ACUERDO GENERAL SOBRE

ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO

GRUPO DE TRABAJO DEL REAJUSTE ESTRUCTURAL Y LA POLÍTICA COMERCIAL

Intercambio de información sobre la experiencia de todas Las partes contratantes en materia de reajuste estructural

Addendum

1. En la reunión del Grupo de Trabajo del Reajuste Estructural y la Política Comercial, celebrada el 2 de julio de.1981, se acordó que la Secretaría invitara a todas las partes contratantes a proporcionar, para finales de 1981, la información necesaria a los efectos del párrafo II b) del anexo al documento L/5120, teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el párrafo I de dicho anexo y la labor ya realizada (L/5177, párrafo 10). Según el párrafo II b) del anexo al documento L/5120, una de las tareas que deben emprenderse es,, "en armonía con el Acuerdo General y los resultados de las Negociaciones Comerciales Multilaterales, un intercambio de información y una discusión sobre la experiencia de todas las partes contratantes en materia de reajuste estructural, junto con un análisis global de esa experiencia",

2. En el aerograma GATT/AIR/1742 de 13 de julio de 1981, se invitó a las partes contratantes a proporcionar la información solicitada. En el anexo al presente documento se consigna la respuesta recibida del Japón,

3. Algunos participantes han recalcado que, para que el ejercicio sea de utilidad, consideran sumamente importante que todos los miembros del Grupo de trabajo cumplan su obligación y presenten sus contribuciones por escrito. Esos participantes han indicado también que sólo están dispuestos a tomar parte en un examen de su contribución en el Grupo de trabajo cuando se hayan recibido las notificaciones dé las demás partes contratantes que integran el Grupo de trabajo.

4. Se ruega a las delegaciones que no hayan enviado aún la información, que tengan a bien hacerlo lo antes posible.

RESTRICTED ,

SpecC82)6/A/ddJ 12 de febrero de 1982

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Anexo

EL REAJUSTE ESTRUCTURAL EN EL JAPON

I. Principios y funciones básicas del reajuste estructural

1. En un régimen de libre comercio, el reajuste estructural de las indus­trias deberían en principio emprenderlo, de manera autónoma y a través del mecanismo de mercado, las industrias que tratan de hacer frente constructi­vamente a situaciones nuevas.

2. Sin embargo, si se confía exclusivamente en el mecanismo de mercado, puede ocurrir a veces que el establecimiento de una estructura industrial favorable se vea obstaculizado por consideraciones a largo plazo. En tales circunstancias, el mecanismo de mercado habrá de complementarse con una política de reajuste estructural.

3. La política de reajuste estructural comprende las siguientes actividades: i) presentación de "proyecciones", ii) fomento del desarrollo tecnológico, iii) aplicación de medidas monetarias y fiscales, y iv) promoción de políticas laborales. Al concebir las políticas de reajuste debe tenerse debidamente en cuenta el principio básico antes mencionado de que la aplicación de un reajuste.eficaz es una tarea que corresponde ante todo al sector privado de la economía.

4. De hecho, el principio básico de la política industrial japonesa consiste en utilizar plenamente, a través del mecanismo de mercado, la vita­lidad del sector privado de la economía, que, por su misma naturaleza, tiene carácter competitivo. En consecuencia, la mayoría de las medidas de reajuste que se adoptan son indirectas y actúan por inducción.

II. Estructuras de la industria y del comercio

1. Generalmente, en un régimen de libre comercio los cambios de la estruc­tura del comercio son reflejo de la ventaja comparativa y ocasionan, a su vez, la modificación de la estructura de la industria. Por otro lado, los cambios de la estructura de la industria pueden ocasionar la modificación de la estructura del comercio. En otras palabras, existe una relación muy estrecha entre la estructura del comercio y la de la industria. El Japón no constituye una excepción a esa regla general.

2. Estructura de la industria del Japón

1) El cambio estructural que se produjo en la industria japonesa entre los decenios de 1950 y 1970 fue análogo al que tuvo lugar en otros países industrializados, es decir, aumentó la importancia relativa de los sectores secundario y terciario, y disminuyó la del sector primario. Sin embargo, el cambio estructural registrado en el Japón durante el periodo de gran creci­miento económico (decenio de 1960) presentó ciertas peculiaridades, a saber:

i) el ritmo del cambio estructural general fue mucho más rápido en el Japón que en otras naciones industrializadas;

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ii) el cambio estructural del sector manufacturero fue notable; en efecto, disminuyó la contribución de las industrias de gran utilización de mano de obra, como la textil, en tanto que aumentó la de las indus­trias de alto coeficiente de capital, como la metalúrgica, la mecánica y la química;

iii) como consecuencia de esos cambios, la relación capital-trabajo aumentó rápidamente.

2) Ahora bien, en el decenio de 1970, sobre todo tras la primera crisis del petróleo en 1973, esas tendencias empezaron a variar. La contribución de la industria manufacturera descendió ligeramente, el crecimiento de las industrias del acero y de los productos petroquimicos fue menor, y aumentó, en cambio, el de la industria mecánica (con excepción del sector naval).

En general, se han desarrollado de manera notable las industrias que requieren una gran labor de investigación y desarrollo (ordenadores, aero­naves, etc.) y las industrias de elevada tecnología (aparatos de comunica­ciones, máquinas herramientas de mando numérico, etc.), y se ha observado en cambio una disminución de la contribución de las industrias de técnicas más elementales y gran utilización de mano de obra y de las industrias de gran consumo de energía. Asimismo, se han aplicado políticas orientadas a fomentar la intensificación tecnológica y la especialización dentro de las distintas industrias. Hoy en día está bastante avanzado el proceso de intensificación del componente tecnológico en las industrias japonesas.

3. Estructura del comercio del Japón

La estructura del comercio del Japón se caracteriza por la gran concen­tración de productos industriales que presentan sus exportaciones y por la elevada proporción -mucho mayor que en otros países desarrollados- que corres­ponde a los recursos naturales y energéticos en sus importaciones totales.

Ello obedece a diversas peculiaridades geográficas e históricas del Japón, entre ellas 1) el hecho de que es un país pobre en recursos naturales y energéticos, y 2) la circunstancia de que el Japón tiene un gran mercado interno y entre sus vecinos no figuran países industrializados que tengan un nivel de desarrollo económico comparable al suyo y con los que el Japón pueda practicar una división internacional del trabajo.

4. 1) Estructura de las exportaciones

El Japón alcanzó un alto nivel de industrialización en el decenio de 1960 a través del desarrollo de la industria pesada y de la industria química, y la estructura de sus exportaciones evolucionó en el mismo sentido. Durante el decenio de 1970, dicha estructura se caracterizó por la trayectoria descen­dente de las industrias primarias y por la rapidez con que aumentó la impor­tancia de industrias mecánicas tales como la de maquinaria eléctrica, material de transportes, y aparatos de precisión y de otro tipo, es decir, se produjo una transición hacia industrias de elaboración más complejas y de mayor tecnología.

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2) Estructura de las, importaciones

La estructura de las importaciones del Japón se caracter iza por los siguientes rasgos:

1) la parte correspondiente a las materias primas y a los recursos energéticos, es muy elevada (66,7 por ciento en 1980), y la correspon­diente a las manufacturas relativamente baja (22,8 por ciento en 1980);

2) la estructura de Las importaciones guarda estrecha relación con las actividades nacionales de producción.

Quizás estas caracter ís t icas respondan también a las peculiaridades mencionadas en e l párrafo 3 1) y 2) supra.

Sin embargo, en los últ imos años se han venido produciendo algunos cambios en la estructura de las importaciones y en las condiciones de las mismas. Estos cambios son los s igu ientes :

1) debido al aumento de los precios del petróleo crudo en 1973, la parte correspondiente a dicho producto ha venido aumentando en va lo r , aunque ha disminuido en volumen;

2) la parte correspondiente a las materias primas en Las importaciones to ta les ha venido disminuyendo, mientras que la importación de manufacturas continúa en aumento.

I I I . Po l í t i cas indus t r ia les especif icas

1 . Po l í t i cas indust r ia les de los años subsiguientes a la segunda guerra mundial (periodo de reconstrucción de la posguerra - de la segunda mitad de los años 40 a los años 50)

1) Como consecuencia de la segunda guerra mundial, muchas fábr icas quedaron destruidas y se produjo un grave estancamiento de la producción. En ta les c i rcunstancias, e l Gobierno adoptó las siguientes medidas para react ivar la economía y es tab i l i za r la vida de la población.

i ) Se estableció una " p o l í t i c a p r i o r i t a r i a de producción" en v i r t u d de la cual la mayor parte de los escasos recursos en materias primas, energía y cap i ta l se asignaron a las indust r ias básicas, como las del acero y e l carbón.

i i ) La react ivación de la economía exigía considerables fondos, pero ni las empresas ni las ins t i tuc iones f inancieras del sector privado disponían de capacidad s u f i c i e n t e . En ta les c i rcunstancias, e l Gobierno estableció la "Reconstruction Financial Corporation" (Sociedad Financiera para la Reconstrucción) (1947-1952) con e l f i n de f a c i l i t a r cap i ta l i n d u s t r i a l a las industr ias básicas, a saber: generación de energía, acero, carbón y abonos.

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i i i ) Por ot ro lado, como consecuencia de las actividades de recons­t r ucc i ón , la demanda de divisas excedía con creces las reservas y los ingresos. Era pues, necesario asignar las escasas divisas disponibles a la compra de bienes, esenciales desde e l punto de v i s ta de la economía nac iona l , ta les como productos a l iment ic ios , maquinaria y materias primas para la fabr icación de productos de exportación. A ta les f ines se estableció e l "Foreign Currency Budget System" (Sistema presupuestario de div isas.) .

2) De esta manera, hacia mediados del decenio de 1950 se había llevado prácticamente a cabo La reconstrucción económica y se había mitigado la escasez de bienes que su f r ía eL país.

3) Sin embargo, las industr ias en vías de recuperación no solamente carecían de tecnología, sino también de materias primas y de c a p i t a l . En consecuencia, se promulgaron la Ley re la t i va a Las inversiones exter iores y La Ley de control de div isas y comercio e x t e r i o r , y se establecieron estímulos f i s c a l e s , con lo que el Gobierno reforzó los cimientos de la i n d u s t r i a .

A la adecuada apl icación de la p o l í t i c a i ndus t r i a l del Gobierno se añadió la act iva par t ic ipac ión de los bancos privados en la f inanciac ión del c rec i ­miento económico, que permit ió a los empresarios emprender una p o l í t i c a agresiva de inversiones, de c a p i t a l . Todos estos factores estimularon y fo r ta lec ie ron las actividades económicas del sector pr ivado.

Periodo de gran crecimiento económico - decenio de 1960

1) Fue durante este período cuando eL Japón avanzó hacia una economía abier ta mediante La Liberal ización del comercio ex te r io r y los cambios, y alcanzó una tasa elevada de crecimiento económico.

En Lo que se re f ie re al comercio e x t e r i o r , e l Japón se adhi r ió en 1955 a l Acuerdo General. En 1960 e l Gobierno adoptó los "Pr inc ip les of Trade and Exchange L ibe ra l i za t ion Plan" (Principios, del plan de l i be ra l i zac ión del comercio y Los cambios) y , de resultas de e l l o , la tasa de l i be ra l i zac ión aumentó rápidamente, del 40 por ciento en 1960 al 93 por ciento en 1964.

En cuanto a la l ibera l i zac ión del c a p i t a l , e l compromiso contraído por eL Japón en v i r t u d del a r t i cu lo V I I I del FMI y su adhesión a la OCDE en 1964 aceleraron e l proceso. En 1967 se apl icó la primera ser ie de medidas encami­nadas a la l i be ra l i zac ión del c a p i t a l , y en 1973 e l Japón alcanzó un n ive l de l i be ra l i zac ión c a s i . t o t a l .

2) Durante ese período, la indus t r ia japonesa real izó inversiones excesivas, debido a la enorme competencia existente entre las empresas, lo que redujo La e f icac ia de las actividades i n d u s t r i a l e s , circunstancia que a su vez hizo aumentar la vu lnerabi l idad de la indus t r ia f rente a los cambios del clima económico internacional y La t rans ic ión a un sistema económico ab ie r to . En estas c i rcunstancias, se estableció en 1961 e l Comité de Estudio

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de La Estructura I n d u s t r i a l , cuyo cometido era examinar todos los aspectos de las po l í t i cas indus t r ia les y comerciales. Después de tres años de intensos estud ios, e l Comité anunció una "proyección a largo p lazo" . Al d e f i n i r la estructura i n d u s t r i a l óptima para e l f u t u r o , la proyección a largo plazo aplicaba dos c r i t e r i o s : La tasa de aumento de La product iv idad y La e l a s t i ­cidad de los ingresos. Sobre la base de estos c r i t e r i o s , se seleccionaron la indus t r ia pesada y La indus t r ia química.

Así pues, en e l decenio de 1960, sobre todo en su segunda mi tad, se real izaron fuertes inversiones de cap i ta l en La indus t r ia pesada y en la química, concretamente en los sectores del acero y los productos petroquímicos. La economía japonesa reg is t ró una rápida expansión, haciendo real idad e l aforismo de que " l a inversión llama a La inve rs ión " . Por su pa r te , eL Gobierno apl icó diversas medidas de orden f inanciero y f i s c a l en apoyo del act ivo desarro l lo del sector pr ivado.

Periodo de t rans ic ión - decenio de 1970

Como consecuencia del desarro l lo de la indus t r ia pesada y de la indus t r ia química aumentó la competi t iv idad in ternacional de la indus t r ia japonesa, Lo que hizo que la balanza de pagos reg is t rara un superávit constante. Sin embargo, e x i s t i a la pos ib i l i dad de que ese constante superávit fuera causa de nuevas presiones in fLac ion is tas . Durante e l período de gran crecimiento se plantearon también otros problemas graves por estar superpobladas unas regiones y poco pobladas o t r a s , y por la contaminación del medio ambiente. En cuanto eL panorama in te rnac iona l , e l clima económico experimentó algunos cambios bruscos, ta les como e l reajuste m u l t i l a t e r a l de las monedas y la c r i s i s del pet ró leo.

Esos cambios exigieron una reconsideración de la p o l í t i c a i n d u s t r i a l japonesa, lo que dio lugar a la propuesta de modif icar La p o l í t i c a ex is ten te , basada en los dos c r i t e r i o s de la e las t i c idad de Los ingresos y de la tasa de aumento de la product iv idad, y o r i en ta r l a hacia una estructura i n d u s t r i a l de gran u t i l i z a c i ó n de tecnología. De hecho, como ya se ha dicho en e l párrafo 2 1) de La Parte I I supra, en eL decenio de 1970 se reg is t ró un crecimiento de la indus t r ia de elevada tecno logía , mientras que descendió la importancia de las indust r ias de técnicas más elementales y gran u t i l i ­zación de mano de obra y de las indust r ias de gran consumo de energía. Asi pues, se promovió la indus t r ia de elevado componente tecnológico.

Por ot ro Lado, se aprendió también a aprovechar mejor La energía. El lo fue posible sobre todo merced a los esfuerzos realizados por las industr ias consumidoras para hacer f rente a l elevado coste de La energía, lo que les l levó a preservarla mejor y a u t i l i z a r fuentes más d i ve rs i f i cadas .

2. Medidas concretas encaminadas al reajuste es t ruc tu ra l

1) Indust r ia t e x t i l

(Véase e l informe presentado por e l Gobierno japonés al Comité de los Text i les en 1979.)

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2) Industr ias mecánica y e lectrónica

i ) En v i s ta de la importancia de estas i ndus t r i as , que son los p i la res de La economía nac iona l , a p a r t i r de la segunda mitad del decenio de 1950 se adoptaron medidas para fomentar su desar ro l lo , entre e l Las la promulgación de leyes como la Ley prov is ional re la t i va a las medidas t r ans i t o r i as apl icables a la indust r ia mecánica. Sin embargo, a l cambiar las circunstancias con eL t ranscu r r i r deL tiempo, se modificó la or ientación de las p o l í t i c a s , y en e l decenio de 1970 empezó a tener una gran importancia La presentación de "proyecciones", es dec i r , eL establecimiento de programas de modernización según e l n i ve l de progreso técnico de las d i s t i n tas indus t r ias . Las medidas de orden f inanciero y f i s c a l pasaron a tener un carácter más o menos simbólico o ps ico lóg ico.

i i ) En cuanto a l desarrol lo tecnológico, se ha debido en gran parte a la v i t a l i d a d de la empresa pr ivada, basada principalmente en eL mecanismo de mercado. Sin embargo, en sectores de gran riesgo y p l a n i ­f i cac ión a largo p lazo, se precisa algo más que la i n i c i a t i v a privada y de ahí que estos sectores reciban asistencia o f i c i a l , aunque t a l asistencia se circunscribe fundamentalmente a las actividades de invest igación y desar ro l lo . La comercialización de los resultados obtenidos de esas actividades quedaí en manos de Las d i s t i n tas empresas.

i i i ) La asistencia o f i c i a l en esta esfera no sólo desempeña una impor­tante función en la economía nac iona l , sino que aporta también una contr ibución a La economía mundial a través de la t ransferencia in ternacional de los resultados obtenidos.