anterior, no es posible tipificarlo en alguno de los descritos en el marco de la

contratación. Sin que esto signifique que dicha atipicidad, este por fuera del ordenamiento legal en materia de contratación, toda vez que la misma se encuentra enmarcada en el

artículo 13 de la Ley 80 de 1993”, pero no adjuntaron soportes que permitieran concluir que los análisis realizados por el consultor en su documento “PE-28:

Informe de ejecución del componente financiero y PE 29: Estudio previo estructuración

jurídica del SSI”, fueron desvirtuados de manera técnica y analítica para concluir que la tipología de contrato a suscribir era “Atípico”. En esas condiciones, la modificación realizada por la SDM, a la tipología del contrato no cuenta con soportes que permitan verificar las ventajas y desventajas del contrato atípico4 de acuerdo con las características del sistema a implementar, las particularidades técnicas y financieras del SSI en donde se encuentran inmersas actividades de compra, instalación, obra, mantenimiento y operación del sistema. De acuerdo con el producto PE45: Matriz de costos se observa, que el valor del presupuesto entregado por el consultor CONSORCIO C&M – IDOM se afecta por la aplicación del IVA del 19% de manera general a todas las actividades que lo componen. Como lo afirma la entidad al consultarle sobre la decisión de establecer como tipología para la implementación del SSI, la de un contrato atípico, debido a la confluencia de diferentes tipicidades “por lo cual no es posible tipificarlo en alguno de

los descritos en el marco de la contratación. Sin que ello signifique que dicha atipicidad, este por fuera del ordenamiento legal en materia de contratación.” En ese sentido y respecto al tema que nos ocupa, el artículo 3 del Decreto 1372 de 1992 precisa que “… en los contratos de construcción de bien inmueble, el impuesto

sobre las ventas se genera sobre la parte de los ingresos correspondientes a los

honorarios” y respecto a la construcción de obra pública, el artículo 100 de la Ley 21 de 1992, dispone que los contratos “…que celebren las personas naturales o

4 “Contratos atípicos e innominados. Los contratos atípicos son aquellos en que las partes, en uso de la autonomía de la voluntad, regulan de forma novedosa y desconocida por el ordenamiento jurídico, sus relaciones jurídicas, no ciñéndose, por tanto, a ningún modelo de contrato preestablecido”.



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jurídicas con entidades territoriales y/o entidades descentralizadas del orden municipal estarán excluidas del IVA.” El estatuto de contratación administrativa5 señala que son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles cualquiera que sea la modalidad de ejecución o pago. Según concepto 17132 de la DIAN del 24 de marzo de 2004, se hace precisión respecto a lo relacionado con la aplicación del IVA a este tipo de contratos:

“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 100 de la Ley 21 de 1992, los contratos de obra pública que celebren las personas naturales o jurídicas con las entidades territoriales y /o descentralizadas del orden municipal y departamental están excluidos del IVA, esto implica que los contratistas no cobran el IVA sobre sus honorarios o utilidad. No obstante, sobre los bienes gravados que se adquieran de terceros ya sea por la entidad contratante o por el contratista para ser incorporados a la obra, se debe cobrar el IVA correspondiente a la operación por parte del vendedor, el cual entra a formar parte del costo de la obra. De igual forma entra a formar parte del costo de la obra el IVA generado en la incorporación de los bienes gravados fabricados o elaborados por el contratista, esto en virtud de lo señalado en el c) del artículo 421 del estatuto tributario, el cual establece dentro de los hechos que se consideran venta para efectos de la generación del tributo.”

La SDM, en ejercicio de sus funciones conforme al decreto 567 de 2006, realiza periódicamente, a través de contratos de obra, el mantenimiento y ampliación del sistema semafórico de la ciudad, en los cuales se suscriben, ejecutan y liquidan sus obligaciones sin incluir IVA en ninguno de ellos. Sin embargo, la SDM, determina que estas actividades de obra que realiza de manera regular y que están incluidas en el proyecto de SSI, se afecten por el IVA como se desarrolla a continuación: El Ítem 3.3- Adecuaciones para la implementación 1.387 intersecciones semafóricas,

incluye actividades de demolición, excavación, instalación, suministro, perforación, construcción e instalación.

El ítem 3.4- Adecuación para complementar intersecciones actuales con pasos peatonales sonoros y/o biciusuarios; en el documento AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS, numeral 3.4 complementos de pasos peatonales, se relaciona el contrato de obra 2015-1252 el cual se tomó como referencia.

El capítulo 4- Nuevas intersecciones, con los ítems 4.2.1. Intersección tipo 1 “pequeña”, 4.2.3. Intersección tipo 2 “mediana”, 4.2.4. Intersección tipo 3 “grande” y

5 Ley 80 de 1993



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4.2.5 Intersección tipo 4 “muy grande”, en el documento AC02_JUSTIFICACION VALORES PROYECTADOS EN AC_01 _ITEMIZADOS, se establecen las actividades a ejecutar como postes y obras civiles tipificados por la SDM, como contratos de obra.

Es así que los numerales 3 y 4 del documento PE45-Matriz de costos entregado por el consultor, que incluyen la ejecución de actividades de obra del presupuesto oficial, aplica el IVA del 19% de manera indiscriminada a todo el presupuesto, el cual asciende a la suma de $34.327 de los $215 mil millones del presupuesto oficial; sin embargo, al discriminar la tipología de las actividades de obra para los ítems descritos anteriormente, se observa que el pago por concepto de IVA es de $ 30.659,4 millones, como se indica en el cuadro 6.

Cuadro 6 PRESUPUESTO FORMATO PE45: MATRIZ DE COSTOS

DISCRIMINACIÓN IVA 19% Cifras en pesos

PRESUPUESTO ENTIDAD

ÍTEM CONCEPTO VALOR TOTAL IVA 19%

1 Dirección del proyecto 3.730.158.444 708.730.104

Gestión del proyecto 3.910.228.020 742.943.324

2 Sistema Semafórico Inteligente 137.315.120.708 26.089.872.935

3 Adecuaciones para implementación del SSI 11.964.765.243 290.955.292

4 Nuevas intersecciones 8.873.045.254 0

5 Plan de transferencia de conocimientos 385.961.729 73.332.729

TOTAL CAPEX 166.179.279.398 27.905.834.383

7 Operación del sistema de semáforos inteligentes: incluye operación y mantenimiento del sistema de

semáforos inteligentes 14.492.697.067 2.753.612.443

TOTAL OPEX 14.492.697.067 2.753.612.443

TOTAL INVERSIÓN 180.671.976.465

IVA 19% 34.327.675.528 30.659.446.826

TOTAL PRESUPUESTO 214.999.651.993

Fuente: PE45: Matriz de costos contrato 2016-1267

Teniendo en cuenta que la modificación realizada por la SDM, a los productos entregados por el consultor respecto a la tipología del contrato de implementación del SSI, en el numeral 3.4- Identificación del contrato a celebrar de los pliegos de la licitación pública No. 030 de 2017 a través de la cual se adjudicó el contrato atípico No. 2017-1913, establece que “El tipo de contrato a celebrarse de acuerdo a

las características señaladas en el presente estudio es un contrato atípico, que incorpora obligaciones de suministro, obra, operación y mantenimiento, con fundamento en el

artículo 13 de la Ley 80 de 1993”, y como lo afirma la entidad en el numeral 3 del oficio SDM-SSM-187700-2018, en el sentido de determinar el objeto como complejo, por lo que “… no es posible tipificarlo en alguno de los descritos en el marco

de la contratación. Sin que esto signifique que dicha atipicidad, este por fuera del



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ordenamiento legal en materia de contratación”, por lo cual al tipificar cada actividad según su naturaleza, se evidencia una disminución del IVA del 19%, que representa $ 3.668,2 millones. En conclusión, se evidencian deficiencias en la estructuración y ejecución del contrato de consultoría, específicamente en el componente financiero analizado por esta contraloría. Análisis de la respuesta La SDM, en la respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño Código 203, remitida mediante oficio SDM-SSM-269180-2018, de diciembre 18 de 2018, con radicado de la Contraloría de Bogotá #1-2018-30744, de la misma fecha, presenta los siguientes argumentos: Respecto a la parte Precontractual La Entidad en oficio SDM-SSM-248483-18 de noviembre 22 de 2018, informo que “en el Anexo técnico, en el numeral 3.2.63 efectivamente se listan 15 productos”, contradiciendo la respuesta dada al informe preliminar de auditoria. Es preciso aclarar, que la Contraloría de Bogotá, realiza su análisis basado en la información aportada por el sujeto de control, en consecuencia, el oficio presentado por el contratista, más allá de sus pretensiones, demuestra las dudas que le genera las diferencias entre la propuesta económica y los productos a desarrollar. Respecto a la Ejecución a. Operación del Sistema de Semáforos Inteligentes. Es importante señalar que la profundización en la respuesta a la observación del informe preliminar, es la misma que se ha debido realizar de antemano, en el oficio SDM-SSM-251865-2018, en respuesta a la solicitud de información radicado SDM-377778-2018. No obstante, lo importante y ya señalado en el Manual de Operación PE-14, es que: “Como cualquier modelo de simulación, la modelación debe realizarse más de una

vez debido a que los resultados de la simulación no son determinísticos (…)” Es decir, cada vez que se corra el modelo, va a presentar resultados totalmente diferentes a los resultados de la modelación anterior; por lo tanto, es conveniente



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realizar la simulación varias veces y así poder conocer un resultado promedio, el cual es más cercano a las situaciones reales. Por lo cual se acepta la aclaración del literal (a) “Operación del Sistema de

Semáforos Inteligentes” y se retira del informe final de auditoría. b. Sistema semafórico Inteligente No pretende la Contraloría de Bogotá establecer un detrimento patrimonial, sino resaltar que a pesar del tiempo de suscrito el contrato atípico No. 2017-1913, la SDM, no tiene una decisión sobre el destino de los controladores. c. Adecuaciones para Sistema de Semáforos Inteligentes y Nuevas Intersecciones Respecto a este tema, el Ente de Control, en los documentos evaluados y suministrados por la SDM, no encontró ninguna explicación o referencia donde se indique que se va a pagar lo realmente ejecutado, sino que se realizaran pagos globales y la entidad no aclara esta situación en la respuesta al informe preliminar. e). Adecuaciones para Sistema de Semáforos Inteligentes y Nuevas Intersecciones Debido a que, a la fecha de elaboración del presente informe, no se ha realizado ningún pago al Contrato Atípico No. 2017-1913, y no es posible comprobar lo argumentado por la entidad en su respuesta al informe preliminar, existe incertidumbre sobre los hechos objeto de la observación. Por lo anteriormente expuesto, según el análisis de este Órgano de Control, se aceptan parcialmente los argumentos planteados por la entidad y se configura como Hallazgo Administrativo con presunta incidencia Disciplinaria. Se dará traslado a la Personería de Bogotá, para lo de su competencia y deberá incluirse en el Plan de Mejoramiento que presente la entidad. 3.2.2 Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque la SDM, no exigió ni dispone de estudios u otros documentos que den soporte a las cifras que forman los productos Dirección del proyecto y Gestión del proyecto, del componente Estructuración Financiera, del contrato de consultoría 2016-1267. Mediante oficio 2-2018-24884 del 16 de noviembre de 2018, la Contraloría de Bogotá solicitó a la SDM, “(…) copia de los documentos aportados por el consultor

como soporte detallado de los precios definidos en la Estructuración Financiera, y



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particularmente en la Matriz de costos, para el componente Gestión del proyecto

(numerales 1.1 a 1.6)”. En respuesta remitida con oficio SDM-SSM-246139-2018 de noviembre 20 de 2018, la Entidad entregó un archivo en formato Excel denominado “DetalladoItems(GestionProyecto)” como soporte de los valores estimados del componente Gestión del proyecto. Dicho archivo Excel contiene 8 hojas de cálculo, de las cuales la primera contiene algunos datos que son bases para fórmulas contenidas en ella misma y en las demás hojas. Entre dichos datos base, se encuentra el costo de un Personal Postgrado, nivel gerencia, alta cualificación y experiencia Expatriado, que asciende a la suma de 775 euros diarios ($2.6 millones diarios)6. Al asignar este costo al Director del proyecto en la hoja 1.1, se llega a un costo unitario mensual de $65.8 millones que, multiplicado por los 24 meses de ejecución del proyecto, da un total de $1.580.3 millones. Si a este valor se le aplica el Factor multiplicador de 1,857 calculado en el mismo archivo Excel, se llega a un monto de $2.934,6 millones para todo el proyecto, o $122,2 millones mensuales. De la misma manera sucede con los cargos: (i) Líder ingeniería de tránsito ($51.9 millones mensuales, o $96.4 millones incluido el factor multiplicador), y (ii) Líder ingeniería de SSI ($51.9 millones mensuales, o $96.4 millones incluido el factor multiplicador). La Contraloría de Bogotá solicitó nuevamente, mediante oficio 2-2018-25541 de noviembre 22 de 2018, “Copia de los estudios aportados por el concesionario [sic]

como soporte detallado de los costos definidos en la Estructuración Financiera,

presentados en el archivo Excel DetalladoItems(GestionProyecto) (…)”. La SDM, respondió en oficio SDM-SSM-251023-2018 de noviembre 26 de 2018, que “(…) el

consultor, con base en su experiencia y en revisión de los costos del mercado, definió los costos de personal que podría requerirse (…) en sus análisis el consultor incluyó costos

del personal de origen extranjero y de origen nacional (…)”. La Entidad anexó en medio óptico una carpeta con las cotizaciones que el consultor realizó para el proyecto y un archivo Excel denominado Comparativo, en el que se presentan los valores ofertados por 6 potenciales proponentes para cada uno de los componentes del proyecto. Las cotizaciones entregadas por la SDM, a la Contraloría de Bogotá no constituyen una referencia clara de los costos finalmente incluidos en la estructuración financiera entregada por el consultor, teniendo en cuenta que las cifras de esta última no muestran relación alguna con los precios cotizados, tal

6 A una tasa de cambio de $3.400 y con aproximación de decimales.



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como se evidencia en el cuadro 7, en la que la columna de matriz de costos incluye el efecto del factor multiplicador de 1,857.

Cuadro 7

COMPARACIÓN COTIZACIONES VS. MATRIZ DE COSTOS Cifras en pesos

Descripción 1 2 3 4 5 6 MATRIZ

1 Gestión del Proyecto 17.976.000.000 8.427.446.340 44.760.150.000 3.975.000.000 24.426.070.208 29.260.000.000 7.640.386.464

1.1 Dirección del Proyecto 3.000.000.000 407.716.460 7.680.150.000 750.000.000 6.608.875.797 540.000.000 3.730.158.444

1.2 Ingeniería de Tránsito 9.420.000.000 3.765.169.890 18.000.000.000 390.000.000 7.660.956.833 17.475.000.000 2.463.800.443

1.3 Ingeniería de SSI 3.000.000.000 849.409.300 4.500.000.000 510.000.000 4.087.017.134 750.000.000 530.421.473

1.4 Documentación del Proyecto 1.500.000.000 509.645.580 9.000.000.000 360.000.000 2.043.508.567 850.000.000 492.476.400

1.5

Proyecto de Diseño de Adecuaciones para la Implementación de Intersecciones en 1,384 Intersecciones existentes

840.000.000 2.293.405.110 4.500.000.000 165.000.000 2.554.385.709 45.000.000 325.034.424

1.6

Proyecto de Diseño para complementar las intersecciones actuales con pasos peatonales, sonoros y/o biciusuarios en 240 intersecciones

216.000.000 602.100.000 1.080.000.000 1.800.000.000 1.471.326.168 9.600.000.000 98.495.280

Fuente: archivo Excel Comparativo, oficio SDM-SSM-251023-2018 Elaboró: Contraloría de Bogotá – Dirección Sector Movilidad

Al observar en términos porcentuales las diferencias entre las cifras, se llega al cuadro 8, en el que se aprecian dichas diferencias para cada ítem y cada cotización con relación a la matriz de costos que hace parte de la estructuración financiera, una vez aplicado el factor multiplicador.

Cuadro 8

COMPARACIÓN PORCENTUAL COTIZACIONES VS. MATRIZ DE COSTOS

Componente Descripción 1 2 3 4 5 6

1 Gestión del Proyecto 135% 10% 486% 92% 220% 283%

1.1 Gestión del Proyecto Dirección del Proyecto 24% 815% 106% 397% 77% 591%

1.2 Gestión del Proyecto Ingeniería de Tránsito 282% 53% 631% 532% 211% 609%

1.3 Gestión del Proyecto Ingeniería de SSI 466% 60% 748% 4% 671% 41%

1.4 Gestión del Proyecto Documentación del

Proyecto 205% 3% 1727% 37% 315% 73%

1.5 Gestión del Proyecto

Proyecto de Diseño de

Adecuaciones para la

Implementación de

Intersecciones en 1,384

Intersecciones

existentes

158% 606% 1284% 97% 686% 622%

1.6 Gestión del Proyecto

Proyecto de Diseño para

complementar las

intersecciones actuales

con pasos peatonales,

sonoros y/o biciusuarios

en 240 intersecciones

119% 511% 996% 1727% 1394% 9647%

Fuente: archivo Excel Comparativo, oficio SDM-SSM-251023-2018 Elaboró: Contraloría de Bogotá – Dirección Sector Movilidad



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Como se puede verificar en el cuadro, las diferencias oscilan en un rango de 3% a 9.647%, lo cual confirma que las cotizaciones no fueron útiles para estructurar el presupuesto del proceso de implementación del SSI, en la ciudad de Bogotá, en su componente Dirección y gestión del proyecto. En el mismo oficio de respuesta SDM-SSM-251023-2018, la Entidad explicó que el consultor definió los costos de personal “con base en su experiencia y en revisión

de los costos del mercado”; sin embargo, la Secretaría no entregó copia de ningún documento que soporte esos costos, a pesar de la solicitud reiterada de la Contraloría de Bogotá. Cabría esperar que, si el consultor realizó tal revisión de costos del mercado, existan documentos que lo comprueben y que sustenten las cifras incluidas en la estructuración financiera. La solicitud de “(…) hacer llegar copia de los estudios aportados por el concesionario

[sic] como soporte detallado de los costos definidos en la Estructuración Financiera (…)” fue reiterada a la Entidad mediante oficio 2-2018-26343 de noviembre 29 de 2018. Adicionalmente se solicitó explicar las razones de las diferencias existentes entre la cotización de Tecnoavanti y las cifras presentadas en el cuadro Excel Comparativo, en donde los numerales 1.1 y 1.3 establecen USD $1.000.000, mientras la cotización indica USD $100.000, y el numeral 1.4 establece USD $500.000, pero la cotización USD $50.000. En oficio de respuesta SDM-SSM-257088-2018, de diciembre 4 de 2018, la Entidad manifestó que:

“(…) la Secretaría Distrital de Movilidad contrató a un experto para hacer la estructuración del proyecto de implementación del Sistema de Semáforos Inteligente (SSI), de la cual resulta el Contrato Consultoría 2016-1267 y todos los documentos aportados son fruto de la visión y experticia internacional en proyectos similares del consultor. Ahora bien, respecto a las tablas de costos de personal se debe tener presente que estos son muy similares a los establecidos en el rango salarial de la entidad, cuando se trata de posiciones similares al personal que se especifica en la tabla de la entidad”. Cuando se especifica personal internacional, estas variaciones son mayores y por ende el costo de ese personal comienza a ser significativamente mayor a lo que se podría plantear en una proyección lineal con la tabla de la Entidad. (…) la globalidad de los datos suministrados por el consultor, se comportaban coherentemente con las condiciones de mercado en Colombia. Es por esto que no se solicitaron soportes adicionales a los ya suministrados a la Contraloría en lo referente a los costos de personal”.

Con respecto a las diferencias entre una cotización y el cuadro comparativo, la Secretaría planteó que “(…) lo evidenciado en el cuadro Comparativo para los tres

ítems se entiende como un error involuntario de digitación”.



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Para la Contraloría de Bogotá, el argumento de que se contrató a un experto para ejecutar la consultoría y todos los documentos aportados son fruto de la visión y experticia internacional en proyectos similares del consultor, y que por esto no se le requirieron soportes adicionales, es muestra de que los funcionarios responsables del contrato de consultoría asumieron que no era necesario entender o cuestionar la procedencia de los datos recibidos, y que por el contrario, lo establecido por el consultor debía aceptarse sin ningún reparo, en consideración a su visión y experticia. Lo anterior denota falta de rigurosidad en el deber de todo servidor público y todo ciudadano de propender por el buen uso de los recursos públicos; en este caso los $5.500 millones que se le pagarían al consultor, y los $215.000 millones que constituían el presupuesto del nuevo proceso para la implementación del SSI. Si a un consultor que es remunerado con el primer monto citado no se le cuestiona o no se le solicita explicación y soporte de los datos que entrega, se podría configurar una falta de proporcionalidad entre la cantidad de recursos invertidos y el resultado obtenido, presuntamente faltándose así al principio de economía previsto en la ley 80 de 1993, así como a los postulados de eficacia y economía que rigen la función pública (artículo 209 Constitución Política). De esta forma, y de acuerdo con las respuestas de la SDM, no es posible conocer el origen cierto y la justificación de las cifras entregadas por el consultor, lo cual representa un vacío importante en los productos obtenidos mediante la ejecución del contrato. Por otra parte, la falta de rigurosidad en el examen de los productos del consultor aparece nuevamente al considerar que las diferencias de cifras entre una cotización y el cuadro comparativo corresponden a un presunto “error

involuntario de digitación”, que debió ser detectado por la SDM, en una revisión aun superficial del producto recibido, es decir, la estructuración financiera del proceso licitarorio 030 de 2017. Por los hechos mencionados, se establece el presente hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque la SDM, no exigió ni dispone de estudios u otros documentos que den soporte a las cifras que forman los productos Dirección del proyecto y Gestión del proyecto, del componente Estructuración Financiera, del contrato de consultoría 2016-1267. Análisis de la respuesta La SDM, en la respuesta al informe preliminar de Auditoría de Desempeño Código 203, remitida mediante oficio SDM-SSM-269180-2018, de diciembre 18 de 2018, con radicado de la Contraloría de Bogotá #1-2018-30744, de la misma fecha, presenta los siguientes argumentos: “La SDM no requirió mayor detalle en cuanto a



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los costos de personal debido a que los soportes entregados tenían el suficiente nivel de detalle y podía ser verificados por cualquier interesado contrastando estos costos contra

precios internacionales (…)” Mediante el análisis de respuesta al informe preliminar se desvirtuó la anterior afirmación de la SDM, en cuanto a que admite que no cuestionó ni solicitó al consultor soportes de las cifras incluidas en el componente Gestión del Proyecto, de la estructuración financiera y por otra parte, porque las tablas del Banco Mundial consultadas por la Entidad, presentan costos menores a los de dicho componente una vez aplicado el factor multiplicador.

Por lo anteriormente expuesto, según el análisis de este Órgano de Control, no se aceptan los argumentos planteados por la entidad y se configura como Hallazgo Administrativo con presunta incidencia Disciplinaria. Se dará traslado a la Personería de Bogotá, para lo de su competencia y deberá incluirse en el Plan de Mejoramiento que presente la entidad.



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4. CUADRO CONSOLIDADO DE HALLAZGOS DE AUDITORÍA DE

DESEMPEÑO

TIPO DE HALLAZGO CANTIDAD VALOR

(En pesos) REFERENCIACIÓN

1. ADMINISTRATIVOS 2 N.A. 3.2.1, 3.2.2

2. DISCIPLINARIOS 2 N.A. 3.2.1, 3.2.2

3. PENALES 0 N.A.

4. FISCALES 0 N.A.


Documents

ACTA DE VISITA FISCAL - contraloriabogota.gov.co