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Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades.
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Administración de tribunales en un mundo globalizado.
Ricardo Alejandro Reyes Ocampo.
Universidad Autónoma del Estado de Morelos.
Posgrado en derecho
Cuernavaca, Morelos. México.
Email: [email protected]
Tel.: 017772898845
Resumen:
Esta ponencia servirá para analizar la situación de la Administración de Justicia a
nivel global, supranacional, y en México, para ello se inicia con la exposición de los
conceptos de Administración de justicia, la organización general de la labor judicial
propiamente dicha y la administración de los recursos judiciales para enseguida
abordar la globalización y como los cambios introducidos por la globalización han
impactado a la justicia, dando lugar a una serie de reformas tanto en México como en
el mundo entero que tienen que ver con el desempeño de los poderes judiciales,
mermando la capacidad del Estado como actor fundamental en muchos campos
importantes, como el de la educación, la salud, la vivienda, la economía, las finanzas,
y la administración pública entre otros. Finalmente, se abordan los organismos
multilaterales y agencias de cooperación internacional que han canalizado recursos
económicos para propiciar procesos de modernización y reforma de las instituciones
judiciales, incluyendo áreas tales como gestión, planificación, acceso a la justicia,
justicia criminal, fortalecimiento institucional, resolución alternativa de conflictos,
capacitación judicial, administración de cortes, y reforma legal, entre muchas otras.
Palabras clave: Administración de Justicia, Globalización, Organismos
Internacionales.
Mesa1. Aspectos legales en los negocios.
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SUMARIO: I.1 Administración y Concepto de la administración de la Justicia I.1.1 Los modelos de administración de justicia I.2 La Globalización I.2.1 Internacionalidad y Supranacionalidad I.3 Globalización de la justicia. I.4 Globalización y reforma judicial en el Estado Mexicano I.5 La reforma internacional en materia jurisdiccional I.5.1 Los organismos internacionales y la reforma judicial
I.1 Administración y Concepto de Administración de la Justicia
En este apartado enunciaré las principales concepciones, teorías y modelos sobre
los que se desarrolla la administración de la justicia en el Estado de derecho
contemporáneo, debido a la importancia de conocer desde una perspectiva teórica
los conceptos, teorías y modelos esenciales de la administración de la justicia,
sobre los que se diseñan, ejecutan y evalúan las políticas públicas judiciales.
Tradicionalmente, el concepto de administración de justicia se ha entendido, desde
dos acepciones, tanto para referirse a la administración como sinónimo de la
función de impartición de justicia, como para hacer mención de la función de
administración y gobierno de los órganos jurisdiccionales de acuerdo con Fix-
Zamudio y Fix-Fierro (2002).
La primera denominación de administración como impartición de justicia según
Omar Guerrero Orozco (1997) proviene de la época del estado imperial romano en
la que prevalecía la costumbre de asignar el ejercicio de la gran mayoría del as
funciones públicas a la magistratura.
El segundo significado del término administración de justicia lo podemos interpretar
en un sentido estricto, como la facultad de administración y gobierno del Poder
Judicial. Esta segunda significación irrumpe en el derecho judicial a raíz del
surgimiento de la institución del Consejo de la Magistratura en Europa tras la
segunda pos guerra, en donde los temas relativos a la administración del estatuto
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de los jueces se convirtieron en asuntos relevantes, como una manera de asegurar
la independencia judicial de los juzgadores.
La concepción de la administración de justicia, como administración del Poder
Judicial, constituye el significado más reciente y por tanto menos arraigado en la
cultura jurisdiccional mexicana (Fix-Zamudio et al).
En México, la expresión administración de justicia se identifica principalmente como
sinónimo de la función jurisdiccional (Fix-Zamudio et al). Sin embargo, en la medida
en que se ha incrementado la demanda de la sociedad del servicio público de
justicia, y por consiguiente, el número de juzgadores y órganos jurisdiccionales, ha
surgido la necesidad de diferenciar estas dos actividades, la de la función
jurisdiccional y la de la organización, mediante la creación de órganos de gobierno
y administración del poder judicial. En relación con estos dos significados, cabe
comentar, que no obstante que la actividad de la organización judicial se ha
convertido en una cuestión esencial para el funcionamiento de los órganos y
miembros que integran el poder judicial, la función principal y esencial del poder
judicial es la jurisdiccional, esto es, la resolución de conflictos jurídicos.
De lo que se sigue, que la actividad de gobierno y administración judicial,
constituye una función eminentemente administrativa, complementaria e
instrumental de la función jurisdiccional, toda vez que ésta que se encuentra
“subordinada al poder judicial en la medida en que consiste en un conjunto de
medios personales y materiales que se ordenan al mejor cumplimiento de los fines
de aquél”, (García 2003)
Insisto en que el concepto de administración de justicia del que se parte en este
trabajo, es el que concibe a ésta como el gobierno y administración de los órganos
jurisdiccionales y servidores públicos que integran el poder judicial, en virtud del
objeto de estudio de este trabajo. Ahora bien, en el derecho judicial contemporáneo
la concepción de la administración de la justicia, admite diversos significados
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dependiendo de la concepción de la que se parta, por lo que a su vez, esta misma
subcategoría puede subdividirse para su estudio en dos concepciones: la
restringida, que se refiere solamente a aspectos concernientes del estatuto de los
servidores públicos judiciales, y la amplia, que además de comprender los temas
vinculados con la administración del estatuto judicial, engloba temas relativos de la
gestión de las políticas públicas judiciales (Fix-Zamudio et al, 1998). A continuación
se precisará cada una de ellas.
La concepción restringida
Atendiendo al sentido en el que se inspira la primera concepción de la
administración de la justicia, se puede denominar como restringida, por tomar en
cuenta únicamente el elemento de la organización burocrática judicial, propia del
estatuto jurídico de los jueces (Rivas, 2008).
La concepción restringida o tradicional de la administración de la justicia tiene como
base la conformación de la magistratura como un cuerpo burocrático profesional,
integrado por servidores públicos judiciales que siguen una carrera judicial.
Caracterizándose de esta forma la concepción restringida de la administración de
justicia por la administración del estatuto profesional de los jueces, al tiempo que se
conformó el servicio público judicial como una rama profesional diferenciada del
servicio público de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y se incorporaron en las
legislaciones de la época diversas normas jurídicas para regular la carrera judicial.
La concepción amplia
La segunda concepción que complementa el significado de la administración de la
justicia, lo representa la idea de la nueva administración judicial, la cual se
caracteriza por introducir a la administración de las organizaciones judiciales
categorías y criterios profesionales provenientes de la corriente teórica de la nueva
gestión pública (new public management) (Barzelay, 2003).
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De acuerdo a la definición que realiza Héctor Fix-Fierro (2005), en su libro
Tribunales, justicia y eficiencia, la concepción amplia de la administración de la
justicia se puede denominar como administración judicial, y a su vez, entender
como el diseño, planeación, ejecución y evaluación de las políticas públicas que
inciden en el funcionamiento de los sistemas judiciales.
Por lo que respecta a Latinoamérica, la concepción de la nueva administración
judicial se propagó en los años noventa, dentro del escenario de la segunda
generación de reformas de los Estados latinoamericanos en las que se privilegió el
desarrollo de los poderes judiciales, como una condición indispensable del buen
funcionamiento de los mercados internos y el crecimiento económico (Fix-Fierro et
al, 2005).
Este nuevo enfoque promovió la modernización administrativa de los sistemas
judiciales, a efecto de convertirlos en organizaciones públicas más eficientes y
transparentes. Por lo que en esta ola de reformas se impulsó la reducción de los
términos de tramitación de los procesos, el abatimiento del rezago de expedientes
pendientes y la creación de órganos encargados del manejo de los asuntos
administrativos no jurisdiccionales del poder judicial, a efecto de permitir que los
jueces se concentraran en el estudio de los asuntos jurisdiccionales y se
desentendieran de los problemas administrativos (Fix-Fierro et al, 2005).
Tiempo después, a finales de la década de los noventa del siglo pasado, la nueva
concepción de la administración judicial, adquirió un nuevo impulso al efectuarse
una segunda generación de reformas judiciales enfocadas a priorizar el acceso a la
justicia, como una estrategia para el combate de la desigualdad social y económica
de la población. Esta perspectiva reformadora se sustentó en la premisa de que “el
mejoramiento de la impartición de justicia tenía pocas perspectivas si no aparecía
acompañado de políticas encaminadas a lograr que los usuarios potenciales del
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sistema de justicia tuvieran un acceso efectivo a la jurisdicción” (Fix-Fierro et al,
2005).
De esta manera, derivado de los diversos procesos de reforma judicial
instrumentados en el subcontinente americano durante las últimas tres décadas,
emergió en la doctrina del derecho judicial una nueva concepción de la
administración de la justicia denominada administración judicial, la cual se
caracteriza por comprender los siguientes elementos de la administración de los
sistemas judiciales:
La administración del estatuto profesional de los jueces y otros funcionarios
judiciales.
La organización general de la labor judicial propiamente dicha.
La administración de los recursos judiciales, incluyendo la decisión de
establecer nuevos tribunales o racionalizar los existentes (Fix-Fierro et al,
2005).
Sobre esta nueva concepción, cabe mencionar, que cuando se habla de
administración de justicia, ordinariamente se emplean los términos de
administración judicial y gestión de tribunales de manera indistinta, sin reparar
sobre el significado particular de cada uno de ellos. Empero, teniendo en cuenta los
aspectos que comprende cada uno de éstos, es necesario distinguirlos, pues
mientras que la gestión de los tribunales (court management) se enfoca en el
control interno de los asuntos de los órganos jurisdiccionales, abarcando aspectos
como “la motivación, el manejo y el desarrollo personal, el liderazgo, el diseño y
enriquecimiento de las plazas”; la administración judicial se centra en el
comportamiento externo de las organizaciones judiciales y en el manejo de asuntos
tales como “diseño organizacional, de relaciones intra e interorganizacionales, al
diseño e implementación de programas y al desarrollo de reglas, procedimientos y
procesos de gobierno”. Esto es, la gestión judicial se enfoca en la administración
individual de los órganos jurisdiccionales, en el nivel micro de la organización
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judicial, y la administración judicial en la administración general de los sistemas
judiciales, en el nivel macro de la organización judicial.
I.1.1 Los modelos de la administración de la Justicia
A pesar de la variedad de sistemas de administración de justicia existentes en el
derecho comparado, esencialmente se puede considerar la clasificación que realiza
Héctor Fix-Fierro (2005): el modelo ejecutivo, judicial y mixto.
Estos tres modelos tienen en común el fin principal que los constituye, garantizar la
independencia judicial, sin embargo, cada uno de ellos difiere entre sí, al
representar diferentes formas históricas de asegurarla según sea el estadio de
evolución que les corresponda en el devenir del Estado de Derecho moderno.
1. El modelo ejecutivo
El modelo ejecutivo o también llamado continental (Fix-Zamudio et al 1996),
representa el tipo de administración de justicia, propio del Estado legislativo de
derecho, en el cual se otorgan facultades de gestión del estatuto de los jueces a un
órgano público externo al Poder Judicial y dependiente del Poder Ejecutivo, que en
la experiencia comparada se conoce como ministerio, departamento o secretaría
de justicia.
La administración de la justicia a cargo del Poder Ejecutivo, tiene sus orígenes en
la tradición jurídica del civil law o derecho escrito, particularmente en el derecho
romano, en donde la iurisdictio o función jurisdiccional era parte del imperium o
función ejecutiva.
Dentro de los países que actualmente ejercen la función de administración de
justicia, a través del Ministerio o Departamento de Justicia, destaca el caso de
Inglaterra, en donde se establece la figura del lord canciller (Lord Chancellor), quien
preside de manera conjunta la Cámara de los Lores y el Ministerio de Justicia y es
el responsable del manejo de las cuestiones de carrera judicial, recursos humanos,
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materiales y económicos que requiere cada tribunal para cumplir con su
función.(Localizable en http://www.justice.gov.uk )
2. El modelo judicial
El modelo judicial o también conocido como angloamericano (Fix-Zamudio et al
1996), constituye el paradigma de la administración de la justicia, afín al Estado
administrativo de derecho, en el que se confiere la administración del estatuto de
los jueces al tribunal superior o de última instancia de un determinado sistema
jurídico, quien a su vez delega las atribuciones administrativas no jurisdiccionales,
a un órgano dependiente del propio Poder Judicial.
Este modelo llegó a su fin en el sistema mexicano de administración de justicia, en
diciembre de 1994, al crearse en esa fecha el Consejo de la Judicatura.
3. El modelo mixto
El modelo mixto representa el sistema de administración judicial propio del Estado
constitucional de derecho, que se integra por un órgano colegiado, en el que
generalmente intervienen miembros de los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, con la función de apoyar las tareas de gobierno y administración del Poder
Judicial, que comúnmente se denomina Consejo de la Judicatura o Magistratura.
Como comentan los juristas Fix-Zamudio y Cossío Díaz (1999), la institución del
consejo de la magistratura nació en Europa, como “un intento para limitar las
facultades tradicionales de los ministerios de justicia, que eran considerados el
vehículo de la interferencia y el predominio del organismo ejecutivo en el
funcionamiento de los tribunales” pues si bien, éstos disfrutaban de ciertos
derechos como la inamovilidad, sus promociones y traslados dependían del Poder
Ejecutivo “el cual ejercía un predominio que lesionaba la independencia de estos
últimos”.
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I.2 La globalización
La globalización es un fenómeno del que puede decirse que existe desde el inicio
de la humanidad y concretamente a partir del momento en que los grupos humanos
empezaron a entrar en relación. Ella implica un contacto entre culturas que se
entremezclan y se nutren unas a otras, generando una simbiosis de costumbres y
culturas, que se incrementa cada vez más, y especialmente en las últimas décadas
a raíz de los avances tecnológicos.
El fenómeno de la globalización no es de ninguna manera un término reciente por
el contrario, se trata de un proceso cuyo uso está presente en un amplio periodo
histórico, por lo general asociado con la actividad comercial y económica que se
enfatiza con el avance del capitalismo de los siglos XVII y XVIII, específicamente
en la etapa de industrialización, lo cual ha contribuido a que también sea utilizada
la palabra mundialización por considerar que refiere de manera más clara su
intención semántica, invariablemente orientada a la descripción de una dinámica
social. La globalización se ubicó primero en el campo de la teoría económica, como
lo fue el mercantilismo desde el siglo XVI en la primera etapa del desarrollo
capitalista asentado en los principales Estados metrópoli de la vieja Europa.
La Real Academia Española (2011) señala que globalización es “Tendencia de los
mercados y de las empresas a extenderse, alcanzando una dimensión mundial que
sobrepasa las fronteras nacionales”
Thomas Friedman (2006) llegó a la conclusión de que a lo largo de la historia ha
habido tres grandes eras de globalización, la primera abarcó desde 1492 hasta
1800 aproximadamente y se caracterizó por la cantidad de fuerza que tenían los
países; la segunda gran era, se prolongó desde 1800 hasta 2000 y el principal
agente de transformación fue la empresa multinacional; la tercera era de la
globalización se da a partir del 2000 y el principal agente de la globalización son los
individuos.
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Conviene señalar que la globalización ha sido objeto de estudio de una amplia
gama de teóricos, que desde sus respectivas ópticas abordan el problema, sin
embargo, conviene precisar que para efectos de nuestra investigación nos
apoyamos en las ideas de Ulrich Beck, Julieta Campos, Guillermo De la Dehesa,
Thomas Friedman, Joan Ginebra, Paul Krugman, Jeffrey Sachs, y Joseph Stiglitz y
porque nos ayudan a la comprensión de la globalización.
Para Ulrich Beck (2008): “la globalización significa los procesos en virtud de los
cuales los estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante
actores trasnacionales y sus respectivas posibilidades de poder, orientaciones,
identidades y entramados varios”.
Como puede desprenderse de esta idea, en la globalización los Estados pierden su
carácter de igualdad jurídica y política al sometimiento de las potencialidades
marcadas por los factores económicos que se materializan en las grandes
corporaciones trasnacionales.
Beck no se limita sólo al concepto de la globalización, sino que distingue en torno a
dos ideas más: globalismo y globalidad, que refieren contenidos y alcances
distintos. Así, por globalismo entiende “la concepción según la cual el mercado
mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la ideología del dominio
del mercado mundial o la ideología del liberalismo”
Puede inferirse que la idea refiere a un sistema dominado por las fuerzas del
mercado que tienden a la superposición respecto de las instituciones políticas
soberanas, como son los estados, desplazando implícitamente los aspectos
sociales que “dejan de ser prioridad” para la entidad estatal, entre otros argumentos
porque dicho efecto merma la capacidad de acción y respuesta del Estado.
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En cuanto a la globalidad significa para él: “No hay ningún país ni grupo que pueda
vivir al margen de los demás. Es decir, que las distintas formas económicas,
culturales y políticas no dejan de entremezclarse”
Por su parte Julieta Campos (1995) en su obra ¿Qué hacemos con los pobres?,
señala que la globalización es: “Una aparición propicia y ubicua que sembraba por
todas partes, la buena nueva y que pronto nos visitaría, en el cuerpo y en el espíritu
del tratado de Libre Comercio”
Cabe recalcar que la autora redactó su libro entre febrero de 1991 y agosto de
1994.
El autor Guillermo de la Dehesa (2007) afirma que competitividad y globalización
son dos de las palabras más empleadas hoy en mundo y que estos términos
provienen del inglés, y que los franceses han rechazado el término anglosajón de
globalización y proponen el de mundialización.
Señala que la globalización se puede definir como: “Un proceso dinámico de
creciente libertad e integración mundial de los mercados de trabajo, bienes,
servicios, tecnología y capitales”
Joan Ginebra (2006) afirma, respecto a las consecuencias de la globalización, que
esta produce desindustrialización en los países pobres, enriqueciendo más al país
rico y empobreciendo más al país pobre, endeudando más y más a los países, los
cuales acaban cautivos de su deuda.
Para este autor la globalización es: “un movimiento del neoliberalismo que se
orienta a la explotación de los países pobres por los países más ricos”
Paul Krugman (2009) al abordar la globalización señala que es: “La transferencia
de tecnología y capital de los países de salarios altos a “los de bajos salarios y el
crecimiento resultante de las exportaciones intensivas en mano de obra del Tercer
Mundo”
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Por su parte Jeffrey Sachs (2006) en su obra El fin de la pobreza manifiesta que la
globalización debe abordar las necesidades de los más pobres de entre los pobres
y le da la denominación de globalización ilustrada: “es la acción multilateral, la
ciencia y la tecnología, y un sistema económico global concebido para satisfacer
las necesidades humanas”
Joseph Stiglitz (2006) tiene la convicción de que es más probable que una
ciudadanía informada frene los abusos de los intereses corporativos particulares y
financieros que han afectado el proceso de globalización y la define como “el
terreno donde se producen algunos de los principales conflictos sociales, incluidos
los que tienen que ver con los valores básicos. Entre los conflictos más importantes
se encuentra el que tiene que ver con el papel del gobierno y los mercados”
Para mí la globalización es un fenómeno que se caracteriza por la expansión del
comercio y la acumulación brutal de riqueza de algunos a cambio de la pobreza de
muchos, mermando la capacidad del Estado como actor fundamental en muchos
campos importantes, como el de la educación, la salud, la vivienda, la economía,
las finanzas, la administración pública entre otros.
I.2.1 Internacionalidad y Supranacionalidad
Aún cuando el concepto de globalización se encuentra ya muy arraigado, existen
autores que consideran que el concepto de globalización no es el adecuado para
describir todos y cada uno de los fenómenos a ella asociados, de manera tal que
consideran la idea de internacionalización resulta ser más propia para comprender
a un espacio estatal diversificado. Junto con esa idea consideran a la
supranacionalidad y la transnacionalidad, (Guerrero, 2000).
Para Omar guerrero (2000), los Estados Unidos entrañan un caso de gran
singularidad, “pues constituye un poder de magnitud supranacional que avasalla a
una multitud de países del orbe, y sus intereses pesan decididamente en
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organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, de modo
que su operación está determinada por ese poder supranacional”.
Considera pues que la supranacionalidad consiste en un Estado globalizador cuya
estrategia universal se orienta a globalizar a los demás estados a su imagen y
semejanza, produciendo lo que José Luis Orozco señala la “norteamericanización”
del planeta. Se trata, sencillamente, de un país que influye, pero que no es influido;
de un país que exporta su cultura, pero que no importa valores ajenos.
I.3 Globalización de la Justicia
Los cambios introducidos por la globalización han impactado a la justicia y es un
fenómeno de vertiginoso crecimiento. Impulsada por razones diferentes, se viene
desarrollando en áreas tan disímiles como el derecho penal o la responsabilidad
civil, y como común denominador tiene la intervención de diversos organismos
internacionales en la justicia.
En el primer caso, la razón parece ser la denegatoria de justicia que se produce en
determinadas jurisdicciones nacionales, la cual impulsa a los agraviados por
determinados crímenes a buscar sanciones en tribunales foráneos donde tales
presiones no existen.
Así por ejemplo, el caso contra el general Augusto Pinochet. Protegido por el poder
militar en Chile, (localizable en http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=91339) los
perjudicados por presuntos actos ocurridos bajo su gobierno se creían en la
imposibilidad de reclamar en la jurisdicción chilena, razón por la cual, han debido
recurrir a otro juez dispuesto a investigar y asumir jurisdicción en el caso.
La diferencia notable con los más recientes antecedentes de justicia penal
internacional reside que en este caso no se trata de cortes multinacionales (o
multiestatales para ser más exacto) como fue en Nuremberg o el reciente tribunal
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para juzgar las matanzas étnicas en la antigua Yugoslavia
(http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/219).
Lo notable de este proceso es que el sujeto activo no es un estado, sino
ciudadanos representados individual o colectivamente (en el caso de Pinochet el
demandante fue Amnesty International (www.es.amnesty.org/campanas/justicia-
internacional/jurisdiccion-universal/el-caso-pinochet/) por la llamada doctrina de los
intereses difusos) y no autoridades estatales. Estos individuos recurrieron no al
juez natural de la causa ni tampoco a las reglas tradicionales del derecho
internacional para resolver el conflicto de leyes y jurisdicciones, sino hicieron con
toda seguridad un prolijo examen para encontrar al juez dispuesto a conocer la
causa.
En México en días recientes (www.jornada.unam.mx/2011/12/03/politica/009n1pol.)
el 25 de noviembre el abogado Netzaí Sandoval ante la Haya demandó a Felipe
Calderón Hinojosa ante la Corte Penal Internacional y diversos Cárteles del
narcotráfico, por delitos de guerra y de lesa humanidad, respaldado por más de 23
mil firmas de ciudadanos-hoy ya suman más de 27 mil-, y reiteraron que en México
si ocurren crímenes de lesa humanidad, es decir, ataques generalizados o
sistemáticos contra la población civil.
La globalización se ve reflejada entre otros ámbitos en los crímenes de genocidio,
crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra, ejecuciones extrajudiciales y
desapariciones forzosas han sido ignorados por las autoridades de los países en
los que se han cometido.
En las dos últimas décadas, se ha avanzado de manera considerable para cambiar
esta tendencia de impunidad al crear un sistema de justicia internacional que
procure justicia (www.es.amnesty.org/campanas/justicia-internacional/hacer-
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realidad-la-justicia-internacional/) a las víctimas y ejerza presión sobre las
autoridades de cada país para que respeten sus obligaciones:
una Corte Penal Internacional permanente creada para investigar y juzgar los
crímenes cometidos a partir del 1 de julio de 2002;
tribunales especiales internacionales o internacionalizados creados para
situaciones concretas, entre ellas Camboya, la antigua Yugoslavia, Ruanda,
Sierra Leona y Timor Oriental ;
varios tribunales nacionales han juzgado a personas acusadas de delitos
cometidos en el extranjero en sus propios tribunales y han resuelto que se
repare a las víctimas en un ejercicio de jurisdicción universal.
En el caso de los ciudadanos de la Unión Europea gozan hoy de una libertad sin
precedentes para viajar, trabajar y vivir donde quieran dentro de la Unión. Pero no
podrían hacerlo si no existieran unas mínimas condiciones de seguridad. Deben
estar protegidos contra la delincuencia y el terrorismo internacional y, al mismo
tiempo, disfrutar de igualdad en el acceso a la justicia y el respeto de sus derechos
fundamentales en toda la Unión. Además, es necesario abordar la inmigración de
terceros países de manera justa y sostenible. Justicia libertad y seguridad
(http://europa.eu/pol/justice/index_es.htm)
I.4 Globalización y reforma judicial en México
En materia judicial la globalización ha dado lugar a una serie de reformas tanto en
México como en el mundo entero que tienen que ver con el desempeño de los
poderes judiciales y, más en general, de todos los mecanismos normativos e
institucionales que se refieren al reforzamiento de los principios del Estado de
derecho, los cuales en nuestro país están reflejados en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial (Azuela et al, 2006).
El análisis de los resultados de la Consulta permite agrupar un número importante
de propuestas alrededor de tres grandes ejes temáticos que son los siguientes: La
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reforma del amparo; el fortalecimiento de los poderes judiciales de las entidades
federativas, pues ellos son los responsables de dar respuesta a la mayor parte de
la demanda de impartición de justicia del país; y la reforma de la justicia penal que
atraviesa por una crisis profunda y que requiere de una revisión integral orientada
por una aplicación efectiva de los principios de presunción de inocencia,
contradicción, concentración, inmediación, y un equilibrio procesal adecuado entre
defensa, acusación y víctimas.
La reforma del Estado Mexicano en materia jurisdiccional
A continuación se presentan las 33 acciones para una reforma judicial integral en
México.
Primer eje temático: La reforma del amparo
Los objetivos de la reforma al amparo son los siguientes:
Consolidar al amparo como un instrumento fundamental del sistema mexicano
de defensa de la Constitución;
Promover y enfatizar su uso como instrumento de protección de los derechos
fundamentales garantizados tanto en la Constitución como en los instrumentos
internacionales de derechos humanos.
Ampliar la base de usuarios mediante la adopción del concepto de interés
legítimo;
Lograr un procedimiento menos formalista y más eficaz;
Modificar los efectos limitados de las sentencias de amparo para darles, bajo
ciertas condiciones, efectos generales y lograr una tutela más eficaz de los
derechos fundamentales;
Precisar el alcance y procedencia de la suspensión para, al mismo tiempo que
se preserve una protección oportuna, se evite su empleo con propósitos
ilegítimos;
Asegurar un cumplimiento más eficaz de las sentencias de amparo.
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Segundo eje temático: fortalecimiento de los poderes judiciales de las
entidades federativas
Los objetivos son los siguientes:
Reducir significativamente la procedencia y precisar los efectos del amparo
directo, para fortalecer las decisiones de los Tribunales Superiores de Justicia;
Establecer procedimientos que garanticen la autonomía de los integrantes de
los Tribunales Superiores de Justicia y Consejos de la Judicatura estatales
mediante mecanismos más transparentes de designación, remoción y
ratificación;
Promover mecanismos de asignación de presupuestos que garanticen el gasto
corriente y permitan programas de inversión multianuales;
Fortalecer los mecanismos de gobierno y carrera judicial;
Establecer indicadores de desempeño judicial a nivel nacional, y
Promover y fortalecer el uso de medios alternativos de solución de
controversias.
Tercer eje temático: reforma al sistema de impartición de justicia penal
Los objetivos son los siguientes:
Lograr un equilibrio procesal adecuado entre los inculpados, la acusación y
los ofendidos;
Dar plena vigencia a los principios de presunción de inocencia,
contradicción, concentración e inmediación para alcanzar un proceso plenamente
acusatorio;
Revisar la política criminal del Estado, en particular, limitar el uso
indiscriminado de la prisión preventiva, así como reducir y restringir la creación de
tipos penales;
Fortalecer la eficacia de la defensoría de oficio;
Dar autonomía a la actuación del Ministerio Público y mejorar
sustantivamente la calidad de las averiguaciones previas;
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Revisar la jurisprudencia en materia penal para adecuarla a los estándares y
la jurisprudencia internacional, en particular en lo relativo al principio de presunción
de inocencia y la integridad de los indiciados;
Considerar el diseño de salidas alternativas al procedimiento penal, tales
como conciliación, suspensión del juicio a prueba y empleo del principio de
oportunidad;
Tomar en consideración los derechos de la víctima, en particular la
reparación del daño y la coadyuvancia a partir de la averiguación previa, y
Ampliar el catálogo de sanciones para limitar el uso de la pena de privación de
libertad y revisar el régimen jurídico de la ejecución de sanciones, en particular
la creación de jueces de ejecución de penas.
Es posible sintetizar las reformas al poder judicial mexicano en cinco puntos
(Carbonell, 2010)
a) mejoras en la administración de justicia,
b) fortalecimiento de la independencia judicial,
c) desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de controversias,
d) mejora de la educación legal de los jueces, abogados y del público en general, y
e) creación de nuevos canales para que vastos sectores de la población, ahora
excluidos, tengan acceso a la justicia.
Para el objeto de la presente investigación, y debido a que el Poder Judicial debe
ser concebido, dentro del marco de un Estado eficiente, como un servicio público
de la mayor relevancia para la población sólo abordaremos las mejoras en la
administración de justicia, y retomando a Miguel Carbonell (2011) “A) Para lograr la
eficiencia mencionada se deben hacer modificaciones al modelo de gestión de los
asuntos judiciales; en muchos juzgados todavía se sigue trabajando con métodos
administrativos propios del siglo pasado. Las innovaciones tecnológicas todavía no
han logrado penetrar a la mayoría de las pesadas burocracias judiciales.”
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I.5 La reforma internacional en materia jurisdiccional
En el ámbito internacional que incluye Europa, África y América Latina se han dado
cambios y ajustes que han obligado a la comunidad internacional a reformar sus
instituciones jurisdiccionales en áreas tales como gestión del sector público,
transparencia y responsabilidad, elaboración de un marco legal para el desarrollo, y
velar por el cumplimiento del imperio de la ley.
Dichas reformas abarcan áreas como los procesos, administración de justicia,
sistemas judiciales, eficiencia.
Reformas de procesamientos.
Bélgica introdujo un nuevo Código Civil en 1967, con lo cual se apartó del viejo
derecho francés (el Code de Procédure Civile) que databa de 1806. Desde su
introducción, el Código belga ha servido para enmendar más de 150 leyes.
Quebec adoptó recientemente un nuevo Código Civil, para modernizar las leyes,
codificar los avances actuales de la jurisprudencia y de la doctrina jurídica e
introducir nuevas reglas adaptadas al siglo XX. Estos códigos se diseñaron para
brindar un precedente legal, y para permitir que evolucionen nuevas
interpretaciones siguiendo los cambios en la sociedad.
Inglaterra, Francia, España, Italia y Holanda también han creado nuevos códigos
para establecer reglamentos que puedan adaptarse a las diversas situaciones y
puedan integrar los avances sociales y científicos.
Administración de justicia.
En las importantes reformas que hiciera Singapur a la administración de justicia
durante el periodo 1988-1993, se redujo el número de casos que estaban en
proceso en la Corte Suprema en más de un 90% en menos de dos años. También
redujeron el periodo de espera promedio entre casos que podían presentarse ante
un juez de cinco años a cuatro meses. En los tribunales de primera instancia (de
rango inferior), las medidas de reforma también redujeron el tiempo “de espera” (el
Mesa1. Aspectos legales en los negocios.
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tiempo que le toma a un juzgado llegar a una decisión desde el momento en que se
inicia el juicio). Por ejemplo, el tiempo de espera se redujo de entre uno y dos años
a entre cuatro y seis meses en casos criminales de mayo a diciembre de 1992, y de
entre once a veintidós meses a entre cuatro y seis meses en los casos civiles, y de
seis meses a alrededor de dos meses para las citaciones departamentales, y de
seis meses a tres semanas en las demandas de los consumidores. Luego de
adoptar dichas medidas, el sistema judicial comercial de Singapur mejoró su
ubicación en la tabla mundial de undécimo en 1987 a primero en 1993. (Hopkins,
1994)
Aumento del uso de resolución alternativa de diferendos.
El éxito del movimiento de resolución de diferendos en Estados Unidos en la
década de 1980 inspiró a otros países a investigar sus beneficios. Jamaica está
introduciendo la resolución de diferendos para reducir la cantidad de casos de
menor cuantía que congestionan los juzgados. El país está capacitando personal
en forma activa para la mediación, y los jueces y los letrados en Jamaica cooperan
actuando como mediadores.
Los países latinoamericanos (como, por ejemplo, México) han introducido leyes de
arbitraje, con lo cual demuestran que la resistencia tradicional a la resolución
alternativa de diferendos está cediendo. España también está poniendo leyes en
vigencia con medidas modernas de arbitraje. En Colombia, durante los últimos
años, el gobierno ha creado 107 centros de conciliación que en algunas áreas de
conflicto (tales como aquéllas que se originan en la policía) han resuelto alrededor
del 80% de los casos. Y en el Perú, la creación de jueces laicos o de jueces de paz
para las demandas de menor cuantía y los delitos y faltas menores ha sido
ampliamente aceptada por la comunidad. Estos jueces demostraron también ser
sumamente efectivos: ahora, el 40% de los casos se arreglan o no se apelan.
(Hopkins, 1994)
Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades.
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En Japón se realiza la mediación por medio de un comité nombrado por un juez.
De acuerdo con el artículo 1º. de la Ley de Conciliación Civil, el comité debe
“resolver en forma amigable un diferendo civil o comercial no mediante la aplicación
estricta de la ley, sino mediante la aplicación de los principios generales de justicia
y de equidad de forma tal de beneficiar las circunstancias reales de los diferendos”.
En realidad, la mediación se inició durante la ocupación de Japón por Estados
Unidos después de la segunda Guerra Mundial con el objetivo de formar un
sistema judicial formal independiente del derecho japonés tradicional.
I.5.1 Los organismos internacionales y la reforma judicial
Desde comienzos de los años ochenta, distintos organismos multilaterales y
agencias de cooperación internacional han canalizado valiosos recursos
económicos para propiciar procesos de modernización y reforma de las
instituciones judiciales, incluyendo áreas tales como gestión, planificación, acceso
a la justicia, justicia criminal, fortalecimiento institucional, resolución alternativa de
conflictos, capacitación judicial, administración de cortes, fortalecimiento de
fiscalías y defensorías, infraestructura edilicia, y reforma legal, entre muchos otras.
La Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de
América
La Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América
(USAID) (en www.usaid.gov/mx/) fue una de las agencias pioneras en la región,
aportando recursos para proyectos de reforma vinculados con el fortalecimiento del
estado de derecho, la modernización de sistemas judiciales y el acceso a la justicia.
Durante las dos últimas décadas del siglo pasado, USAID aportó más de 300
millones de dólares en operaciones en 19 países de América Latina (Cabezón
2010).
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Mesa1. Aspectos legales en los negocios.
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Otro actor de peso ha sido el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de los
principales sostenedores de la reforma judicial en años recientes. El BID se
involucró en los procesos de modernización del sector judicial a partir del Octavo
Aumento de Recursos Generales de 1995 y de la subsiguiente aprobación del
Marco de Referencia para la Acción del Banco en Programas de Modernización del
Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil de 1996. Entre 1995 y el 2009, el BID
ha financiado 26 proyectos en 20 países de América Latina por un total de 614
millones de dólares.
Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN)
Por otra parte, el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) –una organización
independiente que funciona dentro del consorcio de organizaciones del BID–
también tuvo un rol activo en materia de cooperaciones técnicas pero relacionadas
con los sistemas alternativos de resolución de disputas (conocidos en inglés por la
sigla ADR). Dichos proyectos apoyaron la creación de centros de arbitraje y
mediación para la resolución alternativa de disputas comerciales.
Los principales objetivos de su cartera eran la creación de un ámbito alternativo
donde el sector privado pudiera resolver sus conflictos de manera ágil con un
servicio especializado y ayudar a la descongestión del sistema judicial. Entre 1994
y 2005, desarrollo 20 operaciones por un total de 27 millones de dólares. Si bien
casi la totalidad de dichas operaciones se concentraron en la resolución de
disputas comerciales, también se dedicaron recursos a programas de resolución de
disputas vinculadas al derecho de propiedad y laborales (en
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=361799).
Banco Mundial
El Banco Mundial también tuvo una intervención activa en el sector judicial. Entre
1995 y 2005 financió proyectos de reforma en 11 países de la región por un monto
aproximado de 225 millones de dólares (World Bank 2001). Asimismo, tuvo un rol
Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades.
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preponderante en la generación y difusión de conocimientos relacionados con el
sector justicia, apoyando investigaciones y publicaciones de diversa índole.
En síntesis, (Cabezón, 2010) el involucramiento de los principales organismos
internacionales generó en aproximadamente dos décadas una inversión global de
1.200 millones dólares. A esta elevada cifra, debe agregársele las inversiones
realizadas por los poderes judiciales de cada país, de las cuales no hay adecuados
registros como para incorporarlos en este análisis. En muchos casos, los montos
de los proyectos financiados por el BID o el Banco Mundial requerían una
contraparte del Estado beneficiario de los préstamos, y no siempre es posible
capturar con precisión dicha inversión.
Mesa1. Aspectos legales en los negocios.
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