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Manuel Gámez Mejías
Almacenamiento geológico profundo
de CO2
Almacenamiento geológico profundo de
CO2
Esquema:
1.Breve introducción a la tecnología del
almacenamiento profundo de CO2. Beneficios y
riesgos.
2. La regulación internacional. Problemas jurídicos.
3. La Directiva 2009/31/CE y su transposición al
derecho español.
4. Problemas y cuestiones.
Almacenamiento geológico profundo de
CO2
1. Introducción a la tecnología del
almacenamiento profundo.
Captura, transporte y almacenamiento. Tres
fases distintas, también en su tratamiento
jurídico. CCS (Carbon capture and storage).
Conclusión de distintos informes.
La captura se produce en las plantas industriales
de alta producción de CO2. Ejemplos típicos
centrales térmicas (carbón, fuelóleos y gas
natural-ciclos combinados). ¿Cementeras,
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Riesgo de la captura bajo, como el de cualquier
otro proceso industrial.
Es tecnológicamente viable. Problema: reduce la
eficiencia de la central en la producción de
energía, consume energía en otros ámbitos.
Transporte. Los llamados “carboductos” son
similares a los gasoductos. Riesgo bajo, inferior
al normal. Problema. Red inexistente, hay que
construirla.
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CO2
Almacenamiento.
Introducir el gas capturado a alta presión en una estructura geológica que sea capaz de retenerlo. La mejor opción son capas sedimentarias con altos contenidos en sal (acuíferos salinos).
Objetivo final. El gas queda atrapado químicamente en las rocas.
Beneficios: Eliminación de CO2 de la atmósfera.
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Problemas y riesgos. Muchos y variados.
1º la tecnología de inyección existe, pero no se
ha usado para este fin ni en gran cantidad. EOR
Sólo existen modelos de comportamiento del gas
inyectado. Por tanto, tecnología preexperimental.
Noruega, Australia.
Riesgos básicamente: contaminación de
acuíferos por acidificación, escapes (pequeños).
Otros, pequeños sismos..
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El futuro de esta tecnología. Es una incógnita.
Problemas tecnológicos, económicos (rentabilidad), ambientales, etc.. Sin embargo ya tiene una norma comunitaria y una norma legal ¿Por qué?
La razón se llama carbón. Barato y abundante, su problema altas emisiones de dióxido de carbono.
Dependencia casi absoluta del carbón en Australia, Norte y oeste de EEUU, Canadá, tal vez GB, Alemania.
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Los retos de la regulación jurídica. Think tanks
varios en USA y Europa. IPCC (como técnica
transitoria en 2005)
Captura y transporte (no plantean problemas,
adaptación de la norma vigente)
Almacenamiento (insuficiencia de la legislación
minera, necesidad de marco jurídico estable
incluso para el desarrollo de lugares de inyección
experimentales). Hay que regular antes de
empezar!!!
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2. La regulación internacional.
La reflexión sobre la necesidad de regulación antes de proceder incluso a investigar conduce a:
La modificación en 2006 del Protocolo relativo al Convenio de Londres de 1972 (deshechos desde buque). Elimina condición de residuo.
En 2007 también se modificó el Anexo 1 del Convenio OSPAR para permitir en el ámbito del Atlántico Norte.
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Regulación en países no pertenecientes a la UE
Australia. Normativa federal para el almacenamiento offshore. Regulaciones específicas en estado de Victoria, Queensland (parciales en Australia meridional y occidental)
Canadá. Más retrasado, sólo normas de fomento como en Alberta.
Estados Unidos. Regulaciones en Wyoming, North Dakota (autorizaciones, problema de la responsabilidad)
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También en Montana.
Destacar en el sistema norteamericano.
Preferencia del propietario sobre cualquier otro
para la inyección.
Responsabilidad del que inyecta (aunque en
algunos Estados se produce la transmisión años
después del cierre de la explotación al Estado).
Compatibilidad con otras explotaciones mineras.
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3. La Directiva 2009/31/CE y su transposición al derecho español.
La Directiva sigue estos ejemplos comparados (no olvidemos que se trata de una serie de elementos básicos establecida internacionalmente).
Autorización, libertad de acceso a redes y lugares??!
Transmisión responsabilidad al ámbito público tras el cierre.
Mecanismo financiero de garantía (costes y
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Estos principios tan “sencillos” tienen serios
problemas de aplicación. Fracaso del anteproyecto
alemán de 2009-10. Razones. Nuevo proyecto
alemán abril 2011.
Gran Bretaña, problemas con el mix energético.
Dudas sobre cómo proceder a la regulación. Hasta
ahora solo medidas financieras, de fomento. Salvo
offshore (Energy Act)
España, primer país en transponer la Directiva ¿por
qué? La respuesta no es sencilla y la dejo para el
final, pero antecedentes.
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4. Cuestiones y problemas generales.
a) ¿cuánto se puede almacenar en el mundo? Realmente no se sabe. Se habla de hasta 160 millones de toneladas (es decir, 0,16 GT) de aquí a 2030 –Considerando 5º de la Directiva 2009/31/CE-Según el informe del grupo de trabajo en el que se basó la Directiva que a su vez toma los datos del IPCC habla de 220 a 2200 Gigatoneladas de CO2 –ni más ni menos que un horquilla de factor 10-. Desde luego, España NO es un país con grandes perspectivas frente a Alemania o Gran Bretaña.
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b) Costes elevadísimos. Actualmente es una
tecnología absolutamente inmadura. La
exposición de motivos de la Ley española afirma
su viabilidad a partir de 2013 en que los derechos
de emisión de CO2 alcancen aproximadamente
los 30 euros. (en mi opinión se necesitan 50
euros la tonelada!!). Sólo rentable para carbón (y
para fuel, pero ya casi no hay centrales). No para
GN que es el gran productor del hueco térmico.
Recordemos, 12%, 5%, 34%
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c) riesgos ambientales y para la salud humana.
Son por ahora desconocidos. Desde luego nada
que ver con los riesgos nucleares!! Documento
FAES Lago Nyos!
A estos problemas la Ley española aplica
clásicas técnicas de Derecho administrativo
(dominio público, autorización-concesión,
inspección, sanciones, responsabilidad
ambiental..) y se ocupa sólo del almacenamiento
salvo:
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El proceso de captura que se incluye en la AAI
Los titulares de las instalaciones de combustión
con una producción eléctrica igual o superior a
300 MW que hayan obtenido la licencia de
construcción o la primera de explotación con
posterioridad a la entrada en vigor de la Directiva
de almacenamiento geológico deben evaluar el
cumplimiento de una serie de condiciones
relacionadas con la captura y almacenamiento
(previo a la obligación).
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Antes de entrar en cuestiones concretas:
Estamos ante un ejemplo de legislación marco abierta que permita el tránsito inmediato de la I+D a la explotación comercial (de hecho la densidad normativa es bajísima, constantes remisiones al reglamento –error rango-tiempo). Excluidas solo hasta 100 KTn (en Alemania, no). Experimental. Imposibilidad de prever cuantía de las garantías. Revisión obligatoria en 2015. En Alemania normativa con plazo de caducidad (experimental).
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Frente a lo experimental, la norma constantemente habla de confinamiento permanente, estabilidad a largo plazo.
Para compensar la falta de conocimiento- la Directiva permite acudir a la planificación flexible para caracterizar y estudiar las posibles estructuras.
Dos modelos: alemán, mapa general a cargo de la Administración.
España, se deja a quien tenga el permiso de exploración!
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Se compensa con un Registro (que también
incluye permisos de exploración tras enmienda
en el Congreso). En Alemania el Registro incluye
los posibles lugares de almacenamiento.
Los permisos de investigación/exploración no
han de ser tenidos en cuenta por los
instrumentos de ordenación del territorio, sólo las
concesiones.
Pasamos a las técnicas jurídico-administrativas
planteadas por el legislador.
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Permiso de exploración (en Directiva), de
investigación (en la Ley). Evaluación y
caracterización de formaciones geológicas aptas
para el almacenamiento.
No es el de idéntico nombre de la LSH o de la
Lmi (SecciónC)
Realmente se trata de un permiso mezcla de los
permisos de exploración e investigación mineros
(se explora la formación y se investiga la
capacidad última de almacenar)
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Primer problema. Las CCAA y el Estado se
habían lanzado, unas a dar autorizaciones de
Sección B (23 LMi), que puede discrecionalmente
ir precedido de autorización de reconocimiento y
el otro a reservarse zonas para la investigación.
Todo ello en distintos programas con las grandes
empresas (Repsol, Endesa, etc..). Sin
concurrencia! Mediante fórmulas consorciales.
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Regulación transitoria.- 18 meses para que todos
los antiguos se adapten a la nueva Ley.
Problema del desarrollo reglamentario. Remisión
legislación minera que no contempla
procedimientos concurrenciales (sí en el caso de
la LSH) a pesar de que la Directiva los hace
obligatorio.
Preferencia del titular del permiso de
investigación en la concesión futura.
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Permiso de almacenamiento (Directiva) se
convierte en concesión de almacenamiento.
(como la del 24bis LSH, pero no igual).
Se otorga en régimen competitivo, pero prioridad
para quien tenga el permiso de investigación.
Por tanto, demanialización. Son DP las
formaciones geológicas que formen parte de
lugares de almacenamiento. (diferente a la LMi
que habla de estructura geológica apta)
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Mientras en la LSH, el dominio público es el
almacenamiento en sí (no lo que contiene). Hay
que tener en cuenta que puede ser natural o
artificial.
En la LAGDC, el DP es la formación geológica en
la que se inyecta y almacena el gas comprimido.
Pero se plantea un problema: no hay dominio
público hasta que la FG no es utilizada de forma
efectiva como lugar de almacenamiento.
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Control y seguimiento de la inyección.
El flujo de gas. Legislación técnica. En el
proyecto alemán se añadía la trazabilidad del gas
(en el sentido del origen, idea ya desarrollada en
el marco de los biocombustibles).
Inspecciones anuales (en Alemania semestrales).
Tras la finalización de la inyección, las
inspecciones se hacen cada cinco años, (tras los
primeros tres) Alemania mantenía la revisión
anual.
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Cierre.
Expiración del plazo, renuncia del titular o
revocación.
Titular sigue siendo responsable (además
obligación de sellado y retirada de las
instalaciones).
Carencia de un permiso de cierre en el sentido
de la normativa alemana. No queda claro cómo
se articula el cierre en determinados supuestos.
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Compatibilidad con otros usos
Artículo 10.4 no puede autorizarse ningún uso incompatible en el propio lugar de almacenamiento y ha de impedirse que se autoricen nuevos durante el procedimiento de concesión.
Y con los anteriores, se decide por el “mayor interés” el Ministerio de Industria. Altamente discrecional.
En derecho español, se elimina problemas con propietarios terrenos suprayacentes mediante la
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Otras incompatibilidades. En materia de aguas,
se permite inyección en acuíferos (modificación
de la Directiva marco en aguas)
Se modifica la Ley española de Costas para
permitir la inyección offshore.
Modificación de la normativa de residuos. Deja
de tener la consideración de residuo.
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Responsabilidad ambiental.- régimen general
Garantías financieras de todos los gastos hasta
la transmisión de la responsabilidad. Distinta y
complementaria RAmbiental
Novedad. Transferencia de la responsabilidad
por el emplazamiento al Estado a los veinte
años o menos de la finalización de la inyección si
se acredita del confinamiento permanente.
Resuelve el Consejo de Ministros.
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También ha de cubrirse con garantías el coste
posterior a la transferencia. Falta total de
precisión sobre las condiciones.
En la LAGDC –artículo 25- Instrumento financiero
con aportación de titulares para cubrir esos
gastos.
Fue eliminada del Proyecto de Ley, la creación en
su día de una entidad pública (al estilo ENRESA)
para gestionar el control de los futuros
emplazamientos.
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Efectos en el mercado de la energía y emisiones.
Problema del carbón (ayudas en función de CAC??
Problema con la biomasa (régimen especial 661/2007, nuevas primas orientadas hacia un CAC con tasas efectivas negativas???
A efectos de derecho de emisión (capturado y almacenado cuenta como no emitido). Fuga ha de pagarse derechos de emisión (incluso durante retirada del permiso, CCAA)
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Acceso a las redes de transporte y a los
lugares de almacenamiento.
Directiva se limita a establecer ideas básicas:
libre acceso a terceros, denegación justificada
por falta de capacidad.
La legislación española ha construido un
“monstruo”. Acceso regulado a transporte,
negociado a lugares de almacenamiento.
¿alguien se ha planteado como puede haber
acceso negociado al dominio público???!!!
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Además establece en el regulado (transporte en mano privada) un sistema de peajes de acceso, por tanto costes regulados. Pero, ¿hay que liquidar como en electricidad o gas? ¿Quién liquida? ¿Se paga directamente?
Resolución de CATR por parte del Ministerio de Industria. ¿Para qué tenemos organismos reguladores?!!
Todo ello sin saber quién opera el sistema. Integración vertical
¿Puede haber transporte y/o distribución/recogida o es lo mismo?.
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Competencias.
Estado: concesión (con informe de Medio Ambiente y
del IGME, y CCAA) y responsabilidad final (solo
Medio Ambiente).
CCAA: permisos de investigación (salvo DPMT)
control y seguimiento, responsabilidad durante la
suspensión del titular. Aprobación del plan de
seguimiento posterior al cierre. También cubren
responsabilidades durante la retirada del permiso.
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Títulos competenciales.
Para CCAA 149.1.25, 149.1.23
Para las concesiones estatales, 149.1.13. Argumentario.
-quien autoriza las centrales térmicas debe conceder los emplazamientos.
-paso al cambio del modelo energético ¿jurídico?
Gran relevancia para la toma de decisiones del sector energético en materia de derechos de emisión
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Último argumento. La creación de redes nacionales de transporte de dióxido de carbono. Esta es indiscutible, pero también, separación de actividades, operador del sistema y resolución de conflictos de acceso por parte de un regulador que debe ser la CNE. Si no lo hay ahora es porque no hay tecnología!
Problemas, concesión es un acto ejecutivo. Para el TC puede haber en el 149.1.13 actos ejecutivos, pero excepcional y título de interpretación restrictiva.
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Mejor solución para el Estado diseñar en la Ley una competencia estatal de planificación estratégica indicativa (geológica, económica y ambiental) de posibles emplazamientos, más allá de la concreta concesión que puede venir absolutamente condicionada por la política de cada Comunidad Autónoma en la materia de los permisos de investigación que sí puede condicionar un futuro mercado único nacional o internacional. En transporte planificación vinculante.
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La respuesta a la pregunta de por qué España ha
transpuesto la normativa con tanta celeridad es la
voluntad del Estado de limitar la relación entre
CCAA y grandes empresas en este ámbito
(Aragón y ENDESA) y atraer las inversiones
hacia los propios proyectos (con sus zonas de
reserva), que se establecen mediante Convenios
con las empresas (ejemplo, CIUDEN).
De ahí recursos de inconstitucionalidad (al
menos Aragón).
