SG/CEPS.094.1998 4 de enero de 2001

1.15.19

AGENDA SOCIAL ANDINA BORRADOR DE PROPUESTA

PREPARADO POR

FRANCISCO PAREJA CUCALÓN CONSULTOR

QUITO. 2001

LAS OPINIONES CONTENIDAS EN ESTE DOCUMENTO SON DE RESPONSABILIDAD DEL(OS) AUTOR(ES) Y NO REFLEJAN POSICIONES INSTITUCIONALES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA..

COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES SECRETARÍA GENERAL

AGENDA SOCIAL ANDINA

BORRADOR DE PROPUESTA

Francisco Pareja Cucalón

Consultor

Quito, enero de 2001

INDICE

Presentación Capítulo I: La dimensión social de la integración: anotaciones conceptuales Capítulo II: El tratamiento de la dimensión social en la Comunidad Andina Capítulo III: La Agenda Social Andina: propuesta de ordenamiento Capítulo IV: Los temas de la Agenda Social Andina Bibliografía

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PRESENTACION

Las cumbres presidenciales andinas celebradas a partir de 1990, han destacado reiteradamente la dimensión social de la integración. Más recientemente, estos pronunciamientos han adoptado mayores niveles de concreción. Así, en 1998, el X Consejo Presidencial Andino instruyó a las autoridades de los Países Miembros que ordenasen el tema alrededor de una Agenda Social, ampliada a consideraciones que faciliten la participación ciudadana. El XI Consejo Presidencial, celebrado en Cartagena de Indias en mayo de 1999, identificó los ejes centrales de esa Agenda, a la que definió como “multidimensional”, y la calificó como una de las tareas prioritarias de la Comunidad Andina en el próximo lustro. Por último, en el Acta de Lima del XII Consejo Presidencial, celebrado en junio del año recién pasado, los presidentes dispusieron que las instituciones del Sistema Andino de Integración preparen “un programa de actividades específicas” para desarrollar la Agenda Social Andina, “en particular, para su aplicación en las regiones fronterizas.”

No obstante la posición destacada que ha merecido el tema en los

pronunciamientos oficiales recientes, y a los programas y acciones que se vienen ejecutando desde hace algunos años sobre todo a través de los convenios sociales, sigue aún pendiente la puesta en ejecución de una Agenda Social que, de manera sistemática, incorpore y a la vez trascienda lo ya emprendido en este ámbito. Para ello aparece como imprescindible examinar prioridades, acercarse al establecimiento de un calendario y definir el “programa de actividades específicas” que demandan los presidentes. Las autoridades comunitarias de los Países Miembros han puesto de relieve, en diversas oportunidades, los temas que consideran prioritarios, y esos pronunciamientos habrán de reflejarse, necesariamente, en el programa de actividades a adoptarse. Sin embargo, la temática identificada es tan amplia y diversa, que difícilmente podrían todos sus componentes ponerse en ejecución simultáneamente. Es por ello necesario llevar a cabo un ejercicio de ordenamiento y sistematización de los temas sociales ya identificados, tarea que este documento pretende contribuir a cumplir.

Para efectuar esa tarea, el documento propone ordenar las prioridades sociales de la integración, a partir de los objetivos fundamentales definidos por los presidentes para el proceso de integración en la etapa actual. Esto ha conllevado, por una parte, destacar las implicaciones sociales de prioridades que son fundamentalmente de naturaleza económica (por ejemplo, el imperativo de alcanzar una inserción competitiva en la economía global), así como destacar los aspectos sociales de otras (e.g. conformación del mercado común) y ordenar las prioridades que se presentan como estrictamente sociales (e.g. fomento del empleo, combate a la pobreza, etc.). Este paso metodológico permite visualizar con mayor claridad cuáles son los temas sociales más importantes dentro del proceso de integración.

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Hecha esta breve justificación, se postula que los siguientes objetivos constituyen prioridades de la integración desde la perspectiva de su dimensión social y, en consecuencia, corresponde identificar los componentes de la Agenda Social a partir de ellos.

• Consolidación del espacio subregional andino • Fortalecimiento de la competitividad global de la Comunidad Andina de

Naciones • Equidad y desarrollo social de los Países Miembros

El orden en que se presentan no es arbitrario. Tampoco refleja la opinión del

consultor respecto de la importancia relativa de cada uno de ellos. Obedece, más bien, a dos razones, cuya justificación más completa se encontrará a lo largo de las páginas siguientes. Por ahora baste con señalar que el primero responde al orden cronológico en que suelen presentarse los aspectos sociales de un proceso de integración, y el segundo al orden decreciente en que incide el ámbito comunitario de decisiones frente a los decidores estrictamente nacionales. Esta última es, como se verá más adelante, una de las principales limitantes que enfrenta el desarrollo de una agenda social de carácter comunitario.

A continuación se presenta una breve descripción de cada uno de los objetivos

de la integración antes enunciados. Una mayor justificación y desarrollo de los mismos se encontrará en el segundo capítulo de este documento. Consolidación del espacio subregional andino

Con el compromiso asumido por los presidentes de los Países Miembros de

concretar la conformación del Mercado Común Andino hasta el 31 de diciembre del año 2005, proponiéndose trascender la preponderancia de la dimensión comercial de la integración, se ponen de manifiesto algunos requerimientos de naturaleza social indispensables para viabilizar ese objetivo y proyectar la integración hacia subsiguientes etapas. Estos requerimientos tienen relación con decisiones de carácter social cuya adopción es condición necesaria para la conformación efectiva del mercado común, así como con acciones que, desde el ámbito de lo social, han de contribuir a la consolidación del proceso de integración subregional en general.

Los temas que las autoridades comunitarias andinas deberán absolver

comprenden desde el políticamente complejo de la libre movilidad de las personas en el espacio subregional, los derechos de los trabajadores y los profesionales migrantes, así como asuntos tan diversos como el reconocimiento y la armonización de títulos profesionales y de planes de estudios, el desarrollo de zonas de frontera entre los Países Miembros, la participación de la sociedad en el proceso de integración, a la par que el surgimiento de una cultura de la integración, y el fortalecimiento de la identidad andina, que no por mencionarse en último lugar, es menos importante. Aunque se trate de un asunto de orden más instrumental que sustantivo, el fortalecimiento de las instituciones sociales del SAI ha sido también señalado como tarea prioritaria por los presidentes en más de una ocasión.

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Fortalecimiento de la competitividad global de la Comunidad Andina de Naciones

Puede, a primera vista, parecer extraño que la competitividad internacional de las

economías andinas sea destacada como objetivo prioritario desde la perspectiva de la dimensión social de la integración. Sin embargo, no es exagerado afirmar que sin una elevación urgente y sustancial de los niveles educativos, de la formación y capacitación de trabajadores y profesionales, de la adopción y difusión de las aptitudes de creatividad y flexibilidad que demandan la globalización, de superación de los actuales índices de desnutrición y morbilidad de la población, de mejoramiento de su motivación y capacidad de emprendimiento, de fortalecimiento de una capacidad propia para el desarrollo científico y tecnológico, los pueblos de nuestros países estarán condenados a integrar el grupo de los prescindibles y marginados de la globalización económica y de sus eventuales beneficios. En resumidas cuentas, sin una inserción auténticamente competitiva de nuestras sociedades en la economía global, resultará muy difícil superar la pobreza de nuestra población y emprender un proceso sostenido de crecimiento económico y desarrollo social.

Los temas “sociales” mencionados en el párrafo anterior, deberán constar en la

Agenda Social Andina como otras tantas prioridades en el desarrollo de la dimensión social de la integración. Pero deberá quedar de manifiesto que no se trata de aspectos “sectoriales”, de alguna manera menos importantes o urgentes que temas considerados “duros”, tales como el comercio o las políticas macroeconómicas. Mezquinarle a la integración los temas sociales antes mencionados, o postergar indefinidamente su tratamiento, puede conllevar el fracaso de la estrategia de “regionalismo abierto” que actualmente informa al proceso integracionista. Sin embargo, será necesario desplegar un gran esfuerzo imaginativo y una dosis significativa de decisión política para identificar y luego llevar a buen término acciones de carácter comunitario en los ámbitos arriba mencionados. Como antes se sugirió, las competencias de los estados nacionales, así como las disparidades sociales a veces marcadas entre nuestros países, dificultan la puesta en marcha de una política social comunitaria.

Equidad y desarrollo social de los Países Miembros América Latina, y la Subregión Andina dentro de ella, es el continente con

mayores niveles de inequidad en el mundo. No es un continente pobre; es un continente con una distribución muy desigual de la renta y de la riqueza, lo que deriva en pobreza para grandes contingentes de la población (en todas las naciones andinas, se trata de la mayoría de la población). Es ésta una situación insostenible que, a más de sus implicaciones éticas, impone limitaciones objetivas al progreso económico, a la competitividad internacional de la Subregión y a la viabilidad de nuestras democracias. Es por ello que las autoridades andinas han recalcado la urgencia de elevar el nivel y mejorar la calidad de vida de la población, no como efecto indirecto o espontáneo de un elusivo crecimiento económico, sino como producto de una acción positiva.

Si bien es en este ámbito en el que resulta más difícil identificar acciones

comunitarias, el intercambio de información y de experiencias, el análisis conjunto o comparativo de situaciones similares, la cooperación técnica entre las autoridades sociales de los cinco países, la coordinación de políticas, la adopción de posiciones conjuntas en los foros mundiales, etc., son otras tantas posibilidades que apuntan hacia

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niveles de acción conjunta de los cinco países andinos. Dentro de este eje temático han de ubicarse asuntos tales como el de la generación de empleo e ingresos, el combate a la pobreza extrema, la provisión de vivienda, políticas de nutrición y salud, etc. Cabe destacar, sin embargo que, a medida que avance el proceso de integración andina y latinoamericana, el desarrollo social de la Subregión podrá ir convirtiéndose en un campo de acción comunitario, tal cual procesos más avanzados de integración, como el europeo, parecen demostrar. Convendrá, por tanto, no perder de vista un horizonte de cooperación más estrecha de la que por el momento parece viable, y avanzar al menos en el análisis de alternativas, a concretar cuando las condiciones necesarias se encuentren dadas.

* * * Para preparar esta propuesta de Agenda Social Andina se partió con una revisión de la literatura reciente sobre los aspectos sociales de la integración, y una muy somera de aquella referida a la actual política social latinoamericana en general, para luego efectuar un examen de los pronunciamientos y compromisos asumidos durante los últimos años en este ámbito por las autoridades comunitarias andinas. Un resumen de los resultados de ese análisis figura en los primeros dos capítulos de este documento. A continuación se ordenaron los temas o asuntos de la Agenda Social a partir de las tres prioridades de la integración antes descritas: consolidación del espacio subregional andino, fortalecimiento de la competitividad global de la Comunidad Andina de Naciones, y equidad y desarrollo social de la Subregión. Se procedió luego a resumir cada tema, así como la visión estratégica o los campos de acción a corto y a mediano/largo plazo propuestos para desarrollarlos. El producto de este ejercicio se resume en el Capítulo IV. Por último, con el fin de presentar una sistematización que permita visualizar de manera rápida todos los componentes de la Agenda Social propuesta, la relación entre ellos en función de los objetivos prioritarios postulados, los plazos (corto, mediano y largo) para su puesta en ejecución y, por último, las instituciones, autoridades o actores en general responsables de su ejecución, se elaboró la matriz que se presenta en el Capítulo III.

Es importante insistir en que la Agenda Social Andina se refiere fundamentalmente a aquellos asuntos que la Comunidad Andina, como grupo de naciones, se propone coordinar o llevar adelante conjuntamente, es decir, el desarrollo de la dimensión social de la integración. Sin embargo, si bien el ámbito de la Agenda se limita a lo comunitario, será a partir de las políticas nacionales que habrán de establecerse las coordinaciones entre países y las posibles acciones conjuntas. No obstante, no debería confundirse la Agenda Social comunitaria, con una sumatoria de las políticas sociales nacionales de los cinco países andinos. En algunos casos la Agenda podrá contener programas o acciones conjuntas, de carácter comunitario, mientras que en otras habrá de limitarse a acciones de coordinación o intercambio de información y de experiencias. Sea como fuere, la adopción de una Agenda Social comunitaria significará un importante salto cualitativo en el proceso de integración que, debe esperarse, lleve a la integración de nuestros países un poco más cerca de la gente, de sus necesidades y de sus anhelos.

Por último, es importante advertir que, al consignar sus recomendaciones, en el consultor ha pesado inevitablemente su percepción personal acerca de fenómenos tales como la globalización actual, así como su criterio para discriminar entre propuestas que,

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sin desestimar su valor intrínseco, pueden considerarse definiciones de principio sin aplicabilidad inmediata, y aquellas que se relacionan más directamente con la ejecución de políticas o de acciones. En ello ha sido inevitable que pesaran la opinión personal y la experiencia del consultor, que pueden no ser compartidas, razón por la cual debe insistirse en el carácter tentativo de este trabajo y de la Agenda Social postulada que, como el subtítulo de este trabajo lo expresa, constituye apenas un “borrador de propuesta”.

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CAPÍTULO I

La dimensión social de la integración: anotaciones conceptuales

Consideraciones generales

Los países andinos, al igual que el resto de América Latina y el Caribe, se encuentran empeñados en un proceso de integración económica compatible con su apertura comercial y financiera hacia el resto del mundo. Esta es la concepción estratégica que la CEPAL ha caracterizado como “regionalismo abierto”1 y que, en esencia, significa convertir a la integración regional en un camino hacia la inserción competitiva en un mundo crecientemente globalizado, antes que en una alternativa a la misma. Son corolarios de esta concepción estratégica: la desregulación de la actividad económica y el impulso al desarrollo de los mercados; la disciplina en la gestión macroeconómica, particularmente en lo atinente al gasto fiscal; y la estructuración de un Estado eficiente, a partir de la redefinición de sus competencias frente al sector privado y la sociedad civil.

De manera similar, la concepción prevaleciente sobre las políticas sociales ha debido adecuarse a las demandas y condicionantes que impone el paradigma de la globalización y desregulación. A medida que los países de nuestra región vayan registrando avances en la consecución de la estabilidad macroeconómica a largo plazo, en la ejecución de reformas estructurales para el cambio de modelo de desarrollo, y en la creación y fortalecimiento de una institucionalidad moderna y democrática, la preocupación predominante irá dejando de ser la de asegurar “compensaciones sociales” a los costos del ajuste y la transición, para centrarse cada vez más en el desarrollo social como un fin en si mismo. En consecuencia, los principales temas de debate en este ámbito son actualmente, y cada vez más, la superación de la pobreza y la inequitativa distribución del ingreso, la integración de grupos socialmente marginados, la generación de empleo productivo en un contexto de creciente competitividad internacional y la participación organizada de la sociedad en el proceso de desarrollo. A estas preocupaciones intentan dar respuesta las políticas sociales que se han dado en llamar del “post ajuste”. Sin embargo, al corto plazo seguirá siendo necesario atender las urgencias de los grupos más pobres y vulnerables de la población, mediante programas orientados a “abordar inmediatamente las consecuencias más graves de la pobreza, como la desnutrición, el acceso a los servicios de salud y el suministro de agua potable.”2

La relación entre integración económica y desarrollo social, o la clara delimitación de la dimensión social de la integración es, todavía y a diferencia de la experiencia europea, terreno escasamente explorado en nuestra región. Es cierto que en el ámbito subregional andino, el Acuerdo de Cartagena contempló, desde su versión original, objetivos de naturaleza social, así como mecanismos e instrumentos para impulsarlos.

1 El “regionalismo abierto” debe entenderse como la conciliación entre “la interdependencia nacida de acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas tendientes a elevar la competitividad internacional y que las complementen.” (CEPAL, p. 12) 2 Edwards, p. 385

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Sin embargo, en la práctica la atención ha estado concentrada en otras dimensiones, particularmente la comercial, quedando considerablemente relegados los aspectos propiamente sociales del proceso. Es apenas a partir de la década de 1990 que las autoridades andinas comienzan a prestar una atención efectiva a la dimensión social de la integración como consecuencia de las implicaciones sociales de los avances registrados y de las metas propuestas en materia de integración económica para la etapa actual, y también en un afán por ampliar la base de apoyo social y político del proceso.

Ya en un primer nivel de generalización, antes de incursionar en temas más específicos, conviene dejar sentados tres principios que parecen particularmente pertinentes a propósito de la relación entre integración económica y desarrollo social.

El primero es que la integración económica debe contribuir al progreso social de los Países Miembros. Es importante enfatizar este principio, porque no siempre podrá lograrse una convergencia de los dos objetivos de manera automática. Es innegable, por ejemplo, que la reestructuración productiva que muchas veces requiere un proceso de integración o de apertura económica, puede generar costos sociales indeseables. Por eso será importante atender de manera consciente a la complementariedad entre integración y desarrollo social, auscultando siempre los posibles efectos sociales de medidas de carácter económico o comercial. Ello obligará a ejercer un mayor cuidado al momento de diseñar y tomar decisiones, de modo de evitar o atenuar esos efectos y, de resultar inevitables al corto plazo, de acompañar tales decisiones de medidas o políticas compensatorias.

El segundo principio a destacar es que todo proceso de desarrollo debe contribuir a la cohesión de una sociedad, lo que, en el contexto de la integración, significa avanzar hacia la construcción de un espacio socialmente cohesionado de alcance subregional. Ello requiere adoptar políticas para “reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el atraso de las menos favorecidas, con la idea de que las grandes desigualdades son intolerables en una comunidad que se precie de tal.”3 Es verdad que el Acuerdo de Cartagena contempla un tratamiento preferencial para Bolivia y Ecuador, los dos países de menor desarrollo relativo en la Subregión. Sin embargo, son poco significativos los avances logrados en este campo y, por otra parte, la provisión aludida nada contempla con relación a regiones menos desarrolladas al interior de cualesquiera de los cinco países.

Un tercer principio que conviene destacar es que muchos de los llamados

aspectos sociales de la integración, su dimensión social, deben tener carácter prioritario. Es importante destacarlo, porque predomina todavía una visión “sectorialista” sobre lo social, que en la práctica ha significado relegar el desarrollo social a un segundo plano frente a las duras realidades económicas. El resultado está a la vista: más desempleo, más pobreza, más marginalización. Y, en vista de la decreciente relación entre crecimiento económico y generación de empleo que se observa en el mundo entero como consecuencia de la actual revolución técnica y productiva, tampoco puede esperarse una mejoría en la deteriorada situación social de nuestros pueblos como consecuencia de una reactivación económica por venir.

Estos tres principios aquí enunciados, ahora que la integración andina se

encuentra iniciando una etapa superior, más integral, podrían plausiblemente justificar una reforma del documento constitutivo de la integración andina, el Acuerdo de 3 González, p. 39

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Cartagena, en el que, si bien están contemplados los objetivos sociales de la integración, su dimensión social no exhibe el rol central que le corresponderá desempeñar en esta nueva etapa.

Este capítulo presenta un conjunto de consideraciones y de sugestivas propuestas que surgen de la bibliografía examinada fruto, a su vez, de lecciones aprendidas a partir de procesos de integración más avanzados que el andino, y de reflexiones desarrolladas al interior de organismos de cooperación regional. De los asuntos tratados en la bibliografía, el que concita mayor atención es el de las implicaciones y requerimientos socio-laborales de la integración. Este es, por tanto, el tema que mayor espacio ocupa en las líneas que siguen. Pero también se encuentran importantes experiencias y reflexiones a propósito de asuntos tales como la participación de diversos actores sociales y la atención a zonas o regiones especiales.

Aspectos socio-laborales

El examen de las interacciones entre integración económica y relaciones laborales se divide, a continuación, en cuatro apartados. El primero se refiere a las implicaciones de la integración económica, y de la gradual apertura a la libre circulación de personas, sobre los derechos laborales y sociales de los trabajadores migrantes. El segundo revisa algunas de las principales implicaciones y consecuencias del imperativo de la competitividad a que obligan la integración y la globalización económicas. Los asuntos tocados por la literatura examinada se refieren a la formación y capacitación del recurso humano, al polémico tema de la flexibilidad laboral, y a la relación entre salarios y competitividad, en cuyo contexto se introduce el argumento del llamado “dumping social”, tesis esgrimida en algunos países desarrollados para vincular el tema socio-laboral con las políticas comerciales. A continuación se revisan las implicaciones socio-laborales de la apertura económica que, en esencia, tienen que ver con los efectos de la reconversión productiva sobre el empleo. Finalmente, se comenta la participación de las organizaciones sindicales en el proceso, y la acción sindical en el espacio económico ampliado de un mercado común. Integración y migraciones laborales

Los presidentes andinos han expresado en varias oportunidades su voluntad de facilitar la libre circulación de personas dentro de la Subregión4, y han propuesto medidas concretas para aproximarse gradualmente a ese objetivo: reconocimiento y homologación de títulos profesionales, análisis para un posible convenio sobre seguridad social, elaboración de las bases para una futura política migratoria comunitaria, armonización de sistemas educativos, etc. El establecimiento de un mercado común para fines del año 2005, obliga a acelerar el tratamiento y resolución de estos asuntos.

En el área andina existen actualmente corrientes migratorias entre Colombia y Venezuela, de Colombia y Perú hacia el Ecuador, y de Bolivia hacia el Perú. Estos flujos no son todavía lo suficientemente significativos cuantitativamente como para generar un impacto económico desequilibrante, pero al producirse una apertura mayor a la circulación de personas, como se prevé, y dada la todavía significativa desigualdad en nivel de desarrollo y de oportunidades entre los cinco países, podrían generarse movimientos migratorios masivos. “Este tema exige, por un lado, disponer de datos 4 Véase el Capítulo II de este documento

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sobre desplazamientos temporales o definitivos de distintas categorías socioeconómicas de migrantes. Por otro exige analizar las implicaciones sociales de la gradual constitución de lo que podría denominarse ‘un espacio social integrado’.”5

Para lo segundo, esto es, el análisis de las implicaciones sociales de

movimientos migratorios cuantitativamente significativos, los autores consultados (Armando Di Filippo y Rolando Franco) distinguen cinco categorías de migrantes, cada una de las cuales plantea problemas específicos: a) migrantes de calificación baja o media, b) gerentes, ejecutivos y miembros de la alta dirección de empresas, c) profesionales independientes de formación universitaria, d) científicos, investigadores, académicos de alto nivel, etc. y e) estudiantes de distintos niveles. Los primeros enfrentan problemas relacionados con “la validez en el lugar de destino de los derechos adquiridos en el lugar de origen, o con la posibilidad de reconvertir tales derechos para incorporarse a los vigentes en el lugar de destino”: derechos previsionales, acceso a la salud y educación, etc. Estos asuntos, centrales para los migrantes de nivel de calificación media o baja, serán resueltos fundamentalmente por el mercado para las demás categorías de migrantes. Sin embargo, se plantea otro tipo de problemas por resolver: el reconocimiento de títulos profesionales, y la revalidación de estudios, certificados y diplomas6.

A más largo plazo se irá conformando un mercado de trabajo subregional, sobre la base de un ejercicio real del derecho a la libre circulación y residencia de las personas en el espacio comunitario. En la Unión Europea la consolidación de tal mercado es uno de sus objetivos en la presente etapa, y constituye el fundamento práctico de una futura ciudadanía europea. Es, por otra parte, interesante y útil tomar nota de la forma en que los europeos enfocan el tratamiento de los derechos previsionales de los trabajadores migrantes provenientes de otros países de la Unión. A pesar del grado considerablemente más avanzado de su proceso de integración, el “enfoque general adoptado no tiene por objeto la armonización de los sistemas de seguridad social de los Estados Miembros, sino la coordinación eficaz de dichos sistemas en toda la Unión.”7 Eso permite reconocer las realidades demográficas y las distintas necesidades de cada sociedad nacional, a la vez que instituye una metodología de trabajo, la coordinación, dinámica y permanente. Competitividad y relaciones laborales

Lo primero que destaca con relación al nuevo paradigma tecno-productivo es que las nuevas tecnologías aplicadas a la producción, al procesamiento de información y a las comunicaciones están redefiniendo los determinantes de la competitividad de los países y de las empresas. Es cada vez menor la importancia de los recursos naturales, el trabajo manual e inclusive el capital, y mayor la del uso inteligente y creativo de la información y del conocimiento. De la sistematización rutinaria taylorista del trabajo y la línea de montaje fordista, se está pasando rápidamente a los procesos flexibles; de la manufactura se está transitando hacia la “mentefactura”.

Por eso es que, si bien todavía pueden obtenerse ventajas competitivas del bajo costo laboral propio de los países más pobres, resultaría contraproducente sustentar la competitividad de una economía a largo plazo en la persistencia de salarios bajos. Y ello no solamente porque tal estrategia puede ser socialmente insostenible, sino

5 Di Filippo & Franco (1997), p. 31 6 Idem, pp. 31 y 32 7 Comunidad Europea, pp. 45-46

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además porque la revolución tecnológica otorga una importancia cada vez menor al trabajo no calificado o de escasa calificación, y lo sustituye por sistemas de producción automatizados. Este proceso con seguridad continuará hasta que no exista salario, por bajo que éste sea, capaz de competir con la productividad de un robot. Puede afirmarse, por tanto, que la verdadera ventaja competitiva se fundamenta en la especialización productiva y en la calidad, sobre la base de recursos humanos formados, flexibles y motivados, y ello es incompatible con la persistencia de remuneraciones bajas y niveles de vida de pobreza.

No obstante, y partiendo del reconocimiento de que la diferencia de niveles salariales entre los países desarrollados y las naciones en desarrollo seguramente persistirá durante algún tiempo, resulta quizá realista plantear que la competitividad internacional de nuestras economías habrá de basarse en una estrategia que conjugue la ventaja temporal que significa contar con costos laborales más bajos, con una agresiva política de formación de los recursos humanos y de innovación tecnológica. En términos sociales, el corolario de una posición semejante deberá ser el mejoramiento constante y persistente de los niveles salariales a medida que aumenten los niveles de productividad de la fuerza laboral, pero atendiendo también a la urgencia de corregir paulatinamente la extrema desigualdad en la distribución de los ingresos.

Vale destacar que una estrategia de inserción competitiva e integración que se asiente en la formación y capacitación de los recursos humanos como uno de sus principales pilares, responde inequívocamente al principio antes planteado de que las políticas de integración deberían coadyuvar simultáneamente al propósito de alcanzar el desarrollo social.

Con relación a la formación de los recursos humanos, y en vista de los requerimientos novedosos que plantean las nuevas tecnologías y prácticas gerenciales, será preciso suscribir un concepto renovado sobre la formación de los recursos humanos para el cual no existe aún un “modelo” definitivo, aunque sí criterios y metodologías ya experimentados en varias partes del mundo, incluyendo América Latina, que permiten avanzar hacia una redefinición del tema. Una síntesis de las lecciones que emanan de tales experiencias se presentan en las líneas que siguen.

La primera lección a anotar es que la formación como hoy se la entiende, a diferencia de la capacitación tradicional que enfatiza los conocimientos técnicos y las destrezas especializadas, se orienta a desarrollar en los sujetos habilidades, aptitudes y competencias para participar de manera flexible y creativa en el proceso productivo. Los procesos de formación actuales, “No sólo transmiten saberes y destrezas manuales, sino que buscan contemplar los aspectos culturales, sociales y actitudinales que tienen que ver con la capacidad de las personas.”8

La segunda lección es que la formación de los recursos humanos es apenas un

componente, si bien el más importante, de un proceso integral de transformación de las prácticas productivas y administrativas de la empresa. Dicho de otra manera, la sola formación de los recursos humanos, si no es acompañada de una transformación integral de la empresa, será improductiva e inútil. De ahí que los centros especializados en la formación para el trabajo productivo bajo las nuevas concepciones “articulan el componente formación con el proceso de asistencia y asesoría integral que brindan a las empresas: ... la formación de recursos humanos es parte de un conjunto de

8 CINTERFOR/OIT (1996a), p. 7

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acciones de transferencia tecnológica, tanto de trabajo, como de producción, de adaptación y de innovación.”9

Una tercera lección, muy vinculada con la anterior, enseña que la formación será verdaderamente efectiva, en la medida en que se articule con los procesos productivos concretos de la empresa cuyos trabajadores se están formando. Las nuevas concepciones sobre la formación persiguen desarrollar actitudes y comportamientos, que han de desplegarse de manera flexible en un proceso productivo concreto. Por esta razón, la formación, como hoy se la entiende, obliga a la empresa a asumir un rol protagónico en el proceso formativo, comprometiendo tiempo y recursos en la actividad. Experiencias de formación dual, que combinan la formación teórica con la práctica en una unidad productiva, constituyen métodos afines a la concepción aquí expuesta, que cuentan ya con algunos resultados concretos en países de la región.

Por último, es importante anotar que la relación entre formación y estabilidad laboral se refuerza bajo las nuevas concepciones: “una buena formación aparece como el mejor seguro contra el desempleo.”10 Esto es así porque la formación moderna, como se acaba de señalar, se realiza fundamentalmente al interior de la empresa y con su activa participación, y que ésta, por lógica económica elemental, querrá asegurar la estabilidad laboral del trabajador en cuya formación ha invertido recursos. Todo esto debe además conducir hacia el desarrollo de relaciones laborales de naturaleza menos conflictivas que las por hoy predominantes en nuestros países.

La exigencia de flexibilidad en el ámbito laboral se ha convertido en uno de los aspectos más polémicos de las relaciones entre trabajadores y empleadores en la región. Sin embargo, no todas las acepciones del concepto necesitan serlo.

En términos generales, la flexibilidad funcional aparece como indispensable para

el éxito de las nuevas modalidades de trabajo que traen aparejadas las nuevas tecnologías. Y de ello depende, en gran medida, la competitividad externa de nuestras economías, así como el crecimiento de sus niveles de productividad y, por ende, de los ingresos. Sin embargo, otras acepciones del concepto, como la flexibilidad contractual o la salarial, encuentran comprensibles resistencias por parte de las organizaciones sindicales. Por ello es conveniente, siguiendo a Ricardo Lagos11, delimitar claramente el significado y los alcances de cada uno de los tres tipos de flexibilidad mencionados.

La flexibilidad funcional está íntimamente vinculada con la introducción de

nuevas tecnologías y prácticas gerenciales, y supone una fuerza laboral formada para asumir diversas funciones dentro de la empresa. Los “nuevos equipos tienden a desdibujar las fronteras ocupacionales” y la empresa debe estar en capacidad de “reorganizar los puestos de trabajo.”12 Esta modalidad de flexibilidad laboral por lo general no encuentra mayores resistencias de parte de los trabajadores, y los programas de formación que exige, tienden cada vez más a convertirse en un aspecto central de la negociación sindical.

La flexibilidad salarial hace referencia a la necesidad de superar supuestas consecuencias perniciosas sobre el empleo de la rigidez de los costos laborales. Si bien esta tesis es esgrimida con frecuencia en la región, estudios empíricos citados por

9 Idem, p. 5 10 Idem, p. 4 11 Lagos, pp. 84 y ss. 12 Idem, p. 89

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Lagos sobre las reacciones del nivel del empleo a cambios en la escala de salarios reales, contradicen o, al menos, no confirman la tesis.13 En general resultan poco convincentes en las economías latinoamericanas los argumentos que señalan a la inflexibilidad de los salarios nominales a la baja, la legislación sobre salario mínimo, o el excesivo costo de la mano de obra por los beneficios sociales agregados al salario básico, como obstáculos para la generación de empleo. Esto es así por la presencia de un enorme “sector informal”, que capta a la vasta mayoría de la fuerza laboral, en el que la legislación salarial no tiene cabida. Es más plausible atribuir a rigideces estructurales, a un lento crecimiento económico e, inclusive, a la introducción de tecnologías ahorradoras de mano de obra, la pobre capacidad para generar empleo que aqueja a las economías latinoamericanas y andinas.

La flexibilidad contractual, o “numérica” en la terminología utilizada por Lagos, se refiere a la potestad de la empresa para ajustar la nómina a las fluctuaciones del ciclo económico, incrementándola en períodos de expansión, y reduciéndola en épocas de recesión. Es la asimetría de esta flexibilidad la que conspiraría contra el empleo, en la medida en que el empleador dudará en incrementar la nómina durante el auge, si sabe que durante la contracción estará imposibilitado de despedir trabajadores, o le resultará oneroso hacerlo. Frente a esta situación, se propone flexibilizar las leyes de contratación y despido de trabajadores, para permitir contratos temporales, a plazo fijo o a jornada parcial, y para facilitar y hacer menos gravosos los despidos por causa justificada. Una modalidad alternativa para flexibilizar las contrataciones de trabajadores frente a las fluctuaciones del ciclo económico consiste en modificar el horario laboral en correspondencia con el ciclo. De las dos modalidades mencionadas, la primera usualmente enfrenta la oposición de los trabajadores, mientras que la segunda suele tener un mayor grado de aceptación de parte de éstos.

En resumen, el tema de la flexibilidad laboral es polémico y complejo, pero no todas sus modalidades conducen necesariamente a situaciones de conflicto entre trabajadores y empleadores. A fin de trasladar el tema desde la arena del enfrentamiento a la mesa de negociaciones, es necesario que las partes comiencen por acordar un lenguaje común sobre la flexibilidad laboral, y dispongan de información completa y oportuna sobre la materia. Para ello, puede ser de suma utilidad impulsar un intercambio y análisis de experiencias entre los países andinos, que ayude a determinar las modalidades más idóneas, en un contexto de participación democrática, de hacer frente a las fluctuaciones del ciclo económico y a los desafíos que supone la imprescindible incorporación de las nuevas tecnologías al proceso de la producción.

El tema de las diferencias de los costos laborales14 entre países desarrollados y naciones en desarrollo, y el efecto de esas diferencias sobre la competitividad de las economías, se ha vuelto un aspecto controversial del intercambio comercial. En el contexto de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT surgió el argumento del dumping social, práctica en que incurrirían las naciones en desarrollo al irrespetar algunos derechos fundamentales de sus trabajadores y, de esa forma, mantener bajo el costo de su mano de obra. Esta competencia desleal debía ser contrarrestada mediante derechos especiales a las importaciones provenientes de esos países e incluso, en casos extremos de explotación de la fuerza laboral, en prohibiciones de importar.

La preocupación por el dumping social puede surgir también en el contexto del proceso de integración económica de países con similar nivel de desarrollo, como es el 13 Idem, p. 85 14 Concepto que comprende los salarios nominales más todos los beneficios sociales

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caso de la Comunidad Andina. En la medida en que prevalezcan diferencias significativas de los costos de la mano de obra entre países, se presentará, según el argumento, una competencia desleal que ameritaría la adopción de medidas compensatorias.

Sobre este argumento, de amenazante gravitación en próximas negociaciones comerciales, cabe hacer los siguientes comentarios.

En primer lugar, el argumento contiene un elemento de indudable validez, y es el que se refiere a los derechos básicos de los trabajadores. El reconocimiento del problema señala claramente un ámbito más de convergencia entre los Países Miembros en la construcción de un espacio social común, cual es la gradual homologación de las normas nacionales en materia social y laboral. Pero también señala la necesidad de elevar los estándares socio-laborales de los países andinos, así mismo gradualmente, hacia niveles internacionales. Esta homologación al interior del espacio comunitario, y la equiparación de niveles con estándares asumidos por la comunidad internacional, es uno de los principios rectores de, por ejemplo, la Unión Europea porque “proporciona un baluarte contra la utilización de estándares sociales bajos como instrumento de una competencia económica injusta y constituye una protección contra la reducción de dichos estándares para aumentar la competitividad, así como también es una expresión de la voluntad política de mantener el avance del progreso social.”15 También en el MERCOSUR, el Grupo de Trabajo No. 11, establecido para analizar las relaciones laborales, de empleo y seguridad social, recomendó la ratificación común por los Estados Miembros de 34 convenios de la OIT, para constituir así “una normativa laboral internacional mínima común...”16

Es importante señalar, por otra parte, que la competitividad entre países es un fenómeno global y complejo, cuya determinación va mucho más allá de las diferencias en niveles salariales o costos laborales. Si bien estas diferencias son un determinante, no son el único ni, con frecuencia, el más significativo. La competitividad entre naciones depende de los niveles de productividad laboral y de la economía en general, así como de factores subjetivos como el de la confianza, y la imagen de honestidad, estabilidad y fortaleza institucional que ofrece una sociedad, la cobertura y calidad de los servicios básicos con que cuenta un país, etc. Esto, no obstante, no anula la necesidad ni la importancia de tender hacia normas sociales y laborales comunes, de conformidad con lo argumentado en el párrafo precedente.

Hay un tercer aspecto del tema que debe ser tomado en cuenta para la adopción de políticas o posiciones conjuntas por parte de los países andinos. Es indudable que algunos países desarrollados tienden a utilizar el argumento del dumping social con el fin de justificar prácticas proteccionistas para sus sectores productivos menos competitivos. Este real peligro, derivado de la vinculación de los temas socio-laborales con los comerciales, ha sido advertido ya en varias oportunidades y en muchos análisis frecuentes sobre el tema17, y es importante que la Comunidad Andina defienda posiciones comunitarias al respecto. Huelga señalar que la adopción de normas socio-laborales comunes y progresivamente más elevadas, en la línea de acordar la ratificación de determinados convenios de la OIT, sirve al fortalecimiento de esas posiciones y debilita el argumento del dumping social. Para terminar, vale recordar que 15 Comunidad Europea, p. 13 16 Ermida, p. 43 17 Es un tema que la Secretaría Permanente del SELA, por ejemplo, ha venido analizando desde que el concepto fue introducido en el contexto de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. Véase Secretaría Permanente del SELA (1998b)

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similares argumentos al del dumping social se esgrimen con respecto a las normas de protección ambiental y a los diferentes niveles de estrictez en la aplicación de las mismas. Reconversión productiva y empleo

Al considerar los efectos de la integración económica sobre el empleo surgen algunas dificultades analíticas. La virtual eliminación de barreras frente a la economía internacional que entraña la estrategia del regionalismo abierto, vuelve prácticamente indiferenciables las consecuencias laborales de la apertura económica general, de aquellas que derivan de la integración. Tampoco es fácil diferenciar entre las consecuencias sobre el empleo de una situación de recesión o lento crecimiento económico, y aquellas que pueden legítimamente atribuirse a la apertura económica.

Es poco lo que puede agregarse a la consideración usual de que el crecimiento

económico es condición necesaria, si bien no suficiente, para generar empleo productivo. A esta consideración hay que sumar la constatación de que, como consecuencia de la revolución tecno-productiva en marcha a nivel mundial, el crecimiento económico es cada vez menos incorporador de fuerza de trabajo, “especialmente en los estratos medio-bajos en materia de calificación e ingresos”, fenómeno que se observa en América Latina “aún en los casos en que (el proceso de reformas) está avanzado y las tasas de crecimiento son altas.”18. Deberá tomarse en cuenta, por lo tanto, que “Cuanto más alto pueda ser el ritmo de incorporación de progreso técnico mayor debería ser el coeficiente de inversiones respecto del producto para evitar que el crecimiento económico deje de ir acompañado por el del empleo.”19

Se debate actualmente a nivel mundial sobre la eventual duración de estos efectos perversos de la revolución tecno-productiva. No ha sido aún dilucidado si el efecto sobre el empleo será permanente y nos encontramos en el inicio de una nueva realidad socio-económica irreversible, o si, por el contrario, esos efectos terminarán por ser ampliamente superados mediante la creación de nuevos empleos, más gratificantes y mejor remunerados, en los numerosos nuevos sectores productivos abiertos por la revolución tecnológica. Esto ya ha sucedido antes en la historia y, en principio, debería observarse un fenómeno similar en esta ocasión. El problema estriba en que la transición podría prolongarse durante muchos años, tornándose el problema social y políticamente intolerable.20

Esta realidad compleja que afecta al empleo en nuestros países, combinación

abigarrada del lento crecimiento económico, rigideces e insuficiencias estructurales, apertura comercial e imperativos de la competitividad, innovación tecnológica y reconversión productiva, etc., vuelve particularmente difícil el diseño de políticas efectivas de generación de empleo. Sin embargo, la gravedad del problema y de sus secuelas sociales obliga de todas formas a diseñar políticas y programas de empleo que permitan ir superando las limitaciones señaladas. Durante los últimos años, y en respuesta a este complejo conjunto de fenómenos, en América Latina se han formulado diversos tipos de propuestas de políticas o de programas dirigidos a promover el empleo, si bien los resultados efectivamente obtenidos están aún por evaluarse integralmente. 18 Di Filippo & Franco (1997), p. 23 19 Di Filippo & Franco (1998), p. 18 20 Una visión pesimista sobre el tema lo expresa, de manera dramática, el libro de Viviane Forrester, El horror económico, mientras que el libro de Robert Reich, El trabajo de las naciones, presenta una visión más optimista o, al menos, propositiva ante las incertidumbres que acompañan a la revolución tecnológica actual.

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En algunos países se han adoptado tanto medidas administrativas como

reformas legales, para reducir el costo de la mano de obra e incentivar, de esa forma, un mayor volumen de contrataciones por parte de los empleadores. Arbitrios tales como la reducción de cargas sociales o la supresión del régimen de salario mínimo legal, han sido ensayados o propuestos en la región. Se trata de proposiciones que responden a una concepción neoclásica sobre el funcionamiento de los mercados, particularmente el de trabajo, que identifican en la inflexibilidad de los salarios a la baja, y en su nivel artificialmente alto, una causa importante de la escasa capacidad de generación de empleo de las economías latinoamericanas. A esta misma filiación teórica responden los llamados a flexibilizar el régimen de contratación laboral, para incentivar las contrataciones temporales y facilitar los despidos por causas justificadas, particularmente la económica, de modo de facultarle a la empresa una respuesta más flexible a las fluctuaciones del ciclo económico.

Otras concepciones teóricas, de filiación neokeynesiana y estructuralista, enfatizan más bien los determinantes institucionales y tecnológicos que tienden a debilitar el nexo entre producción y empleo, y propugnan la ejecución de programas especiales o temporales de generación de empleo en el sector público (obras de infraestructura, por ejemplo), o bien conceden subsidios al financiamiento de iniciativas locales o privadas, o incentivos al sector informal y a la pequeña y mediana empresa.21 En general, la promoción del crecimiento económico, condición necesaria para incrementar el empleo en forma sostenida, puede canalizarse de modo que su contribución a la generación de empleo sea mayor. En otras palabras, las políticas de fomento pueden concentrarse “especialmente en actividades o estratos empresariales que (como las pymes) evidencien mayor creación de empleos por unidad de capital.”22

En otro ámbito, es muy probable que la puesta en marcha de programas de recalificación laboral ayude a atenuar los impactos negativos sobre el empleo de los procesos de reconversión productiva, particularmente en la actividad industrial y de servicios. Aunque la contribución de tales programas a la generación de nuevo empleo seguramente no es cuantitativamente significativa, conviene mencionarlos aquí porque ciertamente sirven para reducir las fricciones que dificultan la movilidad de la fuerza laboral y su adaptación a las nuevas técnicas productivas y, en esa medida, contrarrestan la debilidad del vínculo entre producción y empleo.

Cabe observar que existen experiencias en los países andinos con varias de las opciones y alternativas mencionadas para promover el empleo, lo que claramente señala la conveniencia y utilidad de sistematizar e intercambiar información y evaluaciones de esas experiencias para, sobre esa base, impulsar una práctica de colaboración subregional en esta importante materia. Derechos sindicales y participación

En primer término, deben rescatarse en este contexto los principios generales para la adopción de políticas sociales comunitarias propuestos al inicio de este capítulo: la complementariedad que debe procurarse entre integración económica y progreso social, la construcción de un espacio regional socialmente cohesionado, y el carácter prioritario de la dimensión social de la integración. Los beneficios de la integración no llegarán de manera automática a los trabajadores, y menos todavía a los sectores 21 Martínez, pp. 5-6 22 Di Filippo & Franco (1997), pp. 23-24

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sociales afectados por la pobreza extrema y la marginación. El llamado “efecto derrame” del crecimiento económico ha quedado desacreditado hace mucho como uno de los tantos mitos ideológicos que permearon la teoría del desarrollo en los años cincuenta y sesenta.

Una acción sindical responsable puede contribuir significativamente a garantizar

una adecuada distribución de los beneficios de la integración y del progreso económico entre todos los agentes de la producción. Derechos fundamentales como el de asociación o sindicalización, a la negociación colectiva y a la huelga, deberán serles garantizados a los trabajadores de los cinco países, y deberá armonizarse la normatividad que en cada Estado reglamenta estos derechos. Este requisito aparece como indispensable para la efectiva constitución de un mercado común con libre circulación y residencia de las personas.

Esto remite inmediatamente al importante tema de la participación de las organizaciones de trabajadores en el proceso de integración, y a la acrecentada legitimidad que esa participación concede al proceso. Debe reconocerse que, hasta el presente, los trabajadores andinos no perciben que hayan sido beneficiados por la integración económica, y eso sin duda explica el escaso entusiasmo con que participan en el proceso. Hasta cierto punto, esta situación puede atribuirse al carácter casi exclusivamente comercial de la integración andina hasta la fecha. Pero ahora que se plantea avanzar hacia etapas superiores del proceso, se hace más necesario que nunca ampliar sus beneficios a otros sectores y asegurar su respaldo y participación. De ahí la importancia de decisiones recientes como la de fortalecer el Convenio Simón Rodríguez y el Consejo Consultivo Laboral, y atender como prioritarios los temas socio-laborales de la integración.

Para terminar con estos apuntes sobre participación de los trabajadores y sus derechos sindicales, conviene considerar las implicaciones para la acción sindical que se derivan de la presencia de una empresa en más de uno de los cinco países, situación que puede darse tanto con empresas de alguno de los países andinos, como con las de carácter multinacional andino o foráneo. Ante la internacionalización del espacio económico en que opera una empresa, será lógico esperar también una internacionalización y redimensionamiento de la acción sindical.23 Este tema, como se verá en el Capítulo II del documento, está planteado explícitamente en la Carta Social Andina.

Otros asuntos sociales Aunque se trata de un proceso de integración de características muy sui generis y ciertamente más avanzado que el andino, la Unión Europea ofrece algunas experiencias que pueden señalar opciones y caminos para el futuro de la integración andina. En particular, la participación de la sociedad y la atención a zonas pobres, deprimidas o de menor grado de desarrollo relativo al interior de la Unión, son dos ámbitos en los que la UE ha logrado diseñar instrumentos adecuados e impulsar procesos que contribuyen decisivamente a la consolidación del espacio europeo. En primer término, es importante rescatar en este contexto el principio de subsidiaridad, “que sostiene que las decisiones de política deben tomarse en el nivel

23 Ermida, pp. 45-46

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más cercano posible al que van a ser llevados a la práctica.”24 Este principio no sólo apunta a robustecer las instancias de participación democrática de la población en los niveles más inmediatos y cercanos a sus preocupaciones, sino que además va en la dirección de apuntalar los procesos de descentralización administrativa y política en que están empeñados la mayoría de nuestros países.25 Luego, la Unión Europea, pero también el MERCOSUR, han instrumentado mecanismos para facilitar la participación en las decisiones sobre el proceso de integración de otros actores sociales, además del sindical y el empresarial. En Europa, el Comité Económico y Social, en el que participan consumidores, colegios profesionales, artesanos, etc., además de trabajadores sindicalizados y empresarios, “ha contribuido al afianzamiento y difusión del diálogo social como método de intercambio de ideas y eventuales entendimientos y constituye un eficiente mecanismo de circulación de información.”26 En el MERCOSUR, el Foro Consultivo Económico-Social está integrado por empresarios, trabajadores, y un tercer sector cuya composición específica varía de un país a otro (consumidores, cooperativas, profesionales, ONGs, etc.).27 En la Comunidad Andina, algunos sectores (empresarios, ONGs, profesionales, centros académicos) ya han impulsado instancias de coordinación al margen de la institucionalidad oficial, demostrando de esa manera que existe actualmente una dinámica positiva y espontánea que propende al enriquecimiento de los niveles de participación de la sociedad en la integración. Otro aspecto de singular importancia y muy sugestivo para la consolidación de un proyecto integracionista es la provisión de mecanismos y medios comunitarios para reducir las diferencias de desarrollo entre zonas del espacio común, o para compensar de los costos de la integración a grupos sociales vulnerables. Esta experiencia, exitosa en el contexto europeo, es por ahora quizás poco viable en nuestros países, acosados por penurias fiscales y urgencias de corto plazo, pero no por ello deberían descartarse o postergarse indefinidamente. Los fondos estructurales o de cohesión de la Unión Europea, han permitido destinar recursos a la superación tanto de diferencias estructurales o históricas de niveles de desarrollo al interior de la Unión, como para enfrentar algunos de los costos sociales que la integración inevitablemente trae consigo para determinadas regiones o grupos sociales. Así, estos fondos han sido utilizados para impulsar el desarrollo de las regiones más pobres de la Unión, el desarrollo de recursos humanos, la modernización agraria y el desarrollo rural, la reconversión de zonas industriales afectadas por innovaciones tecnológicas y pérdida de competitividad como consecuencia de la apertura de mercados, la reinserción en el mercado laboral de trabajadores desplazados, el mejoramiento del funcionamiento de los mercados laborales, la ayuda a los desempleados de larga duración, la promoción de iniciativas locales de empleo, la integración de barrios y sectores sociales deprimidos en las grandes ciudades, etc.28 No debe perderse de vista que el objetivo fundamental que persiguen éstas y otras medidas de carácter social, es la estructuración de un espacio social homogéneo y cohesionado, que asegure el sostén social y político que requiere un proyecto integracionista, y le otorgue a la integración comercial y económica el oxígeno indispensable para asegurar su sustentabilidad y crecimiento. La dimensión social de la 24 Podestá (1998), p. 39 25 En Ecuador, la descentralización (o las autonomías) es quizá el tema de mayor trascendencia en el debate nacional actual. 26 Podestá (1998), p. 52 27 Idem, p. 57 28 Podestá (1998), p. 51; Fernández, pp. 109-112.

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integración no es, pues, un simple agregado o apéndice de la integración “dura”, sino un componente esencial sin el cual ésta carecerá de viabilidad a largo plazo. Esta es quizá la lección más importante que puede obtenerse de una experiencia de integración exitosa como es la de la Unión Europea.

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CAPÍTULO II

El tratamiento de la dimensión social en la Comunidad Andina

La preocupación por los aspectos sociales de la integración ha estado presente en la Subregión Andina desde la suscripción del Acuerdo de Cartagena en 1969, si bien las concepciones sobre el tema han evolucionado en los treinta años transcurridos desde entonces. En este capítulo se examina el tratamiento dado a los temas sociales por las varias instancias del Sistema Andino de Integración (SAI) en años recientes, con el fin de sustentar una sistematización que facilite la identificación y ordenamiento de los elementos que habrán de formar parte de la Agenda Social Andina.

El examen se inicia con una revisión somera del Acuerdo de Cartagena en su versión codificada de 1996, para luego analizar con algo más de detenimiento los pronunciamientos y directrices presidenciales adoptados a partir de la Cumbre de Caracas de febrero de 1989.

Para establecer prioridades entre los numerosos pronunciamientos

presidenciales referidos a temas sociales, el consultor optó por ordenarlos a partir de los objetivos prioritarios de la integración para la etapa actual que culmina a fines del año 2005, desde el punto de vista de su dimensión social (tal como se explica en la Presentación del documento). Estos objetivos, emanados de las decisiones presidenciales más recientes (principalmente las reuniones de Guayaquil, Cartagena de Indias y Lima) son, según el consultor los entiende: la conformación del Mercado Común Andino, la inserción competitiva de la Subregión en la economía global y la cohesión social del espacio subregional andino (equidad y desarrollo social). Este es, además, el marco a partir del cual el consultor ha ordenado las múltiples referencias a los aspectos sociales de la integración, pronunciadas en diversos momentos por el conjunto de las autoridades andinas.

A continuación de la revisión y análisis de los temas sociales planteados por los presidentes, y de conformidad con el marco analítico propuesto, se examina el tratamiento dado a los temas sociales por otras instancias del Sistema Andino de Integración.

Esta revisión del tratamiento dado a los aspectos sociales de la integración por

parte de las autoridades comunitarias andinas, sumado al análisis del tratamiento del tema en otros contextos y ámbitos geográficos, materia del capítulo anterior, sustentan la propuesta del consultor de un borrador de Agenda Social Andina.

El Acuerdo de Cartagena

El carácter multidimensional del proceso de integración andino es puesto claramente de manifiesto en su documento fundacional. Ya entre los considerandos del

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documento, se expresa, por una parte, que los gobiernos de los cinco países están resueltos a “avanzar hacia la formación de una comunidad subregional andina” y, por otra, “que la integración constituye un mandato histórico, político, económico, social y cultural”, es decir, integral.

La manifiesta intención de los cinco gobiernos de comprometerse conjuntamente

con un proceso que se proyecta más allá de la mera intensificación del comercio recíproco o una integración de carácter exclusivamente económico, la saca también a relucir una rápida mirada a la estructura del documento. En efecto, en éste se dictan normas para la armonización o coordinación de políticas económicas y sociales, así como también de los planes de desarrollo de los cinco países (Capítulo III); se prescribe un régimen especial para Bolivia y Ecuador, los dos países de menor grado relativo de desarrollo (Capítulo XIII); y se establecen criterios para el desenvolvimiento conjunto de programas de desarrollo agropecuario y social (Capítulos VII y XIV).

En concreto, el Acuerdo de Cartagena puntualiza un conjunto de temas y de

objetivos que claramente expresan la intención de construir un espacio comunitario social y políticamente cohesionado. Así, por ejemplo, se establece que el Acuerdo tiene por objetivo “promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros…; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación;…fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros.” (Art. 1). Al plantearse la armonización de políticas económicas y sociales, y la coordinación de planes de desarrollo, se deja sentado que el propósito perseguido es “el desarrollo integrado del área” (Art. 51).

El alcance social y la concepción de desarrollo integral que inspiran al Acuerdo

también quedan de manifiesto al postularse la realización de programas de desarrollo agropecuario, cuyos principales objetivos son el “mejoramiento del nivel de vida de la población rural” y la “atención a los requerimientos alimentarios y nutricionales de la población” (Art. 99) y, sobre todo, al plantearse que los Países Miembros podrán emprender programas y acciones de cooperación económica y social (Art. 139). Vale la pena enumerar los temas que el Acuerdo de Cartagena menciona explícitamente en este contexto: desarrollo de zonas de frontera (Art. 144); el turismo (Art. 145); conservación y mejoramiento del medio ambiente (Art. 146); y el desarrollo social: eliminación de la pobreza, afirmación de la identidad cultural andina, participación de la población en el proceso de integración, y atención a las necesidades de las áreas deprimidas, particularmente rurales. Para todo esto, reza el documento, “se desarrollarán programas y proyectos en los campos de la salud, la seguridad social, la vivienda de interés social y la educación y cultura.” (Art. 148), además de acciones de comunicación social y otras orientadas a difundir el conocimiento del patrimonio cultural, histórico y geográfico de la Subregión (Art. 149).

El Acuerdo de Cartagena no se limita a enunciar objetivos de naturaleza social,

sino que provee los instrumentos para llevarlos a cabo. Así, los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral constituyen órganos del SAI, y son los principales instrumentos para la participación de esos dos actores sociales en la formulación y toma de decisiones del proceso de integración (Art. 6). El mismo artículo del Acuerdo prevé la eventual creación de otros consejos consultivos, abriendo así las puertas para que otros actores (pequeños productores, campesinos, comerciantes, etc.) articulen también su participación. Los tres convenios sociales, de los cuales el Simón Rodríguez y el Hipólito Unanue forman parte del SAI, constituyen también canales a través de los cuales han de ponerse en ejecución programas, proyectos y acciones de carácter social

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en sus ámbitos respectivos. También la Universidad Simón Bolívar, institución integrante del SAI, cumple importantes funciones orientadas, fundamentalmente, a la investigación científica y tecnológica, y a profundizar en el análisis de las raíces comunes, históricas y culturales, de la Subregión Andina. Es también significativa la provisión que hace el Acuerdo para que diversos temas que trascienden la esfera estrictamente comercial o económica, entre ellos los de naturaleza social, puedan tratarse y resolverse mediante la figura de la Comisión Ampliada (Art. 25).

Por último, es importante destacar que el Acuerdo ya prevé la elección directa y

por sufragio universal de los representantes al Parlamento Andino, para lo cual habrá de suscribirse oportunamente un Protocolo Adicional (Art. 42). Es éste un mecanismo de participación de la población en el proceso de integración, si bien mediatizado por los sistemas políticos de los Países Miembros que, una vez perfeccionado según lo previsto, constituirá un camino de significación para ampliar la base de sustentación de la integración andina, y para avanzar en la construcción de un espacio político comunitario.

Pronunciamientos y directrices presidenciales

Con la decisión de los presidentes andinos en 1989 de reunirse periódicamente

para “examinar, impulsar y fortalecer el proceso de integración subregional andino”29 al más alto nivel político, luego de una década de virtual estancamiento, se inició una nueva etapa del proceso que, con altos y bajos en los once años transcurridos desde entonces, ha facilitado la concreción de importantes avances.

Tal como lo señalaron los presidentes en septiembre de 1995, al adoptar el

Nuevo Diseño Estratégico durante el VII Consejo Presidencial: “Hasta hoy, nuestro proyecto de integración ha privilegiado los asuntos de carácter comercial, habiendo llegado el momento de diversificar sus áreas de atención ampliando su cobertura hacia los aspectos de orden social.”30 Puede afirmarse, por tanto, que es en 1995 cuando la dimensión social de la integración andina realmente adquiere importancia estratégica, y toma su lugar entre los temas considerados prioritarios por la máxima autoridad política del proceso. A partir de entonces, el tratamiento de la dimensión social concita una mayor atención por parte de las máximas autoridades andinas, culminando en las decisiones presidenciales recientes de desarrollar una Agenda Social Andina (Cartagena, 1999) y elaborar un programa de actividades específicas para ejecutarla (Lima, 2000).

Un análisis de conjunto de los pronunciamientos y directrices adoptados en las

reuniones y consejos presidenciales que van de Caracas (febrero de 1989) a Lima (junio del 2000), efectuado a partir de la perspectiva estratégica del VII Consejo Presidencial, permite postular la presencia de tres grandes objetivos o líneas temáticas relacionadas con los aspectos sociales de la integración. Algunos de los antecedentes para estas prioridades estratégicas se encuentran en pronunciamientos anteriores, por supuesto, pero es a partir de los adoptados en las reuniones más recientes que se transparenta con mayor claridad la concepción estratégica que los sustenta en la presente etapa del proceso. Tampoco agotan estas líneas temáticas todos los temas de naturaleza social tratados en una o más de las reuniones presidenciales, pero aquéllas constituyen las consideradas indispensables para hacer avanzar y consolidar la 29 Declaración Conjunta de Caracas, 3 de febrero de 1989 30 VII Consejo Presidencial Andino, Nuevo Diseño Estratégico, Quito, 5 de septiembre de 1995

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integración andina en todas sus dimensiones, y son las que dotan de coherencia a un conjunto de temas sociales que, de otra forma, aparecerían dispersos.

Desde la perspectiva de la dimensión social de la integración, las tres líneas temáticas de carácter estratégico que se desprenden de las decisiones presidenciales son: a) las implicaciones de orden social que conlleva la decisión de concretar la conformación del Mercado Común Andino hasta fines del año 2005, b) las condiciones sociales, particularmente en el ámbito de la formación y la capacitación, para una inserción competitiva de la Comunidad Andina en la economía global, y c) el desarrollo social del conjunto de las naciones andinas en procura de crecientes niveles de equidad y de cohesión social. Acompaña a los pronunciamientos y a las directrices asociadas a estas tres líneas prioritarias un recurrente llamado a fortalecer las todavía débiles instituciones sociales de la Comunidad Andina, objetivo que, si bien es de naturaleza instrumental, adquiere también carácter estratégico por la importancia crítica que reviste para viabilizar el cumplimiento de las prioridades temáticas.

La primera línea temática, las implicaciones sociales del establecimiento del Mercado Común Andino, se vuelve explícita a partir de la IV Reunión Presidencial (Machu Picchu, mayo de 1990), ocasión en que se crea oficialmente el Consejo Presidencial Andino. En aquella oportunidad, los presidentes expresaron su aspiración de que “el flujo de capitales y personas sea liberado a fines de la presente década”31. Luego, en la reunión de La Paz, cuarta del Consejo Presidencial (noviembre de 1990), se adoptaron directrices y definieron acciones dirigidas a facilitar el tránsito y la permanencia de ciudadanos andinos en los países de la Subregión, aunque circunscribiendo estas facilidades a “empresarios, profesionales, técnicos calificados y funcionarios del sistema andino de integración.”32 Y en el VI Consejo Presidencial (Cartagena, diciembre de 1991), los ministros de educación recibieron la instrucción de concluir “convenios que permitan la homologación de títulos universitarios”33, nuevamente una medida destinada a facilitar la movilidad subregional de profesionales andinos.

El tema de la movilidad de la fuerza laboral y de sus implicaciones para las políticas migratorias, así como la progresiva armonización y homologación de la legislación laboral y de seguridad social que seguramente demandará, es tratado de manera explícita, por primera vez, en la reunión presidencial de Caracas de mayo de 1991, ocasión en que los presidentes dispusieron que se establezcan las bases de un Convenio Andino de Seguridad Social, y aprobaron el establecimiento de una Tarjeta Andina de Seguridad Social. En Guayaquil (X Consejo Presidencial, abril de 1998) la preocupación sobre la movilidad de los trabajadores y sus implicaciones cobró nuevamente actualidad, lo cual con seguridad responde al hecho de que es a partir de ese Consejo Presidencial que la meta de establecer un Mercado Común Andino es retomada con fuerza y planteada para un plazo perentorio de cinco años.

En la reunión de Guayaquil los presidentes, además de instruir a sus ministros de relaciones exteriores que preparen recomendaciones concretas para facilitar la circulación de personas, en general, entre los Países Miembros, instruyeron a sus ministros de trabajo que presenten propuestas para avanzar en la dimensión socio laboral de la integración, especialmente en el área de la seguridad social, con la intención, se entiende, de garantizar al trabajador migrante sus derechos fundamentales

31 I Consejo Presidencial Andino, Acta de Machu Picchu, 23 de mayo de 1990 32 IV Consejo Presidencial Andino, Anexo al Acta de La Paz, 30 de noviembre de 1990 33 VI Consejo Presidencial Andino, Acta de Barahona, 5 de diciembre de 1991

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en ese campo. Esta ampliación hacia los trabajadores de las facilidades para movilizarse entre los Países Miembros no se hizo a expensas, por supuesto, de los ámbitos identificados con anterioridad, y es así que los presidentes también instruyeron a sus ministros de educación en esa ocasión que avanzaran en el reconocimiento de títulos de educación superior a nivel andino.

En la reunión de Cartagena de Indias (XI Consejo Presidencial, mayo de 1999), los presidentes dieron un paso más en dirección a facilitar la movilidad de las personas, al identificar explícitamente la necesidad de definir las bases de una política migratoria comunitaria que proteja los derechos fundamentales del trabajador migrante. Para ello, instruyeron al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que adopte las medidas necesarias a fin de que “el Comité Andino de Migraciones desarrolle una agenda de trabajo con especial énfasis en la armonización, simplificación y unificación de los procedimientos migratorios, la homologación de los documentos de identificación y circulación entre los Países Miembros, así como el establecimiento de los mecanismos de intercambio de información y coordinación entre las autoridades, con miras a avanzar, teniendo en cuenta la situación particular de cada país, hacia la facilitación en la movilización de las personas en la Subregión Andina, a más tardar en el año 2005.”34 Complementariamente, los presidentes instruyeron a sus ministros de trabajo que avancen, entre otros aspectos, en la coordinación de políticas referentes a la seguridad social y las migraciones laborales, y a sus ministros de educación, “que desarrollen los programas relativos a la armonización de los sistemas educativos andinos y el reconocimiento de licencias, certificados y títulos profesionales.”35

Finalmente, el XII Consejo Presidencial reunido en Lima en junio del año 2000,

además de ratificar plenamente los compromisos adoptados en la anterior reunión y de reafirmar la opción comunitaria por un regionalismo abierto, avanzó en la concreción de varias iniciativas, entre las cuales reviste especial importancia la libre circulación de personas. Los presidentes enfatizaron este asunto, y lo hicieron con una dosis significativa de realismo, al establecer que: “La libre circulación de personas es un objetivo que será abordado de manera progresiva, a partir de la flexibilización de las normas nacionales, tomando en cuenta las peculiaridades del tránsito en las regiones de frontera respectivas, de empresarios y hombres de negocios, estudiantes, turistas y ciudadanos en general.”36

Además de los temas examinados, los presidentes han adoptado también

resoluciones que apuntan a la consolidación social y política del proceso de integración mediante medidas tales como el fortalecimiento de la participación ciudadana en el proceso, la creación de una cultura de la integración y el fortalecimiento de la identidad andina, el desarrollo de zonas fronterizas, y el robustecimiento de las instituciones comunitarias.

La primera de las reuniones presidenciales bajo examen (Caracas, febrero de 1989) determinó la necesidad de tomar “medidas dirigidas a fortalecer los mecanismos institucionales ... que aseguren la efectiva participación de los actores sociales en el proceso”, referencia implícita a los sectores empresarial y laboral, y dispuso la ejecución de acciones para “ampliar la base de sustentación social y política del proceso”37, con lo cual debe entenderse que los presidentes buscaban, ya entonces,

34 XI Consejo Presidencial Andino, Declaración de Cartagena, 27 de mayo de 1999 35 Idem 36 XII Consejo Presidencial Andino, Acta de Lima, 10 de junio de 2000 37 Declaración Conjunta de Caracas, 3 de febrero de 1989

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incorporar a otros sectores sociales al proceso de integración. En Galápagos (diciembre del mismo año) nuevamente se planteó el objetivo de incrementar la participación de los actores sociales del proceso integracionista, a partir de la constatación de que “la participación de los actores sociales ... es escasa ...(y) ... la conciencia integracionista, en los hechos, no está suficientemente arraigada.”38

El tema de la participación empresarial y laboral se volvió a plantear en Caracas (mayo de 1991), Quito (septiembre de 1995) y Cartagena (mayo de 1999), mientras que la incorporación de otros actores sociales al proceso derivó hacia planteamientos a veces novedosos, que vale la pena puntualizar. Así, por ejemplo, en Quito los presidentes decidieron “promover la participación de las pequeñas empresas y de circuitos de microempresas y empresas asociativas en el espacio económico ampliado”39, con lo cual claramente se propusieron efectuar un acercamiento a un sector social heterogéneo y vasto de nuestros países, como es el sector informal de la economía, y la que podría denominarse “economía popular”. En Guayaquil, por otra parte, los presidentes instruyeron al Secretario General de la CAN “que presente al Consejo Andino de Relaciones Exteriores ... una propuesta de participación organizada de la sociedad civil en la construcción de la CAN, la cual deberá ser complementaria a la participación empresarial y laboral.”40, disposición que retomaron en Cartagena en 1999.

Otro tema recurrente en los pronunciamientos y decisiones presidenciales es el de la representatividad del Parlamento Andino, a propósito de la elección directa y por sufragio universal de los representantes a ese cuerpo colegiado. Si bien esta decisión no es atribución de los presidentes, éstos han expresado con frecuencia su apoyo y beneplácito por los avances, todavía inconclusos, que ha registrado el propio Parlamento Andino en esta materia.

Por otra parte, tampoco se les ha escapado a los presidentes andinos la importancia que reviste el desarrollo de una cultura de la integración, así como la consolidación de una identidad cultural andina que, valga decirlo, es un atributo único de la integración andina que no comparten, hasta el mismo grado, otros esquemas de integración en el mundo. Las raíces culturales comunes de los cinco países, particularmente de Bolivia, Perú y Ecuador, y los procesos históricos que los cinco han compartido, han sido identificados por los presidentes como elementos de unidad que poco se han potenciado hasta el presente, pero que deben constituir puntales importantes de las próximas etapas del proceso. Entre las directivas concretas emanadas de las reuniones presidenciales figuran la armonización de los textos de enseñanza de la historia (Caracas, mayo de 1991), intercambios culturales (Trujillo, marzo de 1996), formación de valores ciudadanos para la integración (Sucre, abril de 1997, y Guayaquil, abril de 1998), el desarrollo de un proyecto concreto, denominado Ruta de los Andes, para investigar y desarrollar las identidades culturales de los pueblos que habitan en la Subregión (Cartagena, mayo de 1999), y la creación de una cultura de la integración (Lima, junio del 2000). Vale destacar, a este respecto, que al momento se encuentra plenamente en marcha un importante proyecto impulsado por la Universidad Andina “Simón Bolívar”, la Historia de América Andina, cuyo primer volumen, dedicado a las sociedades aborígenes, fue lanzado en mayo de 1999.

38 Diseño Estratégico para la Orientación del Grupo Andino, Galápagos, 18 de diciembre de 1989 39 VII Consejo Presidencial Andino, Nuevo Diseño Estratégico, Quito, 5 de septiembre de 1995 40 X Consejo Presidencial Andino, Acta de Guayaquil, 5 de abril de 1998

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En otro ámbito, es también importante destacar que, a partir de Galápagos, los presidentes señalaron al turismo entre los países andinos, y a la integración y desarrollo fronterizos, como mecanismos privilegiados para configurar un espacio económico y social subregional, y desarrollar la identidad común andina. El objetivo fundamental de la integración fronteriza, declararon los presidentes en esa ocasión, “es elevar el nivel de desarrollo de los espacios territoriales fronterizos entre países de la Subregión ... con el fin de reforzar los lazos de unión de los Países Miembros.”41

Muchos de los pronunciamientos y directrices presidenciales, como los aquí resumidos, difícilmente se traducirán en realizaciones concretas si no se cuenta con instituciones fuertes y consolidadas de alcance comunitario para llevarlos adelante. Y ésta ha sido, precisamente, una de las principales debilidades del proceso de integración andino en el ámbito social. Las importantes reformas al Acuerdo de Cartagena aprobadas en la VIII Reunión del Consejo Presidencial en Trujillo (marzo de 1996) son una clara manifestación de la preocupación de los gobiernos y otros actores por actualizar y fortalecer la institucionalidad del proceso integracionista. Los recurrentes llamados a fortalecer las instituciones directamente relacionadas con los temas sociales, revela también una preocupación, que puede calificarse de estratégica, por asegurar la idoneidad de los instrumentos para llevar a buen término las resoluciones adoptadas sobre la dimensión social de la integración.

La reestructuración institucional del Grupo Andino adoptada por el VIII Consejo Presidencial, tuvo como propósito explícito actualizar el marco jurídico de la integración andina para adecuarlo mejor a los cambios de la economía mundial. A ello habría que agregar que las reformas adoptadas constituyeron un esfuerzo destinado a superar las dificultades, los incumplimientos y los atrasos que figuran entre las principales debilidades del proceso de integración subregional. Estos dos fenómenos, la decisión de fortalecer la institucionalidad comunitaria y la constatación de su persistente debilidad, se revelan claramente en los reiterados llamados y resoluciones presidenciales para readecuar y fortalecer los mecanismos institucionales del proceso. En el ámbito social, este fortalecimiento aparece como una tarea en su mayor parte todavía pendiente.

Los principales instrumentos comunitarios en el ámbito social son los Convenios Andrés Bello, Hipólito Unanue y Simón Rodríguez, aunque sólo los dos últimos forman parte del Sistema Andino de Integración. Tal como lo definió la Declaración de Quito sobre Desarrollo Social de septiembre de 1995, los Convenios Sociales constituyen un mecanismo adecuado para la instrumentación de políticas sociales en la Subregión, y su debilidad es seguramente una de las razones por las cuales es y ha sido relativamente poco lo que ha podido hasta ahora definirse como política social de carácter comunitario.

El llamado a reactivar el Convenio Simón Rodríguez para potenciar la participación de los trabajadores en el proceso de integración ha sido reiterado en casi todas las reuniones presidenciales del período examinado (Caracas, 1989; Galápagos, 1989; Machu Picchu, 1990; La Paz, 1990; Caracas, 1991; Quito, 1995; Trujillo, 1996; y Cartagena, 1999). En la última Reunión mencionada (XI Consejo), los presidentes finalmente decidieron introducir modificaciones sustanciales a este Convenio, seguramente como arbitrio para superar la testaruda incapacidad de la Comunidad Andina para reactivarlo. Un anteproyecto de protocolo modificatorio de este Convenio había sido ya aprobado, días antes, por los viceministros de trabajo y, en noviembre del 41 Idem (nuestro subrayado)

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mismo año, estas mismas autoridades lograron consensuar las modificaciones al Convenio. Está, pues, en marcha su actualización lo que, se espera, sirva al fin para reactivarlo, pues hay que anotar que la larga inactividad de este instrumento seguramente ha contribuido a la escasa y casi ritualista participación de los trabajadores en la integración andina. Este es, sin duda, uno de los principales problemas que la Agenda Social deberá contribuir a superar.

Menos dramática es la situación de los otros dos convenios sociales, en la

medida en que, pese a severas limitaciones presupuestarias, han logrado desarrollar algunos programas y acciones concretas. En ello ha jugado un papel significativo la cooperación internacional. Revelador de la situación de uno y otro convenio es el frecuente llamado de los presidentes a reactivar el Convenio Hipólito Unanue (Machu Picchu, 1990; La Paz, 1990) a inicios de la década, y el énfasis más reciente en empujar la marcha de proyectos acordados y desarrollados por los ministros de salud en el marco del Convenio (Guayaquil, 1998; Cartagena, 1999; Lima, 2000). El Convenio Andrés Bello, en el que participan también otros países latinoamericanos así como España, no ha ameritado menciones específicas en las reuniones presidenciales, seguramente porque su marcha se considera satisfactoria y, probablemente también, porque se trata de una institución que hace mucho ha trascendido el ámbito exclusivamente andino. Sin embargo, su presencia en el ámbito estrictamente andino deberá fortalecerse, sin que ello signifique renunciar a su ámbito geográfico más amplio, si ha de constituir un mecanismo adecuado para las nuevas tareas que le corresponderá desarrollar en el contexto de la Agenda Social.

Los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral son dos mecanismos, también del Sistema Andino de Integración, con atribuciones específicas para afianzar la participación de estos dos actores sociales en el proceso de integración. Al margen del Sistema Andino de Integración, la Confederación de Empresarios Privados Andinos fue acogida, en la reunión de La Paz (noviembre de 1990) como “la instancia para la participación de los empresarios privados en el proceso de integración.”42 En Caracas (mayo 1991) los presidentes invitaron a esta Confederación y al Consejo Consultivo Laboral “a participar activamente en las reuniones del Consejo Andino de Cancilleres. ... (así como a) ...establecer un vínculo más estrecho entre la Junta del Acuerdo de Cartagena y los Secretarios Ejecutivos de ambos sectores.”43 En Quito (1995), los presidentes decidieron facultar a los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral a participar en las reuniones de los grupos de trabajo y de expertos gubernamentales, responsables de elaborar proyectos de decisiones, con lo cual buscaban vincular y comprometer a los dos sectores de manera más directa con el proceso legislativo de la integración andina. Finalmente, en Cartagena (1999), el Consejo Presidencial instruyó a la Secretaría General que refuerce su apoyo a ambos consejos consultivos, ante “la necesidad de acentuar el papel de los empresarios y trabajadores en el proceso de integración”.44

Para terminar esta revisión general de los mecanismos institucionales señalados por los presidentes andinos como instrumentos para la ejecución de programas y de acciones que pueden enmarcarse dentro de la Agenda Social, vale la pena mencionar, por su especial relevancia, la creación del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo (Lima, 2000), el Fondo Andino de Desarrollo Rural (FONADER) propuesto por primera vez en mayo de 1989 para que funcione en el seno de la Corporación Andina de

42 IV Consejo Presidencial Andino, Acta de La Paz, 30 de noviembre de 1990 43 V Consejo Presidencial Andino, Acta de Caracas, 18 de mayo de 1991 44 XI Consejo Presidencial Andino, Declaración de Cartagena, 27 de mayo de 1999

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Fomento y sea administrada por ésta y, en otro ámbito, la creación, en diciembre de 1991, del Comité Andino de Autoridades Ambientales para tratar asuntos comunitarios vinculados con la gestión ambiental y el desarrollo sostenible. Interesa anotar que, a través de este Comité, fue tratada y adoptada en el año 2000 una estrategia subregional de preservación ambiental y desarrollo sostenible.

La segunda línea temática de carácter estratégico, la inserción competitiva de la Subregión en la economía global, sintetiza la preocupación de los presidentes andinos por asegurar que los Países Miembros aprovechen las oportunidades y prevengan los riesgos que entraña la vertiginosa globalización económica de los últimos años. La integración subregional es vista, en esta perspectiva, como una instancia de coordinación supranacional, que debe servir para mejorar las condiciones de esa inserción antes que como una alternativa a la misma. Así, al adoptar el Diseño Estratégico en diciembre de 1989 para “fortalecer la integración andina y orientar su evolución durante la década de los años noventa”, los presidentes determinaron que la “falta de eficiencia económica interna para elevar el nivel de vida y lograr el crecimiento sostenido, y la falta de competitividad para asegurar una presencia internacional moderna y dinámica, constituyen dos preocupaciones centrales de los Países Miembros en el momento actual”.45

Al adoptar, en Quito, en septiembre de 1995, el Nuevo Diseño Estratégico, una actualización y profundización del anterior, los presidentes reiteraron la necesidad de alcanzar “una competitividad creciente y sostenible (para) una eficaz inserción internacional, (lo que lleva) a comprometernos con la renovación de los sistemas educativos de nuestras naciones. ... (los mismos) que deben convertirse en soportes y en mecanismos eficaces para que nuestros pueblos asuman la innovación, la competitividad y la cooperación como actitudes y valores de su patrimonio cultural, y para que alcancen capacidades crecientes para promover la modernización en lo económico, lo social y lo institucional... . (Los) sistemas formales e informales de educación y de generación y difusión del conocimiento, deben contribuir a formar empresarios creativos y una fuerza laboral de competencia creciente.”46 Y ya al definir acciones concretas, los presidentes determinaron que el Grupo Andino promueva la aplicación de estrategias en, entre otros campos, el de la “Inversión en el desarrollo del capital humano, ... renovar y mejorar la calidad de la educación básica .... elevar el nivel técnico y la cobertura de los sistemas de formación profesional y capacitación para el trabajo...”47, aspectos, todos ellos, que se articulan claramente alrededor de la prioridad estratégica de mejorar la inserción competitiva de la Comunidad Andina en la economía global.

Posteriormente, en el XI Consejo Presidencial celebrado en Cartagena de Indias, en mayo de 1999, los presidentes, a propósito de la Agenda Social y Participación Democrática que se propusieron desarrollar, volvieron a hacer manifiesta su preocupación por la competitividad internacional del Grupo Andino. Se mencionaron, como temas importantes para ese efecto, la formación y capacitación laboral, la necesidad de transformar la educación técnica y tecnológica y de elaborar conjuntamente una alternativa educativa regional en ese campo, la promoción conjunta de la innovación tecnológica y de los servicios profesionales, y la puesta en marcha de una Facultad de Integración en la Universidad Andina, cuya finalidad será la de

45 Diseño Estratégico para la Orientación del Grupo Andino, Galápagos, 18 de diciembre de 1989 46 VII Consejo Presidencial Andino, Nuevo Diseño Estratégico, Quito, 5 de septiembre de 1995 47 Idem

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contribuir al fortalecimiento de la capacidad competitiva y de innovación tecnológica de la Subregión para su inserción internacional.

Finalmente, el XII Consejo Presidencial de Lima del año 2000, enfatizó que el

Mercado Común Andino ha de servir para promover el desarrollo humano de los pueblos de los Países Miembros, “así como fortalecer la inserción competitiva de éstos en la economía mundial”48, con lo que nuevamente los presidentes pusieron de relieve la relación estrecha que existe entre estos dos objetivos y la necesidad de tratarlos de manera conjunta.

La tercera línea temática, el desarrollo social de las naciones andinas en un contexto de equidad y cohesión social, es posiblemente, de entre los asuntos sociales, el que ha recibido el mayor número de menciones en las reuniones presidenciales. Esto denota, sin duda, la preocupación por la extrema debilidad de este capítulo crítico del desarrollo de nuestros pueblos. Paradójicamente, sin embargo, esta línea temática comprende también los temas para los cuales resulta más problemático identificar acciones comunitarias viables, por lo que la mención recurrente de los mismos revela también, hay que reconocerlo, lo limitado de los avances registrados en este campo en el ámbito de la integración subregional.

Hecha esta consideración, se pasará ahora revista a los temas sociales tocados por los presidentes que pueden, por sus contenidos, ordenarse alrededor de la tercera línea temática enunciada.

La preocupación por la pobreza de los pueblos andinos ha estado presente en

varias de las reuniones presidenciales desde mayo de 1989 cuando, en Cartagena, se tomó la decisión de “impulsar una acción concertada de todos los países de la región en la lucha frontal contra la pobreza absoluta, que deberá verse plasmada en el establecimiento de un programa subregional para su erradicación”.49 La lucha contra la pobreza vuelve a destacarse en La Paz (noviembre de 1990), ocasión en que los presidentes resolvieron “intercambiar experiencias en esta área, para la adopción de un programa andino destinado a mitigar este grave y preocupante problema social.”50 En Quito, en septiembre de 1995, volvieron a plantear la necesidad de superar la pobreza, mandando que “los programas y acciones que se desarrollen en el marco de la integración subregional...deberán tener como prioridad la eliminación de la pobreza”51, entre otros objetivos.

La integración de la economía campesina al proceso de desarrollo (Cartagena,

1989) es otro de los propósitos formulados en varias de las reuniones presidenciales, tema al cual es posible asociar otros con los cuales el primero se encuentra indisolublemente ligado. Tal es el caso, por ejemplo, de la preocupación porque se adopten medidas en el ámbito de la seguridad alimentaria subregional (Machu Picchu, 1990), sobre todo si se tiene en cuenta que en los países andinos, una importante proporción de la producción de alimentos se desenvuelve precisamente en la economía campesina.

Por otra parte, y aunque no toda la población indígena en los países andinos es

asimilable al campesinado, además de que existen concentraciones poblacionales

48 XII Consejo Presidencial Andino, Acta de Lima, 10 de junio del 2000 49 Manifiesto de Cartagena de Indias, 26 de mayo de 1989 50 Acta de La Paz 51 Acta de Quito

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amazónicas que no tienen ese carácter, el interés de los presidentes por contar con una política indigenista, que tome en cuenta sus derechos económicos, políticos, sociales y culturales”52, también tiene relación con la integración de la economía campesina al desarrollo, si bien la trasciende. En Quito (septiembre 1995), los presidentes hicieron un llamado a la armonización de políticas en, entre otros campos, la atención a comunidades indígenas y locales.

A continuación se hace un listado de otros temas de naturaleza social o cultural que han sido, en algún momento, mencionados por los presidentes, indicándose el tipo de acciones que consideraron apropiadas para cada uno de ellos. ∗ Programas sociales compensatorios de las políticas de ajuste y reestructuración

económica (programas de fomento del empleo, cooperación e intercambio de experiencias)

∗ Salud (cooperación técnica; armonización de políticas; programas conjuntos: fronteras saludables, vigilancia epidemiológica, coordinación ante emergencias y desastres, armonización de medicamentos y buena práctica de manufactura, telemedicina)

∗ Nutrición materno-infantil y protección a la infancia y la familia (cooperación técnica, fabricación de complementos alimenticios, apoyo y fortalecimiento de políticas y estrategias nacionales e internacionales, armonización de políticas)

∗ Derechos y participación de la mujer en la actividad económica (armonización de políticas)

∗ Afirmación de la identidad cultural andina (programas y acciones, armonización de la legislación para recuperar bienes sustraídos del patrimonio cultural andino, coordinación de políticas culturales, proyecto “Ruta de los Andes”)

∗ Atención a zonas deprimidas (programas y acciones, adecuada distribución de los recursos públicos)

∗ Vivienda de interés social ∗ Medio ambiente (concertación de políticas comunitarias, posiciones concertadas o

conjuntas, Programa de Carbono, coordinación ante emergencias y desastres naturales)

Como se señaló, los temas mencionados son fundamentalmente competencia de

las autoridades nacionales, y los presidentes apenas apuntan al intercambio de experiencias e información y, a veces, a niveles de coordinación, para el tratamiento comunitario de estos asuntos.

La Carta Social del Parlamento Andino

En su X Período Ordinario de Sesiones, realizadas en La Paz en septiembre de 1994, el Parlamento Andino aprobó una Carta Social para la CAN, cuyo antecedente inmediato fue la Cumbre Social Andina celebrada en Caracas, en abril del mismo año. En febrero de 1999 se celebró en Quito la II Cumbre Social Andina organizada por el Parlamento Andino, el Congreso Nacional del Ecuador y el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) de la Fundación Friedrich Ebert. En esta última ocasión se elaboró un amplio conjunto de propuestas para modificar el texto original de la Carta Social Andina, que seguramente serán consideradas en una próxima sesión del Parlamento Andino. El análisis y las anotaciones que siguen se concentran en el

52 Acta de La Paz

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segundo de los dos textos mencionados que, por otra parte, reproduce el primero en su totalidad, adjuntando, para cada caso pertinente, la propuesta de modificación correspondiente. En los comentarios que siguen, las referencias serán al documento modificado, salvo cuando se señale lo contrario

En primer término, vale señalar que la Carta Social, en su versión modificada, postula la realización de “esfuerzos comunes de los países de la Subregión por imprimir en el proceso de integración andina, contenidos dirigidos a promover el desarrollo humano y social de nuestros pueblos...”53. Conviene también señalar que las exhortaciones y recomendaciones del texto original de la Carta Social, se transforman en compromisos de los Estados en la versión corregida. La fuerza real de los compromisos por realizar esfuerzos comunes dependerá, por supuesto, de la voluntad política de los Estados andinos, y de que se logren adscribir con claridad las responsabilidades que competen, no sólo a los dos poderes del Estado involucrados, sino también a otras instituciones de los Países Miembros y, por cierto, a las instituciones comunitarias. Este señalamiento de responsabilidades no se efectúa de manera consistente en la Carta Social, y es esa quizás su mayor debilidad.

Atenúan un tanto esta debilidad, algunas provisiones contenidas en el último capítulo de la Carta Social, “Aplicación de la Carta Social Andina”, que buscan dotarla de algún grado de ejecutabilidad. En concreto, al momento de ratificar la Carta Social, los Estados andinos se comprometerían a presentar a consideración de un Comité de Expertos designado por el Parlamento Andino, informes anuales sobre el cumplimiento de los compromisos asumidos. En ese contexto, resulta novedoso e interesante el reconocimiento a organizaciones de trabajadores, mujeres, pueblos indígenas y afro indios, y de otras organizaciones sociales de los países andinos, de su derecho a denunciar incumplimientos ante el mencionado Comité. Este derecho, aunado a la publicación y difusión del documento a que se comprometerían los gobiernos y congresos de los cinco países, podrían constituir un significativo instrumento de presión por parte de las organizaciones de la sociedad civil sobre las instituciones nacionales y comunitarias.

En cuanto a los temas cubiertos, cabe hacer las anotaciones y los comentarios que se resumen a continuación.

En su segunda versión, la Carta Social Andina contempla los siguientes temas, organizados por capítulos:

Democracia y Derechos Humanos Integración Social y Erradicación de la Pobreza Familia Mujeres De la Juventud Niñez y Adolescencia De la Tercera Edad Pueblos Indígenas Pueblos Negros o Afro andinos Salud y Nutrición Medio Ambiente Vivienda Educación, Ciencia y Cultura

53 Parlamento Andino.... (1999), primer párrafo

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Economía Solidaria Trabajo y Seguridad Social Aplicación de la Carta Social Andina

En primer lugar, hay que diferenciar entre aquellas acciones que son de

competencia exclusiva de cada Estado, y aquellas que pueden ser materia de cooperación entre ellos, u objeto de acciones comunes o concertadas. Las primeras contribuirían al desarrollo de la dimensión social de la integración de manera indirecta, en la medida en que promueven la convergencia de las políticas sociales. Las segundas constituirían acciones más directamente vinculadas con la estructuración de un espacio social comunitario. Es a las segundas que se prestará atención en el comentario que sigue.

El primer capítulo, “Democracia y Derechos Humanos”, reafirma la vocación democrática común y el respeto por los derechos humanos que los cinco países preconizan. El siguiente párrafo merece destacarse, por cuanto conlleva una acción común que, de adoptarse, serviría para avanzar hacia una normatividad comunitaria en la materia: “Los Estados de la Subregión se comprometen a ratificar o adherirse, según corresponda, a los instrumentos internacionales de derechos humanos de los cuales aún no son parte, así como al pleno cumplimiento de los ya adoptados.”

El capítulo dedicado al tema “Integración Social y Erradicación de la Pobreza” destaca la importancia de la participación y la plena incorporación al desarrollo de todos los sectores de la sociedad, y resalta la necesidad de incrementar sustancialmente el gasto público destinado a combatir la pobreza. En cuanto a la puntualización de acciones de carácter comunitario, este capítulo contiene algunas que merecen destacarse:

a) “Crear y fortalecer una conciencia comunitaria andina, mediante la información, comunicación, educación, difusión y formación sobre los procesos integracionistas...”

b) “Desarrollar programas y adoptar políticas armonizadas, tendientes a facilitar y fortalecer la participación ciudadana en lo político, social y económico...”

c) “Propender al aumento progresivo de la libre movilidad de los y las nacionales en el área andina...”

d) “Recomendar a la Secretaría de la Comunidad Andina, que en colaboración con los organismos financieros de la Comunidad (CAF y FLAR), promuevan reuniones para incentivar el incremento de saberes y experiencias y la coordinación de las estrategias y políticas económicas, sociales y financieras, que contribuyan a resolver la pobreza...”

Los siguientes cinco temas (familia, mujeres, juventud, niñez y adolescencia,

tercera edad) pueden considerarse en conjunto. Para este conjunto, la mayoría de los numerales de los capítulos correspondientes constituyen exhortaciones a los gobiernos y parlamentos a emprender acciones que contribuyan a mejorar la condición de estos grupos poblacionales y de la institución de la familia. En términos generales, puede afirmarse que los planteamientos responden al principio de la “acción positiva”, es decir, al principio según el cual la igualdad social requiere promocionar los derechos de los más débiles con acciones concretas. En cuanto a las acciones que podrían integrarse dentro de una agenda común, pueden señalarse los siguientes párrafos:

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a) “Contribuir a la armonización de normas comunes orientadas al desarrollo familiar, para la elaboración de un Código de Familia Subregional.”

b) “Los gobiernos...cumplirán los compromisos contenidos en la Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer y otras convenciones que promueven los derechos de ellas.”

c) “Exhortar a los tribunales electorales para la aplicación de las leyes de cuotas en los procesos de elección directa y universal del Parlamento Andino.”

d) “Los gobiernos y parlamentos ... ratificarán y cumplirán con los compromisos que derivan de la Declaración de Naciones Unidas referidas al Programa de Acción Mundial para la Juventud y de otros acuerdos internacionales.”

e) “Los gobiernos y parlamentos nacionales...diseñarán y aprobarán los instrumentos para el cumplimiento de los compromisos contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño, el Plan Mundial para la Infancia y demás tratados internacionales.”

f) “La Comisión V del Parlamento Andino deberá incorporar en su responsabilidad el tratamiento de la problemática de las personas de la Tercera Edad.”

Los siguientes dos capítulos, dedicados a los pueblos indígenas y a los pueblos

negros o afro indios, contienen algunas provisiones que requieren de acciones comunes o concertadas por parte de los cinco países. Estas se señalan a continuación:

a) “Asumir que .... su identidad (de las nacionalidades, pueblos indígenas y etnias) contribuye al fortalecimiento de la conciencia comunitaria en la diversidad andina.”

b) “...consolidación del Fondo Indígena para el desarrollo de estos pueblos...” c) “Ratificar el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo...” d) “Exhortar tanto a los países de la Subregión como a los organismos del

Acuerdo de Cartagena a participar activamente en el Decenio Mundial de los pueblos indígenas (1994-2004), según el plan de acción establecido por Naciones Unidas.”

e) “Los gobiernos y parlamentos de la Subregión garantizarán ... la reconstitución fronteriza de las nacionalidades y de los pueblos indígenas.”

f) “Fomentar la integración entre los pueblos afro indios para fortalecer su identidad cultural y sus procesos específicos.”

Es pertinente hacer un par de comentarios sobre las provisiones referidas a los

pueblos indígenas y negros o afro indios. En primer lugar, conviene resaltar el postulado de que la identidad cultural andina ha de basarse en la diversidad de culturas de la Subregión, y no en la uniformidad cultural. Este es un llamado a preservar y fortalecer las múltiples tradiciones culturales de los países andinos que merece destacarse. En segundo lugar, es también importante la consideración de que muchas de las etnias autóctonas de la Subregión constituyen pueblos cuyo ámbito cultural no coincide con las divisiones políticas entre los cinco estados, y que debe propenderse a la “reconstitución” de los mismos.

En el capítulo dedicado a la salud y nutrición, figuran las siguientes acciones de

carácter comunitario:

a) “Diseñar y proponer al Convenio Hipólito Unanue de la CAN, acciones que tengan en cuenta los requerimientos de la salud sexual y reproductiva para

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los/as habitantes de la Subregión, contenidos en convenios y compromisos internacionales como los de las Conferencias de El Cairo y Beijing.”

b) “Reconocer como indicador básico del desarrollo humano, en la Subregión, la reducción de los altos índices de mortalidad materna e infantil, prevalecientes en la región, estableciendo metas concretas que sean sometidas al seguimiento de los organismos de la CAN.”

En el capítulo sobre medio ambiente se insta a los gobiernos andinos a diseñar e

implementar “políticas ambientales armónicas y equilibradas de manejo sustentable del medio ambiente andino, integradas al desarrollo socioeconómico.” También, en este mismo capítulo, se hace un llamado a “Impulsar el desarrollo de actividades turísticas orientadas a la naturaleza...”. Vale señalar que en el ámbito de la gestión ambiental y de la promoción del desarrollo ambientalmente sustentable, pueden darse muchas posibilidades de acción común, coordinada o concertada. Varias eco regiones o bioregiones andinas trascienden los límites políticos entre los países de la Subregión, y una administración racional de los recursos naturales, dirigida a su conservación y aprovechamiento sustentable, requiere, para ser efectiva, de planes y acciones supranacionales. Un ejemplo reciente de cómo encarar el desafío que ello implica, es la coordinación que actualmente llevan a cabo los gobiernos y ONGs de Perú y Ecuador para administrar de manera coordinada los parques nacionales fronterizos situados en la zona de El Cóndor. El ecoturismo, o turismo orientado a la naturaleza, por otra parte, ofrece grandes oportunidades para el desarrollo de programas y de acciones comunes entre dos o más países de la Subregión.

El capítulo sobre vivienda no contiene provisiones que puedan enmarcarse dentro de las acciones con carácter comunitario. Esta es una limitación que también afecta a la decisión presidencial en la XI Reunión del Consejo Presidencial, que declara a la vivienda como una esfera prioritaria de acción para los países andinos. Se trata de un ámbito en el que no resulta fácil identificar acciones concretas a nivel comunitario, salvo las de cooperación técnica o coordinación de políticas e intercambio de experiencias.

El capítulo dedicado a la educación, ciencia y cultura, sin embargo, contiene algunas provisiones de carácter claramente comunitario:

a) “Encargar las acciones regionales de integración en educación, ciencia, cultura, comunicación, deportes y recreación, a los organismos internacionales especializados que trabajan en la Comunidad Andina.”

b) “Garantizar la libre circulación de personas, bienes, servicios y materiales culturales, educativos, científicos, tecnológicos y de comunicación y la liberación arancelaria pertinente.”

c) “Consolidar espacios para el encuentro de experiencias en los que sea posible la construcción multilateral de esfuerzos, recursos y acciones, en materia de educación, ciencia, cultura, comunicación, deportes y recreación.”

d) “Garantizar la plena vigencia de sistemas de equivalencia de estudios y validación de títulos en los niveles básico, medio, técnico y superior en los países de la Comunidad Andina.”

e) “Impulsar proyectos innovadores como: aula viva en zonas de frontera, construcción de la historia desde una visión regional e integradora, fronteras culturales vivas, fomento del desarrollo lector y cátedra de derechos culturales, como eficaces instrumentos de integración de la Comunidad Andina.”

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f) “Propiciar la creación de colectivos regionales de especialistas, para un eficaz aprovechamiento de recursos, equipos y tecnologías de punta.”

g) “Crear un sistema andino de información, accesible, con particular aplicación en la educación, la ciencia y la cultura.”

h) “Elaborar la agenda de acción social andina, para su aprobación en la Cumbre de Presidentes de la Comunidad Andina, que se realizará en Cartagena de Indias, en mayo de 1999.”

El capítulo sobre economía solidaria, contiene algunas proposiciones muy

concretas para la acción comunitaria:

a) “Recomendar a los Estados y parlamentos de la Subregión, y organizaciones sociales y comunitarias, el estudio y análisis crítico-propositivo de la ley colombiana (454 de 1998) sobre la economía solidaria, con el propósito de construir el sistema regional de economía solidaria moderna y democrática.”

b) “Refortalecer el Fondo Andino de Desarrollo Rural (FONADER)” c) “Crear un banco informativo de iniciativas y proyectos de origen comunitario e

institucional, con apoyo y cooperación técnica y financiera.” d) “Construir la red andina de investigaciones comunitarias, articulándose con los

nodos nacionales.” e) “Crear una red andina de comercialización e intercambio equitativo,

complementario, con ventajas recíprocas.” f) “Promover eventos e intercambios educativos, culturales y de experiencias

regionales, mediante la convocatoria de encuentros andinos, latinoamericanos y del Caribe de pobladores y organizaciones sociales y comunitarias, con el fin de fortalecer la base social en los procesos de integración Subregional y regional americana.”

Finalmente, el capítulo sobre trabajo y seguridad social, tema de particular

importancia para la creación de un espacio social andino y para la consolidación del mercado común, contiene numerosas provisiones que conducen a acciones comunitarias:

a) “Los Estados miembros deberán ratificar y garantizar el cumplimiento de los convenios fundamentales contenidos en la declaración de la OIT, relativos a los principios y derechos fundamentales del trabajo.”

b) “Reconocer como derechos de los trabajadores(as) andinos(as), sin distinción de género, entre otros, los siguientes:

∗ “Al libre tránsito, al trato equitativo, a la documentación y a la búsqueda de trabajo de migrantes voluntarios(as) y forzados(as), garantizando sus derechos laborales y la seguridad social sin menoscabo de la acumulación de sus aportes, en los países de la Subregión...”

∗ “A la suscripción y ratificación de la convención internacional sobre protección de los derechos de todos(as) los trabajadores(as) migrantes y sus familias”

∗ “A constituir y fortalecer organizaciones sociales y sindicales en el ámbito nacional y Subregional...”

∗ “... Se ratificarán los convenios 156 y 103 de la OIT.” ∗ “... Se promoverá el diseño y la implementación de un sistema

obligatorio y solidario de seguridad social Andino, ratificando el Convenio 102 de la OIT. ...”

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∗ “A la incorporación a la legislación laboral de los países de la Subregión sanciones contra el acoso sexual en el trabajo.”

∗ “Al libre ejercicio profesional en la Subregión.” c) “Fortalecer al Consejo Consultivo Laboral Andino y al Convenio Simón

Rodríguez...” d) “Propiciar y garantizar la creación de los comités laborales de empresas

transnacionales que operen en dos o más países de la Subregión, independientemente que sean de origen andino o no...”

Pronunciamientos de otras autoridades andinas En los párrafos siguientes se pasará revista a los pronunciamientos de otras autoridades comunitarias de los Países Miembros, que tienen relación directa con los temas de la Agenda Social. Se sigue la misma metodología adoptada para sistematizar el tratamiento de estos temas por parte de los presidentes, es decir, ordenándolos alrededor de los tres ejes temáticos considerados estratégicamente prioritarios desde la perspectiva de la dimensión social de la integración: consolidación del espacio subregional andino, fortalecimiento de su capacidad competitiva en la economía global, y equidad y desarrollo social de los Países Miembros. Consolidación del espacio subregional Aspectos socio-laborales El tema social que de manera más inmediata salta a la vista como fundamental para la conformación y consolidación del Mercado Común Andino es la libre circulación de personas en el espacio subregional y, derivado de ello, el de los derechos sociales y laborales de los trabajadores y profesionales migrantes entre los países de la Comunidad Andina. Es sin duda por ello que las reuniones presidenciales más recientes han puesto énfasis en el tratamiento de esta materia, habiéndose registrado pasos importantes en dirección a establecer una política comunitaria al respecto. En concreto, las autoridades laborales de los Países Miembros han acordado acciones conjuntas para liberalizar y armonizar las legislaciones nacionales, y reformar la normativa comunitaria andina pertinente (Decisión 116: “Instrumento Andino de Migración Laboral”), con el fin de “facilitar la movilidad y el derecho de libre establecimiento de empresarios, trabajadores, profesionales, técnicos calificados y turistas dentro del espacio comunitario”.54 Adicionalmente, estas autoridades identificaron algunos instrumentos específicos que deberán servir para facilitar el establecimiento de ciudadanos de un país andino en otro: una certificación laboral única que sea reconocida por los cinco países, un Estatuto del Trabajador Migrante Andino, y acciones de capacitación a las autoridades de migración para ponerlas a tono con las nuevas concepciones y normas administrativas que sobre el tema deberán irse impulsando en el transcurso de los próximos e inmediatos años. De similar relevancia para garantizar la libre movilidad y el establecimiento de trabajadores y profesionales andinos en cualquier país de la Subregión, es la

54 Estas y otras citas en esta sección han sido tomadas, salvo indicación al contrario, del resumen efectuado por la Secretaría General de la CAN de acuerdos alcanzados en el período mayo de 1999 a junio del 2000 en cuatro reuniones de viceministros y expertos del trabajo y tres reuniones de ministros de trabajo de la CAN. Página web de la Secretaría General, www.comunidadandina.org.

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coordinación y armonización de los regímenes de jubilación. Para ello, las autoridades socio-laborales de los cinco países han asumido el compromiso de reformar la normativa comunitaria (Decisiones 113 y 148, ambas sobre el Instrumento Andino de Seguridad Social), y avanzar en la estructuración de un régimen de pensiones de jubilación a nivel subregional que, entre otros beneficios, permita el reconocimiento y pago en un país andino de prestaciones sociales efectuadas por el cotizante en otro país de la Comunidad. Es interesante anotar en este contexto que las autoridades andinas han manifestado interés en analizar las experiencias de participación del sector privado en la administración de los ahorros del trabajo, en una evidente búsqueda de caminos de superación de la consabida crisis financiera de los sistemas de jubilación administrados por los Estados en nuestros países. Por último, es también importante resaltar el acuerdo de estas autoridades de completar la ratificación andina del Convenio 102 de la OIT sobre seguridad social55, como paso adicional hacia la constitución de un espacio socio-laboral homogéneo. También contribuye significativamente a la consolidación del espacio subregional la decisión de las autoridades andinas del ramo de fortalecer las instituciones comunitarias responsables de los temas socio-laborales. Así, la aprobación de un protocolo modificatorio del Convenio Simón Rodríguez seguramente permitirá dotar a este instrumento comunitario, largamente olvidado, de medios financieros y respaldo político, imprescindibles ambos para cumplir a cabalidad con sus funciones. Es también destacable la decisión presidencial, anotada más arriba, de crear el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo, en el que a partir de ese momento reside la responsabilidad de impulsar las acciones que permitirán avanzar en la coordinación subregional de la política socio-laboral. Es también importante el establecimiento de la “Red de Coordinación, Información y Consulta de los Ministerios de Trabajo de la Comunidad Andina” decidido por los viceministros y expertos del trabajo de los Países Miembros reunidos en Lima en mayo del 2000. Educación y cultura En abril de 1999 se reunieron, en Santafé de Bogotá, los ministros de educación y responsables de las políticas culturales y científicas de la Comunidad Andina, en la que acordaron un Plan de Acción en el sector educación y cultural. Este Plan identifica un conjunto de programas y de acciones, cuyo cumplimiento deberá contribuir de manera significativa a la consolidación del proceso integracionista.

Cabe resaltar, en primer término, que en este contexto también se hace patente la necesidad de instrumentar decisiones y mecanismos que faciliten la libre circulación y residencia de los ciudadanos andinos, como corolario obligado de la conformación del Mercado Común Andino. Para ello, las autoridades educativas acordaron acelerar la preparación de las normas y procedimientos que permitirán, en un futuro cercano, el reconocimiento y convalidación de títulos profesionales. Por otra parte, la reunión otorgó una importancia preponderante a la formación de una cultura de la integración, destacando a la enseñanza de la historia como el principal instrumento para el logro de ese objetivo. Entre las acciones concretas destacadas con ese objeto constan los encuentros y cooperación entre historiadores de los cinco países, la continuación y conclusión del proyecto Historia de la América Andina de la Universidad Andina Simón Bolívar, la difusión del nuevo conocimiento histórico de la Subregión, y la armonización subregional de currículos en historia. 55 Al momento, está pendiente únicamente la ratificación por parte de Colombia

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Un segundo ámbito que las autoridades educativas señalaron como fundamental

para la formación de una cultura de la integración fue la identificación de contenidos comunes o similares en los currículos nacionales que, por su naturaleza, contribuyan a fomentar los valores de una integración democrática, solidaria y participativa.

Muy sugestiva resulta asimismo la decisión de impulsar un proyecto comunitario

destinado a valorar y revitalizar el legado cultural de los cinco países, con el propósito de tender puentes entre culturas, construir una memoria cultural común y contribuir al desarrollo de una cultura de la integración. Este proyecto, denominado Ruta de los Andes, deberá ser formulado e impulsado próximamente. Para impulsar éste y otros programas que sirvan al desarrollo de una cultura común, las autoridades educativas y culturales acordaron también gestionar la creación de un Fondo Andino de Cultura.

Es importante también consignar que las autoridades andinas acordaron

institucionalizar la Reunión de Ministros de Educación, con el fin de fortalecer y consolidar las instancias de coordinación y cooperación a nivel subregional, apuntalando también así la consolidación del espacio comunitario.

Por último, en diciembre del 2000 se produjo un hecho importante en este

ámbito, tanto por sus proyecciones intrínsecas (por los temas tratados), como porque es sintomático de lo que se espera sea un fenómeno cada vez más frecuente: la concreción de iniciativas por parte de instituciones de la sociedad civil. Diecisiete rectores de universidades de los cinco países andinos suscribieron un acuerdo para establecer una Red Andina de centros de investigación universitaria, con varios fines: realizar trabajos sobre el libre tránsito de personas y libre prestación de servicios en el espacio subregional, armonizar estándares mínimos educativos, compatibilizar programas académicos y flexibilizar el reconocimiento mutuo de títulos profesionales, diplomas y calificaciones, crear una cátedra andina de integración e incorporar el tema en el currículo de otras disciplinas, impulsar programas de formación y capacitación continua de profesionales, fortalecer la cooperación entre la universidad y las empresas, etc. Adicionalmente, estas autoridades de educación superior solicitaron a la Secretaría General un estudio para evaluar la posibilidad de crear mecanismos de acreditación universitaria y el establecimiento de un Consejo Universitario Andino.56 Desarrollo sostenible Este es un ámbito en el cual la cooperación entre los países andinos es especialmente promisoria, en vista de que varios eco sistemas son compartidos por dos o más Países Miembros, y en vista también de que la Subregión Andina ostenta una de las mayores biodiversidades del planeta; cuatro de los cinco Países Miembros integran la nómina de los diecisiete países megadiversos del mundo. Esta extraordinaria riqueza biológica no sólo conlleva una enorme responsabilidad frente a la comunidad internacional y el destino del planeta en su conjunto, sino también una gran oportunidad que puede ser mejor valorada y aprovechada sobre la base de una acción conjunta. Basta tener presente que una de las más importantes revoluciones tecnológicas y productivas del nuevo siglo que comienza es la biológica, y que nuestros países cuentan con una participación desproporcionadamente grande, en relación con sus dimensiones geográficas y poblacionales, de la materia prima y los recursos genéticos que constituyen la base para la multiplicación de nuevos alimentos, medicinas, colorantes naturales, etc. No hay que olvidar, tampoco, que una proporción significativa 56 Información publicada por Diario El Comercio, Quito, 2 de enero de 2001.

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del patrimonio genético del planeta se encuentra dentro de la Subregión Andina, y que ello constituye un capital invalorable para su desarrollo. Es alentador, por tanto, que en este ámbito se hayan cumplido las resoluciones presidenciales del XII Consejo Presidencial, en el sentido de avanzar en la adopción de una estrategia subregional para la preservación del ambiente y la promoción del desarrollo sostenible. Por otra pare, la Comunidad Andina ya cuenta con un régimen común sobre acceso a recursos genéticos, varios países han avanzado en la formulación de sus reglamentos nacionales para aplicarla, y se están ejecutando actualmente varias iniciativas conducentes a coordinar y fortalecer la gestión de los Países Miembros en estas materias, entre las cuales cabe destacar la Estrategia Subregional Andina sobre Biodiversidad. Participación ciudadana

Esta es, lamentablemente, una de las dimensiones más débiles de la integración

subregional andina. El carácter preponderantemente comercial que la ha caracterizado durante la mayor parte de su trayectoria explica en parte esta deficiencia, pero es también un reflejo de las limitaciones de nuestras democracias, muchas veces más formales que reales, y la persistencia de regímenes sociales con altos grados de inequidad y marginalización. Sin embargo, aciertan los presidentes andinos cuando sugieren que la participación ciudadana en el proceso de integración es una condición necesaria para asegurar su consolidación y, sobre todo, para viabilizar su avance hacia etapas para las cuales es perentoria la participación de diversos actores sociales si éstas han de concretarse. Es por ello que el X Consejo Presidencial Andino solicitó a los cancilleres, como se señaló más arriba, la preparación de una propuesta de participación de la sociedad civil más amplia que la contemplada hasta la fecha, limitada a los sectores empresarial y laboral.

Incluso la participación empresarial y laboral ha sido sumamente débil y

deficiente, pese a haber sido institucionalizada desde muy temprano en el proceso de integración andino. El Comité Asesor Económico y Social, creado en 1969, fue sustituido en 1983 por los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral ante el virtual fracaso de la anterior instancia. Pero estos Consejos tampoco han desplegado una actividad significativa en apoyo al proceso integracionista.

Los empresarios, por una parte, han privilegiado otras instancias, al margen de la

institucionalidad de la Comunidad Andina, para coordinar y concertar actividades a nivel subregional. Es así como se conformaron organismos tales como la Confederación de Empresarios Privados Andinos que, por decisión de este sector, es la que lo representa ahora oficialmente ante los órganos regulares del SAI, y asociaciones diversas que agrupan a empresarios de sectores específicos: ganaderos, agricultores, transportistas, líneas aéreas, pequeños industriales y comerciantes, etc. No debe desestimarse, sin embargo, la importancia de esta participación empresarial por el hecho de haberse dado al margen de la institucionalidad oficial, pues podría muy bien constituir el germen de un auténtico y más activo involucramiento en el proceso, sobre todo si se tiene en cuenta que ya durante algunos años se vienen celebrando encuentros y ruedas de negocios empresariales a nivel subregional con éxitos evidentes.

El Consejo Laboral Andino ha sido aún menos activo que el empresarial, y la

participación de los trabajadores, cuando se ha dado, ha sido de carácter más bien retórica, además de carecer de continuidad y el indispensable seguimiento de las

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resoluciones adoptadas. El Instituto Laboral Andino, organismo que alguna vez fue percibido como una opción interesante para la promoción de programas de formación y capacitación que, de esa manera, pudiese contribuir a concitar un mayor apoyo de los trabajadores organizados de la Subregión al proceso de integración, nunca logró despegar por falta de apoyo político, sindical y financiero. Lamentablemente, las nuevas tendencias del desarrollo prevalecientes en el mundo y en nuestra región, que conllevan un inevitable debilitamiento de la organización sindical tradicional, tampoco auguran bien para la participación de los trabajadores organizados.

Es por ello que, sin descartar ni subestimar la necesidad de impulsar la

participación institucionalizada de empresarios y trabajadores sindicalizados, se vuelve también vital para la fortaleza y el futuro del proceso integracionista, la ampliación de la participación hacia otros sectores de la sociedad civil, tal como los presidentes lo anticiparon en Guayaquil en 1998. Entre los sectores más promisorios hay que mencionar a las ONGs ambientalistas, cuya agenda de trabajo contiene objetivos que necesariamente trascienden fronteras nacionales, las organizaciones indígenas, que han cobrado impulso en los últimos años y que perciben en la solidaridad étnica transnacional un elemento fundamental de su fortaleza, los pequeños empresarios, que podrían potenciar las oportunidades de complementariedad productiva que ofrece el espacio subregional, profesionales, para quienes se presentarán crecientes oportunidades de coordinar una ampliación organizada de sus mercados de trabajo, etc. Lo importante a destacar es que, al enriquecerse progresivamente el ámbito temático de la integración, la participación de actores diversos y heterogéneos de nuestras sociedades se volverá no sólo cada vez más necesaria, sino que irá constituyéndose en el puntal de una integración más democrática y cercana a las necesidades y las aspiraciones del grueso de la población. Fortalecimiento de la competitividad global de la Comunidad Andina de Naciones Aspectos socio-laborales No cabe duda que el asunto socio-laboral más significativo desde la perspectiva de la competitividad global del conjunto de las economías andinas, es la formación y capacitación de sus trabajadores, profesionales y directivos. Es por ello que las autoridades laborales de los cinco países han enfatizado este tema como uno de los más importantes en su esfuerzo por concertar y coordinar políticas comunes. En esa dirección apunta su voluntad de homologar las metodologías y contenidos de los programas de formación y capacitación laboral que se ejecutan en los países andinos, así como su señalamiento de la necesidad de asegurar el reconocimiento recíproco de las certificaciones oficiales otorgadas en cada país. Aunque la relación entre este mutuo reconocimiento de certificados y la gradual conformación de un mercado laboral subregional no ha sido explicitado en los pronunciamientos oficiales, existe una vinculación indudable entre ambos asuntos y la decisión de las autoridades andinas de iniciar estudios sobre el mercado laboral de cada país así lo revela. Plantean, de manera algo condicionada pero de todas formas clara, que estos estudios podrían conducir más adelante al establecimiento de una Red Andina de Observatorios Laborales57 cuyo objetivo, puede colegirse, será el de coordinar subregionalmente políticas de capacitación y formación en función de los objetivos del empleo. 57 La información de base para esta síntesis y observaciones es el resumen efectuado por la Secretaría General y publicado en su página web a que antes se hizo referencia (véase nota no. 54)

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Vale también anotar que las autoridades andinas del ramo destacan a los pueblos fronterizos entre países miembros como ámbitos en los que deberá privilegiarse el impulso de propuestas concretas para la capacitación laboral, y también que señalan a los grupos más vulnerables de la población como aquellos que deberán ser los principales beneficiarios de los esfuerzos que se desplieguen en este campo. Ciencia y tecnología Es éste un tema cuyo desarrollo, si bien está llamado a contribuir directamente al progreso y al bienestar de las sociedades andinas, tiene sobre todo relación con el complejo y difícil objetivo de la competitividad internacional de nuestras economías, requisito indispensable para su inserción activa en la sociedad global. Sin duda conscientes de su doble importancia, los presidentes andinos incorporaron el tema en la Agenda Social, y las autoridades del ramo han avanzado en la elaboración de un programa comunitario con varios ejes temáticos (transferencia tecnológica, desarrollo de proyectos de interés comunitario, formación de recursos humanos, etc.), y en la formulación de una estrategia andina para su ejecución. Equidad y desarrollo social de los Países Miembros Aspectos socio-laborales El del empleo es, sin duda alguna, el tema socio-laboral de mayor urgencia y relevancia desde la óptica de la equidad y el progreso social de los pueblos andinos. Por eso las autoridades laborales de los cinco países lo señalaron, en sus reuniones de mayo 1999 a junio 2000 antes referidas, como una de las cinco prioridades socio-laborales para la presente etapa de la integración.

Sin embargo, al revisar las medidas propuestas, se constata cuan limitado es lo que puede hacerse de manera directa para generar empleo, si esas medidas no se dan en un contexto de crecimiento económico dinámico. Es interesante y revelador, por ejemplo, que no se sugieran medidas tales como los programas masivos de empleo emergente que, en otra época, fueron vistos en muchos países de la región como opciones valederas para enfrentar el azote del desempleo abierto o encubierto. Esa omisión seguramente obedece, conjeturamos, a que tales programas requieren, por un lado, un compromiso financiero por parte del Estado que resulta incompatible con la rigurosa disciplina fiscal del paradigma actual de gestión económica y, por otro, que se ha visto que tales programas por si solos no contribuyen significativamente a la creación de empleo permanente. Eso los vuelve dependientes permanentes del gasto público, lo que nuevamente conspira contra la ortodoxia vigente. Así, pues, las medidas propuestas recientemente por las autoridades laborales andinas para fomentar el empleo, inciden únicamente de manera indirecta sobre el mismo, y muchas están dirigidas más bien a mejorar los niveles de ingresos de quienes ya cuentan con trabajo, generalmente autónomo, sin relación de dependencia. Esta visión más bien pesimista de este componente de la Agenda Social se desprende inevitablemente de una consideración realista de algunas de las medidas identificadas como prioritarias: promoción del empleo autogestionado, formalización de las unidades productivas informales, fomento de microempresas y producción solidaria. Ninguna de ellas va más allá de la facilitación o supresión de obstáculos a iniciativas espontáneas

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de sectores pobres y desempleados de la población para generar ingresos al margen del mercado laboral, a fin de que puedan desarrollarse libremente.

Al margen de estas medidas, las autoridades laborales señalaron dos ámbitos de acción que pueden contribuir a identificar eventuales opciones adicionales. Uno de ellos es la continuación del diálogo tripartito de gobierno, trabajadores y empresarios, que la OIT ha venido auspiciando ya por algunos años, para debatir e identificar posibles acuerdos que propicien mejoras en la productividad y el empleo. En este contexto se hizo mención específica del programa “Consejos Territoriales de Empleo” del gobierno colombiano, por constituir ésta una experiencia exitosa de concertación. Por otra parte, las autoridades laborales andinas se propusieron también optimizar el funcionamiento del mercado laboral de cada país, dotando a los agentes que intervienen en él de información suficiente y adecuada. Desde la perspectiva de la equidad y progreso social de los Países Miembros, además del empleo, el tema de la salud y seguridad en el trabajo mereció la atención prioritaria de parte de las autoridades laborales andinas en su período de reuniones antes mencionado. Se desprende de las medidas identificadas, la intención de las autoridades de avanzar hacia el establecimiento de normas comunes o, al menos, armonizadas sobre la materia, a través de arbitrios tales como la observancia y difusión en los cinco países de los convenios pertinentes de la OIT, así como la realización de estudios comparados, diagnósticos coordinados o similares en los cinco países, elaboración de una norma matriz para cada país, capacitación de inspectores a nivel nacional y subregional, etc. Educación y cultura Adicionalmente a las decisiones adoptadas por las autoridades educativas y de la cultura de los Países Miembros para contribuir a la consolidación de la integración, antes comentadas, se puso un énfasis singular a las acciones dirigidas a la población infantil. Las autoridades andinas del ramo parecen haber identificado a la infancia como grupo objetivo prioritario de sus agendas de trabajo, como medio para contribuir de manera más efectiva a la superación de la pobreza. Entre las medidas propuestas figuran el intercambio de experiencias, programas de cooperación para ahondar en el conocimiento y análisis del tema, incrementar las inversiones en programas para la atención de la infancia, capacitar a los adultos que tiene contacto frecuente con infantes, etc. Otras decisiones adoptadas por estas autoridades tienen relación con la alimentación escolar (intercambio de experiencias con miras a establecer una política subregional compartida), la educación técnica y tecnológica (intercambio de experiencias para la construcción conjunta de una alternativa regional en la materia), educación en fronteras (definición de políticas educativas para zonas fronterizas) y mejoramiento de las estadísticas educativas y generación de indicadores que permitan efectuar evaluaciones comparativas (solicitud al Convenio Andrés Bello para que prepare una propuesta técnica, y a la Secretaría General para que difunda la información e indicadores). En el ámbito cultural, las autoridades andinas destacaron el desarrollo de programas en las zonas de fronteras, integración en la oferta educativa de contenidos que fomenten el respecto y valoración de las culturas locales, diseño y formulación de políticas de comunicación y cultura para democratizar los medios de comunicación,

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protección de los derechos de autor y la propiedad intelectual, promoción de las industrias culturales, y una integración más sistemática de la administración de los museos a las políticas culturales de los cinco países.

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CAPITULO III

La Agenda Social Andina: propuesta de ordenamiento

Consideraciones generales

En primer lugar, conviene establecer los alcances de una Agenda Social Andina. Esta no puede ser una sumatoria de las agendas o planes sociales de los cinco Países Miembros, pues ello no constituiría una contribución específica a la cohesión social de la Subregión que entraña el establecimiento de una comunidad de naciones. Si bien los planes o las estrategias de desarrollo social de los cinco países andinos pueden converger hacia metas similares, la suma de los mismos no constituye una agenda para el desarrollo social comunitario. Esta última debe contener especificidades, no siempre fáciles de identificar, que la conviertan en una propuesta cualitativamente diferente de la de cada uno de los planes nacionales, aunque deba ser compatible con ellos. De ahí que no debe esperarse encontrar en la propuesta de una Agenda Social (Comunitaria) Andina todos los temas que deberían estar presentes en un plan nacional. Sólo deben figurar aquellos que, por su naturaleza, contribuyen a la cohesión social del conjunto de los cinco países.

Los temas de la Agenda Social, presentada en forma de matriz en el presente capítulo, han sido ordenados alrededor de los requerimientos e implicaciones sociales de las tres líneas temáticas señaladas en el capítulo II de este trabajo: a) consolidación del espacio subregional andino, b) fortalecimiento de la competitividad global de la Comunidad Andina, y c) equidad y desarrollo social de los Países Miembros. La matriz también hace referencia a la visión estratégica que se desprende de los pronunciamientos y resoluciones de las autoridades andinas, al señalar los resultados que deberían obtenerse a corto, mediano o largo plazo. Finalmente, la matriz identifica las instituciones o entidades que tienen responsabilidad en la ejecución de las acciones presentadas.

Debe insistirse en que la Agenda Social presentada es una propuesta preliminar, que puede, y posiblemente deba ser reformulada y enriquecida como fruto del debate al que se espera contribuya. La intención del consultor ha sido sugerir tentativamente una determinada sistematización de los múltiples y heterogéneos temas y asuntos que tienen relación con la dimensión social de la integración.

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Esquema propuesto

Se sugiere encabezar la Agenda Social con el enunciado de algunos principios y

objetivos básicos de carácter social y político compartidos por los cinco países andinos. A modo de ejemplo de lo que ese enunciado podría contener, el consultor ha recogido partes pertinentes del Acuerdo de Cartagena, la Carta Social elaborada por el Parlamento Andino y las Declaraciones Presidenciales.

A continuación se presenta una matriz que ordena, de acuerdo con los criterios antes expuestos, los principales temas o asuntos sociales de la integración andina. Se han empleado cuatro columnas. La primera, “Línea temática / asunto”, clasifica los contenidos de la Agenda Social, agrupándolos alrededor de las tres líneas temáticas estratégicas de la dimensión social de la integración. La segunda columna señala los resultados que se espera obtener a corto plazo, esto es, antes de 2005, fecha de conformación definitiva del Mercado Común Andino. La tercera comprende aquellos resultados cuyo horizonte de cumplimiento se aprecia más alejado, lo cual de ninguna manera significa que se trate de materias sobre las cuales no pueda o deba comenzar a trabajarse desde ahora, o que no se esté ya trabajando en ellas. La cuarta columna señala al conjunto de instituciones o entidades responsables de los temas.

El último capítulo del documento, por otra parte, describe, aunque siempre de

manera muy sucinta, los contenidos de la matriz. Una mayor justificación de los mismos se encuentra en los primeros dos capítulos del documento.

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AGENDA SOCIAL ANDINA

Principios y Objetivos Comunes

La Comunidad Andina de Naciones comparte y promueve:

∗ los principios de igualdad, justicia, paz, solidaridad y democracia. ∗ la universal y plena aplicación de los derechos humanos, civiles, políticos,

económicos, sociales, culturales, del medio ambiente, espirituales, al usufructo del progreso científico y tecnológico, al desarrollo y a la integración, considerados en forma indivisible e interdependiente.

∗ el fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema democrático de gobierno, para hacerlo más representativo, participativo y eficiente, en procura de una cultura de la democracia y la solidaridad.

∗ los principios de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos.

La integración andina:

∗ constituye un mandato histórico, político, económico, social y cultural de los países andinos a fin de preservar su soberanía e independencia.

∗ es imperativa para afianzar la paz, la seguridad, el mejoramiento de las condiciones de vida y el desarrollo integral de nuestros pueblos.

∗ es un proceso global que se orienta hacia la consolidación de la identidad subregional

∗ propicia la solidaridad e incrementa la confianza recíproca ∗ debe contribuir a superar los problemas de la pobreza, y promover la cohesión

social del espacio comunitario andino

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AGENDA SOCIAL ANDINA

(BORRADOR DE PROPUESTA)

VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA / ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO

RESPONSABLES

Consolidación espacio subregional:

• Libre circulación, trabajo y residencia de ciudadanos andinos

• Vigente libre tránsito en regiones fronterizas

• Acordada agenda de trabajo para armonizar, simplificar y unificar procedimientos migratorios

• Autoridades nacionales de migración capacitadas

• Flexibilizadas normas para circulación y residencia de: empresarios, profesionales y estudiantes

• Reformada Decisión 116 sobre migración laboral

• Fortalecido el Comité Andino de Migraciones

• Flexibilizadas normas nacionales sobre migración

• Establecidas bases para política migratoria común y definida norma comunitaria

• Acordados derechos y beneficios sociales de trabajadores migrantes

• Establecida “Certificación laboral única” y elaborado “Estatuto del trabajador migrante andino”

• Ratificados Convenios 97 y 143 de OIT sobre derechos de trabajadores migrantes

• Definidos derechos de asociación y sindicalización de trabajadores migrantes andinos

• Ministerios de Trabajo

• Ministerios de Gobierno o Interior

• Autoridades de migración

• Comité Andino de Migraciones

• Comisión del Acuerdo de Cartagena

• Consejo Consultivo Laboral Andino

• Convenio Simón Rodríguez

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA / ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO

PLAZO

RESPONSABLES

Consolidación espacio subregional:

• Armonización y actualización de normas socio-laborales

• Ratificados por los cinco países los Convenios fundamentales de la OIT

• Suscrito un “Convenio Andino de Seguridad Social” y establecida la “Tarjeta Andina de Seguridad Social”

• Completada ratificación andina de Convenio 102 de OIT sobre seguridad social

• Convenio Simón Rodríguez modificado y reactivado

• Coordinados y armonizados regímenes de jubilación

• Modificadas Decisiones 113 y 148 sobre “Instrumento Andino de Seguridad Social” en lo relativo a regímenes de jubilación

• En vigencia un sistema previsional andino

• Normados comités laborales de empresas con presencia en dos o más países andinos

• Ministerios de Trabajo

• Ministerios o Institutos de Previsión Social

• Comisión del Acuerdo de Cartagena

• Consejo Consultivo Laboral Andino

• Convenio Simón Rodríguez

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA /

ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO RESPONSABLES

• Acordados criterios

para mutuo reconocimiento de títulos profesionales, certificados y diplomas

• Homologados currículos

y planes de estudios

• Ministerios de

Educación • Convenio Andrés

Bello

Consolidación espacio subregional:

• Convalidación de títulos, certificados y diplomas

• Identidad cultural andina y cultura de la integración

• Continúa proyecto

Historia de América Andina

• Se celebran encuentros regulares entre historiadores andinos

• Circulan libres de aranceles bienes, servicios y materiales educativos, culturales y de comunicación producidos en países andinos

• Institucionalizada Reunión de Ministros de Educación y de Cultura

• En ejecución proyecto Ruta de los Andes

• Creado Fondo Andino de Cultura

• Establecido el Consejo Universitario Andino

• Completada adhesión o ratificación andina de instrumentos internacionales de derechos humanos

• Se difunde historia

común andina • Se ejecutan proyectos

conjuntos entre historiadores de dos o más países andinos

• Armonizados textos de enseñanza en historia

• Se efectúan frecuentes intercambios culturales

• Valores para la integración introducidos en textos escolares

• Definido programa subregional de información y difusión sobre la integración

• Identificados y potenciados contenidos similares en currículos nacionales

• Universidad

Simón Bolívar • Ministros de

Educación y de Cultura

• Ministros de Comercio

• Red Andina de centros de investigación universitaria

• Embajadas de países andinos

• Corporación Andina de Fomento

• Secretaría General de la CAN

• Parlamento Andino

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA / ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO

RESPONSABLES

• Establecidos mecanismos para coordinación de políticas culturales nacionales

• Armonizada legislación para recuperación de bienes culturales sustraídos

• Reactivado Convenio Simón Rodríguez

• Aprobado protocolo para elección directa y por sufragio universal de representantes al Parlamento Andino (protocolo adicional)

• Institucionalizada participación de diversos actores (adicionales al laboral y empresarial)

• Convenio Simón Rodríguez

• Consejos Consultivos Laboral y Empresarial

• Parlamento Andino • Secretaría General

de la CAN

Consolidación espacio subregional:

• Participación de la sociedad civil

Consolidación espacio subregional:

• Desarrollo

sostenible

• Adoptada “Estrategia andina de preservación ambiental y desarrollo sostenible”

• Adoptada “Estrategia subregional andina sobre biodiversidad”

• Comprometida participación de ONGs ambientalistas en ejecución de ambas estrategias

• Implementado mecanismo de alerta temprana frente a emergencias ambientales y ecológicas

• En ejecución programa andino de cooperación en prevención y mitigación de desastres naturales

• Expedidos reglamentos nacionales para implementar la Decisión 391 sobre un régimen común para el acceso a recursos genéticos

• Establecido banco de datos sobre acceso a recursos genéticos

• Acordado plan de trabajo comunitario sobre comercio y medio ambiente

• Formulado y en ejecución un programa andino de carbono

• Ministerios del

Ambiente o similares

• Comité Andino de Autoridades Ambientales

• Comité Andino sobre Recursos Genéticos

• Corporación Andina de Fomento

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA /

ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO RESPONSABLES

• Priorizados proyectos

de integración y desarrollo fronterizo

• Definido listado inicial de proyectos conjuntos para desarrollo fronterizo

• Diseñada estrategia y política para apoyar la reconstitución fronteriza de nacionalidades y pueblos indígenas

• Elaborado y en ejecución proyecto “Desarrollo fronterizo y regiones deprimidas”

• Identificados programas y proyectos para promover actividades productivas y desarrollo de micro, pequeñas y medianas empresas en las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)

• Coordinado el mejoramiento de infraestructura sanitaria y educativa, la capacitación laboral y la conservación ambiental en las ZIF

• Definidas y coordinadas políticas educativas para zonas fronterizas

• Ministerios de

Relaciones Exteriores, Educación, Salud y Obras Públicas

• Grupo Consultivo Regional Comunidad Andina

• Secretaría General de la CAN

• Comisiones binacionales de vecindad

• Convenio Andrés Bello• Secretaría General de

la CAN

Consolidación espacio subregional:

• Desarrollo fronterizo

• Turismo

• Concertados mecanismos de coordinación de autoridades nacionales de turismo

• Impulsada cooperación entre operadores privados de turismo

• Elaborado y acordado un programa de cooperación y desarrollo turístico a nivel subregional

• Ministerios de Turismo o equivalentes

• Empresas privadas andinas de turismo

• Secretaría General de la CAN

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA /

ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO RESPONSABLES

• Diseñados y en

ejecución proyectos de capacitación laboral en zonas fronterizas

• Recopilados análisis y sistematizada información sobre mercados laborales nacionales y sus requerimientos de formación y capacitación

• Establecida una red andina de observatorios laborales nacionales

• En ejecución política

comunitaria para renovar la educación técnica y tecnológica

• En ejecución estrategia comunitaria para renovar los sistemas educativos con énfasis en el mejoramiento de la educación básica

• Ministerios de Trabajo • Ministerios de Educación • Instituciones públicas y

privadas de capacitación laboral y formación empresarial

Fortalecimiento competitividad andina:

• Formación y

capacitación de recursos humanos

• Otras medidas

• Elaborada y

consensuada una estrategia andina de competitividad

• En ejecución programa de acción comunitaria en ciencia y tecnología

• Adoptadas posiciones conjuntas sobre el dumping social y el dumping ambiental ante la OMC

• En marcha proceso

ordenado de análisis, difusión y debate sobre competitividad, innovación tecno-productiva y flexibilización laboral

• En ejecución programa andino de innovación tecnológica, productiva y de servicios profesionales

• Creada facultad de integración para contribuir al fortalecimiento de la competitividad y la innovación tecnológica

• Consejos Consultivos

Andinos Laboral y Empresarial

• Convenio Simón Rodríguez

• Secretaría General de la CAN

• Universidad Simón Bolívar • Ministerios de Comercio,

Trabajo, Bienestar Social y del Ambiente

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VISIÓN ESTRATÉGICA LÍNEA TEMÁTICA /

ASUNTO CORTO PLAZO MEDIANO / LARGO PLAZO RESPONSABLES

Equidad y desarrollo social:

• Fomento del empleo

• Programa mínimo de

fomento del empleo coordinado a nivel subregional

• Establecido mecanismo para el análisis de políticas de empleo y el intercambio de experiencias e información

• Impulsado y coordinado a nivel subregional el diálogo tripartito (gobiernos, empresarios, trabajadores) sobre políticas de empleo

• Acordado programa subregional de investigación sobre opciones tecnológicas y la relación inversión-empleo

• Implementado programa de “Consejos territoriales de empleo” sobre la base de la experiencia colombiana

• Definidas y

coordinadas políticas sobre innovación tecnológica, competitividad y empleo

• Ministerios de

Trabajo y de Economía

• Red Andina de centros de investigación universitarios

• Universidad Andina Simón Bolívar

• OIT Andina

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Equidad y desarrollo social:

• Combate a la

pobreza extrema

• Fondo Andino de

Desarrollo Rural (FONADOR) fortalecido y capitalizado

• Analizada la propuesta de constituir un sistema subregional de economía solidaria

• Acordado un programa de atención especial a áreas deprimidas, especialmente en zonas de frontera

• Consolidado y capitalizado el Fondo Indígena

• Concretado un programa de cooperación en salud y nutrición

• Establecidas bases para una política común sobre alimentación escolar

• Establecidas metas conjuntas para reducir índices de mortalidad materna e infantil

• Establecido un

programa andino para erradicar la pobreza absoluta

• Formulado un programa andino de seguridad alimentaria y apoyo al campesinado

• Diseñados y adoptados instrumentos para cumplir compromisos sobre los Derechos del Niño y el Plan Mundial para la Infancia

• Coordinadas políticas para atender a personas de la tercera edad y a la juventud

• Corporación

Andina de Fomento

• Secretaría General de la CAN

• Ministerios de Bienestar Social, Educación, Salud y Vivienda

• Fondos sociales • Convenio Hipólito

Unanue

• Completada ratificación andina del Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales

• Se fomenta la integración entre pueblos afro indios de los cinco países

• Acordado programa de cooperación sobre salud y seguridad en el trabajo

• Identificado un programa de cooperación en el desarrollo de vivienda de interés social

• Armonizadas políticas y legislación sobre derechos de la mujer

• Concertada bases de política comunitaria sobre derechos de comunidades indígenas y locales

• Armonizadas normas para desarrollo familiar y adoptado un Código Andino de la Familia

• Definidas y acordadas normas comunitarias sobre salud y seguridad en el trabajo

• Completadas y ratificadas adhesiones a convenciones de OIT sobre salud y seguridad en el trabajo

• Oficinas nacionales de la mujer o equivalentes

• Ministerios de Trabajo

• OIT Andina

Equidad y desarrollo social:

• Asuntos sociales varios

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CAPÍTULO IV

Los temas de la Agenda Social Andina

Este capítulo presenta y desarrolla de manera sucinta el contenido temático de la matriz del capítulo anterior (no se explaya sobre plazos o responsables). Para cada tema se ha elaborado una síntesis descriptiva o justificativa, y asimismo una breve descripción de los objetivos que se espera cumplir para cada uno de ellos en el corto (hasta el año 2005) y en el mediano o largo plazo (a concretarse posiblemente después del año mencionado, aunque las actividades puedan iniciarse de inmediato o haya sido ya iniciadas).58. Una justificación mayor de esos contenidos se encuentra en los dos primeros capítulos del documento. Siguiendo el esquema utilizado en la matriz, los temas se ordenan alrededor de los tres ejes temáticos prioritarios de la integración en la presente etapa, desde la perspectiva de su dimensión social, enunciados en la Presentación y explicados detalladamente en el Capítulo II. Consolidación del espacio subregional andino Aspectos socio-laborales

• La libre circulación, al interior del espacio comunitario, de ciudadanos de países miembros de un esquema de integración, su derecho al trabajo y residencia en cualesquiera de ellos en igualdad de condiciones que los ciudadanos del país anfitrión, y el acceso, asimismo en igualdad de condiciones, a los beneficios de la seguridad social, son asuntos que surgen de inmediato como consecuencia de la decisión de avanzar hacia la conformación de un mercado común. En concreto, se vuelve urgente concertar una política migratoria, y resolver sobre los derechos previsionales y otros derechos y beneficios sociales de los trabajadores migrantes. A mediano y largo plazo, habrá que encarar también asuntos tan importantes como el de la homologación y elevación conjunta de normas socio-laborales, y los derechos de asociación o sindicalización de los trabajadores migrantes.

• La estrategia planteada por las autoridades comunitarias andinas (presidentes, Parlamento Andino, y ministros del ramo) para el desarrollo de estos temas, se resume esencialmente en lo siguiente: flexibilización progresiva de las normas nacionales sobre migración para acercarse gradualmente a la definición de una normativa comunitaria; énfasis inicial en el libre tránsito de ciudadanos en regiones de frontera, y en la flexibilización de normas para la circulación y residencia de empresarios, profesionales y estudiantes; establecimiento de las bases para una política migratoria comunitaria; diseño de un sistema de seguridad social andino, particularmente de jubilaciones; fortalecimiento de las instituciones comunitarias que tienen responsabilidad sobre estas materias; gradual homologación de las legislaciones socio-laborales nacionales.

58 De manera excepcional, y siempre señalándolo de manera explícita, el consultor se ha permitido introducir alguna sugerencia adicional a las identificadas por las autoridades andinas.

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Educación y cultura

• Asociado a la libre circulación y el derecho al trabajo y residencia dentro del espacio comunitario de los ciudadanos de cualquier País Miembro, figura uno de sus corolarios, el reconocimiento recíproco de títulos profesionales, certificados y diplomas, así como la concomitante homologación de currículos y planes de estudios. Adicionalmente, la estructuración de un espacio comunitario socialmente cohesionado conlleva el fortalecimiento de la identidad cultural común a los pueblos de los cinco países, y la consolidación política de la integración supone el florecimiento de una cultura de la integración.

• La visión estratégica para el desarrollo de esta temática que se desprende de decisiones y pronunciamientos de las autoridades andinas, puede resumirse en la decisión de establecer criterios para la convalidación de títulos profesionales, así como para armonizar u homologar los currículos y planes de estudios de los cinco países. Por otra parte, se da mucho énfasis a la composición y difusión de una historia andina común como medio privilegiado para fortalecer la identidad común andina, a la adhesión a valores comunes, a la difusión de información sobre la integración y a la cooperación académica y cultural en general.

Otros asuntos

• La ampliación o fortalecimiento de instancias de participación de diversos actores sociales cuyos intereses serían beneficiados con una creciente interacción, es un campo que no admite ser postergado si se ha de consolidar el proceso integracionista. De hecho, numerosos sectores de nuestras sociedades han venido articulando modalidades de interacción, muchas veces al margen de la institucionalidad formal de la integración andina, haciendo así patente que existen oportunidades e intereses objetivos que obligan a estrechar los lazos de cooperación y la acción comunitaria. Por otra parte, desde la perspectiva de la Agenda Social se identifican al menos tres temas como los más promisorios para fomentar una estrecha cooperación subregional: la gestión ambiental, incluida la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad de los países andinos; el desarrollo de zonas de frontera; y el desarrollo conjunto o coordinado de programas de turismo.

• La visión estratégica en esta materia es bastante clara: fortalecimiento de la participación empresarial y laboral en el proceso de integración, y ampliación de esa participación hacia otros sectores sociales (pequeños empresarios, consumidores, ONGs, organizaciones indígenas, etc.). Lo segundo conlleva la promoción o el apoyo a propuestas innovadoras, como la de la gestión ambiental y el desarrollo sustentable, y la cooperación en el campo del turismo, que tienen además la virtud de potenciar la participación en el proceso integracionista de actores caracterizados por su activismo. El desarrollo de zonas de frontera aparece además como un ámbito de trabajo que no sólo deberá contribuir a una mayor integración subregional, sino además a la incorporación de zonas y poblaciones generalmente pobres y marginadas.

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Fortalecimiento de la competitividad global de la CAN Formación y capacitación

• Desde la perspectiva de la Agenda Social, el aspecto de mayor relevancia en función de la competitividad global del conjunto de las economías andinas es, sin duda, el de la formación y capacitación de trabajadores, técnicos y directivos de las unidades productivas. Es ya un lugar común, pero con frecuencia olvidado, que la introducción de innovaciones tecnológicas en los procesos productivos no asegura, por si sola, la elevación de los niveles de productividad o de la calidad de la producción y, por ende, de la competitividad de las unidades productivas. Esas innovaciones, para fructificar, deben ser acompañadas por prácticas gerenciales renovadas y, sobre todo, deben ir de la mano de programas de formación, según los nuevos enfoques, del personal laboral, técnico y directivo de la empresa. También es de fundamental importancia y urgente atención la renovación de la educación básica y el mejoramiento de su calidad, pues en ella se imparten las aptitudes y capacidades de aprendizaje fundamentales, sin las cuales resulta muy difícil formar más tarde cuadros adecuadamente capacitados para los retos de la economía globalizada.

• La estrategia propugnada por las autoridades andinas consiste en privilegiar las actividades de formación y capacitación en zonas de frontera, lo cual es coherente con su interés por dar un especial énfasis al desarrollo fronterizo, y en desarrollar mejores sistemas de información sobre el mercado laboral y sus requerimientos de formación y capacitación. Además, propugnan la renovación de la educación básica y la educación técnica.

Otras medidas • En opinión del consultor, hace falta una concepción más integral sobre el tema

de la competitividad que, debe enfatizarse, es sistémica y, por lo tanto, involucra además a aspectos tan importantes como la renovación de prácticas gerenciales, formación de cuadros técnicos y directivos, dotación y modernización de servicios básicos e infraestructura, etc. Sin duda, la mayoría de estos temas no son propiamente elementos de una Agenda Social, pero será importante tener presente que, para ser exitosos, aquellos que sí lo son, deberían integrarse en una visión comprensiva sobre el tema. Por otra parte, parece importante que los países andinos concierten posiciones sobre los llamados dumpings social y ambiental en los foros mundiales sobre comercio, pues está en juego un aspecto de significación relativo a la competitividad internacional de nuestros países.

• Por lo que acaba de expresarse, el campo de acción que aquí se privilegia es el de la estructuración de una estrategia global de competitividad de nuestras economías, de la cual la formación y capacitación de los trabajadores, como lo han planteado las autoridades andinas constituye, efectiva pero no exclusivamente, parte esencial. Adicionalmente, se han identificado otros campos de acción que fundamentalmente apuntan a contar con un mejor conocimiento e información sobre el mercado laboral, en cuyo contexto también es conveniente agregar la sugerencia de analizar el problema de la flexibilidad laboral, así como la adopción de posiciones conjuntas sobre temas de comercio vinculados con las políticas social y de gestión ambiental.

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Equidad y desarrollo social de los Países Miembros

Fomento del empleo

• El mayor problema social que enfrentan las economías andinas es el del desempleo, abierto y encubierto, y la pobreza que es una de sus inevitables secuelas. Así lo han entendido las autoridades andinas, pues su preocupación por el tema se hace evidente al examinar los pronunciamientos y las resoluciones adoptadas en reuniones recientes. Sin embargo, las medidas sugeridas para fomentar empleo en realidad no inciden directamente sobre el mismo, reflejando seguramente la convicción de que el crecimiento económico sostenido es condición indispensable para generar empleo productivo y, por otra, la perplejidad que afecta hoy en día al mundo entero respecto de la decreciente relación entre crecimiento de la producción y del empleo. En este capítulo de la Agenda Social es poco lo que puede proponerse realistamente, además de lo planteado por las autoridades andinas, aparte de sugerir profundizar en el análisis de opciones y, sobre todo, de incrementar los flujos de inversión productiva para generar un más alto índice de crecimiento económico.

• Difícilmente puede hablarse de una estrategia andina para fomentar empleo productivo de manera directa. En realidad, las medidas propuestas en su mayoría están dirigidas a mejorar los niveles de ingreso de quienes ya cuentan con alguna modalidad de auto-empleo (microempresarios, empleos informales, producción solidaria, etc.), o bien a facilitar una mejor relación entre la oferta y demanda de trabajo (optimizar el funcionamiento del mercado laboral, concertación, etc). Los campos de acción señalados se limitan, como ya se ha indicado, al apoyo a diversas modalidades de auto empleo prevalecientes en la economía informal de nuestros países y a la promoción de arbitrios para mejorar el funcionamiento del mercado laboral.

Combate a la pobreza extrema

• Los presidentes y otras autoridades andinas han mencionado un considerable número de asuntos y temas de desarrollo social a lo largo de los últimos años. Esas menciones reflejan, sin duda, una real preocupación por la pobreza extrema, la marginalización social de amplios sectores de la población, los problemas de desnutrición y mala alimentación, la desprotección de niños y ancianos, etc. Sin embargo, la mayoría de esos asuntos en realidad son vistos como temas de la agenda nacional de cada país, y el ámbito de acción comunitaria es muy limitado. Cabe, eso sí, avanzar en la identificación de visiones y estándares comunes, así como en el establecimiento de instancias de diálogo e intercambio de información y experiencias, coordinación y colaboración técnica, y adopción de posiciones comunes en los foros internacionales.

• Puede postularse como visión estratégica en este ámbito la visualización de un espacio social subregional crecientemente homogéneo. De ahí el interés por intercambiar experiencias, atender a zonas pobres o deprimidas al interior de los países y fomentar la cooperación entre los Países Miembros.

Asuntos sociales varios

• Además de los antes mencionados, las autoridades andinas han tratado en diversas ocasiones algunos temas de diversa índole que, en su mayoría, son en realidad de exclusiva competencia nacional. No obstante, al igual que en otros

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temas antes tratados en este anexo, sobre estos asuntos pueden darse interesantes instancias de coordinación, cooperación técnica, intercambio de información y de experiencias, adopción de posiciones conjuntas y, lo más importante a mediano y largo plazo, un gradual acercamiento hacia la conformación de un espacio socialmente homogéneo.

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