Recepcin y Desarrollo de la disciplina de Poltica Pblica en Mxico.

Luis F. Aguilar

Despus de la crisis fiscal del estado mexicano, que represent la crisis terminal de nuestro sistema poltico y econmico del siglo XX, aparecieron en el pas varias propuestas de transformacin del sistema poltico y del modelo de desarrollo, que siguen vigentes hasta la fecha, acaso con nuevos elementos o matices conceptuales y prcticos, a la espera de su plena realizacin. Una de esas propuestas, que inclua tanto componentes polticos como econmicos, dimensiones tericas como prcticas, fue el Anlisis o la(s) Ciencia(s) de las Polticas Pblicas, que hizo su aparicin silenciosa en Mxico a fines de los aos 80 y ms notoriamente a principios de los 90.1 Mi intencin en estas consideraciones es ofrecer las (mis) razones por qu se consider que la disciplina y profesin de las Polticas Pblicas tena sentido en el haz de las respuestas que se dieron para superar la crisis que viva dramticamente el sistema poltico y econmico mexicano en los aos 80, cules fueron sus objetivos intelectuales y prcticos iniciales, su programa acadmico y de ejercicio profesional, as como las expectativas que se depositaron en la disciplina al momento de su recepcin en el pas (y en otros pases). En un segundo momento, enunciar algunos de los principales desarrollos de la disciplina, para concluir con una reflexin sobre sus alcances y tareas para el futuro. El ambiente de su nacimiento. Los aos 80 fueron aos de crisis nacional aguda, en los que fue notorio el desplome del arreglo poltico y del modelo econmico que haban tomado forma en Mxico cuarenta aos antes, con L. Crdenas y M. Alemn. El sistema presidencialista, centralista, de uso oportunista de la ley, de partido nico, de organizaciones corporativas dependientes se desplomaba, as como se mostraba agotado el modelo de desarrollo sustitutivo de importaciones, que hizo posible nuestra industrializacin y dio forma a mercados incipientes pero desfigurados por el prolongado proteccionismo estatal que, al final del siglo, dejaba en claro que no era econmicamente necesario para la productividad pero s polticamente indispensable para conservar su legitimidad social. Frente a la crisis del sistema poltico mexicano, arrastrada por la crisis fiscal del estado, la propuesta dominante y generalizada fue la democratizacin del rgimen, con varias ideas acerca de sus objetivos y medios. El reclamo democrtico cataliz la inconformidad intelectual y poltica del pas a causa de la crisis, pero se caracteriz por un entendimiento muy limitado del proceso democratizador, inspirndose demasiado en las tesis

1 Me refiero respectivamente al nacimiento de la primera Maestra en Polticas Pblicas del ITAM (Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico) en 1998 y a la publicacin de las cuatro antologas y ensayos introductorios de mi autora sobre el estudio de las polticas pblicas a partir de 1991.

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convencionales de la popularizada transicin democrtica2 o que las tradujo demasiado mexicanamente hasta el punto que democratizacin, transicin y alternancia vinieron a denotar lo mismo. La atencin prcticamente exclusiva que prestaron los transicionistas / alternacionistas al proceso electoral (y particularmente al proceso electoral presidencial) dej sin espacio relevante a los que prestaban legtimamente atencin a la necesidad de construir el orden (const)institucional propio del gobierno democrtico, tarea que recibi bien o mal el nombre de Reforma del Estado o de Reforma Poltica del Estado.3 Los anlisis y las propuestas de los reformistas del estado no fueron homogneas. La referencia a la necesidad y hasta urgencia de reestructurar el rgimen poltico y el estado mismo abrig diversas problemticas y posiciones. Algunos se interesaron intelectual o vitalmente en reivindicar, organizar y afirmar la pluralidad, independencia e involucramiento pblico de la sociedad civil mexicana y de sus organizaciones cvicas y sociales, despus de dcadas de corporativismo dependiente y estadocentrismo. Otros convirtieron el federalismo en el sentido final de la transicin democrtica y de la reforma poltica: Mxico como Una Repblica representativa, democrtica y federal en unidad conceptual e institucional (art. 40 constitucional). Otros justificadamente han puesto el acento en el sistema judicial de prevencin, procuracin e imparticin de justicia en el que se plasma concretamente el Estado de Derecho que (an no) somos y destacan correctamente la tesis de que si la democracia representativa no se asienta en Repblica, en gobierno de leyes que los ciudadanos aprueban, observan y exigen, la democracia est destinada a debilitarse en breve tiempo porque no podr disponer de las condiciones para controlar la pluralidad y la competencia poltica. Otra lnea de propuesta, diferente pero no inconexa con la democratizacin y con la creacin del orden poltico institucional propio de la democracia, fue la que puso el acento en el proceso el gobierno, en la manera como el gobierno decide y lleva a efecto a las polticas, en la gobernacin democrtica.

2 En nuestro pas comenz a emplearse y difundirse el trmino indito de transicin democrtica en 1989 1990, a imagen de lo ocurrido emblemticamente en Espaa o en algn otro pas latinoamericano, despus de que se tradujo (ed. Paids, 1988) el multicitado citado y cuestionable libro colectivo (1986), editado por Schmitter, Ph. y O Donnell, G. Transiciones desde un gobierno autoritario, (4 vols.), que abrieron y enmarcaron el debate de la democratizacin en Mxico y otros pases, pero sobre cuyos defectos tericos y sus negativos impactos prcticos no se ha hecho an el necesario ajuste imparcial de cuentas. Muchos de los problemas que enfrentan las actuales democracias latinoamericanas son resultado de sus supuestos, anlisis, recomendaciones y tambin de sus vacos de problemticas y carencias conceptuales. En el fondo, fue un libro ms programtico que terico, polticamente enmarcado e intencionado. 3 La expresin reforma poltica del estado apareci en el discurso de Luis D. Colosio y de E. Zedillo con el propsito de superar la equivalencia que se haba establecido entre reforma estatal y redimensionamiento estatal (adelgazamiento del estado, estado modesto, reduccin de la administracin pblica central y paraestatal mediante fusiones, liquidaciones, cancelaciones, privatizaciones) que estuvo en uso en el tiempo del presidente Salinas y que fue entonces considerado una medida obligada de ajuste para poder reconstruir el desequilibrio crtico de las finanzas pblicas (disminuir egresos y aumentar ingresos). Con la expresin se buscaba recuperar la dimensin institucional poltica del estado y del gobierno, en polmica ms o menos abierta con la tendencia a circunscribir discursiva y realmente la reforma del estado a la dimensin de finanzas pblicas o a su nuevo papel en el nuevo esquema de desarrollo econmico centrado en el mercado y la exportacin.

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Despus del trauma de la crisis y de la vuelta de tuerca estatista que tarda y fallidamente intent la presidencia De La Madrid,4 tengo la impresin de que el grueso de los intelectuales mexicanos, por varias buenas razones, tom el camino de la democratizacin del rgimen y de sta entendida principalmente en modo electoral transicionista ms que gubernativo institucional. A mitad de los aos 80 se asisti a una conversin masiva de la generacin intelectual a la democracia como asunto terico, moral, poltico. Muchos que venan de las filas del marxismo o eran militantes de la revolucin socialista y que criticaban la orientacin (capitalista, explotadora, injusta, imperialista) de la estructura estatal y de la accin gubernamental decidieron continuar su lucha por el camino de las instituciones democrticas, que comenzaron a emerger con las reformas poltico electorales a partir de 1977. Otros venan de movimientos sociales antigubernamentales (estudiantiles, campesinos, sindicales) y continuaron sus causas en las filas de las organizaciones independientes de la sociedad civil o de los partidos polticos de orientacin democrtica. Muchos ms haban sido los protagonistas intelectuales de la crtica poltica cultural del pas y encontraron en la democratizacin del rgimen la va para explicitar su compromiso antiautoritario y transformarlo en uno prodemocrtico. Entre stos los ms eran conocedores de la historia revolucionaria o crticos del sistema poltico posrevolucionario, pero no suficientemente familiarizados con la teora, historia e instituciones de la democracia, por lo que se pusieron a estudiarlas vigorosamente5, aunque tomaron despus el atajo de adscribirse a las tesis de la transicin / alternancia democrtica, reduciendo las visiones y alcances de la democracia mexicana.6 4 El primer periodo de De La Madrid, postcrisis 1982, no march en sentido democratizador y/o de libre mercado. Baste recordar el extemporneo renacimiento con sancin constitucional de la rectora econmica del estado (que planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional), la exclusividad econmica del estado en las reas estratgicas y su participacin en las reas prioritarias de la economa, as como la planeacin del desarrollo nacional (arts. 25 y 26) Rectora y planeacin, aunque hacan referencia en el texto constitucional a las libertades individuales y a la democracia (sistema de planeacin democrtica), eran intentos tardos de recuperar el control estatal de la sociedad va mando presidencial en un pas y mundo que se movan velozmente hacia la democratizacin de los regmenes autoritarios y la liberalizacin de los mercados. 5 Basta dar una mirada a la produccin intelectual (periodstica o ensaystica) de los aos ochenta mexicanos para observar sus limitaciones conceptuales en el tema democrtico o la ligereza de sus propuestas. Se trataba de enunciados que recogan la inconformidad poltica, pero que no tenan slido asidero terico. Omito mencionar personas. Slo ms tarde, en los aos noventa, comenzaron a aparecer los estudios electorales y parlamentarios y las primeras slidas teorizaciones de la democracia pluralista, los gobiernos divididos, la constitucin democrtica, la sociedad civil, la ciudadana, el estado de derecho... 6 La transicin mexicana, por ms rodeos intelectuales y justificaciones que aposteriori se ofrezcan a su definicin originaria y popularizada, fue entendida como el trnsito o paso de un rgimen autoritario a uno democrtico y el trnsito fue discutiblemente entendido desde una premisa presidencialista, desde la perspectiva de un gobierno de hombres, como alternancia en el mando del estado por otra personalidad, grupo, lite o partido. Sacar al PRI de Los Pinos fue la versin vulgata de la teora de la transicin en su denotacin mexicana. La concentracin de la atencin intelectual y poltica en el presidente y en el grupo de las personas alternativas ms que en las instituciones alternativas condujo a que la transicin alternancia fuera entendida como la destitucin de una clase poltica considerada intrnsecamente autoritaria, no democrticamente recuperable, y su sustitucin por una clase poltica alternativa que se presenta o puede acreditarse como confiablemente democrtica. En este esquema de los aos 90 jams se plante la necesidad de construir el orden poltico institucional de la democracia, a cuya inexistencia se debe la tensin que ahora vivimos y la improductividad del primer gobierno democrtico. Para un desarrollo ms argumentado de esta posicin reenvo a mi artculo Democracia y Transicin en Trayectorias, num. 1, (1999), Universidad Autnoma de Nuevo Len, artculo reproducido despus como Transicin democrtica... y otras cosas ms, en Globalizacin, Identidad y Democracia, coords. Labastida, J. y Camou, A.., ed. Siglo XXI, ( 2001).

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En contraste, fueron comparativamente muy pocos los que tomaron otro camino en los aos ochenta y se dedicaron a estudiar el proceso que el gobierno segua en su toma de decisiones, la manera como formulaba las polticas y las pona en prctica, con el propsito intermedio o final de elevar la calidad (la racionalidad) de la decisin del gobierno, evitar la recada en la crisis y dar sustentacin a una democracia eficiente que acreditara capacidad de gobierno. El proceso electoral importaba indudablemente en el contexto de un sistema que no respetaba las libertades polticas de los ciudadanos, pero era insuficiente para asegurar gobernacin (la cuestin de la gobernabilidad), a menos que se sustentara en un orden institucional y un proceso decisorio estructurado. La mayor parte de los que tomaron esta opcin fueron economistas, pero no todos ni por las mismas razones de los economistas. En el fondo, se trataba de entender por qu los gobernantes haban tomado las decisiones que tomaron con resultados desastrosos para el pas, precipitndonos en la crisis econmica, y corregir el proceso decisorio para evitar recadas en la crisis y dar forma a un gobierno ms informado y analtico en el planteamiento de los problemas sociales, la ponderacin de sus opciones de accin y la asignacin de los recursos Simplificando las cosas se puede decir que despus de la crisis fiscal del 82 y de la fallida restauracin presidencialista del gobierno de De la Madrid, la decisin del gobierno se puso en el centro del inters intelectual y poltico y se comparta (con diversos niveles de conciencia) la premisa de que el sistema poltico personalizado, tipo presidencialista, era intrnsecamente propenso al error en sus decisiones, a no reconocer sus errores y a no aprender de ellos. El gobierno democrtico representaba la posibilidad de corregir una conduccin social errtica y nociva,7 por cuanto implicaba controles (entre los poderes pblicos y de los ciudadanos), competencia poltica, sanciones electorales peridicas, crtica social sin cortapisas y, para muy pocos y tardamente, acotamientos legales precisos (= gobierno de leyes). Esta fue la premisa y el atractivo para que la generacin de los mexicanos de la crisis econmica poltica descubriramos el valor de la democracia y la considerramos no slo una forma alternativa de gobierno sino una forma con capacidad superior de gobierno a la del presidencialismo o sistema autoritario. En esta perspectiva, para neutralizar el error decisional del gobierno y de su cadena de efectos nocivos fueron condiciones necesarias y suficientes para algunos las elecciones (legales e imparciales), mientras para otros, como mi caso, eran necesarias pero insuficientes. Un buen gobierno, en el sentido de competente y eficaz, no es simplemente el legtimamente elegido. La distincin respecto de los transicionistas electorales tiene razones precisas. La democracia, adems de ser el proceso de eleccin universal de los gobernantes, es gobierno, proceso de gobierno. Y el proceso de gobernacin de una comunidad poltica democrtica tiene su especificidad, su autonoma, su propia lgica y desarrollo, que es distinta de la lgica estratgica de la accin poltica (en su sentido tradicional de poder y derrota de rivales). Elementos informativos, analticos (jurdicos, 7 En Mxico la democracia fue entendida predominantemente en sentido popperiano como el modo de liberarse pacficamente de los gobernantes incompetentes y nocivos, es decir, como una cuestin de gobierno, de acceso, titularidad y ejercicio de gobierno, en vez de plantearse complementaria o principalmente como una cuestin mayor de estado (estructura y funcionamiento del estado), de orden constitucional democrtico. Este fue otro de los defectos de las problemticas y desarrollos de nuestros transicionistas o, matizadamente, de la mayor parte de nuestros transicionistas.

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econmicos, organizacionales, polticos) y tcnicos representan condiciones indispensables para una decisin fundada del gobierno, sustentada, que pueda acreditar racionalidad, es decir, que pueda demostrar que la opcin de accin elegida por el gobierno para realizar los objetivos sociales preferidos es factible, eficaz, eficiente. Gobiernos elegidos correctamente pueden tomar incorrectamente decisiones de gobierno y sus errores se debern seguramente a malos diseos institucionales y a malos procesos decisorios. Dicho de otro modo, la gobernabilidad democrtica (en el sentido genrico de capacidad de gobierno) se sustenta tanto en un orden institucional apropiado, que hasta la fecha no se ha construido en nuestro pas, y en un proceso decisorio articulado, robusto, con condiciones analticas y operativas, que no puede ser alterado sin condenar la decisin al error prctico en sentido de ineficacia o ineficiencia. La democracia no exime de errores decisionales, aunque est en mejores condiciones de corregirlos ex post. Las libertades y controles de la democracia no son suficientes para asegurar la correccin decisoria (eficacia, eficiencia, calidad) del gobierno democrtico, que para ello debe seguir una lgica de accin que no se reduce a la de la poltica, la cual es ms valorativa y estratgica o que, en situaciones de discrepancias y dudas, cuando la eventual negociacin falla, se apoya en la regla de mayora. El criterio de negociacin y la regla de la mayora aseguran la correccin de la decisin gubernamental, orientada a resolver problemas pblicos, a generar situaciones reales deseadas?, la negociacin y la mayora aseguran la factibilidad, eficacia, eficiencia de la accin elegida por el gobierno democrtico? En el fondo, la democracia es heterognea respecto de la correccin de la decisin directiva del gobierno democrtico. La pluralidad de opiniones y propuestas, situacin distintiva de una sociedad democrtica, puede ser de gran ayuda a la decisin de gobierno a condicin que siga las reglas del dilogo racional mediante conjeturas y refutaciones, basado en evidencias y argumentos, dado que resolver problemas significa producir situaciones reales diferentes a las calificadas de problemticas.8 Sirve en cambio muy poco si, en vez del dilogo, hay empecinamiento entre las partes, falta de crtica y autocrtica, puras afirmaciones valorativas o deseos. La racionalidad decisoria y operativa sigue normas cientfico tcnicas, distinta de las normas legales y valorativas, y el poltico gobernante no puede ms que seguir las normas tcnicas si quiere ser conducente y eficaz en la realizacin de sus objetivos y rendir razonablemente cuentas al pblico de las razones por las que tom

8 Una poltica es un curso de accin que por sus medios, procesos y actores puede acreditar ser causalmente idnea para producir la situacin de cosas deseada y que se considera es la solucin razonable del problema. Epistemolgicamente una poltica es una hiptesis, un juicio causal condicionado, si X, entonces Y, donde Y representa la situacin deseada que es resultado o efecto de las acciones llevadas a cabo y significadas por X. En este sentido, dicho popperianamente, una poltica es una conjetura cuya validez es puesta a prueba por las refutaciones de referencia emprica. El dilogo racional de legisladores y polticos tiene sentido para la decisin pblica si se mueve en esa dimensin de racionalidad causal, instrumental, bajo el supuesto de que comparten los objetivos y metas. En el caso de que no estn de acuerdo sobre los fines de la accin gubernamental, entonces tampoco procede la discusin de tipo analtico tcnico, pues se trata de cuestiones valorativas, dirimibles mediante patrones jurdicos o ticos o, como suele ocurrir, mediante transacciones de utilidad recproca, no contradictorias con sus sistemas valorativos. Los errores eventuales de las polticas por no mostrar resultados exige la correccin, el aprendizaje (policy learning) que el rgimen democrtico favorece. El tema del proceso de aprendizaje que implica las polticas por comisin de errores o bajo sustento terico tecnolgico es uno de los temas contemporneos de la disciplina.

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una decisin peculiar y descart otras opciones posibles.9 En el fondo, mi evolucin hacia el anlisis y diseo de las polticas pblicas me result natural por estar (weberianamente) predispuesto a exigir racionalidad a la poltica, a la decisin de gobierno, aunque al mismo tiempo reconocer con precisin los alcances y lmites de la racionalidad (de la ciencia y la tcnica) en la poltica y en las decisiones de polticas pblicas. El nfasis en la racionalidad de la decisin de gobierno no tena, sin embargo, por qu reducirse (ni tiene por qu) a la asignacin eficiente de los recursos pblicos, que es ms caracterstico de la preocupacin de los economistas, que en estos aos han estado sometidos adems al imperativo de ajustar las finanzas pblicas del estado mexicano en bancarrota y exagerar el imperativo de la eficiencia econmica (el llamado hacer ms con menos). El problema era mayor, la decisin de gobierno tena defectos polticos y no slo econmicos. La problemtica sobre la decisin del gobierno mexicano era entonces dual. Por un lado, las decisiones gubernamentales recientes exhiban indudablemente una asignacin y uso ineficiente de los escasos recursos, a pesar de los flujos adicionales adquiridos mediante endeudamiento interno y externo, que terminaron por agudizar el problema. Haba serios problemas macroconmicos en la conduccin de la economa del pas y problemas microeconmicos en el gasto pblico. Pero, por el otro lado, la decisin de gobierno careca tambin de sentido y resultado pblico confiable, lo cual constitua un defecto y problema del poder pblico, que suscitaba la atencin y crtica de los politlogos, administradores pblicos y ciudadanos. El dbil o inexistente carcter pblico de la decisin pblica de gobierno y no slo la ineficiencia econmica era otro motivo de preocupacin intelectual y poltica. Si el primer grupo pona el acento en las finanzas pblicas, en su ajuste y reequilibrio, el segundo destacaba la pobre naturaleza pblica de la decisin, debido a que la esfera pblica del pas10 era inexistente o estrecha o gubernamentalmente controlada. 9 Esta afirmacin recapitula simplonamente el largo debate de la modernidad occidental sobre la distincin entre poltica y ciencia (tcnica) o, dicho en grande, entre razn y poder, teora y prctica. En modo weberiano, el poltico requiere del cientfico, de la burocracia, para estar en condiciones de poder realizar los valores en los que cree y de los objetivos que considera valiosos para la comunidad que gobierna (= para poder ser racional). Pero el cientfico, el administrador pblico, tiene lmites en su acompaamiento del poltico, podr simplemente sealarle lo que puede hacer mas no lo que debe ser o hacer, es decir, slo los alcances y los requerimientos de factibilidad de sus aspiraciones, imperativos y objetivos. 10 Por espacio pblico, espacio de lo pblico, esfera pblica, se entiende en general el conjunto de actividades (asegurado institucionalmente) que realizan los ciudadanos para establecer sus leyes y poderes pblicos y, de manera ms especfica, se entiende el conjunto de actividades (asegurado institucionalmente) de interlocucin de los ciudadanos con sus poderes pblicos, en el que los ciudadanos deliberan de manera independiente y autnoma sobre los asuntos pblicos de su comunidad poltica, influyen en la definicin de la agenda del gobierno y de la formulacin de las polticas, opinan sobre el desempeo de los legisladores, jueces y gobernantes de su comunidad, promueven reformas institucionales y administrativas y en el que los poderes pblicos y los gobiernos responden a los pronunciamientos de los ciudadanos, los cuestionan o los aceptan, y les rinden cuentas sobre las razones de sus decisiones y polticas y sobre la legalidad, idoneidad y eficacia de su actuacin. En principio, el espacio pblico est abierto universalmente a todos los ciudadanos, se rige por el reconocimiento del otro y por el razonamiento, se ejerce mediante formas de dilogo en las que se manifiestan, contrastan y depuran las posiciones de grupos diversos y en las que se busca un punto aceptable de equilibrio entre ellos mediante oferta recproca de evidencias y argumentos o mediante ajuste mutuo negociador. En los regmenes republicanos, liberales y democrticos el espacio pblico es condicin constitutiva de la poltica y del gobierno y est institucionalmente fundado en los derechos civiles y polticos de la ciudadana. Dicho al margen, en contra de un error conceptual muy difundido, hay que afirmar que el espacio pblico puede y debe ser no gubernamental, no dominado por el anlisis y la presin del gobierno

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En resumen, el origen de las polticas pblicas en este pas tiene lugar dentro de la matriz de la crisis fiscal y poltica del rgimen y, en consecuencia, en el marco programtico del ajuste de las finanzas pblicas y de la democratizacin del rgimen autoritario. Su programa disciplinario y profesional puso en el centro la decisin del gobierno, seal crticamente su ineficiencia econmica y tergiversacin (o perversin acaso) de su naturaleza pblica, razn por la cual aspir a contribuir a elevar la calidad de la decisin del gobierno, reconstruir su calidad pblica (institucional y ciudadana) y reconstruir su calidad financiera y directiva. El propsito de las Polticas Pblicas La necesaria poltica de ajuste despus de la crisis, que exiga la asignacin eficiente de los pocos recursos pblicos a las polticas, y el renacimiento democrtico, que vindicaba el propsito pblico de las polticas, cuya hechura estaba en las manos de una cpula gubernamental no representativa ni responsiva, fue el ambiente que propici la aparicin, valoracin y difusin de la disciplina de Poltica Pblica en el pas, sin antecedentes en nuestro medio, y cuyo enfoque, conceptos, mtodos y propsitos eran muy diferentes a los de la disciplina consagrada de la Administracin Pblica, ms ligada al derecho, a la ciencia poltica o a la sociologa, con alguna anecdtica exploracin en el campo de la gerencia y la teora de las organizaciones, campos de estudio que haban sido exorcizados como propios de la administracin privada. El objetivo disciplinario de la Poltica Pblica, las Policy Sciences / Policy Analysis, desde su fundacin acadmica en los aos 50, consisti en estudiar y racionalizar el policy-decisionmaking, el proceso de diseo decisin de las polticas para fines pblicos. Pero en nuestro medio, en los aos 80 y 90, su propsito consisti en reformar mediante el anlisis el proceso decisorio tradicional de nuestros gobiernos, innovarlo, tratar de hacerlo econmicamente riguroso, legalmente consistente y polticamente equilibrado, en respuesta a las restricciones financieras y contrapesos polticos que de golpe comenzaron a agobiar a nuestros gobiernos, que por dcadas tenan la costumbre de gobernar mediante gasto y ordenanzas, con uso formalista u oportunista de la ley. Sea como disciplina acadmica que como ejercicio profesional, debido a su fuerte acento en los mtodos analticos (principal aunque no exclusivamente econmicos y cuantitativos) y a su reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas, Poltica Pblica fue un elemento esencial y representativo del nuevo ambiente de cambio poltico y administrativo que se ha vivido en los ltimos veinte aos, ambiente que contribuy adems a generar y sostener tanto discursiva como prcticamente. Un ejemplo de cmo la poltica pblica representaba un cambio conceptual, administrativo y poltico de la manera de entender la accin del gobierno, la relacin entre ste y los ciudadanos y la naturaleza / responsabilidad de la decisin pblica fue indudablemente la

(ejecutivos o legisladores de partidos polticos con posiciones tomadas), pero de ninguna manera puede ser llamado no estatal, como ciertos discursos en uso. El espacio pblico, institucionalizado o no, tiene su lugar dentro del estado y hace referencia a asuntos del estado, a los temas de la vida en comn estructurada por las leyes y poderes generales del estado.

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poltica de ajuste financiero postcrisis, que represent el final de la economa poltica del populismo o del uso improductivo y faccioso del recurso pblico para fines de legitimacin poltica de sus masas de apoyo, y que cerr el paso a las acostumbradas decisiones incontroladas, oportunistas y ocultas del poder pblico, suscitando el descontento poltico entre la lite dirigente del tiempo, que termin escindindose (nacimiento del PRD) o dividida (conflictos intestinos del PRI). Otro botn de muestra es la manifiesta dificultad que tenan entonces muchos polticos y varios intelectuales para aceptar la expresin poltica pblica y que proponan sustituirla, en conexin con su tradicin mental, con la expresin poltica gubernamental, poltica de gobierno o con poltica estatal. Las contrapropuestas denotaban que a un buen nmero les incomodaba el concepto de lo pblico, acaso debido a su inusual adscripcin a la poltica, y les resultaba imposible distinguir entre estado y gobierno, de acuerdo a su insercin en un sistema poltico autoritario --un estado no estructurado realmente de manera republicana mediante leyes generales y libertades ciudadanas, sino mediante la dominacin de un poder personal--, muy distante del rgimen democrtico, o porque limitaban lo pblico al poder pblico constituido. La monopolizacin de lo pblico por el poder pblico (en el fondo, por el poder presidencial) era un sntoma del incorrecto modo dominante de entender la poltica, que no tomaba en consideracin y en serio otros criterios que son sustantivos e imperativos del poder pblico y de la decisin pblica, tales como la legalidad de la eleccin de las autoridades y de la designacin de los funcionarios, la observancia de la ley en la actuacin del gobierno, el cuidado y la optimizacin de los recursos pblicos provenientes de los ciudadanos contribuyentes, la prohibicin de apropiarse privadamente de los recursos pblicos, la incorporacin de las ideas y propuestas del pblico ciudadano (esfera pblica) en la seleccin de la poltica, la honestidad y tenacidad de la autoridad pblica en perseguir el inters pblico y producir el beneficio pblico, evitando argumentar como problema pblico problemas que son de grupos particulares de sus aliados y clientelas y cubrir con el discurso del inters / beneficio pblico polticas decididas que eran del inters y para beneficio de esos grupos privativos y, por ltimo, la ausencia de toda responsabilidad pblica y rendicin pblica de cuentas. Uno de los aportes ms importantes de la recepcin de la disciplina de la poltica pblica en el pas fue justamente reivindicar y reactivar la realidad de Lo Pblico y reconceptualizarla en el formato de una idea liberal (no estadocntrica ni socializante ni comunitarista) de Lo Pblico,11 justo en el momento en

11 En Mxico habamos definido el momento de la necesidad inters beneficio general, comn, pblico, en trminos nacionalistas (unidad identidad nacional, proyecto nacional, soberana nacional) o colectivistas (que no aceptaban diferencias sociales marcadas y sospechaban de las libertades privadas) o sociologizantes (grandes mayoras, el pueblo, la gente, sectores desfavorecidos) o estadocentrcos, en cuyo enfoque Lo Pblico era nicamente el Estado Constituido sin idea alguna de El Pblico Constituyente, por no mencionar la distorsin del estado mexicano en organizacin de la poltica bajo mando personal. La irrupcin del concepto de mbito pblico como el espacio (institucionalizado formal o informalmente) en el que los ciudadanos individuales deliberan sobre las condiciones y destinos de su vida en comn, de su convivencia, es en gran medida resultado de la aparicin de la disciplina, que al hablar de lo comn y general no puso el acento en identidades colectivas intocables (nacionalidad mexicana, adscripcin corporativa o comunitaria, pertenencia subordinada a un estado de dominio personal), sino que destac y valor las libertades, responsabilidades y derechos (humanos, civiles, polticos, sociales) de los ciudadanos individuales para determinar los titulares y la orientacin del poder pblico, el orden pblico y el bien general de la sociedad a

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que ante el agotamiento del estatismo poltico y econmico se reivindicaba y prestigiaba la realidad de Lo Privado en las formas reductoras economicistas del neoliberalismo, o se exiga el redimensionamiento del estado (la reduccin de la cantidad o tamao estatal) sin prestar atencin a la calidad del estado y, especficamente, a la calidad institucional y directiva del gobierno. Poltica Pblica reivindic entonces la necesidad y la vala del mundo pblico, pero sin contraponerlo hostilmente al mundo de las libertades privadas y, de regreso, sin dejar tampoco que los intereses privados colonizaran el mundo pblico sin mostrar su compatibilidad con los intereses pblicos. En suma, distincin y vala de Lo Pblico respecto de Lo Privado ms que antagonismo. En el campo disciplinario el aporte principal de la disciplina fue lograr que la manera como la poltica era elaborada, decidida e implementada, procesos que no haban sido objetos de estudio sistemtico de la ciencia poltica y de la administracin pblica tradicional llegara a convertirse en objeto de estudio epistemolgicamente vlido y acadmicamente relevante y que su conocimiento fuera considerado crucial para la mejora de la accin de gobierno. La decisin gubernamental haba sido el punto ciego de la ciencia administrativa pblica. La decisin de gobierno no haba sido estudiada de manera sistemtica en Mxico. Y no tanto debido a la despistada dicotoma wilsoniana norteamericana que se establece entre poltica y administracin12, sino por la infranqueable brecha que exista en nuestro duro sistema poltico entre la poltica y la administracin y ello a pesar de que nuestra administracin pblica estuviera politizada, en el sentido de subordinada a un mando poltico que se distingua por intervenir con frecuencia de manera arbitraria y directa en las decisiones administrativas, alterando su correccin analtica y obstaculizando su operacin ejecutiva. En efecto, el proceso de decisin de los polticos gobernantes haba sido en nuestro medio, por definicin, algo invisible, sustrado al ojo de la ciudadana y de la administracin e incuestionado por el saber administrativo, tcnicamente especializado, que slo suicidamente o en situaciones lmite se atreva a cuestionar la decisin presidencial o a hacer pblico el hermtico, errtico o veleidoso proceso de toma de decisin. Tambin la decisin gubernamental de las polticas haba quedado oculta a la ciencia poltica, la cual haba terminado por estudiar todas las realidades de la sociedad poltica (partidos, grupos

la que se pertenece y de la que se necesita. En el fondo, la disciplina de Poltica Pblica reivindic y afirm una idea liberal del mundo pblico, ni socializante ni comunitarista. 12 La dicotoma entre poltica y administracin tiene un sentido genrico que consiste en la afirmacin de que los polticos deciden y que los administradores operan disciplinadamente las decisiones y las convierten en resultados reales, o un sentido matizado o ms especfico que consiste en afirmar que los polticos deciden los fines objetivos y los administradores deciden sobre los medios y procesos para realizarlos. La dicotoma est a la base de muchas teorizaciones de la administracin y la poltica pblica y, en estos das, hasta se le ha empleado debatiblemente como argumento de fondo para justificar la profesionalizacin del servicio pblico (o servicio civil de carrera). La dicotoma tiene muchos orgenes tericos e institucionales y muchas maneras de entender la diferencia entre poltica y administracin, que no tienen por qu reproducir el modo dicotmico. Posiciones correctas son la diferenciacin de las lgicas de la accin poltica y tcnica (M. Weber) o al hecho de que la consideracin teleolgica valorativa y la consideracin causal tcnica son componentes diferentes y con diverso peso segn la composicin mixta de la unidad de la decisin (H. Simon). Pero hay otras posiciones incorrectas, como la tesis que establece la diversidad con base en los lugares institucionales que ocupan el poltico y el administrador pblico, si centrar la atencin en la naturaleza de la decisin de la autoridad poltica.

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de presin, movimientos sociales, historia revolucionaria) menos el gobierno, su proceso y manera de gobernar, pues le era institucional o informativamente vedado traspasar las fronteras del mando autoritario, conocer la sala de juntas de palacio y publicitar sus comportamientos y resultados. La disciplina administrativa y la politolgica mexicana de los aos 80 y 90 registraban en el concepto lo que ocurra en la realidad: la opacidad y la gran autonoma del poder poltico en su decisin de las polticas. Pretender penetrar en la fbrica de la decisin, para describirla, clasificarla, entenderla, explicarla, era una misin prcticamente imposible. En el campo profesional, estrictamente gubernamental, el aporte de la Poltica Pblica consisti en despertar entre los funcionarios la conciencia de costos de toda operacin administrativa, maximizar / optimizar los recursos pblicos que consumen las polticas, introducir como criterios de decisin las Es (economa / ahorro, eficacia, eficiencia econmica), innovar y mejorar la regulacin, exigir la evaluacin del desempeo de gobiernos y organismos pblicos, fortalecer el control interno, generar informacin pblica confiable y depurar el mbito pblico. En efecto, la notoria hipertrofia y distorsin de lo que se consideraba mbito de inters utilidad beneficio pblico en los aos desarrolladores haba obedecido con gran frecuencia a razones no pblicas, no republicanas, sino a los afanes privativos de sobrevivencia y renombre de grupos polticos que haban transformado sus causas particulares en asuntos pblicos y que eran adems cuestionados por su indignante endurecimiento autoritario (resultado directo de la Guerra Fra en el continente), con su secuela de represiones y vctimas, y por su laxo manejo financiero, que haba terminado por conducir a la economa pblica a la crisis financiera y, en arrastre, colapsar a la economa nacional. El anlisis de Poltica Pblica fue no slo un sealamiento crtico de la caducidad de este estilo de gobierno sino un instrumento para reformarlo. Las lneas de su desarrollo Como en su pas de origen, los Estados Unidos, tambin en Mxico la disciplina, durante sus primeros aos de recepcin crtica y readaptacin, tuvo primero que afirmarse como una disciplina original y despus bifurc su anlisis y diseo por dos grandes cauces acadmicos y profesionales. Su propsito original y unitario de asegurar eficiencia econmica y naturaleza pblica termin en los hechos por obligar a optar por un objetivo sobre el otro en busca de especializacin o con base en afinidades profesionales y convicciones cvicas. Las preferencias disciplinarias y las preferencias polticas decidieron casi de inmediato el rumbo de la disciplina de poltica pblica en el pas. En primer lugar, la disciplina de poltica pblica tuvo que construir su identidad, diferencindose de la administracin pblica establecida y de la ciencia poltica convencional, que tenan ms historia, institucionalizacin acadmica y reconocimiento en Mxico. Para ello, como ya dicho, estableci como su objeto o campo de estudio especfico y original la decisin pblica del gobierno. Al centrarse la disciplina en la hechura de la decisin y, especficamente, en el trabajo de informacin y anlisis que sustenta la racionalidad de la toma de decisin, en el anlisis (informativo, jurdico, econmico, organizacional, poltico, causal) que asegura razonablemente la correccin de la decisin, se deslind de la administracin pblica que, entendida tradicionalmente, tena la tarea de

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la programacin, organizacin y ejecucin de la poltica, adems de que se haca cargo de muchas otras actividades, relativas al funcionamiento del gobierno y que no podan simplemente ser entendidas como funciones de apoyo directo a la realizacin de la poltica. Poltica Pblica se entendi as como una disciplina y profesin predecisional, que se concentra en las fases anteriores a la toma de decisin con el propsito de orientarla y fundamentarla, mientras la administracin fue considerada bsicamente como una disciplina y profesin postdecisional, orientada al trabajo de organizacin, gerencia y ejecucin de las polticas y otros actos funcionales para la estructura organizacional del gobierno. La Poltica Pblica se distingui tambin de la ciencia poltica tradicional, al sealar primero que cultivaba un objeto de estudio sin estudio politolgico y al sealar adems que el campo conceptual de sta no poda ser el proceso decisorio del gobierno, en la medida que la decisin implicaba consideraciones cientfico tcnicas, irreductibles para la lgica del comportamiento poltico. En parte la disciplina se acercaba a la ciencia poltica por cuanto inclua la tarea del conocimiento de, de conocer cmo ocurra el proceso de decisin de los gobernantes y sus resultados, con el resultado de aportar conocimiento emprico acerca del operar de actores polticos. Pero se distingua de ella en tanto se obligaba a la tarea del conocimiento en la poltica, a introducir conocimiento en la toma de decisiones a fin de asegurar su eficacia causal y eficiencia econmica, por lo que segua normas tcnicas de causalidad, por encima de las normas valorativas (jurdicas, ticas) o estratgicas que distingue el actuar peculiar de los polticos. No fue fcil destacar el componente tcnico de las polticas y distinguirlo del componente poltico como campo de conocimiento en la decisin de gobierno, aun si en la unidad real de la decisin tcnica y poltica se integran con diversos pesos y equilibrios. Tener una palabra en espaol para hablar de la poltica y las polticas puede dificultar, pero tiene sus ventajas, pues no hay un olvido tecnocrtico del componente poltico siempre presente en la decisin, lo cual empero no disminuye sino acrecienta las exigencias del saber tcnico y de la disposicin al aprendizaje con base en la identificacin y correccin de los errores. En segundo lugar, una vez ocurrido el deslinde respecto de sus dos disciplinas colindantes, el anlisis de las polticas se bifurc por dos grandes cauces. La primera corriente redujo el anlisis de las polticas al anlisis econmico o dio a ste la ms alta prioridad. Por este cauce la informacin del comportamiento econmico de las polticas era condicin bsica para proceder despus a hacer el anlisis de la asignacin de los recursos pblicos e identificar cul era el esquema de accin que haca posible la eficacia y la eficiencia econmica en la realizacin de los objetivos de la poltica. Los ms finos esquemas de costo beneficio, costo eficacia, de establecimiento de precios de los bienes y servicios pblicos, de presupuestacin (por insumos o por resultados) de las polticas y sus programas, de los trade offs entre las asignaciones de recursos a las polticas de un gobierno, etc., constituyen el corazn del anlisis de polticas o, por lo menos, la cumbre de los otros anlisis. Indudablemente en nuestro pas es el ITAM, que abri el programa pionero de Maestra en Poltica Pblica en el pas (1988), el que se distingue por llevar a cabo este anlisis de manera sistemtica y productiva. En gran medida, su preferencia por este tipo de anlisis se debe a su reconocida excelencia en la docencia e investigacin econmica y a las preocupaciones de los aos 80 y 90 por poner orden no slo en la macroeconoma, sino en la microeconoma de la presupuestacin y gasto pblico de las

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polticas particulares, cuyas propuestas de asignacin de recursos y sus esquemas de gasto eran cuestionables o podan ser mejorados. En su programa acadmico el enfoque econmico es transversal a todo tipo de polticas, cuya diferencia de objetivos no puede cancelar su comn denominador de consumo de recursos pblicos que son limitados y que obligan a su cuidado y maximizacin, para no poner en riesgo la salud de la hacienda pblica y optimizar los recursos de los ciudadanos contribuyentes. La segunda corriente ha introducido de manera integrada las diversas formas de anlisis que implica el proceso real de decisin de gobierno en este momento de transicin del pas. No descuida pero tampoco encumbra al anlisis econmico de las polticas. En unidad con el anlisis econmico de las polticas se introduce el anlisis jurdico para conocer si las normas vigentes que prescriben un determinado comportamiento del gobierno en un determinado campo de accin favorecen u obstaculizan el logro de determinados objetivos y la solucin de determinados problemas pblicos, de modo que se estime la conveniencia o necesidad de introducir cambios legales o de refrendarlos. Se ensean asimismo mtodos de anlisis organizacional, que prestan atencin a la factibilidad de la poltica y tratan de identificar si los esquemas directivos, los procesos, procedimientos y personal de las organizaciones pblicas (de gobierno o sociales) que se encargarn de realizar la poltica son factores apropiados para operar con xito la implementacin de las polticas, o si en cambio procede introducir otros arreglos administrativos. Y se da un espacio al anlisis poltico, que tiene como objeto identificar las redes de fuerzas, intereses, demandas y agrupaciones que giran alrededor de una determinada poltica a fin de conocer la viabilidad poltica de la poltica pblica, su posibilidad de ser aceptada o rechazada y las condiciones (normalmente de comunicacin y negociacin) para hacerla aceptable sin por ello ir a parar en la negligencia legal o en arreglos ineficientes e irresponsables. Esta integracin o sinergia del anlisis de polticas es tpica de la UAM Xochimilco, el programa pionero (1993) de Maestra en Polticas Pblicas en las universidades pblicas de este pas, que adems ha decidido dedicarse al estudio de la poltica social. El Centro de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE), con su reconocida Maestra en Administracin Pblica ha incluido tambin el enfoque del anlisis de polticas en su programa y lo ha hecho con un formato integrado, no slo predominantemente econmico. La revista del CIDE, Gestin y Poltica Pblica, con doce aos de antigedad y con reconocimiento (no slo) en habla espaola, se ha constituido en el espacio de excelencia que recoge la produccin nacional e internacional sobre poltica pblica, fortaleciendo y desarrollando la disciplina con los aportes de la investigacin. La integracin de los anlisis, con mayor nfasis en el anlisis econmico, es caracterstico de la Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), fundada en 1992. A diez aos de distancia la disciplina se ha afirmado en las instituciones acadmicas a travs de los programas de grado o posgrado de ciencia poltica o de administracin pblica, as como forma parte ya del discurso poltico y de los publicistas. Se crean nuevas maestras en poltica pblica (como la del ITESM Campus Ciudad de Mxico, 2000), crecen las investigaciones y las publicaciones sobre las polticas y los egresados de los posgrados nacionales o extranjeros se incorporan a los crculos de asesora y lnea de la administracin pblica federal y estatal. Ha ocurrido una institucionalizacin acadmica, una normalizacin discursiva y se consolida la utilidad y perfil profesional del especialista en polticas. Por el lado de la institucionalizacin profesional de la disciplina, la seal ms

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contundente es la creacin de la Oficina Presidencial de Coordinacin de Polticas Pblicas (2000). Nuevos Caminos: una mirada al futuro inmediato. Considero que el nuevo camino como programa acadmico y profesional de los prximos aos consistir en rearticular el anlisis de poltica pblica y la administracin pblica. La rearticulacin impactar y transformar a las dos disciplinas. En los prximos aos asistiremos a esta vinculacin que no fusin, sin perder especificidad disciplinaria, particularmente debido a la revolucin administrativa que en estos aos tiene lugar en los gobiernos y que lleva el nombre prematuro o prometedor de la Nueva Gestin Pblica. Ahora me queda bastante claro que la Poltica Pblica, cuando tom forma en la vida acadmica norteamericana y se institucionaliz profesionalmente en los aos 50 y 60, quiso distinguirse y deslindarse de la administracin pblica convencional, sea como ejercicio profesional en el gobierno que como disciplina acadmica. A su propsito de distincin (con tonos polmicos) respecto de la AP se debe el predominante enfoque predecisional de las Polticas Pblicas, el nfasis exagerado en la importancia del anlisis que sustenta la correccin de la decisin de la poltica, su inters en la hechura de la poltica y, por ende, la supuesta superioridad profesional de los analistas de polticas sobre los administradores pblicos que en sus oficinas, en las ventanillas o en la calle se encargan simplemente de llevar a cabo las decisiones de los altos ejecutivos de gobierno, las cuales por la incorporacin del anlisis se han vuelto ahora robustas. El supuesto que subyace a la disciplina original es que el factor clave del gobierno es la decisin, no el proceso administrativo que simplemente hace la fcil tarea operativa de seguir el camino trazado por la poltica decidida. La disciplina de Poltica Pblica supera en rango a la administracin pblica justamente porque se hace cargo de la tarea difcil de la informacin y anlisis que asegura y mejora la calidad de la decisin, mientras los administradores se hacen cargo simplemente de ejecutarla. Podra argumentarse que la nocin de decisin making, policy decisin making, que representa el trasfondo del anlisis, entiende la decisin no como un acto aislado (tomar una decisin) sino como un proceso, en tanto realizar la decisin abarca tanto la elaboracin previa de la decisin, el anlisis y la deliberacin, como su efectuacin posterior, su implementacin. En esta denotacin angloamericana unitaria, el momento administrativo de la implementacin est integrado al analtico. Desafortunadamente esa unidad no existi, como lo sugiere conceptualmente el trmino o como lo contempl H. Simon en su propuesta de teora administrativa (El Comportamiento Administrativo, 1946): la decisin constituye el campo distintivo de la administracin y lo que puede constituirla en una eventual ciencia en sentido estricto. El resultado de los desencuentros fue que la elaboracin analtica de la decisin tom la delantera sobre la efectuacin de la decisin, hasta el punto que en el momento de la institucionalizacin universitaria de la disciplina el nombre de bautizo fue Anlisis de Polticas Pblicas. Fue empero el momento postdecisional de la poltica, el relacionado con la implementacin, la evaluacin y la comunicacin de la poltica, el factor que mostr que

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haban ms puentes y pasadizos intelectuales y profesionales entre la poltica pblica y la administracin pblica que los que se haban querido reconocer al momento del parto del Anlisis de Polticas Pblicas. Los problemas de la implementacin de la poltica, que la evaluacin sealaba dramticamente, eran casi todos problemas de naturaleza administrativa y eran abordables mediante los dispositivos organizativos, directivos y procedurales de la administracin. La administracin pblica que haba sido desterrada y hasta menospreciada cuando naci la disciplina de las polticas, tomaba revancha, regresaba con fuerza despus de los resultados de implementaciones fallidas y evaluaciones adversas, reivindicaba su importancia y mostraba la necesidad de articular la hechura analtica de la poltica con la gestin de su ejecucin o efectuacin. Simplemente la poltica pblica real, la que era llevada a cabo, no era sin ms equivalente a la poltica que resultaba de riguroso anlisis y que con frecuencia era un diseo abstracto de accin, lgicamente defendible, pero inoperante en la prctica. El resultado del anlisis ofreca slo y apenas un plan de accin, un diseo de la poltica querida por ser la que, segn el modelo de accin racional, representaba el curso de accin eficaz, eficiente, maximizador, optimizador. La poltica pblica real era, en cambio, la resultante que combinaba la fuerza del anlisis con la fuerza de los agentes que la ponan en prctica a travs de muchas interacciones entre ellos y con los destinatarios, que no se comportaban pasivamente. Con este descubrimiento emergi con toda su fuerza la vala de la organizacin accin administrativa desde dentro del mismo ambiente terico y profesional de la poltica pblica. Sin embargo, la disciplina de las polticas no contaba con los elementos para dar una respuesta a los problemas administrativos que su puesta en prctica implicaba y que la evaluacin e implementacin de polticas haban dejado al descubierto. Fue entonces abrindose paso una nueva reflexin sobre el ejercicio administrativo, que tom diversos caminos y enfoques, pero que se fue normalizando en los aos 80 con las medidas de la genricamente llamada Nueva Gestin Pblica. El anlisis de poltica pblica, particularmente el que se haba vuelto convencional en los programas acadmicos y en el ejercicio profesional, me fue mostrando tambin otra limitacin, a saber, su propensin a analizar y disear polticas operativas ms que estratgicas, a ver los rboles ms que el bosque, a concentrar la atencin analtica y prctica en la solucin de los problemas particulares y los defectos del presente ms que en los problemas mayores (estructurales) de la sociedad y en la visin de su posicionamiento futuro. Me llamaba tambin la atencin que el anlisis convencional partiera del supuesto implcito o explcito de la superioridad del gobierno en la accin pblica, que privilegiara slo el comportamiento del gobierno y dejara de lado formas de participacin ciudadana deliberativa y operativa, as como que no tomara suficientemente en consideracin en su anlisis y decisin el entorno social, el hecho de que existan opositores polticos y ciudadanos crticos que tenan otra informacin y otras propuestas sobre el problema o los futuros de su comunidad, ni que tampoco considerara con cuidado las dinmicas restrictivas o expansivas del entorno nacional y mundial, que tenan como resultado facilitar o dificultar o hacer muy costoso el logro de los objetivos de la poltica. Comenc entonces a pensar que el anlisis de poltica pblica haba nacido y se haba desarrollado aceptando (reflexivamente o no) el supuesto de una sociedad estable, con una dinmica previsible, y el de un gobierno protagnico, poderoso y providencial, resolvedor

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de problemas. En verdad, los primeros aos de desarrollo disciplinario y profesional de las polticas pblicas fueron los de la poca de oro de los estados sociales de la posguerra y del boom de las sociedades industrializadas con su progresiva e ininterrumpida prosperidad, aos en que la nica turbulencia preocupante del entorno era la amenaza del comunismo y la Guerra Fra. Poltica de defensa y poltica exterior tenan naturalmente un carcter y propsito de posicionamiento estratgico, pero fuera de ellas la mayor parte de las polticas pblicas, orientadas a la economa y al bienestar social de la nacin, carecan de un enfoque estratgico, entre otras razones porque las diferencias o los conflictos domsticos no constituan restricciones o amenazas inmanejables frente a la soberana estatal, el podero del gobierno nacional y la riqueza de sus recursos. Por lo dems el artculo fundador de Harold D. Lasswell sugera que la disciplina de poltica pblica como policy sciences of democracy tena como uno de sus objetivos mostrar la superioridad del gobierno democrtico sobre el socialista en la solucin de los problemas sociales y en la creacin de oportunidades para sus sociedades. Nada extrao entonces el activismo gubernamental para anticipar o atender los problemas inmediatos de sus comunidades. La visin gubernamentalista de la poltica pblica era notoria en la literatura convencional, a pesar de las vindicaciones que algunos autores levantaban sobre la importancia de la esfera pblica deliberativa en las democracias y la vala de la participacin ciudadana a lo largo del ciclo de la poltica. Asimismo era notorio su enfoque operativo, de corto plazo, orientado al problemsolving ms que a la construccin del posicionamiento de la comunidad poltica en un futuro con un tiempo preciso. En contraste, la Nueva Gestin Pblica, por la importancia que atribuye a la direccin estratgica y no slo operativa de los gobiernos frente a las condiciones plurales, competitivas y mudadizas de la sociedad, posee mejores elementos conceptuales y tcnicos para abordar los asuntos de valor estratgico de las comunidades polticas y reorientar a la poltica pblica con un enfoque estratgico, que mire el bosque y no slo los rboles, el horizonte futuro y no solo las emergencias del presente, las dimensiones cruciales de xito sostenido de una comunidad y no slo los mltiples aspectos de las demandas del da. Dicho de paso, me resulta paradjico que mientras en los aos 60 el business policy se renueva por estructurarse bajo supuestos y modos estratgicos, al reconocer y tomar en serio la competencia que se agudizaba en los mercados y al examinar las capacidades internas para hacerle frente, el public policy se mantenga leal a sus supuestos de racionalizacin de la poltica, enfocada slo al interno de la organizacin gubernamental, y no tome en serio, aunque lo mencione, el entorno de un mundo poltico competitivo, habitado por la diferencia, la divergencia y la oposicin abierta en determinados asuntos pblicos, competencia que no estimada y manejada condena al fracaso los mejores anlisis racionales. Asimismo ha terminado por llamar mi atencin el hecho de que prcticamente todos los estudios sobre la implementacin y evaluacin de las polticas sealaban muy perspicazmente los problemas de su puesta en prctica, los problemas que enfrentaba la realizacin de sus objetivos y los relativos a la presencia de efectos secundarios indeseados. Sin embargo, las propuestas que la literatura de la implementacin hizo para resolver esos problemas, a pesar de sus pioneras crticas a la estructura jerrquica burocrtica de los gobiernos como inapropiada para el xito de muchas polticas (recordar la valorizacin de los street level burocrats, el backward mapping, la adaptative implementation...), particularmente en el terreno de las polticas sociales, no incorporaron las consideraciones

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que resultaban de la sociologa / teora de las organizaciones, que tenan tambin un tremendo auge en los aos 60, y menos an hicieron referencia a los mtodos y tcnicas de la gestin de calidad, que justamente en los aos 60 y 70 comenz a tener auge mundial en las empresas de manufactura y de servicios. Considero ahora que la Nueva Gestin Pblica, en lo que concierne a la direccin de calidad en la provisin de los bienes y servicios pblicos, contiene elementos conceptuales y tcnicos que permiten anticipar los problemas ms comunes de la implementacin de las polticas y ayudan a elaborar diseos organizativos, directivos y operativos novedosos que incrementan la posibilidad de xito de la poltica, particularmente de la poltica social que implica la prestacin de un servicio. Me refiero a temas como el de la organizacin por procesos, el acento en el empoderamiento de los operadores, el nfasis en el momento de la verdad que ocurre en el lugar y tiempo en que se presta el servicio, la exigencia de un explcito y compartido sistema de informacin y medicin, etc. Todas estas exigencias, bsicas para una gestin pblica de calidad, pueden reanimar la estancada problemtica de la implementacin y mejorar las prcticas estandarizadas de la evaluacin de polticas. Toda disciplina para no estancarse o decaer ha de estar alerta a la realidad que estudia y, sin perder la especificidad de su objeto de estudio, ha de tener la capacidad de incorporar nuevas problemticas, revisar sus limitaciones conceptuales y explicativas y crear interdependencias con otras disciplinas. Esta exigencia es mayor en los estudios de gobierno debido a la variabilidad de sus problemas, encargos y adaptaciones al cambio social domstico e internacional. Considero que el desafo de nuestro gobierno frente a los retos mundiales de la interdependencia econmica, la nueva economa, la conectividad y la anarqua internacional, as como frente a los retos nacionales de una sociedad ms independiente, diferenciada y exigente, junto con la persistencia de los problemas de la pobreza y la desigualdad, ser establecerse como un gobierno de visin estratgica, un gobierno eficaz en el tratamiento de los problemas pblicos y como un gobierno de calidad institucional y gerencial. En este contexto es obligado articular anlisis de polticas pblicas y nueva gestin pblica. Esta exigencia ineludible, decisiva para que Mxico tenga viabilidad en el siglo XXI, obligar a articular en una unidad la calidad institucional de la decisin y actuacin gubernamental con la calidad analtica de la decisin de la poltica pblica y sta con la calidad gerencial de la operacin gubernamental. Es una dura y crucial tarea de dimensiones conceptuales y prcticas.

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