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ACTUACIÓN EN JUCIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Sumario: I. Introducción - II. La Actuación en Juicio de la Procuraduría General de la República - III. Prerrogativas Procesales de la República: 1. Privilegios de la República de naturaleza procesal: 1.1. El antejuicio administrativo previo a las acciones contra la República y el agotamiento de la vía administrativa; 1.2. Citación del Procurador General de la República. Contestación de la Demanda; 1.3. La obligación de todos los funcionarios judiciales de notificar al Procurador General de la República, de toda sentencia definitiva o interlocutoria producida en los juicios en que la República sea parte; 1.4. La obligación de todos los funcionarios judiciales de notificar la admisión de toda demanda que obre directa o indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República, en aquellos juicios en los que ésta no sea parte; 1.5. La improcedencia de la confesión ficta en los juicios en que la República es demandada; 1.6. Prerrogativas en materia probatoria; 1.7. La consulta obligatoria de todas aquellas sentencias definitivas que sean contrarias a la pretensión, excepción, o defensa de la República; 1.8. Privilegios en el otorgamiento de medidas cautelares – 2. Privilegios de la República de naturaleza fiscal: 2.1. La imposibilidad de exigir a la República que constituya caución para la procedencia de alguna actuación judicial; 2.2. La inembargabilidad de los bienes de la República; 2.3. La improcedencia de la condenatoria en costas contra la República
I. INTRODUCCION
Me corresponde en el marco de estas jornadas de Derecho
Publico, organizadas por la Universidad Monteavila para el
estudio de la Ley Orgánica de Administración Publica
(G.O.37305 del 17/10/01) y la Ley Organica de la Procuraduria
General de la República (G.O. 5.554 extraordinario del
13/11/01), hacer referencia al tema de la actuación en el proceso
contencioso administrativo del Procurador General de la
República y las prerrogativas de la República dentro del proceso
judicial.
En ese sentido, analizaremos brevemente, en primer
término, la posición del Procurador General como representante
de la República en juicio, las leyes que contemplan su
intervención en el proceso y los actos que en su condicion de
defensor de los intereses de la República puede realizar dentro
del mismo.
Finalmente, analizaremos las prerrogativas que amparan la
actuación del Procurador General de la República en juicio. Así,
en primer lugar estudiaremos las prerrogativas de carácter
procesal que se reconocen a la República y, en ese sentido,
estudiaremos las relacionadas con la obligación de tramitar un
procedimiento administrativo previo para el ejercicio de las
demandas contra la República y el agotamiento de la via
administrativa para la nulidad de actos administrativos, la
obligación de notificar al Procurador de toda sentencia definitiva
o interlocutoria producida en los juicios en que la República sea
parte y de la admisión de toda demanda que obre directa o
indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República
en aquellos juicios en los que ésta no sea parte, la improcedencia
de la confesión ficta en los juicios en los que la República es
demandada, las prerrogativas conferidas en materia probatoria, la
consulta obligatoria de todas aquellas sentencias definitivas que
fueran contrarias a las pretensiones de la República y la
posibilidad de acordar medidas cautelares a favor de los intereses
de la República previa verificación de uno cualquiera de los
requisitos exigidos para la procedencia de toda medida cautelar.
En segundo lugar, examinaremos las prerrogativas que si
bien también están vinculadas al proceso, tienen una naturaleza
económica o fiscal como son aquellas relacionadas con la
imposibilidad de exigir a la República la constitución de
cauciones o garantías para la procedencia de alguna actuación
judicial, la garantía de inembargabilidad de los bienes de la
Nación y la improcedencia de la condenatoria en costas contra la
República.
II. LA ACTUACIÓN EN JUICIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
La Procuraduría General de la República además de fungir
como órgano asesor de la Nación, es la encargada de ejercer
también la representación de la República como persona jurídica
sujeta a relaciones de derecho y obligaciones de carácter
patrimonial. Así se desprende de lo establecido en el articulo 247
de la Constitución que dispone:
«Artículo 247. La Procuraduría General de la República asesora, defiende y representa judicial y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultada para la aprobación de los contratos de interés público nacional.
La ley orgánica determinará su organización, competencia y funcionamiento»
De igual forma, el articulo 61 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República establece de manera
categórica que «corresponde a la Procuraduría General de la
República representar al Poder Ejecutivo Nacional y defender
sus actos ante la jurisdicción contencioso administrativa y
constitucional».
De estas disposiciones se evidencia con claridad que la
Procuraduría no solo cumple la función de órgano asesor y de
consulta de la República sino que a su vez, paralelamente, se
erige como su defensora judicial y extrajudicial. De allí que
pueda sostenerse que la función fundamental y natural de la
Procuraduría General de la República es la de tutelar los intereses
de la República mediante la representación judicial y
extrajudicial y la defensa de sus derechos bienes e intereses
patrimoniales tal como lo establece el articulo 2 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República. Función
esta que le corresponde de forma exclusiva sin que pueda ser
ejercida por cualquier otro órgano o funcionario del Estado salvo
previa y expresa sustitución otorgada por el Procurador General
de la República.
Resulta así obligatorio para la Procuraduría asumir la
representación de la República en los juicios que se intenten
contra los actos y contratos del Poder Ejecutivo Nacional. En
todos los demás casos, cuando las partes involucradas en juicio
sean ajenas al ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, como es el
caso de los Institutos Autónomos, los establecimientos públicos
nacionales y los órganos estadales o municipales, la participación
de la República en juicio no será obligatoria sino facultativa
cuando a su criterio los litigios intentados contra las referidos
entes puedan poner en peligro o afecten en cierta forma los
derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República (art.
62).
Esta representación será ejercida en el ámbito de la
jurisdicción contencioso administrativa, sin embargo, ello solo
será así cuando la República funja como demandada en juicio. En
estos casos, al erigirse como la persona jurídica que reúne en su
seno el interés superior de la colectividad, se entiende y se
justifica que la misma este protegida por un fuero especial que
impida que sea llevada a juicio en un plano de igualdad frente a
los administrados. Sin embargo, cuando la República actúa como
parte activa frente al particular demandado, la representación del
Procurador General de la República se desarrollara en el marco
del derecho común en respeto de las garantías del particular.
En ejercicio de esta función natural y a tenor de lo
establecido en el articulo 9 de la Ley, la Procuraduría está
legitimada para ejercer la representación judicial de los intereses
de la República bien como sujeto pasivo o como sujeto activo.
Así, corresponde a la Procuraduría la representación en juicio de
la República en aquellas demandas ejercidas contra la misma, en
las controversias que se susciten entre esta y personas públicas o
privadas con motivo de la nulidad, caducidad, resolución,
alcance, interpretación y cumplimiento de los contratos que
suscriban los órganos del Poder Publico Nacional, así como todo
lo referido al régimen de tierras baldías y contratos en materia
minera, energética y ambiental que celebre el Ejecutivo. (numeral
2). También está legitimada la Procuraduría para representar y
defender a la República en los juicios de nulidad incoados contra
los actos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional.
(numeral3)
En una posición activa, corresponde a la Procuraduría
demandar la nulidad de cualquier acto de los órganos y entes del
Poder Publico Nacional, Estadal y Municipal bien por razones de
inconstitucionalidad como de ilegalidad. (numeral 8). Igualmente,
la Procuraduría está habilitada para demandar a los particulares
ante la jurisdicción ordinaria cuando sus actuaciones atenten
contra los intereses de la República.
Pero además de estas funciones, corresponde a la
Procuraduría el ejercicio de aquellas que le atribuyan las leyes y
demás actos normativos (numeral 9) y, en ese sentido, existen
una serie de leyes que habilitan igualmente al Procurador para
actuar en juicio.
Tal es el caso de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia que prevé la participación en juicio de la Procuraduría
tanto en los procedimiento de nulidad de actos administrativos de
efectos generales (art. 116) como en los de nulidad de actos
administrativos de efectos particulares (art. 125) cuando,
respectivamente, se estime que su intervención es necesaria por
estar en juego los intereses de la República o así lo exija la
naturaleza del acto impugnado.
De igual forma la Ley de Carrera Administrativa (art. 66 y
75) prevé la participación del Procurador General en el proceso
contencioso funcionarial en su condición de representante y
defensor de los intereses y derechos patrimoniales de la
República, entendida en sentido restringido, según lo ha
establecido la jurisprudencia de la Sala Constitucional (v.
Sentencia de fecha 1 de agosto de 2000 (Caso: Universidad
Nacional Experimental “Rafael María Baralt”), a los órganos de
la Administración Publica Nacional a nivel Central.
Asimismo, el nuevo Decreto Ley sobre el Estatuto de la
Función Publica establece que la carga de dar contestación a la
querella corresponderá “a la parte accionada”, por lo que debe
interpretarse, siguiendo el criterio establecido por la
jurisprudencia, que si el ente carece de personalidad jurídica
propia y participa de la personalidad jurídica de la República, su
representación corresponderá al Procurador General de la
República. Por el contrario, si el ente goza de personalidad
jurídica propia, su representación en juicio corresponderá a los
representantes judiciales que hayan tenido a bien designar, salvo
que la Procuraduría estime procedente su intervención por estar
en juego los intereses de la República.
Ahora bien, en cualquiera de los supuestos antes expuestos,
la Procuraduría General de la República, en su condición de
representante de la República, está facultada para realizar
cualquier actuación procesal que fuera necesaria para la mejor
defensa de los derechos e intereses de la Nación. En ese sentido,
cabe distinguir cuando la República actúa como sujeto activo de
la relación procesal y cuando actúa como sujeto pasivo de la
misma.
Cuando la República funge como parte accionante dentro
de la relación procesal, la Procuraduría está facultada para ejercer
por ante la jurisdicción ordinaria cualquier tipo de acción contra
los particulares en defensa de los intereses de la República y, en
ese sentido puede, incluso, solicitar decreto de medidas cautelares
en su favor y oponerse a las solicitadas en su contra, también
puede la Procuraduría promover y evacuar cualquier tipo de
pruebas, oponerse a la admisión de las pruebas promovidas por el
particular y controlar su evacuación, presentar informes -si fuere
el caso según la naturaleza de la acción ejercida- y hacer
observaciones a los presentados por su contraparte y solicitar la
ejecución forzosa de la sentencia que a favor de la República se
acuerde.
Cuando la República actúa como parte pasiva demandada,
la Procuraduría General de la República está igualmente
habilitada para realizar cualquier acto procesal que se requiera
para la defensa de sus derechos e intereses patrimoniales, con la
particularidad de que, en estos casos, como se señaló, el
desarrollo de la relación jurídico procesal se verifica en el marco
de la jurisdicción contencioso administrativa.
Pero si bien en el ámbito de la jurisdicción contencioso
administrativa la actuación de la Procuraduría pueden verificarse
en tres escenarios, a saber, (i) los procedimientos de nulidad de
actos administrativos generales dictados por el Ejecutivo
Nacional, (ii) los procedimientos de nulidad de actos
administrativos particulares dictados por el Ejecutivo Nacional y
(iii) las demandas dirigidas a determinar la responsabilidad de la
República por los daños y perjuicios causados, es lo cierto que
salvo las particularidades atinentes a las normas de procedimiento
aplicables que, en los dos primeros casos, serán las especiales del
proceso contencioso y en el tercero las normas de procedimiento
del derecho común con ciertas atenuaciones previstas en la Ley
Orgánica de la Corte, en todos estos procedimientos el
procurador queda habilitado para realizar cualquier tipo de
actuación procesal y en ese sentido, dependiendo de la naturaleza
de la acción ejercida puede: oponer cualquier tipo de excepción o
defensa en respaldo de la legalidad del acto impugnado, -si fuere
el caso- dar contestación a la demanda y, en tal sentido, oponer
las cuestiones previas a que hubiera lugar, promover y evacuar
pruebas y oponerse a la admisión de las promovidas por el actor,
apelar de los autos que admiten o niegan las pruebas promovidas
por las partes, controlar la evacuación de las pruebas promovidas
por el demandante, presentar informes y hacer observaciones a
los presentados por su contraparte y apelar de las sentencias que
les sean desfavorables.
En otros casos, cuando los derechos e intereses
patrimoniales de la República no están en juego, la intervención
de la Procuraduría tiene un matiz consultivo que se concreta en la
emisión de dictámenes u opiniones sobre la procedencia de la
acción de nulidad intentada contra un acto de la Administración.
Ahora bien, dada la naturaleza de los intereses que la
Administración está llamada a tutelar en beneficio del colectivo,
en defensa de la Hacienda Pública y de la continuidad de los
servicios públicos, en todos los procedimientos en los que la
República sea parte, bien como actora o como demandada, se le
reconoce -y, consecuencialmente, a la Procuraduría como su
representante judicial- una serie de privilegios de naturaleza
fiscal y procesal que rompen con el principio de igualdad que
debe regir en todo juicio.
Se trata, como veremos de seguidas, de lo que algunos han
llamado «ventajas comparativas» en la actuación en juicio de la
Administración respecto a los medios de acción con que cuentan
los particulares en el mismo litigio.1[1]
III. PRERROGATIVAS PROCESALES DE LA REPÚBLICA
Como ya lo señaláramos, la especial posición en que se
encuentra la Administración como titular de los intereses de la
colectividad, representante de la Hacienda Pública y garante de la
continuidad de los servicios públicos, justifica que se le otorguen
en juicio una serie de privilegios o prerrogativas que la colocan
en una situación de ventaja frente al particular en juicio.
1
Sin embargo, como bien lo señala la doctrina «los
privilegios y prerrogativas otorgados a favor de la
Administración deben entenderse únicamente como mecanismos
de protección de la normalidad en el funcionamiento de la
Administración, y nunca como instrumentos de coacción contra
los particulares en sus conflictos con el Estado, lo cual además
de ser contrario al principio de igualdad de las cargas públicas,
haría nugatoria la garantía jurisdiccional de acceso y obtención
de justicia».2[2]
Es por ello que estimamos que el otorgamiento de
prerrogativas a favor de la Administración debe ser equilibrado
en un grado tal que los derechos y garantías constitucionales del
particular no se vean disminuidos por el interés general que la
Administración tutela.
Y es que el derecho a la tutela judicial efectiva no sólo
supone el derecho de acceso a la justicia y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente, sino que comporta también
que la Administración, en respeto del derecho constitucional a la
igualdad previsto en el artículo 21 de la Constitución de 1999,
actúe en juicio frente a los particulares como cualquier otra parte,
sometida a derecho, y en equivalencia de condiciones.
Aun cuando la naturaleza de los intereses que la
Administración está llamada a tutelar en muchas ocasiones
justifica el otorgamiento a ésta de determinados privilegios, debe
tenerse presente que tales prerrogativas en modo alguno pueden
2
vaciar de contenido el derecho de los particulares a obtener una
tutela eficaz, pues el derecho constitucional a la igualdad, y la
igualdad procesal como manifestación de aquella, así lo imponen.
En ese sentido es categórica la exposición de motivos de la
Constitución al señalar que el derecho a la justicia tiene
fundamento «en los derechos de igualdad y a la tutela judicial
efectiva» y al exhortar al legislador con el objeto de hacer
efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su
derecho de libre acceso a la justicia a «eliminar la carga que
tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de
interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo
cual debe quedar como una opción a elección del interesado,
pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio».
Que el derecho a la tutela judicial efectiva se estime no
ilimitado implica que el mismo puede ser regulado o restringido
por el legislador -como ocurre al establecerse privilegios a favor
de la Administración que rompen la igualdad que debe existir en
todo proceso- pero es evidente que como todo derecho
fundamental -MARTÍNEZ-PUJALTE- la tutela judicial tiene un
contenido constitucionalmente delimitado que todos los poderes
públicos, incluido el legislador, están obligados a respetar3[3]. De
esta forma, la esencia del derecho debe ser respetada, y la
legislación limitativa será posible en la medida en que se
salvaguarde ese contenido esencial.
3
De allí que gran parte de la doctrina se pronuncie en contra
de aquellos privilegios que la ley confiere a la República y que,
por lo general, desnaturalizan y hacen ilusorio el derecho a una
tutela judicial efectiva. Este es el criterio sostenido por
SANTAMARÍA PASTOR quien señala que tales prerrogativas,
incompatibles en su opinión con el concepto del Estado de
Derecho, erigen al proceso contencioso administrativo «[...]
como un conjunto de técnicas destinadas a hacer fracasar con
facilidad suma los recursos entablados por los particulares».4[4]
Sin embargo, en Venezuela y a pesar de la tendencia
igualitaria que pareciera propugnar la Constitución Nacional
dentro del proceso judicial, el Estado ha ocupado siempre una
posición de privilegio frente al particular fundamentada en el
interés público que aquel está llamado a tutelar y que debe
prevalecer, sin menoscabo del derecho, frente a cualquier interés
individual. Situación ésta que ha justificado el establecimiento
por el legislador de ciertos privilegios y prerrogativas procesales
a favor del Estado que se erigen como obstáculos que impiden el
derecho de los particulares a obtener una tutela eficaz de los
órganos de justicia y que resultan, en nuestro criterio,
incompatibles con la Constitución vigente.
Es por ello que la Constitución de 1999, en una posición
cónsona y acorde con las tendencias más modernas del derecho
comparado, fomenta la eliminación del ordenamiento jurídico
venezolano de estos privilegios reconocidos a la Administración
4
y, en concreto, del relativo a la exigencia del agotamiento previo
de la vía administrativa o del antejuicio administrativo.
Sin embargo, es lo cierto que en el ordenamiento jurídico
venezolano la eliminación de este sistema de privilegios a favor
del Estado no se ha producido todavía, por el contrario, han sido
las leyes y la jurisprudencia quienes han fomentado su
establecimiento en detrimento del derecho de los particulares a
una protección judicial efectiva.
El establecimiento de los privilegios a favor de la
República en Venezuela ha tenido nacimiento en la Ley, siendo
su antecedente más remoto la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional sancionada en 1934 bajo la vigencia de la Constitución
de 1931 y reformada en 1937 bajo la vigencia de la Constitución
de 1936 que ya consagraban los privilegios relacionados con la
imposibilidad de practicar medidas judiciales coactivas sobre
bienes de la República y la exención absoluta de condenatoria en
costas contra la Nación. La tendencia establecida por la Ley
Orgánica de Hacienda Nacional de 1934 fue posteriormente
acogida por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República de 19655[5] y ratificada por la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional de 19746[6]. Cabe destacar que si
bien ésta última Ley fue parcialmente derogada por la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público7[7],
es lo cierto que tal derogatoria no comprendió las disposiciones
5
6
7
que estaban referidas a los privilegios de la Nación, los cuales
aun permanecen vigentes.
En la actualidad los privilegios y prerrogativas procesales
de la República se hayan consagrados en la recientemente dictada
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República8[8]
cuyas disposiciones recogen en forma casi idéntica, los
privilegios que a favor del Estado prevé la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional de 1974.
Llama especialmente la atención que tratándose de una ley
dictada con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, que propugna y defiende la desaparición
de los privilegios consagrados a favor de la administración en
obsequio del derecho de los particulares a la tutela judicial
efectiva, no acoge, sin embargo, la exhortación hecha por el
Constituyente en la exposición de motivos, al punto de que no
sólo consagra toda una gama de privilegios procesales a favor del
Estado, sino que además, en total desconocimiento del texto
constitucional, impone con carácter obligatorio el agotamiento
previo del antejuicio administrativo como requisito de necesario
cumplimiento para la admisibilidad de la acción.
Dentro de éstos privilegios de la Nación, de carácter
irrenunciable y de obligatoria observancia por las autoridades
judiciales en todos los procedimientos en que sea parte la
República9[9], podemos distinguir: 1. aquéllos de naturaleza
8
9
procesal y 2. aquéllos que si bien están vinculados igualmente al
proceso son de naturaleza fiscal.
1. PRIVILEGIOS DE LA REPÚBLICA DE NATURALEZA
PROCESAL
1.1. El antejuicio administrativo previo a las acciones
contra la República y el agotamiento de la vía administrativa
(artículos 54 al 60 de la Ley de la Procuraduría y ordinal 2° del
artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).
Este es uno de los privilegios que más discusión ha causado en el
seno de la doctrina y jurisprudencia pues a pesar de que la
Constitución insta al legislador para su eliminación o, en todo
caso, su establecimiento optativo, es lo cierto que la Ley de la
Procuraduría lo prevé como requisito esencial para la admisión de
toda acción ejercida contra el Estado.
Como todos sabemos, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, interpretando la exhortación que hace la
exposición de motivos de la Constitución para que el Legislador
elimine la formalidad del agotamiento de la vía administrativa en
materia de recursos de nulidad10[10], y las normas
constitucionales que consagran el derecho de acceso efectivo a la
justicia así como la justicia expedita sin formalismos, había
calificado esta formalidad como “no esencial” en los términos
establecidos en el artículo 257 de la Constitución, estableciendo
su carácter opcional para el administrado, quien en todo caso,
podría acudir directamente a la vía judicial.11[11
10
11
No obstante, esta posición fue revocada por la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en
decisión de fecha 27 de marzo de 2001, dictada en ponencia
conjunta (Caso: Fundación Hogar Escuela José Gregorio
Hernández),12[12] al ratificar el agotamiento de la vía
administrativa como requisito indispensable para la interposición
de los recursos contenciosos Administrativos bajo el argumento
de que esta formalidad, prevista en el ordinal 2° del artículo 124
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia, no vulnera el
derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26
de la Constitución.
En dicha decisión la Sala consideró que los recursos
administrativos no pueden entenderse como cargas impuestas a
los particulares por el legislador, sino que, por el contrario,
constituyen medios de protección de sus derechos subjetivos o
intereses legítimos, pues a través de ellos el administrado puede
resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa,
logrando así una pronta conciliación con la Administración que
haga innecesario el uso de la vía judicial que en muchos casos no
se erige como la vía idónea para controlar de manera efectiva y
rápida todos los actos administrativos.
De allí que, en criterio de la Sala, la vigencia y eficacia de la garantía al derecho a la tutela judicial efectiva no puede ser garantizada a través de la eliminación de los recursos administrativos, sino que, por el contrario, éstos deberán ser mejorados y mantenidos a fin de asegurar que no se cercenen al administrado la posibilidad de obtener en forma efectiva y rápida una decisión respecto a su planteamiento. En todo caso, ante el
12
retardo en la decisión administrativa de que se trate, el administrado puede reclamar la responsabilidad del funcionario público, de conformidad con lo previsto en los artículos 25 y 139 de la Constitución. La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría prevé en sus artículos 54 y siguientes un procedimiento similar al establecido en la Ley derogada, con la particularidad de que el dictamen que emita el Procurador tendrá ahora carácter vinculante. Así, quienes pretendan instaurar demandas patrimoniales contra la República deberán manifestarlo por escrito por ante el órgano ante el cual corresponda el asunto quien dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al recibo de dicho escrito deberá formar expediente del asunto sometido a su conocimiento. Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano respectivo deberá remitir el expediente administrativo a la Procuraduría General de la República a fin de que ésta, en un plazo de treinta (30) días hábiles, emita su opinión, la cual tendrá carácter vinculante. Esta opinión no será necesaria, sin embargo, cuando la reclamación incoada sea por un monto inferior a quinientas unidades tributarias (500 U.T.). Recibida la opinión de la Procuraduría, el órgano respectivo deberá notificar al interesado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes y este, a su vez, deberá manifestar en el plazo de diez (10) días hábiles si acoge o no la decisión notificada. La inconformidad del interesado con la propuesta de la Administración, o la ausencia de respuesta por parte de ésta dentro de los lapsos de ley, lo habilitan a acudir a la vía judicial.
No obstante lo expuesto cabe acotar que a pesar de ciertas
excepciones como la prevista en la Ley Orgánica de la
Procuraduría, el carácter optativo de la vía administrativa previa
sigue siendo la tendencia que parece se impondrá en la
legislación futura, tal y como lo exhorta la exposición de motivos
de la Constitución del 99 y lo prevén, entre otras, la Ley Orgánica
de la Administración Pública, el Decreto Ley sobre el Estatuto de
la Función Pública y la Ley de Concesiones.
1.2. Citación del Procurador General de la República.
Contestación de la Demanda: La Ley Orgánica de la Procuraduría
confiere igualmente una prerrogativa al Procurador en fase de
citación al establecer que la misma se entenderá consumada
después de transcurrido un lapso de quince (15) días hábiles
contados a partir de su constancia en autos, y sólo una vez
vencido dicho lapso comenzará a transcurrir el plazo
correspondiente para la contestación de la demanda.
La falta de citación o el error o fraude en la misma, habilita
al Procurador para interponer recurso de invalidación contra las
sentencias ejecutoriadas dentro del lapso de treinta días hábiles
contados a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de los
hechos.
1.3. La obligación de todos los funcionarios judiciales de
notificar al Procurador General de la República, de toda
sentencia definitiva o interlocutoria producida en los juicios
en que la República sea parte (art. 84 de la Ley de la
Procuraduría y 12 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional). El cumplimiento de este privilegio previsto a favor de
la República, tal como lo ha señalado la Sala Político-
Administrativa, resulta de obligatorio cumplimiento por parte de
todas las autoridades judiciales, independientemente de que la
decisión de que se trate sea dictada dentro del lapso de ley, desde
que el mismo se erige como un mecanismo de protección de
intereses cuyo titular es, en definitiva, la ciudadanía. (Sentencia
de la Sala del 2 de mayo de 2000. Caso: C.A. Goodyear de
Venezuela).
En estos casos, el Procurador se entenderá notificado
después de transcurrido un lapso de ocho (8) días hábiles
contados a partir de la constancia en autos de la práctica de la
notificación y sólo una vez transcurrido dicho lapso se abren los
términos para la interposición de los recursos a que haya lugar.
La falta de notificación en estos supuestos será causal suficiente
para que el juez de oficio reponga la causa en cualquier estado y
grado del proceso, sin perjuicio de que dicha reposición pueda ser
solicitada por el Procurador.
1.4. La obligación de todos los funcionarios judiciales de
notificar la admisión de toda demanda que obre directa o
indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República,
en aquellos juicios en los que ésta no sea parte (artículo 94 de la
Ley de la Procuraduría). Este privilegio es asimilable, en
términos idénticos, al previsto en el encabezado del artículo
3813[13] de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, regulado ahora en el artículo 94 de la nueva Ley,
conforme al cual, practicada la notificación, el proceso se
suspenderá por un lapso de noventa (90) días.
Antes de la entrada en vigencia de la nueva Ley de la
Procuraduría, la Sala Político-Administrativa consideraba que la
notificación a que aludía el encabezado del artículo 38 de la Ley
derogada no presuponía la paralización ope legis del
procedimiento por un lapso de noventa (90) días, sino que
brindaba a la República la prerrogativa de ejercer su defensa
dentro de ese término (Sentencia de la Sala Político-
13
Administrativa del 3 de julio de 2001. Caso: Fredy A. Perdomo
vs BCV).
En criterio de la Sala, en aquellos juicios en que la
República se erigía como un tercero respecto de la relación
procesal (regulados en el encabezado del artículo 38), la sola
notificación de la Procuraduría con la observancia de las
exigencias formales y sustanciales legalmente establecidas para
ello constituía una garantía suficiente para salvaguardar los
intereses de la República, que a su vez comprenden a los del
colectivo. De allí que, resultase inadecuado adjudicar carácter
suspensivo al término de noventa (90) días previsto en el artículo
38 de la Ley derogada pues ello, en criterio de la Sala, excedía la
protección que el legislador quiso dar a los bienes que pertenecen
a la República y perjudicaba sustancialmente a las partes
directamente afectadas en el proceso, en detrimento de su
derecho a un proceso célere y expedito tal como lo consagra la
Constitución.
Sin embargo, la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría,
contradice este criterio al señalar en su artículo 94 que dicha
notificación si suspenderá la causa por un lapso de noventa (90)
días vencido el cual el Procurador se tendrá por notificado,
siempre que se trate de demandas cuya cuantía sea superior a mil
unidades tributarias (1.000 U.T.) pues, en caso contrario, la
suspensión no será procedente. Siguiendo la línea impuesta por la
Ley, la Sala Político-Administrativa, en decisión de fecha 7 de
febrero de 2002 (Caso: Carmen Urea Melchor vs Centro Simón
Bolívar), modificó su criterio señalando que, en estos supuestos,
resulta procedente la suspensión de la causa por noventa días
contados a partir de la fecha en que se practique la notificación
del Procurador. Vencido este lapso, el Procurador se entenderá a
derecho. Ello, sin embargo, no le impide al Procurador darse por
notificado antes de la culminación de los noventa días previstos
por la Ley y renunciar a los días que queden por transcurrir.
Esta obligación de los funcionarios judiciales de notificar
al procurador General de la República es extensible igualmente a
toda oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de
cualquier naturaleza que directa o indirectamente obre contra los
intereses patrimoniales de la República. En estos casos el proceso
se suspenderá por un lapso de treinta (30) días continuos
contados a partir de la constancia en autos de la notificación del
Procurador. Sobre este particular, la jurisprudencia ha sostenido
que debe tratarse de actuaciones que causen gravamen irreparable
para los intereses patrimoniales de la República bien porque las
mismas prejuzgan como definitivas o porque ponen fin al
proceso; máxime aun si tales decisiones, traen como
consecuencia la declaratoria de un derecho patrimonial en
titularidad de un tercero, en contra de los intereses de la
República.
En todo caso, debe tenerse presente que a tenor de lo
establecido en el artículo 96 de la Ley, la inobservancia de este
privilegio por parte de los funcionarios judiciales bien por
ausencia total de notificación, o por practicarse esta en forma
defectuosa, es causal de reposición del proceso en cualquier
estado y grado de la causa, la cual podrá ser declarada de oficio
por el Tribunal o a instancia del Procurador.
1.5. La improcedencia de la confesión ficta en los juicios
en que la República es demandada: Si la República por
intermedio del Procurador General no comparece al acto de
contestación de la demanda o de las cuestiones previas opuestas,
las mismas se entienden contradichas en todas sus partes, sin
perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los
daños patrimoniales causados a la República (art. 66 de la Ley de
la Procuraduría y 6 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública).
En este caso, la igualdad de las partes como principio
inherente al proceso se ve alterada pues la Administración se ve
colocada en una situación de ventaja frente al particular, pues si
éste no da contestación a la demanda –en caso de que fuere
demandado por la República en vía ordinaria- se le tendrá por
confeso a tenor de lo establecido en el artículo362 del Código de
Procedimiento Civil. Sin embargo, si es la República la
demandada la consecuencia jurídica prevista en dicha norma
resulta inaplicable y la falta de contestación se presume, por
imperativo de la Ley de la Procuraduría, como negativa absoluta
de todos los argumentos, defensas y excepciones invocadas en su
contra.
1.6. Prerrogativas en materia probatoria: Estas
prerrogativas se encuentran reguladas en la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia y están referidas a las ventajas que en
relación a los particulares se reconocen a la República frente a la
promoción de las pruebas de posiciones juradas, inspección
ocular y exhibición.
En ese sentido, ni las autoridades ni los representantes de la
República están obligados a absolver posiciones juradas, ni a
prestar juramento decisorio, pero deben contestar por escrito las
preguntas que, en igual forma, les hicieren el juez o la contraparte
sobre hechos de que tengan conocimiento personal y directo (art.
76 de la Ley de la Procuraduría y 89 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia).
En cuanto a la prueba de inspección ocular ésta tiene carácter subsidiario, pues será admisible en tanto el hecho que se pretende demostrar no pueda traerse de otro modo a los autos. Por ello, la parte promovente está obligada a demostrar en el escrito de promoción la imposibilidad de hacer uso de otro medio probatorio para hacer valer el hecho que se pretende probar con la inspección (art. 90 LOCSJ).
Finalmente, respecto de la prueba de exhibición, su
promoción es permitida, salvo que se trate de documentos que
por su naturaleza sean de carácter reservado, supuesto en el cual
la prueba no podrá ser admitida. (art. 91 LOCSJ).
1.7. La consulta obligatoria de todas aquellas sentencias
definitivas que sean contrarias a la pretensión, excepción, o
defensa de la República (art. 70 de la Ley de la Procuraduría y 9
de la Ley Orgánica de Hacienda Pública). Ello implica que aún
en aquellos casos en los que la República, por intermedio del
Procurador General de la República se abstengan de interponer la
apelación que les concede la Ley, el fallo no adquiere la
condición de sentencia definitiva con autoridad de cosa juzgada,
hasta tanto el Tribunal Superior no decida la consulta.
Sin embargo, esta prerrogativa debe ser interpretada en el
sentido de que todas aquellas decisiones que nieguen la
pretensión de la República tendrán consulta obligatoria, lo cual
no aplica en el supuesto de que la pretensión de éstos entes haya
sido satisfecha, pues ningún sentido tendría la consulta de una
sentencia que favorece los intereses del Estado cuando la parte en
contra de la cual operó la sentencia no realizó los trámites
necesarios para la apelación. Así lo ha reconocido además la Sala
Político Administrativa en decisión de fecha 18 de octubre de
2000 (Caso: Desarrollo Conjunto Residencial Don Virgilio) al
señalar que «es pacífica y reiterada la jurisprudencia que
sostiene que, en casos como el de marras, sólo procede la
consulta de Ley en los supuestos en que se ocasione un daño o
perjuicio bien sea a la República, Estados o Municipios».
1.8. Privilegios en el otorgamiento de medidas cautelares:
La nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República reconoce a la Procuraduría la posibilidad de solicitar
medidas cautelares de embargo, prohibición de enajenar y gravar,
secuestro, así como cualquier medida innominada, cuando ello
sea necesario para la defensa de los derechos, bienes e intereses
de la República. En éstos casos las medidas solicitadas por la
República podrán ser concedidas por el juez previa verificación
de uno cualquiera de los requisitos exigidos para la procedencia
de toda cautela, es decir, la presunción de buen derecho (i.e.
fumus boni iuris) o el peligro grave de que resulte ilusoria la
ejecución del fallo (i.e. periculum in mora). Ello en contraste con
lo que ocurre cuando la solicitud es hecha por un particular, pues
en estos casos dichos requisitos deberán verificarse en forma
concurrente para la procedencia de la medida.
Asimismo, si bien se le concede al particular la posibilidad
de lograr la suspensión de la medida mediante la constitución de
caución suficiente para responder de los daños y perjuicios que
pudiesen causarse a la República, la procedencia de dicha
garantía estará sujeta a la aprobación de la Procuraduría General
de la República.
2. PRIVILEGIOS DE LA REPÚBLICA DE NATURALEZA FISCAL
2.1. La imposibilidad de exigir a la República que
constituya caución para la procedencia de alguna actuación
judicial: (art. 69 de la Ley de la Procuraduría). La doctrina –
RODRÍGUEZ ARJONA- justifica la existencia de esta prerrogativa
en el hecho de que la República cuenta con recursos suficientes
dentro del patrimonio nacional para hacer frente a los daños que
eventualmente pudieran ocasionarse al particular por la ejecución
de medidas en su contra, por lo que resulta inconveniente que se
le exija la constitución de garantías a fin de garantizar las resultas
del juicio, máxime cuando se entiende que la República actúa de
buena fe en su condición de garante del interés público. Sin
embargo, consideramos que la realidad frente a la cual se
enfrentan los particulares, que en la mayoría de los casos ven
ilusorias sus acreencias frente al Estado, aunada a la consagración
constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva y el
principio de responsabilidad patrimonial del Estado, justificaría la
exigencia de estas garantías a fin de asegurar la integridad del
patrimonio del particular.
2.2. La inembargabilidad de los bienes de la República:
Este ha sido quizás uno de los privilegios más flexibilizados o
atenuados por la jurisprudencia del Máximo Tribunal que antes
de la entrada en vigencia de la nueva Ley de la Procuraduría, la
cual como veremos establece un procedimiento especial para la
ejecución de sentencias en contra de la República, y en obsequio
del derecho a la tutela judicial efectiva llegó a aplicar por vía
analógica a la República, el procedimiento especial de ejecución
de sentencias previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
Y es que la sentencia definitivamente firme dictada en un
proceso determinado no es suficiente por sí sola para satisfacer
las pretensiones del actor aún cuando ésta las estime en su
totalidad, antes bien, será necesario que se dé cumplimiento a lo
ordenado en el fallo, esto es, que se ejecute a los fines de
materializar la satisfacción de la pretensión deducida. Así, no es
suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante
los Tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de
fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester además
que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que
efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial.
Ahora bien, ocurre que la ejecución de las sentencias
dictadas en contra de la República se encuentra sujeta y limitada
a dos principios contemplados por el ordenamiento jurídico en
resguardo de los intereses de la Administración.
Estos dos principios son:
i) El principio de la legalidad presupuestaria (artículo 314
constitucional) conforme al cual, la Administración no podrá
hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en la Ley de
Presupuesto. En todo caso, sólo podrán decretarse créditos
adicionales al presupuesto para aquellos gastos que fuesen
necesarios y que no estuviesen previstos. Así, aquellos
compromisos que tengan fundamento en una sentencia judicial se
pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para tales fines
se disponga en cada ejercicio.
ii) El principio de la inembargabilidad de los bienes
públicos (artículo 16 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional y artículo 73 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República) con fundamento en el cual, los bienes,
rentas, derechos o acciones de la República no pueden ser objeto
de embargos ejecutivos, sino que, en estos casos, los jueces que
conozcan de la ejecución de sentencias contra la República,
deben suspender la causa y notificar al Procurador General de la
República, para que fije, por quien corresponda, los términos en
que ha de cumplirse lo demandado.
Como puede interpretarse de los principios aludidos, es la
propia Administración y no el poder judicial la que ejecuta sus
sentencias. Ello, obviamente comporta el riesgo de que la
pretensión deducida por el actor quede ilusoria si la
Administración no la cumple voluntariamente y, por tanto, se
viole su derecho a obtener una tutela judicial efectiva.
La doctrina española -GARCÍA DE ENTERRÍA- al hacer
referencia a la aplicación del principio de inembargabilidad de los
bienes públicos o privilegium fisci señala que el mismo «es un
asombroso fósil medieval viviente fuera de su medio». En ese
sentido, expresa que «[...] El dinero administrativo es
perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba
ningún servicio esencial, sino que da al dinero público
precisamente el destino específico que la Ley (concretada
mediante la sentencia ejecutoria) le asigna»14[14].
Siguiendo la posición del autor español, creemos que en
nuestro ordenamiento jurídico las previsiones contenidas en la
Constitución que consagran la autonomía e independencia del
Poder Judicial (art. 254), el principio de legalidad conforme al
cual la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público
queda sujeto a los mandamientos constitucionales y legales (art.
137), el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 26 y
259), el derecho a la igualdad y la igualdad procesal como
manifestación de aquel (art. 21) y el principio de la
Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública,
permitirían afirmar, sin duda, la posibilidad de ejecutar sentencias
contra la Administración y obligarla a cumplir con las condenas
dinerarias que se hubieren acordado en su contra.
14
Sin embargo, en nuestro derecho sólo en materia municipal
(artículo 104 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal) se
establecían normas que hacían viable y procedente la ejecución
de sentencias condenatorias contra la Administración, en este
caso, el Municipio. No obstante, tales normas sirvieron de
fundamento a una interpretación jurisprudencial que solucionó el
asunto, aplicando por analogía dicha disposición a otros entes de
la Administración Pública, incluyendo la República.
Pero actualmente, la reciente Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República en sus artículos 85 y 86
prevé el procedimiento a seguir para la ejecución de sentencias
dictadas contra la República el cual resumidamente es como
sigue:
a. El Tribunal deberá notificar al Procurador sobre la
sentencia quien, a su vez, deberá informar al tribunal dentro de
los sesenta (60) días siguientes la forma y oportunidad en que se
ejecutara lo acordado.
b. Dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación
la Procuraduría participará al órgano respectivo de lo ordenado en
la sentencia, quien dentro de los treinta (30) días siguientes a su
notificación deberá informar al Procurador sobre la forma y
oportunidad de ejecutar lo juzgado.
Recibida la propuesta, la parte interesada previa
notificación podrá aceptarla o rechazarla y, en este último caso, el
tribunal fijará oportunidad para la presentación de una nueva
propuesta. Si esta no es aprobada por el interesado, o si el
organismo respectivo no presenta propuesta alguna, el Tribunal
deberá determinar la forma en que se ejecutará lo juzgado según
el siguiente procedimiento:
a. Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal a petición
de parte ordenará que el monto a pagar se incluya en la partida de
los próximos dos ejercicios presupuestarios, debiendo remitir al
Procurador copia certificada de la decisión.
b. Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner
en posesión de los mismos a quien corresponda. Si el inmueble
está afectado al uso público el tribunal deberá acordar la fijación
de su precio mediante avalúo.
Ahora bien siendo este procedimiento aplicable
exclusivamente a la República, en el caso de los Institutos
Autónomos y demás órganos de la Administración que gozan de
la prerrogativa de inembargabilidad, se aplicará por analogía el
procedimiento contemplado en el artículo 104 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal. Concretamente, el procedimiento
aplicable es el siguiente:
Se otorga un plazo prudencial a la
Administración para que cumpla
voluntariamente, por lo general 10 días hábiles.
Si no se cumple, se ordena la ejecución
forzosa, permitiéndose aún a la Administración indicar la
forma en que cumplirá el fallo.
Se le concede una oportunidad a la parte
actora para oponerse a la propuesta de cumplimiento
formulada o para aceptarla. Si es rechazada se concederá
nuevo plazo para modificar la propuesta original.
Si la propuesta no es presentada dentro del lapso o si es rechazada por la actora otra vez, la Administración deberá incluir en la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal siguiente el monto respectivo para el pago de la cantidad a la que ha sido condenada. De no cumplir con tal orden se procederá a ejecutar el fallo forzosamente, aun en contra de los bienes del ente público.
Por tanto, ante el silencio de la ley y, en obsequio de la
integridad y protección del derecho constitucional de acceso a la
justicia, resulta aplicable por analogía al resto de los órganos
públicos privilegiados el procedimiento de ejecución de
sentencias pautado en el artículo 104 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
De allí que, si la orden de ejecución no fuere cumplida por
la Administración o la partida de presupuesto correspondiente no
fuere ejecutada, el Tribunal a instancia de parte ejecutará la
sentencia con base al procedimiento ordinario previsto en el
Código de Procedimiento Civil, esto es, el embargo y posterior
remate de los bienes de la Administración salvo que se trate de
bienes del dominio público, previo cumplimiento de las
formalidades a que alude la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
2.3. La improcedencia de la condenatoria en costas
contra la República: Aún cuando se declaren confirmadas las
sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se
declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de ellos, la
República no podrá ser condenada en costas, tal como lo
establecen los artículos 74 de la Ley de la Procuraduría, 10 de la
Ley Orgánica de Hacienda Pública y 287 del Código de
Procedimiento Civil.
Este privilegio que aplica a todo tipo de juicios, sean
ordinarios, especiales o contenciosos administrativos, encuentra,
sin embargo, una excepción en materia contencioso tributaria
reflejada en el artículo 327 del Código Orgánico Tributario que
establece que cuando la Administración Tributaria resulte
totalmente vencida por sentencia definitivamente firme será
condenada a pagar las costas equivalentes a un monto que no
excederá del diez por ciento (10%) de la cuantía del recurso que
dio lugar al juicio. Sin embargo, si el Tribunal considera que la
Administración Tributaria perdidosa tuvo motivos racionales para
litigar podrá eximirla del pago de las costas generadas.
Consideramos que la línea impuesta por el Código
Orgánico Tributario debió ser la asumida por la nueva Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República pues es
obvio que la prerrogativa que impide condenar en costas a la
República contraría el derecho de todo particular a la igualdad
procesal y a obtener una tutela judicial efectiva, pues resulta
injusto que el particular que fue llevado a juicio por la República,
o que se vio obligado a demandar la nulidad de un acto
administrativo inconstitucional o ilegal, y que luego resulta
ganador en juicio, deba asumir, por la temeridad o desidia de la
República, los gastos que el proceso le generó. Tal ha sido la
interpretación asumida, por ejemplo, en el derecho español donde
ésta prerrogativa fue abandonada al establecerse en el artículo
139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley
29/1998 de 13 de julio) la posibilidad de condenar en costas a la
Administración en términos idénticos a cualquier particular.15[15]
No obstante, como puede observarse de lo expuesto, en la
actualidad, y a pesar de las exigencias impuestas por la
Constitución, la tendencia asumida por la nueva Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República es la de ratificar la
vigencia de éstas prerrogativas procesales a favor de la
República. Sin embargo, creemos que la visión del Estado
venezolano como un Estado social de derecho y justicia y la
interpretación de la Constitución en forma cónsona con las
tendencias modernas del derecho comparado, permiten afirmar
que muchos de los privilegios que la Administración
habitualmente suele invocar en su favor se presentan contrarios a
la Constitución y al derecho a la tutela judicial efectiva.
Corresponderá al legislador, en acatamiento del imperativo
constitucionales atenuar o eliminar éstos privilegios que atentan
contra la igualdad procesal y que se erigen como un obstáculo
que impide a los particulares el ejercicio efectivos de su derecho
a la justicia.
15
