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Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 3 Derechos reservados © Los autores, 2009 Compilación de la revista © Organización Internacional del Trabajo, 2009 Una reforma híbrida. La política social y laboral en el Uruguay de 1985 a 2008 Pablo ALEGRE* y Fernando FILGUEIRA** Resumen. Desde que el Uruguay retorna a la democracia en 1985 se transforma ra- dicalmente el país. Hay adaptaciones por defecto al nuevo entorno internacional y reformas en favor del libre mercado, aunque los cambios son muy heterogéneos en ritmo y contenido. A diferencia de otros países en la región, el Uruguay no sigue una ruta de reforma nítidamente neoliberal, sino un camino híbrido. Al final del período nos encontramos con un régimen laboral liberalizado y un edificio social de tres pi- sos en donde conviven el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Esta- do social con beneficiarios muy delimitados. as transformaciones que vive el Uruguay desde 1985 en los ámbitos políti- L co, económico y social han alterado radicalmente el país. Ahora bien, las reformas en favor del libre mercado están plagadas de avances y retrocesos que no siguen una línea fija. El sistema de política social presenta un edificio de tres pisos en donde el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Estado social «focalizado» conviven sin articularse adecuadamente. Los cambios aca- rrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la cantidad, calidad y dis- tribución de los riesgos sociales y, por otro, la acción del Estado fundada en su arquitectura de protección y bienestar social. Merecen señalarse dos cambios fundamentales acaecidos en las esferas del mercado y de las familias. Por un lado, en la década del 2000 el mercado de * Pablo Alegre falleció el 20 de setiembre del año 2009, cuando este artículo se encontraba aún en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cáncer. Sólo tenía 27 años. Era investigador del programa de Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universi- dad Católica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Oficial de Asuntos Sociales de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile; dirección electrónica: [email protected]. Este artículo, además de ser un legado de Pablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguien tan joven es siempre doloroso, pero se hace más doloroso aún debido a la inmensa calidad humana e intelectual de Pablo. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.

Alegre y Filgueira Una Reforma Hibrida

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Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 3

Derechos reservados © Los autores, 2009Compilación de la revista © Organización Internacional del Trabajo, 2009

Una reforma híbrida. La política socialy laboral en el Uruguay de 1985 a 2008

†Pablo ALEGRE* y Fernando FILGUEIRA**

Resumen. Desde que el Uruguay retorna a la democracia en 1985 se transforma ra-dicalmente el país. Hay adaptaciones por defecto al nuevo entorno internacional yreformas en favor del libre mercado, aunque los cambios son muy heterogéneos enritmo y contenido. A diferencia de otros países en la región, el Uruguay no sigue unaruta de reforma nítidamente neoliberal, sino un camino híbrido. Al final del períodonos encontramos con un régimen laboral liberalizado y un edificio social de tres pi-sos en donde conviven el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Esta-do social con beneficiarios muy delimitados.

as transformaciones que vive el Uruguay desde 1985 en los ámbitos políti-L co, económico y social han alterado radicalmente el país. Ahora bien, lasreformas en favor del libre mercado están plagadas de avances y retrocesos queno siguen una línea fija. El sistema de política social presenta un edificio de trespisos en donde el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Estadosocial «focalizado» conviven sin articularse adecuadamente. Los cambios aca-rrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la cantidad, calidad y dis-tribución de los riesgos sociales y, por otro, la acción del Estado fundada en suarquitectura de protección y bienestar social.

Merecen señalarse dos cambios fundamentales acaecidos en las esferasdel mercado y de las familias. Por un lado, en la década del 2000 el mercado de

* Pablo Alegre falleció el 20 de setiembre del año 2009, cuando este artículo se encontrabaaún en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cáncer. Sólo tenía 27 años.Era investigador del programa de Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universi-dad Católica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Oficial de Asuntos Sociales dela Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile;dirección electrónica: [email protected]. Este artículo, además de ser un legado dePablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguientan joven es siempre doloroso, pero se hace más doloroso aún debido a la inmensa calidad humanae intelectual de Pablo.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, ysu publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.

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trabajo empieza a presentar signos claros de desempleo estructural y de pre-carización de las relaciones laborales. Por otro, los arreglos familiares se tornannotoriamente más inestables y aparecen nuevos modos de funcionamiento fa-miliar, muchos de ellos a causa de la jefatura femenina del hogar. A las dos gran-des transformaciones esenciales de la familia y del mercado se agregan otrasrelacionadas con éstas. El modelo de familia se desdibuja, pues el hogar debe in-sertar a dos o más miembros en el mercado laboral para mantener un nivel debienestar digno; el cambio se encuentra indisolublemente ligado a la masivaincorporación de la mujer al trabajo remunerado. Asimismo, el proceso de«desindustrialización» trastorna los conjuntos de cualificaciones y aptitudesexigidas al trabajador, elevándose, por tanto, los umbrales de capital humano yde credenciales educativas necesarios para la inserción plena en el mercadolaboral. El peso de la «herencia social» empieza a manifestarse con mayor cru-deza, ya que muchas personas sin activos sociales suficientes quedan margina-das en el desempleo y la pobreza. Aparece así una nueva estructura de riesgossociales.

La arquitectura de Estado social anclada en el régimen de empleo formalclásico (estable y protegido) y sus categorías de ocupación, basada en un hogardirigido por un jefe masculino y apoyada en la hipótesis de la estabilidad de lafamilia biparental y nuclear, se encuentra radicalmente alejada de la nueva es-tructura de riesgos (de indefensión) a la que acabamos de aludir. Ello no quieredecir que deba desestimarse el legado positivo del modelo, que ha garantizadohasta la fecha la protección básica de la tercera edad. Debido en parte a estaconquista del pasado, los riesgos se trasladan en gran medida a la población deedades más jóvenes y a las mujeres, especialmente a las jefas de hogar. El Esta-do se ha adaptado a este cambio en la distribución del riesgo social de maneralenta, fragmentaria y, por momentos, equivocada, agravando los problemas deequidad generacional y entre unos estratos sociales y otros.

Casi el 60 por ciento del gasto social se destina a la tercera edad mediantesistemas de transferencia de rentas. La mayoría de este gasto social llega a quiencontó con una inserción formal, estable y de larga duración en el mercado labo-ral. Debido al envejecimiento de la población, el gasto en asistencia sanitariatambién asume un fuerte sesgo hacia esta población, y se ha desarrollado un mo-delo de alta especialización y tecnológicamente complejo para el tratamiento deenfermedades cardiovasculares y degenerativas. Este sistema sanitario se apoyaen seguros anclados en el empleo (en la relación de trabajo) que pierden cober-tura conforme aumentan o se consolidan los niveles de informalidad en la eco-nomía. La numerosa población formada por madres y niños vulnerables —quepasa por una etapa de muy bajos recursos, escasos empleos formales y altos ries-gos sanitarios— no encuentra en la actual arquitectura de bienestar social laasistencia adecuada.

En lo que hace a la educación, la realidad es un tanto diferente. Allí sí, elsistema de bienestar social ha ido al encuentro de la estructura de riesgos al me-nos hasta el año 2000: escuelas de tiempo completo para los sectores más vul-nerables, cuasi universalización del sistema preescolar para los niños de 4 y 5 años

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e intento de promoción de la enseñanza media indican un esfuerzo que, en susluces y sombras, reconoció una sociedad transformada. Sin embargo, los cam-bios no han sido lo suficientemente profundos, ya que siguen siendo bajos los in-dicadores de retención de alumnos (proporción entre los inscritos al comienzo yal final del ciclo escolar) y de rendimiento académico en la enseñanza media.

Como veremos seguidamente, en el plano de las relaciones laborales hubouna metamorfosis que llevó al país de un modelo de negociación tripartito yagregado por ramas a otro ajeno a la intervención estatal y muy descentralizadoen el plano de la empresa, que ahondó la dispersión salarial, es decir, la desigual-dad. La reestructuración productiva primero, y la crisis económica después,abrieron las puertas a la desprotección laboral en ciertos ámbitos, socavando elequilibrio entre los sectores productores de bienes transables (comerciables enel exterior) y los demás, y generando problemas fiscales y productivos de difícilsolución.

Evolución de las relaciones laborales:restauración y liberalizaciónEl Uruguay vivió un proceso profundo de reestructuración productiva durantelas últimas décadas. Prueba de ello es que las exportaciones no tradicionales pa-saron del 28 por ciento del total en 1970 al 65 por ciento en 1985 (Filgueira yPapadópulos, 1997). Los empresarios dedicados a los nuevos productos de ex-portación debieron competir en el mercado mundial y aumentar la productivi-dad y la eficiencia para mantenerse competitivos. Los gobiernos militares, trasel golpe de 1973, suspendieron la negociación colectiva y controlaron los sala-rios, los impuestos y cotizaciones sociales y los costos de contrataciones y despi-dos. Los círculos empresariales empezaron a fomentar unos mercados laboralesmás flexibles, una forma de sindicalismo menos centralizada y politizada y lasnegociaciones de salarios descentralizadas.

Con el retorno a la democracia, el Estado recuperó su función rectora delas relaciones laborales, convocando cuatrimestralmente a los representantesde empresarios y trabajadores a los Consejos de Salarios, fijando pautas de au-mento salarial y homologando los acuerdos a los que se llegaba para hacerlosextensibles al conjunto de cada sector afectado.

A partir de 1990 comienza a gestarse una reforma que transformaría radi-calmente el sistema. Al hilo de la apertura externa inducida por los acuerdos delMercado Común del Sur (MERCOSUR) y del impulso reformista liberaldel presidente Luis Alberto Lacalle, del Partido Nacional, se acometió un proce-so de descentralización de las relaciones laborales y de retirada del Estado de lasmismas. La convocatoria de Consejos de Salarios fue suspendida en 1992, a la vezque se descentralizaba la negociación salarial al plano de la empresa (ibíd., y Ro-dríguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001); ahora bien, el Gobierno continuó fijando elsalario mínimo nacional, así como el de los trabajadores rurales y el del serviciodoméstico. Los consejos tripartitos fueron mantenidos en actividades en las queel Estado fijaba precios, como el sistema sanitario o el transporte. El escenario

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había cambiado, ya que las empresas tenían mayor libertad para adaptarse al nue-vo entorno competitivo con formas de empleo más laxas (Filgueira y Gelber,2003). Todo ello menoscabó viejas conquistas de los trabajadores como los dere-chos sociales asociados al empleo, los ajustes salariales y los convenios paralelos1

—degradando instituciones que estimulaban la articulación de la acción colecti-va—, intensificó la fragmentación sindical y agudizó la desigualdad de los agentessociales en cuanto a su capacidad de negociación (Alegre, 2006).

Si bien entre 1990 y 1994 aún persistía un porcentaje notable de conveniosa nivel de rama, ello se debió a la prórroga de convenios negociados en el pasa-do. El siguiente período marca una clara mayoría de los convenios de empresa,como puede apreciarse en el gráfico 1, que esconde, por otra parte, el proceso dedisminución absoluta de la población cubierta por convenios colectivos. Casi to-dos los trabajadores del sector privado con régimen contractual formal se en-contraban amparados por algún convenio en 1989, cifra que se desploma al27 por ciento en el año 2000 (Rodríguez, Cozzano y Mazzuchi, 2001). Por lo querespecta a los trabajadores del Estado, no tuvieron ámbitos de negociación for-mal en este período, pero, en general, los procedimientos informales, sumadosa los amplios derechos colectivos e individuales de estos trabajadores, permitie-ron a los sindicatos negociar buenas condiciones laborales y salariales.

Entre el año 2000 y el 2004, la negociación colectiva llegó a sus niveles másbajos, con un empresariado que, incitado por la fuerte crisis económica de 2001-2002, suprimió los espacios de negociación por empresa o se mostró reacio aellos, y un sindicalismo muy debilitado, especialmente en el ámbito de la econo-mía privada. Asimismo, el salario mínimo, que en los períodos expansivos noera el «piso» real de los salarios, comenzó a actuar como tal cuando llegó la rece-

1 Convenios adicionales a los convenios salariales básicos, que agregaban acuerdos entre em-pleadores y trabajadores acerca de otros asuntos.

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sión. Pues bien, en la misma línea de inspiración liberal de los gobiernos de losaños noventa e inicios del decenio del 2000, el salario mínimo fue indexado muypor debajo de la inflación, sufriendo una depreciación considerable a lo largodel período 1990-2003.

El mantenimiento de protecciones laborales en el sector público y su des-mantelamiento en el sector privado generaron diferencias marcadas en la evo-lución de la estructura sindical. La afiliación a sindicatos se redujo en casi un60 por ciento entre 1987 y 2003; la caída fue de cerca del 40 por ciento en el sec-tor público y alcanzó un 75 por ciento en el sector privado (Senatore y Zurbrig-gen, 2007). Este hecho se reflejó también en la representación relativa a nivelsectorial: si bien la central sindical (PIT-CNT) presentaba en 1987 una situaciónde virtual equilibrio entre los afiliados de la economía pública y la privada, a co-mienzos de la década siguiente casi siete de cada diez afiliados pertenecían alsector público (ibíd.).

Panorama general de la evoluciónde las políticas socialesLa evolución del gasto público social en porcentaje del PIB presenta un creci-miento constante de estos recursos públicos, al menos hasta la crisis de 2001-2002, con la excepción del período autoritario que discurrió de 1973 a 1985 (grá-fico 2). Este punto es sumamente relevante, ya que desmiente la tesis —bastante

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extendida en ciertos ámbitos— de la retirada del Estado uruguayo del camposocial.

El Uruguay es uno de los países latinoamericanos que brinda más recursosa la seguridad social (alrededor del 70 por ciento del gasto público social), inclusoen comparación con los que presentan una pirámide demográfica casi tan enve-jecida como la uruguaya: la Argentina, Chile y Cuba destinaban en promedio el8,4 por ciento de su PIB a la seguridad social en 2003, en tanto que el Uruguay lle-gaba al 14,7 por ciento; en cambio, estos tres países dedicaban el 4,6 por cientodel PIB al gasto público en asistencia sanitaria y el 4 por ciento o más a la educa-ción, mientras que el Uruguay se quedaba en el 2,2 por ciento y el 3,6 por ciento,respectivamente (CEPAL, 2007). Las razones de ello hay que buscarlas en el en-vejecimiento de la población, la elevada cobertura del sistema de seguridad so-cial y el alto peso que ha adquirido el gasto en seguridad social desde que lareforma aprobada por la ciudadanía en el referéndum de 1989 indexó las pensio-nes al salario medio.

Además de los problemas que surgen de la composición del gasto públicosocial —su sesgo en favor del adulto en un país en donde la pobreza afecta prin-cipalmente a niños y adolescentes—, un hecho preocupante es la regresividaddel gasto. Si nos valemos del coeficiente de Gini (medición entre 0 y 1, en donde0 corresponde a la igualdad absoluta y 1 a la desigualdad absoluta) para valorarla progresividad del gasto público social, constatamos que éste ha sido, a fin decuentas, regresivo o neutro durante los últimos veinte años, es decir, no ha be-neficiado a los sectores de menores recursos, debido, sobre todo, al alto peso dela seguridad social (cuadro 1).

Al carácter regresivo del gasto público social se suma el de los impuestos.Como demostraron Grau y Lagomarsino (2002), la distribución del ingreso eralevemente más equitativa antes del pago de impuestos que después: el coeficien-te de Gini pasaba de 0,441 a 0,446. Si bien no ha sido estudiado el efecto conjun-to de las transferencias y prestaciones del Estado, por una parte, y los impuestosy cotizaciones, por otra, la información aquí presentada hace pensar que el gastosocial y la estructura tributaria del país, lejos de tener un efecto redistributivo,no alteran —e incluso pueden empeorar ligeramente— la distribución de la ri-queza entre los hogares del país.

Cuadro 1. Nivel de progresividad del gasto público social en el Uruguay entre 1982y 2003, desglosado por sectores (coeficiente de Gini distributivo)

1982 1989 1993 1999 2002 2003

Educación –0,16 –0,17 –0,18 –0,28 –0,27 –0,26

Asistencia sanitaria –0,26 –0,24 –0,23 –0,45 –0,44 –0,44

Seguridad social 0,20 0,16 0,16 0,17 0,22 0,21

Gasto público social total 0,10 0,03 0,04 0,02 0,06 0,04

Fuentes: año 1982: Davrieux, 1991; año 1989: CEPAL, 2004; año 1993: CEPAL, 2001, y años 1999, 2002 y 2003:Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Uruguay (OPP) (sitio: <http://www.opp.gub.uy/>).

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Reforma de la seguridad social: defensa del pasadoy fuga hacia adelanteEl Uruguay reformó su sistema de seguridad social en 1995 2. De un sistema dereparto estatal pasó a un sistema mixto con la participación de agentes privadosy con niveles de capitalización individual obligatorios fijados según el ingresodel trabajador. El sistema de reparto tenía problemas de financiamiento y de ca-lidad de las prestaciones, que habían sufrido un fuerte deterioro a lo largo delperíodo anterior. Con la reforma constitucional de 1989, plebiscitada a iniciativadel movimiento de jubilados, el valor real de la jubilación se recuperaría en for-ma sustantiva. Esta reforma obligó al Estado a incrementar las jubilaciones,cada vez que se subiera el sueldo de los trabajadores públicos, a tenor de la evo-lución del índice medio de salarios3. Ello ocasionó un alza del valor real de lasjubilaciones de casi el 65 por ciento entre los años 1989 y 2000 (Kaztman y Fil-gueira, 2001). Pero obligó también a incrementar sustancialmente las trasferen-cias de rentas generales necesarias para financiar un sistema ya de por sídesfinanciado: en los años siguientes, la seguridad social fue un lastre importan-te para el fisco, pasando del 11,2 por ciento del PIB en 1990 al 15,8 por cientoen 2001.

Los recursos estatales destinados a la seguridad social no dejan de elevarsehasta comienzos de la presente década, como se comprueba en los fondos asigna-dos al Banco de Previsión Social, la entidad que coordina y administra las presta-ciones sociales —a excepción de los accidentes de trabajo— (gráfico 3). Ello sedebe tanto al sistema de indexación de las jubilaciones y pensiones como al dete-rioro de la recaudación causado por los problemas del mercado laboral y por otrofactor de suma importancia: la reforma del sistema efectuada en el año 1995. Estareforma generó grandes costos de transición, ya que un porcentaje de los aportessociales que anteriormente iban a financiar el sistema de reparto todavía existen-te permanecen ahora en cuentas individuales y son administrados en forma pri-vada. Por otra parte, la reforma incrementó la edad de retiro a los 60 años, asícomo los años de cotización exigidos para percibir luego la pensión (treinta ycinco años de servicios). Finalmente, se concedieron diversas exoneraciones alos aportes de los patrones a la seguridad social. Mientras la economía crecía,

2 Ley núm. 16713, de 3 de septiembre de 1995, por la que se crea el Sistema Previsional, DiarioOficial, 11 de septiembre, núm. 24372. El instrumento, que entró en vigencia el 1.o de abril de 1996, seencuentra en la página: <http://200.40.229.134/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16713&Anchor=>[consultada el 14 de septiembre de 2009].

3 Reforma constitucional aprobada el 26 de noviembre de 1989 (Derecho Laboral, 1989,núm. 156, pág. 788). Se agregaron al artículo 67 de la Constitución del Uruguay los siguientes incisos:«Los ajustes de las asignaciones de jubilación y pensión no podrán ser inferiores a la variación delíndice medio de salarios, y se efectuarán en las mismas oportunidades en que se establezcan ajusteso aumentos en las remuneraciones de los funcionarios de la Administración Central. Las prestacio-nes previstas en el inciso anterior se financiarán sobre la base de: a) contribuciones obreras y patro-nales y demás tributos establecidos por ley. Dichos recursos no podrán ser afectados a fines ajenos alos precedentemente mencionados; y b) la asistencia financiera que deberá proporcionar el Estado,si fuere necesario.»

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los efectos de dichas transformaciones pasaron relativamente desapercibidos;pero al llegar la crisis y el deterioro del mercado laboral, sus efectos fueron devas-tadores para las finanzas del sistema, que llegaron a sus niveles más bajos en losaños 2002-2003 (gráficos 4 y 5).

Si, por un lado, la situación económica dañó las finanzas del sistema previ-sional, la reforma del mismo realizada en 1995 alejó aún más la estructura deriesgos del sistema de protección social. En efecto, el incremento a treinta y cin-co años del período de cotización requerido para percibir la jubilación su-pondrá, según algunas estimaciones, que, dada la densidad de aportes de lasgeneraciones de trabajadores actuales, solamente un 24 por ciento de ellos al-canzará la causal jubilatoria ordinaria a los 60 años y otro 42 por ciento a los65 años, según un cálculo efectuado poniéndose en la mejor hipótesis (Buchelliy otros, 2006, págs. 27 y 30).

Además del sistema de pensiones y jubilaciones, el Banco de Previsión So-cial administra el sistema de asignaciones familiares, por el que se concede unmonto de dinero a las familias con hijos. Este sistema, creado en la década de1940, era universal para todas las personas con régimen contractual formal, peroen los años ochenta se restringió a los trabajadores pertenecientes a los hogarescon un nivel de ingresos modesto. Dado que los montos asignados habían baja-do estrepitosamente en las décadas precedentes, se pensó que la focalización

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antedicha permitiría acrecentar el valor real de las prestaciones para las familiasque lo necesitaban de verdad. Sin embargo, dos elementos de la reforma inhi-bieron sus efectos potencialmente beneficiosos: por un lado, se confirmó el re-quisito de tener un trabajo formal para aspirar a la asignación y, por el otro, ésta

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se mantuvo indexada al salario mínimo, en vez de calcularla sobre el salario me-dio como sucediera con la reforma constitucional del sistema de pensiones. Estasdos causas obstaculizaron la ampliación de la cobertura en los sectores más po-bres, a pesar de que el número de beneficiarios cubiertos disminuyó un 20 porciento de 1990 a 1999 (Ferreira y Forteza, 2004). El monto promedio de las asig-naciones perdió un 50 por ciento de su valor real entre 1990 y 1995, y no recuperósu nivel real de 1990 hasta el año 2000, gracias a varios ajustes y mejoras poste-riores (Kaztman y Filgueira, 2001). En 1999 una asignación familiar equivalía enpromedio a un 6 por ciento de una pensión (Filgueira y otros, 2005).

Reforma de la educación: el intento socialdemócrataLa educación pública estaba en crisis al retorno de la democracia. Magros sala-rios a los docentes, infraestructura pobre, clases multitudinarias, planes de estu-dios inadecuados a las necesidades del mercado y éxodo de alumnos cuyospadres decidían buscar alternativas en la enseñanza privada eran sólo algunosde los signos prominentes de una crisis aguda. Medido en cifras reales por habi-tante, el gasto en educación aumentó el 70 por ciento desde 1985 a 1990, esto es,en un 0,4 por ciento de un PIB en crecimiento. No hubo, sin embargo, intentosde reforma estructural durante las dos primeras administraciones democráticas,más allá de la labor cada vez más firme de potenciación de las escuelas de los ba-rrios pobres.

El proyecto más ambicioso de reforma fue lanzado en 1995. La llamada«Reforma de Rama» 4 cambió el plan de estudios de secundaria, incrementandoel tiempo de asistencia y acercando el contenido lectivo a las necesidades delmercado laboral. Esta reforma logró parcialmente el ambicioso objetivo de ex-pandir la educación pública, gratuita y obligatoria al nivel preescolar e impulsólas escuelas de tiempo completo en las áreas socialmente deprimidas. La ideacentral era mantener a los niños fuera de las calles y encuadrarles en un marcode referencia que fuera más allá de la enseñanza, dándoles algunos servicios yestableciendo modelos de identificación para ellos.

La reforma educativa que se inicia en 1995 procura enfrentar con decisión,desde una base ciudadana y estatal, el nuevo panorama de riesgos sociales. Talesfuerzo sólo contó, sin embargo, con un respaldo presupuestario bastante te-nue, especialmente si se compara con el incremento del gasto en seguridad so-cial que ya hemos mencionado. Uno de los logros más importantes de esteimpulso reformista fue la expansión del sistema preescolar público, que se acer-ca hoy en día a la universalización de la cobertura de los niños de 5 años y da co-bertura masiva a los de 4 años.

Por su parte, en la educación primaria pública se amplía la modalidad deescuela de tiempo completo a casi el 10 por ciento de la matrícula. Si bien estaexpansión es insuficiente para abarcar a la toda la población escolar con riesgo

4 Que tomó el nombre de su impulsor, el profesor Germán Rama.

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educativo alto (debe recordarse que la pobreza infantil afecta a más del 40 porciento de los niños en edad escolar), los logros alcanzados presagian una posibi-lidad cierta de igualación en materia de aprendizaje y de terminación a tiempode los estudios primarios, siempre y cuando siga potenciándose esta modalidad.

El otro logro de relieve se produce en el nivel medio de la enseñanza,donde desertaba buena parte del estudiantado. La reforma del ciclo medio, quefue muy polémica por ir hacia un modelo de áreas de enseñanza, suprimiendola lógica basada en las asignaturas y disminuyendo notoriamente la costumbrede repetir curso —consiguiente al ausentismo—, sirvió para reducir la deser-ción de alumnos durante este ciclo y elevar el número de ingresos en el ciclomedio superior. La matrícula total de la enseñanza media subió de alrededorde 262.000 alumnos a casi 345.000 entre 1995 y 2003, en un país sin crecimientodemográfico.

La crisis del sistema de asistencia sanitariay los bloqueos a su reformaEl sistema uruguayo de sanidad es un tejido complejo de organismos y agenciaspúblicos y privados que interactúan a diferentes niveles. Pueden distinguirsehistóricamente dos sistemas: existía por un lado el sistema privado, en el que lasasociaciones mutualistas daban asistencia a las clases medias y altas —y, con eltiempo, también a parte de la clase trabajadora—; y, por el otro, el sistema pú-blico, que cubría a aquellos que no podían pagar a una mutualista.

El Estado empezó ya a subsidiar el sector mutual y los costos de la aten-ción de salud de sus empleados en las décadas de 1960 y 1970. El subsidio se ex-tendió después a los trabajadores privados y el mecanismo se hizo universal en1984, al adquirir el derecho de asociarse a una mutualista los trabajadores rura-les y los domésticos. Este seguro de salud obligatorio fue administrado al prin-cipio por la nueva Dirección de Seguros Sociales por Enfermedad (DISSE),que actuaba de mediador entre el trabajador y la mutualista elegida. Según elMinisterio de Salud Pública, en 1988 había ya 1.400.000 personas asociadas alsistema mutual. Por su parte, el sistema público ha continuado atendiendo aalrededor de 1.000.000 de personas, y si se agregan algunas instancias privadas ypúblicas (hospital militar, servicios médicos de las empresas estatales, etc.), sealcanza prácticamente una cobertura completa de la población uruguaya. Losacuerdos entre el Estado y las mutualistas, y la posterior creación de la DISSE,aumentaron la cobertura en la capa más alta de atención de salud y ello se hizocon una fuerte inclinación redistributiva, dado que el aporte era proporcionalal salario.

Dado el aumento de los costos a cargo del usuario que supone el copago5

—ideado para reducir gastos—, es menos claro qué proporción de los sectores

5 Dispositivo por el cual el afiliado debe costear un canon o un porcentaje del plan sanitarioo de las prestaciones específicas ofrecidas por un proveedor.

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populares incorporados al sistema podía y puede hacer uso del mismo. Esteproceso de ampliación a nuevos sectores introdujo tensiones en las mutualistas,ya que la entrada masiva de nuevos socios agravó los problemas financieros yaexistentes. La solución fue que el Estado pagara un subsidio considerable paracostear el funcionamiento del sistema mutual. La cobertura en los servicios demayor calidad aumentó, pero la contrapartida fue que la calidad de los mismosdisminuyó a causa de la masificación y la escasez de recursos. Algunos costosfueron trasladados al usuario mediante subidas de los tiques médicos y los trá-mites.

Las mutualistas eran particularmente lentas e ineficientes en lo que con-cernía a los tratamientos y emergencias primarias menores y los servicios no re-lacionados con la internación. De ahí que apareciera una tercera forma deservicio en los años ochenta: las unidades de emergencia médica privada, a lasque se asoció una porción grande de las clases medias y altas.

Como resultado de todo ello se ha asentado un sistema estratificado detres franjas: los que no pueden pagar atención de salud o pueden pagar muy po-co, y terminan en un sistema público estancado y en declive; los que sólo cotizana un sistema mutual en franco deterioro; y quienes, además de ser socios de unamutualista, pueden pagar los nuevos servicios de emergencia o, directamente, laasistencia médica privada (prepagada o pagada). Los seguros médicos y servi-cios de medicina privada se han difundido mucho durante los últimos años y sehan ganado a una buena parte de la clase media alta y alta, por lo cual podría ha-blarse de la emergencia de una cuarta franja del sistema.

La asistencia sanitaria sufre un «desfonde» causado por la pérdida de dere-chos mutuales de los trabajadores que perdieron su empleo o bien pasaron adesempeñar alguna ocupación informal. Las mujeres y los niños de bajos ingre-sos son quienes peor se encuentran en la materia, pues son los que más dependendel sistema público de salud (Pereira, Gelber y Monteiro, 2005, págs. 154-161).La afiliación al sistema mutual descendió respecto de la existente al comienzo dela década: de 1,5 millones de afiliados en 1990 bajó a 1,3 millones en 2004 (ibíd.,pág. 146).

Las políticas sociales de nueva generaciónEl país empieza a ensayar desde 1990 políticas sociales de nueva generación: decarácter muy delimitado (focalizadas en una población objetivo concreta), conun planteamiento integral de la intervención social, articuladas con la sociedadcivil y, en muchos casos, más en sintonía con la lógica de proyectos concretosque con la de planes estables de larga duración. La modalidad de mayor impor-tancia en la década de 1990 fueron los llamados fondos de inversión social, queen el Uruguay se llamaron Programa de Inversión Social y Fondos de AcciónSocial. Se consolidó a la vez una iniciativa del Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia (UNICEF) de los años ochenta: los centros de atención integrala los niños, dedicados a la población de 0 a 4 años y a sus madres, que son admi-nistrados por ONG.

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Por su parte, el Instituto Nacional del Menor, que fue concebido como úl-timo refugio de la infancia necesitada, abandonada, infractora o maltratada, em-pieza a desarrollar iniciativas y programas que superan con mucho sus cometidosoriginales. Asimismo, en el año 2000 se crea, en el ámbito de la Presidencia de laRepública, el Programa Infancia y Familia, que conjuga algunas de las iniciativasanteriores y se propone impulsar un ambicioso plan de expansión de la coberturade los centros asistenciales dedicados a niños de sectores bajos (Plan CAIF)6 ymejorar el acceso de niños y jóvenes a la educación, la asistencia sanitaria y ladocumentación oficial de identidad (principalmente, la cédula o cartón de iden-tidad).

Asimismo, a partir del 2000 se consolidan los programas de regularizaciónde asentamientos urbanos irregulares lanzados en los años noventa, que procu-ran ayudar de manera integral a la población criada en la periferia de Montevi-deo y de otras ciudades de porte mediano del interior del país. De algunamanera todas estas iniciativas de nueva generación adquieren peso porque elviejo Estado social y sus pilares —educación, sanidad y seguridad social— eranincapaces de dar respuesta a la nueva estructura de riesgos sociales.

Los cambios en la estructura de riesgosDos resultados sociales claves debieran alertarnos sobre los problemas que laarquitectura de protección social actual ha enfrentado a la hora de lidiar conla nueva estructura de producción de riesgos. El primero es el balance genera-cional del bienestar social, que se ha sesgado peligrosamente hacia la terceraedad dejando a la intemperie a un porcentaje inaceptable de niños. Como he-mos señalado, la sociedad uruguaya se ha caracterizado en los últimos años porun profundo desequilibrio de bienestar social entre generaciones, lo cual se ma-nifiesta en que la pobreza azota mucho más a las generaciones jóvenes que a losadultos (sobre todo, los adultos mayores). Si bien las personas menores de18 años representan solamente el 28,7 por ciento de la población uruguaya(de acuerdo a los datos censales de 2004), constituyen el 50,1 por ciento de la po-blación en situación de pobreza. A su vez, el 57 por ciento de los niños menoresde 6 años son pobres, pero sólo el 10 por ciento de las personas de la terceraedad ingresan en dicha categoría (De Armas, 2004). Estos dos datos revelan connitidez la altísima «sobrerrepresentación» de los niños y adolescentes dentro dela población en situación de pobreza (ibíd.).

El segundo problema estriba en la evolución de la desigualdad social. ElUruguay ha sido considerado tradicionalmente en América Latina como unpaís de poca desigualdad, pero ello es cierto sólo en parte, debido al peso de laseguridad social en el ingreso de la población. Este componente, si bien es elmás regresivo de los gastos sociales, lo es menos que la distribución original del

6 Véase el sitio de la institución CAIF (Centros de Atención Integral a la Infancia y la Fami-lia): <http://www.plancaif.org.uy/novedades/20-anos-del-plan-caif/> [consultado el 18 de septiembrede 2009].

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ingreso. Cuando, en vez de fijarnos en la población general, estudiamos la pobla-ción activa, la desigualdad es notoriamente más alta y va en aumento. El men-cionado índice de Gini era de 0,40 en 1986, de 0,42 en 1996 y alcanzaba un nivelde 0,44 en 2004. Esto significa un aumento de la desigualdad de casi el 8 por cien-to en un período de alrededor de veinte años (De Armas, 2004). La mayor partedel alza del coeficiente de Gini obedece al incremento de la disparidad salarial.

Mercantilización, precariedad y desigualdaden el mercado laboralLos individuos tienen fuentes de ingresos diversas. Las variaciones de sus me-dios de vida pueden clasificarse según su dependencia de los avatares del mer-cado laboral y de las propias personas en el seno de éste. La familia, el Estado yel empleo son todas fuentes de dinero para los individuos; pero el empleo estásujeto a la dinámica del mercado, mientras que el Estado y la familia proveen derentas y recursos materiales a los individuos fundándose en otros motivos: dere-chos, necesidad, vínculos afectivos, normas sociales, etc. Asimismo, no todos lostrabajos están expuestos a un mismo grado de mercantilización: el empleo esta-tal y el industrial, el primero por razones legales y el segundo por la capacidadde organización de los trabajadores, están notoriamente más «desmercantiliza-dos» que el empleo en los servicios o que el trabajo por cuenta propia carente deprotección jurídica.

Tomando en cuenta estas consideraciones, resulta muy claro de qué ma-nera se generalizó la mercantilización de las fuentes de ingresos y bienestar so-cial de los individuos en edad activa del Uruguay entre los años 1970 y 2000.Hubo una caída pronunciada de los niveles de empleo formal y del peso del Es-tado y la industria en el empleo del país. En el mismo sentido, pudo percibirseuna expansión del empleo en los servicios y de los «cuentapropistas» en la es-tructura de la población ocupada (cuadros 2 y 3).

Estas transformaciones traen aparejadas una mayor exposición de los tra-bajadores a los vaivenes del mercado y una pérdida de capacidad en la correla-ción de fuerzas con los empleadores. Es también importante el avance enmateria de renta y de seguridad económica y social logrado por una amplia fran-ja de mujeres: la inserción en el mercado de trabajo pasó de tan sólo un 27,6 porciento de la población femenina en edad laboral en 1970 a un 52,5 por ciento en2000.

Los niveles de precarización e informalidad presentan un crecimiento mo-derado durante la década de 1990 (Filgueira, 2002; Amarante y Arim, 2005, yAmarante y Espino, 2007). Para los últimos autores mencionados, este creci-miento se explica mayormente por un aumento del trabajo informal masculino,lo cual atenúa la disparidad salarial entre los sexos. La tasa de informalidad su-bió de poco más del 32 por ciento al 38 por ciento de la población activa entre1991 y 2002.

A partir del año 1994 el desempleo tiende a aumentar, sobre todo en lossectores de mediana y baja cualificación. La tasa global de desempleo urbano

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trepó del 9,3 por ciento en 1990 al 17 por ciento en 2002, con motivo de la crisisde entonces. Luego del retorno del ciclo expansivo, la evolución de esta tasa de-muestra el surgimiento de niveles de sobreoferta laboral estables que no puedenser absorbidos por el mercado. Los estudios de series temporales señalan quepersiste el problema (Buchelli y Furtado, 2005).

Los salarios reales se deterioran, sobre todo a raíz de la grave crisis econó-mica de 1999-2002. Persiste, aunque se achica, la brecha salarial entre sectorpúblico y sector privado, mientras que aumenta el desnivel salarial por nivel deeducación.

Cuadro 2. Estructura del empleo por sectores de actividad en Montevideo,años 1970-2007*

Industria Construc-ción

Comercio Transportey comuni-caciones

Electricidad,gas y agua

Servicios Otros Total

1970 32,3 3,9 16,5 7,9 2,3 35 2,1 100

1975 30,6 4,1 17 7,8 2,8 35,9 1,8 100

1979 29,7 3,7 16,1 7,3 1,7 40,2 1,4 100

1986 22,2 3,4 18,1 7,4 1,8 45 2 100

1991 24 4,8 17,8 5,8 1,5 44,5 1,7 100

1997 17,6 4,9 20,3 6,7 1,2 47,5 1,8 100

1999 15,9 6,4 19,8 7,1 1 48,1 1,7 100

2007 14,9 6,9 20,3 7,3 1 48,2 1,4 100

* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series históricas largas de la capital, perola realidad urbana del país (que abarca al 90 por ciento de la población) no es distinta en éste y otros cuadrosentre Montevideo y el resto del país.Fuentes: Hintermeister (1988) y actualización de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares delInstituto Nacional de Estadística (ECH/INE) y de la CEPAL, varios años.

Cuadro 3. Estructura del empleo por categorías de ocupación en Montevideo,años 1970-2007*

Asalariados privados

Asalariados públicos

Cuenta propia Familiares no remunerados

Patrones Total

1970 50,5 27,7 13,2 1,9 6,7 100

1975 52,3 26,4 14,9 0,8 5,6 100

1980 56,1 23,8 15,5 0,9 3,7 100

1986 54,2 21,6 17,4 2,1 4,7 100

1991 54,8 19,6 17,4 2,3 5,9 100

1999 59 15,6 19,4 1,7 4,5 100

2007 58,8 15,2 19,7 1,8 4,5 100

* Presentamos las cifras de Montevideo debido a que disponemos de series históricas largas de la capital, perola realidad urbana del país (que abarca al 90 por ciento de la población) no es distinta en éste y otros cuadrosentre Montevideo y el resto del país.Fuentes: Hintermeister (1988) y actualización de los autores con datos de la Encuesta Continua de Hogares delInstituto Nacional de Estadística (ECH/INE) y de la CEPAL, varios años.

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Las revoluciones ocultas: inestabilidad familiary nuevos arreglos y comportamientosEntre 1970 y 2000 hay una eclosión de las uniones libres, del divorcio y de las pa-rejas reconstituidas; además, la jefatura femenina del hogar avanza en formasostenida. Para entender la estructura de riesgos hay que analizar también estastransformaciones de la familia, por lo que conviene dirigir la mirada al cruce devarios factores: el nivel socioeconómico del hogar, la inserción en el mercado la-boral de sus miembros, los arreglos familiares y la fecundidad de la mujer.

La familia nuclear, casada, biparental y con hijos de entre 0 y 14 años siguesiendo muy mayoritaria en el 40 por ciento de los hogares más ricos del Uruguay(pues es la que se mantiene en el 80 por ciento de ellos). En los sectores medios,concretamente en los quintiles 2 y 3, la proporción es de cerca del 75 por cientode los hogares. Y en el 20 por ciento de hogares más pobres, que acumulan casiel 40 por ciento de los nacimientos, la situación es bastante distinta: hay un80 por ciento de hogares biparentales, pero sólo el 68 por ciento de ellos son deparejas casadas. Es decir, apenas pertenecen al tipo de familia referido algo másdel 50 por ciento de los hogares del quintil más pobre con menores de 0 a14 años; ésta es también la población en donde la fecundidad se mantiene másalta y en donde no se ha modificado el calendario de tenencia del primer hijo.

ConclusionesDesde el retorno de la democracia, en 1985, el país impulsó un proceso de libe-ralización económica progresiva: apertura comercial, desreglamentación cadavez mayor del mercado financiero y una liberalización del mercado de trabajoque comenzó con la suspensión de las instancias tripartitas de negociación sala-rial. Por otro lado, se han mantenido rasgos propios del modelo estatista comoel elevado gasto público social, la reforma educativa socialdemócrata y la parti-cipación estatal en la reforma de la seguridad social. De ahí que afirmemos quelas reformas sociales y laborales del Uruguay siguen un modelo híbrido en elconcierto regional.

Se ha transformado simultáneamente la forma en que la sociedad actualgenera y distribuye los riesgos sociales. En el campo laboral, la reestructuraciónproductiva, los cambios de las modalidades de empleo y del rol normativo delEstado en el mercado de trabajo alumbran nuevas pautas de inserción laboral yde distribución de los ingresos. En el campo del hogar, aparecen nuevos arreglosfamiliares más nucleares, laxos e inestables que sustituyen a los comportamien-tos tradicionales de la familia extensa, cuyos componentes quedaban al resguar-do de muchos riesgos.

La forma en que el Estado social ha respondido a estos nuevos riesgos so-ciales ha sido dispar, inconexa sectorialmente y heterogénea. La política laboraldurante la década de los noventa sufrió hondas transformaciones, principal-mente a partir del cambio de las reglas de la negociación salarial, que llevó a ladescentralización de las relaciones laborales y al debilitamiento de los derechoslaborales en áreas antiguamente protegidas de la economía. Como resultado deestos cambios y de la recomposición del mercado de trabajo, los afiliados del

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sector público ganaron peso frente a los del sector privado en la estructura sin-dical y éste quedó más desprotegido.

La seguridad social siguió también un patrón de reformas que diversificólos niveles de protección a los distintos estratos sociales. Si bien se creó un pilarde ahorro individual gestionado por empresas privadas (las Administradoras deFondos de Ahorro Previsional, AFAP), el sistema de reparto garantizó la pres-tación estatal de los actuales derechos pasivos y jubilaciones. Además, éstosmantuvieron su valor real a lo largo de todo el período gracias a la indexaciónaprobada constitucionalmente en 1989. Debemos añadir que los pilares corpo-rativos del modelo no fueron suprimidos, ya que siguieron funcionando las cajas«paraestatales» de profesionales liberales, militares y bancarios. Por otro lado,los costos de transición socavaron el financiamiento del sistema previsional y lasreformas redujeron la cobertura de los grupos vulnerables de trabajadores, a losque será muy difícil, si no imposible, acumular las cotizaciones requeridas paracobrar la jubilación.

En educación, las reformas de mediados de los años noventa constituyenprobablemente el intento más decidido en política pública de ir al encuentro delos nuevos riesgos sociales. La reforma impulsada en 1995 expandió la coberturaen educación primaria e inicial, y desarrolló un programa de escuelas de tiempocompleto en las zonas pobres. De esta forma, el Estado logró una gran expan-sión de la cobertura escolar entre los niños de 4 y 5 años, así como mejoras en losservicios y la calidad de la educación primaria. Aún así, la reforma tuvo una pro-fundidad menor en el ciclo medio, en donde persiste el problema de la deserciónescolar y el de la notable diversidad de los patrones de aprendizaje y los nivelesde rendimiento.

En la asistencia sanitaria se mantuvo la coexistencia del sistema mutual yel sistema público. Los intentos de reforma a fin de enfrentar los problemas decobertura y financiamiento fracasaron. Los efectos redistributivos del gasto pri-vado en salud fueron disminuyendo al ensancharse la estratificación de la ofertade servicios, que fue acompañada por un creciente «desfonde» en su cobertura,fruto de la propia mercantilización en la prestación de los servicios y de la «in-formalización» del vínculo laboral en varios sectores económicos. A su vez, lacalidad de los servicios prestados por el sistema público bajó notablemente, enel marco de una leve caída del peso relativo del gasto en asistencia sanitaria.

Por último, se han implantado nuevos programas de transferencia de in-gresos para hacer frente a los vacíos generados por las políticas sociales tradicio-nales. La expansión de programas focalizados, regidos por la lógica de proyectosy con participación de actores de la sociedad civil es el remedio oficial para aten-der los riesgos de las poblaciones vulnerables —jóvenes, niños y hogares con je-fatura femenina— que las políticas de seguridad social, asistencia sanitaria yeducación no han sabido afrontar de modo cabal.

En el año 2005 llega al poder por primera vez en la historia del país unaagrupación electoral de izquierda, el Frente Amplio, y asume como presidenteel candidato socialista Tabaré Vázquez, que cuenta con mayoría absoluta en elParlamento. Esta administración transformará a fondo el panorama de la pro-tección social y la política laboral que hemos expuesto en estas páginas.

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Por lo que hace a la política laboral es importante anotar el retorno de losConsejos de Salarios, que se hacen extensivos al servicio doméstico y a los tra-bajadores rurales, y la adopción de leyes de defensa de estas categorías de traba-jadores. Todo ello fomenta mucho la afiliación sindical en todos los ámbitos dela economía, y en estos últimos en particular. También permitió que la totalidadde las empresas y trabajadores formales alcanzaran acuerdos o convenios a nivelde rama de actividad.

En cuanto a otras áreas de políticas sociales, las dos reformas más impor-tantes se han realizado en la asistencia sanitaria y en el sistema de transferenciasde ingresos a las familias con hijos. El Sistema Nacional Integrado de Salud,creado en 2007, si bien mantiene el requisito de las contribuciones asociadas aun empleo formal, incorpora como beneficiarios directos a los hijos del afiliado,gracias a lo cual 200.000 niños han adquirido los derechos del sistema mutual7.El nuevo sistema subsidia además —combinando aportes y transferencias ofi-ciales— la cobertura de los jubilados más pobres y de todos los jubilados futu-ros. En lo que hace a las asignaciones familiares, se pasa a un sistema puro nocontributivo y con una focalización más laxa, con lo cual crece casi en 180.000 ni-ños el número de beneficiarios; al mismo tiempo, se ha duplicado con creces, enpromedio, el valor de la transferencia. Finalmente, el Gobierno asume el desa-fío de dotar a cada niño del sistema público de educación primaria con un com-putador personal para finales del año 2009.

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7 Véanse la Ley núm. 18131, de Creación del Fondo Nacional de Salud, de 18 de mayo de2007, Diario Oficial, 31 de mayo de 2007 (núm. 27248); se encuentra en la página: <http://www.smu.org.uy/dpmc/polsan/r.php?id=125&cat=2> [consultada el 17 de septiembre de 2009]; y laLey núm. 18211, del Sistema Nacional Integrado de Salud, de 5 de diciembre de 2007, Diario Oficial,13 de diciembre de 2007 (núm. 27384); se encuentra en la página: <http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18211&Anchor=> [consultada el 17 de septiembre de 2009].

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