Altamirano - IEPEN Altamirano No.33.Abril 2007.pdf · 3 Debido a la vigencia de las facultades “metaconstitucionales” del presidente mexicano, ... se pensaba que bastaba con “aplicar”

Altamirano

Revista oficial de difusión delInstituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”

del H. Congreso del Estado de GuerreroAño 8 Quinta Época, abril 2007. N° 33

La Reforma del Estado

Los textos publicados son responsabilidad de sus autores.

AltamiranoRevista oficial de difusión delInstituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”del H. Congreso del Estado de GuerreroAño 8 Quinta Época, abril 2007. N° 33Primera edición 2007© LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado de GuerreroCarretera México-AcapulcoChilpancingo de los Bravo, Gro.

Impreso en México.

COMITÉ ORDINARIO LEGISLATIVO DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”

Dip. Erika Lorena Lührs Cortés Presidenta

Dip. Germán Farías Silvestre Secretario

Dip. Juan José Francisco Rodríguez Otero

Vocal

Dip. Víctor Fernando Pineda Ménez Vocal

Dip. Rey Hernández García

Vocal

Consejo Consultivo

Mtro. Arturo Betancourt Sotelo Presidente

Lic. César Julián Bernal

Secretario

Dra. Rosa Icela Ojeda Rivera Integrante

Dr. Jaime Salazar Adame

Integrante

Dr. Tomás Bustamante Álvarez Integrante

Dr. Álvaro López Miramontes

Integrante

Dip. Humberto Quintil Calvo Memije Dip. Noé Ramos Cabrera Dip. Ramiro Solorio Almazán Dip. José Luis Ramírez Mendoza Dip. Raúl Tovar Tavera Dip. Raymundo García Gutiérrez Dip. José Guadalupe Perea Pineda Dip. Bertín Cabañas López Dip. Abelina López Rodríguez Dip. Benito García Meléndez Dip. Esteban Albarrán Mendoza Dip. Martín Mora Aguirre Dip. Sergio Dolores Flores Dip. Felipe Ortiz Montealegre Dip. Ernesto Fidel Payán Cortinas Dip. Rossana Mora Patiño Dip. Fermín Gerardo Alvarado Arroyo Dip. Flor Añorve Ocampo Dip. Arturo Álvarez Angli Dip. Juan José Francisco Rodríguez Otero Dip. Jessica Eugenia García Rojas Dip. Mario Ramos del Cármen Dip. Marcos Zalazar Rodríguez

Dip. Bernardo Ortega Jiménez Dip. Jaime Torreblanca García Dip. Alejandro Luna Vázquez Dip. Marino Miranda Salgado Dip. Abraham Ponce Guadarrama Dip. Carlos Reyes Torres Dip. Ignacio Luna Jerónimo Dip. María de Lourdes Ramírez Terán Dip. Wulfrano Salgado Romero Dip. Mario Arrieta Miranda Dip. Socorro Sofío Ramírez Hernández Dip. René González Justo Dip. Fernando José Ignacio Donoso Pérez Dip. Germán Farías Silvestre Dip. Marco Antonio Organiz Ramírez Dip. Aurora Martha García Martínez Dip. Erika Lorena Lührs Cortés Dip. Moisés Carbajal Millán Dip. Alejandro Carabias Icaza Dip. José Jorge Bajos Valverde Dip. Víctor Fernando Pineda Ménez Dip. María Guadalupe Pérez Urbina Dip. Rey Hernández García

LVIII LEGISLATURA

COMISIÓN DE GOBIERNO DEL H. CONGRESO DEL ESTADO DE GUERRERO

Dip. Carlos Reyes Torres Presidente

Dip. Abraham Ponce Guadarrama Secretario

Dip. Benito García Meléndez Vocal

Dip. Mario Ramos del Cármen Vocal

Dip. Rey Hernández García Vocal

Dip. Arturo Álvarez Angli Vocal

INSTITUTO DE ESTUDIOS PARLAMENTARIOS “EDUARDO NERI”

Mtro. Arturo Betancourt Sotelo Director

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PRESENTACIÓN

El 13 de septiembre de 2006, los representantes de los tres Poderes del Estado y los dirigentes de los Partidos Políticos suscribimos la Declaratoria Política de la Reforma Democrática del Estado de Guerrero.

Este esfuerzo surge como una respuesta a las nuevas condiciones históricas del Estado, como la alternancia política, una mayor participación de la sociedad organizada, así como la diversificación de estructuras sociales y pluralidad cultural, enmarcadas dentro de un proceso de globalización mundial.

En este sentido, los poderes públicos y las entidades partidistas acordamos iniciar un proceso de Reforma de las Instituciones del Estado, entendido como el proceso de readecuación y modernización de las instituciones estatales para responder a las nuevas demandas y características de la sociedad; integrar y coordinar la diversidad de intereses y aspiraciones sociales; garantizar el bienestar colectivo y el avance en el desarrollo democrático del Estado, para superar las condiciones de desigualdad, inequidad, pobreza y marginación.

El éxito de la Reforma de las Instituciones del Estado estriba en la más amplia participación de la sociedad, tanto en la organización de los trabajos, como en la generación de propuestas.

En ese contexto, la LVIII Legislatura al Honorable Congreso del Estado, a través del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, tiene el honor de presentar la edición número 33 de la Revista Altamirano, como un instrumento que pretende aportar algunos elementos para la discusión, en específico, del tema Electoral de la Reforma del Estado.

Como bien ha dicho Dieter Nohlen, “[la reforma electoral] es un campo político muy sensible, dado que tiene que ver con la legitimidad, la estabilidad y el buen funcionamiento del orden político. Por esto, necesita grados de consenso mayores la legislación respectiva que otros campos de la política. Muchas veces, la Constitución misma protege la institucionalidad vigente y prevé mecanismos de reforma que implican altos grados de consenso entre las fuerzas políticas. Esta situación es un punto de referencia importante para el debate sobre reforma electoral: deben producirse consensos que involucren un amplio espectro del arco político”1

1 Nohlen, Dieter. “Los Sistemas Electorales y el Debate sobre Reforma Electoral”. 1ª Ed., UNAM, México, 1993, p. 29.

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En este sentido, la transformación de las instituciones sólo puede hacerse de manera adecuada, si se dispone de conocimientos y elementos de análisis que permitan tomar las mejores decisiones en beneficio del pueblo.

Desde otro aspecto, no menos relevante, debe destacarse que el tema electoral presenta una característica particular: las leyes respectivas deben procesarse dentro del término previsto en el artículo 105 de la Constitución Federal; esto es, deben promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no puede haber modificaciones legales fundamentales. Ello constituye un verdadero reto porque deben agotarse las propuestas respectivas y seguir el procedimiento parlamentario para incorporarse al derecho interno del Estado, dentro de un plazo relativamente breve.

Con este ánimo, reciba el lector la Revista Altamirano, como una expresión de persistencia en

la tarea de darle institucionalidad a una obra de reflexión y compromiso intelectual de la LVIII Legislatura.

El Presidente de la Comisión de GobiernoDip. Carlos Reyes Torres

CONTENIDOPresentaciónReyes Torres, Carlos 7

Líneas Generales

Reglas electorales y relación Ejecutivo-Legislativo en México Apuntes para una agenda básica 13Solano Ramírez, Gabino

Una visión general para la legislación electoral que Guerrero necesita 27Calvo Barrera, Raúl

Reforma Electoral: Plebiscito, Referéndum, Revocación de Mandato e Iniciativa CiudadanaFernando Donoso Pérez 41

La democracia ilusionista en Guerrero 45Garza Grimaldo, José Gilberto

Apuntes para la reforma electoral 71Lozano Cruz, Emiliano

El fortalecimiento de las instituciones 75Luna Vázquez, Alejandro

Transparencia, simplificación y eficiencia 77Ochoa Jiménez, Jorge

Integrismo y reforma electoral en Guerrero 79Ortiz Diego, Ernesto

Participación ciudadana y reforma electoral 89Pérez Urbina, María Guadalupe

Equidad en la competencia electoral 97Solorio Almazán, Ramiro

La reforma electoral en Guerrero: ¿estructural o de procedimiento? 105Vargas Vargas, Fermín

Reformar para mejorar 111Zambrano Hernández, Manolo

Homologación de Elecciones, Medios de Comunicación y Equidad de Género

¿Qué reforma electoral para Guerrero? 117Julián Bernal, César

Propuesta para realizar las elecciones locales y federales en una sola jornada 125Rodríguez Saldaña, Marcial

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Regulación del acceso a medios de comunicación durante las campañas electorales 133Jaimez Contreras, Román

Reforma electoral y medios de comunicación social 137Organiz Ramírez, Marco Antonio

La equidad de género en la estructura de los organismos electorales en México 143O García, Rosa Inés, de la

Reforma electoral para la democracia paritaria y genérica como instrumento de transformación para el desarrollo de Guerrero 151Ojeda Rivera, Rosa Icela

Representación Política Indígena, Órgano Jurisdiccional Electoral y Delitos Electorales

Elecciones por usos y costumbres de autoridades municipales y representación indígena en el Congreso Local 161Leal Ramírez, Uriel

Una reforma electoral incluyente: representación indígena en los poderes de gobierno 171Morales Sánchez, Joaquín

El Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano y la necesidad de su inclusión en el Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero 179Godínez Viveros, Olimpia Ma. Azucena

La consolidación del Tribunal Electoral del Estado pasa por la reforma política 189Villanueva Vega, J. Jesús

Propuesta de reformas al Título Quinto, Capítulo Único, del Código Penal del Estado de Guerrero 197Parra Reynada, Violeta Carolina

Otros Tópicos Electorales

Incorporación del ballotage en la reforma electoral 207Sebastián Barajas, Ángel Miguel

Las Mesas Directivas de Casilla 215Villafuerte Rebollar, J. Félix

Cultura, política y democracia en México 221Dugua Chatagner, ColletteAguirre Dugua, Maribel

Cultura política 233Espinosa Contreras, Ramón

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Líneas Generales

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Reglas electorales y relación Ejecutivo-Legislativo en México.Apuntes para una agenda básica1

Gabino Solano Ramírez 2

ResumenEsta investigación trata la siguiente cuestión: ¿En qué medida las reglas electorales pueden

atenuar los potenciales problemas de ingobernabilidad y parálisis entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo? El propósito es identificar un conjunto de reformas básicas a las reglas electorales que impactan en la conformación y relación entre los Poderes Ejecutivo-Legislativo, tendientes a atemperar la creciente polarización política en México. La agenda mínima de reformas electorales aborda los siguientes temas: a) integración del Congreso; b) calendario electoral; c) reelección consecutiva de los legisladores; y d) fórmulas de representación para el Congreso y la Presidencia. Los problemas políticos recientes muestran que las reglas electorales pactadas en 1996 no ofrecen certidumbre institucional a la alta competencia política que vive nuestro país. El sentido y la forma de las modificaciones propuestas pretenden contribuir a mejorar la cooperación entre las ramas del poder político o, al menos, limitar los riesgos de una crisis de gobernabilidad.

Palabras clave: Relación Ejecutivo-Legislativo; reglas electorales: reelección legislativa, fórmulas de representación y calendario electoral.

IntroducciónLos cambios políticos de los últimos años en México han transcurrido en torno al ámbito

electoral. Las reformas electorales, sobre todo las que se sucedieron entre 1986 y 1996, institucionalizaron la competencia, el pluralismo político y la autonomía entre poderes. En este proceso asistimos a un interesante debate sobre la pertinencia de mantener –con revisiones, por supuesto-, o hacer modificaciones profundas al texto constitucional de 1917.3 La primera

1 El presente trabajo forma parte del proyecto de investigación: “Dinámicas y perspectivas de la relación Ejecutivo-Legislativo y forma de gobierno en México”. Agradezco ampliamente los valiosos comentarios al borrador inicial de Rosa Icela Ojeda Rivera y Margarita Jiménez Badillo; las omisiones, por supuesto, son responsabilidad absoluta de quien suscribe. Ponencia presentada en el Primer Congreso de la Asociación Mexicana de Estudios Parlamentarios (AMEP), ¿Para qué sirve el Poder Legislativo en México?, México, 18-19 de octubre de 2006.2 Maestro en Ciencia Política por el Instituto Internacional de Estudios Políticos Avanzados “Ignacio Manuel Altamirano”, Universidad Autónoma de Guerrero (IIEPA-IMA-UAG). Profesor-Investigador del mismo Instituto, con reconocimiento de Perfil PROMEP. [email protected]. Tel. (744) 4457504.3 Debido a la vigencia de las facultades “metaconstitucionales” del presidente mexicano, durante muchos años se desestimó la necesidad de hacer cambios sustantivos a la Constitución, casi desde la época de don Daniel Cosío Villegas se pensaba que bastaba con “aplicar” y respetar los preceptos constitucionales para que hubiera democracia y para que las cosas funcionaran. Ahora que transitamos a la democracia resultan evidentes las limitaciones de la Carta Magna, de forma que se reconoce la necesidad de corregirlas.

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4 Esta tesis ha sido defendida fundamentalmente por Porfirio Muñoz Ledo (2001), César Cansino (2004) y Francisco Valdés Ugalde (2003). 5 De acuerdo al informe del Banco Mundial “Nuevos indicadores de gobernabilidad”-2004, el desempeño de las instituciones públicas mexicanas retrocedió en cinco de seis variables que comprende el estudio, respecto al 2002. En efectividad gubernamental pasó de 65.7 a 56.7; en estabilidad política disminuyó de 52.4 a 43.7; en voz y rendición de cuentas, donde se mide la calidad de los derechos humanos, civiles y políticos, descendió de 59.6 a 56.8; en control de la corrupción el retroceso fue de 51 a 48.8; en el rubro estado de derecho pasó de 47.4 a 45.9; sólo mejoró en el indicador calidad regulatoria, subiendo de 66.8 a 68 puntos (Monreal, 2005: 24).6 La espiral de polarización social y política, los problemas que significa la falta de crecimiento sostenido, la sombra de las crisis económicas de fin de sexenio, una sucesión presidencial deslegitimada por el principal candidato opositor.

Reglas electorales y relación Ejecutivo-Legislativo en México. Apuntes para una agenda básica

posición -que defiende la vigencia de la experiencia constitucional mexicana- se ajusta a la lógica gradualista que han tenido las reformas constitucionales de los últimos decenios, se centra en temas puntuales y coyunturales, toma en cuenta no sólo las necesidades reales de cambio sino su viabilidad. En esa tendencia se ubica la mayoría de los estudios institucionales recientes, siendo fortalecida por las evidentes dificultades político-institucionales que enfrentan los actores políticos para generar cambios legislativos trascendentes. Con todo, tal planteamiento tiene, al menos, dos dimensiones: una restringida al ámbito electoral y otra, más amplia, que incluye una agenda acotada de cambios estratégicos a la estructura institucional (Castañeda, 2004; Woldenberg, 2004; Valadés, 2003; Sartori, 2003).

La otra postura defiende la necesidad de reformar integralmente las instituciones del estado mexicano, con el fin de adecuarlas a los desafíos que impone la realidad político-social nacional y un competido entorno internacional.4 Construir una nueva constitucionalidad supone el diseño de una distinta arquitectura institucional, en los términos de César Cansino (2004: 15), “un nuevo entramado institucional y normativo acorde con la nueva realidad democrática”. La propuesta de una solución integral al desfase del marco institucional que regula las relaciones políticas (el equilibrio entre poderes, la eficacia en el proceso decisorio gubernamental, las relaciones sociedad-estado-mercado y un nuevo pacto federal) se presenta como la única salida para encarar con acierto los grandes problemas de la agenda nacional. Los defensores de la reforma del estado han logrado identificar un número importante de reformas puntuales que necesitan ponerse en práctica y que abarcan casi todos los ámbitos de la vida nacional. Entre ellas ocupan un lugar relevante las relativas a la relación entre los órganos del poder político y la forma de gobierno.

El notable deterioro de las instituciones políticas mexicanas5 y difícil panorama político nacional6 parecen justificar, en plenitud, la revisión integral del marco institucional y normativo del estado mexicano. Aunque se reconoce que el diseño institucional mexicano ha demostrado ser insuficiente para desahogar la saturada agenda política nacional, lo cierto es que el debate por la gran reforma se ha limitado al ámbito del gradualismo, en particular a la discusión sobre la necesidad de acordar una agenda mínima de modificaciones, una especie de blindaje institucional, con el único y urgente propósito de detener el deterioro de las condiciones de gobernabilidad del país, en el marco del proceso electoral federal del 2006.

Algunas de estas propuestas se centran en el ámbito del diseño institucional más conflictivo de todo régimen presidencial, la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es un lugar común

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7 Cabe reconocer que no existe una garantía institucional, universal e infalible, como para que cualquier tipo de gobierno funcione con eficacia, es decir, los problemas no se resuelven sólo con el rediseño modelístico de las instituciones.

Gabino Solano Ramírez

la opinión de innovar en incentivos institucionales que propicien la cooperación y el entendimiento en un contexto multipartidista y de creciente polarización ideológica; así como la revisión de reglas que debido a su inoperancia, obsolescencia o indeterminación, dificultan procesar adecuadamente el intercambio político. Lo anterior significa repensar los elementos relevantes del diseño constitucional que regulan la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo: la estructura de gobierno, el sistema electoral, e instituciones como el veto y la iniciativa legislativa.

Como es ya aceptado, las modificaciones a las reglas electorales representaron el eje central del cambio político en México (Ortega, 2005). La reforma electoral de 1996, sin embargo, dejó irresueltos muchos aspectos de la competencia electoral, especialmente los vinculados al desempeño institucional: la rendición de cuentas; el fortalecimiento de la representación política; de las instituciones creadas (los institutos, consejos y tribunales electorales); la creación de mecanismos de democracia directa (referendo, plebiscito e iniciativa ciudadana); y las relacionadas con la integración de las instituciones del poder político, que aquí seguimos. La denominada “reforma electoral definitiva” por último, no lo fue, de tal manera que de nuevo se impone la necesidad de realizar modificaciones a las reglas electorales. Pero, a diferencia de 1996, en apariencia, cualquier modificación a la legislación electoral sólo será trascendente si se inserta en un proceso más amplio de reformas al entramado institucional del estado mexicano. El 2 de julio del 2006 mostró, con toda contundencia, las limitaciones de la lógica gradualista del cambio político: las instituciones no están ofreciendo suficiente certidumbre al intercambio político, eso significa que en materia de institucionalidad democrática queda mucho por hacer.

Ello no supone que una agenda mínima sea irrelevante, por el contrario, ésta permite el debate sobre la pertinencia de los cambios en cada uno de los grandes temas que se incluyen de manera integral en la reforma del estado (Muñoz Ledo, 2001; Cansino, 2004). En el caso de nuestra línea argumental, los temas relativos a las modificaciones electorales que regulan la relación entre poderes son: a) la integración del Congreso; b) el calendario electoral; c) la reelección consecutiva de los legisladores; y d) las fórmulas de representación para el Congreso y la Presidencia. Las propuestas de reforma tienen diferentes vertientes, pero podemos encontrar en ellas un denominador común: propiciar una relación más cooperativa entre las ramas del poder político, que permita una mejor gobernabilidad y rendimiento en el proceso decisorio (Jiménez, 2006). En tal sentido, un arreglo electoral adecuado a las nuevas circunstancias político-institucionales debe ofrecer incentivos para la colaboración, más que para el conflicto, entre los actores que detentan el poder político; limitar la lógica conflictiva del ejercicio del poder, sin detrimento de la pluralidad y de los mecanismos de control político, esto es, no generar, por artificio, la formación de gobiernos mayoritarios. De dicho modo, enumero aquellos cambios que pueden favorecer los intercambios cooperativos entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, que tienden a alterar la correlación de fuerzas en el Congreso, modifican el mecanismo de elección del Ejecutivo y racionalizan el calendario electoral, de modo que resulte funcional para la acción de gobierno.7

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8 Lo que también se conoce como las “precauciones auxiliares madisonianas”.9 Dado que tales instituciones están en permanente conflicto, por su tendencia a expandir sus esferas de influencia en áreas de jurisdicción compartida o allí donde la Constitución es ambigua en los límites precisos de una competencia. La tensión por los espacios de poder supone dificultades para arribar a acuerdos entre los actores que detentan el poder político.


Vale hacer algunas precisiones sobre el esquema de división de poderes en México. El marco institucional que regula tal relación se funda en el modelo federalista de frenos y contrapesos. Esta forma de distribuir el poder político, complementa la división formal de las funciones estatales a partir de dos elementos: a) un sistema electoral que induce en cada rama de gobierno una representación de intereses lo más diversa posible (diversificación de intereses); y b) una distribución de funciones tal que permite a cada uno de los agentes estatales bloquear las decisiones de los otros, en ausencia de acuerdo entre ellos (los medios de control constitucional). La idea central de ese mecanismo es mantener la separación mediante el equilibrio, diversificar la representación popular entre varios agentes con mutua capacidad de veto, de tal forma que los representantes elegidos estén obligados a respetar la Constitución y a mantenerse dentro de los límites de sus funciones.8 Las reglas electorales tienen la pretensión de otorgar a las ramas del poder político incentivos para ejercer el veto, en caso de conflicto de intereses entre los actores políticos que lo detentan, y evitar el monopolio del poder por parte de una persona o un partido. En un marco institucional como éste, las condiciones más visibles que pueden limitar los acuerdos son, en esencia, el multipartidismo, la polarización ideológica y las dificultades institucionales para la creación de coaliciones mayoritarias, las últimas atribuibles al esquema de frenos y contrapesos9 (Negretto, 2003; Palma-Rangel, 2003; Mainwaring y Shugart, 2002).

El cuestionamiento central a tal modelo es la rigidez de su estructura institucional, como para enfrentar en forma eficiente y legal los desacuerdos potenciales entre el Legislativo y el Ejecutivo; particularmente en contextos de gobiernos divididos, como la situación política que vive México desde 1997 (Negretto, 2003; Linz, 1990). Esto ha motivado amplios debates sobre sus ventajas e inconveniencias. Las variantes institucionales ensayadas en la mayoría de los países de América Latina representan la mejor experiencia para entender el impacto y el sentido de las transformaciones al modelo de frenos y contrapesos (Linz, 1990; Lanzaro, 2001; Mainwaring y Shugart, 2002). La tendencia es buscar fórmulas institucionales que configuren “una estructura de gobierno con cierto grado de agilidad y adaptabilidad, que pueda ofrecer compromisos creíbles y un proceso de formulación de políticas transparentes” (Shugart, 2001: 184). En dicho sentido son diversas las modificaciones a los mecanismos institucionales y a las reglas electorales inherentes al modelo, tales como: a) el fortalecimiento de los mecanismos de control; b) procurar la concentración del poder en el Ejecutivo; y c) dar un papel preponderante al Congreso y, al mismo tiempo, introducir fórmulas institucionales que reduzcan los mecanismos de bloqueo.

Este trabajo se orienta en la tercera dimensión, en la medida que recrea la pluralidad política, con instituciones electorales más inclusivas y pluralistas. Bajo ese propósito revisamos la pertinencia de realizar modificaciones a las reglas electorales en México y sus variantes, las más significativas son: las fórmulas electorales para la integración de la representación política y de gobierno; el calendario electoral; y la no reelección consecutiva de los legisladores.

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10 En América Latina sólo en México y Costa Rica está vigente el principio de no reelección inmediata de los legisladores. En el caso de México, la no reelección es una restricción para el presidente de la República y los Ejecutivos estatales; mientras que para los legisladores (locales y federales) y presidentes municipales la reelección es posible pasando un periodo legislativo o de gobierno en el caso de los ayuntamientos. El principio de no reelección se ha convertido en un elemento de la cultura política nacional; varias generaciones de mexicanos fueron educados con la frase “sufragio efectivo, no reelección”. Un lema de la revolución de 1910, convertido en lema oficial de gobierno.11 “Bajo esta limitación –ridiculiza Sartori (2003: 230)- un miembro del Congreso es básicamente alguien que está buscando un trabajo temporal y que tiene tres o seis años para encontrar otro”.


Reelección legislativa Restaurar la reelección inmediata de diputados y senadores, es uno de los temas más discutidos

en el debate acerca del fortalecimiento del Poder Legislativo, en lo relativo a su relación con el Poder Ejecutivo y la responsabilidad de los legisladores con sus representados.

La no reelección inmediata legislativa se ha convertido en un icono del desfase institucional y normativo, no sólo respecto al modelo federalista de frenos y contrapesos, sino también ante la nueva realidad política del país.10 La no reelección del presidente se estableció en 1917 –con un fallido intento reeleccionista de Álvaro Obregón en 1928- y en 1933 se amplió a los miembros del Congreso; su vigencia, en fin, constituye algo más que una excepción a los cambios en las reglas electorales.11 Por razones políticas e históricas durante mucho tiempo se evitó tratar el tema de la reelección. El argumento político se fundamentó en la movilidad de las élites al interior de la clase gobernante que suponía esa restricción; mientras que la reivindicación de la gesta revolucionaria daba a dicho principio un carácter casi de inviolabilidad. Aquellos argumentos, sin embargo, ya no son en todo válidos, ante una realidad más compleja y una sociedad más demandante de responsabilidad y resultados de sus instituciones de gobierno, en particular de la representación política. De ahí que la reelección legislativa constituye un tema prioritario en la agenda de cambios institucionales.

Para la mayoría de los estudiosos, la medida contribuyó a la centralización excesiva de facultades extralegales en el vértice más alto del poder político nacional, lo que implicó la subordinación del Congreso frente al Ejecutivo. Durante la era hegemónica del PRI, la mayoría de los cargos legislativos y partidarios eran controlados desde el Ejecutivo, de modo que sus integrantes buscaban “congraciarse con quien podía proporcionárselos” (Sartori, 2003: 230). Además –advierten- su excesiva rotación limitó la profesionalización de los legisladores en el trabajo legislativo. La no reelección reforzó la tendencia oligárquica de los liderazgos partidarios, toda vez que son las direcciones de los partidos las que integran las listas de candidatos al Congreso, así las decisiones y preferencias de los legisladores se vinculan a sus liderazgos nacionales, y éstos, a su vez, a quien detenta el Poder Ejecutivo. En las circunstancias actuales de una mayor competencia, pluralidad y autonomía de poderes esa medida se ha convertido, en términos de Muñoz Ledo (2001: 193), “en una de las restricciones que más afecta la capacidad de influencia del Poder Legislativo en la orientación política de México”.

El debate respecto a la reelección consecutiva de los legisladores favorece, con amplitud, la implementación de esta medida. Entre las principales bondades que le atribuyen resaltan: la

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12 Versiones tomadas de los diarios La Jornada y El Financiero (de fecha 10 y 22 de febrero de 2005, respectivamente), a propósito del sentido del voto que emitirían los senadores opositores David Jiménez (PRI) y Raymundo Cárdenas (PRD), respecto a la iniciativa panista de aprobar la reelección consecutiva de los legisladores, presentada a finales de febrero de 2005. La iniciativa, en detalle, fue rechazada por la mitad de los miembros del Senado, dado que constituye una reforma constitucional que requiere la aprobación de una mayoría calificada de dos tercios en ambas Cámaras y la mitad más uno de las Legislaturas estatales. 13 Tal vez el trabajo más completo sobre la no reelección legislativa en México.


de favorecer la independencia del Congreso frente al Ejecutivo; permitir la profesionalización de los legisladores; y exigir la rendición de cuentas ante los ciudadanos. En fin, la reelección legislativa permitiría restablecer la carrera parlamentaria, diputados y senadores “legislarían con mayor conocimiento y podrían supervisar eficazmente las consecuencias de la legislación vigente” (Muñoz Ledo, 2001: 193; Dworak, 2004: 232). En resumen –se argumenta- la reelección consecutiva legislativa puede mejorar la autonomía de los legisladores frente a sus burocracias partidistas, mayor fortaleza ante el Ejecutivo y, sobre todo, lo obliga a una mayor rendición de cuentas con sus electores; es decir, lo remite a la evaluación ciudadana.

En tanto que el principal obstáculo a la reelección es la resistencia de los propios partidos políticos. Las oligarquías partidistas temen limitar sus facultades respecto a la nominación y futuro político de los legisladores (Castañeda, 2004: 187). Entre los argumentos más relevantes que se esgrimen para mantener esa restricción tenemos: en primer lugar, los que afirman que de cualquier forma la profesionalización de los legisladores es una realidad, pues un buen número de diputados y senadores cuenta con experiencia legislativa en los ámbitos federal y local; segundo, que con la reelección las negociaciones y las posiciones de los legisladores se vuelven más casuísticas, oligárquicas y asociadas a los intereses económicos predominantes en sus distritos (locales o extranjeros a través de empresas trasnacionales y/o el narcotráfico) que a los grandes intereses nacionales, es decir, la reelección generaría una asociación rígida entre el legislador e intereses particulares;12 y, por último, que la medida inevitablemente lleva a otras formas de reelección, como es el caso del presidente de la República, lo que, de inmediato enfrenta mayores resistencias. Cabe mencionar que la no reelección presidencial ha sido una institución que ha funcionado con razón bien como dique a las tentaciones dictatoriales y que, además, durante la hegemonía del PRI facilitó la circulación de las élites al interior de la familia revolucionaria. Pero, de ninguna manera se puede concluir que la reelección legislativa implique de hecho, la reelección presidencial, de cualquier forma es una posibilidad que se tendrá que evaluar en el futuro, siempre de acuerdo a las circunstancias políticas y épocas particulares.

Por otro lado, la posibilidad de que se elimine dicha restricción supone mayores desafíos institucionales. De acuerdo al estudio prospectivo de Fernando Dworak (2004: 231 y ss.),13 la reelección legislativa requiere de un estudio detallado acerca de las consecuencias institucionales que tendría restablecer las carreras parlamentarias. En principio, las reformas paralelas que sería necesario poner en marcha, la nueva vinculación de los legisladores con el electorado, los mecanismos de cabildeo, la reorganización de los partidos y del propio Congreso. Una reforma de tal naturaleza generará sinergias institucionales que, por necesidad, deben ser consideradas

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14 Una característica acentuada en el legislador mexicano, en apariencia por la tradicional debilidad del Congreso en la creación legislativa y elaboración de políticas.


en forma integral, de modo que se maximicen sus bondades y minimicen los potenciales riesgos que esgrimen sus críticos. En tal sentido, Dworak plantea algunas preocupaciones que a su juicio se deben precisar, a saber: definir si se impondrán límites a la reelección, si es así ¿cuántas reelecciones?, ¿para qué tipo de legisladores?, ¿cómo equilibrar, “por un lado, la lealtad al partido y la disciplina, y por el otro la especialización de los representantes y sus relaciones con su electorado”?, ¿de qué forma garantizar la cohesión de los grupos parlamentarios, evitando la defección?, ¿cómo regular el cabildeo y la relación entre los legisladores y los grupos de presión, para no potenciar problemas como la corrupción?, y por último, en el tema de la gestoría de los legisladores,14 se debe pensar “hasta qué punto el congresista podría desarrollar una clientela, así como la forma en que el partido o el Ejecutivo le cedería recursos” como intercambio a su lealtad o defección.

La revisión de esos temas supone elegir entre continuar en la lógica gradualista, que significa adoptar –si es el caso- primero la reelección legislativa y, después, aquellas disposiciones que enfrenten menores resistencias; o bien, legislar en torno a una solución integral de todos los temas pendientes vinculados con la materia. Esto significa discutir, además de las fórmulas de integración de las dos Cámaras y el número total de sus integrantes, otros temas como la reelección inmediata de los legisladores locales y presidentes municipales, el calendario electoral y la segunda vuelta para la elección de los Ejecutivos.

En el mismo sentido, Elías Galaviz (2003: 245) y Porfirio Muñoz Ledo (2001: 194) exponen un buen número de disposiciones que se considera deben acompañar a la reforma reeleccionista, entre ellas cabe destacar la de a) restringir la reelección a los legisladores electos en distritos uninominales (300 diputados federales, 64 senadores y 670 diputados locales); y b) en lo que cabe al límite temporal, se argumenta entre la idea de establecer la reelección indefinida o limitarla a cierto número de periodos. Pero, si la pretensión es que la reelección constituya un incentivo institucional para los legisladores en desarrollar una carrera parlamentaria, sería más favorable optar por la ausencia de límites temporales, como existe en la mayoría de los regímenes democráticos (López Rubí, 2005: 32; Castañeda, 2004: 193; Dworak, 2004).

Calendario electoralEn lo que cabe a la periodicidad de las elecciones para la Presidencia y el Congreso, México

tiene un mecanismo mixto, es decir, elecciones concurrentes en el caso del cambio de gobierno y no concurrentes a la mitad del mandato presidencial. El voto dividido y las elecciones no concurrentes son variables que, por tendencia, incrementan la posibilidad de que los votantes escojan diferentes partidos para diferentes cargos, lo que contribuye a generar un gobierno dividido. Sin duda, las elecciones no concurrentes crean mayores oportunidades de que los electores puedan dividir su voto, de ahí que las elecciones concurrentes se presenten como una fórmula más aceptable para hacer compatible la composición partidista en los diversos cargos,

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15 En el caso de la elección presidencial la ley correspondiente establece casi seis meses de campaña (Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales –COFIPE-, artículos 190 y 177 inciso e). Por lo mismo, para algunos Ejecutivos estatales, como el de Guerrero, el plazo para realizar actividades proselitistas es de tres meses (Código Electoral del Estado de Guerrero –CEEG-, artículos 162 y 147 inciso d). Esa disposición, pensada para otras circunstancias –propias de la época del partido hegemónico-, resulta claramente infuncional para contribuir a la competencia política democrática, pues fomenta la confrontación y el excesivo uso de recursos.16 Otro dilema vinculado a los extensos tiempos de campaña es el relativo al financiamiento de dichos procesos. En México está regulado que las campañas constitucionales deberán ser financiadas con recursos públicos, por cierto muy generosos dado que son los propios partidos quienes los asignan a través de la Cámara de Diputados. Sin embargo, no está debidamente legislado sobre el financiamiento privado y la fiscalización del uso de recursos oficiales, lo que ha derivado en constantes escándalos de corrupción y acusaciones de financiamiento ilícito de todos los partidos políticos. Un tema que, sin duda, es parte de la agenda pendiente en México.


aunque, por hábito, esto favorezca al partido del presidente y por tanto signifique una mayor probabilidad de predominio del Ejecutivo (Colomer, 2001; Casillas, 2001).

La periodicidad de las elecciones está muy vinculada al periodo del mandato de los cargos públicos -lo que determina la frecuencia de las elecciones- y a la posibilidad de que los representantes populares puedan reelegirse. La configuración de tales variables impacta, de alguna manera, tanto en la dinámica del intercambio político como en los equilibrios que arroje el resultado electoral. La frecuencia de las elecciones permite que los votantes revelen sus preferencias políticas, identificando las prioridades de la agenda pública –que por lo general cambia con el transcurso del tiempo- y que los representantes no se desvinculen de sus mandatos electorales iniciales, sobre todo si es posible la reelección (Colomer y Negretto, 2002: 95).

En el caso de México, a las elecciones no concurrentes para la Presidencia y el Congreso no se les puede atribuir mayor responsabilidad en cuanto a que estén generando gobiernos divididos –y esto, a su vez, se esté traduciendo en una relación más conflictiva entre los poderes-, pues la pluralidad política del país está forjando mayorías divididas aún en elecciones simultáneas. Cabe decir, sin embargo, que la idea de tener elecciones concurrentes más frecuentes en México se asocia a la de reducir el periodo presidencial de seis a cuatro años y el de los diputados federales a dos, con la posibilidad de la reelección legislativa inmediata. Lo que generaría abrir el debate por introducir la reelección del Ejecutivo al modo estadounidense (Hurtado, 2002: 271). Este arreglo crearía ocasiones más frecuentes para debatir los temas políticos prioritarios, y que los votantes refrenden o modifiquen la política gubernamental en curso. Pero, podría traducirse en una mayor probabilidad de predominio del Ejecutivo, por lo que parece ser más razonable, en la medida que ha funcionado relativamente bien, mantener el mecanismo vigente.

La necesidad más evidente de modificar el calendario electoral parece centrarse en los largos periodos de campañas electorales para todos los puestos de elección popular.15 Los periodos de campañas electorales en México son los más extensos del mundo, a ello habría que agregarle los tiempos no regulados oficialmente que utilizan los precandidatos para ganar la nominación de sus respectivos partidos. Esta malformación de nuestras reglas facilita que los actores políticos se centren en lo electoral, a la disputa por los cargos de representación popular; por tanto, sus decisiones están determinadas por los tiempos electorales y los cálculos políticos de corto plazo, no hay, pues, el espacio ni los incentivos suficientes para orientarse hacia la construcción de acuerdos congresionales.16

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Además, la periodicidad con que cada año se celebran elecciones para Ejecutivos y Congresos estatales tiende a saturar la agenda pública nacional, los largos procesos locales se han convertido en verdaderas contiendas de impacto nacional, pues con frecuencia son fuente de conflictos entre los partidos políticos nacionales que se reflejan inevitablemente en la relación entre poderes, de modo que la lógica de la competencia electoral poco a poco se impone a la discusión de los temas y prioridades de la agenda gubernamental. Creo que si se racionalizan los calendarios electorales, sería superflua la propuesta de algunos analistas por establecer una sola fecha para todos los procesos de las entidades federativas. Cabe, pues, la necesidad de limitar los tiempos de campaña, pero también regular los de precampaña para los diversos cargos de elección -incluidos los de las dirigencias partidistas, que aquí no tocamos- sin demérito del debate, que toda campaña electoral supone, y definición en torno a los temas relevantes de la agenda política nacional.

Fórmulas de representación y segunda vueltaLa representación proporcional se integró a las instituciones electorales mexicanas desde

1977 (con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales-LFOPPE). El mecanismo permitió ampliar la participación de las minorías y reducir, en parte, las posibilidades de sobrerepresentación del partido mayoritario; de ese modo se configuró un sistema electoral que combina los principios de mayoría relativa y el de representación proporcional. A pesar de que es un arreglo que ha funcionado relativamente bien se plantean algunas alternativas de modificaciones con la finalidad de fortalecer los Poderes Legislativo y Ejecutivo en situaciones de mayorías divididas. Las opciones más frecuentes tienen que ver con la integración del Congreso, pero también se han hecho observaciones al carácter mayoritario de la elección presidencial, aunque se reconoce que dichas reformas no son de las más importantes (Castañeda, 2004; Galaviz, 2003; Colomer y Negretto, 2002; Muñoz Ledo, 2001).

a) Respecto a la integración del Congreso, se critica el excesivo número de diputados elegidos por el principio de representación proporcional (200), así como la lista de 32 senadores designados bajo ese principio. Pedro J. González (2005: 27), por ejemplo, argumenta que tal modalidad multiplica el número de partidos en el Congreso y dificulta la construcción de mayorías; y, además, que el mecanismo de reparto de posiciones plurinominales a través de cinco distritos nacionales “se traduce en situaciones ventajosas para el partido con mayor número de diputados uninominales ganados y en la subrepresentación de los partidos más pequeños”.

En todo caso, la crítica no significa la eliminación de las fórmulas de representación proporcional, pues se reconoce que la regla mayoritaria tiende a crear una mayoría legislativa de un sólo partido con una minoría de votos populares, favoreciendo, en exceso, a los partidos mayoritarios. De este modo la propuesta de reducir a cien o eliminar el número de diputados plurinominales limita la pluralidad y se contrapone a la idea de corregir situaciones de sobre y subrepresentación en el Congreso. Por ello se sugiere adoptar una fórmula de distribución de escaños más proporcional y sustituir las cinco listas de circunscripciones por un sólo listado nacional, de forma que la suma de asientos legislativos de un partido corresponda al porcentaje de votos obtenidos (Galaviz, 2003: 245; González Javier, 2004).

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17 Las instituciones bicamerales tienen sus orígenes más allá del moderno federalismo estadounidense. De acuerdo con Diego Reynoso (2004: 94), “el bicameralismo fue puesto en práctica primero en los estados unitarios como un método de representación de las clases sociales [estamentales]. La adopción del criterio de representación territorial se expandió en muchos sistemas políticos, no sólo federales, dando lugar a la representación de las subunidades territoriales de forma igualitaria, lo que trajo aparejada otra modalidad constitutiva de las instituciones bicamerales: la idea de representación territorial que distingue al federalismo moderno. No obstante, existen otras formas de articulación federal que no se ajustan al modelo estadounidense […] y que sin embargo permiten una articulación integral de la organización federal”.18 La incorporación del principio de representación proporcional y de minoría en el Senado mexicano surgió, al igual que las sucesivas reformas electorales, como respuesta a la búsqueda de legitimación de un régimen autoritario que, en los términos poliárquicos de Dahl, mantenía cerrado el espacio a la competencia electoral y era excluyente del debate público. Para Rogelio Ortega (2005: 153), la situación expresó, al menos hasta los años noventa, “la débil [en realidad nula hasta 1988] presencia de la oposición en la Cámara alta”, circunstancia que no correspondía con el mayor pluralismo político que emergía en el país por aquellos años.


b) La creación del Senado en los países con sistema federal –al modo estadounidense-, corresponde con la idea de integrar a la estructura de gobierno una segunda cámara de representación territorial, que represente, en forma equivalente a los estados soberanos de la federación, sean éstos grandes o pequeños. El Senado, en teoría, es un elemento institucional trascendente para la cooperación entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales, a condición de tener “Poderes Legislativos y una mayoría política diferenciada de la Cámara baja”, variables que distinguen al bicameralismo incongruente. Esas condiciones de asimetría sólo se cumplen en Cámaras altas de representación territorial en un estado federal y elecciones no concurrentes respecto a la Cámara baja (Colomer, 2001: 209; Colomer y Negretto, 2002: 108). Normalmente el sistema bicameral combina el principio de “una persona un voto” –que representa a la totalidad de los ciudadanos- para la Cámara baja, y la soberanía de las subunidades territoriales –que expresa el pacto federal- en la Cámara alta (Reynoso, 2004: 93).17

El principio territorial del Senado mexicano, que supone el sistema federal de organización del Estado, ha tenido modificaciones a partir de las reformas electorales de 1993 y 1996. En la primera de ellas se introdujo en la Cámara alta la representación por minoría, elevando de dos a cuatro el número de senadores por estado, tres se asignaban al partido mayoritario y el cuarto a la primera minoría. La reforma de 1996, mantuvo el número total de senadores, pero modificó el sistema de asignación y reparto: redujo a tres los senadores por estado (dos se asignan al partido mayoritario y el tercero al segundo partido), al mismo tiempo que implantó un sistema de representación proporcional, mediante una lista nacional, para distribuir los 32 escaños restantes18 (Ortega, 2005; Reynoso, 2004).

En el contexto de la transición a la democracia, la reforma de 1996 significó una fuerte polémica. Para algunos estudiosos la creación de la lista nacional “altera los fundamentos federales del estado mexicano” (Ortega, 2005: 206); en igual sentido, Marván Laborde (1997: 124) sugiere que estas reformas fortalecen el centralismo del sistema político, es decir, limitan la distribución vertical del poder: “el Senado se ha desarrollado esencialmente como una cámara colegisladora que atempera a la cámara popular, cuyos intereses… coinciden o se relacionan con los del gobierno nacional o

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19 En el documento final de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, que coordinó Porfirio Muñoz Ledo (2001: 174-173); en lo relativo a la relación entre los órganos del poder, del apartado “forma de gobierno y organización de los poderes públicos”, destacan 13 propuestas de amplio consenso y no figura el tema de la representación política en el Senado. 20 El ballotage supone un empate en unas elecciones que obliga a una segunda vuelta. Ese mecanismo es una creación de la República Francesa vigente desde 1848 (salvo la elección de 1886), la disposición se convirtió en una característica distintiva de su sistema de gobierno semipresidencial adoptado en 1962. […] En Francia su existencia se justifica para dotar al presidente de la legitimidad popular necesaria en casos en los que debe cohabitar en el gobierno con un primer ministro de un gobierno distinto al suyo que tiene mayoría en la Asamblea Legislativa” (Hurtado, 1999: 35).


con los de las direcciones nacionales de los partidos”. Por lo que algunos analistas han propuesto eliminar la figura de senadores plurinominales, ya que –argumentan- constituye una desviación del principio de elección territorial de la Cámara alta, además, el objetivo de mayor pluralidad se cumple manteniendo la elección del tercer senador por estado proveniente del partido que haya ocupado la segunda posición (González Pedro, 2004: 28; Colomer y Negretto, 2002: 88).

Alonso Lujambio (2003: 190), en cambio, considera que reducir los espacios de representación en el Congreso es un contrasentido al proceso democrático de los últimos años en México. Resolver los problemas de la democracia mexicana –señala- no se logra excluyendo fuerzas políticas, pues, “en buena medida, la transición mexicana se hizo a través de reformas incluyentes, y no veo por qué la democracia mexicana no pueda vivir con esa ‘inclusividad’ que logró la transición”. En el mismo sentido, Diego Reynoso (2004: 96), defiende que esa disposición no modifica el criterio de representación territorial, pues se mantienen los tres senadores por estado; en todo caso –agrega- la lista plurinominal proporcional es un complemento correctivo –tal como sucede en cualquier sistema electoral mixto- que se ajusta al principio de representación equitativa, dado que “permite mejorar la representación de las fuerzas políticas que operan el ámbito del Estado federal y que no logran suficiente éxito en el plano de los estados subnacionales”. En resumen, es una polémica que en la práctica ha salido de la agenda pública, debido a la preeminencia de otros temas de mayor impacto, en particular los relativos a la relación entre las ramas del poder y la reelección consecutiva de los legisladores.19

c) En cuanto a la elección presidencial, bajo la premisa de fortalecer al Ejecutivo en condiciones de gobiernos divididos, se han hecho planteamientos en el sentido de moderar el carácter mayoritario de su elección, por considerarse una “regla excluyente y propensa a producir resultados socialmente insatisfactorios”. Por costumbre, se asocia tal argumentación a la experiencia de democracias presidenciales latinoamericanas que han sustituido la regla de mayoría relativa por fórmulas más inclusivas de mayoría absoluta o mayoría especial con segunda vuelta o ballotage,20 con un umbral del 40 o 45% de los votos populares para ganar y si ningún candidato lo alcanza tiene lugar una segunda vuelta entre los dos más votados (Hurtado, 1999: 35; Castañeda, 2004: 206).

A la segunda ronda electoral se le critica que promueve la fragmentación de las opciones partidistas en la primera vuelta y la disminución del tamaño del partido del presidente, lo que usualmente deriva en gobiernos con escasa representación legislativa (Mainwaring y Shugart,


2002; Hurtado 1999). En cambio, Colomer y Negretto (2002: 92) aducen que dichas fórmulas promueven la formación de amplias coaliciones en la segunda vuelta, “en las cuales cada candidato menor puede ser recompensado según el apoyo en votos populares que haya obtenido en la primera vuelta”, además que el amplio apoyo popular y partidario –artificialmente construido- del candidato ganador en segunda vuelta permite suponer que le facilitará “intentar construir una mayoría política consensual en torno a sus propuestas”.

Entre las reglas de mayoría absoluta y mayoría especial, se considera que la última ofrece mayores incentivos que las primeras para formar coaliciones amplias desde la primera vuelta, dado que para ganar se establece un umbral relativamente bajo (menor al 50%), “se genera la idea entre electores y actores políticos de que existe una alta probabilidad de que la elección se decida en la primera vuelta, con lo cual se estimula la concentración del voto en los candidatos con mayor opción”, lo que desincentiva la participación de candidaturas con muy poco apoyo. De hecho, la mayoría de las elecciones presidenciales celebradas en América Latina (Costa Rica, Argentina, Nicaragua) por reglas de mayoría cualificada no han requerido una segunda vuelta. Mientras que en los países (Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Perú, Uruguay) donde se elige al presidente por la regla de una mayoría absoluta, por lo general, sucede que tiene que celebrarse una segunda vuelta; y, además, que el partido del presidente no obtiene una presencia significativa en el Congreso (Mainwaring y Shugart, 2002; Molina, 2001).

En síntesis, el debate sobre la segunda vuelta en regímenes presidenciales como el mexicano está lejos de ser concluyente, las desventajas que se le imputan parecen ser suficientes como para detener cualquier modificación de esa naturaleza. Sin embargo, la regla de una mayoría especial constituye una alternativa interesante si se piensa que es necesario forjar electoralmente la formación de coaliciones multipartidistas; pero, tal objetivo será más viable si la medida se asocia a otras disposiciones como la obligatoriedad de que esas alianzas se reflejen en la integración plural del gabinete presidencial y restringir algunos componentes del sistema electoral para desincentivar la proliferación de pequeñas candidaturas.

A modo de conclusiónRepensar el esquema de equilibrios y controles que definen la relación entre los Poderes

Ejecutivo y Legislativo en México, significa en buena medida modificar las reglas electorales inherentes a las instituciones del poder político. La lógica de los cambios tiende, cada vez más, no sólo hacia la preocupación clásica de evitar el abuso de los gobernantes y el despotismo, sino a encontrar formas institucionales que faciliten la cooperación entre los múltiples actores con poder de veto, que se traduzca en un mayor rendimiento del proceso decisional. Las modificaciones que aquí seguimos representan sólo una parte de los grandes cambios que se requieren para lograr tal fin, de alcanzarse los consensos para su aprobación representarán una pequeña contribución a la necesaria consolidación de nuestras instituciones en clave democrática, hacia la necesaria y pendiente reforma del estado mexicano.

Queda claro que ante las dificultades político-institucionales que vive el país, la dimensión electoral será insuficiente para asegurar las condiciones mínimas de gobernabilidad. La aparente 24

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incertidumbre institucional con la que concluyen las elecciones federales del 2 de julio es una realidad que se debe atender de manera urgente. El conflicto en torno a ese proceso demuestra las limitaciones del gradualismo reformista, pero también una gran ventana para atender los grandes desafíos de la agenda política institucional de manera integral.

Corresponde a todos los actores políticos, a la sociedad organizada, buscar la gran reforma institucional o, al menos, la agenda mínima que permita construir “un nuevo equilibrio en el que el proceso de gobierno pueda conducirse tanto en escenarios de unidad como en escenarios de división” (Casar, 2002: 368).

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Una visión general para la legislación electoral que Guerrero necesita

Raúl Calvo Barrera *

1. IntroducciónLas elecciones de la alternancia, en la silla ejecutiva en Guerrero, hace dos años, vinieron a

constatar las modificaciones en los patrones de distribución de voto en la entidad, producto de los realineamientos electorales ocurridos a nivel regional y municipal, desde la consolidación del bipartidismo, particularmente a partir de 1996. El nuevo escenario político que se vive en la entidad abre una ventana de oportunidad para que los diferentes actores políticos logren ponerse de acuerdo en el impulso de una reforma electoral que profundice los alcances de equidad en las condiciones de la competencia comicial, refuerce el subsistema de partidos y fortalezca la participación ciudadana en la toma de las decisiones colectivas, además de generar nuevas reglas para modificar las competencias y estructuras de los órganos constitucionales autónomos que se erigen en los árbitros de la lid electoral.

Para evitar los parches y remiendos producto de reformas o adiciones a la normatividad electoral, es necesario, con especial énfasis para el Código Electoral del Estado de Guerrero, crear un nuevo ordenamiento electoral con una mejor técnica legislativa que evite, hasta donde sea posible, los vacíos legales que propician la discrecionalidad, la opacidad y las prescripciones contradictorias para arribar a un documento legal coherente, sistemático y de vanguardia.

La reforma que vendrá, si quiere ser profunda, requiere cambiar las bases constitucionales que dan sustento normativo al actual sistema electoral guerrerense. Como se recordará, esas bases se fueron construyendo de manera gradual, sobre todo a partir de la gran reforma de enero de 1992, que representó el parteaguas entre las reglas del periodo hegemónico y las de la era de la progresiva competencia.

Pero lo que antaño significó un cuerpo unificado de legislación electoral, ahora se ha convertido en un complejo entramado de disposiciones jurídicas. Al antiguo texto legal del Código Electoral del Estado núm. 264 que entró en vigor el primero de mayo de aquel año y que contenía desde normativa sustantiva y adjetiva, hasta organizacional, se le fueron suprimiendo las que tienen que ver con el registro estatal de electores, el colegio electoral, el Tribunal Electoral del Estado y las nulidades y los medios de impugnación. Como resultado de la derogación de los libros cuarto y sexto, así como de los dos primeros títulos del libro séptimo del Código, se crearon renovados instrumentos normativos como la Ley Orgánica del Tribunal Electoral y la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero, además se tipificaron los delitos electorales en un capítulo del Código Penal y más recientemente se adicionó otro a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia para regular lo referente a la Fiscalía Especializada para la atención de Delitos Electorales.

* Consejero Electoral y Presidente de las Comisiones de Capacitación Electoral y de Análisis y Estudio de la Legislación Electoral Vigente del Consejo Estatal Electoral de Guerrero.

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Así como una verdadera reforma de estado en Guerrero debe tomar en cuenta la revisión de los instrumentos jurídicos de la economía estatal, una reforma electoral de amplio alcance tiene, por necesidad, que abarcar todos los ámbitos de lo electoral (lato sensu). De ahí la importancia de entrar a la discusión no sólo de los alcances de los derechos político-electorales de la ciudadanía y su protección garantista, sino también centrar la atención en tópicos como el sistema de representación política, los mecanismos de traducción de votos en escaños, las condiciones de la competencia, las prerrogativas y obligaciones de los partidos políticos, la organización electoral y los procedimientos administrativos en la materia, así como la calificación y la justicia electoral, los delitos electorales y la procuración de justicia en ese ámbito, además de los procedimientos directos de participación ciudadana como mecanismos complementarios de la democracia representativa guerrerense.

En las líneas que siguen me propongo trazar un bosquejo de las modificaciones electorales que requiere con urgencia la entidad, para mejorar la calidad de nuestra democracia electoral, pero centrando la atención en la parte administrativa y organizativa de las elecciones.

2. Las condiciones de la competenciaLas paulatinas reformas electorales al marco electoral, en particular las de 1992, 1996, 1998

y 2004, han modificado la situación competencial de los partidos más votados hasta situarlos en un equilibrio de fuerzas. En la actualidad existen zonas de la competencia que requieren una intervención del legislador para terminar de construir el entramado estructural de la igualdad de oportunidades para todos los contendientes que se registren en la batalla por los votos y los espacios de poder.

2.1. Nuevas reglas para las precampañasLa reforma de febrero del 2004 tuvo, entre uno de sus principales aciertos, el que por primera

vez en la historia se estableció en el Código Electoral un capítulo relativo a la regulación de las precampañas comiciales. Sin embargo, la experiencia del pasado proceso electoral de ayuntamientos y diputados locales del 2005 me inclina a pensar que deben modificarse los cimientos de regulación correspondientes, para que tanto los ciudadanos que buscan postularse por un partido político, como los propios militantes y simpatizantes que eligen a los precandidatos en sus procesos de selección interna, encuentren un ambiente institucional más equitativo y se privilegie el respeto a las normas electorales.

En primer lugar, la normativa electoral guerrerense en este aspecto -a diferencia, por ejemplo, de la bajacaliforniana-, favorece la vigilancia sobre los partidos políticos, pero es muy laxa sobre las obligaciones que deben cumplir los aspirantes a candidatos en la contienda interna. En la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California, los aspirantes a candidatos tienen la obligación de presentar ante el órgano del partido que tiene a su cargo el registro interno, tanto el compromiso formal de respeto de la normatividad interior de la organización partidista, como manifestar por escrito su aspiración, anexando una exposición de motivos y el programa de trabajo que se propone realizar como posible representante de elección popular, al igual que

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Raúl Calvo Barrera

un informe financiero detallado sobre el origen y aplicación de recursos dentro de los tres días anteriores a la realización de la elección o designación interna. Además, debe señalar domicilio legal, designar a su representante y al responsable de la obtención, administración y gasto de los recursos recabados durante la precampaña.

Asimismo, los aspirantes a candidatos no pueden recibir aportaciones de personas físicas y morales extranjeras, ministros de culto religioso o de asociaciones religiosas, de partidos o poderes públicos; ni realizar actos de precampaña electoral antes de la expedición de la constancia de registro u obtener recursos antes de que la precampaña inicie, ni usar para fines personales los recursos que recabe, salvo viáticos, alimentos y transportación, relacionados de manera directa. También se establecen reglas claras que señalan límites a las aportaciones que en determinados salarios mínimos pueden entregar personas físicas o morales y los partidos deben vigilar que sus aspirantes a candidatos cumplan con la normatividad electoral para no hacerse acreedores a sanciones que van desde un apercibimiento hasta la pérdida del derecho a registrar como candidato al aspirante a candidato que se haya excedido en el tope de gastos de precampaña establecido o cuando no haya presentado su informe financiero. Caso en el cual tendría el derecho de registrar a una persona distinta. Si bien la presencia de topes de gastos de precampaña y la posibilidad de no registrar a un candidato que los haya vulnerado son figuras que se encuentran en la normativa guerrerense, lo cierto es que muchos de los candados de equidad se encuentran regulados al nivel de un reglamento, pero no cuentan con el blindaje legal que representa su inserción en un código o ley electoral de mayor jerarquía normativa.

Es más, tal como se encuentra redactado el mecanismo para obtener los topes de precampaña, dichos topes parecen irrisorios, ante la imposibilidad material de hacer una precampaña digna de ese nombre, sobre todo en las contiendas internas por las postulaciones a cargos municipales. De ahí la importancia de elevar el porcentaje que sirve de límite para calcular el monto de los gastos que pueden efectuar los aspirantes internos de los partidos sin violar la ley.

Además, debería establecerse en el Código Electoral que cualquier persona que realice actos de proselitismo fuera del periodo que comprenda la precampaña, no le sea reconocido su triunfo interno por tomar ventaja, previo al arranque formal de los procesos de selección interna de los candidatos, prohibiéndose claramente en la ley tanto la contratación por parte de terceros, de propaganda en favor o en contra de algún aspirante a candidato, como la utilización de los recursos para contratar propaganda en prensa y medios electrónicos. Un punto fundamental de la modificación de las reglas del juego previo al inicio del periodo de registro de candidatos con miras a la campaña constitucional, tiene que ver, por necesidad, con la reducción del plazo en que puede iniciarse una precampaña. El texto vigente señala que una precampaña electoral no puede iniciarse antes de noventa días naturales del inicio del proceso electoral correspondiente. Para ir a tono con las propuestas de hacer más ágiles los procedimientos democráticos de selección de autoridades, sería indispensable reducir a sesenta días esa distancia. Y establecerse la prohibición expresa de iniciar actos de propaganda antes del registro oficial de las candidaturas ante el Consejo Electoral correspondiente. Por último, un más riguroso mecanismo de fiscalización debería establecerse en la ley para que los partidos y los aspirantes a candidatos que participaron en las

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Entidad federativa Tipo de elección Duración de campaña

Aguascalientes Gobernador, diputados y ayuntamientos 60 días

Baja California Gobernador, diputados y munícipes 60 días

Chiapas Gobernador, diputados y ayuntamientos 60 días

Distrito FederalJefe de gobierno,diputados y jefes delegacionales

90 días60 días

Guerrero Gobernador,diputados y ayuntamientos

90 días45 días

Nuevo LeónGobernadordiputadosayuntamientos

120 días 90 días 75 días


contiendas internas rindan cuentas y presenten sus informes de precampaña ante la autoridad administrativa electoral.

2.2. Reducción de la duración de las campañas Guerrero, al igual que otras entidades federativas, ha seguido los parámetros marcados por el

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en cuanto a los tiempos tan amplios para que los partidos, coaliciones y candidatos lleven a cabo sus campañas políticas en la renovación de los poderes públicos y ayuntamientos. Esto implica que los hacedores del Código Electoral de 1992, siguieron el ejemplo del Cofipe de plasmar en la ley periodos muy extensos, sobre todo tratándose de la elección de gobernador, para la promoción de la plataforma electoral y de las propuestas legislativas o gubernamentales de los actores políticos contendientes. En realidad, tal como lo muestra la experiencia internacional, México es uno de los pocos países en que sus plazos para efectuar labor proselitista son tan prolongados, con el consiguiente aumento del gasto de la propaganda tradicional o mediática.

El cuadro siguiente es un comparativo de seis entidades federativas donde se plasma la duración aproximada de las campañas electorales tomando en consideración los diferentes tipos de comicios que se desarrollan en ellas.

Cuadro 1Duración de las campañas electorales en seis entidades federativas

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1 José Woldenberg, “Equidad y gasto en las elecciones”, diario Reforma, 25 de enero del 2007, p. 12.

Raúl Calvo Barrera

Como puede apreciarse del cuadro precedente, existen entidades federativas que independientemente del tipo de elección, sus periodos de campaña son iguales; pero también hay entidades donde se presentan diferencias en cuanto al tiempo de duración de una campaña, dependiendo del tipo de comicios. En el último caso, los periodos donde se permite el proselitismo son más amplios en tratándose de una elección ejecutiva que de una de tipo legislativo o de integración de la autoridad municipal. Guerrero se encuentra inscrito en el modelo anterior, pues para la elección de gobernador, el tiempo aproximado de duración de la campaña es de noventa días, contados a partir del día siguiente a aquel de la sesión donde se aprueba el registro de los candidatos a ese cargo por parte del Consejo Estatal Electoral; mientras que para la renovación de la Cámara de Diputados local y de los Ayuntamientos, el periodo se reduce a cuarenta y cinco días.

Según diversos autores, las campañas largas no contribuyen ni a la calidad de la lucha ni a incrementar la participación de los electores. Es más, resultan ser un incentivo para la aparición de estrategias de producción de campañas negativas que en nada ayudan a que el cuerpo electoral realice un razonamiento juicioso sobre las propuestas de los que compiten. De ahí la importancia de reducir los periodos en que los principales actores del combate muestran sus ofertas políticas a sus destinatarios. Como el estado de Guerrero en la actualidad presenta mejores vías de comunicación que hace veinte años y además, como lo ejemplificó la campaña a gobernador de 2004–2005, los partidos y los candidatos han centrado sus recursos en la promoción mediática de sus propuestas, con lo que la entidad ha entrado al terreno de la modernidad política en este aspecto, resulta necesario acotar el periodo de campaña para la elección de gobernador a fin de que dure un tiempo aproximado de cuarenta y cinco días, mientras las campañas para las elecciones de diputados y ayuntamientos, por realizarse en circunscripciones electorales más reducidas, deberían tener una duración de treinta días, plazo suficiente para recorrer los principales centros poblacionales de sus distritos y municipios.

2.3. Nuevos mecanismos para la compra de propaganda en radio y televisión y expedición de lineamientos para el tratamiento de las campañas políticas en los noticieros

Como lo demuestra la experiencia del proceso electoral de gobernador 2004-2005, los partidos y las coaliciones electorales gastan más del 50% de su presupuesto total en la compra de propaganda en radio y televisión. La nueva batalla electoral, entonces, se lleva a cabo en los medios electrónicos, que representan las vías de mayor impacto para que los electores conozcan las ofertas y los slogans de los contendientes en la lid electoral. José Woldenberg ha señalado que para hacer frente a los desafíos de la inequidad en las condiciones de la competencia y el encarecimiento de la publicidad comercial durante las campañas, deberían utilizarse caminos alternos como el ensanchamiento de los tiempos oficiales (con mejores condiciones de producción, creativas y de programación), abolición o reducción sustantiva de la compra de publicidad en radio y televisión y mantenimiento de una serie de normas que ayuden a un seguimiento equilibrado por parte de los noticieros de las distintas ofertas políticas.1

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En otras latitudes, en principio, en las democracias consolidadas de la Unión Europea, lo que impera es la reducción del acceso partidario a los medios masivos de comunicación, a través de los denominados tiempos de estado, lo que implica que los actores políticos sólo pueden hacer uso de los tiempos oficiales que el gobierno les otorga por ley. No obstante esa salida, que podría explorarse más adelante tanto en México como en la entidad, lo más razonable para el momento político que vive Guerrero, sería seguir utilizando una combinación tanto de tiempos oficiales en los medios de comunicación propiedad del Gobierno del Estado, como la vía privada para acercarse a los electores. En dicho caso, debería establecerse en la normatividad electoral que en periodo de campañas políticas, la contratación de tiempos para difundir mensajes orientados a la obtención del voto en los medios electrónicos privados, sería atribución exclusiva de la autoridad administrativa electoral, la que los distribuiría entre los partidos o coaliciones con un mejor criterio de equidad.

En este sentido, es posible establecer nuevas reglas del juego en la materia: 1) La autoridad administrativa electoral destinaría parte de su presupuesto para la contratación de tiempo en las estaciones de radio y televisión con cobertura en el estado de Guerrero para distribuirla con un criterio de 40% del tiempo en forma igualitaria y 60% de manera proporcional a la fuerza electoral de los partidos registrada en la última elección de diputados de mayoría relativa. 2) Se establecería que durante el desarrollo de las campañas electorales ni los candidatos a cargos de elección popular, ni los partidos políticos o coaliciones puedan contratar por cuenta propia o por interpósita persona, tiempos y espacios en radio y televisión privadas; tampoco que alguna persona física o moral pueda ceder en acción gratuita tiempos y espacios publicitarios en medios de comunicación masiva a favor de partidos, coaliciones y candidatos; ni que alguna persona física o moral pueda contratar espacios en los medios de comunicación electrónicos para publicitar spots que vulneren los principios constitucionales de equidad en las campañas políticas o que emitan mensajes que influyan contra el adecuado desarrollo de las actividades de proselitismo político en detrimento de un candidato, partido o coalición. 3) Para ejercer la prerrogativa señalada en el inciso 1), la autoridad administrativa electoral debe solicitar a los concesionarios de radio y televisión, le proporcionen un catálogo de horarios disponibles para que los contrate directamente durante las campañas electorales, con el propósito de que el Comité de Radiodifusión, órgano técnico especializado que se crearía al interior de la autoridad administrativa electoral, sea el que sortee los tiempos, estaciones, canales y horarios que correspondan a los partidos políticos, coaliciones y candidatos. En caso de que resultaran tiempos sobrantes, se destinarían a la promoción institucional de la autoridad administrativa electoral. 4) También debería señalarse en la ley que los partidos en actitud independiente de las campañas electorales, gozan de tiempos gratuitos ordinarios en las estaciones de radio y televisión propiedad del Gobierno del Estado, distribuidos mediante sorteos trimestrales ya calendarizados. 5) Asimismo, sería conveniente que la ley electoral promoviera la producción de lineamientos generales que deberían cumplir los noticieros tanto de las estaciones de radio como de los canales de televisión, públicos o privados, con la finalidad de que se dé un trato similar y equitativo a la información derivada de los actos de campaña de los candidatos a los

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Raúl Calvo Barrera

distintos cargos de elección popular. Un punto central de los lineamientos sería el establecimiento del derecho de aclaración y réplica para los candidatos, partidos o coaliciones. Dichos lineamientos deberían darse por mandato legal a la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión con la intención de que sea entregada a sus afiliados y se mejore la cobertura de las campañas. Además de esa acción, la ley electoral podría obligar a la autoridad administrativa electoral a realizar en forma directa o a contratar empresas que se dediquen al monitoreo profesional de las campañas electorales para que se contara con información fidedigna y puntual sobre el estado real de la competencia comicial en los medios impresos y electrónicos durante los procesos electorales locales.

2.4. Establecimiento de límites al financiamiento privado de los partidosLos partidos políticos tienen como funciones primordiales contribuir al fortalecimiento de

la vida democrática, hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público e integrar la representación política de los electores en los espacios de poder nacional o regionales. Para ello, cuentan con prerrogativas garantizadas a nivel constitucional que se encuentran reguladas por la legislación electoral secundaria. Una de las prerrogativas estratégicas es el financiamiento público que reciben por parte del Estado en sus actividades ordinarias y para la obtención del voto. Pero también la ley los faculta a fin de recibir financiamiento de carácter privado y autofinanciamiento con base en reglas específicas. Si bien en el Código Electoral se encuentra regulado lo relacionado con el financiamiento de simpatizantes y se establecen montos máximos de aportación, también es cierto que los partidos políticos tienen libertad absoluta para fijar los montos máximos de las cuotas ordinarias y extraordinarias de sus militantes y organizaciones.

Cada partido puede modificar a su conveniencia los montos internos de aportación de sus agremiados o bien convertir a un simpatizante, que aspire a algún cargo de dirigencia o de elección popular, en un destacado militante que puede aportar montos significativos de recursos a los partidos. Por eso sería conveniente que la ley fijara un porcentaje del financiamiento público como límite para las aportaciones pecuniarias o en especie de los asociados de las organizaciones que integran a los partidos o de los propios candidatos a cargos de elección popular.

2.5. Nuevas reglas para el método de verificación de la constitución y el registro de los partidos políticos

Uno de los logros más importantes de todo régimen democrático, es la posibilidad de que los ciudadanos puedan conformar partidos políticos. Sin embargo, al igual que existe una serie de requisitos que la ciudadanía debe cumplir para ejercer el derecho de voto activo, también resulta prioritario que se establezcan determinadas reglas específicas para que una organización política pueda obtener su registro legal como partido político y se le permita participar en la contienda electoral. La actual regulación en la materia carece de claridad y coherencia por lo que se requiere establecer con precisión cada una de las etapas y los tiempos de constitución de un partido político con registro estatal. De esa manera, es necesario que la organización política que pretenda obtener su registro ante la autoridad electoral, previamente a la celebración de sus asambleas, acredite que su

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número total de afiliados en la entidad no sea inferior al 0.25% del padrón electoral utilizado en la elección local inmediata anterior a la solicitud de registro. Pero a la vez, es indispensable que la ley electoral indique que para la verificación de la celebración de las asambleas distritales o municipales y la estatal constitutiva, las únicas personas autorizadas para certificar esas actuaciones sean personal calificado que designe la autoridad electoral administrativa como sus representantes legales y no los notarios públicos, notarios por ministerio de ley, jueces de primera instancia o de paz.

En dicho sentido, debería establecerse en la ley electoral, como ya ocurre con el Cofipe, un mecanismo de verificación de la autenticidad de las afiliaciones al nuevo partido, ya sea en su totalidad o a través de un método aleatorio conforme al cual se compruebe el cumplimiento del requisito del porcentaje del padrón electoral y además que se constate que las afiliaciones al nuevo partido cuenten con una antigüedad como máximo de seis meses anteriores a la celebración de las asambleas respectivas.

2.6. Establecimiento de un procedimiento de liquidación de los partidos que pierdan su registro estatal

Una vez que un partido político estatal pierde su registro, no existen mecanismos ni reglas en la ley electoral que permitan que los bienes muebles e inmuebles así como todos los demás elementos que integran su patrimonio, puedan regresar al dominio del Estado. De ahí que la ley no prevé un procedimiento para liquidar dichos bienes. No existe en la legislación alguna disposición que obligue a las dirigencias de los partidos a rendir cuentas sobre el destino que le darán a los activos que adquirieron como representantes de entidades de interés público y que, por esa causa, no pueden usar para beneficio personal o fin particular.

Por esas consideraciones resulta conveniente establecer reglas que permitan un proceso de liquidación transparente, con plazos específicos y modalidades de devolución, así como los responsables solidarios para verificar el cumplimiento de la ley. Una de las consecuencias inmediatas de la pérdida del registro, debe ser que los partidos presenten dentro de un plazo breve, el inventario final de los bienes con que cuenten. Asimismo, debe señalarse que la pérdida del registro no exime a dichos partidos de las responsabilidades en que hayan incurrido con motivo del ejercicio de sus prerrogativas, además de señalarse el periodo durante el cual se llevará a cabo la revisión exhaustiva de su patrimonio, incluidos sus remanentes pecuniarios.

2.7. Fijación de reglas concretas para realizar la redistritación electoralLa actual ley electoral carece de disposiciones específicas que sirvan de base para la realización

periódica de un nuevo diseño de la geografía electoral estatal. La ley señala, en concreto, cuántos y cuáles son los distritos electorales que constituyen los límites espaciales donde se desarrollan las batallas por la obtención de los votos. A diferencia de otras entidades federativas en donde sus leyes han establecido que cada determinado periodo, con base en los censos de población y estudios técnicos, se lleve a cabo una redistritación electoral, en el caso de Guerrero la ausencia de reformas en esta materia podría generar que se incrementaran las diferencias en cuanto al número de habitantes que estarían representados en el Congreso local por distrito electoral de mayoría.

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2 Instituto Federal Electoral. Distritación 2004–2005: camino para la democracia, IFE, México, 2005, p. 7 y ss.

Raúl Calvo Barrera

Precisamente uno de los objetivos centrales que se busca con la redistritación es conformar una mejor distribución de los habitantes en los contornos distritales y, en consecuencia, lograr una mejor representatividad política de los ciudadanos, al asegurar que cada voto tenga más o menos el mismo valor.

La distritación periódica se hace indispensable en cualquier región que registre cambios demográficos importantes, de manera que se evite la posibilidad de fallas en la proporcionalidad de la representación de los distritos electorales. Además, resulta prioritario impedir que un trazo legal de las circunscripciones electorales, donde se eligen candidatos uninominales, pueda generar el efecto salamandra para apoyar a determinado partido político.2 En ese sentido, la ley debería establecer que cada determinado tiempo, la autoridad administrativa electoral estaría obligada a realizar los estudios técnicos respectivos para lograr el equilibrio en la representación poblacional de los distritos tomando en consideración los aspectos geográficos, de vías de comunicación y socioculturales, así como el criterio de compacidad y el que indica que la diferencia poblacional entre los distritos electorales no puede tener una variación mayor o menor de quince puntos porcentuales.

Como ejemplo de la disparidad existente entre los distritos electorales actuales de Guerrero, señalo la diferencia entre el séptimo distrito local que comprende los municipios de Coyuca de Catalán, Ajuchitlán del Progreso y Zirándaro de los Chávez; y el distrito décimo segundo que abarca los municipios de José Azueta, Coahuayutla de José María Izazaga, Petatlán y La Unión de Isidoro Montes de Oca. Con datos del último censo de población, el primer distrito citado se aparta apenas 0.92% de la media estatal (109,988 habitantes), pero el segundo distrito mencionado se desvía de esa media en 68.08 puntos porcentuales; lo que implica que entre ambos distritos electorales hay una marcada diferencia de 67.16 puntos porcentuales; muy por arriba de los estándares establecidos para la redistritación federal del 2004 o de lo que dispone el Código Electoral del Distrito Federal en ese ámbito.

3. La nueva organización de la autoridad administrativa electoralPara que las nuevas condiciones de la competencia puedan cumplirse y vigilarse con mayor

eficiencia y eficacia deben existir nuevas reglas a fin de fortalecer la estructura organizativa de la autoridad administrativa. Si se realiza una comparación exhaustiva con las legislaciones electorales de las restantes entidades federativas, aparecerá el rezago normativo y una debilidad institucional por parte del órgano electoral encargado de organizar las elecciones en el Estado. Hoy, el diseño de autoridad que regula la organización interna del Consejo Estatal Electoral es muy vertical, con amplísimas facultades tanto para la presidencia del Consejo como para la secretaría técnica del organismo, junto a una responsabilidad colectiva de los restantes consejeros estatales electorales que derivan de las atribuciones que la ley le otorga al pleno del organismo electoral. Un ejemplo muy relevante de lo anterior, lo constituye el último párrafo de la fracción XXXII del artículo 78 del Código Electoral, el cual señala que “para el mejor desempeño de sus funciones, el Secretario

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Técnico organizará las unidades administrativas del Consejo Estatal Electoral y las que determine el Presidente del Consejo”. Una visión más colegiada y horizontal de los trabajos profesionales que desarrolla la autoridad administrativa electoral debería incluir incentivos que fortalezcan las acciones de las comisiones del Consejo, así como de las direcciones administrativas que realizan el trabajo técnico operativo y ejecutan los programas institucionales. Además, el Código debería establecer facultades específicas para cada uno de los consejeros electorales en lo individual y conformar una Junta Estatal Ejecutiva integrada por cada uno de los directores de área de la institución que generen las políticas y programas generales bajo una visión de conjunto.

3.1. Ampliación de atribuciones para la autoridad administrativa electoralLa creación del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero vendría

a fortalecer tanto al máximo órgano de dirección de la institución (ahora conocido como Consejo Estatal Electoral) como a los Consejos Distritales Electorales y se generaría una estructura más institucional e interdependiente con tres niveles de operación: el Consejo General, los Consejos Distritales y las Mesas Directivas de Casilla.

Las nuevas atribuciones que tendría el Consejo General podrían ser: 1) Aprobar y fijar las políticas y los programas generales del Instituto y la estructura de las direcciones ejecutivas y demás órganos conforme a las necesidades del servicio. 2) Determinar la división del territorio guerrerense en distritos electorales uninominales y fijar el domicilio que serviría de cabecera. 3) Designar o, en su caso, remover a los consejeros presidentes y consejeros electorales de los consejos distritales mediante el procedimiento de remoción e imposición de sanciones establecidos en la ley. 4) Autorizar la celebración de convenios con las autoridades federales electorales en materia de fiscalización, organización y capacitación electoral. 5) Resolver sobre los convenios de candidatura común que le presenten los partidos y candidatos y verificar el cumplimiento de los topes de gastos de campaña. 6) Aprobar las características de los sistemas que permitan la utilización de medios electrónicos para el ejercicio del voto. 7) Efectuar el cómputo total de los procesos de participación ciudadana directa (plebiscito, referéndum y revocación de mandato) en los términos que determine el Consejo General y realizar la declaratoria respectiva. 8) Fiscalizar los recursos destinados por los partidos, coaliciones y candidatos a la contratación de agencias y servicios personales especializados en mercadotecnia y publicidad electoral con motivo del desarrollo de las campañas políticas. 9) Establecer lineamientos generales para la reglamentación de la fijación y colocación de propaganda electoral en municipios cuya actividad primordial sea el turismo. 10) Requerir información a personas físicas o morales sobre cualquier documento que obre en su poder y que sirva para sustanciar quejas administrativas en materia electoral, así como imponer las medidas de apremio específicas para el cumplimiento efectivo de sus requerimientos en esta materia. 11) Solicitar a los entes fiscalizadores federal y del estado, la realización de auditorías a dependencias del gobierno estatal o de los municipios para efectos de la fiscalización de los recursos de los partidos políticos. 12) Tener iniciativa de ley en el ámbito de su competencia; y 13) Levantar un diagnóstico de complejidad logístico electoral por distrito, previo al inicio de cada proceso comicial, para asignar con criterios objetivos los recursos financieros, materiales y humanos a los Consejos Distritales Electorales.

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Entidad federativa Denominación de la comisión

Baja California1) Régimen de partidos políticos2) Reglamentos y asuntos jurídicos3) Fiscalización, presupuesto y administración

Chiapas

1) Prerrogativas y partidos políticos2) Organización electoral3) Capacitación electoral y educación cívica4) Servicio profesional electoral

Distrito Federal

1) Asociaciones políticas2) Fiscalización

3) Administración4) Servicio profesional electoral5) Organización y geografía electoral6) Capacitación electoral y educación cívica

Estado de México

1) Organización y capacitación2) Vigilancia de las actividades administrativas y financieras3) Vigilancia para la actualización, depuración y verificación del

padrón electoral y lista nominal de electores4) Radiodifusión5) Fiscalización6) Dictaminadora del registro de partidos políticos

Raúl Calvo Barrera

3.2. Establecimiento de comisiones permanentes y temporales, así como de direcciones reguladas por la ley

La única Comisión del Consejo Estatal Electoral que en la actualidad se encuentra regulada por la ley electoral es la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Si bien existe la facultad genérica del pleno del Consejo para crear las comisiones necesarias para el adecuado cumplimiento de las funciones del organismo, lo cierto es que este vacío legal puede dar lugar a diferendos de competencia entre las comisiones que se erigen sin un referente adecuado de distribución de responsabilidades legales. De ahí la importancia de que la norma reglamentaria de las disposiciones constitucionales en la materia señale con precisión cuáles son las comisiones permanentes y temporales de la autoridad administrativa electoral, las reglas para su integración y funcionamiento, así como las atribuciones específicas para cada una de ellas.

Cuadro 2Comisiones permanentes en cuatro institutos electorales

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Como lo indica el cuadro dos, en otras entidades federativas del país la legislación electoral sí señala cuáles son las comisiones permanentes de los institutos electorales, además de presentar, en algunos casos, una distribución detallada de competencias. Similar situación ocurre con las direcciones de área y con las facultades concretas de las juntas generales o estatales ejecutivas.

En la actualidad, las comisiones del Consejo Estatal Electoral tienen su base normativa en los acuerdos que el pleno del organismo aprueba cada determinado periodo, con la única excepción de la Comisión de Fiscalización, así como de la comisión temporal creada exprofeso para verificar que la organización política que solicita su registro como partido cumpla efectivamente con los requisitos legales establecidos en la ley electoral y se dictamine lo conducente. Hasta el momento (principios del año 2007), las comisiones creadas por el pleno del CEE son las siguientes: Organización Electoral, Capacitación Electoral, Educación Cívica, Registro Federal de Electores, Medios de Comunicación Social, Seguimiento del Programa de Resultados Electorales Preliminares, Análisis y Estudio de la Legislación Electoral Vigente, y la de Seguimiento y Gestión, para la Adquisición y Construcción del Inmueble que Albergará las Instalaciones del CEE.

3.3. Modificación a la integración de las mesas directivas de casillaLas mesas directivas de casilla representan el primer eslabón en la cadena de traducción de

votos en espacios de representación política. Dichas instancias tienen un peso primordial en la generación de confianza sobre los resultados definitivos de las elecciones. En ese sentido, resulta imprescindible modificar sus bases de integración para agilizar sus acciones. En principio, dicho órgano electoral no profesional, debería integrarse, dadas las características socioculturales de la población guerrerense, por un presidente, un secretario, un escrutador y dos suplentes generales, de tal manera que su número disminuyera de siete a cinco miembros. De tal modo, es pertinente señalar que en el proceso electoral de ayuntamientos y diputados locales del 2005, según la información estadística disponible, se necesitó el apoyo de 1,164 personas no insaculadas para conseguir la meta mínima de integración en 350 mesas directivas de casilla cuyas secciones visitadas por los capacitadores no reunían el mínimo de ciudadanos aptos requerido.

En cuanto al procedimiento de designación de los integrantes de las mesas debe señalarse con claridad que los Consejos Distritales tienen la obligación de verificar que los ciudadanos insaculados cumplan con los requisitos para ser funcionario de casilla, en caso contrario dichos ciudadanos deben dejar de pertenecer a la relación original. También sería significativo que la ley electoral prohibiera la integración a las mesas directivas, de aquellas personas que estuvieran registradas en los padrones de militantes activos de los partidos políticos y a los servidores públicos de confianza con mando medio o a los individuos que tuvieran un parentesco hasta el segundo grado con los candidatos a elegir. Un tópico central para garantizar una mayor imparcialidad de los integrantes de las mesas electorales consistiría en la prohibición expresa para los partidos políticos y coaliciones contendientes de reclutar a sus representantes generales y ante mesas directivas de casilla de entre los ciudadanos que han sido designados por los Consejos Distritales como funcionarios de casilla. En caso de incumplimiento de esa disposición

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Raúl Calvo Barrera

los partidos se harían acreedores a la sanción consistente en la cancelación de su derecho a tener representantes en las casillas afectadas.

En relación con el punto anterior, la ley electoral debería diferenciar entre el periodo de instalación de la casilla y el correspondiente al inicio de la votación con el propósito de evitar la espera de los electores que arriban temprano a ejercitar su derecho al voto el día de la jornada electoral. De esta manera, sería conveniente que el tiempo de instalación de la casilla en la que se realiza una serie de actos como el conteo y, en su caso, la firma de las boletas, la verificación de la documentación y el material electoral, el armado de la mampara y de las urnas y, en general, el acondicionamiento del local donde se recibirá la votación, así como el llenado de la primera parte del acta de la jornada electoral, no exceda de treinta minutos. El Código Electoral debe indicar que la casilla se instale a los ocho de la mañana del día de la celebración de los comicios respectivos, pero que la recepción de los sufragios se inicie treinta minutos más tarde. Un ejemplo de la diferenciación de horarios entre la instalación y el inicio de la recepción de la votación, se encuentra en la Ley Electoral del Estado de Nuevo León que señala que a partir de las siete horas del día de la elección tanto los integrantes de la mesa directiva de casilla como los representantes de los partidos deberán asistir al lugar previamente designado para instalar la casilla electoral y empezar a recibir la votación a partir de las ocho horas.

4. A manera de conclusiónLos aspectos referidos en las líneas anteriores representan una breve introducción a los temas

que podrían ser motivo de modificación electoral. Si el sistema electoral de Guerrero es entendido no sólo como principios de representación política sino también como la serie de procedimientos tendientes a la conversión de votos en escaños, habría que agregar que el listado podría ampliarse hasta abarcar la integración misma del Poder Legislativo local y de los Ayuntamientos, las modificaciones a las fórmulas matemáticas para la asignación de los diputados y regidores de representación proporcional, la posibilidad de contar con listas abiertas y no bloqueadas y cerradas como sucede en la actualidad, la instauración de las candidaturas independientes como se registra en el estado de Yucatán, el establecimiento de reglas específicas para que la autoridad administrativa electoral organice directamente los procedimientos internos de selección de candidatos o de dirigentes de los partidos políticos, la ampliación de las causales de nulidad de la votación recibida en casilla, e inclusive, diseñar una nueva estructura organizativa para el órgano jurisdiccional electoral local o crear un nuevo procedimiento, con criterios meritocráticos, para la designación de los consejeros estatales electorales.

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Reforma Electoral: Plebiscito, Referéndum, Revocación de Mandato e Iniciativa Ciudadana

Fernando Donoso Pérez *

Guerrero se encuentra en una transición democrática, una transición que los ciudadanos guerrerenses han exigido desde tiempo atrás y que en la actualidad, por la diversidad de partidos en el poder, la pluralidad democrática e histórica que se dio en el Poder Ejecutivo y Legislativo es obligación moral incluir dentro de esta transición temas como Plebiscito, Referéndum Revocación de Mandato e Iniciativa Ciudadana, rubros fundamentales en la democracia de un Estado.

El ejercicio de las libertades, implica el perfeccionamiento de nuestras instituciones de gobierno, así como de las formas y ámbitos de participación democrática, esto nos obliga a un esfuerzo permanente de las diferentes fuerzas políticas, autoridades, agrupaciones, organizaciones y ciudadanía para lograr los consensos necesarios que respondan a la actualización constante de nuestras leyes e instituciones.

Para el diseño de sistemas electorales democráticos, se debe abordar en las constituciones el derecho de participar a través del referéndum, plebiscito e iniciativa ciudadana, ya que estos instrumentos de participación ciudadana forman parte de las llamadas democracias representativas o indirectas.

Los procesos electorales como el plebiscito y referéndum constituyen una vía natural para que los ciudadanos expresen su voluntad; principio fundamental que nos obliga a exigir la permanente actualización de nuestras leyes, acorde a la realidad, acorde a la vox populli.

El plebiscito, referéndum e iniciativa ciudadana son procesos históricos que se han venido perfeccionando con el paso del tiempo, no podemos ignorar las políticas de la democracia que han estado vigentes a nivel internacional y que en México se han venido adoptando de una manera efectiva.

En resumen, el referéndum, plebiscito y la iniciativa ciudadana, son instrumentos democráticos, que colocan al pueblo en condiciones de intervenir real y directamente en sus asuntos propios, constituyendo así un organismo siempre activo y listo para adaptarse a las necesidades públicas.

Cabe resaltar que en los países y estados en que se han implementado dichas vías de democracia semidirecta, ha trascendido con gran éxito, en México por ejemplo, encontramos establecidos procedimientos de democracia semidirecta en varias constituciones de los estados de Veracruz, Zacatecas, San Luis Potosí, Baja California, Tabasco, Morelos y Puebla, entre otros. La tendencia moderna en nuestro país, por parte de los estados, es utilizar los instrumentos de la democracia semidirecta.

Las tareas de gobierno son responsabilidad del conjunto de la sociedad. No se puede permitir que unos cuantos tomen decisiones por todos, ni que la mayoría carezca de instrumentos legales para participar en las decisiones de gobierno.

* Diputado local. LVIII Legislatura. Partido de la Revolución Democrática.

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Las pasadas elecciones no dejan lugar a dudas: el pueblo rescató su dignidad al emitir su voto de manera diferenciada, es por ello que se propone modificar las actuales formas de relación política de Estado-Sociedad y abrir espacios para que los guerrerenses se involucren en la vida del Estado y en las decisiones que afecten su vida.

La iniciativa popular conlleva a la socialización de los guerrerenses en su Estado, es importante que la sociedad se vaya familiarizando con la vida política de Guerrero, es substancial que los ciudadanos tengan la facultad de iniciar leyes y decretos, que irónicamente se encuentran facultados en una Ley secundaria, como la Ley Orgánica del Estado de Guerrero, pero no puede ser llevada a cabo si antes no se adiciona el artículo 50 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero.

Estos procedimientos de participación ciudadana, establecen vías para que el pueblo en relación con las instituciones políticas y en relación con el funcionamiento social, haga parte de las decisiones del sistema democrático, y su establecimiento tiene como base el reconocimiento del principio de soberanía popular.

Es evidente que el único gobierno que puede satisfacer por completo todas las exigencias del Estado social es aquel en que todo el pueblo participa; que cualquier participación, aun en la más mínima función pública, es útil; que la participación debe ser en todos lados tan grande como lo permita el grado general del progreso de la comunidad; y que por último, no hay nada más deseable, que la participación de todos en el ejercicio del poder soberano del Estado. Pero en virtud de que, como no sea en una comunidad muy pequeña, no todos pueden colaborar personalmente sino en proporciones mínimas, en los asuntos públicos, se deduce que el tipo ideal del gobierno perfecto debe ser el representativo.

La Revocación de Mandato es un mecanismo que le permite a la sociedad guerrerense someter al escrutinio y examen a sus gobernantes y representantes, y de no satisfacer su actuación en un tiempo razonable, poder destituirlos para que otros ciudadanos se ocupen de las responsabilidades que le fueron conferidas por medio de elección popular.

Las nuevas condiciones políticas, sociales y culturales en nuestro estado permiten asumir este reto. Si bien los gobernantes y representantes son fruto de un mandato popular, se requiere que tengamos no sólo los mecanismos para canalizar las demandas de los gobernados, sino también de destitución del cargo a quienes no respondan a las expectativas de la sociedad al momento de haberlos elegido.

Esta posibilidad jurídica en manos de la sociedad generaría un fuerte recordatorio a los funcionarios de elección popular de que en caso de no responder a los compromisos que hicieron con el electorado durante la campaña electoral, se puede recurrir a este instrumento de consulta popular para determinar si debe o no continuar en el cargo, y no esperar hasta que termine su periodo de tres o seis años, como lo establecen las actuales disposiciones constitucionales y legales.

En Guerrero es necesario que demos este paso en la búsqueda de acortar la distancia entre la ciudadanía y las instituciones de representación y de gobierno; por ello, es fundamental el fomento de la densidad ciudadana para poder transitar de la periódica participación de los electores en los

Reforma Electoral: Plebiscito, Referéndum, Revocación de Mandato e Iniciativa Ciudadana

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procesos comiciales, a la participación ciudadana en un sentido pleno. Es decir, ciudadanos que se involucren en el espacio público y la toma de decisiones, y que demanden con toda legitimidad la rendición de cuentas a sus gobernantes y representantes populares. No son suficientes los llamados a la participación ciudadana, es también necesario construir espacios y procedimientos institucionales en los que dicha participación pueda realizarse.

Los cargos que podrían ser objeto de revocación de mandato son el de Gobernador del Estado, los Diputados del Congreso del Estado, los Presidentes Municipales, los Síndicos Procuradores y Regidores de los Ayuntamientos. Sería derecho exclusivo de los ciudadanos solicitar la revocación de mandato, es decir, un poder público no podría solicitar la revocación de mandato de los titulares de otro poder. Para la procedencia de la solicitud de revocación de mandato de los cargos mencionados se requiere una cantidad del padrón electoral no menor del diez por ciento de los ciudadanos vecinos de la circunscripción estatal, municipal o distrital, según el caso. En tanto, para que la revocación del mandato surta sus efectos de destitución, se requerirá una votación emitida superior al número de sufragios que el funcionario impugnado obtuvo para triunfar en las elecciones. En caso contrario, quedará ratificado y ya no podrá ser objeto de un nuevo procedimiento revocatorio. La votación para determinar el resultado del proceso de revocación de mandato sería organizada por el Consejo Estatal Electoral y debería celebrarse de acuerdo a los plazos previstos en la Ley.

Estas nuevas disposiciones legales que se proponen son resultado de las continuas peticiones de la sociedad, de una democracia más abierta, respetable y decorosa en nuestra entidad, no son sólo casualidades, estamos en plena renovación de la democracia en Guerrero.

Fernando Donoso Pérez

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La democracia ilusionista en Guerrero1

José Gilberto Garza Grimaldo 2

Sumario: Introducción; 1. La democracia semidirecta en México; 2. La democracia semidirecta en Guerrero; 3. La democracia semidirecta en el Proyecto de Reforma Integral a la Constitución del Estado de Guerrero; 4. Conclusiones.

“Basta de monarquía; basta de presidencia; basta de asambleas; basta de delegaciones; basta de enajenación del poder. ¡No hay más gobierno directo que el pueblo en el ejercicio constante de su soberanía!” (P. J. Proudhon)3

“Un pueblo siempre tiene el derecho de revisar, reformar y cambiar su Constitución. No puede una generación sujetar a sus leyes a las generaciones futuras”. (Art. 28 de la Constitución francesa del 21 de junio de 1793.)4

IntroducciónResulta inverosímil, pero a la vez estimulante, que cada vez que se hace referencia a la

Reforma del Estado5 a nivel nacional o local, uno de los temas o tópicos que siempre se anotan

1 Ponencia presentada en el VII Congreso Nacional de Derecho Constitucional de las entidades federativas.2 Profesor de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Guerrero.3 Proudhon, P. J., La idea de la revolución en el siglo XIX, México, Grijalbo, Colección 70, número 130, 1973, p. 113.4 Cita en el Proyecto de Reforma Integral a la Constitución del Estado de Guerrero, Comisión de Defensa de los Derechos del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., 2006, p. 19… El doctor Manuel González Oropeza, citando a la Constitución Francesa del 21 de junio de 1793, nos dice que se estableció en su artículo 28 un peculiar derecho, inspirado en el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau: “un pueblo siempre tiene el derecho de revisar, reformar y cambiar su Constitución. No puede una generación sujetar a sus leyes a las generaciones futuras”…El mismo constitucionalista, nos dice que: “cuando Samuel Kercheval consultó con Thomas Jefferson sobre la viabilidad de revisar el texto de la Constitución del Estado de Virginia, en Estados Unidos, el expresidente le contestó desde su magnífica residencia de Monticello, el 12 de julio de 1816 con las siguientes palabras: algunas personas contemplan las constituciones con reverencia sacramental y las consideran como el Arca de la Alianza, tan sagrada que no la pueden tocar... Aunque ciertamente no abogo por cambios frecuentes y a la ligera en las leyes y en las constituciones... Pero las leyes e instituciones deben ir mano a mano con el progreso de la mente humana.. Tampoco pensemos cándidamente que una generación no es igual de capaz que otra de cuidarse a sí misma y ordenar sus propios asuntos... debemos prever en nuestra Constitución por su revisión periódica...”5 La reforma de Estado es un tema de muchas décadas que se populariza en los años 70 y se profundiza a partir de la caída del muro de Berlín. La crítica a los límites del Estado tiene orígenes y tendencias diversas, cuando menos, tres importantes: la crítica al estado benefactor, que tuvo lugar, principalmente, en Europa y los Estados Unidos; la crítica al estado burocrático del socialismo real en Europa Central y en la antigua Unión Soviética y, Latinoamérica, la crítica al estado populista.

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6 Ver: Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho electoral, México, Porrúa, 1980, p. 64…” democracia semidirecta, consiste en la combinación que hace de la directa y la representativa para hacer posible la intervención del pueblo en el proceso por medio del cual se elaboran las decisiones del poder estatal. Esta forma de participación popular, tiene mucha importancia en la vida política contemporánea, porque expresa con mayor precisión los principios esenciales de la democracia, no obstante que existen muchos autores que ven con escepticismo algunas de sus manifestaciones.”…7 Título, por cierto, de una novela de Juan Pablo Mañueco Martínez, publicada en España en el 2005, ediciones Septem. La editorial nos proporciona el siguiente resumen: “La novela tiene una estructura vibrante, donde se suceden los episodios a los que el lector asiste con una sonrisa en los labios y múltiples reflexiones en el pensamiento... hasta que el estallido de sorpresas finales le dejen admirado e inquieto, porque también usted personalmente, como lector, tendrá que tomar una decisión histórica: ¿A quién pertenecen los seres humanos...? ¿Cada uno a sí mismo o los seres humanos son propiedad de los Estados...? es la disyuntiva a la que se enfrenta Soberano don Nadie y que le llevará a autodeterminarse según sus propias convicciones y experiencias, auxiliado por don Quijote y Perogrullo: Soberano don Nadie constituye un trasunto de todos nosotros, ciudadanos que, en teoría, disponemos de numerosos poderes públicos, aunque en la práctica son muy pocas las competencias que están a nuestro alcance. En defensa de sus derechos, le sobrevendrá una variada muestra de aventuras y desdichas, en las que tendrá que enfrentarse con toda suerte de estructuras verticales que obstaculizan sus propósitos. A su lado, batallan dos personajes singulares, don Quijote, el simpar Caballero de la Libertad, y un menudo hombrecillo de nombre Perogrullo, dotado de la extraña cualidad de atinar siempre, de no errar nunca en sus juicios, de decir permanentemente la verdad y con exactitud. El resultado de todo ello es esta novela que promete dos cosas desde el inicio: provocar la sonrisa del lector, a la vez que todo su mundo se le desmorona alrededor.” Fuente: www.casadellibro.com/.../0, 1094, 2900001121002,00.html.8 Reforma política impulsada por el entonces presidente José López Portillo, conocida también, como reforma Reyes Heroles, en honor de su Secretario de Gobernación, Lic. Jesús Reyes Heroles, quien fue el artífice de la citada reforma.

La democracia ilusionista en Guerrero

en las respectivas agendas, es lo referente a la democracia semidirecta;6 es estimulante, porque el pueblo impulsa esa forma de democracia sin claudicar. El pueblo quiere recuperar su presencia como titular originario de la soberanía, y dejar de ser un “Soberano don Nadie”.7

Pero déjenme explicar por qué considero inverosímil este tópico: es inverosímil, porque en México la clase política lleva más de treinta años (teniendo como punto de partida o de referencia, la Reforma Política de 1977)8 “haciendo boxeo de sombra” o simples “fintas”, para evitar emplear el término de demagogia, ofertando en cada campaña electoral, la tan llevada y traída democracia semidirecta. Más inverosímil resulta, que desde el Siglo XIX andamos predicando las bondades de la democracia semidirecta, pero contrario a lo que sucede en la religión, en la política, el mal hasta este momento ha triunfado.

¿Por qué no se han introducido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las figuras de la democracia semidirecta? La respuesta puede ser quizá por miedo, ignorancia o en términos generales, por falta de cultura política democrática de nuestra clase gobernante.

Como simple antecedente, en 1977, la clase gobernante “fintó” o para emplear un término usado en la “tauromaquia de la política”, dio un soberbio y majestuoso capotazo al pueblo, introduciendo en nuestra Carta Magna el referéndum y la iniciativa popular en el Distrito Federal.

A partir de entonces, nuestra experiencia sobre la democracia semidirecta es sorprendente, crecimos al igual que el sexenio (2000-2006) en desarrollo económico, algo así, como 0.0. Es

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9 Ver: Bruno Frey, Alejandra Salinas y Margarita Molteni, ¿Democracia directa o representativa? ...Estos estudiosos nos proporcionan cinco argumentos incorrectos contra el referéndum, si se compara con el sistema representativo: a) “Los votantes no son inteligentes y no tienen suficiente educación para tomar buenas decisiones”. No creo que los ciudadanos sean menos inteligentes que los legisladores, ni que éstos puedan elegir mejor; b) “Los votantes son manipulados”. Estoy de acuerdo, pero los miembros del Congreso también lo son, por los medios y los grupos de interés. Es menos costoso comprar a 300 personas que 20 millones, por lo que no estoy seguro de que el sistema representativo sea mejor en este aspecto; c) “El referéndum sólo sirve para cuestiones de menor importancia”. Creo que es al revés, es bueno para temas importantes”. Cuando hay dos posiciones lo mejor es preguntar a la gente; d) “El sistema de referéndum impide el progreso”. Si esto implica que las cosas nunca cambiarían de haber referéndum, es falso. De hecho, en Suiza el 96% de las propuestas presentadas por los partidos son aceptadas. Pero es el 4% restante y las leyes que los políticos no sancionarán por temor al rechazo ciudadano; e) “Implementar un referéndum es costoso”. No tiene por qué ser así, se puede utilizar a los mismos ciudadanos para controlar los comicios y contar los votos como parte de sus deberes cívicos. En resumen, la democracia directa puede efectivamente ser introducida en todos los niveles de gobierno, y podría tener diferentes formas, como ser mayorías calificadas o el referéndum constructivo en el que la gente adelanta al gobierno los cambios que quieren.” Fuente: www.senado.gob.mx/iilsen/docs/zip/pub_agenda.pdf10 Ilusionismo: el arte de engañar a los sentidos con el propósito de entretener. “Es un arte escénico, también llamado magia o prestidigitación. Consiste en, por distintos medios (habilidad de manos, desvío de atención, sugestión, etc.) crear la ilusión de que algo imposible está ocurriendo. Suelen ser apariciones, desapariciones, transformaciones, uniones, lecturas de la mente, y diversos fenómenos que rompen las leyes de la física y la lógica, desafiando la explicación racional.” Fuente: es.wikipedia.org/wiki/Ilusionismo… Las frases de los políticos mexicanos ofrecen parte de esa democracia ilusionista: “México es más grande que sus problemas” “Defenderé el peso como un perro” (José López Portillo); “Ni nos beneficia ni perjudica, sino, todo lo contrario” (Luis Echeverría Álvarez); “La historia me juzgará” (Gustavo Díaz Ordaz); “La moral es un árbol de moras” (Gonzalo Santos). Pero quien rompe récord de frases es Vicente Fox: “Ni soy ni de izquierda, ni de derecha o del centro. Yo recojo lo mejor de ellas”. “Lo primero que debemos de saber y entender, es que todos cabemos en México” (Felipe Calderón).

José Gilberto Garza Grimaldo

decir, no se practicaron las figuras que se introdujeron de democracia semidirecta porque nunca se reglamentaron, para después, por ser sólo basura o letra muerta, darle un puntapié a esas inservibles figuras o instrumentos de participación.9 Los que tienen mente autoritaria se han de haber preguntado en su momento: ¿A quién diablos se le ocurrió la puntada de introducir estas irracionales figuras en nuestra Carta Magna?

Empero, a nivel local, el derecho estadual está dando un ejemplo a la Federación al introducir las entidades en sus respectivas constituciones, las figuras de la democracia semidirecta.

Pero también a nivel local, la clase política ofrece algo así como “democracia ilusionista”.10 La voy a explicar: “es algo como que es, pero que en realidad no es.” Un ejemplo de ello, es lo que sucedió en el Distrito Federal y sucede en el estado de Guerrero, con sus tremendas democracias semidirectas obsequiadas por gobernantes ilusionistas o prestidigitadores. Diría Karl Lowenstein, son democracia meramente nominal pero no real; llegan a existir en la norma fundamental, pero no se pormenorizan en leyes secundarias, o son figuras de participación ciudadana de baja intensidad.

1. La democracia semidirecta en México1.1 Sobre el referéndum. En el proyecto de Constitución de 1856, el Título Octavo de la

Reforma de la Constitución, en su artículo 125, disponía que: “la presente Constitución puede

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11 Ver: Tena Ramírez, Felipe, Las leyes fundamentales de México 1808-1999, México, Porrúa, 1999, p. 572.12 Ver: Diario Oficial de la Federación de 6 de diciembre de 1977.13 Ver: Berlín Valenzuela, Francisco, opus citatus, p. 64…”Referéndum es el derecho del pueblo a intervenir directamente en la formulación y sanción de las leyes o en algunas etapas de su formulación y sanción, tanto en el orden constitucional y legislativo como el administrativo”.14 Ver: Berlín Valenzuela, Francisco, opus citatus, pp. 66-67…”Esta es una función de naturaleza pública como un derecho de una parte del cuerpo electoral a presentar un proyecto de ley para su necesario tratamiento por las asambleas legislativas o bien, a exigir la consulta popular sobre cuestiones legislativas determinadas”.15 Se sostenía que no era posible que la urbe más grande del mundo no tuviera derecho a elegir a sus propios gobernantes locales. 16 Ver: a Moltni, Margarita, Democracia directa en provincias y municipios. Esta investigadora argentina, nos dice que “la mayor parte de las Constituciones provinciales consagran mecanismos de democracia directa. Ya las constituciones de la provincia de Buenos Aires de 1873 y 1879 previeron el referéndum. También la de Mendoza de 1934 en orden al proceso reformatorio de su constitución, y la constitución de Santa Fe en 1921.”


ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere: que un Congreso por el voto nominal de dos terceras partes de sus miembros presentes acuerde qué artículos deben reformarse; que este acuerdo se publique en los periódicos de toda la República tres meses antes de la elección del Congreso inmediato; que los electores al verificarla, manifiesten si están conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso harán constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo Congreso formule las reformas, y éstas se someterán al voto del pueblo en la elección inmediata. Si la mayoría absoluta de los electores votare a favor de las reformas, el Ejecutivo las sancionará como parte de la Constitución.”11

La Reforma Política de 197712 introdujo dos formas de participación ciudadana: el referéndum y la iniciativa popular.

En su exposición de motivos se señaló que la reforma tendía a estimular la vida política en la capital federal, mediante la iniciativa popular y el referéndum, para suscitar la expresión del electorado e incitarle a una participación activa en la elaboración de los textos legislativos del Distrito Federal, así como en la administración de los principales servicios públicos capitalinos.

En la base segunda de fracción VI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a las facultades del Congreso de la Unión, se dispuso con relación al gobierno del Distrito Federal, que los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinaran, serían sometidos a referéndum y podían ser objeto de iniciativa popular de conformidad al procedimiento que la misma señalara.

Con la introducción del referéndum13 y la iniciativa popular14 con aplicación únicamente en el Distrito Federal, se oxigenó la vida de la ciudad más grande del planeta.15 Empero, tuvo una vida latente, como ya afirmamos, por la falta de una debida reglamentación. En otros países, desde siglos atrás, vienen practicando la democracia directa.16

El 29 de diciembre de 1978 se incorporó a la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, un capítulo sobre la participación ciudadana, haciendo referencia al referéndum.

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En los artículos 53 y 57 del citado ordenamiento, se daban los lineamientos generales de lo que se debía entender por referéndum y el objeto del mismo.

Podía iniciar el procedimiento del referéndum, el presidente de la República y las Cámaras de Diputados y Senadores:

Artículo 54. El procedimiento legal del referéndum sobre ordenamientos corresponde iniciarlo exclusivamente al Presidente de la República y a las Cámaras de Diputados y Senadores al Congreso de la Unión. En este caso, las cámaras, a pedido de una tercera parte de sus miembros tratándose de los diputados, y la mitad si se trata de los senadores, ejercitarán la facultad de iniciar el procedimiento legal de referéndum en los términos de esta ley.

Los tipos de referéndum eran aprobatorios, modificativos, derogativos y de ante legem y post legem.

Art. 56. El referéndum, en el caso de ordenamientos legales se sustanciará una vez aprobada la ley, si ese es el caso, por el Congreso de la Unión, en forma previa a su remisión al Poder Ejecutivo para los efectos de promulgación y publicación, en los términos del artículo 72 de la Constitución. El resultado del referéndum tendrá efectos vinculatorios para el Poder Ejecutivo. El referéndum, en el caso de reglamentos, se substanciará una vez formulado el proyecto correspondiente y en forma previa a su expedición por el Poder Ejecutivo, en los términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución. El resultado del referéndum tendrá efectos vinculatorios para el Ejecutivo.

El referéndum podía ser obligatorio y facultativo:Art. 58. El referéndum es obligatorio o es facultativo para el Poder Ejecutivo y para las

Cámaras del Congreso de la Unión. Es obligatorio cuando los ordenamientos legales a los reglamentos en proceso de creación, modificación o derogación, pueden tener efectos sobre la totalidad de los habitantes del Distrito Federal y correspondan a la satisfacción de necesidades sociales de carácter general.

El referéndum es facultativo para el Poder Ejecutivo y para las Cámaras del Congreso de la Unión cuando los ordenamientos legales y los reglamentos en proceso no correspondan en términos generales, a las características señaladas en el párrafo anterior. Queda a juicio de las autoridades señaladas, ordenar o no la práctica del referéndum en estos casos. No son objeto de referéndum obligatorio los ordenamientos legales y los reglamentos correspondientes a la hacienda pública y a la materia fiscal del Departamento del Distrito Federal.

La operatividad del referéndum exigía previa información a la ciudadanía. El artículo 59 establecía que en los procedimientos de referéndum, en todos los casos previstos en la ley, se iniciarían previa información y difusión, con un mínimo de dos meses anteriores a la fecha de su instalación formal, del contenido y las características fundamentales de las normas de los ordenamientos legales o reglamentos objeto del referéndum.

Se establecía que con la entrega de las formas de votación debería incluirse el texto completo del ordenamiento legal o del reglamento, sólo de sus modificaciones o las razones de su derogación para el conocimiento y juicio de los votantes en el referéndum y también en la iniciativa popular.

A juicio de la autoridad podía señalarse por separado en la cedula de votación, y así tomarse la propia votación, las cuestiones de mayor importancia e interés público de un ordenamiento legal

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17 Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 17 de mayo de 2004.18 Ver: Tena Ramírez, Felipe, Las leyes fundamentales de México, México, Porrúa, 1981, p. 216.


o reglamento, sin que significara necesariamente, el rechazo de la totalidad del documento, sino la modificación o adecuación de la proposición concreta rechazada y que, en su caso, podía ésta sujetarse a un nuevo referéndum particular.

La inclusión del referéndum fue recibida con beneplácito, empero, la falta de una ley que regulara su procedimiento, perdió credibilidad. Al no practicarse se le enterró en vida.

En 1987, mediante una reforma constitucional al artículo 73, fracción VI, suprimió el referéndum y mantuvo la iniciativa popular con algunas variantes. En su base tercera, inciso e), facultaba a la Asamblea de Representantes a convocar a consulta pública sobre cualesquiera de los temas mencionados en la citada base, y determinar el contenido de la convocatoria respectiva.

Afortunadamente, en el Distrito Federal la democracia semidirecta o participativa, se ha venido poco a poco enriqueciéndose o perfeccionando. Basta leer su nueva Ley de participación ciudadana, para corroborar lo anterior.17

En su artículo 2º establece que son instrumentos de participación ciudadana:I. Plebiscito; II. Referéndum; III. Iniciativa Popular; IV. Consulta Ciudadana; V. Colaboración Ciudadana; VI. Rendición de Cuentas; VII. Difusión Pública; VIII. Red de Contralorías Ciudadanas; IX. Audiencia Pública; X. Recorridos del Jefe Delegacional, y XI. Asamblea Ciudadana.

El artículo 3º señala que son Órganos de Representación Ciudadana en las Unidades Territoriales del Distrito Federal:

I. Comité Ciudadano; II. Consejo Ciudadano.

Los resultados prácticos no han sido del todo positivos, especialmente, cuando esa participación ciudadana se contamina con la intervención de los partidos políticos.

1.2 Sobre la iniciativa popular. Los antecedentes de la iniciativa popular en México, los encontramos en las Leyes Constitucionales de 1836.18 En la ley tercera, Art. 30, se establecía que “cualquier ciudadano particular podrá dirigir sus proyectos o en derechura a algún diputado para que los haga suyos si quiere, o a los ayuntamientos de las capitales, quienes, si lo calificaren de útiles, los pasarán para la calificación a la junta departamental respectiva y si ésta los aprueba, los elevará a iniciativa”.

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19 Ibídem.20 Ver: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, México, Trillas, 1985, comentarios al artículo 71.21 Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y del estado, México, UNAM, 1983, p. 355.22 Empero, hay también una corriente que se opone al establecimiento de la democracia semidirecta, entre ellos se encuentra el Dr. Diego Valadés y el Dr. Ignacio Burgoa Orihuela. Este último, sostenía que la “ciudadanía, como unidad política es inepta para estimar si un ordenamiento, dada la complejidad de sus disposiciones, es o no conveniente” (Diccionario de Derecho Constitucional, México, Porrúa, 1985, p. 377)… En cambio, Gaetano Mosca, “en la hélade clásica, lo que hoy correspondería al poder soberano por excelencia, esto es, el Poder Legislativo, le estaba confiado casi exclusivamente a la asamblea de ciudadanos” (La clase política, México, Fondo de Cultura Económica, 1984, pp. 249-250).23 Ver: Diccionario de política, Siglo XXI, tomo II, p. 1394.


En el proyecto de reformas de 1839, en el título tercero, del Poder Legislativo, sección quinta, de la formación de las leyes y decretos, en el artículo 46, se estableció que “las corporaciones y ciudadanos particulares podrán dirigirse al Congreso, en los términos que dispongan las leyes para recabar aquellas resoluciones que sean de su interés peculiar y del resorte del Poder Legislativo, o para ilustrar alguna materia que ya esté iniciada. Fuera de estos casos, si se le ocurriere algún proyecto de ley o decreto, lo presentarán a cualesquiera de los funcionarios que tienen la iniciativa, para que lo hagan suyo, si lo estimaren conveniente”.19

Si bien es cierto que todo lo anterior, en sentido estricto, no es iniciativa popular, pero cuando menos se hace mención de los ciudadanos, pero las demás constituciones dejaron de hacerlo. Algunos estudiosos consideran que “este no es un obstáculo para que los ciudadanos que así lo deseen puedan ejercer la libertad de sugerir a las mencionadas personas la conveniencia de legislar en determinadas materias que consideren importantes y necesarias”.20

Hans Kelsen sostenía que la aspiración íntima del principio democrático, era lograr una participación lo más directa posible del pueblo en la formación de la voluntad estatal: “la iniciativa popular consigue que el impulso del procedimiento parlamentario no proceda solamente del parlamento o del gobierno, sino del pueblo mismo:”21 Para Kelsen, mientras más grande es el uso de las instituciones de participación ciudadana o de democracia semidirecta, “mayor la aproximación a la democracia directa.”22

2. La democracia semidirecta en el estado de Guerrero Existen diversos instrumentos de participación ciudadana pero de corto alcance, aunado

esto a la falta de reglamentación y hasta errores de técnica legislativa, hacen que la democracia guerrerense sea ilusionista. Veamos por qué:

2.1 El referéndum. Gladio Gema considera que debe enfatizarse que el referéndum es una de las posibles técnicas decisionales a disposición de los sistemas políticos: “maximiza la democracia participativa y la eficacia decisional en determinadas condiciones, que pueden y deben ser identificados caso por caso, tema por tema. Es significativo que su utilización en los países democráticos haya sido hasta ahora limitada.”23

Norberto Bobbio argumentaba que:

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24 La reforma Constitucional se debió al entonces gobernador, José Francisco Ruiz Massieu. Pero al no reglamentarse, han sido instituciones que han permanecido con vida latente. En Argentina, por ejemplo, la consulta popular se utiliza para los siguientes casos: a. Aprobación del régimen electoral: Chaco (art.86): es válida si se emiten más del 50% de los votos correspondientes a los electores inscritos; b) Modificación de límites: San Luís (art. 6º ); Salta (art. 164); San Juan (art. 6º); c) Asuntos de interés general: San Luis (arts. 98/99): cualquier cuestión que por su importancia se considere merecedora de requerir la opinión popular. Su iniciativa puede originarse en el Poder Ejecutivo o a propuesta de uno o más legisladores, Córdoba (art. 32); todo asunto de interés general para la provincia, de acuerdo con lo que determine la ley; Catamarca (art. 129): todo asunto de interés general para la provincia excepto presupuesto y materia impositiva, La Rioja (art. 82): actos legislativos que se considere conveniente someter a consulta obligatoria; d) Reforma Constitucional: La Rioja establece la consulta obligatoria; e) Autorización de empréstitos: La Rioja exige la consulta obligatoria de autorizaciones legales de empréstitos cuyos servicios sean superiores al porcentaje en que se puedan afectar los recursos ordinarios”. Ver a Margarita Molteni, Democracia directa en provincias y municipios.25 Reformado, P.O. 29 de enero de 1998; lo cursivo es del autor.26 Quizá sea mejor preguntarnos: ¿Para qué sirve? ¿Qué es eso? ¿Por qué los gobernantes no lo utilizan? Lo más grave: ¿Por qué los ciudadanos no exigimos su ejercicio o cumplimiento? Como en la época de Porfirio Díaz: El pueblo no está preparado para la democracia.


Si se quiere tener una indicación del desarrollo de la democracia en un país, uno debe considerar no sólo el número de personas con derecho a votar, sino la cantidad de instancias –además del área tradicional de la política- en las que el derecho de voto es ejercido. En otras palabras, para juzgar el desarrollo de la democracia en una nación determinada la pregunta que debemos de formularnos no es ¿quién vota? Sino, ¿en qué asuntos puede votar?

En el estado de Guerrero mediante el decreto 167 se reformaron los artículos 25 y 94 de la Constitución local, introduciéndose tres figuras de democracia participativa: referéndum, los consejos de participación ciudadana y la consulta popular.24

En los considerandos del citado decreto, se sostenía:Es indispensable consagrar constitucionalmente las fórmulas ya acreditadas para la

participación ciudadana, e instituir otros mecanismos de larga tradición democrática como es el referéndum, para que el pueblo exprese su voluntad en tratándose de decisiones que afecten su bienestar e involucren importantes recursos fiscales.

La Constitución Política del Estado de Guerrero vigente, en su artículo 25, establece que: El Poder del Estado reside en el pueblo y se ejerce por los órganos que lo representan, en

los términos respectivamente establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución.

El Poder Ejecutivo someterá a consulta de la ciudadanía, conforme a las técnicas y métodos del referéndum, los asuntos que de manera trascendente afecten el bienestar popular y reclamen importantes recursos fiscales. Asimismo, dentro del proceso de planeación democrática del desarrollo, consultará a la propia ciudadanía en los términos de ley, sobre las prioridades y estrategias estatales….25

¿Cuál ha sido la experiencia en el estado de Guerrero en el ejercicio del referéndum?26

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27 Biscaretti Di Ruffia, Pablo, Derecho constitucional, Madrid, Tecnos, 1973, p. 422. Este autor italiano clasifica al referéndum en constitucional, administrativo, sucesivo, preventivo, constitutivo, abrogativo y facultativo. Otros estudiosos lo clasifican en de consulta, ratificación, total, parcial, ante legem, post legem, local, regional.28 Huber, Hans, Cómo se gobierna Suiza, Schwizer Spiegel Verlag (editor), Zurich, 1969, p. 27.29 Ibídem. p. 35.30 Ver: Diccionario Jurídico Mexicano, tomo II, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, p. 13… Juan de Solórzano y Pereyra, definió al cabildo, diciendo: “es el cuerpo colegiado que gobernó a las ciudades y villas de las indias, eligiendo a jueces, regidores y alcaldes ordinarios, así como a los demás oficiales necesarios en las poblaciones.”


Solamente una vez se ha practicado, y fue durante la administración de Florencio Salazar, Presidente Municipal de Chilpancingo, Guerrero, quien tuvo la sensibilidad de llevarlo a la práctica; la participación de la ciudadanía fue muy escasa, por una sencilla razón: falta de experiencia en el ejercicio de la democracia semidirecta.

El asunto que se sometió a consulta si mal no recuerdo -ya que ocurrió hace aproximadamente 15 años- fue si la ciudadanía quería ampliación de la red de agua potable u otras obras, con una fuerte cantidad de dinero con que se contaba. La poca participación se inclinó por la ampliación de la red de agua potable; nuestros políticos se desanimaron y no se han atrevido a llevarlo a la práctica otra vez.

El referéndum en Guerrero, dentro de la tipología debe ser considerado un referéndum administrativo.27

En cambio, hay cantones suizos –señala Hans Huber- que hacen uso de un referéndum administrativo obligatorio para cuestiones financieras:

Si una diligencia resulta por el gobierno cantonal –el gran consejo (parlamento cantonal)- excede determinados límites, debe ser sometida a escrutinio popular. En el Cantón de Soloturno, por ejemplo, el voto popular debe ser logrado inclusive para decidir un gasto extraordinario de no menos de frs. 100,000 y para un desembolso extraordinario de no menos de frs. 15,000. En algunos cantones no se han adoptado los importantes límites a la depreciación monetaria, de manera que se crean –también para una política financiera dispuesta a economizar –obstáculos de carácter anacrónico.28

2.2 Antecedentes históricos del cabildo abierto y la experiencia en el estado de Guerrero. La palabra cabildo, proviene del latín capítulo. Cuerpo o comunidad eclesiásticos capitulares de una Iglesia catedral o colegial.29

El antecedente más antiguo del ayuntamiento en la época colonial, es el cabildo. Se identifica con los consejos medievales españoles que surgen en los Siglos XVI y XVII, ante la decadencia del municipio romano.30

El cabildo abierto es una institución de arraigo en el municipio español y era un verdadero ejercicio de democracia directa, empero, estuvo relegada a pequeños poblados rurales.

Entre sus funciones o facultades estaban las de formar el libro del pueblo, dictar, reformar las ordenanzas municipales; mandar efectuar los trabajos semanales de la comunidad, escuchar peticiones de los vecinos resolviendo lo conducente y definir sobre multas por infracciones a lo acordado; dictar ordenanzas garantizó por muchos años la autonomía de los gobiernos municipales.

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31 Ver: Ochoa, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1968, p. 167 y ss.32 Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho de México, Tomo I, México, Porrúa, 1984, p. 341… El historiador se pregunta: ¿era la prohibición debida al temor que el pueblo de las pequeñas villas y lugares no manifestara el mismo sentido de bien común y convivencia que en las poblaciones peninsulares, bajo el medio más homogéneo? 33 Ver: Pirenne, Henri, Las ciudades de la Edad Media, Madrid, Alianza, 1978, pp. 118-119… Garza Grimaldo, José Gilberto, Democracia participativa municipal, H. Ayuntamiento de Chilpancingo, Gro., México, 1990, pp. 136-144… El origen de esta institución debe buscarse en la Edad Media, ya que surgen de las Juntas Populares germánicas y de las asociaciones rurales: “sea cual sea el origen de su liberación, la ciudad medieval no consiste en una simple amalgama de individuos. Ella misma es un individuo, pero un individuo colectivo, una personalidad jurídica”. El inicio de esta solidaridad medieval, se da cuando los burgueses formaban una corporación, una universitas, comunitas o comunio, en la que todos sus miembros son solidarios entre sí. Hans Huber, considera que “los cantones con landsgemeinden, representan la más pura y directa democracia… Para André Hauriou: “son instituciones de democracia directa, ya un poco anacrónicas”.34 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 13 de mayo de 1983.35 Ochoa Campos, Moisés, opus citatus, p. 168.


Para Moisés Ochoa Campos, la prohibición de efectuarlos dio al traste con su influencia en los dominios de ultramar.31 Toribio Esquivel Obregón, al referirse al cabildo abierto, considera que: ”Es en ocasión del nombramiento de procuradores que las leyes de la Recopilación de Indias hablan de cabildos abiertos y tan sólo una vez y para prohibirlos; en tanto que en España el cabildo abierto, es decir, con convocación y concurrencia de todo el pueblo del lugar, era sumamente frecuente en las poblaciones rurales.”32

El cabildo abierto latinoamericano es comparable con las Landsgemeinden, pero más autónomas éstas.33

Durante la campaña del entonces candidato a la presidencia municipal del H. Ayuntamiento de Chilpancingo, Gro., Florencio Salazar Adame, prometió a los electores una política de cabildo abierto: “sesionaremos en la plaza pública para que la ciudadanía participe directamente”.

José Francisco Ruiz Massieu, entonces gobernador del estado de Guerrero, envío una iniciativa de ley de nombre “Ley que establece las bases para el fomento de la participación de la comunidad”,34 en la que se propone la figura democrática del cabildo abierto.

El artículo 14 de la citada ley ordena que los ayuntamientos celebrarán sesiones de cabildo abierto cada tres meses por lo menos, que tendrán por propósito que los ciudadanos manifiesten su opinión acerca de los planes. Dispone, además, que en la última semana de cada mes de enero se celebrará una sesión de cabildo abierto para que la ciudadanía realice comentarios sobre el informe de gobierno del Ayuntamiento, misma que cuando se trate del último año de una gestión municipal, tendrá verificativo en la última semana de diciembre.

El cabildo abierto en Guerrero es una muestra y un deseo de querer integrar a la comunidad a los asuntos de la cosa pública municipal. Empero, esta modalidad de cabildo abierto, es limitativa “a manifestar su opinión acerca de los planes y programas municipales y formularán sugerencias y peticiones”… En cambio, el cabildo abierto que se practicó durante la Colonia fue más participativo y vinculatorio: “el libro del pueblo era una especie de reglamento, que se discutía y aprobaba cada año, designando en la primera reunión anual, una comisión de vecinos conocedores de las costumbres para que se encargasen de su redacción. Tal reglamento era discutido en cabildo abierto y una vez aprobado, recibía la firma de todos los ciudadanos.”35

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36 Ver: periódico Excélsior del domingo 27 de septiembre de 1987, p. 15-A.37 Palabras pronunciadas por el Lic. Juan Pérez Abreu, durante el Cabildo Abierto de capacitación cívica municipal en Oaxaca, Oaxaca, el sábado 26 de septiembre de 1987.38 En cada trienio, son unos cuantos Ayuntamientos que en vez en cuando se atreven a cumplir con lo establecido por la ley.39 Ver: Berlín Valenzuela, Francisco, opus citatus, pp. 68-69…La revocación popular “es el derecho que asiste al cuerpo electoral, para solicitar la destitución o separación de sus cargos de los funcionarios, que habiendo sido electos por el mismo cuerpo, han dejado de cumplir con su mandato o han perdido la confianza que en ellos se había depositado”.


El destacado municipalista mexicano, Lic. Juan Pérez Abreu Jr. afirmaba que “para lograr la plena realización del nuevo municipio que surge de las reformas al artículo 115 constitucional, además de la obvia capacitación técnica-administrativa del personal de los gobiernos municipales, es necesario una profunda y eficiente labor de capacitación de las comunidades y de los líderes de la población. Para ambos propósitos debe aprovecharse la gran acción informativa y publicitaria –que ambas cosas pueden ser útiles- de la consulta popular sobre el municipio, de amplitud nacional, que acaba de realizarse”.36

Para Juan Pérez Abreu el antecedente más inmediato en nuestro país son las Juntas de Mejoramiento Municipal y Cívicas, las que el presidente Ruiz Cortines concibió como escuelas del municipalismo: “en cada sesión de este tipo se hace auténtica capacitación cívica municipal, permite que la ciudadanía tome conciencia de lo que se hará para bien o mal de su comunidad. Los asistentes van adquiriendo conocimientos de lo que es el poder político y se hacen corresponsables al participar con los regidores y el presidente municipal en la toma de decisiones”.37

El cabildo abierto se puede convertir en la llave que abra la puerta de la democracia en nuestros municipios. La verdadera democracia se traduce en un ejercicio diario de los derechos políticos y en la participación continua y permanente de la cosa pública: “para gobernar bien, no sólo se necesita dinero, sino, aplicar la justicia social, pero fundamentalmente, lograr la participación ciudadana” (Lic. Miguel de la Madrid Hurtado).

Esperemos que pronto el proverbio alemán de que el aire de la ciudad hace libre (die stadtluf mach frei), se aplique en nuestros municipios y entidades federativas, y digamos orgullosos: “el aire del municipio, como el de las entidades federativas, hace libre.”

Por eso en Guerrero, debe reformarse la Ley de la participación de la comunidad, para que deje de ser el cabildo abierto una institución democrática ilusionista.38

2.3 De la desaparición de Ayuntamientos, de la suspensión definitiva y de la revocación popular.39 El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta a las legislaturas locales para que con el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, puedan suspender Ayuntamientos, declaren que éstos han desaparecido, suspendan o revoquen el mandato a alguno de sus miembros, por causa grave que las respectivas leyes locales prevengan, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer alegatos que a su juicio convengan.

Previene, además, que en caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones

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40 La entrega del “mandato” por parte del pueblo a los representantes políticos, se emplea en sentido figurativo, ya que el mandato imperativo dejó de existir o de aplicar en la institución representación política, aunque en los hechos se da ese mandato imperativo con los partidos políticos y grupos de interés.41 Su antecedente de origen es Inglaterra, posteriormente se adopta en diversos países, como los Estados Unidos de Norteamérica (recall), la antigua Rusia (1936), Yugoslavia (1945), China (1946). En la Constitución del Japón, en su artículo 15, dispone que: “el pueblo tiene el derecho inalienable de elegir y destituir a las autoridades públicas. Las autoridades públicas están al servicio de toda la comunidad y no de un grupo determinado.” El artículo 16 faculta a toda persona para ejercer el derecho de pedir la revocación de autoridades públicas. En algunos estados establecen la revocación aplicable a los representantes políticos, y en cambio, la remoción, sólo aplicable a los servidores públicos. 42 Ver: artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:… “Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan… ”43 Ver: artículo 27 de la Constitución de Chihuahua: “Es revocable el mandato de los funcionarios públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandato deberá ser suscrita cuando menos por el 10% de los ciudadanos del Estado, Municipio o Distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrida una tercera parte del período para el cual fue electo el funcionario. Quedan comprendidos en la categoría de funcionarios públicos el gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación.”


los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, faculta a las Legislaturas para designar entre los vecinos a los consejos municipales a fin de que concluyan los períodos respectivos. El citado artículo agrega que si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se deberá proceder según lo disponga la ley.

En los años noventa, la entonces nueva Ley Orgánica del Municipio Libre, enriqueció lo anterior, dándole al titular originario de la soberanía, participación en estos tres aspectos o situaciones, empero, años posteriores, aquel sueño democrático se esfumó como vapor.

2.3.1 Revocación popular. La falta de espíritu de servicio público tanto de los representantes populares y servidores públicos, los convierte con patente de corsarios y la impunidad aflora. La intervención del pueblo en la vigilancia del funcionamiento de la administración pública, permite alcanzar un alto grado de democracia directa. El pueblo a través del voto otorga “mandato”40 a los representantes políticos, por lo tanto, debe ser el pueblo quien retire ese mandato cuando aquéllos han perdido credibilidad: “Quien pone, quita”.

El término revocación proviene del latín revocatio-onis, acción y efecto de revocar, dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución; acto jurídico que deja sin efecto otro anterior por voluntad del otorgante.

La revocación popular41 es el derecho del cuerpo electoral para solicitar la destitución de los representantes políticos que han dejado de cumplir eficaz y eficientemente con sus funciones o mandato, perdiendo credibilidad o confianza con sus representados o electores.

La revocación popular es parcial en México, y se aplica por disposición constitucional federal, sólo a los municipios.42 Empero, las entidades federativas lo han extendido a otras representaciones políticas (gobernador y diputados).43

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44 El artículo 91 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, disponía que el mandato otorgado por el pueblo a los miembros del Ayuntamiento, sólo podía ser revocado por el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local. La petición para pedir la revocación del mandato a los integrantes de los Ayuntamientos, puede ser formulada por las dos terceras partes de los electores acreditados en el padrón electoral.45 El requisito de las dos terceras partes, hacía imposible su ejercicio. Se estableció para no ejercitarse, esto es lo que llamo democracia ilusionista. En Guerrero, hay un dicho popular: Nos dieron atolito con el dedo.46 El artículo respectivo no habla de que el ciudadano pueda pedir la revocación, sólo dice que podrá denunciar los hechos.47 Que sería la Ley Orgánica del Municipio Libre publicada en el Periódico Oficial del 5 de enero de 1990.


Pero Guerrero, en vez de ir para adelante, retrocede, y un ejemplo de democracia ilusionista en esa entidad, es que la Ley Orgánica del Municipio Libre, en esencia el artículo 91, establecía la revocación popular del mandato a los integrantes del ayuntamiento,44 que debería de estar apoyada por las dos terceras partes de los electores acreditados en el padrón electoral,45 ratificaba lo que llamo democracia ilusionista.

Ahora se encuentra el procedimiento de revocación popular en el artículo 95.bis de la ley en comento, y le han retirado tremendo candado de exigir que la solicitud de revocación debería estar respaldada por las dos terceras partes de los electores, hoy, en especial cualquier ciudadano puede denunciar los hechos correspondientes.46

2.3.2 De la desaparición y suspensión de Ayuntamientos. La Constitución Política del Estado de Guerrero, en el artículo 47, en sus fracciones XXVI, XXVII y XXVIII, establece que es atribución del Congreso: Suspender Ayuntamientos o declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, conforme a las hipótesis previstas y al procedimiento de la Ley correspondiente.47

El acuerdo debe ser tomado por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, oyendo al Ejecutivo del Estado, siempre y cuando los miembros del Ayuntamiento respectivo hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, así como hacer los alegatos que a su juicio convengan.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento por las causas que la ley prevenga o por renuncia o falta absoluta de la totalidad o mayoría de sus miembros, si conforme a ésta no procediera que entren en funciones los suplentes, el Congreso del Estado designará de entre los vecinos, al Consejo Municipal que concluirá el período respectivo.

En el supuesto caso de tenerse que realizar nuevas elecciones, se nombrará un Consejo Municipal provisional que fungirá hasta en tanto toma protesta el nuevo Ayuntamiento. Si no se verifican las nuevas elecciones por causas no imputables al Congreso, éste podrá ratificar el nombramiento del Consejo Municipal que se hubiese designado en forma provisional, para que con carácter definitivo cubra el periodo legal que correspondería al Ayuntamiento que debió ser electo.

La Constitución en análisis, faculta en su artículo 74, fracción XIII, al gobernador a opinar ante el Congreso del Estado, cuando así lo estime conveniente, acerca de la suspensión o desaparición de los Ayuntamientos o de la revocación o suspensión del mandato a alguno de sus miembros de conformidad con lo establecido en la fracción XXVI del artículo 47 del citado ordenamiento.

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48 Como ya lo establecimos, es el artículo 95 bis de la ley en comento en donde se establece el procedimiento, y la redacción actual es la que todo ciudadano puede denunciar los hechos respectivos. Hay una gran diferencia entre denuncia de hechos y presentar la solicitud de desaparición o suspensión de Ayuntamientos.


Ratificando la jerarquía del gobernador y sus poderes de persuasión e iluminación política sobre el Poder Legislativo, la fracción XIV del artículo 74, dispone que a falta definitiva de algún miembro de los Ayuntamientos por causa grave o de fuerza mayor, en caso de que el suplente no pueda entrar en funciones, el Ejecutivo del Estado podrá emitir su opinión al Congreso o a la Comisión permanente, respecto de quien lo sustituya.

Es facultad exclusiva de los Congresos locales declarar la desaparición de un Ayuntamiento y la de designar a un consejo municipal. En el estado de Guerrero, las causas para declarar que un Ayuntamiento ha desaparecido, son: I. Renuncien a sus cargos o abandonen el ejercicio de sus funciones; II. Impidan la libre manifestación de ideas a menos que se ataque a la moral, a los derechos de tercero, o provoque algún delito o perturbe el orden público; III. No respeten el derecho de petición siempre que éste se formule por escrito, de manera específica y respetuosa; IV. Impidan de manera general el disfrute de las garantías que otorga la Constitución General de la República, o la Constitución Política del Estado de Guerrero o bien las restrinjan o suspendan; V. Estén imposibilitados física o legalmente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos; VI. Hubieren propiciado situaciones o conflictos que afecten el orden público, la plena vigencia del orden jurídico o la estabilidad del municipio; VII. Inciten a la trasgresión de las leyes o a la violencia física en contra de las personas, y VIII. Prorroguen su permanencia en sus cargos después de concluido el período para el que fueron electos o nombrados.

Otro ejemplo de la democracia ilusionista en Guerrero es haber modificado el artículo 85 de la Ley orgánica en comento, ya que antes de modificarlo establecía que “la petición para que el Congreso del Estado conozca de las causas a que se refiere el artículo 84, podrá ser formulada por el Ejecutivo del estado, por los diputados o por los vecinos del municipio.”48

En la actual redacción del artículo 85 sólo pueden solicitar la desaparición de los Ayuntamientos el gobernador o la mayoría de los diputados locales. El citado artículo establece además que recibida la solicitud, si el Congreso lo estima procedente, citará a integrantes del Ayuntamiento a una audiencia que se celebrará ante la Comisión correspondiente, dentro de los cinco días naturales a partir de la notificación que para tal efecto formule, en la que se rendirán las pruebas y comparecerán los miembros del Ayuntamiento. La resolución se emitirá dentro de los ocho días siguientes a la celebración de la audiencia. Requiriéndose el acuerdo de la mayoría de los miembros del Congreso para la validez de la citada resolución.

Se prevé que en los recesos del Congreso del Estado, será la Comisión Permanente, si la mayoría de sus integrantes así lo considera, la que convocará a sesión extraordinaria del Congreso, a fin de se reúna dentro de los tres días siguientes para conocer de la petición.

Solamente el Congreso por mayoría de sus miembros puede declarar la desaparición o suspensión del mandato a alguno de sus miembros.

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Declarado desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de sus miembros y si conforme a la ley no procediere que entraran en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones, el Congreso está autorizado para designar entre los vecinos un consejo municipal que deberá concluir el período respectivo.

El artículo 94 del mismo ordenamiento jurídico, establece que será el Congreso por mayoría de sus miembros quien podrá suspender Ayuntamientos cuando incurran en los siguientes supuestos: I. Por violaciones graves y sistemáticas a los presupuestos, planes o programas que afecten los intereses de la Comunidad, del Municipio, del Estado o de la Federación; II. Por violaciones graves y sistemáticas de las garantías individuales; III. Por conductas que alteren el orden público y la paz social; IV. Por emitir disposiciones graves y sistemáticas contrarias a las constituciones general de la República y política del estado de Guerrero y las leyes que de ellas emanen; V. Por violaciones intencionales y graves a los convenios o acuerdos de coordinación celebrados con otros municipios, el Estado o la Federación y, VI. Por imposibilidad del Ayuntamiento para cumplir con sus obligaciones por causas imputables a sus integrantes.

El artículo 95 de la ley afirma que el Congreso del Estado por mayoría de sus miembros puede suspender o revocar el cargo o el mandato a los miembros del Ayuntamiento cuando incurran en algo de los siguientes supuestos: I. Por asumir alguna de las conductas o incurrir en alguno de los supuestos a que se refiere el artículo 94; II. Por abandonar sus funciones sin causa justificada por un período de quince días; III. Por inasistencia consecutiva a tres sesiones de cabildo sin causa justificada; IV. Por delito doloso en el cual se haya dictado auto de formal prisión; V. Por omisión reiterada en el cumplimiento de sus obligaciones; VI. Por usurpación o uso indebido y sistemático de atribuciones; VII. Por incapacidad física o legal; VIII. Por adoptar conductas sistemáticas y graves que afecten al buen gobierno y administración del municipio; IX. Por incurrir en responsabilidad por infracciones administrativas reiteradas y graves; X. Por llevar a cabo conductas ilícitas en contra del Ayuntamiento, y XI. Por existir un impedimento de hecho o de derecho que le obstaculice cumplir con su función.

El procedimiento está fundado en el artículo 95 bis, que establece que para los efectos prevenidos en los artículos anteriores, el Congreso del Estado, deberá observar lo siguiente: I. Cualquier ciudadano, incluidos los miembros de los respectivos Ayuntamientos, podrá denunciar a un edil municipal cuando incurra en los supuestos a los que se refiere el capítulo en comento; II. Las denuncias deberán turnarse por el Congreso a la Comisión Instructora, ante la cual el denunciante deberá ratificar su denuncia en un plazo no mayor de tres días naturales; III. La Comisión Instructora en un plazo no mayor de 72 horas naturales, notificará personalmente al edil denunciado, siendo aplicables las reglas generales del Código de Procedimientos Civiles del Estado; IV. El denunciante tiene un plazo de cinco días naturales para que rinda las pruebas y haga los alegatos correspondientes; V. La Comisión Instructora dispone de cuando menos de un día natural para presentar dictamen al Congreso; VI. El Congreso deberá resolver en un plazo no mayor de tres días naturales si ha o no lugar a la suspensión o revocación, pudiendo desechar las pruebas que con motivo de su desahogo pudiesen propiciar una dilación que afecte el buen gobierno y la eficiente administración del municipio.

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49 En la Constitución de Japón, en su capítulo III, sobre derechos y deberes del pueblo, en su artículo 16, dispone que “todas las personas tienen el derecho de peticionar pacíficamente la reparación de daños, la remoción de autoridades públicas, la sanción, derogación o modificación de leyes, ordenanzas o reglamentos, como así también por otros asuntos, sin que ello sea motivo de medidas discriminatorias contra la persona que hace uso de este derecho”. 50 Xifra Heras, Jorge, Curso de derecho constitucional, tomo II, Barcelona, Bosch, 1962. Para este autor, la iniciativa popular es el derecho reconocido a una fracción del cuerpo electoral de provocar la decisión del pueblo acerca de la realización de un acto legislativo por parte de los órganos competentes…. Fait S., Carlos, Derecho político, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1966. Este prestigiado jurista e investigador argentino, considera que la iniciativa popular es la facultad del cuerpo electoral a presentar un proyecto de ley para su necesario tratamiento por las asambleas legislativas o bien a exigir la consulta popular sobre cuestiones legislativas determinadas.51 Huber, Hans, opus citatus, p. 31.52 Esta redacción es un monumento a la sabiduría de la clase política, de los legisladores. La redacción me hace recordar la película del mimo mexicano, Cantinflas: Si yo fuera diputado.53 La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guerrero núm. 286, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 11 de junio de 1999.


La misma Ley prevé que la suspensión no podrá tener una duración de más de 180 días naturales y cesará en cuanto recaiga resolución inatacable en el juicio de procedencia o en el juicio político, en su caso.

2.4. De la iniciativa popular.49 La iniciativa popular fue implementada por primera vez en Francia en el año de 1793, a partir de entonces, ha sido adoptada en diferentes estados.50

Incorporar a la ciudadanía a las tareas legislativas, permite enriquecer la cultura política democrática y la de la legalidad. Para Hans Hubber, la iniciativa popular “es el derecho que compete a un determinado número de electores de proponer una enmienda a la Constitución, la redacción de una ley o de una sencilla ordenanza constitucional o legal y de exigir que la voluntad del pueblo se manifieste por voto en lo que a ello se refiere.”51

Otro ejemplo más de la democracia ilusionista imperante en Guerrero, es con relación a la forma como se legisló lo referente a la iniciativa popular.

La Ley Orgánica del Poder Legislativo, en su artículo 126, establece que el derecho a iniciar leyes o decretos corresponde: I...II…III…IV….V. A los ciudadanos, en los términos que establezcan la Constitución Política del Estado y la Ley de la materia. Quienes presenten una iniciativa de ley o decreto, deberán acompañarla de una copia fotostática para cada uno de los diputados que integran la Legislatura.

En el artículo quinto de los transitorios, se establece: “La fracción V del artículo 126 de la presente ley, entrará en vigor al momento en que se adicione con la fracción correspondiente, el artículo 50 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero y se expida la Ley correspondiente que regule la iniciativa popular.”52

Han pasado varias Legislaturas y esa fracción V del artículo 126 de la Ley Orgánica sigue en estado de putrefacción, olvidada, es el ejemplo más brillante de la democracia ilusionista en el estado más pobre de México.53

2.5 Acción Popular. Otra figura más de participación ciudadana en la entidad de Guerrero, la encontramos en el artículo 111 de la Constitución local, estableciendo que:

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54 Publicada en el Periódico Oficial el 9 de marzo de 1991.


El Congreso del Estado expedirá la Ley de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad de conformidad con las siguientes prevenciones:

I. Se impondrán, mediante juicio político las sanciones indicadas en el artículo 112 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas; II. La Comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la Legislación Penal; yIII. Se aplicarán sanciones Administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán con autonomía. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causas de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivo del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten en esencia, su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante el Congreso del Estado respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

Es más frecuente el ejercicio de la acción popular a través de la denuncia ciudadana en el Congreso del Estado, aunque en la mayor parte de los casos se declara que no ha lugar a proceder contra los representantes o servidores públicos señalados o denunciados por la ciudadanía. Empero, la denuncia popular debe entenderse como una acción popular para la protección de la moralidad en la administración pública, y por lo tanto, debería pormenorizarse en una ley reglamentaria.

2.6 Diversas leyes que hacen referencia a la participación ciudadana.2.6.1 Ley de Planeación del Estado de Guerrero.54 Su artículo 1º señala que las disposiciones

de la presente Ley son de orden público interés social y tienen por objeto establecer: I… IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales a través de sus organizaciones representativas y de los particulares en las actividades de planeación del Estado y Municipios.

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55 Recordemos que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción II, establece que: “Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.”56 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 13 de mayo de 1987.


Lo anterior, con base en lo que dispone el artículo 26, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

La Ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación ciudadana y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.

2.6.2 Ley Orgánica del Municipio Libre. Esta ley en su artículo 197 dispone que las comisarías municipales son órganos de desconcentración administrativa de los Ayuntamientos y de la administración municipal y de participación de la comunidad, de integración vecinal de carácter honorífico. Las autoridades son electas mediante procedimientos de elección vecinal y por planilla.

La participación ciudadana en la elección de dichas autoridades es mediante el voto directo en asamblea previamente convocada. Es en tal instancia municipal, donde se aprecia la democracia directa de los pueblos en la toma de decisiones y en la participación en servicios y obras públicas por cooperación. Son instancias poco estudiadas.

El artículo 207 de la citada ley, hace referencia a los Consejos consultivos ciudadanos de las delegaciones municipales, disponiendo que en cada municipio se integrará un órgano de esa naturaleza que deberá estar integrado por 15 miembros de la comunidad que serán designados conforme a procedimientos de elección vecinal, teniendo a su cargo opinar sobre los programas de obras públicas, sobre la prestación de servicios públicos de interés para la delegación, y fomentar la participación ciudadana.55

El artículo 214 señala que en cada Ayuntamiento funcionará uno o varios Consejos de colaboración municipal en los términos de la Ley que establece las bases de participación de la comunidad y de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, para promover, cofinanciar y ejecutar obras públicas, o prestar conjuntamente servicios públicos.

La ley establece otras instancias, pero remite su organización con base en la ley de participación de la comunidad.

2.6.3 Ley que establece las bases de participación de la comunidad.56 El artículo primero de la ley dispone que conforme a las bases que establece dicha Ley el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos ámbitos de competencia y en el marco de la democracia participativa y plural, promoverán la participación de la comunidad en el desarrollo social

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57 El artículo 2º de la citada Ley, dispone que la participación podrá ser individual o colectiva y en todo momento deberá ser libre, gratuita y complementaria de las distintas formas de participación política y vecinal que definen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado y las leyes y ordenanzas municipales que rigen los procesos electorales y los partidos y las asociaciones políticas y la participación de los vecinos.58 Sigismund Schlomo Freud (Freiberg, 6 de mayo de 1856-Londres, 23 de septiembre de 1939), más conocido como Sigmund Freud, fue un médico, filósofo y neurólogo austriaco, y el principal impulsor del psicoanálisis. Comenzó su carrera interesándose por la hipnosis y su uso para tratar a enfermos mentales. Más tarde, aunque mantuvo en la terapia varios aspectos de esta técnica, reemplazó la hipnosis por la asociación libre y el análisis de los sueños, a fin de desarrollar lo que, actualmente, se conoce como «la cura del habla». Todo esto se convirtió en punto de partida del psicoanálisis. Freud se interesó en especial, en lo que entonces se llamaba histeria (hoy en día trastorno de conversión según el DSM-IV) y en la neurosis (hoy esta clasificación fue descartada por la psiquiatría y aparece en la nosología psicoanaltica reclasificada bajo distintas denominaciones: afecciones psicosomáticas, neurosis y psicosis). Fuente: es.wikipedia.org/wiki/Sigmund_Freud


y económico del Estado, en la ejecución de obras y en la prestación de servicios públicos, estableciendo al efecto, los mecanismos adecuados para el cumplimiento de tales fines.57

Las leyes en comento, cuando entraron en vigor, y bajo el gobierno en turno, tuvieron observancia y aplicabilidad, todo, para quedar bien con el Jefe de gobierno y de la administración pública estatal. Ahora, en todo lo referente a organización y participación ciudadana, las instancias de gobierno no observan las leyes comentadas en los últimos numerales. Es otra muestra más de la democracia ilusionista en nuestra entidad suriana, que paradójicamente, fue en el estado donde se dieron las bases de la nación mexicana.

3. La democracia semidirecta en el Proyecto de Reforma Integral a la Constitución del Estado de Guerrero

Me preguntaba por qué seleccioné el tema para exponer en el Congreso, y después de un breve psicoanálisis al estilo Freud,58 encontré en mi pasado una frustración académica y ciudadana, a consecuencia de vivir en una “democracia ilusionista”.

Me explico, hace veinte años presenté mi tesis doctoral sobre el tema de democracia semidirecta, y hasta la fecha no se ha concretizado en los hechos a nivel nacional. Son las entidades federativas (más de la mitad) las que están impulsando grandes cambios a nivel constitucional, entre esos cambios está la introducción en sus respectivas constituciones de las figuras de democracia semidirecta.

Mi frustración ciudadana parte de darme cuenta que desde el proyecto de Constitución de 1856 venimos intentando adoptar estas figuras o instrumentos de participación ciudadana, pero todo ha sido inútil.

El último intento, como ya lo dijimos líneas arriba, fue durante la Reforma Política de 1977, en donde se introdujeron en la Constitución las figuras de referéndum e iniciativa popular a nivel Distrito Federal, pero nunca se practicaron por falta de su respectiva reglamentación. Una década después, nuestra democracia ilusionista se confirmó: es decir, mediante reforma constitucional fueron retiradas de nuestra Carta Magna, todo fue una mera ilusión.

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59 Pippa Norris, sostiene que México carece de experiencia en participación ciudadana, casi igual a la que describieron en 1960 Almond y Verba. Fuente: www.gobernacion.gob.mx/coloquio/Abs/05E%20Norris.htm60 Ver: Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1999.


En el estado de Guerrero mediante el decreto 167 se reformaron los artículos 25 y 94 de la Constitución local, introduciéndose tres figuras de democracia participativa: referéndum, los consejos de participación ciudadana y la consulta popular, pero todo ha sido en vano.

En los considerandos del citado decreto, se sostenía:Es indispensable consagrar constitucionalmente las fórmulas ya acreditadas para la

participación ciudadana, e instituir otros mecanismos de larga tradición democrática como es el referéndum, para que el pueblo exprese su voluntad en tratándose de decisiones que afecten su bienestar e involucren importantes recursos fiscales.

La experiencia de los mexicanos sobre participación ciudadana, hoy es idéntica a la de 1960, poco ha cambiado.59

Para que dejemos de ser los ciudadanos un “Soberano don Nadie”, debemos recuperar nuestra dignidad como titulares originarios de la soberanía.

La teoría política y constitucional establecen la necesidad de transitar de la democracia representativa a la democracia semidirecta, por dos razones: a). Falla de la representación política, a la que por cierto Norberto Bobbio, la considera una falsedad de la democracia;60 b). Dimensionar al ciudadano como titular de la soberanía.

En el Proyecto de Reforma Integral a la Constitución del Estado de Guerrero, se fortalece la representación política y dimensiona al ciudadano como titular de la soberanía. Veamos cómo:

En el artículo 4.2 del proyecto, se establece que: La soberanía reside en el pueblo y se ejerce por los órganos que lo representan y a través del referendo, plebiscito, iniciativa popular y demás formas de participación directa que esta Constitución determina.

No más concepción del Siglo XIX, en el sentido de que la soberanía en cuanto a su praxis, se ejerce a través de los poderes del Estado; en el Siglo XXI, la concepción debe ser la que estamos estableciendo en nuestro proyecto, y que varias constituciones locales ya adoptaron esa tendencia, por cierto, no nueva en el ámbito internacional.

Hagamos un breve repaso de lo que proponemos en el proyecto sobre el fortalecimiento de los derechos de los ciudadanos:

3.1 Acción popular de defensa de intereses colectivos. El artículo 2.8, establece que:a) Cualquier ciudadano está legitimado para iniciar, individual o colectivamente, la acción

popular que pretenda anular un acto lesivo para la protección de un interés colectivo, la transparencia administrativa, salubridad general, medio ambiente, patrimonio histórico, cultural, y otros, que por su naturaleza jurídica pertenezcan a la comunidad y tengan relación con la calidad de vida y el patrimonio colectivo.

b) Cualquier autoridad está obligada a recibir los escritos de ejercicio de una acción popular y a sustanciarlo de acuerdo a sus atribuciones. Si aquélla fuere incompetente para conocer de la acción, deberá remitir los escritos a la autoridad que considere competente, dentro de las 48 horas siguientes a la recepción, informando de tal circunstancia al ciudadano.

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61 Por fin resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es posible constitucionalmente, que los ciudadanos puedan participar en contiendas electorales, sin el amparo de algún partido político; queda con esta resolución sin efecto el monopolio de los partidos políticos de ser la única instancia posible para que algún ciudadano pudiera ser votado. Queda claro, que la resolución es aplicable al caso Yucatán, por eso el Ministro José Ramón Cossío, enfatizó durante


c) Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante el Congreso del Estado respecto de las conductas a que se refiere el Título Octavo de esta Constitución.

3.2 Acción de cumplimiento. El artículo 2.10 del proyecto establece que: Cualquier ciudadano podrá iniciar una acción de cumplimiento ante la Comisión de

Derechos Humanos, contra cualquier servidor público o autoridad omisa en acatar una norma o un acto administrativo, a efecto de que cumplimente su obligación legal, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.

3.3 Derecho de petición. El artículo 2.11 establece:a) Toda persona individual o colectivamente podrá ejercer el derecho de petición ante las

autoridades del Estado, de los municipios, así como de los órganos autónomos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada.

b) El plazo para dar respuesta a las peticiones por cualquier autoridad no podrá exceder de quince días. Se exceptúan los casos de las autoridades jurisdiccionales, las iniciativas populares, la sustanciación de juicios políticos y las averiguaciones previas.

c) Ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considerará en sentido afirmativo, salvo los casos en que la ley disponga lo contrario.

3.4 Acción de habeas data. El artículo 2.18 establece:a) Toda persona tiene el derecho de conocer, bajo la acción de habeas data, lo que de ella

conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información, así como a la corrección, rectificación, actualización o supresión de dicha información.

b) Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política, excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos.

c) Queda prohibido considerar como antecedentes penales a los registros levantados durante la averiguación previa y el proceso penal, hasta en tanto no se dicte sentencia ejecutoria.

3.5 Derecho a los bosques, ecosistemas y desarrollo sustentable. El artículo 3.16 establece:

a) El disfrute de la naturaleza es un derecho inalienable. Toda persona podrá reclamar mediante acción popular, el cumplimiento de este derecho ante cualquier autoridad.

b) Se reconoce el derecho a disfrutar, en el marco de las leyes vigentes, de los espacios naturales del estado de Guerrero. Este disfrute no puede implicar, en ningún caso, el deterioro o destrucción de los bosques y ecosistemas; las autoridades implementarán las políticas públicas adecuadas al efecto.

c) El disfrute de la propiedad privada podrá ser limitado si afecta el ecosistema. El desarrollo forestal y silvícola debe ser sustentable, para evitar cualquier repercusión sobre el ambiente.

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una de sus intervenciones: “No tenemos por qué hacer especulaciones respecto a si las candidaturas independientes están o no están permitidas en el ámbito federal; queda claro, tanto para quienes nos ven hoy en televisión, como para quienes lean la sentencia, como para quienes nos lean (hoy), que nos estamos refiriendo estricta y exclusivamente a Yucatán”. Su petición fue avalada por la mayoría del pleno. Con esa resolución está abierta la posibilidad que en cualquier entidad federativa, como en ámbito federal, mediante una reforma, se establezca la posibilidad de candidaturas independientes.62 En la Ley No. 23600, Que regula el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadano del Perú, en su capítulo III, De la revocatoria y remoción de autoridades, hace referencia que la revocatoria procede contra los representantes políticos y la remoción es aplicable a las autoridades designadas.


3.6 Candidaturas independientes. El artículo 8º establece que son derechos del ciudadano:61

Votar y ser votados en las elecciones estatales y municipales, y participar en los procesos de plebiscito, referendo, acción de cumplimiento, acción popular, revocación de mandato, acción de habeas data, acciones por omisión legislativa o reglamentaria, acción de inconstitucionalidad y demás formas de participación ciudadana que establece esta Constitución. Las candidaturas de los ciudadanos podrán hacerse a través de los partidos políticos o de manera independiente, conforme a las bases que determine la ley.

3.7 Referéndum, plebiscito, e iniciativa popular. El artículo 13.7 establece: La ley regulará los procedimientos participativos de referendo, plebiscito e iniciativa popular.

El referendo deberá llevarse a cabo para instaurar en constituyente al Congreso del Estado, tratándose de la reforma integral de esta Constitución y en los demás casos que determine la ley. El plebiscito es el procedimiento mediante el cual el electorado del Estado resuelve sobre la aprobación, revocación o reforma de los actos de las autoridades ejecutivas del estado y de los municipios, respecto de decisiones políticas y administrativas de trascendencia, así como para la fijación de políticas públicas de importancia. Los miembros del Congreso, el gobernador del Estado y los Ayuntamientos tienen derecho de iniciativa en los procedimientos participativos de referendo y plebiscito. Corresponde a los ciudadanos guerrerenses el derecho de iniciar, reformar o derogar las leyes del Estado, mediante el procedimiento de iniciativa popular.

3.8 Referéndum, plebiscito, e iniciativa popular.62 El artículo 15.15 del proyecto establece que:

Es revocable el mandato de los servidores públicos electos mediante el voto. La solicitud de revocación del mandato deberá ser suscrita cuando menos por el diez por ciento de los ciudadanos del estado, municipio o distrito, según sea el caso y podrá presentarse una vez transcurrida una tercera parte del periodo para el cual fue electo el funcionario. Quedan comprendidos en la categoría de servidores públicos: el gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y síndicos. La ley establecerá las bases y procedimientos para la revocación, así como los medios de impugnación.

En el artículo 23 se establece que son atribuciones del Congreso: Fracción XVII. Declarar, a petición de un porcentaje del electorado, la revocación del mandato

o del nombramiento de los servidores públicos. La ley señalará el porcentaje mínimo de electores, los servidores públicos sujetos a esta disposición y los actos u omisiones graves.

67

63 Ver: Berlín Valenzuela, Francisco, opus citatus, p. 69… Apelación de sentencia: “Se denomina así, al derecho que tiene el cuerpo electoral de participar en el control de la constitucionalidad de las leyes. Surgió como una variante del recall, aunque ha sido poco utilizada en los Estados Unidos, es interesante como medio de control popular para vigilar que las leyes no contradigan el espíritu de la Constitución”.

3.9 Iniciativa popular. El artículo 25 establece que:1. La facultad de iniciar leyes corresponde:I. A las ciudadanas y ciudadanos guerrerenses, en los términos que establezca la ley; II. A los diputados al Congreso del Estado;III. Al gobernador del Estado;IV. Al Tribunal Superior de Justicia;V. A los órganos autónomos de estado;VI. A los diputados y senadores del Estado ante el Congreso de la Unión; yVII. A los Ayuntamientos.

3.10 Acción de inconstitucionalidad63 y de omisión legislativa. El artículo 51.IX. b. y c, establece que la Corte Constitucional:

b) Conocerá de las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes, decretos y los resultados de plebiscitos que se consideren contrarios a esta Constitución y que se ejerciten en cualquier tiempo por cualquier ciudadano. La sentencia de la Corte que declare la inconstitucionalidad de una norma se publicará en el Periódico Oficial del Estado. Al día siguiente de la publicación, dicha norma quedará sin efecto. No tiene efecto retroactivo la sentencia de la Corte que declare inconstitucional, en todo o en parte, una norma, excepto cuando se trate del orden penal y en beneficio del inculpado;

c) Conocerá de las acciones por omisión legislativa o reglamentaria, cuando se considere que el Congreso o cualquier órgano del poder público estatal o municipal, con facultades para legislar o reglamentar, no ha aprobado alguna ley, decreto o reglamento, y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de esta Constitución. Cualquier ciudadano o servidor público podrá interponer esta acción. La Corte Constitucional dictará las bases a que deberán sujetarse las autoridades administrativas y municipales, en tanto se expide dicha ley, decreto o reglamento. La resolución surtirá sus efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

3.11 Acción popular de denuncia contra funcionarios públicos. El artículo 58.2 dispone que:Cualquier ciudadano o servidor público, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la

presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante el Congreso del Estado, respecto de las conductas contenidas en este título (octavo).

El punto tres del mismo artículo, establece que: La Corte Constitucional conocerá de las violaciones graves y reiteradas a esta Constitución, a las leyes del Estado y al derecho al sufragio, resolviendo en definitiva la responsabilidad política del gobernador y demás servidores públicos. Al Congreso del Estado le corresponderá declarar la remoción e inhabilitación del gobernador en este supuesto.

3.12 Referendo constitucional. El artículo 67 del proyecto establece que:1. Esta Constitución podrá ser reformada en todo o en parte por el Congreso del Estado, por un Congreso constituyente o por el pueblo, mediante referendo.


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64 Ver: Proyecto de Reforma Integral a la Constitución del Estado de Guerrero, Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro, México, 2006, pp. 24-25.


2. La reforma integral a la Constitución deberá ser aprobada a través de un Congreso Constituyente, convocado por ley del Congreso, o mediante referendo que otorgue poderes constituyentes a la Legislatura del Estado, en los términos de la ley sobre la materia.3. La reforma parcial de esta Constitución podrá llevarse a cabo mediante decreto del Congreso, aprobado en dos períodos de sesiones ordinarios sucesivos, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Para que las reformas formen parte de esta Constitución, será necesaria la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos, la que deberá darse en sesión extraordinaria de cabildo en un término improrrogable de noventa días, contados a partir del día siguiente a aquel en que reciban el proyecto. 4. El Congreso Constituyente, la Legislatura del Estado o la Comisión Permanente, en su caso, harán la declaratoria de que han sido aprobadas las reformas, ordenando su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero.

Finalmente, citaré algunos artículos que tienen que ver con la democracia semidirecta en cuanto a su organización:

El artículo 23, en su fracción XII, establece que corresponde al Congreso conocer de las imputaciones que se hagan mediante acción popular a los servidores públicos a los que se refiere el Título Octavo de esta Constitución, e instituirse en órgano de acusación en los juicios políticos que contra ellos se instauren.

El artículo 34, fracción XXV, establece que son atribuciones del Gobernador, convocar, en los términos de esta Constitución y de la ley, a referendo y plebiscito, cuyos resultados serán obligatorios para las autoridades del Estado.

El artículo 47.1 Establece que la organización, desarrollo y vigilancia de las elecciones, plebiscitos y referendos será realizada por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, en cuya integración concurren los partidos políticos y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de sus funciones, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

El artículo 49.1 dispone que corresponde a la Comisión de los Derechos Humanos la protección, defensa, vigilancia, promoción, estudio, investigación, educación y difusión de los derechos humanos establecidos en el orden jurídico mexicano y en los tratados internacionales; el combate a toda forma de discriminación y exclusión, como consecuencia de un acto u omisión de los servidores públicos o de cualquier persona o grupo social; le compete igualmente hacer efectivas las acciones de cumplimiento, el recurso extraordinario de exhibición de personas y las demás acciones previstas en las leyes. Si se me pidiera que diera una descripción general del proyecto, suscribiría los principales rasgos que se exponen en exposición de motivos:64

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65 Cita de Camposeco Cadena, Miguel Ángel, Cuestiones de técnica legislativa, México, 1999, p- 144. Cita tomada del libro de Ismael Quiles, San Isidoro, Biografías, Madrid, Escritos-Doctrina, pág, 127, Colección Austral, Espasa-Calpe, 1965.


• Humanista: Contiene un catálogo de derechos fundamentales individuales y colectivos, estableciendo que el respeto y la defensa de los mismos son el fin del estado de Guerrero. Por primera vez se prescribe que los derechos humanos no necesitan ser reconocidos expresamente por la Ley. Redimensiona a la Comisión de Derechos Humanos como órgano autónomo, otorgando a sus recomendaciones, medios eficaces para su cumplimiento. Se privilegia la atención y auxilio a los grupos en situación de discriminación y víctimas del delito, entre muchos otros derechos.

• Democrática: El proyecto de Constitución fortalece los valores de libertad, justicia, igualdad y pluralismo político. Establece medios de defensa para su protección, creando una jurisdicción constitucional especializada. Introduce y mejora las figuras de la democracia semidirecta: iniciativa popular, referendo, plebiscito, revocación y acción popular, entre otras. Se garantiza el estado de derecho con medios como la acción de cumplimiento. Se consolida el juicio político con la participación del órgano de control constitucional. Reconoce a las candidaturas independientes en los procesos electorales.

• Social: Porque establece las bases de un estado de bienestar en Guerrero. Incluye el derecho al desarrollo integral de la persona y acepta la defensa de intereses difusos; ampliando los derechos sociales contenidos en la Constitución Federal. El proyecto de ley fundamental del Estado reconoce los derechos de los jóvenes y los adultos mayores, así como de la familia y de los niños. Reconoce igualmente el respeto a la naturaleza. Introduce el derecho al uso del agua como satisfactor de las necesidades elementales de los individuos, así como a un medio ambiente sano y equilibrado, a los bosques, ecosistemas y desarrollo sustentable.

• Visión jurídica internacionalista: Las normas relativas a los derechos fundamentales se interpretan de conformidad con la Constitución local, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos e instrumentos internacionales que en esta materia hayan sido ratificados por los Estados Unidos Mexicanos. En caso de controversia, prevalecerá la norma que favorezca a la mejor aplicación de los derechos fundamentales.

• Innovadora en el diseño constitucional: Establece la Corte Constitucional, y otorga autonomía a diversos órganos de Estado, cuya función técnica requiere de total independencia; con lo cual se fortalece la división de poderes en nuestra entidad. Se da unidad a los órganos jurisdiccionales, estructurándolos bajo el Poder Judicial del Estado y se introduce la imprescriptibilidad en la persecución y sanción de los delitos de lesa humanidad.

Por último, consideramos que nuestro proyecto de Reforma Integral a la Constitución de Guerrero, cumple con las expectativas que un pueblo espera de su Constitución. El proyecto cumple con el ideal de san Isidoro de Sevilla: “Deberá ser ley honesta, justa, conforme a la naturaleza, conforme a las costumbres patrias, conveniente al lugar y tiempo, necesaria, útil, manifiesta, para que no caiga alguien en engaño por su oscuridad, no acomodada a ningún interés privado, sino limitada a la común utilidad de la ciudad”.65

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66 Cita de Berlín Valenzuela, Francisco, opus citatus, p. 4.67 Ebenstein, William, Los ismos políticos contemporáneos, Barcelona, Ariel, 1975, p. 290.


4. Conclusiones: Designar este trabajo con el nombre de Democracia ilusionista, es por la sencilla razón de que

nuestra clase gobernante ha dado al pueblo por varias décadas a través de las normas jurídicas una democracia semidirecta simulada. No es posible que estemos en el Siglo XXI, y una de nuestras prioridades siga siendo la democracia en términos generales, y específicamente, la democracia semidirecta. Cuando un pueblo abandera ideales del Siglo XVIII, XIX y XX, está sumergido en una profunda crisis en todos los órdenes.

Ayer se decía que un pueblo sin soberanía era un pueblo sometido; hoy, se sostiene que un pueblo sin ciencia y tecnología, es un pueblo sin soberanía, es un pueblo dependiente.

Por eso la importancia de este foro, para revisar, analizar y proponer, la consolidación del régimen constitucional en las entidades federativas; Guerrero necesita de las experiencias constitucionales de otros estados, contamos con una Constitución local, asimétrica y con fuertes errores de técnica constitucional y legislativa.

Nuestra propuesta en cuanto a la democracia semidirecta es sencilla, estamos introduciendo figuras de participación ciudadana, para que participe, el pueblo asuntos de la res pública. Queremos una democracia con pueblo, no una democracia partidocrática (degeneración de la democracia). La ley o leyes reglamentarias correspondientes, deberán fortalecer ese ideal al no poder candados u obstáculos para la participación ciudadana.

Hace siglos, Otanes, expresó: “de ahora en adelante no se debe confiar la administración del estado a una sola persona, porque el ejemplo de los tiranos, lo mismo en Persia que en otros pueblos, demuestra que el pueblo debe gobernarse directamente”.66

Hoy decimos: “la democracia ha establecido el principio de que quienes usan el poder, deben ser inspeccionados por el pueblo”.67

Si la democracia es el espacio público de participación ciudadana, no obstaculicemos ese derecho político; el no respetarlo, da origen a los gobiernos autoritarios.

Un “gobierno que se dice democrático” que restringe la participación ciudadana, no es democrático.

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Apuntes para la reforma electoral

Emiliano Lozano Cruz *

IntroducciónLas reformas constitucionales de carácter institucional se convierten en promesas

fundamentales para avanzar en todo proceso de transición y consolidación democrática, sin ser la excepción la anunciada reforma electoral en nuestra entidad federativa.

El entramado electoral mexicano constituye una amplia materia de permanente estudio, ya que se encuentra sujeto a los requerimientos de innovación que la sociedad plantea y exige; además, no pasa desapercibido el interés que ésta ha mostrado en vigilar y ser parte de la organización de los procesos electorales.

En los diversos sectores de la sociedad guerrerense se han comentado temas cruciales a incluirse en la reforma electoral, como lo es la necesidad de la homologación de las elecciones en el estado, el fortalecimiento de los partidos políticos, la regulación de la propaganda electoral en los medios de comunicación, la participación ciudadana directa, la fiscalización a los partidos políticos, la regulación de las agrupaciones políticas, entre otros temas de relevancia; sin embargo, es pertinente que se analice y considere la incorporación, en la Constitución del Estado y en el Código Electoral Local, de elementos que coadyuven en el ejercicio de la función electoral estatal, como, por ejemplo, la inclusión de más principios a los que deban ajustarse los actos electorales a efecto de fortalecer el equilibrio dentro de una competencia electoral. Por otra parte, considerando las relevantes atribuciones y funciones que se encomiendan al Presidente del Consejo Estatal Electoral, éste debiera ser nombrado directamente por el Congreso Local y no dejar dicha facultad a los consejeros una vez nombrados por el mismo Congreso del Estado. Además, con el propósito de contribuir a obtener campañas electorales más propositivas, evitando los desgastes por descalificaciones, calumnias u ofensas entre los candidatos, partidos políticos y coaliciones, es pertinente que se legisle de manera precisa respecto al proceder de las instancias electorales en contra de quien incurra en actos de tal naturaleza durante las campañas electorales. Al respecto, me permito formular algunos comentarios a través del presente documento, denominado Apuntes para la reforma electoral.

1. Inclusión en la Constitución Local y Código Electoral de los Principios de igualdad y equidad en materia electoral

Los artículos 25 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero y 69 del Código Electoral del Estado, establecen que la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, en el ejercicio de la función electoral estatal serán principios rectores; al respecto se considera pertinente que en la Reforma Electoral se incluya en los ordenamientos legales citados los principios de legalidad y equidad, encaminados a fortalecer la vida político-electoral en las

* Doctorando en Derecho Electoral por el Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, A.C., Consejero Presidente del Consejo Estatal Electoral.

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acciones concernientes al desarrollo de los procesos electorales; en ese orden de ideas se vierten los siguientes comentarios en cuanto a los dos principios referidos:

A) Principio de igualdadConsiderándose al principio de igualdad ante la ley en materia electoral como la similitud de

derechos y obligaciones, así como la gama de oportunidades y de proporcionalidad sin excepción alguna para los actores políticos que se encuentren en una misma situación o marco legal, es decir, trato igual en circunstancias iguales, que significaría la prohibición de toda decisión o norma legal de carácter discriminatorio, tomando en cuenta que la igualdad política consiste en la posición de todos los derechos mediante los cuales el ciudadano participe en la formación del gobierno y de las leyes.

La propia filosofía democrática exige que el Estado reconozca la existencia de ciertas desigualdades y partiendo de ello trate de restablecer la igualdad efectiva entre los individuos mediante un trato igual.

La igualdad política se manifiesta como contenido de los llamados derechos políticos que impliquen cauces de acceso de la acción de los ciudadanos para influir, controlar o participar en el poder, mediante una acción sobre la opinión pública, los partidos políticos, los grupos de presión o de interés, la acción del público como opinión, la acción del cuerpo electoral y la representación, son instituciones que abren estos cauces a un proceso fluido de participación de los ciudadanos en las decisiones políticas del poder institucionalizado; los derechos que encauzan jurídicamente a las instituciones, tienen un significado específico, se definen como “Derechos de participación” en la vida política o simplemente como “Derechos políticos” siendo, todos ellos, expresiones de un régimen democrático.

La igualdad en términos generales, como todos los grandes objetivos de la historia, ha sido y es una meta esquiva e inalcanzable, nunca se le conquistará plenamente, pero el mérito está en aproximarse cada vez más a un orden social igualitario y democrático en el que se eliminen lo más que sea posible aquellos desniveles políticos, económicos y sociales.

B) Principio de equidadRespecto a la equidad, es considerada como principio general del derecho, forma parte del

derecho positivo mexicano; por tradición la equidad ha sido calificada como la compañera inseparable de la justicia; en el ámbito político es aceptada como igualdad económica y de oportunidades para todos en el proceso de desarrollo de un país y, desde el punto de vista jurídico, como la corrección de la aplicación dura e inflexible de la ley hecha por motivos éticos y de solidaridad humana, o también como la prohibición o exclusión de las distinciones arbitrarias, irrazonables e injustas en el medio jurídico.

En otro ámbito, la equidad ha sido considerada como un criterio de interpretación de las normas jurídicas que permite llegar a la aplicación de la regla general y abstracta al caso concreto en términos de proposición y equilibrio, para evitar las consecuencias de la apreciación de cualquier norma jurídica o disposición legal en un sentido estricto y rigurosamente literal; en otras palabras constituye un modo de valorar determinadas acciones de acuerdo con una apreciación de la conciencia colectiva en un momento histórico dado, para hacerlas compatibles con las exigencias del derecho y de la mencionada conciencia colectiva.

Fácil resulta inferir las aplicaciones extraordinarias de los principios equitativos en el campo de la actividad discrecional de las instituciones públicas, constituye un límite, que sin los

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Emiliano Lozano Cruz

criterios provenientes del principio de la equidad se deslizarían sin problema al terreno de la arbitrariedad.

La equidad y la igualdad son dos principios universales del derecho, por lo tanto, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero debería establecerlos, con claridad, en lo relativo a la materia electoral y, específicamente, a los procesos electorales, en virtud de que con ello se conseguiría un equilibrio entre las condiciones de los actores políticos dentro de una competencia electoral y una conciencia de satisfacción por parte del electorado, trayendo consigo, la disminución o erradicación de posibles estallamientos de conflictos derivados de situaciones inequitativas y desiguales que siempre destruyen la imagen de la democracia.

2. Designación del Presidente del Consejo Estatal Electoral por el Congreso del EstadoEl párrafo quinto del inciso c) del artículo 25 de la Constitución Política del Estado Libre y

Soberano de Guerrero establece que para mantener las condiciones que aseguren la imparcialidad y objetividad de la función electoral, los consejeros electorales serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, a propuesta de los coordinadores de las fracciones parlamentarias y en los términos previstos en el Código Electoral del Estado.

Asimismo, el artículo 70 del Código Electoral del Estado, determina el procedimiento de la designación de los consejeros electorales en los mismos términos del artículo constitucional citado en el párrafo anterior.

Además, en el segundo párrafo del artículo 70 del Código Electoral del Estado se define que el presidente del Consejo Estatal Electoral será electo de entre los nueve consejeros electorales, sin que se establezca algún procedimiento específico para tal efecto.

Ahora bien, al advertir que el Consejero Presidente del Consejo Estatal Electoral, entre otras atribuciones establecidas en el artículo 77 del Código Electoral del Estado, tiene la responsabilidad de representar al Consejo Estatal Electoral y de velar por la unidad y cohesión en las actividades de los Órganos Electorales de la entidad, es pertinente que tanto en la Constitución Local como en el Código Electoral se instaure un procedimiento claro y preciso respecto a la designación del Presidente del Órgano Electoral Estatal, considerando la factibilidad de que éste sea nombrado directamente por el Congreso del Estado al momento de designar a los demás Consejeros Electorales con el propósito de que al tomar posesión los integrantes del Consejo, se encuentre definido el Consejero Presidente y, al momento, se inicien las actividades de manera colegiada en pro de una buena organización de los procesos electorales.

3. Incluir sanciones específicas para los candidatos, partidos políticos o coaliciones que ofendan, difamen o calumnien a sus adversarios, durante los periodos de campañas electorales

Es muy común que durante las campañas electorales salgan a relucir entre los candidatos difamaciones y calumnias entre sí, con la finalidad de que estas descalificaciones surtan efectos mediáticos, lo que refleja ante la sociedad el bajo nivel de los aspirantes a ocupar algún cargo de elección popular, dejando en segundo término la difusión de las plataformas electorales, las propuestas de trabajo y las acciones fijadas en los documentos básicos de los respectivos partidos políticos.

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Ahora bien, no obstante que el segundo párrafo del artículo 158 del Código Electoral del Estado, ordena que los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos que realicen propaganda electoral a través de los medios de comunicación social, deberán evitar en ella cualquier ofensa, difamación o calumnias que denigren a candidatos, partidos políticos, instituciones y terceros; en el capítulo de faltas administrativas y de las sanciones del mismo Código Electoral, no se declara de manera precisa la sanción administrativa relacionada con el proceso electoral que deberá aplicarse a los candidatos a cargos de elección popular, a partidos políticos o coalición, y mucho menos a organizaciones y grupos políticos o empresariales que incurran en calumnia, ofensas o difamación que denigren a sus adversarios políticos durante los periodos de campañas electorales o participen en las denominadas “guerras sucias”.

Por lo anterior, se estima oportuno y necesario que en la reforma electoral se incluya la sanción administrativa relacionada con el proceso electoral a la que se harán acreedores los candidatos, partidos políticos o coaliciones y demás organizaciones y grupos políticos o empresariales que incurran en difamación, calumnias u ofensas en contra de sus adversarios políticos; esto coadyuvará, sin duda, a la obtención de campañas electorales más propositivas, de alto nivel, y una mejor difusión de sus programas y plataforma electoral que tengan fijadas, ello en pro de un buen desarrollo de los procesos electorales y en beneficio de la sociedad guerrerense.

ConclusionesI. Con base en lo comentado en el punto primero del presente documento y con el fin de

contribuir al equilibrio entre las condiciones de los actores políticos dentro de una competencia electoral, es importante que en la reforma electoral que se aproxima en nuestra entidad federativa se incorporen en la Constitución del Estado, y en el cuerpo del Código Electoral Local, los Principios de igualdad y equidad en el ejercicio de la función electoral estatal, que vendrían a reforzar los cinco principios que hoy sirven de directriz en el ámbito electoral local.

II. Considerando lo vertido en el segundo punto de este trabajo es factible que en los artículos 25 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero y 70 del Código Electoral Local, se agregue que al igual como el Congreso del Estado designa a los Consejeros Electorales del Consejo Estatal Electoral, también ese órgano legislativo designe de manera directa al ciudadano consejero que en su caso presidirá al Consejo Estatal Electoral, advirtiendo que en él recae la responsabilidad de representar al Consejo Electoral y velar por la unidad y cohesión de las actividades de los órganos electorales de la entidad entre otras actividades relevantes.

III. Con el propósito de evitar las ofensas, difamación o calumnias que denigran a los candidatos, partidos políticos, instituciones y terceros durante las campañas electorales, y tomando en cuenta lo descrito en el tercer punto del presente documento, al concretarse la reforma electoral debe precisarse en los ordenamientos locales de manera clara y sin excusas, la sanción administrativa relacionada con el proceso electoral, que deberá aplicar el Consejo Estatal Electoral al candidato, partido político o coalición y grupos, organizaciones políticas o empresariales que incurran en dichos actos, impulsando con ello campañas de alto nivel en cuanto a propuestas.

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El fortalecimiento de las instituciones

Alejandro Luna Vázquez *

…”El fortalecimiento de las instituciones y la conciencia cívica para renovar un tejido social tan deteriorado como promisorio”

Federico Reyes Heroles

Después de haber leído la resolución del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre las candidaturas independientes, concibo que si nuestra democracia, como forma de gobierno y de vida, se sustenta en la Declaración universal de los derechos del hombre y del ciudadano, me pregunto: ¿en dónde están los ciudadanos? La respuesta la quiero compartir contigo, quizás esperando una reforma del Estado que les dé una participación plena; por eso la reflexión que hoy relato se circunscribe específicamente a cómo ciudadanizar el Consejo Estatal Electoral de Guerrero, entendida esta ciudadanización a partir de aquella definición que nos da Thomas H. Marshall, “ la ciudadanía como la condición del ciudadano, sea el titular de plenitud de derechos públicos subjetivos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales otorgados por el sistema jurídico.”1

El elemento político de esta definición se refiere al derecho de participar en el ejercicio del poder político, como miembro investido con autoridad política, o como elector de dicho cuerpo.

La participación ciudadana debe ser aceptada a partir de la no influencia de los partidos políticos, toda vez que éstos, en su búsqueda por el poder, requieren afinidades, y por lo tanto, se desvirtúa el papel que los consejeros electorales deben realizar apegados a los principios rectores como son: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad; no olvidemos que en la reforma electoral de 1996 se dispuso el retiro de los poderes federales que conforme al texto vigente participaban en la integración del Consejo General del Instituto Federal Electoral, lo que fue concebido como un gran paso para ciudadanizar nuestras instituciones electorales; por tal circunstancia, debemos preguntarnos si nuestro Consejo Estatal Electoral está debidamente ciudadanizado; ante esa realidad, propongo una especie de blindaje para que no queden indicios de la duda que nos dejó la elección presidencial del 2 de julio del 2006, en elecciones futuras; por tal motivo, debemos analizar lo que contempla el artículo 47 en su fracción XXXII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero que señala que por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, se elegirán a los consejeros electorales del Consejo Estatal Electoral; esa facultad, si bien es cierto está debidamente contemplada en la Constitución vigente, nos llama a hacer una reflexión en conjunto, para que el Consejo Estatal Electoral de Guerrero sea en verdad un órgano ciudadano. Dicha facultad ya no debe de ser exclusiva del Legislativo, en lo que se refiere a

* Diputado Local. LVIII Legislatura.1 Diccionario electoral, San José de Costa Rica, Instituto Interamericano del Derecho Electoral, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral, 1994, pág. 105.

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2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, Instituto de Investigaciones Jurídicas, pág. 502.

El fortalecimiento de las instituciones

la propuesta de ciudadanos para ocupar el cargo de consejero electoral estatal, sino que se delegue a los Ayuntamientos, en donde se analizaría, de manera colegiada y plural, una propuesta por cada Ayuntamiento, para proponer a un ciudadano o ciudadana del municipio que se considere reúne los requisitos para ser consejero electoral y, de esa manera, nombrar a los nueve consejeros electorales propietarios y a sus suplentes. En la lista claro está, serían aceptadas para su análisis las propuestas hechas por la unanimidad de los integrantes del cabildo; asimismo, se analizarían propuestas de las organizaciones no gubernamentales que postularan candidatos a consejeros electorales, con lo cual la facultad del Congreso quedaría para la designación de los consejeros electorales, pero no para proponer, lo que le daría una verdadera calidad ciudadana al Consejo Estatal Electoral, y fortalecería la institución electoral, toda vez que ésta debe estar en constante evolución, y no permitir lo que ha pasado en esos años de parálisis electoral, que nos llevan a cuestionamientos, descalificaciones de las instituciones, y que, como consecuencia, debilitan la democracia. Si los árbitros de las contiendas los queremos realmente imparciales, empecemos a darles esa libertad de ser propuestos no por partidos políticos, no por fracciones parlamentarias en el Congreso, sino a través de instituciones como los Ayuntamientos y las organizaciones no gubernamentales, lo que le daría plena vigencia al principio fundamental de la imparcialidad, entendida como “la realización de actividades, que todos los integrantes, del Consejo Estatal Electoral, deben brindar trato igual a los distintos partidos políticos y a los candidatos, excluyendo privilegios, y, en general, conduciéndose con desinterés en el marco de la competencia electoral”.2

Al referirme a los Ayuntamientos como entidades propositivas, en el presente proyecto, me viene a la memoria lo que establece el artículo 115 de la Constitución general, cuando señala que “los estados adoptarán, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre”, nuestros Ayuntamientos están conformados por un presidente, síndico y regidores, electos popularmente por elección directa, tomando en cuenta que la mitad de los regidores son asignados por el principio de representación proporcional, lo que convierte a los Ayuntamientos en verdaderos órganos plurales e incluyentes, elementos esenciales en un debate que logre consensos para el bienestar de la ciudadanía.

Por cuanto a las organizaciones no gubernamentales, centran su interés en la participación política fuera de los partidos políticos y se vuelven una especie de conciencia de la ciudadanía, al ser una voz propositiva y a la vez crítica de la situación política que vive el Estado, lo que las convierte en entidades de interés colectivo y, como consecuencia, en representantes de un pueblo que calla; en el Estado existe ese tipo de agrupaciones, tienen plena vigencia en sus derechos y todas ellas siempre formadas por ciudadanos que alzan la voz ante el silencio de otros.

Hasta aquí mi reflexión de ciudadanizar de fondo al Consejo Estatal Electoral, y de la parálisis, pasar al dinamismo y a la evolución constante a fin de perfeccionar nuestras instituciones.

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Transparencia, simplificación y eficiencia

Jorge Ochoa Jiménez *

La publicación de una convocatoria a fin de que los interesados participen en los trabajos de una reforma electoral en nuestro estado, por sí sola implica el compromiso de realizar los quehaceres políticos en la entidad de manera pública, abierta a la ciudadanía, a la vez que facilita la participación de todos los guerrerenses.

Ese primer objetivo lo cumple el Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, como órgano de investigación jurídica del Congreso del Estado.

Transparencia:Requisito ineludible de la democracia. Ninguna actividad social debe ser secreta. De la misma

manera que en los tribunales las sentencias y acuerdos se colocan en estrados a la vista del público, las acciones de un gobierno legitimado por el sufragio de su pueblo, deben difundirse en horas hábiles para la valoración de la opinión pública.

Saber hacer es obligatorio. Saber gobernar. Saber legislar. Saber entender el espíritu comunitario de la sociedad. Porque el siguiente paso es el de hacer saber a la comunidad que se gobierna, de todos y cada uno de los procedimientos políticos.

Hacer saber el presupuesto, los programas y partidas, el ahorro y la multiplicación de los beneficios. Hacer saber el avance de obras y la solución de conflictos. La transparencia es hermana siamés de la información. Se complementan de tal modo que no se conciben separadas. Si contribuimos a una reforma de las instituciones, iniciando los esfuerzos en el rubro electoral, lo medular es entonces preservar en todos los rangos del espectro electoral, una transparencia total.

El ciudadano debe confiar en sus instituciones. Y la única manera de prodigarle esa confianza, es su acceso sin cortapisas, a los estratos de la ingeniería electoral. Más que ninguna otra función electoral debe ser pública: depositada por el legislador en una urna de cristal a fin de que pueda ser escrutada por la sociedad civil en cualquier momento.

Simplificación:Cuánta falta nos hace un sistema electoral pitagórico. En el que no se adornen los cimientos

jurídicos, ni se le den acabados del gótico o barroco a la estructura legal que sustenta las elecciones.

Simplificar el universo electoral significa hacerlo accesible al ciudadano común. Implica sustraerlo de los especialistas y esparcirlo a la gente ordinaria. Toda modificación que se convenga, sea suplida en vocablos generales y publicada sin presunción ni grandilocuencia.

Simplificar tiempos, acortar distancias, achicar gastos, disminuir presupuestos, hacer más con menos.

* Licenciado en Derecho y notario público en Acapulco.

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Simplificar es también pensar mejor: es evitar desperdicios, dándole un total aprovechamiento a los recursos humanos, materiales y financieros de los que dispone el Estado.

Los procedimientos electorales: urna, boleta, candidato, campaña, calificación, deben ser como un edificio en obra negra: elemental. En donde baste que cumplan su cometido que es el de legitimar con la preferencia ciudadana la votación de un gobernante. Lo otro: las anteprecampañas, precampañas, campañas, etc., son sólo una parafernalia onerosa indigna del peso fiscal y de urgente revisión por parte del legislador.

Eficiencia:Es la vía rápida para obtener mejores resultados. ¡Qué se obtiene de errores, torpezas,

dilaciones! Sólo el fracaso. La dinámica de una legislación se aprecia en cuanto mayor es su identidad con los elementos de conducta a la que la norma. La eficiencia es un destino al que nos deben conducir las propias instituciones a través de su marco jurídico.

La eficiencia también significa calidad. Y entre más sea la eficiencia mayor es la calidad de vida. Una ley o una reforma electoral no deben considerarse únicamente como un esfuerzo estructural del Estado, sino como todo universo vital que se inserte en la vida cotidiana de las personas y les mejore incluso su circunstancia emocional.

Ser más eficientes en los procesos electorales. Contar con estructuras democráticas infalibles y lograr elecciones incuestionables, no deben ser aspiraciones para estadísticas civiles, sino elementos de sosiego familiar: confianza pública y orgullo de México.

Aunque son líneas generales: transparencia, simplificación y eficiencia, son también piedras angulares de la democracia que no deben ser ignoradas por los constructores del edificio del futuro Guerrero. Ingredientes indispensables hacia un fin establecido en la Constitución General de la República: la certeza en los resultados electorales, sobre cuya base se asienta la gobernabilidad, la paz social y la libre fraternidad entre los mexicanos.

Conclusión:La reforma electoral es necesaria, porque están agotadas las presentes estructuras que sustentan

ese aspecto. Para que dentro de poco tiempo no nos veamos en la necesidad de clamar por otras innovaciones, en esta oportunidad debemos mirar alto y pensar lejos. Prepararnos para las futuras generaciones y no con la cortedad de la elección de mañana.

Necesitamos reprogramar los calendarios electorales a fin de evitar gastos innecesarios, dispersión de esfuerzos, distracción de recursos y desgastes políticos. Hay que revisar, desde una perspectiva crítica, la duración de precampañas y campañas incluyendo sus financiamientos, además de asegurar que el uso de los dineros públicos sea aplicado con honestidad y austeridad, creando mayores condiciones de confianza en la ciudadanía, y así fortalecer la democracia.

Necesitamos acortar los tiempos electorales incluyendo las fechas que transcurren entre el día en que se califica la elección, se declara gobernante electo, y cuando éste ha de tomar posesión para un período constitucional.

Finalizo estas reflexiones anotando que en el estado de Guerrero estamos suscribiendo la primera reforma electoral. A la que saludamos con buenos augurios, porque ha sido prevista con lo fundamental: la participación ciudadana a través de una convocatoria pública en la cual quedamos insertos.

Transparencia, simplificación y eficiencia

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Integrismo y reforma electoral en Guerrero

Ernesto Ortiz Diego *

“Volverá algún día el jefe poderoso del antiguo tiempo, volverá y entonces no lloraremos más”.

Túpac Amaru I

IntegrismoLos estudiosos del integrismo, sociólogos, antropólogos y teólogos, definen este fenómeno,

raro y complejo, como una actitud mental de endurecimiento, propio de espíritus conservadores, incluso reaccionario, más allá de la derecha yunquista, que se preocupan más por guardar la integridad de la doctrina y de las normas que por responder a los nuevos retos que exige la sociedad y la historia.

Enrique Maza, teólogo jesuita formado en la academia de la Universidad Iberoamericana, escribe que en la práctica: “El integrismo es la pretensión de orientar la actividad, el pensamiento y las concepciones de uno o varios grupos sociales de acuerdo con la ideología y las normas personales, y corresponde a la convicción de que el cambio incumbe en exclusiva a la autoridad y debe regirse por sus criterios, que considera como únicos correctos. Es una tendencia comúnmente intrincada con convicciones religiosas”.1

Los ejemplos más emblemáticos para representar el integrismo son los hechos históricos de la Conquista de la Corona española a la que ahora llamamos América Latina, cuando llegó Hernán Cortés a la Gran Tenochtitlan, el conquistador derribó los dioses del pueblo azteca, ejecutó a su líder Cuauhtémoc y transformó la tierra mejica. El integrismo derriba los dioses y los símbolos del poder para implantar a sus nuevos dioses y símbolos. Lo mismo sucedió con el conquistador Francisco Pizarro al dominar la tierra de los incas del Perú, quien mandó a ejecutar a su rey, Atahualpa.

“Casi trescientos años de levantamientos de las poblaciones autóctonas y de los contingentes negros transcurren desde las luchas de Cuauhtémoc en México o Manco Inca y Túpac Amaru en Perú”.2

Baste recordar que, en los mismos años en que Kant se preguntaba: ¿Qué es la Ilustración?” Túpac Amaru moría descuartizado por liderear la rebelión indígena que precediera a la independencia de América Latina. Es posible interrogarse entonces hasta dónde –siguiendo a Gramsci- serían “traducibles” tales experiencias en su productividad teórica.3 No obstante, después de haber transcurrido ya más de dos siglos, desde la conquista española y portuguesa del

* Lic. en Sociología, Universidad Iberoamericana, Director de La Carpeta Guerrerense.1 Maza, Enrique, “Integrismo”, Diario de Ciudad Juárez, 13 de enero de 2007.2 Argumedo, Alcira, Los silencios y las voces de América Latina, Buenos Aires, Ediciones del Pensamiento Nacional, 2005.3 Gramsci, Antonio, El materialismo histórico y la filosofía de B. Croce, Buenos Aires, L

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4 Gerbi, Antonello, La disputa del Nuevo Mundo: historia de una polémica (1750-1900), México, Fondo de Cultura Económica, 1958. 5 Zemelman, Hugo, “Ciertas confusiones conceptuales”, conferencia, Instituto Pensamiento en América Latina, A.C. [IPECAL-Chilpancingo], Guerrero, 9 de diciembre de 2006. 6 Huntington, Samuel P, El choque de las civilizaciones, Barcelona, Paidós, 2001.


Nuevo Mundo, en 1775 Kant consideraba que: “El pueblo de los americanos no es susceptible de ninguna forma de civilización. No tiene ningún estímulo, pues carece de afectos y de pasiones. Los americanos no sienten amor, y por eso no son fecundos. Casi no hablan, no se hacen caricias, no se preocupan de nada y son perezosos… incapaces de gobernarse, están condenados a la extinción.4

El integrismo es más drástico que el totalitarismo, éste no necesariamente derriba a los dioses, los somete, pero no los derriba. En contraposición el integrismo cambia a los dioses y los aprovecha.

Hoy, el contexto que estamos viviendo en México y en el resto de América Latina, exige atreverse a pensar, de lo contrario, no tendremos futuro. Éste no se va a construir con variables microeconómicas ni macroeconómicas. El subdesarrollo no se va a resolver haciendo más altamente eficiente la capacidad exportadora, ni siquiera con la innovación tecnológica. Se construye futuro en la medida que haya individuos que quieran tener futuro. Porque uno de los problemas más terribles que constatamos en el continente incluyendo México, es que hay muchos mexicanos que no tienen futuro.5

El integrismo derriba a los dioses de los demás y entroniza a sus propios dioses. Eso nos coloca en una lucha de civilizaciones. El politólogo Samuel P. Huntington escribió, como sabemos, primero un ensayo y luego un libro, El choque de las civilizaciones.6 Donde el profesor de la Universidad de Harvard, habla sobre la expansión de la nueva corriente neoliberal, que consiste en la apertura de los mercados, el predominio del capital financiero, la imposición mediática sobre la reflexión, homogeneización en el mundo de una sola manera de entender la vida económica y social; pero dicha globalización tiene una frontera frente a otras fronteras que no son permeables, por ejemplo, las fronteras de América Latina y el Caribe, que aún no han sido sometidas al imperialismo yanqui como sucede con Cuba, Venezuela, Brasil, Uruguay, Argentina, Chile, Perú y recientemente Ecuador y Nicaragua, cuentan con gobiernos ideológicamente ubicados en el espectro ideológico de la izquierda.

La alternancia política en Guerrero

“Y esta es la cosa por la que esto está lleno de ánimas; un puro vagabundear de gente que murió sin perdón”.

Pedro Páramo, Juan Rulfo

Hice en líneas arriba, un largo introito sobre el integrismo, porque si el nuevo grupo en el poder que encabeza Zeferino Torreblanca Galindo, no derriba a los dioses tradicionales del priísmo en

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7 Bartra, Armando, “A cuatro años de Aguas Blancas, Los matados”, La Jornada, Suplemento Masiosare, domingo 20 de junio de 1999.

Ernesto Ortiz Diego

Guerrero, a través de una reforma electoral, después, una reforma política, y finalmente, una reforma del Estado, que lleve implícita una ideología progresista, de avanzada, el PRI se levantará como el ave fénix y regresará con sus nuevos dioses, con la represión como sucedió con los asesinatos en el conflicto universitario de la UAG en 1960.

Asimismo, la matanza de los copreros del 20 de agosto de 1967 es una desmesurada carnicería que remite a sí misma y a la definitiva descomposición del gremio; esa “fiesta de las balas” guerrerense ocurrió en el local de la Unión Regional de Productores de Copra cuando pistoleros costeños como Constantino Hernández El Zanatón, los cuatro hermanos Gallardo, La Yegua, El Niño y El Animal asesinaron a más de 30 copreros [entre ellos, Arnulfo Diego (epd), de Cahuatitán, municipio de Coyuca de Benítez, tío del autor de este ensayo], aunque algunos contaron 80 cuerpos de copreros asesinados; y Aguas Blancas el 28 de junio de 1995, en el que fueron asesinados 17 campesinos, lo que preludia la caída del gobernador Rubén Figueroa Alcocer y el nacimiento, al año siguiente, del Ejército Popular Revolucionario (EPR). La ejecución de 11 personas, entre civiles y presuntos guerrilleros, en El Charco, el 7 de junio de 1998, es la masacre inaugural del Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI). Y así, de matazón en matazón, marcha la historia guerrerense.7

Guerrero aún no concluye su transición democrática, por cierto, la inició el 6 de febrero de 2005, día en que el candidato Zeferino Torreblanca Galindo, apoyado por los partidos: PRD, Convergencia, el desaparecido Partido de la Revolución del Sur, el Frente Cívico de Acapulco y Chilpancingo y de facto el ahora Partido Alianza por Guerrero, liderado el último por el diputado Carlos Sánchez Barrios, derrotaron al candidato del PRI y sus aliados PVEM y el PT, Héctor Astudillo Flores.

La coyuntura política en nuestra entidad sigue siendo la alternancia política, pero pudiera correr el riesgo de quedarse en una mera alternancia, si es que el ahora grupo gobernante bloquea al verdadero motor de la historia: la sociedad civil, a tal grado que no pudiera haber participación ciudadana en los trabajos de la reforma electoral, lo que sería muy lamentable.

Al estado de Guerrero le urge una reforma electoral a fondo para consolidar la democracia que dio inicio el 6 de febrero de 2005. Hay puntos neurálgicos para trascender a una reforma electoral de avanzada, en realidad progresista y plural.

A dos años del triunfo de la coalición “Guerrero será Mejor”, los guerrerenses nos encontramos en el filo de la navaja, o avanzamos hacia una reforma electoral integral, o los ciudadanos ya no van a confiar en un nuevo régimen que las fuerzas progresistas de izquierda tratan de construir. Si nuestra entidad se queda sólo en la alternancia política, corre el riesgo de que se incremente la inestabilidad e ingobernabilidad.

No podemos soslayar el desprestigio en que han caído los partidos políticos, sobre todo los de la derecha, donde las familias políticas han asesinado a sus propios actores políticos, recordemos al PRI y los lamentables hechos en 1994, con los asesinatos de Luis Donaldo Colosio y José

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Francisco Ruiz Massieu. Y ahora, en el inicio de 2007, el asesinato del exdiputado panista José Jorge Bajos Valverde [epd], expresidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública en la LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero; fecha trágica, el 4 de enero de 2007.

Ante ese desgaste innecesario de los partidos políticos y sus principales actores políticos, aquí en Guerrero, se corre el riesgo de que resurjan los llamados antipartidos, que pudieran arrasar con la incipiente democracia, que hasta ahora, no ha sido capaz de resolver los problemas sociales y económicos, lo que provoca que muchos ciudadanos cuestionen su objetivo y apoyen opciones alternativas a la misma.

Por desgracia, en Guerrero hay una larga historia que contar sobre estos antipartidos, o grupos guerrilleros en la década del 60, con la aparición del primer grupo armado en nuestra entidad, con Genaro Vázquez Rojas y Lucio Cabañas Barrientos, quienes habían estudiado en la Normal Rural de Ayotzinapa, Tixtla, Guerrero, y de aquí salieron para fundar el Partido de los Pobres (PDLP); después, el Ejército Popular Revolución (EPR); y el Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgentes (ERPI), por mencionar a tres de los más beligerantes.

Por supuesto, ya nadie quiere la reaparición de tales grupos, porque provocan inestabilidad política y estancamiento económico y social, es más, tampoco los guerrilleros están dispuestos a seguir arriesgando sus vidas, ellos también quieren trabajo, para mejorar su calidad de vida y la de sus familias.

¿Cuál es la salida a la crisis en Guerrero?, si las guerrillas están descartadas, ¿cómo pensar en una respuesta razonada, epistemológica, consensuada y plural?: una reforma electoral.

Antecedentes del reformismo en Guerrero

“Me parece que lo que hubo fue una contrarreforma del Estado, una reforma regresiva, neoliberal. La reforma

electoral tampoco me parece que haya sido una etapa dentro de un proceso de reformas, sino que más bien fue complemento de

la contrarreforma del Estado”. Enrique Montalvo

El antecedente más cercano de una reforma electoral en nuestra entidad fue la que encabezó Florencio Salazar Adame, en aquel entonces Secretario General de Gobierno, cuyo titular del Poder Ejecutivo local era René Juárez Cisneros, corría el año de 1999. Sin embargo, el rompimiento entre ambos políticos priístas, debido a las aspiraciones de Salazar Adame de ser el candidato a la gubernatura, y la cerrazón de Juárez Cisneros en no permitirle al ahora panista cumplir con sus aspiraciones políticas, afectaron los trabajos sobre la reforma que había empezado a germinar el ahora Subsecretario de Población, Migración y Asuntos Religiosos del gobierno que encabeza Felipe Calderón Hinojosa.

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8 Pérez Urbina, María Guadalupe, Ley de participación ciudadana, Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, LVIII Legislatura [2005-2008], México, 2006.

Ernesto Ortiz Diego

Por eso, podemos señalar que la transición en Guerrero ha sido parcial al limitarse al terreno electoral, es decir, quién y cómo accede al poder; quedando pendiente el cómo se debe ejercer ese poder político con sensibilidad en el ejercicio del poder; pareciera más importante saber quiénes nos van a gobernar y no cómo lo harán o cuáles son los objetivos de la democracia con calidad.

El nuevo régimen en Guerrero con una democracia incipiente, que no está generando los índices de satisfacción esperados que prometió el ahora gobierno zeferinista desde que llegó al Poder Ejecutivo en el 2005, los ciudadanos deben presionar a la élite política en el diseño de la democracia plena, para que a través de la eficacia, eficiencia y honestidad de la instituciones se contribuya a generar legitimidad para cumplir con el cómo gobernar con el pueblo y para el pueblo.

Nuestra democracia guerrerense, no es sólo incipiente, sino que es de ínfima calidad, pues la nueva élite en el poder, por los intereses sociales y secuestrada por los poderes fácticos, mediáticos y monopólicos, nos hace una sociedad guerrerense injusta y desigual.

La incipiente y baja calidad de la democracia en Guerrero nos pone en alerta sobre una preocupación política, porque vivimos en una constante zozobra, que nos coloca a las puertas de un conflicto y al borde de una ingobernabilidad.

La falta de seguridad pública puede también provocar la inviabilidad de la reforma electoral, porque la ciudadanía pudiera perder la fe y credibilidad en sus instituciones, lo que ocasionaría poca aceptación del proyecto de la reforma electoral, asimismo, el poco aprecio de la ciudadanía por los partidos políticos.

Por eso la sociedad política y la sociedad civil deben marchar juntos en la construcción de la democracia en Guerrero, sobre la cimentación de una cultura democrática teniendo como guía espiritual la participación ciudadana, que ponga en práctica los valores de la sociedad: equidad, tolerancia, respeto y honestidad.

El espíritu de la sociedad civil se encuentra latente para materializarse, en la iniciativa de Ley de Participación Ciudadana, que presentó el 26 de junio de 2006, la diputada María Guadalupe Pérez Urbina, del Partido Convergencia, en la LVIII Legislatura [2005-2008] del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero.

La legisladora, Presidenta de la Comisión de Participación Ciudadana, propone en el artículo 3º las siguientes figuras jurídicas de democracia directa: plebiscito, referéndum, iniciativa popular, consulta ciudadana, colaboración ciudadana, rendición de cuentas, difusión pública, audiencia pública, recorridos del presidente municipal; y, asamblea ciudadana.8

La iniciativa de Ley de Participación Ciudadana es indispensable y urgente su dictamen aprobatorio, para que en Guerrero tengamos gobiernos democráticos, que fomenten la eficiencia y honestidad de las acciones públicas, y así, podamos construir un desarrollo social y económico más igualitario y equitativo.

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Debemos tener en cuenta la advertencia que hace el sociólogo Enrique Montalvo [quien fuera mi profesor en la Universidad Iberoamericana], para no regresar al error del foxismo: “Mientras por un lado se decidía que el campo legítimo de la política era la lucha electoral y el juego de partidos, se fue desmantelando y deslegitimando la organización social y se avanzó a la vez en una contrarreforma del estado”.9

En suma, si no hay una vía de transformación, de reforma social y de reforma del Estado, comenzando con una reforma electoral a fondo, simplemente, no se puede hablar de una transición hacia la democracia en Guerrero.

El riesgo es que los trabajos para la reforma electoral, sólo vayan a ser una simulación, que sea encubierta con la bola de humo de la supuesta transición a la democracia.

Recomendaciones

“El pueblo debe aprender a participar políticamente bajo las reglas democráticas y a tolerar las designaciones que acompañarán por fuerza la transición al mercado. Mientras que las élites deben aprender a criticar constructivamente, a participar en la lucha por el poder apelando al voto popular, no a intereses establecidos, y a gobernar buscando el bienestar de

cada uno de los ciudadanos”.José Francisco Ruiz Massieu

1. La reforma electoral, no debe ser sólo asunto de las cúpulas, sino que en ella debe oírse la voz de la sociedad.2. Tampoco, la reforma electoral, debe ser sólo para definir las facultades de las instituciones y la redistribución del poder.3. El eje de la reforma electoral debe ser el Congreso del Estado, como depositario de la soberanía popular; no de grupúsculos que detentan el poder político desde el Poder Ejecutivo local.4. Los trabajos de la reforma electoral se deben realizar sin premura y sin precipitaciones, siempre escuchando al pueblo; no queremos una reforma fast track.5. Sí, a una reforma incluyente, plural y representativa cuyo método de articulación y suma de voluntades le den la legitimidad suficiente para sentar las bases que otorguen viabilidad al estado guerrerense democrático del Siglo XXI.6. Para alentar la democracia participativa, las mesas de trabajo deben acordar que antes de la aprobación de la reforma electoral, primero es necesario que sea aprobada la Ley de Participación Ciudadana, que propuso la diputada María Guadalupe Pérez Urbina, del Partido Convergencia, para que se eleve a rango constitucional el principio de la

9 Montalvo, Enrique, “Calderón el endurecimiento”, Revista Contralínea, 2a. Quincena de enero de 2007, Año 5, núm. 70, México, 2007.

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Ernesto Ortiz Diego

participación política y la participación ciudadana en la formulación y evaluación de las políticas públicas, mediante la creación de consejos ciudadanos en dependencias que presten servicios públicos.7. Aprobar la Ley de Archivos Públicos como complemento indispensable de la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, para que se cumplan las tareas de acopio, resguardo y difusión de estos archivos deberá considerarse como una función estatal que se encomiende al mismo órgano autónomo. Asimismo, esta Ley determinará la publicidad, “en vista del interés local y nacional” y en concordancia con las garantías consagradas en la Constitución. 8. En tiempos electorales, un tema que siempre sobresale es el de la utilización de los recursos públicos para la propaganda y publicidad de los propios gobernantes o a favor de su partido político en el poder. De manera terminante, ésta debe prohibirse desde el inicio del proceso electoral hasta el final.9. Se recomienda promulgar una ley constitucional dentro de la reforma electoral, de garantías a la libertad de expresión y del derecho a la información que contenga los derechos de los profesionales de la comunicación; el respeto a la integridad de su trabajo, la cláusula de conciencia, el secreto profesional de fuentes de información y un salario obligatorio suficiente para los trabajadores de los medios informativos impresos y electrónicos por parte de los propietarios de dichos medios. 10. Se debe hacer una depuración del Consejo Consultivo Ciudadano, que represente realmente a la sociedad guerrerense, no los intereses de Armando Chavarría Barrera; que los ciudadanos surjan del consenso de la sociedad civil, y que esos consejeros tengan una cultura política suficiente, sobre la reforma electoral, la reforma política y la reforma del Estado. 11. Eliminar el concepto de Mesa de Alto Consenso, que resulta elitista y ofensivo para las otras Mesas: de Control del Consenso del Estado y la Mesa Central y las Mesas Temáticas. Además, el concepto de Alto Consenso desnaturaliza la teoría del consenso que escribió el teórico de las superestructuras, Antonio Gramsci. 12. A los 13 temas de la Agenda Temática deberían agregarse dos temas más: el desarrollo rural y el desarrollo urbano. 13. En los trabajos para la reforma electoral deben evitarse los conflictos interpartidos y las controversias intrapartidos. 14. Es posible eliminar la pérdida de tiempo en discusiones vacías e inocuas, inadecuadas e irrelevantes de cara a las verdaderas necesidades de la sociedad.15. Finalmente, suprimir que se impongan criterios integristas y autoritarios, porque sus posicionamientos son intransigentes y dogmáticos, a cambio de ello debe privar el consenso democrático, sólo así tendremos una reforma electoral de abajo hacia arriba y transversal.

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Propuestas

“Una teoría sociológica de la organización debe partir del hecho que las cantidades de decisión no pueden ser aumentadas a voluntad, que las organizaciones no pueden

crecer a voluntad”. Niklas Luhmann

1. Ciudadanizar el órgano electoral para terminar con las imposiciones que tradicionalmente ha hecho el bipartidismo en Guerrero [PRD-PRI] de los Consejeros Electorales del Consejo Estatal Electoral, esta ciudadanización traería credibilidad y confianza en los comicios electorales. 2. Reducir al 50% el presupuesto al Consejo Estatal Electoral, en los periodos de receso, por considerar que no hay gastos de campaña de los candidatos a puestos de elección popular.3. Establecer mecanismos de control que aseguren que los gobernantes, en especial los del Poder Ejecutivo [gobernador y presidentes municipales], cumplan su función con honestidad y eficiencia e integren políticas de interés, esa es la fase de productos de calidad de la democracia.4. Se debe permitir la reelección en forma continua para fortalecer el Poder Legislativo, creando una verdadera carrera parlamentaria.5. Reducir el número de diputados de representación proporcional, de 18 a 10, para tener un Congreso de 36 diputados. Es inadmisible contar con un Congreso obeso, en contraste con una entidad pobre. Guerrero ocupa el cuarto lugar en número de diputados sólo superado por entidades ricas: Estado de México [75 diputados], Distrito Federal [66 diputados] y Veracruz [50 diputados] hoy el Congreso de Guerrero tiene 46 diputado [28 de mayoría relativa y 18 de representación proporcional]. 6. Reducir el número de regidores de representación proporcional del Ayuntamiento de Acapulco, de 8 a 4 regidores, para quedar en 18 regidores en lugar de 22. 7. Rehacer, desde su raíz, el cabildo como órgano de los ciudadanos y no de los partidos políticos. Ahora, los regidores representan a partidos o a corrientes dentro de los partidos, como también sucede con los diputados de representación proporcional, es decir, no representan a la ciudadanía. 8. Reconocer la participación ciudadana para decidir no sólo para consultar.9. Establecer la obligación del gobierno municipal de informar con transparencia a los ciudadanos, los detalles del ejercicio del gasto, pero sobre todo, la racionalidad de los proyectos de gobierno, los límites, restricciones y las posibilidades.10. Se debe elevar a rango constitucional la voz de los ciudadanos, como representante de la sociedad civil con mayor claridad y presencia frente a la sociedad política, para ello conviene aprobar la iniciativa de la Ley de Participación Ciudadana, que presentó desde el 26 de junio de 2006, la diputada de Convergencia, María Guadalupe Pérez Urbina.

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Ernesto Ortiz Diego

Bibliografía

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Latina, A.C., [IPECAL-Chilpancingo], Guerrero, México, 9 de diciembre de 2006.

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Participación ciudadana y reforma electoral

María Guadalupe Pérez Urbina *

ProblematizaciónLa coyuntura política en nuestra entidad guerrerense sigue siendo la alternancia política, pero

pudiera correr el riesgo de quedarse en una mera alternancia, sin llegar a la transición democrática, si es que el ahora grupo gobernante bloquea al verdadero motor de la historia: la sociedad civil, que cuando interviene como participación ciudadana construye cambios estructurales para beneficio de la sociedad de la que surge y se desarrolla.

Guerrero podría estar a las puertas de la ingobernabilidad. Los últimos sucesos que se han acumulado desde el 1 de abril de 2005, día en que tomó posesión el contador público Zeferino Torreblanca Galindo, primer gobernador no surgido del PRI después de 76 años de gobiernos priístas ininterrumpidos, son sucesos que colocan al nuevo grupo en el poder en el filo de la navaja, como son las ejecuciones, desapariciones y secuestros, debido a fenómenos antipolíticos, que provocan un debilitamiento de nuestras instituciones encargadas de velar por el camino institucional hacia una mayor y auténtica democracia.

La sociedad guerrerense cuestiona la pérdida de confianza en el desempeño de los que se encargan de la procuración de justicia y de la aplicación de la ley a quienes delinquen y quedan impunes sus fechorías.

Con la llegada al poder de un nuevo grupo, que tiene su origen en Acapulco, se pensaba que habría un cambio en el estilo de gobernar, si recordamos al historiador y politólogo don Daniel Cosío Villegas; sin embargo, aún persisten los viejos esquemas donde el PRI controlaba todo, pero a ese viejo partido, ya se le cambió el 6 de febrero de 2005, es decir, ya ocurrió la alternancia política, se quitó al PRI, y la ciudadanía, a través de las urnas colocó al C.P. Carlos Zeferino Torreblanca Galindo en la gubernatura de Guerrero, mediante la coalición PRD-Convergencia y el PRS; ahora esa misma ciudadanía exige la transición democrática, para que haya una mejor calidad de vida de sus habitantes.

Si se lograra la reforma electoral, luego, la reforma política y por último, la reforma del Estado en Guerrero, lograríamos construir y fortalecer la democracia en nuestra entidad.

Pero tenemos que dar el primer paso, la reforma electoral; si se logra limpiar los procesos electorales de todos los malos manejos que históricamente han mancillado la confianza en la democracia, entonces las instituciones recobrarían credibilidad, pero si los males persisten sin que nadie haga nada, dichos vicios seguirán presentándose.

En tal sentido, el Consejo Estatal Electoral, para empezar, debe cambiar de nombre a Instituto Estatal Electoral, y después, transparentar la elección de los Consejeros Electorales, ya no

* Presidenta de la Comisión de Participación Ciudadana en la LVIII Legislatura [2005-2008], del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Partido Convergencia.

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deben ser cuotas del bipartidismo: PRD y PRI; la elección de los Consejeros debe ser por la vía democrática, para que no haya compromisos con los partidos que intervinieron en su imposición, como hasta ahora sucede donde las fracciones parlamentarias mayores del H. Congreso del Estado de Guerrero, son quienes deciden al obedecer la línea del gobernador y del secretario general de gobierno en turno.

A dos años de un nuevo gobierno, todavía presenciamos cómo los grupos poderosos, en lo económico y en lo político, conservan el control, a través de las viejas estrategias del pasado, de los estados y de los procesos electorales. Por eso, es indispensable que haya participación ciudadana, donde la sociedad esté atenta y exija que todos los procesos electorales en la entidad guerrerense, sean de calidad para que le den certidumbre a sus resultados.

Guerrero continúa en transición a la democracia, pero bajo la amenaza de no concretarla por la ausencia de credibilidad en la población de que su voto no pudiera ser respetado en los comicios de 2008, como sucedió a nivel federal en los comicios del 2 de julio de 2006.

Los guerrerenses no queremos que nos suceda lo mismo o algo parecido como en la reciente elección presidencial, donde el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) que avaló el triunfo de Felipe Calderón Hinojosa no pudo despejar las dudas sobre supuestas irregularidades acaecidas durante el proceso de la elección presidencial.

Cuando hay muchas impugnaciones y un tribunal se ve vulnerado por otras fuerzas políticas, no es raro que se establezca la sospecha de que algo ocurrió. De ahí que la sociedad política (gobierno: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial), conjuntamente con la sociedad civil, deben llegar a consensos para que en Guerrero, podamos construir una reforma electoral avanzada, transparente, plural, incluyente, que le dé certidumbre a los próximos procesos electorales en los que vamos a participar los ciudadanos.

En el momento en que escribo este ensayo, Guerrero no debe sentirse orgulloso de tener un espacio público cada vez más secuestrado, dividido, en crisis y amurallado por fuerzas militares y policíacas. El asesinato irracional de un compañero nuestro, el diputado José Jorge Bajos Valverde [epd], de la LVIII Legislatura [2005-2008] del Congreso del Estado, nos debe alertar a todos, sociedad política y sociedad civil, para legislar una reforma electoral a fin de construir un espacio público donde todos podamos vivir en paz, tranquilidad y armonía.

Participación ciudadanaLa noción de participación ciudadana es relativamente reciente y carece de una definición

precisa; por lo general, se hace referencia a ella considerándola, a grandes rasgos, como una intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales.

La definición es demasiado amplia como para abarcar una gran cantidad de formas de participación de distinto origen, emplear diversos medios, por diferentes órganos, y cumplir distintas funciones, en numerosos niveles y otras especificaciones, con lo cual la especificidad de la participación ciudadana se escapa, y produce serias dudas acerca de la utilidad del término.

En consecuencia, la propuesta de participación ciudadana se presenta en la actualidad con una alta carga valorativa, de manera que no se cuestiona su bondad, sino que sólo se discute acerca

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1 Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, México, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, núm. 4, Instituto Federal Electoral, 1997. 2 Marx, Carlos y Engels, Federico, La ideología alemana, Montevideo, Pueblos Unidos, 1968, p. 38. 3 Merino, Mauricio, op. cit. 4 Delgado Rennauro, Dante, Senado de la República, México, 9 de noviembre de 2006.

María Guadalupe Pérez Urbina

de la mejor forma de impulsarla y desarrollarla. Es muy posible que tan aparente deseabilidad generalizada se deba a que se atribuye a tal denominación muy distintas significaciones.

La participación ciudadana es siempre, a un tiempo, un acto social, colectivo, y el producto de una decisión personal. Y no podría entenderse, en consecuencia, sin tomar en cuenta dos elementos complementarios: la influencia de la sociedad sobre el individuo, pero sobre todo la voluntad personal de influir en la sociedad.1

La participación ciudadana, corresponde al espacio de la sociedad civil, entendida como la concebían originalmente Marx y Engels: “La sociedad civil es el verdadero hogar y escenario de toda la historia… La sociedad civil abarca todo el intercambio material de los individuos en una determinada fase de desarrollo de las fuerzas productivas”.3

Eso es así, porque nuestra democracia se nutre con la expresión de la sociedad civil, a la que pertenece la participación ciudadana, para crear nuevos espacios de discusión, esto es lo que ya Jurgen Habermas, quien tuvo en vida una reconocida trayectoria como una gran analista de la sociedad civil con base en las enseñanzas de Antonio Gramsci, teorizó sobre las esferas públicas, es decir, una sociedad civil que apareció de golpe y porrazo para apoyar la campaña de gobernador de Guerrero de Zeferino Torreblanca Galindo, al aliarse a los partidos políticos: PRD, Convergencia y el desaparecido Partido de la Revolución del Sur, a fin de conformar la alianza “Guerrero será Mejor”. En dicha alianza, la sociedad civil participó de diferentes formas: en el Frente Cívico de Acapulco y Chilpancingo; en el embrión del Partido Alianza por Guerrero, lidereado por Carlos Sánchez Barrios y la sociedad guerrerense sin partido ni perteneciente a organizaciones sociales.

La participación ciudadana es la combinación entre un ambiente político democrático y una voluntad individual de participar. De matices entre esos dos elementos se derivan las múltiples formas y hasta la profundidad que puede adoptar la participación misma. Pero es preciso distinguirla de otras formas de acción política: quienes se rebelan abiertamente en contra de una forma de poder gubernamental no hacen uso de sus derechos reconocidos, sino que luchan por alguna causa específica, contraria al Estado en curso. Las revoluciones no son un ejemplo de participación ciudadana, sino de transformación de las leyes, de las instituciones y de las organizaciones que le dan forma a un Estado.3

Por eso tiene razón el senador Dante Delgado Rennauro, cuando dice: “La política debería tomar el mando que le corresponde, antes de que la dialéctica de la violencia meta al país a una larga noche de violencia y represión como la que han vivido por años países hermanos de América Latina”.4

Pero es indispensable que haya una decidida participación ciudadana para construir una reforma electoral en Guerrero, que sea un ejemplo a seguir por otras entidades de la República

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5 Chanona Burguete, Alejandro, “Mensaje del Diputado Coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia en la Cámara de Diputados, Palacio Legislativo”, 1 de septiembre de 2006. 6 Chanona Burguete, Alejandro, Ibídem.7 Walton Aburto, Luis, “Análisis del Sexto Informe de Gobierno, en materia de política interior”, Senado de la República, 12 de septiembre de 2006.


Mexicana. Este es el momento, en el ámbito de ganar espacios por parte de la sociedad civil, de formas de expresión que hasta ahora no conocíamos con excepción de la campaña electoral del actual gobernador Zeferino Torreblanca Galindo. La participación ciudadana debe crecer porque se tienen que ampliar los canales de discusión y el medio de comunicación que mejor logre entender el mensaje de la sociedad civil, será mensaje propositivo de ensanchamiento de la participación ciudadana, no sólo en el ámbito político, sino en el civil; sin duda, creo, que por allí debe ir una expansión de la democracia moderna guerrerense.

Los guerrerenses debemos tener presente en los trabajos que ya se han iniciado para la reforma electoral, el mensaje del diputado Alejandro Chanona Burguete, coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia en la Cámara de Diputados.

“Convergencia refrenda ante la nación su compromiso de continuar luchando por la justicia social y por la renovación de las instituciones de un verdadero estado democrático.

Lejos de avanzar y consolidarse, la transición democrática en México está retrocediendo en un ambiente de confrontación y polarización social.

Algunos consideraron la alternancia ocurrida en el Poder Ejecutivo hace seis años, como la culminación de la transición; otros advertimos que era solamente un paso, necesario pero insuficiente.”5

El diputado Chanona Burguete, al citar al sociólogo español Juan Linz, aclara más esta parte de su discurso:

“La transición democrática estará completa cuando se hayan alcanzado los suficientes acuerdos acerca de los procedimientos políticos para producir un gobierno electo; cuando un gobierno tome el poder como resultado directo de una elección libre y popular; cuando este gobierno tenga la autoridad de generar nuevas políticas, y cuando los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, generados por una nueva democracia no tengan que compartir su poder con poderes fácticos”.6

El senador Luis Walton Aburto, en una de sus lúcidas intervenciones en la Cámara Alta del Congreso de la Unión ha sido explícito cuando señala que “el Grupo Parlamentario del Partido Convergencia en el Senado de la República afirma que el Congreso Mexicano es hoy la promesa más cierta de transformación pacífica, aquí podemos y debemos llevar a cabo el rediseño institucional y la reforma del Estado que fue abandonada, la división de poderes que ha sido producto de la sabiduría occidental y que ha probado en diversas latitudes y en diversos momentos sus bondades, debe consolidarse porque esa es la voluntad soberana de la nación”.7

Es evidente la preocupación que tiene el senador Walton Aburto, porque haya en su tierra natal una reforma electoral, que también quedó trunca, debido a conflictos internos en el otrora grupo en el poder del PRI.

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Si seguimos el hilo conductor de los tres principales legisladores federales del Partido Convergencia: el senador Dante Delgado Rennauro, el diputado Alejandro Chanona Burguete y el senador Luis Walton Aburto, coinciden en que los legisladores deben preocuparse por conocer, entender y comprender, por sí mismos, los problemas del pueblo, para resolverlos en forma estructural.

Reforma electoral de avanzadaLa desaparición del que parecía el único reformador en el estado de Guerrero, José Francisco

Ruiz Massieu, el 28 de septiembre de 1994, entre la avenida Reforma y el Monumento a la Revolución en la ciudad de México –que enmarca el hecho en un inevitable simbolismo-, quien se perfilaba como el “principal operador político del zedillismo” cae víctima de una bala mortal de un arma de alto poder.

Después del exgobernador priísta, sus sucesores a partir de 1999, de su mismo partido y el actual, el primer gobernador no tricolor [aunque a Zeferino Torreblanca Galindo aún le faltan cuatro años para terminar su periodo], no dieron muestras de ser grandes reformadores de la talla del político acapulqueño, porque después del Código Electoral del Estado de Guerrero que él impulsó en su sexenio: 1987-1993, ya nada fue igual.

Por eso los guerrerenses que participamos tanto en la sociedad política como en la sociedad civil, debemos retomar el camino andado por el extinto gobernador formado en la Universidad Iberoamericana [UIA], en la Universidad Nacional Autónoma de México [UNAM] y en la Universidad de Essex, Gran Bretaña. Es decir, retomar su espíritu reformador, porque ya es hora de hacer un diagnóstico profundo sobre el estado que guarda la democracia guerrerense, para llegar a consensos y así podamos elaborar una segunda generación de reformas electorales que centren el esfuerzo en eficientar las precampañas, reducir el tiempo de campaña, crear instrumentos efectivos para la fiscalización, reducir el financiamiento a partidos y al Consejo Estatal Electoral, ciudadanizar el CEE y elevarlo a Instituto Estatal Electoral, reducir el número de Consejeros Electorales, ampliar el requisito de la edad de los Consejeros Electorales, homologar el calendario electoral de los comicios de gobernador, diputados locales y presidentes municipales; asimismo, igualar el calendario electoral de la entidad con el calendario federal, reglamentar la publicidad de las campañas, que el gobierno saque las manos de los procesos electorales, que el nuevo Instituto Estatal Electoral sea el que contrate, en forma directa, la publicidad en las campañas electorales, entre otras reformas profundas y transparentes de la nueva reforma electoral.

Propuestas de reforma electoral 1) Eficientar las precampañasCiertamente el Código Electoral del Estado de Guerrero, número 264, en los artículos del 144

bis al 144 bis 7, reglamentan las precampañas; sin embargo, dichas normas no son respetadas ni por precandidatos ni por los partidos políticos. De ahí que sea indispensable eficientar las precampañas para que los actores políticos respeten esta normatividad.

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2) Reducir el tiempo de campañaEl tiempo demasiado prolongado de las campañas, además de provocar un exceso de gastos

innecesarios y el agotamiento de los candidatos, ocasiona también el aburrimiento de los ciudadanos.

Por eso, urge reducir la duración de campaña de los candidatos a puestos de elección popular; se propone el siguiente tiempo:

a) Gobernador: 45 díasb) Diputado local: 25 díasc) Presidente municipal: 30 días3) Instrumentos de fiscalizaciónEs imprescindible que el nuevo Instituto Estatal Electoral cuente con facultades y atribuciones

legales suficientes; asimismo, con los instrumentos de evaluación y control para fiscalizar los recursos financieros que manejan en campaña los partidos, precandidatos, candidatos y particulares, a fin de evitar aportaciones, sobre todo, del sector privado, porque una vez que los candidatos se convierten en autoridades, los donantes les cobran las facturas con puestos en la administración, prebendas y no pago o reducción de impuestos.

4) Reducción del financiamiento a partidos y al Consejo Estatal ElectoralCon la reducción del tiempo de campaña de los candidatos, es posible disminuir dinero público

con el que se financia a los candidatos y a los partidos; además, el Consejo Estatal Electoral sólo trabaja en los periodos de campaña; en consecuencia, a los Consejeros se les debe apoyar -no con grandes sueldos- con una cantidad modesta durante el tiempo de campaña, como sucede con los Consejeros Locales y Distritales en todo el país. A estos Consejeros sólo se les auxilia con cantidades modestas y durante 10 meses que duran las campañas federales, a pesar de que tienen mayor responsabilidad porque deben organizar las campañas federales de presidente de la República, senadores y diputados federales.

5) Ciudadanización de la elección de los Consejeros ElectoralesYa es tiempo de terminar con las imposiciones, recomendaciones y partidización en la

nominación de los Consejeros Electorales; se deben buscar mecanismos más democráticos para que sean realmente electos por la ciudadanía; no por el gobernador en turno, quien envía una señal a las dos fracciones parlamentarias más numerosas [hasta ahora el PRD y PRI] del Congreso del Estado y éstas son los que en forma perversa imponen a los Consejeros, creando después compromisos con los partidos que los impusieron.

6) Ampliar la edad de los Consejeros Electorales.Para eso tendrá que reformarse la fracción c) del artículo 71 del Código Electoral del Estado

de Guerrero, ya que limita la edad de ellos, cuando señala no tener más de sesenta y cinco años de edad ni menos de veinticinco, el día de la designación. En otras entidades como en el caso del Estado de México, la edad se amplía hasta más de 70 años, porque a esa edad, todavía ciudadanos y ciudadanas reflexionan y emiten mejores juicios de valor que cuando se tiene menor edad.

7) Aprovechar la experiencia de los exConsejeros Electorales FederalesLa fracción j) del artículo 71 del Código Electoral del Estado de Guerrero es excluyente,

cuando señala la prohibición de los aspirantes a Consejeros del Consejo Estatal Electoral, a

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8 Cunill Grau, Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y representación social. Venezuela, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], Nueva Sociedad. 1997.


quienes se hayan desempeñado como Consejeros Locales y Distritales del IFE; por el contrario, éstos cuentan con mejor experiencia, reúnen mayores requisitos y son electos democráticamente por el Consejo General del IFE con las observaciones de los partidos nacionales.

8) Reducir el número de Consejeros ElectoralesEs indispensable reducir el número de Consejeros Electorales, es decir, de 9 a 7, como

funcionan los Consejeros Distritales. En realidad, el trabajo de los Consejeros Electorales del CEE es de menor importancia que el trabajo que desarrollan los Consejeros Electorales del IFE en las entidades, por si esto fuera poco, el padrón electoral lo diseña y lo actualiza el IFE; el Consejo Estatal Electoral sólo lo usa en elecciones locales.

9) Homologar el calendario electoral de gobernador, diputados locales y presidentes municipales, y el calendario local con el federal.

Es tiempo de que coincida la elección de esos puestos de elección popular local y federal en un mismo día. Esto traerá enormes ventajas, no sólo en la reducción de gastos en campañas, sino que se evitará el desdén y la irritación en la ciudadanía que causan las campañas y los comicios frecuentes.

10) Reglamentar la publicidad de las campañas y la actuación de los gobernantesHay estados de la República que ya han reglamentado el gasto excesivo de la publicidad oficial,

como son los casos de Quintana Roo, Zacatecas, entre otros, evitando con ello la promoción de la imagen personal; además, son los partidos quienes están exclusivamente autorizados para contratar tiempos y espacios en los medios de comunicación a través del Instituto Estatal Electoral.

ConclusionesLa conjunción de participación ciudadana y una nueva reforma electoral de avanzada, sin

duda, le puede producir a los guerrerenses y al estado de Guerrero, la obtención de una nueva visión de planeación democrática que este nuevo gobierno en transición debería contemplar para la construcción e instrumentación de políticas públicas de corto, mediano y largo plazo.

Por ello, es necesaria una nueva cultura social y política de todos los actores y grupos que integran las diferentes esferas de gobierno municipal y estatal.

Los contenidos de la participación ciudadana están expresados en la incorporación de los instrumentos de democracia directa, la participación ciudadana en la formulación de políticas y en las decisiones estatales por medio de organizaciones con intereses particulares y en la provisión de servicios públicos a través de “la autogestión social que combina el manejo descentralizado de los recursos y la creación de cuerpos colegiados para su administración”.8

Por eso, es indispensable que la nueva Reforma Electoral en Guerrero, también contemple las figuras jurídicas de democracia directa que estoy proponiendo en la iniciativa de Ley de Participación Ciudadana que presenté en el Congreso del Estado el 26 de junio de 2006, a fin de que se aprueben las figuras jurídicas de democracia participativa como las siguientes:

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Plebiscito, referéndum, iniciativa popular, consulta ciudadana, colaboración ciudadana, rendición de cuentas, difusión pública, audiencia pública, recorridos del presidente municipal; y, asamblea ciudadana.

Para finalizar estas reflexiones, desde la Presidencia de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVIII Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, puedo afirmar que una de las motivaciones principales para la participación ciudadana se vincula a necesidades insatisfechas [sociales, culturales, económicas o simbólicas], por eso es importante que en la reforma electoral se tenga en cuenta la participación de la sociedad civil; así, la reforma electoral la podemos construir de abajo hacia arriba y en forma transversal.

BibliografíaCunill Grau, Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de gestión pública y

representación social, Venezuela, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAUD], Nueva Sociedad, 1997.

Chanona Burguete, Alejandro, “Mensaje del Diputado Coordinador del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia en la Cámara de Diputados”, Palacio Legislativo, 1 de septiembre de 2006.

Delgado Rennauro, Dante, Senador del Partido Convergencia, Senado de la República, México, 9 de noviembre de 2006.

Marx, Carlos y Engels, Federico, La ideología alemana, Montevideo, Pueblos Unidos,1968, p. 38. Merino, Mauricio, La participación ciudadana en la democracia, Cuadernos de Divulgación

Democrática, núm. 4, Instituto Federal Electoral, 1977.Walton Aburto, Luis, “Análisis del Sexto Informe de Gobierno, en materia de política interior”, Senado

de la República, 12 de septiembre de 2006.

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Equidad en la competencia electoral

Ramiro Solorio Almazán *

El único estado estable, es aquel en que todos los ciudadanos son iguales ante la ley

Aristóteles

1. IntroducciónLa equidad en la contienda electoral es un reto de cualquier legislación electoral, de los

organismos jurisdiccionales y administrativos local y federal, vinculados a generar una lucha electoral equitativa; esto significa que debemos establecer condiciones, reglas y principios para que ningún competidor tenga ventaja sobre los otros; generar, en la medida de lo posible, que otro partido político (o candidato cuando lo disponga la ley) pueda contender en condiciones de equilibrio en el proceso de elección.

Esto es, que todos estén sujetos a las leyes electorales y que no existan lagunas jurídicas para que no se favorezca a ningún participante y se desequilibre la competencia. Lo que se busca es igualdad y equilibrio de oportunidades y circunstancias democráticas.

Todo ello se lleva a cabo, en principio, por medio de las tareas legislativas en materia de imparticion de justicia electoral; por lo que en el marco de la reforma del Estado se deben tener en cuenta los nuevos criterios que se están forjando y plasmarlos en la ley para contribuir al desarrollo democrático.

2. EquidadPara el presente trabajo, interesa el concepto de equidad vinculado a la justicia distributiva

o comparativa, que toma en cuenta la igualdad o proporcionalidad, para fines de la competencia electoral. En este sentido se entiende por equidad lo fundamentalmente justo expresado en la ley, derivado de las circunstancias políticas, sociales, culturales y humanas, que dieron origen a lo pactado conforme a los principios de igualdad o proporcionalidad. Así, justicia y equidad resultan vocablos sinónimos.

3. Competencia electoralConforme al diccionario de la Real Academia Española competencia se puede entender como

“Disputa o contienda entre dos o más sujetos sobre alguna cosa. Oposición o rivalidad entre dos o más que aspiran a obtener la misma cosa”.

Respecto al término electoral el texto mencionado lo relaciona con electores o elecciones. En el ámbito electoral, los sujetos que compiten son los partidos políticos, definidos como entidades de

* Diputado local, Presidente de la Comisión Ordinaria de Justicia, LVIII Legislatura [2005-2008], del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Partido de la Revolución Democrática.

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interés público, según el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; con lo que “el estado adquiere la obligación de garantizarles las condiciones para su desarrollo, así como propiciar y suministrar los elementos mínimos para su acción, asegurándoseles vida y concurrencia dentro del proceso político del país”. Las condiciones y elementos mínimos se refieren a las prerrogativas que se proporcionan, como acceso a medios de comunicación, financiamiento público, entre otros.

Además, la finalidad es: promover la participación del pueblo en la vida democrática; contribuir a la integración de la representación nacional y cómo organizaciones de ciudadanos, hacen posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, de acuerdo al artículo 41 constitucional. La equidad en la competencia electoral, se refiere a una competencia justa.

4. Principios y reglas aplicablesEquidad legal. La respuesta la encontramos en las reglas establecidas en la legislación

suprema de México (artículos 41 y 116 constitucionales) y en leyes y tratados internacionales, esto es, siempre que se respeten realmente estos principios y reglas, se considerará que existe equidad. Dichos principios y reglas, en parte, son:

A) Al ser los partidos políticos entidades de interés público, el Estado tiene la obligación de proporcionarles los elementos necesarios para desarrollar, en forma adecuada, sus actividades, como son: financiamiento, lo que supone el derecho de fiscalización; acceso a medios de comunicación. Además de que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado. B) Observancia de los principios rectores fundamentales en todo proceso electoral (Certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad). C) Garantizar los principios de libertad, autenticidad y periodicidad en las elecciones para renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo. D) En el sufragio activo, es fundamental el respeto a sus características: universal, libre, secreto, directo, intransferible e igual. E) Para tutelar el derecho fundamental del sufragio pasivo deben preverse mecanismos que garanticen que cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos legales y, en su caso, los que impongan los documentos internos de su partido acordes con la esencia de ese derecho, posibiliten una competencia equitativa en el caso de participar como precandidato o candidato. F) Las autoridades electorales tanto administrativas como jurisdiccionales, deberán, en todo momento desarrollar sus funciones bajo los principios de autonomía e independencia. G) Los funcionarios de cada dependencia o gobierno, deberán abstenerse de participar a favor o en contra de otro actor político, pues por su posición de superioridad es evidente que propicia ámbitos desproporcionados o inequitativos. H) Control constitucional y legalidad de actos y resoluciones electorales.

5. Elementos de inequidad (medios de comunicación)El artículo 44, del Código Electoral del Estado de Guerrero, señala, entre otras cosas, que son

prerrogativas de los partidos políticos tener acceso en forma permanente a la radio y televisión para difundir sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales. En

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Ramiro Solorio Almazán

esa forma, si en los medios de comunicación se realizan ataques personales o de provocación a los competidores, además de recaer en posibles faltas administrativas, se vulnera la finalidad mencionada.

Por otra parte, es necesario en la próxima reforma al Código Electoral disponer límites en cuestiones sobre el uso de la internet, ya que en elecciones pasadas hubo anuncios o simples correos electrónicos de diversos partidos, que no contaron con el monitoreo adecuado. Al mismo tiempo, que denuncien públicamente cualquier anomalía o práctica que se considere ilegal.

En fin, sería conveniente que por lo que hace a los medios de comunicación de participación estatal (radio, televisión) o del tiempo total que le corresponda al Estado en canales de televisión y frecuencias de radio, se otorguen tiempos y promocionales a los partidos políticos: 50% en forma igualitaria y 50% de acuerdo a fuerza electoral, en tiempo de elecciones y fuera del proceso electoral, en atención a los votos obtenidos en la elección inmediata anterior (actualmente está regulado por el Art. 46 Bis del Código Electoral de Guerrero con 30% igualitario y 70% por fuerza electoral). El acceso a las escalas mencionadas, permite que de un proceso electoral a otro se reduzcan las distancias entre las desigualdades, propiciando condiciones de equilibrio para una competencia.

Cabe precisar, que ese modelo excluye las contrataciones, por sí mismos, de los partidos políticos, candidatos o sus representantes. Para optimizar recursos, abatir costos de contratación y permitir una adecuada fiscalización, es conveniente que todo ello se haga por conducto de la autoridad administrativa electoral.

6. FinanciamientoSegún el Diccionario de la Lengua Española, el financiamiento es “aportar el dinero

necesario para una empresa. Sufragar gastos de una actividad, obra, etc.” El financiamiento puede ser entendido como el cumplimiento de los fines que tienen reservados en las sociedades contemporáneas, dentro de un estado de derecho. Es la política de ingresos y egresos de las fuerzas políticas tanto para sus actividades electorales como las permanentes.

6. 1 Financiamiento públicoEl artículo 41 Constitucional, base II, señala que la ley garantizará que los partidos políticos

nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades (el Código Estatal Electoral lo regula en el artículo 49).

La ley señala las reglas a que se sujeta el financiamiento de los partidos políticos debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

En el concepto de equidad, se comprende el derecho igualitario de acceso al financiamiento público de los partidos políticos, así como el otorgamiento de tal beneficio en función de sus diferencias específicas, como podrían ser su creación reciente o bien, tomando en cuenta su participación en procesos electorales anteriores, y entre los últimos, la fuerza electoral de cada uno. En consecuencia, quienes ya participaron en una elección anterior y no cubrieron ciertos requisitos, verbigracia, la obtención de un determinado porcentaje mínimo de votación, se

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encuentran en una situación diversa respecto de los partidos que aún no han participado en proceso comicial alguno, y, por tanto, unos y otros merecen un trato diferenciado entre sí, pues existe plena justificación del no financiamiento a institutos políticos que no obstante haberlo recibido para una elección anterior, no demostraron tener la fuerza suficiente a fin de seguir gozando de tal prerrogativa, cuestión diversa a la situación de los de nueva creación que, por razones obvias, han carecido de la oportunidad de probar su grado de penetración en la sociedad.

La distribución de recursos financieros conforme a diferentes escalas, permite que de un proceso electoral a otro se reduzcan las distancias entre las desigualdades, propiciando condiciones de equilibrio para una competencia.

6. 2 Financiamiento privadoEl financiamiento privado es producto de la simpatía y aceptación de las personas o el grupo

social donde se desenvuelven los partidos políticos. En México tiene un papel importante, pero es evidente que de lo que se trata es que el público prevalezca sobre éste. Dicho tipo de financiamiento, comprende diversos rubros, como son:

A) Financiamiento por militancia. Integrado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, las aportaciones de sus organizaciones sociales y las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas.

B) Financiamiento de simpatizantes. Se establece por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país, regulado en el Art. 49 del Código Estatal Electoral.

Es necesario precisar, que las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral facultada para ello, tendrán un límite anual. La cuota se fija considerando al monto total de financiamiento público otorgado a los partidos políticos, por lo tanto, entre más partidos existan mayor es el monto aportado. La cuestión se considera que se debería de tomar en forma individualizada y afín a la fuerza electoral de cada partido, ya que de lo contrario, podría vulnerarse el principio de que los recursos públicos deben prevalecer sobre los de origen privado.

C) Autofinanciamiento. Está constituido por los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales, tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales, de bienes y de propaganda utilitaria así como otra similar que realicen para allegarse fondos. La norma anterior estará en su mayoría sujeta a leyes según su naturaleza, sin embargo, deja abierta la puerta al señalar: así como cualquier otra similar que realicen para allegarse fondos, entonces bajo ese rubro, se podría caer en cuestiones que no estén reguladas, y por lo tanto abiertas a interpretación que rompan con el principio de equidad.

D) Financiamiento por rendimientos financieros. Para obtener tal tipo de financiamiento los partidos políticos pueden crear fondos o fideicomisos con su patrimonio o con las aportaciones que reciban, manejados a través de las operaciones bancarias y financieras que el órgano responsable del financiamiento de cada partido político considere conveniente, con excepción de la adquisición de acciones bursátiles. Los rendimientos financieros obtenidos a través de dicha modalidad deberán destinarse para el cumplimiento de los objetivos del partido político.

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Al respecto, sería conveniente fijar reglas específicas para los fideicomisos. Por ejemplo, si se deja la posibilidad de que se invierta lo que se reciba por otros rubros, entonces si lo aportado por un simpatizante cubre el límite señalado por el Código Electoral de Guerrero posiblemente al invertirse, lo pueda rebasar por los intereses generados. En ese sentido, como los fines del partido están muy bien señalados en la Constitución, es absurdo que, transcurrido un año sea electoral o no, un partido político pueda tener ingresos por rendimientos financieros, porque, en caso de haber excedentes, deben reembolsarse a la autoridad electoral.

6. 3 Elementos de equidad en el financiamientoRespecto del financiamiento, se pueden encontrar elementos de equidad como son:A) Elemento personal. Se refiere a las circunstancias propias y particulares de cada partido

político. Por ejemplo, no recibe el mismo financiamiento un partido político de reciente creación, a aquel que se haya sometido a la decisión del cuerpo electoral y, como consecuencia, conserve su registro.

B) Elemento objetivo. Se considera que es el más importante, porque puede cuantificar la fuerza electoral que el ente político haya ganado a través de los comicios, mismos que determinan su existencia y, por ende, si tiene derecho a recibir financiamiento. Otro criterio que podría utilizarse, sería la membresía de cada partido político.

C) Legal. Se refiere a la función propia del Poder Legislativo, en la que se deberá, en todo momento, crear mecanismos de distribución equitativos, siempre basados en la idea de justicia. Sin que existan parámetros o reglas específicas que deban seguirse. Sin embargo, los criterios de distribución del financiamiento tendrán que ser, en la medida de lo posible, aprobados por mayoría o por consenso.

D) Temporal. En el caso de las campañas electorales se debe otorgar mayor dinero, pero habrá que ser más estrictos al momento de su fiscalización. Cabe precisar, que en algunos países sólo se otorga financiamiento para los comicios.

E) Subjetivo o ético. Los actores políticos deberán seguir ciertas normas de conducta ética que propicien un ambiente de equilibrio y justicia.

Asimismo, del estudio del financiamiento, se pueden fijar ciertos principios: 1) Los recursos públicos deberán prevalecer sobre los de origen privado. Para hacer efectivo este principio, la legislación correspondiente debe establecer que en ningún caso la suma de los límites máximos de los diferentes tipos de financiamiento privado pueda exceder o alcanzar los recursos proporcionados por financiamiento público. Por igual, deben aclararse los límites máximos, observando la restricción mencionada, de cada tipo de financiamiento privado. 2) Deberá haber límites a los gastos de campaña y una mejor fiscalización por parte de la autoridad electoral administrativa. Así como la sanción de que, ante el exceso determinante de gastos en los comicios, se prevea la nulidad de la elección, pero con plazos razonables que permitan su fiscalización oportuna, o bien, que la remoción del cargo esté sujeta a la verificación de sus gastos. Publicidad en la contabilidad y en el origen de los fondos. 3) Austeridad en las campañas. 4) Transparencia en el manejo de fondos, verificables por cualquier ciudadano que lo solicite. 5) Los fondos tendrán que ser repartidos conforme al principio objetivo (fuerza electoral).

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7. Propaganda en las campañas electorales En estos supuestos, no importa si el partido es de reciente creación o tiene antigüedad, puesto

que de lo que se trata es que todos tengan por igual el mismo espacio de aprovechamiento físico para promover su campaña electoral y se añade la cuestión de sorteo, lo que evita la manipulación o preferencia por parte de las autoridades. Pero, de lo que se trata también, es que se midan de acuerdo a su proporcionalidad, por eso en el orden privado, depende de las gestiones de cada partido, por lo que la tendencia será a favor de los que tengan más seguidores o con mejores vínculos.

8. Derecho a formar coalicionesLos artículos 55 al 61 del Código Estatal Electoral, regulan lo conducente a las coaliciones.

Ello garantiza a partidos políticos de menor fuerza, a los que no estén gobernando en ese momento y a los que no tengan suficientes recursos económicos, un equilibrio de fuerzas, en el caso, con los poderosos. Ese principio logra que al conjugarse varios partidos de los llamados pequeños compitan en forma equitativa con los partidos tradicionales y como consecuencia, genera condiciones justas.

9. Cuotas de género y raza Con las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del mes de julio

de 2001, en el artículo 1, párrafo tercero, se señala que queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Discriminar significa aplicar un tratamiento inferior a un grupo de personas en razón de un atributo, sea adscrito o adquirido.

9.1 Cuotas de géneroEn México, con la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

publicada el 24 de junio 2002, en cuanto al tema de la equidad, se garantiza mayor participación al género femenino por lo siguiente.

El artículo 4, párrafo 1, ahora señala:Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligación que se ejerce para integrar

órganos del Estado de elección popular. También es derecho de los ciudadanos y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la equidad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular.

Con esta reforma, se obliga a los partidos políticos a que igualen las oportunidades entre hombres y mujeres. Ello implica, que si el partido no lo hace, se podrá solicitar la intervención del Instituto Federal Electoral para que revise el asunto. En Guerrero es necesario profundizar esa

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reforma federal, porque lo que se establece es que se debe registrar un 70% de un mismo género, pero no se obliga a que sean propietarios.

10. Equidad en los sistemas electoralesEl concepto de sistema electoral en su sentido restringido, se refiere al principio de

representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público.

11. Conclusiones1. La equidad en la competencia electoral no es sinónimo de igualdad, sino de lo que se

trata es de crear expectativas en donde no importando diferencias sustanciales se tenga la misma posibilidad de acceder al poder. Es decir, cualquier partido político tiene las mismas oportunidades, pero no las mismas condiciones.

Dichos principios son: los partidos políticos son entidades de interés público, por lo que el Estado tiene la obligación de proporcionarles los elementos necesarios para desarrollar adecuadamente sus actividades, como son, entre otros, financiamiento, lo que supone el derecho de fiscalización; acceso a medios de comunicación; los recursos públicos deberán prevalecer sobre los de origen privado; se deberán observar los principios rectores fundamentales en todo proceso electoral (certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad); garantizar los principios de libertad, autenticidad y periodicidad en las elecciones para renovar los Poderes Legislativo y Ejecutivo; en el sufragio activo, es fundamental el respeto a sus características: universal, libre, secreto, directo, intransferible e igual; para tutelar el derecho fundamental del sufragio pasivo deben preverse mecanismos que garanticen que cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos legales y, en su caso, los que impongan los documentos internos de su partido acordes con la esencia de ese derecho, posibiliten una competencia equitativa en el caso de participar como precandidato o candidato; las autoridades electorales tanto administrativas como jurisdiccionales, deberán, en todo momento, desarrollar sus funciones bajo los principios de autonomía e independencia; los funcionarios de cualquier dependencia o gobierno, deberán abstenerse de participar a favor o en contra de otro actor político, pues por su posición de superioridad es evidente que propicia ámbitos desproporcionados o inequitativos.

2. En el tema de la equidad, además de la justicia como valor y como principio supremo, se deben ponderar valores como el respeto y la ética. Solamente si se logran compaginar esos elementos, se estará en el entendido que se ha avanzado en la labor democrática. Siempre se podrá medir la equidad de diversos parámetros (coaliciones, género, raza, sistema electoral, valor del voto, etc.), pero es muy importante tomar en cuenta que esta actividad depende de todos los actores políticos, y no sólo de la vigilancia estricta de la autoridad.

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La reforma electoral en Guerrero:¿Estructural o de procedimiento?

Fermín Vargas Vargas *

“El estudio más digno de la política no es el hombre sino las instituciones” John Plamenatz

Giovanni Sartori, durante la primera mitad de los noventa, apuntaba, con precisión y profunda desilusión, que los reformadores en el ámbito mundial, debido a la vertiginosidad de los cambios institucionales, muchas veces eran unos verdaderos incompetentes que no sabían en realidad qué reformar y cómo lo iban a hacer.1

Tal afirmación del ilustre florentino bien puede ser aplicable al caso concreto del proceso de reforma electoral del estado de Guerrero, si no se plantean antes las dos interrogantes del ¿qué? y ¿cómo?, pero, sobre todo, saber responder con propiedad a las mismas.

En lo personal, creo que el proceso de reforma electoral estaría inacabado si no se toma en cuenta reformar en serio en ese orden la Constitución Política del Estado de Guerrero y las leyes secundarias, las instituciones relacionadas con la materia y los sistemas político-electorales respectivos, con una visión estructuralista y no conductista, entendida la primera como observar y transformar, de principio, al andamiaje político; esto es, las estructuras que sostienen el entramado institucional y, después, en segundo plano, las funciones de los operadores.

¿Qué reformar?En materia electoral, los retos del proceso de reformas de tercera generación (la primera y

segunda generación se efectuaron durante los setenta, ochenta y noventa a nivel federal y local) son desarrollar elecciones de calidad, con equidad, eficacia, eficiencia y transparencia, sin que ello implique que los anteriores procesos electorales federales o locales no hayan tenido estos elementos, al menos los de 1996 a la fecha, sino que ahora se deben enfocar de manera distinta de tal forma que enfrenten positivamente los nuevos retos, tales como campañas y propaganda negativas, adecuación de reglas para el acceso a medios de comunicación, prevención de actos anticipados de campaña, intervención de poderes públicos y fácticos, fiscalización oportuna del financiamiento público y privado, implantación de mayores controles constitucionales y legales externos a los partidos políticos, atención oportuna de quejas administrativas por parte de la autoridad electoral, entre otros.

Pero para ello, insisto, se tienen que transformar, en esencia, las instituciones electorales y políticas de la entidad.

* Licenciado en derecho, UAG.1 Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, una investigación de estructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 12.

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2 José Gilberto Garza Grimaldo, Democracia participativa municipal, Chilpancingo, U.A.G. y H. Ayuntamiento Constitucional de Chilpancingo, 1990, p. 137.

La reforma electoral en Guerrero: ¿Estructural o de procedimiento?

La propuesta del titular del Poder Ejecutivo del Estado y del Consejo Estatal Electoral respectivo, al parecer van en ese sentido; es decir, respecto del órgano electoral administrativo, se considera el cambio de denominación por razones de la propia naturaleza jurídica, estructural y operativa, hasta establecer desde el proceso de integración de la autoridad electoral, una apertura total y democrática, a través de exámenes de oposición a los interesados y demás filtros correspondientes, a cargo del Poder Legislativo estatal.

Sin embargo, no sólo al Consejo Estatal Electoral debe aplicarse un rediseño institucional, sino también al Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, a la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales, a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como a los Ayuntamientos y a los partidos políticos, en tanto son estructuras político electorales de la entidad.

No obstante, las grandes transformaciones institucionales con visión estructuralista no se dan en el corto plazo, y, por el contrario, sí pueden salir reformas o adecuaciones de procedimiento. Por ello, en el marco de la reforma del Estado que al principio de este gobierno y al menos los dos anteriores han impulsado, resulta conveniente separar, en materia electoral, aquellas reformas que proponen los diversos actores políticos de tipo estructural, para su análisis, discusión, y, en su caso, aprobación pública, aunque de forma paulatina, cuya vigencia bien pueda no ser para el siguiente proceso electoral local, sino para dentro de dos, tres o cuatro, según sea el caso.

Lo importante es que se dé un avance en materia electoral de peso y profundidad en beneficio de la funcionalidad del Estado.

A manera de aportación, a continuación se presentan algunas sugerencias de reforma electoral de tipo estructural, que llamaremos de transformación institucional, de la forma siguiente:

Transformación institucional del Consejo Estatal Electoral a) Desde la Constitución local, definir a la autoridad electoral administrativa como un Instituto,

como el todo, a cargo de un órgano superior de dirección, como lo es el Consejo General, cuyos integrantes durarán en su encargo cuatro años, con posibilidad de ratificación del H. Congreso del Estado, y a partir de ello, rediseñar su estructura orgánica con nuevas áreas de responsabilidad, tales como direcciones ejecutivas, coordinaciones y unidades técnicas, así como establecer su propia contraloría interna.

b) La misión central es y será la organización de las elecciones, pero también tendrá bajo su cargo nuevas responsabilidades, como serían la ejecución de los procesos de plebiscito, referéndum y consulta popular; el reconocimiento de usos y costumbres en zonas indígenas para cargos electivos; integración, desarrollo y vigilancia de mecanismos de participación ciudadana para la planeación democrática y programas de gobierno tales como los presupuestos participativos, entre otros, en coordinación con los Poderes Legislativo y Ejecutivo; así como instituir una especie de landsgemeinden2 que se desarrolla en los cantones suizos, como mecanismos de democracia pura y directa. Todo ello, sería a cargo del nuevo Instituto Electoral y de Cultura Democrática del Estado de Guerrero. Sin duda, sería deseable y saludable para el pueblo suriano.

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4 Giovanni Sartori, Ídem, p. 7.

Fermín Vargas Vargas

c) A semejanza con Baja California -hasta ahora la única entidad federativa del país que cuenta con su propia credencial para votar- implantar el Registro Estatal de Electores del Estado de Guerrero, para generar, con autonomía, los productos electorales que de forma común en cada Proceso Electoral se solicitan al IFE mediante convenios de apoyo y colaboración, no gratuitos, como lo son el Padrón y Lista Nominal de Electores, la Credencial de Elector, (ésta sería de carácter vitalicio), Cartografía electoral estatal, municipal y comunal, entre otros. Lo anterior, en razón de que si los Ayuntamientos de Acapulco de Juárez y Chilpancingo de los Bravo hoy cuentan con tecnología en sus Direcciones de Tránsito Municipal respectivas para elaborar licencias de conducir semejantes o mejores en calidad de las que emite el IFE, sería conveniente que la nueva autoridad electoral administrativa efectuara un análisis de ello que le permita ponerse a la vanguardia y modernidad, así como reducir los costos.

d) La implantación del Programa de Resultados Preliminares (PREP) propio, a través de la creación de la Unidad Técnica de Servicios de Cómputo e Informática –similar a la UNICOM del IFE- evitando con ello licitaciones públicas que pudieran ocasionar escándalos de corrupción en la asignación de proveedores y, en su caso, ahorro de recursos públicos.

En estos casos, al parecer sólo en el inciso a) existe coincidencia general en cuanto al cambio de denominación e integración de la autoridad electoral administrativa con algunas de las 43 sugerencias que el Consejo Estatal Electoral elaboró para esos efectos, así como las respectivas del Poder Ejecutivo, que sin duda son consideradas como propuestas de reforma electoral que, debidamente complementadas, pueden catalogarse como estructurales.

Por lo que hace a las sugerencias de los incisos b) al d) del presente documento, así como las de procedimiento mencionadas al inicio, no he escuchado ni leído pronunciamiento alguno en ese sentido, en el marco del actual proceso de reforma del estado de Guerrero.

Transformación del sistema electoral guerrerenseEl conjunto de normas, principios, procesos, procedimientos e instituciones que transforman

la voluntad popular depositada en las urnas electorales en órganos representativos de gobierno, se denomina sistema electoral.

La tipología de los sistemas electorales en las democracias contemporáneas se divide en dos grandes “bloques”, que son los sistemas mayoritarios y los sistemas proporcionales.

Aun cuando existe infinidad de variables de estos sistemas válidos en todo el mundo, algunos distintos y únicos, al final de cuentas cada pueblo, como el caso del estado de Guerrero, decidirá cuál es el más conveniente de acuerdo a sus propias demandas sociales.

En el caso de nuestra entidad federativa, en la actualidad se cuenta con un sistema electoral de naturaleza mixta con predominante mayoritario, es decir, que contiene elementos de los principios mayoritario y proporcional, pero en mayor número del primero, como se menciona a continuación.

a) En la elección de gobernador, su designación se da bajo el principio de mayoría relativa o simple (MR), entendido como aquel en donde gana el candidato que obtiene el mayor número de votos, conocido como el sistema “first past the post” o “plurality system”3 (el primero que cruza

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la meta y sistemas plurales) muy utilizado en todo el mundo democrático para elegir a los cargos ejecutivos tales como presidente, gobernadores y presidentes municipales o alcaldes.

b) En la elección de los integrantes del Poder Legislativo, de los 46 diputados, 28 son electos bajo el principio de mayoría relativa en igual número de distritos uninominales (áreas territoriales divididas demográficamente) y 18 bajo el principio de representación proporcional impuro, es decir, con barreras legales -se asignan las curules a los partidos políticos que obtengan el 2% en un primer momento más el 1% en un segundo momento, de la votación estatal válida, además de otros requisitos de carácter cuantitativo- entendiendo este principio como la distribución de las curules por partido político, en “proporción” a su fuerza electoral obtenida, resultado de operaciones matemáticas de proporcionalidad que en el caso se denomina “fórmula de representatividad mínima” y mediante la presentación de listas cerradas en una sola circunscripción plurinominal (área geográfica por lo general más grande que los distritos).

c) Merece trato especial la elección de los Ayuntamientos, en razón de que se elige a un presidente municipal, cargo que es ejecutivo, unipersonal, bajo el principio de mayoría relativa, y al mismo tiempo que marca el elector el recuadro con el nombre de su candidato a alcalde –en una especie del principio jurídico que reza “la suerte de lo principal la corre lo accesorio” vota automáticamente por los candidatos a síndicos procuradores y de paso, por la planilla de regidores de su partido político.

¿Cómo está eso?, ¿y la observancia del numeral 115, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra establece: “Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios?”

En apariencia, nuestro sistema electoral para la elección de Ayuntamientos junta de forma incorrecta en una misma boleta, recuadro y voto, la elección bajo los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, pero en realidad no existe la aplicación de tal principio democrático (RP) y sí en cambio, una distribución con rasgos de inequidad e inconstitucionalidad de regidurías. veamos por qué.

Para la asignación de regidurías, se determina el 50% del total de ellas al partido político ganador de la elección -bajo el principio de mayoría relativa- después, el 25% al partido político que quede en segundo lugar -asignación que no se da bajo ninguno de los dos principios, ni de mayoría relativa ni de representación proporcional- y, por último, el 25% restante se distribuye entre los partidos políticos que hubieren obtenido “el porcentaje mínimo del 2% de la votación total válida emitida para las planillas en el municipio respectivo” según el artículo 17, inciso b), del Código Electoral del Estado de Guerrero vigente, distribuyéndose de la siguiente forma:

Se inicia “la asignación por el partido político o coalición que obtuvo la mayor votación, y siguiendo en orden decreciente con los otros partidos políticos o coaliciones, si hubiere regidurías por asignar.”

El mismo numeral establece que “si después de efectuado el procedimiento anterior quedaran aún regidurías por asignar, éstas corresponderán al partido político o coalición que tuviere mayor número de votos sobrantes y, en su caso, se seguirá en orden decreciente con los otros partidos políticos o coaliciones.

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Fermín Vargas Vargas

¿Donde quedó el principio de representación proporcional?Evidentemente, el principio de la representación proporcional no está introducido de forma

correcta en la ley electoral vigente, en virtud de que para la aplicación de este principio no sólo se deben tomar en cuenta las barreras legales, como el porcentaje mínimo de votación -el 2% en un primer momento y otro 2% en un segundo momento- puesto que con ello se confunde la naturaleza del principio democrático con uno sólo de sus componentes (los umbrales o barreras señalados).

El objetivo fundamental del principio de representación proporcional consiste en atenuar los efectos de la sobre y subrepresentación políticas.

En el caso concreto, en la elección de Ayuntamientos y asignación de regidurías correspondiente, esos efectos de carácter negativo se encuadran en la ley de la materia. A manera de ejemplo, la primera se da cuando el partido político ganador se queda con el 50% de las regidurías con el 35% de los votos y, la segunda, cuando el partido político que obtiene 25% de los votos le toca, si acaso, una regiduría, aplicando fórmulas electorales mal combinadas e incompletas del principio de mayoría relativa y de representación proporcional.

La propuesta para corregir tal inobservancia constitucional consiste en separar las elecciones de presidente municipal de las de regidores, así como de los propios síndicos procuradores, implantando el método de cociente y resto mayor muy utilizado para los principios de representación proporcional, donde con base en divisiones de la votación válida entre los cargos electivos, se asignan cada uno de ellos, una vez rebasado el mínimo de votación requerida por partido político (umbrales).

Con lo anterior, se fortalecería al Órgano Colegiado Municipal, en cuanto a su verdadera autonomía frente al cargo ejecutivo, así como se contribuiría a una mejor y verdadera representación plural en el seno del mismo, al reformar las disposiciones legales respectivas, específicamente el numeral 17 del código de la materia, para observar a cabalidad la norma constitucional e introducir de forma efectiva el principio mencionado.

Transformación institucional de los poderes públicos estatalesEn un momento de nuestra historia política, el reclamo legítimo de los actores sociales y

políticos lo constituyó la celebración de elecciones libres y periódicas. Aparentemente, ese reclamo ya fue superado con la construcción de estructuras y

superestructuras que edificaron nuestro actual entramado institucional. Sin embargo, los reclamos sociales también se han transformado o evolucionado con el

tiempo. Si en el pasado reciente fueron en el sentido de la limpieza electoral, ahora lo son con el

enfoque de la eficacia y eficiencia institucional. Con ese enfoque, se confirma que la sociedad siempre va un paso adelante en la relación con sus

gobernantes, al ser aceptados por el pueblo conforme a la ley (mediante elecciones), legitimidad de origen la denomino, al solicitarles que en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, éstos deben ser profesionales, éticos e institucionales.

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Pero antes de adentrarse a la visión conductista, la propuesta que en mi opinión revolucionaría en forma positiva nuestro sistema político, es la siguiente:

Se ha demostrado que los sistemas políticos de corte presidencial, para su adecuada funcionalidad, deben ser de preferencia gobiernos unificados, con un sistema electoral y de partidos mixto, de voto directo y bipartidista.

De allí el fracaso de tal tipo de sistema político mal copiado del modelo estadounidense en casi toda América Latina, debido a la poca atención que le han brindado los reformadores latinos al estudio e ingeniería de sus respectivas constituciones e instituciones democráticas.4

Por lo anterior, para transformar los poderes públicos del estado de Guerrero, se propone reducir el periodo gubernamental del gobernador del Estado a cuatro años, ampliar el período de los integrantes del Poder Legislativo y los Ayuntamientos a cuatro años y, por vez primera, elegir popularmente, también cada cuatro años, a los magistrados del Poder Judicial. todos, en un sólo proceso electoral local, cada cuatro años.

Con ello, no sólo se igualarían las elecciones, sino que se reduciría de forma significativa el presupuesto millonario destinado para esas funciones del Estado, además de que se activarían adicionalmente otros mecanismos para orientar el ejercicio gubernamental hacia la eficacia y eficiencia institucional.

Dichos mecanismos estarían insertos en los tres poderes públicos, con estándares de calidad, tales como fijación de metas, medición de resultados, evaluación del desempeño, productividad, entre otros, a cargo de un organismo público autónomo, que vigile, estimule y sancione la función pública, con las facultades constitucionales y legales respectivas, a cargo de lo que sería el nuevo Instituto de Estándares de Calidad Gubernamental del Estado de Guerrero.

Con lo anterior, se pretende crear y propiciar instituciones democráticas “vivas”, que su adecuado funcionamiento no dependa sólo de la “voluntad política” de sus representantes, sino al contrario, que su engranaje se sujete a programas anuales, semestrales, cuatrimestrales, trimestrales y mensuales, según sea el caso, para que si acceden malos servidores públicos a ellas que incumplan las metas y objetivos sociales programados, las mismas instituciones públicas sean quienes los eyecten.

Por otro lado, para la transformación plural del Poder Legislativo, la implantación del método de cociente y resto mayor de votos para la asignación de los 18 diputados bajo el principio de representación proporcional, también se propone como reforma electoral, mediante la presentación de listas abiertas de los partidos políticos, esto es, que los ciudadanos electores tendrán la facultad de distribuir el orden de los candidatos presentados, de acuerdo a sus preferencias.

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Reformar para mejorar

Manolo Zambrano Hernández *

“La democracia es el gobierno del pueblo por el pueblo y para el pueblo.”

Abraham Lincoln

Hoy el estado de Guerrero requiere elecciones imparciales, transparentes, equitativas y participativas. La pluralidad que coexiste en su seno es el acicate de ese reclamo. La evolución del derecho electoral guerrerense se encuentra ligada a un constante proceso de reformas jurídicas, producto de las circunstancias políticas y exigencias de la sociedad. Cada reforma desde la ley electoral del estado de Guerrero de 1851, pasando por la de 1920, 1946, 1956, 1980, 1983 y 1992 hasta las recientes, en su tiempo, ha respondido a la realidad política de nuestro glorioso Estado; sin embargo, es necesaria una mayor y constante difusión de la normatividad electoral y correlativamente, una redacción más clara y sencilla que le permita al grueso de la sociedad guerrerense su fácil entendimiento.

Es más, sabido es el desconocimiento y la indiferencia de los temas del derecho electoral en Guerrero, la ausencia de cátedras, verdaderas cátedras no improvisadas pláticas en las universidades que ofrecen la licenciatura en Derecho sean éstas públicas o privadas en donde, por regularidad, quien imparte la materia de derecho electoral no es especialista en el tema.

Ahora bien, los partidos políticos tienen un papel preponderante en la propagación de las normas electorales, ya que no sólo deben difundirlas entre sus militantes al capacitarlos; sino también entre sus simpatizantes indicándoles cuáles son sus derechos y obligaciones políticas, a esto también habrá que indicar que por el momento los partidos políticos no se han ocupado siquiera en señalarles a sus militantes y simpatizantes sus mismos estatutos, por lo que se ve muy difícil la tarea, pero no imposible.

Guerrero se ha caracterizado por contar con un estado de derecho (cuestionable por cierto), donde su constitución política es proyecto y norma de actuar; sirviendo de base fundamental al derecho electoral, que se encuentra en un proceso de formación y perfeccionamiento tratándose de adecuar a la realidad del pueblo guerrerense. Por esta razón el sistema político guerrerense debe ya procurar las modificaciones a los procedimientos electorales por supuesto para hacer más flexible y efectiva la participación de los ciudadanos.

Sin duda que es preocupante el hecho de que tanto en elecciones federales como estatales lo que salta a relucir es la muy baja participación ciudadana; recordemos que el derecho al sufragio es una de las prerrogativas fundamentales de los ciudadanos, es más, sin su existencia no podemos hablar de democracia debido a que el sufragio es consubstancial a la misma. En un

* Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero.

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1 Solón. Considerado uno de los siete sabios de Grecia y uno de los legisladores más brillantes de todos los tiempos.

Reformar para mejorar

sistema representativo como el nuestro la democracia comprende la integración de órganos de representación popular y el goce pleno del derecho al voto, a partir de la adquisición de la calidad de ciudadano y teniendo un modo honesto de vivir; sin limitaciones de sexo, ideología, grado de instrucción o posición socioeconómica.

De acuerdo a lo anterior, nacen varias preguntas: ¿por qué la ciudadanía se aleja de las urnas?, ¿acaso existe un cansancio o desgaste político en el elector? o ¿es acaso que los partidos políticos no están motivando a los ciudadanos a participar en los comicios?

La verdad es que tenemos que reconocer que si el electorado no acude a las urnas, es por falta de credibilidad, por desconfianza, por fatiga electoral o porque considera que al final de cuentas, su voto no valdrá; entonces, la pregunta ¿para qué sirven las elecciones?, ¿tan sólo para legalizar (no legitimar) gobiernos o saber quién nos va a representar? El significado de una elección es mucho más profundo, implica el derecho a votar, a elegir un programa de gobierno y representantes populares, la transmisión pacífica del poder y la conformación de instituciones democráticas.

Por lo que a la actual llamada reforma electoral debe incorporarse el hecho de elegir de manera directa también a síndicos y regidores, esto con el fin de acabar con las mafias al interior de los partidos políticos.

Urge establecer, dentro del marco jurídico estatal, y en uso de la soberanía y autonomía de Guerrero que cada tres años se elegirá no sólo a los presidentes municipales, sino al cabildo también, lo que permitirá tener una verdadera y palpable democracia eligiendo a un presidente de equis partido y a su síndico(s) de otro instituto político.

Hoy, si se pretende presumir de una existente democracia, debemos urgentemente contemplar esta idea que a través del presente documento expongo, no es posible seguir avalando que sean los mismos personajes quienes son hoy nuestros síndicos y mañana nuestros regidores, gracias al actual sistema de “planillas”.

Recordemos: la base de la democracia no es “la sabiduría” de algunos cuantos, sino la mera voluntad de las mayorías. Y si no hemos de llegar a esas llamadas reformas, al menos que sea tomada en cuenta la opinión de la sociedad en forma real y no simulada, pues ésta, se halla cansada de gritar a los oídos sordos de los poderes públicos.

Tiene que quedar claro que el pueblo guerrerense somos un solo cuerpo, tal y como Solón1 (639–559 a.C.) acostumbró a los ciudadanos a compartir los sentimientos y las penas como parte de un todo, de un sólo cuerpo, en Atenas.

Es más, ahora recuerdo que Solón estaba tan obsesionado con la participación comunitaria, que llegó al extremo de promulgar una ley que ordenaba desterrar a cualquiera que, en una revuelta, no tomara partido por alguno de los bandos contendientes. La ciudad era de todos, opinaba, y no había lugar para la fatiga y para la indiferencia.

Cierto estoy de que son muchos y complejos los temas involucrados en una eventual reforma electoral en Guerrero, por lo que uno de los tópicos más importantes es el de la transparencia, que desde el punto de vista ciudadano constituye el requisito principal a satisfacer en todo proceso

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Manolo Zambrano Hernández electoral; voy más a fondo, su relevancia es evidente, en virtud de su ligamen con la legitimidad de los resultados electorales y con el fundamento primario de la legitimidad del orden político. Ahora bien, una herramienta fundamental de la transparencia es la fiscalización en tanto hace posible la rendición de cuentas, esto por añadidura nos llevaría a poner atención en sugerir la definición precisa de las precampañas (naturaleza, duración, manejo mediático y financiamiento), con la intención claro es, de que sean objeto de fiscalización, así como también tenemos que pensar en el perfeccionamiento de los mecanismos de blindaje electoral de programas sociales y la orientación preferente de las actividades de monitoreo y observación electoral al desarrollo de las campañas.

No resulta menos importante señalar que en Guerrero, por sus características socioeconómicas, por las asimetrías y la tremenda desigualdad social, la existencia de programas públicos de apoyo y promoción del bienestar tiene una trascendencia angular. Nadie puede negar que el rezago histórico más profundo de las tierras surianas es la elevada pobreza y la desigualdad social. Para ello, las acciones públicas en materia de desarrollo social son indispensables, por lo mismo tan importantes instrumentos de atención social no pueden ni deben tener uso partidista o faccioso, porque resulta inmoral servirse de la pobreza de la gente para obtener ventajas electorales; alguien podrá señalar que existe un monitoreo para evitar esto, el problema es que no hay alguna o algunas vacunas contra la compra y la coacción del voto, por hoy, existentes y disfrazadas, por lo que habrá de reforzar los monitoreos y ser más precisos y claros.

En fin, debemos alcanzar una mayor madurez democrática, hay bastantes propuestas que deberían procesarse a la brevedad posible. Lo que todos los guerrerenses y sobre todo aquellos que son parte de las instituciones públicas debemos buscar es que haya un avance real y efectivo en beneficio del pueblo de Guerrero para lograrlo y poder sacudir la apatía y el desinterés a la sociedad, bien podríamos empezar por consolidar la idea de elegir a síndicos y a regidores de manera directa. ¿No cree usted?

Reformar para mejorar, para crecer, para avanzar, es por eso que urge modificar y adicionar algunos aspectos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, así como del Código Electoral del Estado, ya que las leyes deben ser un impulso y no un obstáculo al desarrollo de un pueblo, por lo que habrá de considerarse también la posibilidad de las candidaturas ciudadanas, recordando que ese tipo de candidaturas ha despertado apuestas y simpatías e incluso defensas para las mismas.

En conclusión, si no se reforma a fondo nuestro sistema de organización electoral, y no se otorgan más facultades y oportunidades de participación a la ciudadanía, las instituciones se quedarán a la zaga y Guerrero, siempre Guerrero, no tendrá la paz y desarrollo que tanto reclamamos.

Por último, no se debe descartar la posibilidad de establecer el referéndum revocatorio para los miembros del gabinete del gobernador cada dos o tres años, para que el secretario que no pueda o no quiera obedecer con las tareas encomendadas, deba ser revocado por la voluntad popular, para que el mismo gobernador tenga que removerlo y nombrar a un sustituto.

Homologación de Elecciones, Medios de Comunicacióny Equidad de Género

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¿Qué reforma electoral para Guerrero?

César Julián Bernal *

1. Reforma electoral a nivel federal La reforma de 1996 es la séptima que se realiza entre 1973 y 1996; ahora bien, mientras que

las reformas de 1946, 1954, 1963 y 1970 estuvieron dirigidas a ampliar la participación ciudadana (voto a la mujer y a los 18 años), o la representación partidaria (supervisión gubernamental y diputados de partido), las reformas siguientes han estado encaminadas a la legalidad, transparencia e imparcialidad a los procesos y, sobre todo, a las instituciones que organizan y sancionan los comicios.

De ahí que la mayoría de las reformas electorales iniciadas en 1973 se concentran en aumentar la presencia de los partidos políticos, en especial la oposición, tanto en los comicios como en el Congreso; de la última reforma electoral de fondo (1996), el Dr. Rogelio Hernández Rodríguez señaló “las frecuentes reformas electorales sin duda han ampliado la participación política y han hecho que la competencia sea más equitativa y transparente. Tampoco puede haber duda en cuanto a reconocer a los partidos como los promotores y, en más de una ocasión, como los autores de esa ampliación de la democracia. La última reforma, no se salvó de practicar algunos atentados, pero no sólo en los cambios mismos, sino en el procedimiento”. Recordemos que la reforma fue el resultado de las discusiones que mantuvieron los líderes de los cuatro principales partidos políticos, en instalaciones y bajo la coordinación de la Secretaría de Gobernación, es decir, la reforma comenzó y terminó dejando en segundo lugar al Congreso de la Unión. Después de diez años hay una exigencia generalizada para una nueva reforma electoral federal. Veamos algunas propuestas de diversos especialistas en materia electoral para una próxima reforma federal y ¿local?

José Antonio Crespo Mendoza: a) la lucha por la competencia; dar mayor transparencia y equidad en los procesos electorales –viejas prácticas de compra y coacción del voto, el desvío de fondos públicos, el ingreso de recursos ilícitos que no son debidamente supervisados, la regulación de los medios de comunicación y la construcción de un marco jurídico para normar con condiciones de civilidad la propaganda política y electoral-, b) más allá de la competencia ganada, se requiere una reforma de segunda generación –nuevas fórmulas electorales de escrutinio, segunda vuelta, voto alternativo, multidistritación presidencial, etcétera- regulación de precampañas y contiendas internas de los partidos; establecimiento de los umbrales electorales para el registro e ingreso al Congreso de nuevas formaciones partidarias, instauración de la reelección parlamentaria entre otras. El Dr. Jaime Cárdenas concluye en la necesidad de una reforma constitucional y legal que abarque: a) una clara sobrerepresentación en ambas Cámaras de los partidos mayoritarios fruto

* Licenciado en Derecho, estudios de Maestría en Derecho Constitucional y Electoral, Coordinador Académico del Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”.

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de las fórmulas electorales; b) debilidad de los mecanismos de control constitucional en materia electoral, c) falta de autonomía de los órganos electorales locales, d) obstaculización y regulación de coaliciones, e) voto de los mexicanos en el extranjero f) regulación de las precampañas electorales, etcétera. Por su parte, el Dr. Raúl Ávila Ortiz enumera: a) los derechos humanos y libertades políticas: los derechos políticos b) representación política y democracia participativa (en materia de representación política, y elecciones –observación y visitantes extranjeros, condiciones de la contienda, partidos políticos y órganos electorales, participación ciudadana y comunicación social-), artículo “Una visión de la reforma electoral del nuevo milenio”, de Juan Martínez Veloz.

2. Reforma electoral en Guerrero de 1996 y 1998Al igual que a nivel federal, nuestra entidad federativa renovó su sistema electoral por

un proceso de diálogo entre los partidos políticos (PRI, PAN, PRD, PFCRN, PPS y PT) y el gobierno, que comenzó en diciembre de 1995 y culminó con un acuerdo electoral denominado: 21 puntos de consenso para la reforma electoral en Guerrero, cuyos cambios a la Constitución local y las leyes reglamentarias de la materia se dieron en mayo de 1996 y fueron el marco para regir el proceso electoral de octubre de ese año. Hubo importantes reformas: al régimen jurídico de los partidos políticos, las autoridades electorales e integración y representación del Congreso y Ayuntamientos entre otros temas; sin embargo, a decir del politólogo Raúl Calvo Barrera en un artículo denominado “El Nuevo sistema electoral guerrerense” (1996), “el nuevo sistema electoral guerrerense integra un renovado cuerpo normativo que sin duda impulsará el desarrollo de un genuino régimen democrático en la entidad y promoverá más activamente la participación de los partidos, las organizaciones civiles y los ciudadanos en las decisiones colectivas del acontecer suriano. Sin embargo, aún quedan temas pendientes en la legislación electoral que es necesario adicionar o reformar como es el caso de… con la finalidad de mejorar el marco jurídico de los procesos comiciales de la entidad”; en ese sentido, se realizó otra reforma electoral tanto a la Constitución Local y leyes secundarias publicadas en el Periódico Oficial del Estado, el día 29 de enero de 1998, que constituyeron básicamente en consolidar el derecho de afiliación y asociación individual y libre a las organizaciones y partidos políticos, y regular el financiamiento de los partidos políticos; perfecciona el procedimiento que regula la participación de los ciudadanos como observadores electorales, plasma como principio fundamental en la actividad de los órganos electorales y del Tribunal Electoral del Estado, la independencia de sus opiniones; prohibió la participación de un candidato a distintos puestos de elección popular en un mismo proceso, a excepción de diputados por ambos principios, cambia la fecha para la elección de gobernador a fin de ampliar los plazos necesarios para el trámite, en su caso, del Juicio de Revisión Constitucional; establece el derecho de los partidos políticos para acceder a los tiempos en forma equitativa a los medios de comunicación social propiedad del Estado, etcétera. (Artículo: “Legislación electoral del Estado de Guerrero”, 1998).

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César Julián Bernal

3. Antecedentes de la reforma de 2004 De acuerdo al informe final de la mesa central para la reforma política del estado de Guerrero

de 2001, de los ocho bloques temáticos, en el denominado “Sistema electoral” se realizaron cuatro foros, a saber: Acapulco de Juárez 10 de octubre de 2001, Chilpancingo de los Bravo el 17 de ese mismo mes y año, Iguala de la Independencia el 24 de octubre de 2001, y Pungarabato el 31 de ese mes y año; con el siguiente número de ponencias registradas 15, 26, 21 y 17 respectivamente, que arrojan una cantidad de 79 de 255 que se presentaron en los catorce foros que se efectuaron por toda la reforma política. Los puntos de mayor incidencia en el tema de “Sistema electoral” de acuerdo al informe final, fueron: “Incorporar a la legislación estatal el referéndum y el plebiscito; equidad de género en candidaturas a puestos de elección popular; transformar el Consejo Estatal Electoral en Instituto Estatal Electoral; crear la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales; coaliciones; revisión de los criterios de distribución de los diputados plurinominales; equidad en la distribución del presupuesto para gastos de campañas; incrementar el tiempo destinado a los partidos políticos en radio y televisión; candidaturas comunes; empatar las elecciones de gobernador con diputados y presidentes municipales; creación de la figura de un síndico procurador dependiendo de la elección”.

4. Reforma de 2004 En febrero del 2004 la LVI Legislatura aprobó la reforma electoral; por lo que siete disposiciones

legales sufrieron modificaciones, reformas o adiciones: Código Penal, Código de Procedimientos Penales, Ley Orgánica del Tribunal Electoral, Ley Orgánica del Poder Legislativo, Código Electoral del Estado, Ley del Sistema Medios de Impugnación y Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado; es importante hacer notar que no hubo reforma a la Constitución Política del Estado de Guerrero, por lo que no fue una reforma profunda; sin embargo, no por ello dejó de ser una reforma electoral importante para su momento.

Los temas de la reforma electoral aprobada, en síntesis, fueron: Creación de la Fiscalía Especializada para la Atención en Delitos Electorales; se tipificaron nuevos delitos electorales; y se calificaron algunos como delitos graves. En materia de Medios de Impugnación varía el tiempo de presentación del escrito de protesta como requisito de procedibilidad para la tramitación del Juicio de Inconformidad; en cuanto a los magistrados electorales cambia el periodo de nombramiento; se crea el Servicio Profesional de Carrera para los órganos electorales administrativo y jurisdiccional; respecto a las coaliciones, se establecen nuevas bases generales para su formación; en materia de financiamiento público hubo importantes avances; por otro lado, se regulan las precampañas; se trabajó en la equidad de género en la integración de las candidaturas a diputados de MR y de RP, así como en las listas de regidurías; se reguló la suspensión de la difusión de los programas de gobierno; y por último se precisan las reglas a las que sujetará la aplicación de la encuesta, el sondeo de opinión y el conteo rápido.

Después de observar lo que se propuso en mayor medida en los foros temáticos y lo que finalmente se aprobó quedó de la forma siguiente:

a) Temas discutidos y abordados en la reforma y por consecuencia aprobados: Equidad de género en candidaturas a puestos de elección popular; creación de la Fiscalía Especializada

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en delitos electorales; coaliciones; equidad en la distribución del presupuesto para gastos de campañas e incrementar el tiempo destinado a los partidos políticos en radio y televisión.

b) Temas discutidos en la reforma pero no abordados y por consecuencia no aprobados: Incorporar a la legislación estatal el referéndum y el plebiscito; transformar el Consejo Estatal Electoral en Instituto Estatal Electoral; revisión de los criterios de distribución de los diputados RP; candidaturas comunes; empatar las elecciones de gobernador con diputados y presidentes municipales; creación de la figura de un síndico procurador dependiendo de la elección.

5. Otros temas que se abordaron en los foros de 2004, pero que quedaron pendientes. ¿Asignaturas para el 2007?

a) Reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos y ciudadanos indígenas, para la integración de los órganos de representación política del Estado

b) Crear los regidores por distritos electoralesc) Instrumentación del voto de los guerrerenses en el extranjerod) Redistritación local e) Incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial del Estado f) Nueva reglamentación para la propaganda electoral g) Establecimiento de la segunda vuelta en la elección estatal y municipal h) Creación de las asociaciones políticas estatales

Por mi parte, el tema que enfatizo en este artículo ¿Qué reforma electoral para Guerrero? Es sin lugar a dudas:

La garantía constitucional de elecciones concurrentesEn esa propuesta, más que argumentar el procedimiento de reforma para elecciones

concurrentes, lo haremos respecto de por qué la necesidad de la reforma. Bajo ese contexto, veamos los argumentos en contra y a favor del tema, en los foros del 2001 de los cuatro foros regionales sólo hubo una propuesta en contra. En la ciudad de Iguala, el Lic. Jorge Rivera Mejía, a título personal manifestó: “1. Homologar las elecciones, es improcedente con el pretexto de ahorrar recursos económicos, ya que como señalo no hay tal ahorro. 2. Resulta ilegal homologar las elecciones de Ayuntamientos, diputados y gobernador, porque se afecta la autonomía de los Ayuntamientos, al pretender coartarles el derecho a realizar sus elecciones municipales en forma separada, contraviniendo lo que dispone el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 3. Que resulta improcedente homologar las elecciones, porque el electorado se confundiría con tantas boletas y urnas, al haber empate y la concurrencia de tantas elecciones como son las de presidente de la República, senadores, diputados federales, gobernador, diputados locales y Ayuntamientos. 4. Es improcedente homologar las elecciones, porque resulta una sobrecarga de trabajo en tiempos perentorios, para interponer los medios de impugnación en las elecciones, y 5. Que resulta improcedente e ilegal homologar las elecciones, ya que se podría violentar en agravio de los Ayuntamientos los artículos 1, 9, 14 y 115 de la Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos, dando motivo a la interposición de algún juicio constitucional”.

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Por otro lado, de las personas que hablaron a favor de elecciones concurrentes están: Acapulco: el Dr. Marcial Rodríguez Saldaña, en ese entonces Coordinador de la Maestría en Derecho Público de la UAG, en su propuesta número trece, señaló: “Realizar en una sola jornada electoral, las elecciones de gobernador con las de diputados y ayuntamientos, al respecto se plantea la fórmula siguiente: Que los diputados y ayuntamientos que se elijan en octubre de 2002, duren por única vez dos años y tres meses”.

Por su parte, el licenciado Alberto Escamilla, representante del Partido Convergencia, en su propuesta número nueve, solicitó: Organización y realización simultánea de las elecciones, en un mismo proceso, a los presidentes municipales, diputados y gobernador en nuestra entidad federativa. Siguiendo con ese tenor, el diputado local Misael Medrano Baza, hace la siguiente reflexión: “¿Deben continuar separados los procesos electorales para gobernador con Ayuntamientos y Congreso? Por supuesto que no, tan sólo entre 1988 y el 2000 los guerrerenses hemos acudido a 11 procesos electorales (5 federales y 6 locales), es desgastante en lo electoral y en lo económico y obviamente es un elemento de inequidad en las contiendas”.

El C. Antonio Gallegos García, Secretario General del PAN, propuso como punto 10, modificar el calendario de elecciones; de tal manera que las de gobernador en el 2005, sean en el mismo período que las de Ayuntamientos y diputados locales. En Chilpancingo: el Lic. Juan Manuel Olea Contreras sostuvo en su propuesta número 21, modificar el calendario de elecciones; de tal manera que las de gobernador en el 2005, sean en el mismo período que las de Ayuntamientos y diputados locales. El profesor Félix Bautista Matías, en su propuesta número 10, pidió organizar y realizar simultáneamente las elecciones locales cada seis años para elegir, en un mismo proceso, a los presidentes municipales, diputados locales y gobernador en nuestra entidad federativa. El licenciado Erick Gutiérrez Ramírez, representante del Partido de la Revolución del Sur, propuso como punto número seis, empalmar las elecciones federales con las de los presidentes municipales y diputados locales.

En Iguala, la C. Diana Bordón Morales, representante del Partido Convergencia subrayó como tema 9, unificar los procesos electorales de Ayuntamientos, Congreso local y gobernador. El Profr. Julián Peñaloza Catalán señaló como número cinco, adecuar el calendario electoral nacional y estatal para evitar desgastes financieros al país ya que en la actualidad se llevan a cabo más de 70 jornadas electorales dispersas, debe dicho financiamiento público que reciben los partidos, destinarse a programas permanentes de capacitación y formación cívica electoral.

Por su parte, el C. Gustavo Nava Reyna, de la Organización del Consejo Supremo de Pueblos de Filo Mayor hizo hincapié en que se empaten, a la voz de ya, las elecciones de gobernador, presidente municipal, y diputados. En Pungarabato, el profesor Ernesto Velásquez Hernández, representante del Partido Convergencia, en su propuesta número 7 insistió en unificar los procesos electorales de Ayuntamientos, Congreso local y gobernador.

Después de leer las propuestas a favor y en contra, surgidas en los foros de 2001, percibimos que hay una amplia mayoría a favor de la concurrencia de elecciones, y de los argumentos de la persona que no está de acuerdo en que se realice ésta, son posiciones debatibles. Sin embargo, hay un argumento que no surge en los foros sino de los politólogos Mainwaring y Shugart cuando

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señalan que: “la celebración simultánea de elecciones de los Poderes Ejecutivos y Legislativos en territorio latinoamericano, han significado ser un factor de gobernabilidad, ya importantes sectores del electorado, al ser influidos preponderantemente por la campaña del Ejecutivo, votan en bloque, con lo cual se privilegia la oportunidad de tener un gobierno unificado, es decir, que el partido que controle la titularidad ejecutiva también obtenga la mayoría absoluta en el recinto parlamentario”. En tal caso, tienen mucha razón los politólogos, pero se debe educar a la gente a diferenciar el tipo de elecciones en juego y los cargos en disputa, quizás al principio sea difícil; mas poco a poco se distinguirá y la gente aprenderá a premiar y castigar a los partidos y a los políticos.

Pero volvamos a la pregunta original. ¿Por qué de la necesidad de la concurrencia de elecciones en Guerrero? No sólo es el hecho de ahorrar recursos públicos -que por cierto debe ser una cantidad considerable- conviene que revisemos los presupuestos de egresos en periodos electorales y cuando no hay elecciones y allí observaremos la diferencia. Lo anterior es importante; aunque mi tesis central radica en que tenemos demasiada movilidad política. Pero veamos, de acuerdo al Código Electoral del Estado, el proceso electoral es: “el conjunto de actos ordenados por la Constitución y el Código de la materia, realizados por las autoridades electorales, los partidos políticos y los ciudadanos, que tienen por objeto la renovación periódica de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, así como los Ayuntamientos”. Existen dos tipos de procesos electorales: el extraordinario y el ordinario, el último inicia en el mes de abril del año en que deban hacerse elecciones locales y concluye en el mes de diciembre del mismo año, cuando se trate de elecciones de Ayuntamientos y diputados; por lo que éstos se renovarán cada tres años el primer domingo de octubre del año de la elección. En el caso de elección de gobernador, el proceso electoral inicia el día 15 de mayo del año anterior y concluye en el mes de marzo del año de la elección, y ésta deberá celebrarse el primer domingo de febrero del año de la elección.

Bajo ese parámetro, y tomando como periodo de análisis 1993-2000, nuestro estado tuvo 8 elecciones; en el mes de febrero se eligió al titular del Poder Ejecutivo y en el mes de diciembre de 1993 ya teníamos elecciones para renovar al Poder Legislativo local y a los Ayuntamientos; en 1994 hubo elecciones federales para renovar al Congreso de la Unión y al Ejecutivo federal; en marzo de 1996, el Ejecutivo del Estado solicitó licencia al Congreso Local por los acontecimientos políticos suscitados en el vado de Aguas Blancas, ya con un nuevo gobernador en el mes de octubre de ese año se hicieron elecciones para cambiar al Poder Legislativo y a los Ayuntamientos; en 1997 hubo elecciones federales para reintegrar al Congreso de la Unión, en febrero de 1999 elecciones para gobernador y en octubre de ese año para remover el Poder Legislativo local y los Ayuntamientos; en julio del año 2000, elecciones federales para elegir diputados, senadores y presidente de la República; es decir existe demasiada movilidad política, toda vez que en un periodo de 7 años se efectuaron 8 elecciones, 5 locales y 3 federales; argumentado más a nuestro favor, diremos que hay estados de la República que tienen elecciones concurrentes con las federales, entre ellos: Campeche (Ayuntamientos, diputados locales), Colima (Ayuntamientos y diputados locales), D.F. (jefe de gobierno, jefes delegacionales, diputados locales), Guanajuato (gobernador, Ayuntamientos y diputados locales), Jalisco (gobernador, Ayuntamientos, diputados

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locales), Morelos (gobernador, Ayuntamientos y diputados locales), Nuevo León (Ayuntamientos y diputados locales), Querétaro (Ayuntamientos y diputados locales) y Sonora (Ayuntamientos y diputados locales); luego, entonces, ¿por qué Guerrero no puede tener elecciones concurrentes sean con las federales o las de gobernador con las de diputados y Ayuntamientos?

Conclusión A fin de suprimir tanta dispersión de recursos humanos y financieros, en materia de elecciones,

para evitar demasiada por no decir exagerada movilidad política por las elecciones, ahora que se está retomando la reforma electoral como parte de la reforma política propongo la homologación de la elección de gobernador con la primera de Ayuntamientos y diputados locales, y en su caso ver los beneficios que pudiera traer que la elección de gobernador fuera en la celebración de la presidencial.

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Propuesta para realizar las elecciones locales y federales en una sola jornada

Marcial Rodríguez Saldaña *

1. La reforma del estado en México y en GuerreroLa construcción de la democracia en México ha sido producto de un largo proceso inacabado,

que se debe fundamentalmente a la exigencia ciudadana y a las fuerzas políticas que han luchado por la instauración de un régimen político democrático en nuestro país.

A diferencia de otras transiciones democráticas como la española, en donde hubo un pacto, un acuerdo fundacional de un nuevo régimen político democrático entre todas las fuerzas políticas, en México las reformas han sido a cuentagotas, sólo para responder a los momentos coyunturales, pero no para construir instituciones con visión de Estado, que perduren y garanticen un sistema democrático estable. Esto se debe a que no se ha promovido una profunda reforma de todas las instituciones del Estado a pesar de que han existido múltiples propuestas y compromiso de los gobernantes para llevar a cabo la reforma del Estado.

En las entidades federativas han existido esfuerzos notables que hay que destacar como los casos de Chihuahua y Veracruz en donde se han hecho reformas integrales a sus constituciones locales.

En Guerrero se ha convocado a un proceso de reforma en donde se debate qué alcance tendría la reforma, si sólo se encamina a lo electoral o se avanza hacia una reforma más profunda que abarque todas las instituciones del Estado, es decir, una reforma integral y no sólo una reforma parcial orientada a la cuestión electoral; en lo personal, me pronuncio por una reforma integral, pues sin desconocer que si se logra una reforma electoral democrática sería un avance importante, no se pueden desaprovechar las condiciones que existen para una reforma integral.

En principio, si se revisan las plataformas electorales de los partidos políticos y candidatos que hoy están en funciones, gobernador del Estado, diputados locales y Ayuntamientos de todos los partidos políticos, en su gran mayoría ofrecieron promover la reforma del Estado, por tanto deben hacer honor a ese compromiso que adquirieron con los ciudadanos y el pueblo de Guerrero.

Las condiciones políticas para una reforma integral del Estado son propicias, pues los diputados locales van a cumplir un año de tres que tienen como periodo en sus cargos y el gobernador del Estado apenas va en el segundo de sus seis años de ejercicio; estamos a punto, en el momento más apropiado para dicha reforma.

En Guerrero se han efectuado diversos foros como en la época de los gobernadores Ángel Aguirre y René Juárez que no concluyeron en nada, a pesar de que hubo diversas propuestas para realizar reformas políticas, se han destinado recursos públicos para dichos foros y se han pagado especialistas a fin de organizar y hacer propuestas de modificaciones a la Constitución local y a las leyes, que se pueden retomar; pero ahora en un periodo de transición, es necesario que se abra el

* Doctor en Derecho.

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debate a los ciudadanos, para que la reforma tenga un alto sentido democrático y una fuerte dosis de legitimidad; que no sólo se haga en las oficinas de los diputados y funcionarios, sino que se escuche a la población en foros abiertos, a académicos de las universidades y a todos los sectores de la población.

En esta ponencia presento una propuesta específica para el tema de concretar las elecciones locales de diputados, Ayuntamientos y gobernador en una sola jornada con las elecciones de diputados federales, senadores y presidente de la República.

2. Origen del problemaEn el periodo del exgobernador José Francisco Ruiz Massieu se hicieron reformas a la

Constitución Política del Estado para que los diputados de la LIV Legislatura ampliaran su periodo del 15 de noviembre del 1989 hasta el 14 de noviembre de 1993, se extendió su duración normal de tres años a tres años con ocho meses; y en el caso de los Ayuntamientos se amplió su periodo de tres años a tres años once meses del 1º de enero de 1990 al 1º de diciembre de 1993.

Esto dio como resultado que las elecciones para Ayuntamientos y gobernador que se realizaban en la misma jornada electoral cada seis años, a partir de las reformas, se hicieran en forma separada. El propósito de la reforma tenía como objetivo principal que el candidato a gobernador del PRI y seguro gobernador en aquellos tiempos, no interviniera en la selección de candidatos a diputados locales ni en los Ayuntamientos, de tal manera que el nuevo gobernador tomara el poder con un Congreso y Ayuntamientos leales al anterior gobernador.

Para los objetivos personales de José Francisco Ruiz Massieu la reforma fue apropiada, a modo; sin embargo, para el pueblo de Guerrero no, pues ha traído inestabilidad política y desgaste innecesario en la vida política, económica, educativa, social y cultural del Estado.

3. Efectos de la reforma de Ruiz MasssieuComo resultado de la reforma para separar las elecciones de diputados y Ayuntamientos con

las de gobernador, promovida por José Francisco Ruiz Massieu, Guerrero ha padecido desde hace 20 años una fiebre de elecciones: la eleccionitis. Como se muestra en el cuadro siguiente:

Elecciones locales y federales en Guerrero de 1986 al 2006No. Fecha Tipo de elección1 7/12/1986 Gobernador2 6/07/1988 Presidente de la República, senadores y diputados federales 3 3/12/1989 Diputados locales y Ayuntamientos4 7/07/1991 Diputados federales5 21/02/1993 Gobernador6 3/10/1993 Diputados locales y Ayuntamientos7 2/07/1994 Presidente de la República, senadores y diputados federales

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Marcial Rodríguez Saldaña

8 6/10/1996 Diputados locales y Ayuntamientos9 6/07/1997 Diputados federales10 3/10/1999 Diputados locales y Ayuntamientos11 7/02/1999 Gobernador12 2/07/2000 Presidente de la República, senadores y diputados federales13 2/10/2002 Diputados locales y Ayuntamientos14 6/07/2003 Diputados federales15 6/02/2005 Gobernador16 2/10/2005 Diputados y Ayuntamientos

17 2/07/2006 Presidente de la República, senadores y diputados federales

Como se puede observar, de 1986 año en que se hizo la elección para gobernador del Estado de Guerrero, hasta la elección más reciente del 2 de julio del 2006, se han realizado 17 elecciones en la entidad en 20 años, lo que da un promedio de una elección cada año un mes y medio; a esto hay que agregarle que cada elección implica periodos de precampañas internas en cada partido y las propias campañas que son muy largas, por lo que la sociedad no tiene reposo electoral, pues con ese sistema estamos permanentemente en elecciones.

4. Problemas que ocasionan las elecciones frecuentesEn diversos foros ciudadanos se ha escuchado con insistencia una demanda muy justa, para que

las elecciones locales y federales para los diferentes cargos de representación popular se realicen en una sola jornada, toda vez que las elecciones frecuentes originan un gasto innecesario y en un estado con tantas carencias como Guerrero, esos recursos deberían utilizarse en el fomento a la educación, al desarrollo económico y social del Estado. Para ejemplificar el gasto en elecciones basta señalar que en el año 2005 se gastaron $200,853,289. 00 (doscientos millones ochocientos cincuenta y tres mil doscientos ochenta y nueve pesos 00/100 M.N.) en la elección para diputados locales y Ayuntamientos del Estado y $191,128,073.00 (ciento noventa y un millones ciento veintiocho mil setenta y tres pesos 00/100 M.N.) lo que da un total de $391,991,362,.00 (trescientos noventa y un millones, novecientos noventa y un mil trescientos sesenta y dos pesos 00/100 M.N.), con los cuales se podrían reparar y construir miles de aulas, crear plazas para maestros, hospitales, apoyo a la producción, etc.

Esta razón sería suficiente para promover una reforma que logre ese propósito; pero hay otras razones como el que las elecciones tan seguidas provocan inestabilidad política, pues no hay posibilidades de planeación estratégica de las políticas públicas, distraen las actividades fundamentales del Estado como las legislativas, administrativas y judiciales, pues la clase política está siempre involucrada en los procesos electorales en detrimento de las responsabilidades como servidores públicos; también las elecciones frecuentes alteran con regularidad las actividades económicas, sociales, educativas y culturales, pues toda elección, por necesidad involucra a todos los sectores de la sociedad.

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Por ello es que dentro del proceso de Reforma Integral del Estado en Guerrero, en su parte correlativa a la reforma electoral se presentan algunas propuestas para realizar en la misma jornada las elecciones locales y federales, como ya existe en otras entidades del país como: Campeche, Colima, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sonora.

4. Propuesta generalPara lograr el objetivo de disminuir el número frecuente de elecciones en Guerrero, debemos

tomar como punto de referencia la siguiente elección presidencial que se desarrollará el primero de julio del año 2012, a fin de que a partir de esa elección se inicie el proceso de efectuar elecciones locales y federales al mismo tiempo, en cuanto coincidan con la periodicidad de los mandatos para cada cargo.

5. Propuesta para la elección del gobernador del EstadoEl periodo del actual gobernador del Estado se inició el primero de abril del 2005 y su mandato

de seis años concluye el 1º de abril del año 2011, de tal manera que si no hay ninguna reforma, tendríamos que elegir el primer domingo de febrero del año 2001 al siguiente gobernador para el periodo del 1º de abril del 2011 al 1º de abril del 2017, y se repetiría el círculo vicioso de elecciones frecuentes.

Por ello, una de las soluciones más apropiadas, como ya se ha propuesto en el caso del estado de Michoacán, es que antes de concluir el mandato del actual gobernador el 1º de abril del año 2011, se elija en la primera semana de febrero del 2011 por el Congreso del Estado mediante el voto de dos terceras partes de sus integrantes a un gobernador interino durante el periodo del 1º de abril del 2011 al 1º de octubre del 2012, es decir por un periodo de un año y seis meses, de tal manera que el gobernador constitucional para el periodo del 1º de octubre del 2012 al 1º de octubre del 2018, se elija el 1º de julio del año 2012 en la misma fecha en que se nombre al siguiente presidente de la República para el periodo 2012-2018, a los senadores del periodo 2012-1018 y a los diputados federales de la Legislatura 2012-2015.

No es posible prorrogar el mandato del gobernador, ya que lo prohíbe expresamente la Constitución General del la República, ni tampoco de diputados locales y Ayuntamientos, puesto que su elección fue por un periodo determinado que establece la Constitución Política del Estado, la convocatoria para su elección estableció el periodo y los electores votaron para dicho periodo, por ello los propios diputados locales no podrían reformar la Constitución del Estado para ellos mismos ampliarse su periodo, ni el de los alcaldes, hacerlo sería un golpe de estado a la Constitución.

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Propuesta de elecciones federales concurrentes y gobernador del Estado Periodo actual del gobernador 1º de abril del 2005 al 1º de abril del 2011

Propuesta de gobernador interino 1º de abril del 2011 al 1º de octubre del 2012

Fecha de la elección del siguiente gobernador constitucional

1º de julio del 2012 coincide con la elección de presidente de la República, senadores, diputados federales y locales

6. Propuesta para la elección de diputados localesEn el caso de los diputados locales, la actual Legislatura No. LVIII cuyo periodo inició el 15

de noviembre del 2005 concluye su gestión el 15 de noviembre del 2008.De continuar con el actual sistema de elecciones, la siguiente Legislatura se tendría que elegir

el domingo 6 de octubre del 2008, iniciaría su gestión el 15 de noviembre del 2008 y la concluiría el 15 de noviembre del 2011.

Con el propósito de unir las elecciones de diputados locales con las restantes, se propone que la siguiente legislatura No. LIX, por esa ocasión en vez de que dure el periodo normal de tres años, se amplíe su periodo a tres años con nueve meses, de tal manera que la siguiente Cámara Local de Diputados No. LX se elija el 1º de julio del año 1012 y tome posesión el 15 de agosto del año 2012 con lo cual a partir de ese periodo, la fecha de su elección coincidiría cada tres años con la de diputados federales y cada seis años con la de gobernador, senadores y presidente de la República.

Propuesta para diputados localesPeriodo actual de los diputados locales (LVIII Legislatura) 15 de noviembre del 2005 al 15 de noviembre del 2008

Periodo normal siguiente Legislatura LIX (sin reforma)

Del 15 de noviembre del 2008 al 14 de noviembre del 2011 (no coincide fecha de elecciones federales ni de gobernador)

Propuesta de periodo siguiente Legislatura (LIX)

15 de noviembre del 2008 al 14 de agosto del 2012 (ampliación de mandato por esta vez a 3 años 9 meses)

Fecha de la elección de la LX Legislatura

1º de julio del 2012 coincide con la elección de presidente de la república, gobernador, senadores (cada 6 años) ayuntamientos (periodo de 3 años) y diputados federales (cada tres años)

7. Propuesta para elección de AyuntamientosLos actuales Ayuntamientos del Estado fueron electos el 2 de octubre del 2005, tomaron

posesión el 1º de diciembre de ese mismo año y concluyen su periodo el 1º de enero del 2009.

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De no realizarse ninguna reforma, su siguiente periodo normal de tres años, iniciará el 1º de enero del 2009 y deberá concluir el 1º de enero del 2012, de tal manera que no habría elecciones simultáneas con las elecciones federales.

Para que las elecciones de Ayuntamientos se realicen en la misma fecha con las demás elecciones locales y federales, existen varias fórmulas:

7.1 Continuar con el actual sistema de tres años, pero para coincidir con las elecciones federales se tendría que ampliar el mandato de los siguientes cabildos de tres años a tres años con ocho meses, es decir, su periodo tendría que ser del 1º de enero del 2009 al 30 de agosto del 2012, de tal suerte que se eligieran el 1º de julio del 2012 coincidiendo con las de presidente de la República, senadores, diputados federales y diputados locales.

Propuesta para Ayuntamientos periodo 3 añosPeriodo actual de los Ayuntamientos 1º de diciembre del 2005 al 1º de enero del 2009

Periodo normal siguiente (sin reforma)

Del 1º de enero del 2009 al 1º de enero 2012 del 2011 (no coincide fecha de elecciones federales ni de gobernador)

Propuesta de periodo siguiente de Ayuntamientos

1º de enero del 2009 al 30 de agosto del 2012 (ampliación de mandato por esta vez a 3 años 8 meses)

Fecha de la elección de siguientes Ayuntamientos

1º de julio del 2012 coincide con la elección de presidente de la República, gobernador, senadores (cada 6 años) y diputados federales (cada 3 años)

7.2 La siguiente fórmula para los Ayuntamientos es ampliar su mandato a 4 años; para ello también se tendría que extender el periodo de los siguientes cabildos de tres años a tres años con ocho meses, es decir, su periodo tendría que ser del 1º de enero del 2009 al 30 de agosto del 2012, de tal suerte que se eligieran el 1º de julio del 2012 coincidiendo con las de presidente de la República, senadores, diputados federales y diputados locales, pero a partir de ese periodo los Ayuntamientos durarían cuatro años, por lo que su elección coincidiría con las de diputados locales y federales cada 12 años y con las de gobernador, senadores y presidente de la República cada 24 años.

Propuesta para Ayuntamientos periodo 4 añosPeriodo actual de los Ayuntamientos 1º de diciembre del 2005 al 1º de enero del 2009

Periodo normal siguiente (sin reforma)

Del 1º de enero del 2009 al 1º de enero 2012 del 2011 (no coincide fecha de elecciones federales ni de gobernador)

Propuesta de periodo siguiente de Ayuntamientos

1º de enero del 2009 al 30 de agosto del 2012 (ampliación de mandato por esta vez a 3 años 9 meses)

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Fecha de la elección de siguientes Ayuntamientos periodo 1º enero 2012-1º enero 2016

1º de julio del 2012 coincide con la elección de presidente de la República, gobernador, senadores (cada 24 años) y diputados federales (cada 12 años)

Conclusión: con este nuevo sistema, si se incluye el periodo de 4 años para los Ayuntamientos, en 18 años tendríamos 10 elecciones, lo que nos daría un promedio de una elección cada año y ocho meses, que representa una diferencia muy notable al sistema actual de una elección cada año mes y medio. Si se mantiene el periodo de 3 años para los Ayuntamientos, en 18 años tendríamos sólo 6 elecciones, una cada tres años.

AnexoNuevo calendario electoral y ajuste de la fecha de las elecciones en Guerrero

Fecha de elección Tipo de elección Periodo

5 octubre 2008 Diputados locales 15 de noviembre 2008 al 14 de agosto del 2012 (ampliación por esta vez a 3 años con 9 meses)

5 octubre 2008 Ayuntamientos 1º de enero 2009 al 30 de agosto del 2012

Primera semana de febrero 20011

Gobernador interino (designa Congreso del Estado 2/3 partes)

1º de abril del 2011 al 1º de octubre 2012

1º de julio 2012 Elección de gobernador constitucional 1º de octubre del 2012 al 1º de octubre 2018

Diputados locales 15 de agosto del 2012 al 14 de agosto del 2015 Ayuntamientos 30 de agosto del 2012 al 30 de agosto del 2016

Diputados federales 1º de septiembre del 2012 al 30 de agosto del 2015Senadores 1º de septiembre del 2012 al 30 de agosto del 2018Presidente de la República 1º de diciembre del 2012 al 30 de noviembre del 2018

5 de julio 2015 Diputados locales 15 agosto del 2015 al 14 de agosto del 2018Diputados federales 1º de septiembre del 2015 al 30 de agosto 2018

3 de julio 2016 Ayuntamientos 30 de agosto del 2016 al 30 de agosto del 20201º de julio 2018 Gobernador del Estado 1º de octubre del 2018 al 1º de octubre del 2024

Diputados locales 15 de agosto del 1018 al 14 de agosto del 2021Diputados federales 1º de septiembre del 2018 al 30 de agosto del 2021Senadores 1º de septiembre 2021 al 30 de agosto del 2024

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Presidente de la República 1º de diciembre del 2018 al 1º de diciembre del 2024

5 de julio 2020 Ayuntamientos 30 de agosto del 2020 al 30 de agosto del 20244 de julio 2021 Diputados locales 15 de agosto del 2021 al 14 de agosto del 2024

Diputados federales 1º de septiembre del 2021 al 30 de agosto del 20247 julio del 2024 Ayuntamientos 30 agosto 2024 al 30 de agosto del 2028

Diputados locales 15 de agosto del 2024 al 14 de agosto del 2027Diputados federales 1º de septiembre 2004 al 30 de agosto 2007

4 de julio 2027 Diputados locales 15 de agosto 2007 al 14 de agosto 2030Diputados federales 1º de septiembre del 2027 al 30 de agosto 2030

2 de julio del 2028 Ayuntamientos 30 de agosto del 2028 al 30 de agosto del 20327 de julio del 2030 Gobernador del Estado 1º de octubre del 2030 al 1º de octubre del 2036

Diputados locales 15 de agosto del 2030 al 14 de agosto del 2033Diputados federales 1º de septiembre del 2030 al 30 de agosto del 2033

Senadores 1º de septiembre del 2030 al 30 de septiembre del 2030

Presidente de la República

1º de septiembre del 2030 al 30 de septiembre del 2030

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Regulación del acceso a medios de comunicación durante las campañas electorales

Román Jaimez Contreras *

IntroducciónA fines de la década de los ochenta las campañas electorales dejaron de ser meros ritos

protocolarios para convertirse en verdaderas confrontaciones, consolidándose en mecanismos legales utilizados por los actores políticos para obtener el poder público.

Hoy en día, las campañas electorales son hechos sofisticados y modernos en los que se involucran e invierten grandes sumas de dinero, tiempo y recursos humanos a fin de alcanzar o conservar el poder; tales campañas son ejercicios proselitistas inteligentes en los que los hombres e instituciones logran conquistar la mente de los electores para ganar el voto; de esa forma los medios de comunicación electrónicos e impresos se han convertido en un factor de persuasión estratégico que permite a los partidos políticos y candidatos obtener ventajas para acceder al poder político.

En consecuencia, la regulación del acceso a los medios de comunicación debiera estar, de manera prioritaria, comprendida en la agenda de la reforma electoral, debido al papel importante que realizan durante el proceso electoral. En dicho sentido, me permito verter a continuación algunos comentarios al respecto:

1. Desplazamiento de campañas tradicionales por campañas profesionalesEn la actualidad paulatinamente están siendo desplazadas las campañas tradicionales o

partidistas en las que la dirección de las mismas corre a cargo de los dirigentes y cuadros de partidos, militantes o grupos, y que son realizadas de manera voluntaria, es decir, sin la intención de ganar honorarios o utilidades, sólo movidos por la ideología o militancia política, por su confianza en las propuestas de campaña o por su creencia de aplicar una determinada política; así, las campañas tradicionales implican una alta intensidad de mano de obra y uso importante de la comunicación interpersonal y son preferidas e impulsadas por los candidatos con amplio apoyo popular y recursos económicos escasos; sin embargo, están siendo desplazadas por campañas políticas profesionales dirigidas por empresas, compañías o personas pagadas bajo contrato, en las que se hace uso de tecnologías de persuasión muy especializadas y complejas a través de los medios masivos de comunicación electrónicos y escritos, por lo que, dado su costo, exigen una fuerte densidad de capital; a tal modalidad de hacer campañas recurren grupos con grandes recursos económicos y por lo regular con escasos seguidores.

* Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero.

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2. El papel de los medios de comunicación durante las campañas electoralesLos medios de comunicación desempeñan un papel fundamental en todo proceso de transición

y consolidación democrática, sustentando la comunicación política en el creciente desarrollo de la tecnología; en este sentido, la presencia de los medios de comunicación durante las campañas electorales ejerce notable influencia sobre la ciudadanía, en especial la televisión, que constituye la vía de mayor importancia que tienen los partidos políticos o coaliciones para la difusión de su plataforma electoral, programas de acción, así como para la promoción de sus candidatos a cargos de elección popular, dando a conocer su mensaje con la firme intención de persuadir al electorado a efecto de obtener el sufragio a su favor, al grado de que la elección se puede ganar o perder en función del acceso e influencia de un candidato o partido en la televisión y la radio, así como en los medios de información impresos. Los medios de comunicación, además, tienen sin duda alguna influencia importante ante el electorado al conducir y difundir sondeos de opinión acerca de las elecciones o encuestas de salida durante la jornada electoral.

3. Aspectos a considerarse para la regulación de los medios de comunicación durante las campañas electorales

Es evidente que el acceso a los medios de comunicación privada durante las campañas electorales, en especial la televisión, está sólo al alcance de algunos partidos políticos o candidatos. En la actualidad, los partidos políticos no se encuentran en igualdad de circunstancias en cuanto al otorgamiento de financiamiento público para actividades tendientes a la obtención del voto, ya que del monto general aprobado por el Consejo Estatal Electoral, con base en lo establecido por el artículo 49 del Código Electoral del Estado, se asigna de la siguiente manera: el 50% por igual a cada partido político contendiente y el 50% restante se les asigna de acuerdo al número de votos obtenidos en la elección inmediata anterior de diputados por el principio de mayoría relativa, con la opción para todos los partidos de obtener financiamiento a través de la militancia, simpatizantes, autofinanciamiento y financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomiso, de acuerdo a lo establecido en el precepto legal invocado, considerando que los partidos políticos con mayor antigüedad y mayor estructura tienen más posibilidades de incrementar sus recursos económicos con esos supuestos, de modo que los que tienen mayor opción de acceder a los espacios de difusión en los medios de comunicación son los partidos políticos o candidatos económicamente fuertes, condicionando con ello la igualdad en el acceso a los medios de comunicación.

Todos los partidos políticos con registro ante el Consejo Estatal Electoral de Guerrero, en

cuanto a las prerrogativas en materia de radio y televisión, disfrutan de espacios en igualdad de circunstancias durante periodos electorales en cada uno de los medios de comunicación social propiedad del Gobierno del Estado, en los términos establecidos en el Capítulo I de Prerrogativas en materia de radio y televisión, comprendido en los artículos del 44 al 48 del Código Electoral del Estado, para efectos de difundir sus plataformas electorales y promoción de sus candidatos a cargos de elección popular, quedando a discrecionalidad el acceso a contratar por los partidos

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Román Jaimez Contreras

políticos o candidatos en los medios de comunicación privados, con la única restricción legal de no rebasar el tope máximo de gastos de campaña aprobado para la respectiva elección por el Consejo Estatal Electoral, en los términos de los artículos 76 fracción XXXII y 154 bis del Código de la materia.

Además, partimos del reconocimiento de la dificultad para alcanzar un equilibrio justo entre la exigencia de equidad e igualdad respecto al pluralismo político que los medios de comunicación debieran observar en cuanto al papel que juegan durante las campañas electorales; para ello se requiere profesionalismo por parte de los medios informativos y mucha voluntad de las distintas fuerzas políticas, al considerar que el Estado debe velar porque el electorado reciba de forma apropiada la difusión de las plataformas electorales de los partidos políticos sin excluir a ninguna de las opciones políticas que concurran en las elecciones.

Lo anterior, sin vulnerar la libertad de información de los medios a través de los programas de naturaleza informativa, en cuanto a que éstos determinan qué hechos en campaña electoral son objeto de noticia, sin que se considere como espacio adquirido por el partido político o candidato durante las campañas electorales para persuadir al electorado a su favor, apelando, desde luego, al profesionalismo de los medios de comunicación de procurar el equilibrio y equidad en la difusión de actos de campaña de las diversas opciones políticas en espacios noticiosos.

Además, se debe garantizar que los permisionarios ejerzan únicamente transmisiones oficiales sin que se permita la transmisión de espacios pagados en ellos para efectos de propaganda electoral.

Es posible considerar, también, que con la regulación de los medios de comunicación en el ámbito electoral, podrían cumplir una función importante en cuanto a la educación cívico-democrática respecto a la difusión del sufragio libre, razonado y consciente del electorado.

Conclusión La influencia que ejercen los medios de comunicación ante el electorado durante las campañas,

es importante, y advertir la inclinación que pudieran tener respecto a alguna opción política, sin que en nuestra entidad federativa exista regulación alguna en cuanto al papel que ejercen los medios informativos en ese ámbito; en consecuencia, es factible que en la reforma electoral que se aproxima se prevea garantizar la igualdad de oportunidades de todos los actores políticos que concurran en las subsecuentes elecciones, igualdad traducida en proporcionalidad, es decir, tratamiento igual a los que se encuentran en una misma circunstancia o marco legal, atendiendo al respaldo electoral obtenido por los partidos políticos en anteriores elecciones, procurando la neutralidad y el respeto al pluralismo político en el acceso a los medios de comunicación en cuanto a la difusión de actos de campaña electorales.

Diversos medios de comunicación conscientes de la penetración que tienen respecto a los actos de campaña, en algunos casos buscan negociaciones con partidos políticos o candidatos a efecto de difundir sus actos y propuestas, al adquirir compromisos futuros, y aun regular el acceso a los medios de comunicación se pudiera dar el caso de que los medios informativos disfracen los actos de campaña en espacios noticiosos, por lo que además será pertinente que el órgano

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electoral realice monitoreos permanentes a los espacios noticiosos para detectar algún posible desequilibrio e inequidad respecto de algún medio informativo a favor de una de las opciones políticas. Por lo tanto, se debe procurar el pluralismo y equidad en los espacios noticiosos.

Propuestas

I. Que se faculte al Consejo Estatal Electoral, a fin de que sea éste quien directamente, previa determinación del monto que en ningún caso superará el 40% del monto de financiamiento público otorgado a los partidos políticos para la obtención del voto, adquiera los espacios de difusión ante los medios electrónicos e impresos privados, para la difusión de los actos de campañas, y otorgar los espacios a los partidos políticos a manera de prerrogativas en medios de comunicación. Lo anterior, fuera de los espacios a que hoy tienen derecho de disfrutar los partidos políticos, en los medios de comunicación social propiedad del Gobierno del Estado, de acuerdo a lo establecido en los artículos 45, 46 y 46 bis del Código Electoral vigente del estado de Guerrero.

II. Que se asigne un porcentaje de 30% del total de espacios adquiridos en los medios de comunicación privados, por igual a todos los partidos políticos registrados para la contienda electoral, y el 70% restante deberá asignarse a cada partido político en proporción del número de votos obtenidos en la elección inmediata anterior de diputados por el principio de mayoría relativa.

III. Que los partidos políticos, de acuerdo al monto que les corresponda, gocen del derecho a determinar en qué medios de comunicación electrónicos e impresos, y en su caso, en qué canal, horarios y número de spots, prefieran para la difusión de su propaganda electoral, lo que deberán informar de manera oportuna al Consejo Estatal Electoral a efecto de la contratación respectiva.

IV. Prohibir a los partidos políticos, coaliciones y candidatos, la contratación de manera directa e indirecta de espacios en medios de comunicación electrónicos e impresos para promover a los candidatos y difundir su plataforma electoral durante el desarrollo de los procesos electorales, que se deberán ajustar a los espacios asignados por el Órgano Electoral Estatal mediante el procedimiento respectivo.

V. Establecer monitoreos permanentes a los diversos medios de comunicación públicos y privados a través del Consejo Estatal Electoral, a fin de corroborar que sólo se difunda propaganda electoral en los espacios asignados a los partidos políticos y/o coaliciones de manera oficial, así como a los programas noticiosos con el fin de constatar el equilibrio y equidad para las diversas opciones políticas y en caso de incumplimiento a la normatividad, proceder a la sanción respectiva.

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Reforma electoral y medios de comunicación social

Marco Antonio Organiz Ramírez *

Marco teóricoNadie puede poner en tela de duda que los medios de comunicación constituyen un singular

mecanismo, que desafortunadamente no han sido utilizados para hacer avanzar la alternancia política a la transición democrática, por considerar que, en ocasiones, no se cumple en forma racional, con la tarea de difundir las ideas que abonen a la construcción de mejores escenarios de participación ciudadana donde el rol de los medios de comunicación social son de vital importancia.

El comunicólogo Jan Schaffer, en su ensayo al despertar el Siglo XXI, titulado La función de los medios de información en construir una comunidad, aboga por una nueva clase de periodismo que ayude a la ciudadanía a superar su sensación de impotencia y alienación, retándola a participar, intervenir y asumir responsabilidad por los problemas de la comunidad.1

Para el sociólogo José Woldenberg, expresidente del Instituto Federal Electoral (IFE), cuando alude a la ética de la responsabilidad se pone en primer término el compromiso frente a las consecuencias, las reacciones que provoca o desata la acción propia: por eso el sociólogo alemán Max Weber señalaba que la ética de la responsabilidad debería de ser, junto con la existencia de una causa verdadera, inherente a la tarea política. De nuevo, el clásico alemán: sólo hay dos pecados mortales en el campo de la política: la carencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad que no siempre, pero sí muy a menudo, coincide con aquél.2

La vanidad, la excesiva ambición de aparecer lo más posible en primer plano, dice el sociólogo Woldenberg, es lo que más induce al político a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos al mismo tiempo, el hecho de carecer de finalidad objetiva lo que hace propenso (al político) a ir tras la apariencia deslumbrante del poder en vez del poder auténtico, En cuanto a su falta de responsabilidad, ello lo conduce a disfrutar del poder por el poder, sin tener presente su finalidad.

El analista Jaimeduardo (así se escribe) García, afirma que tanto políticos como analistas y periodistas coinciden en que la política ya es mediática; sin duda, M. Grondona, periodista, insiste en que la innovación más trascendente desde el punto de técnico, fue la gravitación enorme de los asesores de imagen.

* Diputado Presidente de la Comisión Ordinaria de Hacienda en la LVIII Legislatura (2005-2008) del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Guerrero. Exregidor del H. Ayuntamiento de Eduardo Neri. Arquitecto por la Universidad Autónoma de México.1 Schaffer, Jan. La función de los medios de comunicación en construir una comunidad, Diario Electrónico, Cuestiones Mundiales, abril 2001. 2 Woldenberg K, José, “Ética, elecciones y democracia”, conferencia magistral en el Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral, en la ciudad de Puebla de los Ángeles, Puebla, el 15 de mayo de 2003. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

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3 Isita Tornell, Víctor, “Ética, medios de comunicación y elecciones”, México, Revista Etcétera, 2004.


García realiza aportaciones en torno a la importancia de los medios de comunicación, dentro de los procesos electorales; sin embargo, considero que todavía no se puede hablar de una actitud responsable en el manejo de la información, ya que son evidentes las tendencias informativas de distintos medios y sus inclinaciones hacia determinados candidatos; igualmente encuestas fantásticas que emiten avances sorprendentes de un día para otro, como fue el caso de Felipe Calderón Hinojosa, excandidato que avanzando intempestivamente en el pasado proceso electoral de la Presidencia, “alcanzó” y “rebasó” en tan sólo unos días a Andrés Manuel López Obrador, excandidato presidencial del PRD, Convergencia y el Partido del Trabajo, cuando en realidad “El Peje” llevaba una ventaja de por lo menos 10 puntos arriba.

Víctor Isita Tornell señala que el público receptor de los mensajes, que a final de cuentas es el ciudadano que con su voto elige a la opción que más le convence, encuentra en los medios de información básica que le permite normar sus preferencias y comportamientos políticos. La apertura de los medios de comunicación ha permitido hacer realidad el derecho de los partidos políticos a difundir sus ideas y programas, también el derecho de los ciudadanos a obtener un conocimiento pleno y efectivo de las opciones políticas que se le presentan.3

Por otra parte, Isita Tornell manifiesta que se ha podido observar, a lo largo de los años recientes, cómo la transición electoral mexicana (y Guerrero no es la excepción) ha ido de la mano de la apertura que han experimentando, también, los medios de comunicación; puede constatarse, dice este comunicador mexicano, que hoy una buena parte de los medios mexicanos reflejan mejor las distintas posturas que asume la pluralidad ideológica y política del país, identifica a los medios como el espacio natural donde se da la confrontación, el análisis y el debate de las ideas políticas.

Sin duda, los medios se han constituido en el vehículo privilegiado, el más eficaz para llevar el mensaje de los partidos a millones de ciudadanos. Aquello que transmite es la materia prima mediante la cual los electores forman sus convicciones y fundamentan sus votos, por eso se han vuelto un asunto clave en el debate nacional acerca del proceso de democratización y reforma legislativa de los medios de comunicación mexicanos, que discuten los propios comunicadores, actores políticos, analistas y académicos.

Los medios tienen sus propias responsabilidades, su propia misión; en las elecciones son el referente, las ventanas, los foros donde las distintas ofertas políticas se conocen, se discuten, se analizan y se critican; de tal forma, considera indeseable que los medios de comunicación intervengan en ellas.

De la alternancia a la transiciónEl triunfo electoral del ahora gobernador Zeferino Torreblanca Galindo, el pasado 6 de febrero

de 2005, abrió el camino para la alternancia política, y ahora tenemos el reto de consolidar un sistema de partidos realmente democrático para no regresar al viejo autoritarismo.

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4 Córdova Vianello, Lorenzo, Reforma electoral y medios de comunicación, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2006.

Marco Antonio Organiz Ramírez

En estricto sentido, la transición a la democracia supone un reajuste de los valores de la política para que ésta sea compatible con la existencia del pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferenciados; en otras palabras, es necesario construir, paso a paso, un nuevo vínculo entre ética y política, capaz de reflejar las nuevas aspiraciones de la ciudadanía, expresadas en las reivindicaciones políticas que se presentan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifestarse como un rechazo a las instituciones o el orden vigente, como por ejemplo, el desprecio de la sociedad guerrerense al fraude electoral y que ya no siguiera gobernando un mismo partido que había llevado a su pueblo a la pobreza extrema, a la marginalidad, a la explotación y al analfabetismo.

El 6 de febrero de 2005, era claro que la sociedad guerrerense quería una alternancia política, por eso mismo, los partidos políticos como el PRD y el Partido Convergencia, para hablar de los dos institutos políticos más representativos que constituyeron la coalición “Guerrero será Mejor”, vieron que el C.P. Zeferino Torreblanca Galindo, era el indicado para encabezar el cambio democrático, y así fue. Pero ahora, los guerrerenses, con justa razón, quieren una transición democrática, y el mejor inicio de este reto, debe empezar por una reforma electoral.

La instalación y consolidación de un sistema democrático, obliga a un aprendizaje continuo de los valores de la participación y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del despliegue de los intereses propios y la autolimitación, de la contienda y la solidaridad y la tolerancia.

No será una tarea fácil para quienes están inmersos en obtener una reforma electoral de avanzada, donde los medios informativos y los periodistas salgan beneficiados, pero sobre todo que la sociedad sea la que realmente se fortalezca.

Tendremos que reunirnos varios meses, los actores políticos de los partidos, los diputados y diputadas de la LVIII Legislatura, los servidores públicos que están representando a los otros Poderes, Ejecutivo y Judicial, los consejeros del órgano electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los consejeros del Consejo Ciudadano, sin olvidar la presencia de los medios de comunicación social, entre otras personalidades, para llegar a un consenso: una reforma electoral de avanzada.

Reforma electoral y la importancia de los mediosEn esta ocasión, los guerrerenses, asistimos con una idea común, para construir una reforma

electoral, que tenga el timbre y el acento, la transparencia a través de los medios de comunicación social.

En ese sentido, si bien el tono común es el de subrayar la importancia que los medios de comunicación social tienen como objetivo principal, y garantizar la libertad de expresión, también existe un consenso en sostener que la actuación y el civismo, son indispensables para lograr la gobernabilidad democrática.4

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Es un deber jurídico, moral y ético reconocer la centralidad que los medios impresos y electrónicos tienen en la transparencia y control del sistema democrático, sobre todo aquí en Guerrero, donde las distintas fuerzas políticas y la sociedad pretendemos transitar hacia la democracia plena.

Desde la óptica del Congreso del Estado, como depositario de la soberanía del pueblo de Guerrero, estamos conscientes de que los líderes de opinión participen en los foros temáticos que iniciaron el 9 de febrero, para que comenten con sus ideas sobre el papel que deben desempeñar los medios impresos y electrónicos para impulsar una reforma electoral que equilibre los poderes y forme opinión entre los lectores, radioescuchas, televidentes e internautas.

En mi opinión, me hubiera gustado ver a más periodistas profesionales en el Consejo Ciudadano para la Reforma Electoral, como son los dos ejemplos a seguir del doctor Jaime Castrejón Diez, exrector de la Universidad Autónoma de Guerrero y la licenciada Eloína López Cano, exdirectora del periódico El Sol de Acapulco.

Necesitamos contar con medios y periodistas mejor preparados, que escriban y hablen con la verdad; los tiempos han cambiado, aunque no como el que quisieran los guerrerenses más pobres, porque ya no se puede continuar mutilando la verdad al servicio de los más poderosos.

Coincido con Isita Tornell, en el sentido de que es importante la configuración de un nuevo sistema de criterios y valores que normen la conducta, una nueva legislación como: reforma electoral que los guerrerenses en estos momentos estamos construyendo, como la mejor forma por la que se puede orientar la labor informativa de los medios y que determine sanciones para aquellos que violen las normas éticas de la profesión, sin perjuicio de la aplicación de sanciones configuradas en las leyes, actuales o futuras, en esa materia de la comunicación social.

PropuestasLas propuestas concretas sobre comunicación social comprendidas en la próxima reforma

electoral, pueden sintetizarse en los siguientes puntos: 1. Los medios de comunicación social tienen que jugar en el estado de Guerrero un papel central en la práctica política y en la opinión pública, indispensables para lograr la gobernabilidad y así poder avanzar hacia la transición democrática. 2. Los medios deben ser instrumentos de cohesión, de solidaridad, de transparencia, de promoción de acuerdos, y no de discordia y crispación.3. Resulta imprescindible que los medios de comunicación social y sus operadores (propietarios, analistas y periodistas) regulen sus actividades y conciban su función a partir de valores de comportamiento ético y responsable en la cobertura de las acciones, declaraciones y acontecimientos para una mejor información y formación de la opinión pública.4. Los periodistas que escriben todos los géneros periodísticos, están obligados a profesionalizarse para mejorar la calidad de los escritos y mensajes electrónicos, a fin de terminar con la escasa capacidad de análisis y falta de rigor en sus contenidos.

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Marco Antonio Organiz Ramírez

5. Los medios de comunicación social procurarán transparentar la actuación de los servidores públicos, mediante el acceso de cualquier tipo de información por parte de la sociedad civil.6. Dicha transparencia a través de los medios, no sólo debe asegurar y fortalecer las reglas del juego democrático, sino reducir la corrupción oficial y la impunidad.7. La profesionalización del trabajo de los periodistas traerá como resultado mejores sueldos, óptima formación y una mayor protección en el ejercicio informativo, a través de medidas concretas que protejan la integridad física y mental de los profesionales de la información, de sus fuentes, familias y patrimonio.8. La ética del periodista tenderá a ser prioritaria hasta lograr una sociedad que exige mayor calidad y honestidad en la información.9. Los medios de comunicación social, fortalecerán el pilar fundamental a fin de hacer avanzar la transición democrática guerrerense.10. Los medios se comprometerán a sembrar innovación en las salas de redacción, para producir nuevas ideas y hacer eficiente la calidad de la información.

BibliografíaCórdova Vianello, Lorenzo, Reforma electoral y medios de comunicación, México, Instituto de

Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2006.García, Jaimeduardo, “Medios y elecciones”, México, Revista Etcétera, 2001.Isita Tornell, Víctor, “Ética, Medios de comunicación y elecciones”, México, Revista Etcétera, 2004. Schaffer, Jan, La Función de los medios de comunicación en construir una comunidad, Diario

Electrónico, Cuestiones Mundiales, abril 2001. Woldenberg K. José. “Ética, elecciones y democracia”, Conferencia magistral presentada en el Primer

Curso Iberoamericano de Justicia Electoral, en la ciudad de Puebla de los Ángeles, Puebla, el 15 de mayo de 2003. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

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La equidad de género en la estructura de los organismos electorales en México

Rosa Inés de la O García *

IntroducciónEl tema de este ensayo, ¿Cómo lograr la equidad de género en la estructura de los organismos

electorales en México?, nos obliga a esquematizar al menos dos de los principios fundamentales que sustentan el origen de la democracia, como son: la libertad y la igualdad.

La libertad de los seres humanos como ciudadanos ha sido, por muchos años, aspiración e ideal. Las grandes revoluciones que se generaron en el mundo, la han consagrado como principio y fin; por la libertad se alzaron los esclavos contra sus amos; por la libertad se enarbolaron los principios de justicia social para derrocar a emperadores y tiranos; por la libertad, se han gestado los más grandes movimientos de transformación social.

De la conjunción del binomio, libertad e igualdad, surge la democracia, entendida, en primer lugar, como la participación de los hombres y mujeres libres en el ejercicio del gobierno y después, como la posibilidad de igualarse frente a sus iguales, condiciones semejantes para lograr el desarrollo individual y colectivo de los mismos.

Es por eso que la libertad por sí sola no basta, no es suficiente para que todos los ciudadanos puedan cristalizar sus aspiraciones, es necesario y primordial que se les dé, además, la condición de igualdad, libres e iguales; para participar en el desarrollo cotidiano de su vida en familia y sociedad, en la función pública y en el ejercicio de la vida democrática y de gobierno.

Sin embargo, en la realidad actual, las principales injusticias, desigualdades y discriminación por cuestiones de género, no se han resuelto a través del argumento de un sistema constitucional, ya que hasta nuestros días, autorizar el acceso a las mujeres al espacio público, es considerado como un desquebrajamiento para el orden político y social establecidos.

Nuestra Carta Magna contiene un amplio catálogo de derechos individuales y políticos, que se elevan como principios básicos de la organización estatal; por eso no se justifica la desigualdad, discriminación y exclusión de un género: las mujeres; no es acorde a los tiempos en que vivimos, pues el género humano ha evolucionado y los logros de respeto a su igualdad, libertad y dignidad deben ser disfrutados por todos y no tan sólo por unos cuantos, pensemos y razonemos acorde a nuestra época.

En la Constitución Política de México se establece en el artículo 4° la igualdad de derechos de hombres y mujeres; ese “paraíso constitucional”, reconocido, no alcanza a resolver todo un cúmulo de desigualdades e injusticias sociales de la realidad que vivimos hoy entre ambos; necesitamos que esa letra muerta de legislación vigente, se cristalice en la práctica, y, por ende, se garantice el pleno respeto a los derechos en todos los ámbitos económico, social, cultural y laboral a los derechos de las mujeres.

* Licenciada en Derecho, UAG, Consejera Electoral.

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En este contexto podemos afirmar que el sistema jurídico vigente, plasma una realidad muy diferente a la prescrita en el orden normativo actual, es decir, existe igualdad ante la ley y una tremenda desigualdad en la práctica; es la discriminación por sexo, es la negación o falta de oportunidades para las mujeres, de participar del bienestar social en la misma cantidad y calidad que los hombres, por la sola virtud, de ser mujer.

Así también, en la sociedad la mujer ha ocupado por siglos una posición subordinada con respecto al hombre, y ahora la discriminación por género no ha podido deshacer las tradicionales barreras culturales entre lo público, terreno masculino, y lo privado, terreno femenino.

AntecedentesLa situación de la mujer en México debe interpretarse a la luz de las transformaciones sociales,

políticas, económicas y culturales que se han desarrollado en el transcurso de la historia nacional y con la gran afluencia de la internacional de finales del Siglo XX.

En la vida político-electoral, la historia de las mujeres, en el México democrático, es bastante reciente, si tomamos en cuenta que en el mes de octubre de 1953, se otorgó el reconocimiento al derecho del voto a las mujeres, durante el periodo presidencial de Adolfo Ruiz Cortines, circunstancia que enfatizó e hizo ver su situación de ciudadanas; esto provocó una clara aceleración de los movimientos en el Registro Nacional de Electores de la antigua Comisión Nacional Electoral, ya que el registro de mujeres sufragistas aparece como una forma de encuadramiento de las clases sociales, a pesar de sus distintas ideologías y objetivos, pero coincidentes en reclamar el derecho, para reformar la legislación y la costumbre, y en consecuencia, a la sociedad; porque en base con la reivindicación de la igualdad de voto, las mujeres con derecho a ello, tuvieron que hacer frente a la argumentación sustentable por la no discriminación por género.

Podemos decir, que México hizo importantes contribuciones y adquirido compromisos claros, internos y externos para combatir la discriminación por género, puesto que se han creado y reformado diversos instrumentos jurídicos nacionales, que marcan la pauta para exigir la igualdad entre los géneros, hombres y mujeres en un amplio proceso de transformación para otorgar las mismas oportunidades en los ámbitos en que se desarrolla la vida en sociedad; en ese sentido, se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para dar a las mujeres el derecho al sufragio en el año de 1953; la nueva ley de trabajo, que estableció, por primera vez, la no discriminación por motivo de sexo y el ejercicio por parte de las mujeres de los mismos derechos y obligaciones de los hombres en 1970; después, una reforma fundamental en nuestra Carta Magna, en el año de 1974, eleva a rango constitucional la igualdad del hombre y la mujer, al modificarse el artículo 4° Constitucional; el Congreso de la Unión, el 14 de agosto de 2001, aprueba la reforma al artículo 1° constitucional, donde se introduce la garantía individual que tutela la no discriminación de las y los ciudadanos mexicanos, contra hechos provocados por el estado o la sociedad; el 14 de diciembre de 2001, es aprobado por el Senado de la República el protocolo facultativo sobre la eliminación de las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), cuyo objetivo es adherirse al derecho internacional en el área de derechos de la mujer y con el propósito de garantizar el pleno respeto.

145

Rosa Inés de la O García

En dicho contexto, y partiendo de esas reformas, modificaciones y adiciones a los diversos ordenamientos jurídicos, el derecho a la equidad de género en la contienda electoral se regula por primera vez y con mayor precisión; cuotas, procedimiento y sanción, en las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 24 de junio de 2002, establecidas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; en el mismo tenor, el Instituto Federal Electoral, aprueba por el Consejo General, el acuerdo donde se establecen diversas disposiciones para garantizar la igualdad de oportunidades y la no discriminación durante los procesos electorales federales, publicado en el Diario Oficial el 12 de marzo del 2003. La declaración del año 2003, como el “Año de los derechos políticos de las mujeres mexicanas”, y, por último, hasta nuestros días, la “Ley general para la igualdad entre mujeres y hombres”, aprobada el 26 de abril de 2006, que tiene por objeto regular y hacer efectivo el principio de igualdad entre mujeres y hombres, y establece lineamientos para incluir principios de género en los programas y las políticas públicas.

Lo expuesto, implica que si bien es cierto que existe una legislación vigente con muestras de ondas democratizadoras entre ambos géneros y que buscan denodadamente la no discriminación por género, también es cierto, que esto sólo se circunscribe al terreno de los derechos políticos, la representación popular, es decir, a cargos de elección para conformar el Poder Legislativo, siendo el único avance que concuerda con lo establecido, por norma, a la práctica o realidad actual, es decir, por mandato legal coercitivo.

Las mujeres en estadística electoral y estructura de los órganos electoralesQueremos hacer referencia a la nueva aritmética electoral que se conforma en cada uno de los

estados y el Distrito Federal de nuestro territorio nacional, con el propósito de conocer cuántos hombres y mujeres están registrados en el padrón electoral, estos datos son al último corte que dio la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores del Instituto Federal Electoral, con fecha del 15 de mayo de 2006; con esa gran transformación en las cifras de los ciudadanos y ciudadanas registrados, ha sido posible la reflexión en las condiciones del lugar cada vez más amplio que ocupan las mujeres, y por ello, se busca que la competencia en los órganos de decisión sea cada vez, más equilibrada, porque no es posible que nada se coloque a las mujeres en calidad de sufragistas, es decir, juegan un papel de vital importancia como votantes, sin incluir su raza, ideología y religión; sólo en números estatales representan a más del 50% de la población electoral en la geografía de nuestro país; de ese modo cabría preguntar: ¿el rol de las mujeres en México es único y exclusivo para votar?, ¿el voto femenil sirve, en esencia, para que se llegue a los escaños de representación popular?, ¿por qué en los órganos electorales llámense consejos e institutos así como en los tribunales estatales electorales no presentan en su estructura la equidad de género?, ¿que acaso las mujeres no tienen capacidad para integrar y formar parte en los órganos de decisión y calificación electoral?, etc.

En esa tesitura, puede observarse en el padrón electoral de los estados y el Distrito Federal que conforman nuestra República, las cifras y porcentajes que nos llevan a tales reflexiones, ya que no se puede mutilar y omitir a más del 50% de la población votante en la toma de decisiones, si así lo hiciéramos, entonces estamos en una democracia a medias, en donde un género no es suficiente para la democratización del estado-nación.

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El padrón electoral en México(2006)

Entidad Mujeres % Hombres % Total

Aguascalientes 371,012 52.33 337,988 47.67 709,000Baja California Norte 1’026,672 50.02 1’025,712 49.98 2’052,384Baja California Sur 161,209 48.36 172,146 51.64 333,355Campeche 243,962 50.06 243,408 49.94 487,370Coahuila 875,861 50.85 846,414 49.15 1’722,275Colima 211,608 51.18 201,873 48.82 413,481Chiapas 1’338,469 51.34 1’268,549 48.66 2’607,018Chihuahua 1’207,057 50.17 1’198,902 49.83 2’405,959Distrito Federal 3’784,632 52.79 3’384,102 47.21 7’168,734Durango 546,065 51.3 518,326 48.7 1’064,391Estado de México 4’797,266 51.83 4’458,904 48.17 9’256,170Guanajuato 1’823,593 52.81 1’629,496 47.19 3’453,089Guerrero 1’128,098 52.36 1’026,413 47.64 2’154,511Hidalgo 854,087 52.25 780,576 47.75 1’634,663Jalisco 2’470,661 52.03 2’278,014 47.97 4’748,675Michoacán 1’565,118 52.62 1’409,393 47.38 2’974,511Morelos 621,290 52.38 564,844 47.62 1’186,134Nayarit 342,882 50.49 336,268 49.51 679,150Nuevo León 1’497,545 50.43 1’471,982 49.57 2’969,527Oaxaca 1’244,028 53.08 1’099,795 46.92 2’343,823Puebla 1’832,224 52.89 1’631,831 47.11 3’464,055Querétaro 542,911 52.11 498,935 47.89 1’041,846Quintana Roo 332,029 48.31 355,219 51.69 687,248San Luis Potosí 832,326 51.94 770,249 48.06 1’602,575Sinaloa 887,123 50.81 858,965 49.19 1’746,088Sonora 848,726 50.29 839,088 49.71 1’687,814Tabasco 694,390 51.14 663,449 48.86 1’357,839Tamaulipas 1’144,063 50.93 1’102,379 49.07 2’246,442Tlaxcala 371,377 52.32 338,502 47.68 709,879Veracruz 2’561,249 52.23 2’342,809 47.77 4’904,058Yucatán 606,396 51.25 576,849 48.75 1’183,245Zacatecas 525,017 52.47 475,536 47.53 1’000,553

147


Los cuadros estadísticos siguientes muestran la conformación y número de las y los ciudadanos que integran los consejos o institutos y tribunales estatales electorales; refleja, como puede observarse, la enorme disparidad que existe en la estructura por género, ya que inclusive hay entidades federativas que no tienen incluidas al género de las mujeres, en ningún órgano electoral como es el caso de los estados de Morelos y Puebla; sin embargo, el número de mujeres existentes en el padrón electoral de ambos estados, rebasa el 52% de la población total.

En ese contexto, encontramos, también, que en el caso de los consejos o institutos estatales electorales, en seis estados no hay presencia de mujeres, como es la situación de Baja California Norte, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Puebla y Tlaxcala; mientras que en el caso de los tribunales electorales siete estados reflejan las mismas circunstancias, como son: Campeche, Estado de México, Jalisco, Morelos, Puebla, Quintana Roo y Tamaulipas, cuando que en doce institutos y dieciséis tribunales respectivamente, una mujer es el número que forma parte de la estructura de ambos organismos electorales.

Ante tal panorama, de discriminación a un género, las mujeres, resulta imperativo emprender acciones para crear condiciones de cambio que permitan avanzar en la construcción de la equidad de género; ya basta de legislación vigente de paraíso constitucional, se requieren normas que mandaten como obligación establecer, cuando menos porcentajes de participación femenil y un cumplimiento eficaz que si no se ajusta al mínimo establecido, se hagan acreedores a sanciones legales; en ese caso, los partidos políticos, ya que el arribo de las ciudadanas a la estructura de los organismos electorales se hace a través del procedimiento que los Congresos de cada entidad federativa tiene establecido, y por propuesta de las y los diputados locales, que los conforman.

Consejos e institutos estatales electorales en MéxicoConsejeras y consejeros 2006.

Entidad Mujeres Hombres Total

Aguascalientes 1 6 7Baja California Norte 0 6 6Baja California Sur 1 4 5Campeche 2 5 7Coahuila 1 5 6Colima 3 4 7Chiapas 2 7 9Chihuahua 2 5 7Distrito Federal 2 5 7Durango 2 5 7Estado de México 1 6 7

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Guanajuato 0 5 5Guerrero 1 8 9Hidalgo 1 4 5Jalisco 1 6 7Michoacán 0 7 7Morelos 0 5 5Nayarit 2 5 7Nuevo León 2 3 5Oaxaca 1 6 7Puebla 0 9 9Querétaro 1 6 7Quintana Roo 2 5 7San Luis Potosí 3 6 9Sinaloa 1 7 8Sonora 2 3 5Tabasco 1 6 7Tamaulipas 2 5 7Tlaxcala 0 7 7Veracruz 1 4 5Yucatán 2 5 7Zacatecas 2 5 7

Estructura de los Tribunales Estatales Electorales en México,Magistradas y Magistrados 2006

Entidad Mujeres Hombres Total

Aguascalientes 2 1 3Baja California Norte 1 4 5

Baja California Sur 1 3 4

Campeche 0 3 3Coahuila 1 2 3Colima 1 4 5Chiapas 1 5 6Chihuahua 1 3 4

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Distrito Federal 1 8 9Durango 2 1 3Estado de México 0 4 4Guanajuato 2 3 5Guerrero 2 5 7Hidalgo 1 3 4Jalisco 0 4 4Michoacán 1 0 1Morelos 0 3 3Nayarit 1 6 7Nuevo León 1 4 5Oaxaca 1 5 6Puebla 0 3 3Querétaro 1 2 3Quintana Roo 0 3 3San Luis Potosí 2 5 7Sinaloa 2 5 7Sonora 1 2 3Tabasco 1 2 3Tamaulipas 0 1 1Tlaxcala 1 2 3Veracruz 2 1 3Yucatán 2 3 5Zacatecas 2 3 5

Reflexiones finalesEn los tiempos actuales, no hay alternativa, las áreas de la política electoral mexicana han

cambiado radicalmente; estamos en una nueva era, pensemos y razonemos acorde a nuestra época; los cambios en los instrumentos jurídicos deben involucrar a las mujeres, la democratización de sus órganos tienen que impactarse en todos los niveles, y crear un nuevo tipo de relación donde impere la equidad de género; en esa medida, progresivamente se reducen las desigualdades por género para situar a las mujeres en el lugar que les corresponde como una fuerza social y política, como una participación clave de la democracia.

Nadie puede decir que representa a la nación, ni que encarna los intereses y las aspiraciones populares. Las conductas, las prácticas, los hábitos y las costumbres de nuestra sociedad, se ven obligados a cambiar, y el alud de novedades democratizadoras, los cambios y los reacomodos

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se deben dar en lo fundamental, como es la estructura de los órganos electorales, haciéndolo en paz y civilizadamente. De tal suerte que en el orden jurídico del país se logren instalar nuevos procedimientos y reglas aceptadas por las grandes fuerzas políticas y sociales a los grandes intereses de la nación, conducirse y tratarse con igualdad de género, es una exigencia en nuestra realidad actual.

Nuestro país necesita un método compartido para que su enorme diversidad coexista y se reproduzca en todos los niveles, tratemos de construir unas reglas suficientes mediante un corto ciclo de reformas a la legislación constitucional y demás ordenamientos jurídicos, que concientice a la sociedad para que se alcancen en plenitud los dos principios fundamentales en que se sustenta la democracia, libertad e igualdad.

Bibliografía

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Instituto Federal Electoral, 2002.• Ley del Instituto Nacional de las Mujeres publicada en el Diario Oficial de la Federación del 12

de enero de 2001.• Cecilia Lavalle, Democracia paritaria, La representación de las mujeres en América Latina no

alcanza el 16 por ciento, México, Chetumal.• Pedro Puente, Las mujeres opinan. Incumplen los partidos la equidad de género, Colima, 2006.• Sonia Clara Cárdenas Manrique; María del Carmen, Abraham Ruiz, Participación política de

las mujeres y ciudadanía. Asociación Mexicana de Consejeras Estatales Electorales, Querétaro, 2005.

• María Macarita Elizondo Gasperín, Temas selectos del derecho electoral. Formación y transformación de las instituciones, Talleres Gráficos del Gobierno del Estado de Chihuahua, 2005.

• Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, Gobierno del Estado de Guerrero, abril de 2005.• LVII aniversario del derecho de las mujeres al voto y ser electas, Folleto de difusión “Jornada por

la ciudadanía”, Secretaría de la Mujer, Gobierno del Estado de Guerrero, 2005.• Más mujeres al congreso, Programa Nacional de la Mujer, México, Secretaría de Gobernación,

1998.• La mujer en la toma de decisiones, Comisión Nacional de la Mujer, México, 2000.• “La mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones, Igualdad entre los géneros,

desarrollo y paz para el siglo XXI”, Nota informativa no.7, Nueva York, junio de 2000.• CEPAL, serie Mujer y desarrollo No.54, Sistemas Electorales y representación femenina en

América latina.• Women’s participación in political processes november 2002.• www.sap.oas.org/enents/2002/united-states/women-demo/doc/5pc• www.pueg.unam.mx/enlaces/index.php• www.ife.org.mx• www.e.-mexico.gob.mx

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Reforma electoral para la democracia paritaria y genérica como instrumento de transformación para el desarrollo de Guerrero

Rosa Icela Ojeda Rivera *

El estado de Guerrero está marcado por las inequidades, en primer lugar por la inequidad de que es objeto en la distribución del presupuesto federal. Las magras asignaciones económicas y la nula promoción del desarrollo de la entidad han contribuido a que Guerrero se ubique en la posición 301 del índice de desarrollo humano (IDH) en el conjunto de las entidades federativas de México, sólo por arriba de Oaxaca y Chiapas. La falta de equidad con la que la entidad ha sido tratada en la asignación de recursos por parte de la Federación, se ha traducido en escaso desarrollo y creciente empobrecimiento2 para la población en general, pero en inequidad, desigualdad, exclusión y discriminación persistente hacia el 51% de su población: las mujeres.3

Haciendo un esfuerzo de condensación podemos ubicar cuatro elementos que han hecho persistente la posición marginada de las mujeres:

I. Políticas públicas erráticas El predominio de políticas institucionales enmarcadas en enfoques asistencialistas y

clientelares y no en políticas públicas para la construcción de igualdad real y ciudadanía de las mujeres (ello explica de alguna forma que a pesar de la presencia de una institución en favor de las mujeres por más de 19 años, no existan cambios sustanciales en su situación).

II. Legislación insuficiente, fragmentada y formalLa existencia de marcos normativos relativamente modernos, pero construidos con reformas

parciales, fragmentadas e insuficientes que han obedecido a una mediana homologación obligada por las reformas federales. Son un ejemplo de ello la violencia sexual e intrafamiliar y cuotas de género. A esas reformas no les ha precedido un estudio específico de las necesidades locales, incluso en algunas de ellas se percibe resistencia a la homologación. Por citar un ejemplo menciono el artículo 175 C del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). La disposición federal establece sanciones graduales para la falta de cumplimiento con la cuota de género en las listas de candidaturas y en caso de persistencia culmina con la negativa del registro de las candidaturas; en Guerrero, para el mismo caso, el artículo 150 establece una sanción diferente: “amonestación pública y reducción de hasta el 50% de las ministraciones de financiamiento público por actividades ordinarias que le corresponda, por el período que señale la resolución”.

* Miembro de la Asamblea Estatal de Mujeres por la Reforma del Estado con Equidad.1 Datos del año 2000.2 El empobrecimiento lo entendemos como falta de oportunidades para adquirir empleo, dificultad para acceder a servicios básicos como educación, salud y vivienda.3 Para el 2004, la población estimada fue de 3 millones 249 mil 559, 1 millón 635 419 mujeres y 1 millón 614 140 hombres.

152

4 Las diferencias en la tasa global de fecundidad en las diferentes entidades federativas son “resultado de las diferencias en el acceso a los servicios de seguridad y protección social, de salud y planificación familiar, así como del acceso a la educación y a la información, y en general a las diferentes condiciones sociales de las mujeres a lo largo y ancho del país”.

Reforma electoral para la democracia paritaria y genérica

Otro problema en la entidad ha sido que las nuevas leyes o disposiciones aprobadas no han contado con los recursos económicos que garanticen la infraestructura que las objetive, convirtiéndose en modificaciones formales y que tardan mucho tiempo para aplicarse. Un ejemplo de ello es la atención de la violencia familiar y la ausencia hasta la fecha de “refugios” garantes de la protección temporal de las víctimas de violencia. Por último podemos mencionar otro grupo de reformas hechas a fin de sexenio que, por lo mismo, vieron reducida su efectividad, como las iniciativas de los gobernadores Ángel Aguirre Rivero y René Juárez Cisneros.

III. Desconocimiento de los documentos internacionales para el adelanto de las mujeres y de los compromisos firmados y ratificados por México de los cuales, en términos constitucionales, su cumplimiento es obligatorio (CEDAW, Belem Do Para, Beijing).

De este desconocimiento deriva la resistencia a la asignación de recursos y la negación a la puesta en marcha de políticas temporales para la promoción de la igualdad de los y las guerrerenses y la erradicación de la violencia contra las mujeres.

IV. Predominio de una cultura tradicional y premoderna que conserva el esquema de que el ámbito de acción de las mujeres en el hogar y su tarea fundamental el cuidado de la familia.

Las consecuencias de estos obstáculos para el desarrollo de las mujeres se han traducido en mayor discriminación hacia ellas. Algunas cifras oficiales así lo evidencian, las mujeres son sólo un tercio de la población económicamente activa, observan una alta tasa global de fecundidad, representan el mayor número de analfabetas y sufren más violencia a lo largo de su vida como se observa en los cuadros 1, 2, 3, 3A y 4.

Cuadro Número 1. Población económicamente activa 2000

Total 1,189,668

Hombres 805 mil 407

Mujeres 384 mil 261

Cuadro Número 2. Tasa global de fecundidad 20044

Media nacional Guerrero Oaxaca Chiapas

2.2 2.6 2.4 2.4

153

5 Encuesta Nacional de Violencia Hacia las Mujeres, 2002, 2003, aplicada por el Instituto Nacional de Salud Pública, página 87.

Rosa Icela Ojeda Rivera

Para el 2004 Guerrero registraba la tasa global de fecundidad más alta del país con 2.6 hijos por mujer, por arriba de la media nacional que es de 2.2 hijos por mujer y por arriba de Chiapas y Oaxaca que tienen 2.4.

Cuadro Número 3. Analfabetismo en hombres y mujeres 2000Guerrero se ubica como una de las entidades con mayor analfabetismo, por encima del

porcentaje nacional y las mujeres en nuestra entidad son las más afectadas.

Hombres analfabetos en Guerrero

17.5% Hombres analfabetos a nivel nacional 7.4%

Mujeres analfabetas en Guerrero 25.1% Mujeres analfabetas a nivel nacional 11.3%

Cuadro Número 3 A. Lo mismo ocurre con la población de 15 años y más sin instrucción 2000

Población de 15 años y más sin instrucción 2000

Hombres 18.2%

Mujeres 24.3%

8º. Lugar en violencia de por vida a las mujeres La constante discriminación de las niñas y mujeres en la entidad trae aparejada la violencia

hacia ellas y su persistencia en forma de violación, abusos deshonestos, trata de personas, rapto, estupro y prostitución infantil. A nivel nacional, Guerrero está ubicado en el número 8 de las entidades donde las mujeres han sufrido violencia alguna vez en la vida,5 ya que reportó el 65.9% de mujeres que alguna vez en su vida sufrieron algún tipo de violencia, situándose por encima del porcentaje nacional que es de 60.4%.

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6 Guerrero registra el mayor porcentaje de hogares con jefatura femenina, sólo después del D. F. (25.8%). Violencia feminicida en Guerrero página 80.7 TOSNE, se define como el porcentaje de la población ocupada que labora en micronegocios no agropecuarios, sin nombre o registro, más los ocupados que laborando micronegocios registrados, carecen de contrato de trabajo y de cobertura respecto a la seguridad social. Encuesta Nacional de Empleo.


Cuadro Número 4. Distribución porcentual de mujeres que alguna vez en la vida sufrieron algún tipo de violencia por entidad federativa

Entidad Porcentaje Lugar que ocupa en el contexto nacional

Nacional 60.4%

Guerrero 65.9% 8º

Oaxaca 75.0% 1º

Chiapas 49.6% 32º

A pesar de ello, las mujeres de Guerrero “luchan” cotidianamente y en las condiciones más complejas por la supervivencia de sus familias, como lo muestra el mayor porcentaje de hogares con jefatura femenina (25%), sólo después del D.F. (25.8%)6 y su creciente participación en el sector informal7 ya que, de acuerdo a los datos de la encuesta nacional de empleo, en la tasa de ocupación del sector no estructurado (TOSNE) existe un aumento de participación de las mujeres en la entidad.

Cuadro No. 5. Tasa de ocupación en el sector no estructurado

Tasa de ocupación del sector no estructurado Hombres Mujeres

2002 24.0% 35.9%2003 23.3% 37.6%

Mientras la participación de los varones decrece, el de las mujeres aumenta.

Obstáculos para la participación política de las mujeresLa promoción de la igualdad real de las mujeres es necesaria como condición para impulsar

el desarrollo de la entidad; ésta puede darse siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales, incluyendo medidas afirmativas temporales y al promover la participación de las mujeres en la toma de decisiones de forma real y no simulada como ha ocurrido hasta ahora. El

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8 Cinco de las diputadas fueron electas por el sistema de representación proporcional y tres por el de mayoría relativa. 9 Diccionario Enciclopédico del Estado de Guerrero. Guerrero Cultural Siglo XXI A. C. Tomo I, páginas 136 y 137.10 Falta una elección local para que culmine su mandato, pero no hay indicios de que vaya a aumentar en forma considerable el número de mujeres promovidas a los gobiernos municipales.


acceso de las mujeres a las esferas del poder político público y formal ha sido escaso e irregular y es necesario analizar los datos que aporta el estado de Guerrero, dado que está empíricamente demostrado que es con la constitución de una masa crítica de mujeres de al menos el 33% en él como puede potenciarse el peso de las mujeres en la toma de decisiones.

La presencia de las mujeres en el Poder Legislativo llegó a su tope con la inclusión de las candidaturas plurinominales en el año de 1996 en la LV Legislatura, en la cual por primera vez fueron electas 8 diputadas de un total de 46,8 límite que se mantiene hasta la actualidad y que representa casi el 17.3%, muy lejos aún del 30% establecido en los ordenamientos electorales local y nacional.

En los Ayuntamientos, a pesar de que en el año de 1990 se introdujo la regiduría de participación social de la mujer para garantizar la acción de ésta en ese importante nivel de gobierno, su presencia ha disminuido. Un análisis por sexenio de 1974 a 2005 así lo indica.

Gobernador SexenioPresidentas

municipales durante el sexenio

Rubén Figueroa Figueroa 1974-1981 12

Alejandro Cervantes Delgado 1981-19879 8

José Francisco Ruiz Massieu 1987-1993 5

Rubén Figueroa Alcocer 1993-1996 6

Ángel Aguirre Rivero 1996-1999 4

René Juárez Cisneros 1999-2005 6

Zeferino Torreblanca Galindo 1º. de abril10 de 2005-2010 2

Reforma del Estado y reforma electoralLa reforma del Estado puesta en marcha en el estado de Guerrero, a diferencia de los ejercicios

anteriores, tiene como punto de inflexión la alternancia política pero también se trata de un proceso diferente en tanto ocurre en un momento en el que son las entidades federativas las que

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11 Inspirado en el artículo 3 y 4 de la CEDAW, obligatoria para México en términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


han tomado la iniciativa de las reformas del Estado. Por tanto, lo que hoy se haga en Guerrero sin duda tendrá repercusiones en las instituciones, las estructuras y la naturaleza de la democracia que se construye en nuestro país. Y aunque no se trata del último ejercicio de reformas, sí se trata de uno que puede ser sustancialmente diferente si estas reformas apuntan a mejorar la democracia no sólo como procedimiento, sino como forma de vida, lo cual implica cambios en las mentalidades, creencias y valores de mujeres y hombres para arribar a la igualdad entre los géneros y a la formación de modos de vida equitativos, requisito indispensable para el desarrollo de Guerrero.

Una de las formas de contribuir al progreso de la entidad es incorporar a las mujeres. En las condiciones actuales esto sólo será posible con la adopción de medidas temporales que partan del reconocimiento explícito de la igualdad de las mujeres en su ordenamiento normativo de mayor jerarquía: la Constitución, y con la promoción paritaria de su acceso a los espacios de toma de decisiones, reformar el Código Electoral en lo concerniente.

Propuesta de reformas para equilibrar la posición de los géneros y contribuir a la construcción de la democracia paritaria en Guerrero

Art. 10. El hombre y la mujer son iguales ante la ley, por tanto esta Constitución y las leyes que de ella emanen deberán garantizar el ejercicio y pleno goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones para hombres y mujeres.

Convencidos de que la máxima participación de las mujeres en todos los campos, en igualdad de condiciones con el hombre, es indispensable para el desarrollo pleno y completo del estado de Guerrero. El gobierno y sus instituciones impulsarán medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad real entre hombres y mujeres. Estas medidas temporales cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidades y trato.11

Art. 11. Son habitantes del estado de Guerrero, los hombres y mujeres que habitan su territorio y sus obligaciones son las siguientes:

……Se agrega el número VIVI. Promover la participación paritaria de hombres y mujeres en todas las funciones y

asuntos públicos del Estado.

Propuesta de reformas al Código Electoral del Estado Art. 4º. Se agrega un segundo párrafo que dice.Es derecho de los ciudadanos y obligación de los partidos políticos promover la igualdad

de oportunidades y la equidad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular.

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Art. 68. De los órganos electorales.Se modifica el artículo para quedar como sigue:Los órganos electorales están compuestos por el Consejo Estatal Electoral, los Consejos

Distritales Electorales, los Consejos Municipales Electorales y las Mesas Directivas de Casilla. Para la integración de estos órganos electorales se garantizará la participación de los géneros en condiciones de paridad.

Del procedimiento de registro de candidatos.Art. 148. Los partidos políticos promoverán y garantizarán, en los términos del presente

ordenamiento, la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en la vida política del país a través de postulaciones a cargos de elección popular en el Congreso del Estado, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional y en los ayuntamientos municipales.

El registro de candidatos a diputados y a miembros de Ayuntamientos, se sujetará a las reglas siguientes:

a) Las candidaturas a diputados de mayoría relativa serán registradas por fórmulas, integradas cada una por un propietario y un suplente. De la totalidad de solicitudes de registro que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el Consejo Estatal Electoral, en ningún caso incluirán más del 50% de candidatos propietarios de un mismo género.

b) Las candidaturas a diputados de representación proporcional serán registradas en una lista, integrada por fórmulas de propietario y suplente, componiéndola en una proporción que no exceda del 50% a favor de un mismo género. La lista se integrará por segmentos de dos candidaturas. En cada uno de los dos primeros segmentos de cada lista habrá una candidatura de género distinto y a cada propietario corresponderá un suplente del mismo sexo.

c) Las candidaturas edilicias serán registradas por planillas que estarán formadas por los candidatos (as) a presidente (a) y síndico (a), asimismo se registrará una lista de candidatos (as) a regidores (as). La lista se integrará por segmentos de dos candidaturas. En cada uno de los dos primeros segmentos de cada lista habrá una candidatura de género distinto y a cada propietario corresponderá un suplente del mismo sexo.

Ninguna de las planillas a registrar deberá exceder en su integración el 50 por ciento de candidaturas de cualesquiera de los dos sexos.

Art. 150. Se modifica el artículo para quedar como sigue:Hecho el cierre de registro de candidaturas, si un partido político o coalición no cumple con

lo establecido en los artículos 148 y 149, el Consejo Estatal Electoral le requerirá en primera instancia para que en el plazo de 48 horas, contadas a partir de la notificación, rectifique la solicitud de registro de candidaturas y substituya la candidatura en los términos del artículo 147 de este Código.

Si de la verificación del registro de candidaturas se detecta la sobrerepresentación del registro de candidaturas a favor de un mismo género, el Consejo Estatal Electoral apercibirá al partido político o coalición respectiva para que sustituya el número de candidatos excedentes, dentro de las 48 horas siguientes de su notificación. Transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, el partido político o coalición que no realice la sustitución de candidatos que garantice

158


la paridad, será acreedor a una amonestación pública y el Consejo Estatal Electoral le requerirá de nueva cuenta para que, en un plazo de 24 horas contadas a partir de la notificación, haga la corrección. En caso de reincidencia se sancionará con la negativa del registro de las candidaturas correspondientes.

Se agrega un transitorio que otorga un plazo temporal para la medida afirmativa adoptada en el ordenamiento.

Transitorio:Lo dispuesto en los artículos 148, en sus incisos a, b, y c se aplicará por lo menos para la

celebración de los cinco procesos electorales locales siguientes a la entrada en vigor de este decreto.

Representación Política Indígena, Órgano Jurisdiccional Local y Delitos Electorales

161

Elecciones por usos y costumbres de autoridades municipales y representación indígena en el Congreso Local

Uriel Leal Ramírez *

El contextoLos pueblos y comunidades indígenas han sido por tradición los grupos sociales menos

favorecidos en el desarrollo de nuestra entidad. De una población de 3 millones 079 mil 649 habitantes en Guerrero el 17.2% es indígena; en el ámbito nacional ocupamos el octavo lugar. En Guerrero los grupos étnicos más numerosos son los nahuas con una población de 212,000 mil equivalente al 40%; habitan en la región de La Montaña: Tlapa y Chilapa. Los mixtecos constituyen el segundo grupo más importante con 148,000 y representan el 28%, concentrados en los municipios de Alcozauca, Metlatónoc y Copanatoyac.

Los tlapanecos y amuzgos originarios de la entidad ocupan el tercero y cuarto lugar; los primeros los encontramos en los municipios de Atlixtac, Malinaltepec y Zapotitlán, integran una población de alrededor de 116,000 mil igual al 22%, los segundos habitan en los municipios de Xochistlahuaca, Ometepec y Tlacoachistlahuaca, constituyen una población de cerca de 47 mil 500 equivalente al 9%.1

Algunos indicadores Actividad económicaLa actividad principal de las etnias es la agricultura, que realizan bajo las técnicas más

rudimentarias; en efecto, la escasa posibilidad de contar con tecnología de punta, apoyos crediticios, fertilizantes, semillas mejoradas, trae como consecuencia seguirlos manteniendo en su estado ancestral del subdesarrollo y pobreza extrema.

Vivienda No cuentan con infraestructura adecuada en vivienda, el 97% carece de drenaje, el 72% no

goza de agua entubada, el 11% no tiene energía eléctrica, el 40% es de piso de tierra; se usa adobe, techos de cartón, de palma y cada vez menos de teja.2

SaludLa precaria infraestructura para la atención médica consiste en instalaciones informales, con

personal, implementos y medicinas insuficientes. De 166 unidades médicas de salud sólo 82 tienen un médico general; las demás sólo una enfermera o un técnico.3

* Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero.1 CONAPO 2002.2 Diagnóstico entregado por los representantes de los pueblos indígenas, leído por Andrés Manuel López Obrador el 19 de enero de 2006, al inicio de su campaña para la Presidencia de la República en el municipio de Metlatónoc, estado de Guerrero.3 Ibíd.

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4 Villoro, Luis, Del estado homogéneo al estado plural, pueblos indígenas y derechos étnicos, México, UNAM, VII Jornadas Lascasianas, José Emilio Rolando Ordóñez Cifuentes, coordinador, 1999, pp. 69-70.

Elecciones por usos y costumbres de autoridades municipales y epresentación indígena en el Congreso Local

EducaciónMás del 50% de la población indígena es analfabeta e incluso en aquellos municipios con alta

marginación llega hasta el 80%. Representación política de los pueblos y comunidades indígenas en Guerrero

“…ante la ley todos los individuos se uniforman, nadie tiene derecho a ser diferente frente al estado. El nuevo estado establece la homogeneidad en una sociedad realmente heterogénea… está conformado por individuos iguales entre sí y todos ellos están sometidos a una regulación homogénea... no reconoce comunidades históricas previamente existentes… territorios ancestrales de los pueblos indios con raíces culturales comunes son divididos arbitrariamente entre varios estados; otros quedan incluidos como una parte de un estado con mayoría criolla o mestiza”.4

A raíz del levantamiento armado en Chiapas en 1994 con el EZLN, la participación, la representación y el respeto a sus tradicionales formas de organización política y social de los pueblos y comunidades indígenas son temas que han estado presentes en las discusiones para la nueva reforma política del estado mexicano. Como consecuencia de ello se han operado cambios importantísimos a la Constitución General de la República; a partir de ahí varias entidades federativas han realizado reformas y modificaciones a sus constituciones y leyes secundarias para adecuarlas a la Carta Magna. También es cierto que existen entidades que a pesar de contar con una gran población indígena como es el caso de Guerrero, sus ordenamientos constitucionales y legales apenas mencionan escasos reconocimientos a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.

Derechos de los pueblos y comunidades indígenas establecidos en la Constitución General de la República

El 3 de agosto de 1990 el Senado de la República ratificó el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo que se refiere a los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes; dos años más tarde el H. Congreso de la Unión reformó el artículo cuarto de la Carta Magna al reconocer la composición pluricultural de la nación mexicana, sustentada en origen en sus pueblos indígenas. Con esta reforma se inicia el diseño de un nuevo sistema normativo incluyente. En abril del 2001 la Cámara de Senadores aprobó la iniciativa de reformas y adiciones en materia de derechos indígenas en varios artículos de nuestra Carta Magna, enviada por el Ejecutivo federal.

Artículo primero, párrafo tercero. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico…

Artículo segundo, párrafo segundo…La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas…

163

Uriel Leal Ramírez

Párrafo quinto. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas…

A) La Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y en, consecuencia, a la autonomía para:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

II. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus propias formas de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.

VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos

en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

VIII. Párrafo segundo. Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.

Los preceptos constitucionales señalados obligan a los poderes estatales y municipios con población indígena para que inicien reformas y adiciones a los documentos constitucionales y legales con la finalidad de adecuarlos a la Carta Magna.

En nuestra entidad, los grupos étnicos han realizado diversos foros, encuentros donde se han propuesto, entre otros temas no menos importantes, el derecho de que las autoridades municipales sean elegidas de acuerdo con sus prácticas tradicionales en municipios indígenas sin la intervención de los partidos políticos. El reconocimiento a esas normas internas, no es más que el reconocimiento de atributos en las formas de elección de sus autoridades, de acuerdo con los sistemas tradicionales; para ello se ha planteado la remunicipalización, como medio indispensable para hacer corresponder los asentamientos indígenas con la delimitación municipal. También se ha planteado, de manera general, el establecimiento de mecanismos legales que garanticen la representación de los pueblos indígenas en los municipios con presencia étnica, a través de las figuras de sindicaturas y regidurías indígenas. Se ha pugnado por reformas a la Constitución y a la ley electoral para garantizar la representación de los grupos étnicos en el Congreso local. En nuestra entidad existen alrededor de 23 municipios donde su población indígena se estima en más del 30%.

Resumen de algunos foros realizados en nuestro Estado“Los municipios que cuenten con la mayor parte de su población indígena deben crear espacios

de representación para indígenas en sus Ayuntamientos. Que la Federación respete los calendarios

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5 Foro efectuado el 10 de diciembre de 1995 en Chilpancingo, Guerrero, con la asistencia de los cuatro pueblos indígenas: nahuas, mixtecos, tlapanecos y amuzgos. 6 El municipio en la consulta nacional sobre derechos y participación indígena, Cuadernos del Instituto Nacional de Solidaridad, SEDESOL, 1997, p. 65, realizado en Xochistlahuaca el 3 de marzo. 7 Ibíd. pp 66-67, foro realizado en Chilapa de Álvarez el 5 de marzo de 1997.8 Se reforman y adicionan los artículos 16 y 25 Constitucionales, se reforma también la Ley Electoral en sus artículos 109 y 110 y se crea La Ley de Derechos de los Indígenas del Estado de Oaxaca.


comunitarios para las elecciones de representantes y autoridades locales de comunidades indígenas. Crear la figura del municipio indígena para reconocer las diversas formas de gobierno que internamente se eligen”.5

Respetar los derechos y costumbres de los amuzgos en los procesos electorales; contar con la representación de amuzgos en los Ayuntamientos y que éstos intervengan en la planeación, programación e instrumentación de programas municipales. Reformar el artículo 115 y 4 constitucional, así como la Constitución Política del Estado de Guerrero, de tal manera que se permita a cada municipio elaborar su carta municipal y se garantice la representación de las etnias en el Congreso local mediante distritos indígenas; que se reconozca a los territorios indígenas y a los gobiernos propios; que se elija al presidente municipal en consejo de principales; que se aprueben candidaturas independientes y que se introduzca una nueva redistritación y remunicipalización atendiendo criterios étnicos.6

Respetar al consejo de ancianos y de principales en la toma de decisiones, y elegir, a través de este último, al presidente municipal. Respetar las fechas tradicionales para la elección de comisarios municipales. Establecer una nueva redistritación y remunicipalización.7

En México el autogobierno de los pueblos indígenas constituye una institución de larga presencia en la historia de la nación; en la época de la Colonia, en parte porque así convenía a sus intereses, la corona española estableció disposiciones jurídicas para proteger y respetar parte de su cultura y tradiciones. Los habitantes de las comunidades no reconocían la autoridad de los españoles, por ello se decidió que los funcionarios de los ayuntamientos indígenas salieran de la antigua clase dominante para asegurar que las comunidades siguieran conservando su autonomía, regida ésta por usos y costumbres.

La política de la Corona al respecto consistió, por un lado, en dividir aquel gobierno en dos esferas, una autónoma con autoridades indígenas y otra dependiente con funcionarios españoles (cabildo español y cabildo indígena). El cabildo indígena tuvo su época gloriosa a mediados del Siglo XVI, con más arraigo en el Valle de México.

En el México actual tenemos el caso del estado de Oaxaca donde el Congreso local desde 1995 incorporó reformas y modificaciones a la Constitución local y a la Ley Electoral para reconocer e incorporar a su sistema electoral los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas para la elección de autoridades municipales en 418 de los 570 municipios.8

165

9 Diario El Sur, 14 de noviembre 2005, p. 11.

Uriel Leal Ramírez

El municipio de Iliatenco y su Ayuntamiento popular en Guerrero electo por usos y costumbres

Iliatenco es Ayuntamiento popular que se elige “sin la participación de partido político alguno; ya que esto divide a la sociedad y no permite seguir los principios comunitarios”.9 En efecto, los 29 pueblos pertenecientes a la etnia tlapaneca que integran el nuevo municipio, por medio de sus autoridades, a través de un convenio, plantearon los motivos para constituir el nuevo Ayuntamiento; entre las razones expuestas destacan la marginación, el olvido y la discriminación social y racialmente por los mestizos. En él, además, establecieron cómo sería y cómo se elegiría su gobierno municipal; destacan al respecto la participación rotativa en los puestos del Ayuntamiento sin importar partido político, credo o religión; para ello, se determina que cada pueblo elija con base en los usos y costumbres a un ciudadano o ciudadana de mayor arraigo. Se propone un Consejo de Autoridades como máximo órgano de consulta con voz y voto.

Bajo dichos lineamientos, los integrantes del primer cabildo instituyente que tomó posesión el 5 de noviembre del 2005 fueron electos el 24 de octubre en una asamblea, mediante votación abierta, alzando la mano y con los resultados en un pizarrón, como lo marca el sistema de usos y costumbres indígenas resultando electo Erasmo Cano Olivera con 406 votos contra 326 de Juan González Rojas quien quedó en segundo lugar para ocupar el cargo de síndico.

Propuesta de reformas y adiciones a los artículos 10 y 25 de la Constitución Política del Estado de Guerrero

A pesar de que desde la década de los noventa se inician en México cambios constitucionales y legales para el reconocimiento de derechos y cultura indígenas, aún hay entidades federativas, entre ellas la nuestra, donde la Constitución local escasamente dedica unas cuantas líneas al tema. Justo es reconocer que desde marzo de 2001 existe una iniciativa denominada Ley de derechos y cultura de los pueblos indígenas del Estado de Guerrero, enviada al Congreso local por el titular de Poder Ejecutivo representado en ese entonces por el licenciado René Juárez Cisneros, ignoramos los motivos por los cuales tal iniciativa hasta el momento no ha sido analizada. Empero confiamos que un asunto de singular importancia como el mencionado, seguramente ocupará un espacio en la agenda para la próxima reforma electoral.

La iniciativa reconoce algunos derechos como sus costumbres y prácticas para elegir libremente en las comunidades a las autoridades tradicionales, en un nivel de gobierno que auxilia a la administración pública municipal; en realidad la iniciativa los convierte en gestores de las comunidades más que en auténticas autoridades. En ningún momento tampoco plantea el reconocimiento de regidurías, sindicaturas, o la creación de municipios indígenas o espacios en el Congreso local. Sin embargo, sigue siendo una iniciativa, y como tal puede ser modificada y adicionada por el Congreso local tomando en cuenta, por supuesto, la participación y la opinión de los pueblos y comunidades indígenas.

166

10 El párrafo séptimo se modificaría también en virtud de que establece como una facultad exclusiva de los institutos políticos para postular candidatos a cargo de elección popular.11 Como consecuencia deben reformarse, adicionarse o modificarse varios preceptos del Código Electoral actual.


Artículo 10 actual. Son habitantes del Estado todas las personas que radiquen en su territorio.

Los poderes del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos ámbitos de competencia y en el marco de la Constitución General de la República y de la Constitución Política del Estado de Guerrero, proveerán a la incorporación de los pueblos indígenas al desarrollo económico social y a la preservación y fomento de sus manifestaciones culturales.

Propuesta Artículo 10. Son habitantes del Estado todas las personas que radiquen en su territorio. El

estado de Guerrero tiene una composición étnica plural sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos y comunidades indígenas que lo integran. Los pueblos indígenas del estado de Guerrero son los nahuas, amuzgos, tlapanecos, mixtecos y demás grupos étnicos.

El derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas se expresa como autonomía, como parte integrante del estado de Guerrero, en el marco del orden jurídico vigente; por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurídica de derecho público.

Artículo 25, párrafo octavo. Los pueblos y comunidades indígenas son entidades de interés público,10 la ley electoral protegerá sus tradiciones y prácticas democráticas, que hasta ahora han utilizado para la elección de sus autoridades así como garantizar que en aquellos municipios no indígenas se establezcan regidurías y sindicaturas indígenas, así también garantizará su representación política en el Congreso local.

El estado de Guerrero reconoce la existencia de sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas con características propias y específicas en cada pueblo, comunidad y municipio del Estado, basados en sus tradiciones ancestrales, mismas que deben garantizar la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones.

La ley regulará estos derechos en los municipios con población indígena, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.11

Nuevo sistema de elección de Consejeros y Magistrados ElectoralesEl diseño de instituciones electorales aceptables y confiables por todos los partidos políticos fue

y sigue siendo todavía una tarea importante, empero hoy no sólo deben ser instituciones aceptables y confiables para los partidos sino también deben serlo para la misma ciudadanía. La crítica en un primer momento giró en torno a la relación o más bien al sometimiento de las autoridades electorales al Poder Ejecutivo y al expartido hegemónico, tanto en el ámbito federal como en el estatal.

En nuestra entidad, después de una serie de cambios a la ley electoral y la Constitución local se dio un salto importante, al pasar la designación de las autoridades electorales a un ente político más plural, donde el monopolio de nombramientos ya no lo tiene el gobierno ni un sólo instituto

167

12 Periódico El Sur, jueves 17 de noviembre de 2005, p. 3.

Uriel Leal Ramírez

político representado en el Congreso, ahora “todos” los partidos a través de sus fracciones parlamentarias participan en su integración.

Bajo ese método se sigue percibiendo que las autoridades electorales aún no son lo suficientemente independientes de los partidos políticos, es más ni siquiera todos los institutos políticos representados en el Congreso tienen la posibilidad de que sus propuestas sean incluidas. Si bien es cierto que todas las fracciones parlamentarias de los partidos políticos participan, sólo hay la posibilidad de que sus propuestas sean aceptadas por los institutos políticos más grandes, los pequeños en muchas ocasiones son excluidos.

Ahora los Consejeros Electorales fueron propuestos sólo por el PRI y el PRD; al excluir a otros institutos políticos entre ellos al PAN, en el ámbito federal, las cosas no son mejores. En la designación de los consejeros del IFE que calificaron la elección presidencial del 2006, la alianza PRI-PAN en la Cámara de Diputados excluyó al PRD y a otros institutos políticos.

Como consecuencia, opiniones autorizadas plantean cambios en el método de selección de los órganos encargados de organizar, calificar y resolver controversias electorales, el actual sistema de nombramiento conlleva a la dudosa imparcialidad política de sus integrantes.

Sin embargo, pretender que aquellas personas encargadas de organizar, calificar procesos o resolver controversias en materia electoral sean neutrales, si por neutralidad política entendemos que deben ser ciudadanas y ciudadanos totalmente alejados de esa actividad, significaría buscar candidatos para desempeñar tales tareas a personajes fuera de la sociedad, objetivo entonces imposible de realizar.

Las personas que organizan, califican o resuelven litigios electorales, son elementos de carne y hueso como cualquier otro ser humano, son parte de un espacio social en el que se entra necesariamente en relación con individuos con quienes se generan y se transmiten afinidades o antipatías políticas e ideológicas. Empero, en la medida de lo posible, se deben buscar y encontrar los mecanismos donde ya no sólo sean los partidos políticos que a través de sus fracciones parlamentarias designen a las autoridades electorales, sino también dar participación a la sociedad y a sus formas de organización, para en gran medida lograr ese principio general que establece que los órganos electorales deben ser instituciones independientes de los poderes del Estado y por supuesto también de los institutos políticos o de cualquier otra corporación.

Muchas de las propuestas para el caso de los consejeros electorales se orientan hacia la ciudadanización plena de éstos; en tal perspectiva, se plantea que sean los colegios de profesionistas, institutos de educación superior públicos y privados quienes propongan a sus mejores talentos o de forma individual se autopropongan mediante solicitud al Congreso local y de esas propuestas el Congreso en base a criterios como: examen de selección sobre materia electoral, experiencia, preparación académica, perfil, ética, entre otros, los elija.

El gobernador del Estado, Carlos Zeferino Torreblanca Galindo, en declaraciones a medios de comunicación ha manifestado que los órganos electorales deben ciudadanizarse. Considera que es posible buscar mecanismos para que la sociedad tenga más injerencia y no sólo sean las fuerzas políticas las que determinen quiénes habrán de ser Consejero o Consejera electoral.12

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13 Periódico El Sur, 19 de noviembre 2005, p. 10.


Por su parte, el Consejero Nacional y diputado federal del PRD Cuauhtémoc Sandoval Ramírez, afirmó que en la conformación del CEE actual ni siquiera se antepusieron los intereses de los partidos políticos sino los intereses de las facciones de éstos, no hubo propuestas del PRD sino de algunos diputados salientes, entre ellas señala a su propio partido y al mismo tiempo pugna por una plena integración ciudadana, autonomía e independencia.13

Propuesta de reformas a la Constitución Política, a la legislación electoral y a la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero para la designación de

autoridades electoralesConsejeros ElectoralesConstitución Política Actual Afirma el artículo 25 párrafo XIII de la Constitución Política Local: Para mantener las

condiciones que aseguren la imparcialidad y objetividad de la función electoral, los Consejeros Electorales serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, a propuesta de los coordinadores de las fracciones parlamentarias y en los términos previstos en el Código Electoral.

Propuesta de reformaArtículo 25 párrafo XIII de la Constitución Política Local: Para mantener las condiciones

que aseguren la imparcialidad y objetividad de la función electoral, los Consejeros Electorales serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, a propuestas de los Colegios u organizaciones de profesionistas, instituciones públicas o privadas de enseñanza superior de la entidad o propuestas o autopropuestas que de forma individual haga cualquier ciudadano guerrerense, en los términos previstos en el Código Electoral.

Código Electoral del EstadoActual Artículo 70 párrafo IV: “Los Consejeros Electorales serán electos por las dos terceras partes

de los miembros presentes del Congreso a propuestas de los Coordinadores de las Fracciones Parlamentarias y de los representantes de los partidos…”

Propuesta de reforma Artículo 70 párrafo IV: “Los Consejeros Electorales serán electos por las dos terceras partes

de los miembros presentes del Congreso Local en los mismos términos que previene el párrafo XIII del artículo 25 de la Constitución Política del Estado.”

Magistrados electoralesActual Artículo 25 constitucional párrafo XX… Serán electos por las dos terceras partes de los

miembros presentes del Congreso del Estado, a propuesta de las fracciones parlamentarias.

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14 Art. 71 Legislación Electoral del Estado de Guerrero, 2005.15 Art. 18.

Uriel Leal Ramírez

Propuesta de reformaArtículo 25 párrafo XX de la Constitución Política Local: Para mantener las condiciones

que aseguren la imparcialidad y objetividad de la función electoral, los Magistrados Electorales serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, a propuesta de los Colegios u organizaciones de profesionales del derecho, instituciones públicas o privadas de enseñanza superior de la entidad o propuesta que de forma individual haga cualquier ciudadano guerrerense en los términos previstos en la ley respectiva.

Ley OrgánicaActual Artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero:“Los Magistrados del Tribunal serán electos por las dos terceras partes de los miembros

presentes del Congreso del Estado, en términos del artículo 25 de la Constitución Política del Estado.”

Propuesta de reforma Artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero:“Los Magistrados del Tribunal serán electos por las dos terceras partes de los miembros

presentes del Congreso del Estado, de acuerdo a lo que previene el artículo 25 párrafo XX de la Constitución Política del Estado.”

Actualmente para el caso de consejeros electorales la legislación local exige, entre otros requisitos, no tener ni haber tenido cargo de elección popular, en los últimos cinco años anteriores a la designación, así como no haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal de algún partido político, en los últimos cinco años anteriores a la designación.14

Para el caso de los magistrados electorales, la Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero es más avanzada, en primer lugar porque el ámbito espacial de aplicación respecto al requisito de no haber desempeñado cargo alguno en algún instituto político, incluye también a los dirigentes municipales; en segundo, porque el ámbito temporal es de diez años después de haber ocupado algún cargo partidista; en tercer lugar, porque define como impedimento el hecho de haber sido registrado como candidato a algún cargo de elección popular en los últimos cinco años, y establece que no pueden ser magistrados aquellos que hayan ocupado en el ámbito estatal un cargo en los últimos cinco años.15

Otras propuestas para el caso de los magistrados electorales, simpatizan por la intervención de los Poderes Judiciales de los Estados en la integración de la autoridad jurisdiccional.

Que sea la Constitución local la que establezca qué requisitos cumplirán los aspirantes al cargo, para proteger la imparcialidad se deben aumentar los años durante los cuales el aspirante no haya sido registrado para contender a un cargo de elección popular y que al igual que en otras entidades federativas sea el Pleno del Tribunal Superior de Justicia el que presente una lista de

170

16 Calvo Barrera, Raúl, Reformas constitucionales para la gobernabilidad, el equilibrio de poderes y la participación ciudadana, en Revista Altamirano del H. Congreso del Estado de Guerrero año 7, Quinta Época, mayo 2006 No. 32. pp. 113 y 114.


candidatos de al menos el doble de magistrados a elegir y mediante las dos terceras partes del Congreso quienes los designen. Se propone, además, que el presidente del Tribunal dure cuatro años sin posibilidad de ser reelecto.16

171

Una reforma electoral incluyente: representación indígena en los poderes de gobierno

Joaquín Morales Sánchez *

“Las masas humanas más peligrosas son aquellas en cuyas venas ha sido inyectado

el veneno del miedo... del miedo al cambio.”Octavio Paz

Sumario: I. Introducción. II. Algunas consideraciones. III. Premisa para la reforma. IV. Una reforma electoral. V. Los indígenas en la reforma electoral. VI. La inclusión de las elecciones consuetudinarias en el sistema electoral de Guerrero. VII. Conclusión.

I. IntroducciónEl artículo que a continuación se aborda trata de hacer ver la necesidad de que las leyes, en el

proceso de reforma, consideren las especificidades y particularidades de los pueblos y comunidades indígenas que habitan en el estado de Guerrero. Ciertamente, el contenido presenta una propuesta que contribuya en la redeterminación normativa que tenemos en puerta, y en particular, en el área electoral.

Así es como se hace alusión a consideraciones que justifican la reforma, la premisa que debe observarse en la misma; en el apartado denominado una reforma electoral, disertamos sobre los puntos torales sobre la misma; y se hace énfasis a la inclusión de las elecciones consuetudinarias en el sistema electoral de Guerrero, asunto central que nos ocupa.

Amable lector, cabe hacer mención, que el texto fue escrito al pensar en los pueblos indígenas estimados como integrantes de las minorías nacionales; en efecto, se respetan las diversas situaciones que puedan derivarse por la posición que asumimos.

II. Algunas consideracionesEl ámbito de la reforma del Estado que desde el año pasado se puso en boga de los actores

sociales y políticos que hacen vida en nuestra entidad suriana, constituye un reto trascendente para todos.

La reforma obedece a circunstancias motivadoras diversas, principalmente, la adecuación de las normas (derecho) vigentes con la realidad de una colectividad plural, en la que se pugne por la participación de cada uno de los sectores y factores que interactúan en la misma. La construcción de un nuevo orden jurídico no puede presentarse como resultado de una clase particular o de intereses sectarios; tampoco se expresa como el producto arbitrario de un momento histórico o coyuntural.1

* Asesor legislativo.

172

1 Kahn, Paul, El análisis cultural del derecho: Una reconstrucción de los estudios jurídicos, México, Gedisa, 2001, pág. 9.

2 Ferdinand, Lasalle, ¿Qué es una constitución?, Colón, 1998.


El proceso significativo para la historia de Guerrero debe preponderar la sustracción del practicismo vertical en la creación de las leyes, característica que hasta hace poco se observaba en la praxis legislativa. En otro sentido, no existía una verdadera división de poderes y mucho menos, la participación de todos los actores y factores sociales para instituir el marco normativo.

La reforma del Estado, desde nuestra perspectiva, debe observar los siguientes ejes torales:1. Reforma constitucional, que se traduce en la reforma del sistema jurídico en el que se rigen

las acciones del Estado. 2. Reforma administrativa, que se enfoca en la mejora de los procesos al interior de la

administración pública y el perfeccionamiento de los servicios que presta el Estado. 3. Reforma política, que es la búsqueda de la mejora en la relación Estado-sociedad. Asimismo

es la que procura darle legitimidad a las acciones del Estado.Las dos segundas, por lógica deben emanar de la primera, es decir, de la reforma constitucional;

en esa tesitura, el presente trabajo va a girar en torno a la cuestión político-electoral.

III. Premisa para la reformaEn el contexto de la denominada reforma del Estado, la participación de todos los sectores

sociales que interactúan en este espacio, es insoslayable e impensable excluirlos. El anterior argumento, se refuerza con lo que menciona Ferdinand Lasalle, en ¿Qué es una constitución?, en la que, adopta como preposición lo siguiente: “la Constitución es la suma de todos los factores reales de poder”.2 El concepto de Constitución significa que el documento fundamental que tiene una colectividad, se conforma del concurso de todos y cada uno de los sectores sociales existentes, verbigracia, gobernados, gobernantes, militares, clases sociales, empresarios, asalariados, obreros, campesinos, indígenas, mujeres, hombres, homosexuales, etcétera; la ausencia de uno de estos factores reales de poder, impediría la racionalidad de una constitución integral.

A ese respecto, es de conocimiento público, que en el estado de Guerrero existe una diversidad de factores o sectores sociales, en cuya pluralidad se encuentran, por supuesto, los indígenas; a quienes no se les puede ni debe ignorar en el proceso inminente de la reforma. La reforma constituye un proceso, y en él los sectores y actores políticos (factores reales de poder), tendrán la tarea de contribuir, discutir y deliberar la forma de los contenidos ideológicos normativos de lo que será nuestra norma fundamental reformada.

IV. Una reforma electoralAntes de aludir el hito de la reforma electoral, es obligatorio argumentar cuál es la razón o

motivo de la reforma; pues como se dice coloquialmente, todo tiene una razón y todo tiene un por qué. En dicho orden de ideas, se está consciente que los cambios y/o modificaciones, son producto de las circunstancias generacionales provocadas por la socialización y la inteligibilidad

173

3 Fustel de Coulanges, La ciudad antigua, México, Porrúa, p. 2-3.4 El término de redeterminar, en este trabajo se va entender como la adecuación de las normas a la realidad social. Para ver más sobre dicho concepto, consultar, Berumen Campos, Arturo, Ética jurídica, México, Edit. Cárdenas, 2003.

5 González Galván, Jorge Alberto. Panorama del derecho mexicano. Derecho indígena, México, McGRAW-HILL, 1997, pág. 52.

Joaquín Morales Sánchez

del hombre que integran la colectividad,3 a través del paso del tiempo y que desde nuestra óptica, la redeterminan.4

Para el caso particular de la reforma en nuestra entidad, en la misma tónica del párrafo anterior, obedece a las exigencias sociales que prevalecen y que todos conocemos. Las normas tienen un ciclo, una vigencia igual que las cosas; pero con ello, no estamos diciendo que las normas ya no son necesarias; no, este no es el objeto, más bien, las normas son imprescindibles, son obligatorias en una colectividad, pues su funcionalidad estriba en conseguir una convivencia armónica entre todos y para todos; pareciera que en ese momento nos estamos contradiciendo, pero no es así, lo que se ha tratado de destacar es que las normas son necesarias, pero las normas tienen contenidos ideológicos, luego entonces, son éstos los que necesitan adecuarse a las nuevas circunstancias; eso es, pues, la reforma.

Cada país, cada grupo social posee una norma fundamental, pero, ¿qué es la norma fundamental? Se puede aducir, que es la guía normativa en la que se encuentran reflejados cada uno de los intereses de los actores políticos, sociales y culturales de una colectividad. Para el caso de México, la norma fundamental es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y para nuestra entidad, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero. Es, pues, en la norma fundamental, donde primero tenemos que iniciar el proceso de reforma.

V. Los indígenas en la reforma electoral1. Posturas para abordar el tópico indígenaEn atención al apartado que antecede, los indígenas tienen el derecho de definir y construir las

normas en lo concerniente a la materia electoral; de tal manera, que su participación en el proceso es ineludible.

Previo al análisis del apartado, queremos resaltar que el asunto indígena puede abordarse en dos vertientes, la primera es la denominada corriente monista o integracionista y, la segunda se conoce como corriente pluralista o coordinacionista.5 A continuación describimos someramente cada una de ellas.

La corriente monista o integracionista, en resumen, reconoce la existencia de costumbres jurídicas y/o “prácticas jurídicas”, al interior de las comunidades y pueblos indígenas, y en consecuencia su aplicación, siempre y cuando no contravengan los derechos fundamentales y obligaciones, establecidos por las leyes del Estado. Así también, la corriente manifiesta que tal tipo de costumbres jurídicas serán reconocidas mediante las leyes del Estado.

Por su parte, la corriente pluralista o coordinacionista, reconoce las prácticas y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas como normas jurídicas indígenas; es decir, como sistemas

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6 Para profundizar más en el tema consultar, Novo Monreal, Eduardo, El derecho como obstáculo al cambio social, México, Siglo XXI, 1991, pp. 232-243.7 En Guerrero existe población afromexicana, pero en esta ocasión no se considerará como un pueblo indígena.8 Ver: González Vidaurri, Alicia, Sánchez Sandoval, Augusto y Dieter Gorenc, Klaus, Control social en México, Criminalización primaria, secundaria y derechos humanos, ENEP-ACATLAN/UNAM, México, 1998, págs. 23-25.


jurídicos diferentes que coexisten con los sistemas jurídicos estatales (federal y local) en un mismo territorio, para lo cual es necesario establecer normas de coordinación; es decir, un estatus de normas que tengan como finalidad coordinar las relaciones entre sistemas jurídicos diferentes.

Enunciamos las corrientes ideológicas anteriores por dos razones: la primera, para dejar claro que en el presente artículo, asumimos una de ellas, la corriente pluralista o coordinacionista, segunda, porque para abordar el tópico de los espacios de representación política indígena, es necesario adoptar la corriente adoptada.

Cabe hacer mención, que dentro de las dos corrientes aludidas se encuentran cada una de las doctrinas jurídicas, mismas que los juristas adoptan para argumentar y defender sus posturas. Las principales posiciones doctrinarias que tienen más influencia en el pensamiento jurídico latinoamericano son: la doctrina del derecho natural; el positivismo jurídico; el neokantismo; el realismo jurídico y el marxismo.6

Los estudiosos que asumen cada una de ellas, por lógica, se ubican, ya sea en la corriente monista o en la pluralista (como nuestro caso); y, en consecuencia, analizan el derecho desde perspectivas diversas; ante tal contexto, nuestra posición es respetar las divergencias que puedan originarse de la propuesta que a continuación describimos.

Aclarado lo anterior, vamos a referirnos a la reforma electoral, y en particular, a la que debería enfocarse en materia indígena. En primer lugar, se describe cómo se encuentra ahora el sistema electoral en el estado de Guerrero, sobre, lo referente a los cargos de elección popular, la distritación y demarcación de los municipios; en segundo sitio, cuáles son las circunstancias de los indígenas en materia electoral; y, en tercero, cuáles serían las adecuaciones al sistema electoral del estado de Guerrero.

2. Expectativas en la redeterminación del sistema electoral en Guerrero2.1 Contexto poblacionalGuerrero tiene una composición pluri y multiétnica; de los tres millones de habitantes, por

lo menos el 15% es población indígena. Existen 4 pueblos originarios, amuzgos, mixtecos (naa savi), tlapanecos (me´ phaa) y nahuas; además de pueblos migrantes, como es el caso de los zapotecos, asentados casi en Acapulco.7

Resaltemos que cada pueblo o grupo social maneja su propia conciencia de lo real,8 y eso conduce a concebir, de manera particular, las cosas y sucesos sociales de un grupo diferente; este es, pues, un motivo suficiente, para que esas particularidades se tomen en cuenta en dicho ámbito. Verbigracia, antes de la llegada de los españoles, los aztecas consideraron sus prácticas jurídicas como parte de un sistema de derecho que, por supuesto, obedecía a las circunstancias sociales de aquel tiempo.9

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9 Álvarez Josefina, González Alicia y Sánchez Augusto, “El control social en la civilización azteca”, en Cuadernos de posgrado, Núm.1, julio-diciembre, UNAM-ENEP-ACATLAN, México, 1987, pp. 32-53.10 Kymlicka Hill y Straehle Christine, Cosmopolitismo, estado nación y nacionalismo de las minorías. Un análisis de la literatura reciente, México,IIJ-UNAM, 2003.


Las especificidades de los pueblos indígenas que coexisten en el Estado, en la legislación electoral actual, no fueron tomadas en cuenta, por ello, es ineludible que en el proceso de reforma que se tiene en puerta, las particularidades y especificidades de cada uno de aquellos, sean consideradas; acción que sin duda enriquecería a tener una legislación incluyente y de vanguardia.

2.2 La redelimitación territorial en los municipios y distritos electorales locales No obstante de que vivimos en una entidad plural, las políticas electorales están enfocadas en

una sola vía, aspecto que dificulta la participación electoral de los pueblos indígenas.La manera como se delimitó el territorio de los municipios no fue del todo acertada; un ejemplo

lo constituye el municipio de San Luis Acatlán, que tiene integrada la comunidad de Mixtecapa, misma que abarca varias delegaciones, y relativamente hablando, se ubica a casi 4 horas de la cabecera; en la misma situación se encuentran otros pueblos y comunidades.

Por otro lado, la mayoría de los pueblos y comunidades, mixtecos (naa savi), tlapanecos (me´ phaa), nahuas y amuzgos, quedaron integrados a municipios en los que son minoría, y, en consecuencia, tienen menos posibilidades de llegar a puestos de elección en los que se toman decisiones trascendentes.

En nuestro país se hayan vigentes ordenamientos nacionales, como el artículo 2 de la Constitución Federal que en el apartado “A”, fracción VII, enuncia:

“VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.”

El ordenamiento constituye un fundamento, a partir de una óptica de la corriente monista; sin embargo, desde la postura de la corriente pluralista, los pueblos indígenas, deben tener más espacios de decisión, no sólo como el que menciona en el artículo 2 de la Constitución federal; es necesario, que haya espacios en el Poder Legislativo y los demás Poderes; y que la forma de llegar a ellos sea de conformidad a sus usos y costumbres. En tal sentido, consideramos, que la Constitución federal también debe readecuarse, pero eso es tarea de distinto análisis y de otros personajes para realizarla.

Para el caso del nuestro Estado, se puede pensar que la delimitación territorial de los municipios se realizó de la manera más lógica y consciente; pero hoy, las teorías de las minorías nacionales10 motivan a repensar las cosas, y se empieza a proponer que las minorías deben contar con representación en los puestos donde se toman decisiones que las afectan de una manera u otra; si las minorías son parte del pueblo, y si la democracia es el poder del pueblo, luego entonces, esas minorías requieren el inalienable derecho de decidir en sus asuntos, pues son ellos, quienes conocen la problemática que les aqueja o las cosas que les benefician.

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11 Por ejemplo, en la Constitución de Venezuela, se garantiza la presencia de 3 diputados indígenas que integrarán la Asamblea Nacional; en Guerrero se podría hacer lo mismo. 12 En el estado de Oaxaca, este tipo de elecciones están reconocidas en su sistema electoral; incluso existen, casos que han llegado hasta la Suprema Corte de Justicia, en donde se han validado.13 Por ejemplo, se discute si debe ser una persona con estudios o alguien con basta experiencia en la comunidad aunque no tenga estudios; si la persona debe desempeñar todos los cargos que se otorgan en la comunidad o no; si no ha cometidos faltas o no ha cumplido con las actividades o trabajos comunitarios; información proporcionada por Camilo Cano Guzmán, comisario municipal de Zilacayotitlán en el periodo 2003-2004.


Tales argumentos deben motivar que los que tienen encomendada la tarea de legislar, consideren la viabilidad de iniciar un proceso de remunicipalización en la que se incluyan cada una de las especificidades de los pueblos indígenas, y por qué no pensar en municipios indígenas; los del pueblo nahua constituyan su propio municipio; los tlapanecos (me´phaa); mixtecos (naa savi) y amuzgos los suyos; esta es la oportunidad para poder pensar y repensar ese tipo de ideas.

Por otro lado, y en atención a los derechos de las minorías nacionales para contar con representación política, pensamos que es posible readecuar los distritos electorales, y fijar distritos electorales indígenas, obviamente, en ellos debería darse preferencia a los indígenas; es decir, que los candidatos de esos distritos electorales, fuesen originarios de un pueblo indígena.

De igual manera, en los cargos emanados por el principio de representación proporcional, se debe pensar en garantizar la presencia de indígenas, pero no como han dado cobertura los partidos, que los ubican hasta el lugar número 10 de la lista plurinominal; de esa manera es difícil que un indígena pueda ocupar un cargo; por tal razón, se considera proponer que la legislación electoral garantice una mejor ubicación en las listas plurinominales para los indígenas.11

VI. La inclusión de las elecciones consuetudinarias en el sistema electoral de GuerreroPara ese caso particular se van entender como elecciones consuetudinarias, las que se efectúan

en las comunidades y pueblos indígenas y que tienen como objeto elegir a sus autoridades tradicionales con base a sus usos y costumbres.12 En dicho sentido, es importante resaltar que los pueblos y comunidades indígenas asentados en el territorio del Estado, tienen un sistema electoral consuetudinario bien definido, practicado de manera ancestral. En seguida se exponen algunos argumentos de la elección de autoridades comunitarias.

a) Elección de autoridades comunitarias indígenasLas comunidades eligen sus autoridades cada año; tal elección se hace en una asamblea

comunitaria, en donde se elige a un presidente, un secretario y uno o dos escrutadores, según la comunidad; por otro lado, las autoridades actuales (comisario, secretario), no intervienen para el caso de la elección, son un habitante más, un miembro más de la asamblea con voz y voto. Establecidos los elegidos de la mesa que será la encargada de llevar a cabo la elección de las futuras autoridades, se procede a recibir algunas opiniones sobre criterios que debe cumplir un habitante para ser votado.13

Después de haber establecido criterios para los que serán candidatos, se reciben las propuestas (normalmente siempre son dos); mismas que son sometidas a votación de la asamblea; así se elige

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14 Asamblea de cambio de comisario, en Zilacayotitlán, comunidad Me´Phaa, 13 de noviembre de 2004.


al comisario, al secretario, los regidores, los policías o topiles y otras que se estimen necesarias según cada comunidad.14

Es menester destacar que para ser autoridad se requiere, primero, honorabilidad y responsabilidad; luego, el servicio brindado a favor de la comunidad; los dos aspectos quizá se presenten en la mayoría de las comunidades; además, los cargos son obligatorios, honoríficos y gratuitos, tomados como una obligación civil o ética a favor de su pueblo.

En el momento que la comunidad tiene designadas a sus nuevas autoridades, éstas serán las que los representen ante las instancias correspondientes.

Esa es una manera somera de cómo se eligen las autoridades en la mayoría de las comunidades, información que no se generaliza para otras, pero sí tiene algunas coincidencias con las demás.

b) Cómo incluir las elecciones consuetudinarias en el sistema lectoral del estado de Guerrero

Las elecciones consuetudinarias referidas son elecciones que de facto se realizan en las comunidades; por lo tanto, son un precedente y una razón, para que se puedan efectuar de iure, estamos en el momento oportuno para hacerlo.

Las elecciones consuetudinarias traerían beneficios, como son: disminución de los costos en los procesos electorales y mayor participación de los pueblos indígenas. Pero ¿cómo se puede hacer para incluir tal tipo de elecciones en las elecciones para Ayuntamientos, diputados y gobernador? Obviamente, se deben establecer algunas premisas, mismas que pueden ser las siguientes:

Reformar la Constitución y el Código Electoral del Estado de Guerrero y demás legislación electoral, para incorporar la legalidad de las elecciones consuetudinarias.

En las elecciones (Ayuntamientos, diputados y gobernador), en cada una de las comunidades indígenas, se realizaría de conformidad a los usos y costumbres de las comunidades en donde se celebren.

En esas elecciones se contaría con la presencia de los funcionarios del órgano electoral, quien daría fe del cumplimiento de las normas establecidas para tal efecto. Es decir, no existirían funcionarios de casilla tradicionales, sino personajes de la comunidad tal y como se eligen las autoridades comunitarias.

En ese tipo de elecciones, es claro, existirán elementos necesarios para impugnar, por eso cada partido político tendrá representantes en cada asamblea comunitaria en la cual se vota.

Los planteamientos generales pueden ser la columna vertebral para incluir las elecciones consuetudinarias en las leyes electorales del estado de Guerrero.

VII. ConclusiónLa reforma del Estado se requiere por circunstancias obvias, las propuestas que todos los

factores reales de poder hagan llegar a la mesa de alto consenso contribuirán para tener un marco jurídico de todos y para todos.

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El contenido del presente artículo es una opinión particular, igual que la que otros ciudadanos emitan en su momento sobre el tema o en otros.

El proceso de reforma puede ser la antesala de un Estado más justo; donde los sectores estén satisfechos con un marco normativo congruente a la realidad social. La tarea es responsabilidad de todos, quizás algunos más que otros, pero estamos inmersos en ella.

Los diputados que integran la Legislatura, están obligados, por ética, a realizar un trabajo consciente y racional, en donde deben resaltar una postura para anteponer sus intereses de partido y asumir los de la sociedad; esperemos que así sea…

BibliografíaKahn, Paul, El análisis cultural del derecho: Una reconstrucción de los estudios jurídicos, México,

Gedisa, 2001.Lasalle, Ferdinand, ¿Qué es una constitución?, México, Colón, 1998. Fustel de Coulanges, La ciudad antigua, México, Porrúa, 1986. Berumen Campos, Arturo, Ética jurídica, México, Cárdenas, 2003. González Galván, Jorge Alberto. Panorama del derecho mexicano. Derecho indígena, México,

McGRAW-HILL, 1997.Novo Monreal, Eduardo, El derecho como obstáculo al cambio social, México, Siglo XXI, 1991.González Vidaurri, Alicia; Sánchez Sandoval, Augusto, y Dieter Gorenc, Klaus, Control social en

México, D.F., Criminalización primaria, secundaria y derechos humanos, México, UNAM-ENEP-ACATLÁN, 1998.

Álvarez Josefina; González Alicia, y Sánchez Augusto, “El control social en la civilización azteca”, México, Cuadernos de posgrado, Núm.1, julio-diciembre, UNAM-ENEP-ACATLÁN, 1987.

Kymlicka Hill y Straehle Christine, Cosmopolitismo, estado nación y nacionalismo de las minorías. Un análisis de la literatura reciente, México, IIJ-UNAM, 2003.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

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El Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano y la necesidad de su inclusión en el Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero

Olimpia Ma. Azucena Godínez Viveros *

Sumario: Antecedentes. Procedencia. Las partes. Competencia. Plazos. Sentencia. Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano promovidos por mexicanos residentes en el extranjero. Datos estadísticos. La judicialización de la vida interna de los partidos políticos a través del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Implementación del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, en las legislaciones locales. Propuesta de reforma.

AntecedentesCon la reforma de 1996 se introdujeron cambios en el texto de la constitución política federal.

En el artículo 99, párrafo cuarto, fracción V, se estableció que al Tribunal Electoral corresponde resolver, en forma definitiva e inatacable, en el sentido de la Constitución y según lo disponga la ley, sobre: “Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes”.1

Derivado de la reforma citada, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, incorporó en su Libro Tercero, Título Único el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, quedando al amparo de la legislación y de la autoridad jurisdiccional electoral federal la protección de derechos político- electorales del ciudadano.

El Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano pertenece a los medios de impugnación extraordinarios, ya que sólo es admisible cuando, una vez agotados los medios ordinarios, éstos sean insuficientes para subsanar las infracciones cometidas, estableciéndose como requisito de procedibilidad agotar las instancias previas, para estar en condiciones de promover el juicio, y, una vez concluido, ejercer el derecho político-electoral presuntamente violado.

Acorde a lo establecido por el artículo 79, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano es un medio de impugnación con el que se cuenta para combatir:

* Magistrada de la Sala Central del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 2005, página 103.

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El Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano

• Presuntas violaciones a los derechos del ciudadano de votar y ser votado en las elecciones populares;

• De asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos; y,

• De afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. Además, por virtud de la jurisprudencia S3ELJ 03/2003, emitida por la Sala Superior del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuyo rubro es: “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDENTE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”, el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano es procedente contra actos y resoluciones emitidos por parte de los partidos políticos.

A manera de ejemplo, se presentan las acciones siguientes:• Cuando un ciudadano advierte en la publicación de la lista nominal de electores de su

sección, que se encuentra excluido de la misma, acude ante la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para que sea incluido en la lista nominal de electores; empero al resolverse su petición, la Dirección Ejecutiva determinó negar la solicitud; ante esta hipótesis, el ciudadano, a través del juicio comentado impugna el acto que agravia su derecho y en el caso de acreditar el supuesto, los efectos de la resolución del juicio será rectificar la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio e incluirlo en la misma; o, en términos del artículo 85 de la propia Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado, cuando por razón de los plazos legales o por imposibilidad técnica o material no se le pueda incluir, bastará la exhibición de la copia certificada de los puntos resolutivos del fallo, así como de una identificación para que los funcionarios electorales le permitan ejercer el derecho de voto el día de la jornada electoral, en la mesa de casilla que corresponda.

• Cuando a un ciudadano (precandidato) después de haber ganado la elección interna de su partido político para contender como candidato a un cargo de elección popular que no se le reconoce su calidad de ganador, debe acudir en primer lugar a la comisión de garantías y vigilancia de su partido político para reclamar su derecho; si esa comisión al dictar su fallo revoca la expedición de la constancia de mayoría otorgada a su favor, puede impugnar esa determinación a través del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano; y de acreditar la violación que reclama, la resolución del juicio de mérito ordenará a la comisión de garantías y vigilancia del partido político de que se trate, que restituya al ciudadano en su derecho vulnerado, validando su triunfo y ordenando se nombre como candidato de ese partido al cargo de elección popular de que se trate.

ProcedenciaEl Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, en términos

del artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral procede en los casos siguientes:

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Olimpia Ma. Azucena Godínez Viveros

Para proteger el derecho político de votar, por ende, trata aspectos relacionados con la no obtención de la credencial para votar, documento que la ley exige para emitir el sufragio; la no inclusión en la lista nominal de electores; así como su exclusión de la misma. Además, el citado precepto prevé la tutela contra la infracción al derecho a ser votado; esto es, cuando habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado indebidamente su registro como candidato a un cargo de elección popular.

Se instituye la posibilidad de impugnar violaciones a derechos de asociación política, cuando indebidamente se hubiere negado el registro de un partido o agrupación política; y por último, se establece la posibilidad de inconformarse al considerar que un acto o resolución de la autoridad es violatorio de cualquier otro de los derechos político-electorales a que se refiere el artículo 79 de la citada ley de medios.

Además, el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, es procedente contra actos y resoluciones emitidos por los órganos internos de los partidos políticos, conforme con la tesis de jurisprudencia identificada con el número S3ELJ 03/2003, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, consultable en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 161-163, cuyo rubro es: “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDENTE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”.

Las partesEn este juicio pueden ser partes: • El ciudadano, por sí mismo y de manera individual; y, excepcionalmente la organización

o agrupación política, quien actúa a través de su representante legal.• La autoridad responsable, encargada de la organización o resolución de los conflictos

electorales.• Los partidos políticos.

Cabe destacar que el artículo 12, párrafo 1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, hace referencia al partido político como responsable del acto o resolución que haya emitido y que se impugne; por otra parte, el artículo 41 de la Carta Magna da la categoría de entidad de interés público a los partidos políticos.

Esto ha dado pauta para promover el juicio que nos ocupa contra los partidos políticos, ante la inconformidad por su actuación al interior, cuando con ello se afecten derechos político- electorales de algún o algunos de sus militantes.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia S3ELJ 03/2003, en la que se sostiene que el ordenamiento precitado destinado a establecer los sujetos pasivos de los medios de impugnación en material electoral, menciona como tales a los partidos políticos, que tal enunciación debe surtir efectos jurídicos, acorde al postulado del legislador, al no existir elementos contundentes para justificar que su mención sólo se trata de un descuido del legislador al aprobarse la ley, como se sostuvo en la tesis S3ELJ 15/2002, interrumpida a raíz de la emisión de la antes citada.

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• El tercero interesado, que es el ciudadano, el candidato, el partido político, la coalición, la organización o agrupación política de ciudadanos, que tengan un interés legítimo, emanado de un derecho incompatible con el pretendido por el actor.

Competencia Acorde al artículo 83 de la General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral son competentes para resolver el Juicio para la Protección de los Derechos Político Electorales del Ciudadano, durante los procesos electorales federales:

La Sala Superior del Tribunal Electoral, en única instancia, en los supuestos previstos en los incisos a) al f), párrafo 1, del artículo 80, de la ley procesal electoral federal, cuando:

• Sean promovidos con motivo de procesos electorales en las entidades federativas.• Al candidato agraviado, la ley electoral correspondiente no le confiera un medio de

impugnación jurisdiccional que sea procedente en esos casos o cuando habiendo agotado el mismo, considere que no se enmendó la violación constitucional reclamada.

Por su parte, las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que ejerzan jurisdicción en el ámbito territorial en que se haya cometido la violación reclamada, conocerán en única instancia, siempre que sean promovidos con motivo de procesos electorales federales en los supuestos siguientes:

• El ciudadano no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral para ejercer el voto;

• Cuando una vez obtenido el documento para ejercer el sufragio, el ciudadano no aparezca en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio, y

• Considere haber sido ilegalmente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio.

Acorde a lo establecido por el artículo 83 párrafo 1, inciso b de la ley de la materia, durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales y en los procesos electorales federales extraordinarios, la Sala Superior del Tribunal Electoral, será competente para resolver en única instancia el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.

A finales de abril de 2006, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión aprobó una iniciativa de reforma en la que se modifica la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tanto de la Sala Superior, como de las Salas Regionales. La iniciativa propone distribuir la competencia de la siguiente manera:

Las Salas Regionales conocerán, de manera permanente, tanto en los procesos electorales federales, los procesos electorales de las entidades federativas y en ambos interprocesos, de los medios de impugnación que se susciten con motivo de las elecciones federales y locales; sin embargo, en éstas lo hará en última instancia y en aquéllas, en primera instancia.

La Sala Superior será competente para resolver las impugnaciones que se susciten en todo el país con motivo de las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, gobernadores de los Estados, asignación de diputados y senadores al Congreso de la Unión, por el principio de representación proporcional y de los actos y resoluciones del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

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Sin embargo, la iniciativa de reforma aún no es discutida ni aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

Plazos En materia de plazos y de términos, el juicio sigue las reglas comunes aplicables a los medios

de impugnación, es decir, deberá presentarse dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquel en que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado, o se hubiese notificado de conformidad con la ley.

SentenciaLas sentencias que resuelven el fondo del Juicio para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano tienen la calidad de definitivas e inatacables. Los efectos pueden consistir en: confirmar, modificar o revocar el acto o resolución impugnados.

Los efectos no sólo consisten en anular el acto o resolución impugnados, sino que también la decisión materia de la sentencia sustituye a la refutada; por tanto, el efecto principal de la sentencia radica en restituir al ciudadano en el uso y goce del derecho electoral que le fue vulnerado.

Al respecto, cabe destacar el juicio promovido por un militante, para impugnar actos del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, que dio origen al expediente SUP-JDC-021/2002, del que se deduce que éste entre sus alegaciones cuestionaba la legalidad de algunas disposiciones de los Estatutos de su partido.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver analizó los elementos mínimos de democracia que deben estar presentes en los documentos de los partidos políticos, para ello se apoyó en lo vertido por diversos doctrinarios, entre ellos: Fernando Flores Giménez -La democracia interna de los partidos políticos, Congreso de los Diputados, Madrid, 1998- y José Ignacio Navarro Méndez, -Partidos políticos y democracia interna, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999-, siendo éstos los siguientes:

a) La Asamblea u órgano equivalente, como principal centro decisorio del partido, al representar la voluntad del conjunto de afiliados.

b) La protección de los derechos fundamentales de los afiliados.c) El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales mínimas.d) La existencia de procedimientos de elección, donde se garantice la igualdad en el derecho

a elegir dirigentes y candidatos, así como la posibilidad de ser elegidos como tales. Para estos procedimientos se puede optar por el voto directo o indirecto; pero en ambos casos se deben prever los instrumentos jurídicos necesarios para garantizar plenamente la libertad del voto. Para lograr eso es indispensable la secrecía de éste en los procesos democráticos abiertos a toda la membresía de los partidos, mucho más cuando rebasan dicho ámbito.

e) Adopción de la regla de mayoría como criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido.

f) Mecanismos de control del poder.La Sala Superior estimó en el juicio de mérito, que los Estatutos del partido político que fue

impugnado, carecían de los elementos democráticos siguientes:

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2 Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-021/2002. Ejecutoria emitida el 3 de septiembre de 2003.


• La inexistencia de precepto alguno en el que se diera la posibilidad de que los miembros del partido, en caso de negativa del presidente, pudiesen convocar, de manera extraordinaria, a asamblea, cuando surgiera un asunto de trascendental importancia.• Dentro de los derechos de los miembros del partido, no se mencionaba que éstos tuviesen derecho a participar personalmente, o por medio de delegados en las asambleas y convenciones, lo que evidenciaba el incumplimiento del principio democrático de participación.• No contaban con un mecanismo que permitiera controlar el poder dentro del instituto político.

Por lo que en el caso, la Sala Superior resolvió, que el Consejo General del Instituto Federal Electoral, como organismo público responsable de vigilar que las actividades de los partidos políticos se desarrollen con apego a la ley, ordenara al instituto político la modificación de sus estatutos para que éstos respondieran a los principios democráticos.2

Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano promovidos por mexicanos residentes en el extranjero

En el pasado proceso electoral federal de 2006, los mexicanos residentes en el extranjero que tramitaron una solicitud de rectificación a la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, y cuya resolución a dicha instancia por parte de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores no les fue favorable; o bien, que transcurrió el plazo de veinte días para que la autoridad resolviera su solicitud y no lo hubiere hecho, con fundamento en los artículos 151, párrafo 6 y 300, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como los artículos 8, 17, 18, 19, 79, 80, 81 y 83 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, estuvieron en condiciones de interponer el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.

La demanda debía presentarse personalmente ante las oficinas distritales del Instituto Federal Electoral, ubicadas en territorio nacional o enviarla por mensajería comercial a las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, ubicadas en la ciudad de México, Distrito Federal, dentro de los 4 días siguientes a aquel en que recibieran la resolución que declarara improcedente la solicitud de Rectificación a la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero, o una vez transcurrido el plazo de 20 días naturales, establecidos para dar contestación a su solicitud, a efecto de que conociera del mismo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En ese orden, fueron resueltos 117 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, relacionados con voto en el extranjero, de los cuales: la Sala Superior resolvió 23; Sala Regional Distrito Federal, 91; Sala Regional Xalapa, 1; Sala Regional Guadalajara, 1; y, Sala Regional Toluca, 1. Se señalan como autoridades responsables en estos juicios de ciudadanos al Registro Federal de Electores en 115; a órganos centrales del Instituto Federal Electoral en 2; y, en 1 no se especifica.

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3 Dirección de Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.4 CD-ROM Juris 2. La Justicia Electoral en México y su jurisprudencia.5 www.trife.gob.mx. Estadística Judicial.6 Informe anual de labores 2006. Compendio del Informe de Labores del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


Los actos impugnados en estos medios de impugnación fueron: Rectificación del listado nominal de ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero en 93; Resolución de la Dirección General Ejecutiva del Registro Federal de Electores que declaró improcedente la Solicitud de Rectificación a la lista nominal de electores de residentes en el extranjero en 21; y actos diversos en 3 de estos juicios.3

Datos estadísticosDel informe de labores relativo al proceso electoral federal de 1997, se infiere que al Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación ingresaron 7,509 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, los cuales se recibieron de noviembre de 1996 a septiembre de 1997. Del total de estos juicios, 7 provinieron de Baja California, 2 de Baja California Sur, 69 de Campeche, 51 de Coahuila, 6 de Colima, 269 de Chiapas, 91 de Chihuahua, 5,107 del Distrito Federal, 82 de Durango, 154 de Guanajuato, 197 de Guerrero, 18 de Hidalgo, 284 de Jalisco, 124 del Estado de México, 214 de Michoacán, 28 de Morelos, 2 de Nayarit, 22 de Nuevo León, 52 de Oaxaca, 26 de Puebla, 176 de Querétaro, 10 de Quintana Roo, 4 de San Luis Potosí, 27 de Sinaloa, 253 de Sonora, 29 de Tabasco, 106 de Tamaulipas, 9 de Tlaxcala, 66 de Veracruz, 8 de Yucatán, 4 de Zacatecas y 10 del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Con relación a los actores que promovieron estos medios de impugnación, en dos juicios interpuestos repiten como actores dos ciudadanos, por lo que existe un total de 7,509 actores, de los cuales 7,490 fueron ciudadanos, 17 organizaciones políticas y 2 candidatos.

La no expedición de credencial se impugnó en 5,239 juicios, la improcedencia de rectificación de la lista nominal en 208, la falta de respuesta en tiempo a la expedición de credencial en 16, la falta de respuesta en tiempo para la rectificación de la lista nominal 1, la inclusión o exclusión indebida 157, la resolución improcedente de solicitud y entrega de credencial 305 y otros 1,556.

Durante el proceso electoral del 2000, del periodo comprendido de 1999-2000, ingresaron al Tribunal Electoral 1,397 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, de los cuales 197 pertenecen a la Sala Superior, 44 Sala Guadalajara, 297 Sala Monterrey, 49 Sala Xalapa, 777 Sala Distrito Federal y 33 a la Sala Toluca.4

Respecto al proceso electoral de 2003 se promovieron 684 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.5

Ahora bien, del informe de labores del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2006, se desprende que en el periodo que abarca del 16 de octubre de 2005 al 30 de septiembre del 2006, se resolvieron 2,012 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.

Con relación al proceso electoral federal 2006, por cuanto hace al registro de candidaturas se promovieron 5 juicios para impugnar la negativa por parte del Instituto Federal Electoral para permitir contender en forma independiente por la titularidad del Ejecutivo Federal.

La elección presidencial se combatió con 273 juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.6

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7 www.trife.gob.mx. Estadística Judicial.8 Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-084/2003. Cuya ejecutoria dio origen a la tesis de jurisprudencia del rubro “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDENTE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”.


Al 24 de enero de 2007, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha recibido 17 juicios.7

Como vemos a partir de la reforma constitucional de 1996, los ciudadanos y las organizaciones políticas, han hecho uso reiterado de este medio de impugnación, haciéndose realidad la máxima constitucional y legal de garantizar y proteger los derechos político electorales del ciudadano, ante la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral.

La judicialización de la vida interna de los partidos políticos a través del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano

La Sala Superior, en un primer momento, sentó la jurisprudencia S3ELJ 15/2001, bajo el rubro “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS”, en el sentido de que acorde con la interpretación sistemática de los artículos 41, fracción IV y 99 de la Constitución federal; 9, párrafo 1, inciso d), 12, párrafo 1, inciso b), 79, párrafo 1, 80 y 84 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el juicio que nos ocupa procedía solamente contra actos de la autoridad electoral, por lo que los partidos políticos no podían ser sujetos pasivos de dicho juicio.

Como se infiere de la resolución emitida en el expediente SUP-JDC-084/2003, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación modificó ese criterio, sosteniendo que el juicio es procedente contra actos o resoluciones definitivas de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar irreparablemente los derechos político-electorales de sus militantes o de otros ciudadanos vinculados directamente con ellos, cuando no existan medios concretos para lograr la restitución oportuna y directa de esos derechos, a través de la impugnación de algún acto o resolución concretos de una autoridad electoral.

La Sala Superior tomó como base la garantía de derecho a la jurisdicción, prevista en el artículo 17 de la Constitución Política Federal, el cual establece que toda persona tiene derecho a que se administre justicia por tribunales dentro de los plazos y términos establecidos por las leyes, mediante resolución pronta, completa e imparcial; al igual que los diversos instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México, como son: el Pacto de Derechos Civiles y Políticos; el numeral 8, apartado 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Esto dio lugar a la interrupción de la jurisprudencia S3ELJ 15/001. Como resultado de ello, en la actualidad el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, es procedente contra actos y resoluciones de los órganos de las estructuras partidistas, como se aprecia de la tesis de jurisprudencia S3ELJ 03/2003, bajo el rubro “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDENTE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS”.8

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9 Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-468/2004. Ejecutoria emitida el 28 de marzo de 2003.


Con el propósito de lograr una tutela integral de los derechos de la militancia, la Sala Superior en el expediente SUP-JDC-468/2004, sostuvo la factibilidad de reparar las violaciones cometidas en los actos del proceso interno de selección de los candidatos que postulara el instituto político, pese a que la autoridad administrativa haya otorgado el registro correspondiente.

En la resolución se sostuvo que de la interpretación de los artículos 41, párrafo segundo, base IV y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Sala Superior ha venido sosteniendo que los medios de defensa que los partidos prevén en sus estatutos, forman parte de la serie de impugnaciones que concluye con la promoción de los medios impugnativos establecidos en la legislación electoral federal, como lo es el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.

La función que se lleva a cabo en el desarrollo de esos medios de impugnación intrapartidistas ha sido considerada como equivalente a la jurisdiccional, pues se puede remediar la violación de los derechos político-electorales de los militantes.

Es así que en la hipótesis de que un militante o precandidato impugne el proceso de selección intrapartidista para elegir al candidato que postulará el partido político, el resultado de ese proceso de selección quedará sub iudice, ya que el resultado final de dicho proceso estará en función de lo que se resuelva en el medio de impugnación intrapartidista.

Estos efectos se extienden a los actos que se lleven a cabo con motivo de los resultados del proceso de selección, como el registro que otorgara la autoridad administrativa electoral, pues si el resultado del proceso de selección está a expensas de lo que se resuelva en el medio de impugnación intrapartidista, también lo están los actos subsecuentes.9

Implementación del Juicio para la Protección de los Derechos Político- Electorales del Ciudadano, en las legislaciones locales

Diversas entidades federativas del país como: Baja California, Coahuila, Durango, Quintana Roo, Tlaxcala, Distrito Federal y recientemente Veracruz, han incorporado a su sistema de medios de impugnación en materia electoral, el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, a fin de no dejar en estado de indefensión a los militantes partidistas, contra actos u omisiones de los institutos políticos, siempre y cuando agoten con antelación las instancias correspondientes.

En el año 2006, el Tribunal Electoral del Distrito Federal conoció de 101 Juicios para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano; en contraste de la memoria del proceso electoral 2004-2005 del Instituto Electoral de Quintana Roo Transparencia y Equidad, se colige que sólo se interpusieron 4 juicios de la misma naturaleza.

Como se advierte, el juicio en estudio se ha integrado en las legislaciones electorales de diversas entidades federativas, con el objeto de salvaguardar los derechos político electorales de los ciudadanos, contenidos en el artículo 35 de la Carta Magna, que a saber son:

• Votar en las elecciones populares.

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• Poder ser votado, para cargos de elección popular.• Asociarse individual y libremente para tomar parte en los asuntos políticos del país.

De esa manera, se proporciona a los ciudadanos un medio de defensa que les permite la restitución de sus derechos político-electorales, cuando éstos son vulnerados por la autoridad administrativa electoral o los órganos internos de los partidos políticos.

Propuesta de reformaEn el ámbito local, en el marco de la Reforma del Estado, es menester proponer la inclusión en

nuestra legislación procesal electoral del juicio en comento, el cual debe presentarse, sustanciarse y resolverse en los términos que se fijen en la ley.

Debe tener como objeto la protección de los derechos político-electorales en la entidad, cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y de ser votado; de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos, de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos y reparar las violaciones cometidas en los actos del proceso interno de selección de candidatos de los partidos políticos; siempre y cuando se hubieren reunido los requisitos constitucionales y los que se señalan en las leyes para el ejercicio de esos derechos.

Asimismo, se propone que en los casos de que: el ciudadano habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer el voto; que éste no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio; o considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio, el juicio sólo sea procedente cuando el Consejo Estatal Electoral o en su caso, el Instituto Estatal Electoral, sea el responsable de la expedición de la credencial de elector para votar con fotografía, de la elaboración del registro de electores y de la lista nominal de electores, de lo contrario, estos supuestos sean impugnables ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

El juicio debe ser procedente cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto.

De ese modo, se salvaguardarán los derechos constitucionales en materia electoral, ya que en la actualidad, en el ámbito local, los ciudadanos, candidatos y los institutos políticos se encuentran en estado de indefensión, al no estar garantizados ni protegidos a nivel local.

En la actualidad, existen las condiciones políticas y sociales, así como la voluntad política de los integrantes del poder público del Estado y de los partidos políticos, para garantizar el ejercicio pleno de los derechos político-electorales de los ciudadanos guerrerenses; por tanto, se propone que en la reforma electoral se incluya el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, en la Ley del Sistema de Medios de Impugnación del Estado.

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La consolidación del Tribunal Electoral del Estado pasa por la reforma política

J. Jesús Villanueva Vega *

1. Creación del Tribunal Electoral del EstadoSin duda, una de las características más relevantes de la democracia en México durante la

última década, ha sido la evolución de sus instituciones políticas y los ordenamientos legales que regulan los procesos electorales.

La creación de un tribunal electoral autónomo encargado de dirimir los conflictos en materia electoral, es un fenómeno reciente en nuestro país y en especial en Guerrero. El surgimiento de diversas corrientes de opinión; controvertidos y disputados procesos electorales, tanto federales como locales, celebrados a finales de los años ochenta; el incisivo y reiterado reclamo de los principales actores políticos y sociales, sobre todo de oposición; el progreso en la cultura política de una ciudadanía cada vez más participativa, cristalizaron la creación de organismos electorales más confiables en el ámbito administrativo y jurisdiccional.

En ese contexto, es la reforma de 1992 la que crea el Tribunal Electoral del Estado, misma que le dio una naturaleza jurisdiccional, con facultades para revocar las constancias de mayoría y otorgarlas a la fórmula o planilla que resultara triunfadora, esto, como consecuencia de la modificación del cómputo estatal, distrital o municipal, con motivo de la anulación de una o varias casillas en la elección correspondiente.

Las resoluciones del Tribunal sólo podían ser modificadas o revocadas a través de la interposición del recurso de inconformidad, siempre y cuando, no fueran aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados. El Tribunal contaba con una sola instancia y el pleno se integraba por tres magistrados; un magistrado del Tribunal Superior de Justicia; uno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y el Presidente de la Comisión de la Defensa de los Derechos Humanos o, en su caso, por uno de los notarios públicos en activo; de esta forma se dio el primer paso, que resultó un primer avance para el desarrollo de la jurisdicción electoral.

2. Marco normativoLos ordenamientos jurídicos que rigen en materia electoral en el Estado, son: Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; Constitución Política del Estado de Guerrero; Ley Orgánica del Tribunal Electoral del Estado; Código Electoral del Estado; Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Reglamento Interior del Tribunal Electoral del Estado; Reglamento de Precampañas Electorales; Estatuto del Servicio Profesional Electoral del Consejo Estatal Electoral; Reglamento de Sesiones del Consejo Estatal Electoral, Consejos

* Magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.

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Distritales y Municipales; Código Penal y Código de Procedimientos Penales, en lo que concierne a delitos electorales.

3. Estructura y competencia actualCon la reforma de 1996 el Tribunal Electoral del Estado adquirió el carácter de órgano

autónomo en su funcionamiento e independiente en sus decisiones y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral, excepto en lo dispuesto por la fracción IV del artículo 99 de la Constitución Federal, en lo relativo al Juicio de Revisión Constitucional.

El Pleno del Tribunal se integra por los cinco magistrados de las cuatro salas regionales y la central. La Sala de Segunda Instancia se forma por el pleno, con excepción del magistrado que resolvió en primera instancia el asunto de que se trate. Así también, para suplir las ausencias del Pleno y Sala de Segunda Instancia, integran el Tribunal dos magistrados supernumerarios.

En materia jurisdiccional, al Tribunal le corresponde resolver en forma definitiva y firme, las impugnaciones en contra de la elección de gobernador, diputados locales y Ayuntamientos. Además, entre otras muchas atribuciones y competencias, también se le dotó de la obligación para desarrollar tareas de formación, investigación, capacitación y difusión de la cultura jurídica electoral.

Las Salas Regionales son unitarias, se integran con un magistrado que tiene competencia para conocer durante los procesos electorales de los recursos de revisión, apelación, y juicios de inconformidad de la elección de diputados y Ayuntamientos, en los siete distritos de su jurisdicción. En la elección de gobernador únicamente pueden conocer del recurso de apelación interpuesto contra actos de los Consejos Distritales.

La Sala Central tiene competencia para resolver entre el tiempo que trascurra entre dos procesos electorales los recursos de apelación en contra de las resoluciones del Consejo Estatal Electoral; en la elección de gobernador los recursos de apelación en contra de las determinaciones del Consejo Estatal Electoral y el juicio de inconformidad que se interponga en contra del cómputo y la declaración de validez de dicha elección.

La Sala de Segunda Instancia, es presidida por el presidente del Tribunal Electoral, tendrá competencia para: I. Resolver los recursos de reconsideración en contra de las sentencias de fondo, en los juicios de inconformidad promovidos en las elecciones de gobernador, diputados y Ayuntamientos. II. Resolver los conflictos o diferencias laborales entre el Consejo Estatal, Tribunal Electoral y sus servidores.

La Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé cinco recursos: recurso de revisión, apelación, reconsideración, juicio de inconformidad y juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre los consejos electorales, Tribunal Electoral del Estado y sus respectivos trabajadores.

De los medios de impugnación antes señalados cuatro son de índole esencialmente electoral, los recursos de revisión y apelación son para impugnar la etapa de preparación de la elección. Por su parte, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración, sirven para cuestionar la etapa de resultados y la declaración de validez de la elección de Ayuntamientos, diputados y gobernador

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J. Jesús Villanueva Vega

del Estado, y la mala asignación de diputados y regidores de representación proporcional; el último de los señalados, tiene naturaleza laboral electoral. En suma, el Tribunal Electoral del Estado tiene naturaleza biinstancial.

4. Las reformas que se proponenLas siguientes propuestas sólo representan algunos de los tantos cambios que requiere el

sistema electoral de nuestro Estado, sin embargo, con el propósito de ser más específico en beneficio de esta opinión, presento a continuación cuatro propuestas; que consisten en: un nuevo diseño competencial del Tribunal Electoral del Estado; otorgarle competencia para conocer del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del ciudadano; facultarlo para emitir su propia jurisprudencia e incorporar las pruebas técnicas al sistema probatorio.

5. Nuevo diseño competencial del Tribunal Electoral del EstadoLa propuesta requiere reformar el artículo 25 constitucional, luego deberá ser trasladada a la

Ley Orgánica del Tribunal y la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que acarrearía una serie de cambios y modificaciones a diversos artículos. Se persigue que todo el Tribunal Electoral tenga una actividad jurisdiccional permanente y no sólo en procesos electorales.

Se propone un nuevo esquema de competencia del Tribunal Electoral, en donde se distribuyan equitativamente las tareas que desempeñan sus diferentes Salas. Asignándose los asuntos que reciba el Tribunal por turno a través de una oficina de correspondencia común, lo cual acarrearía una mayor eficacia en su desempeño y evitaría la desproporcionalidad en el trabajo.

En periodos interproceso, los asuntos que se ventilen en el órgano jurisdiccional, que señalen como autoridad responsable al Consejo Estatal Electoral deberían de ser resueltos por el Pleno del Tribunal a través de la Sala de Segunda Instancia. Ello en atención a que resulta inadecuado que la Sala Central integrada por un sólo magistrado resuelva los asuntos sobre los que se pronunció el pleno del máximo órgano colegiado encargado de la función estatal de organizar las elecciones en el Estado; por esa razón, debiera también, pronunciarse el Pleno del Tribunal, mismo que como órgano colegiado tiene paridad de rango constitucional, lo que traería mayor confiabilidad a las resoluciones que se emitan.

6. Otorgar competencia al Tribunal Electoral del Estado para conocer del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del ciudadano

6.1. JustificaciónEn Guerrero no se cuenta con una garantía procesal local de protección al ciudadano en

contra de la violación de sus derechos político-electorales, por lo que tiene que acudir a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, para pedir la reparación de sus derechos afectados, lo que implica, mayor dificultad para el acceso a la jurisdicción electoral; al representarles mayores gastos económicos, que para muchos, resulta un impedimento.

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Esa ausencia de garantía se corregiría incorporando en la Constitución Política del Estado, y luego en la Ley de Medios de Impugnación de Materia Electoral del Estado de Guerrero, el Juicio Local para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano.

La competencia del Tribunal para resolver tal juicio tan importante, fortalecerá la consolidación del órgano jurisdiccional, pues podrá conocer de la acción más utilizada por los ciudadanos ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, según los propios datos estadísticos de dicho órgano.

La nueva garantía procesal en el Estado haría efectivos los derechos de voto pasivo y activo; de asociación política y derechos de la militancia partidista; también, permitirá que el Tribunal Electoral del Estado pueda resolver, en cualquier tiempo, juicios de esa naturaleza; por tanto, su actividad sería permanente; además, haría más accesible y pronta la justicia político electoral para los guerrerenses; evitando que todas las controversias de esta índole tengan que ser resueltas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

6.2. Desarrollo de la propuestaLa propuesta consiste en que el Tribunal Electoral del Estado tendrá competencia para conocer

de las violaciones en contra de los derechos político-electorales del ciudadano, para lo cual, deberá crearse el Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, disponiéndose al respecto que corresponderá al Pleno del Tribunal Electoral del Estado conocer del juicio.

Conforme con la reforma propuesta, para consolidar la procedencia de la acción del Juicio, deberá adicionarse el Libro Cuarto a la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado, para establecer toda la regulación del mismo.

Habrá de establecerse, que el juicio tiene por objeto la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en el Estado, cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y de ser votado; de asociarse individual y libre para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos; siempre y cuando se hubieren reunido los requisitos constitucionales y los que se señalan en las leyes para el ejercicio de esos derechos.

De capital importancia resulta establecer las causas de procedencia del juicio, que sólo podrá ser promovido por el ciudadano con interés legítimo en los casos siguientes:

I. Cuando consideren que el partido político o coalición, a través de sus dirigentes u órganos de dirección, violaron sus derechos político-electorales de participar en el proceso interno de selección de candidatos o de ser postulados como candidatos a un cargo de elección popular, por trasgresión a las normas de los estatutos del mismo partido o del convenio de coalición.

II. Considere que se violó su derecho político-electoral de ser votado cuando, habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado indebidamente su registro como candidato a un cargo de elección popular. Si también, el partido político interpuso el medio de impugnación por la negativa del mismo registro, el órgano electoral responsable remitirá el expediente para que sea resuelto por el Pleno del Tribunal Electoral, junto con el juicio promovido por el ciudadano.

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III. Habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, consideren que se les negó indebidamente su registro como partido político.

IV. Considere que un acto o resolución de la autoridad responsable, es violatorio de cualquier otro de sus derechos político-electorales.

7. Facultar al Tribunal Electoral para emitir su propia jurisprudenciaOtra propuesta muy importante es la que consiste en dotar al Tribunal de facultades amplias

para crear su propia jurisprudencia en materia local, la que, deberá ser obligatoria para los órganos electorales y las autoridades locales.

En ese tenor el capítulo XVI, de la Ley Orgánica del Tribunal que se denomina “De los criterios de las Salas del Tribunal”, deberá ser llamado de la jurisprudencia del Tribunal; para regular la jurisprudencia en los términos que aquí se propone.

La actual normativa en materia de criterios restringió atribuciones y competencia al Tribunal Electoral para emitir jurisprudencia en materia electoral local, al dejar esa facultad como meros criterios carentes de efectividad normativa; otro elemento inapropiado es la facultad a las Salas de emitir sus propios criterios, esto provoca falta de unificación institucional y deficiencia; aunado a la imprevisión de un órgano que se encargue de la elaboración y sistematización de la jurisprudencia.

En suma, la experiencia muestra que los criterios no han funcionado ni tiene aplicación la causa, deficiente construcción normativa de la institución jurídica. Tan sólo uno de los obstáculos consiste en que la ley no previó un órgano oficial de seguimiento, análisis, elaboración, sistematización y difusión, que la ley actual, ni siquiera denomina tesis o jurisprudencia, sino simplemente criterios.

Por las inconsistencias que obstaculizan la consolidación del Tribunal en la materia tan importante de la actividad jurisdiccional proponemos el abandono de lo que la Ley orgánica ha denominado “criterios” para llamar correctamente jurisprudencia a la reiteración de tres ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario, que sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma.

Una vez reunido el procedimiento formal y aprobado por el Pleno del Tribunal Electoral del Estado, deberá, según nuestra propuesta, ser declarada jurisprudencia obligatoria para los organismos electorales locales.

En ese sentido, en la Ley Orgánica del Tribunal, en el capítulo concerniente habrá que establecer que: la jurisprudencia del Tribunal Electoral del Estado, se establecería en los casos y de conformidad con las normas siguientes:

I. Cuando el Pleno en tres sentencias no interrumpidas por otra en contrario, sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma;

II. La jurisprudencia del Tribunal Electoral se interrumpirá y dejará de tener carácter obligatorio, siempre y cuando haya un pronunciamiento en contrario por mayoría de votos de los miembros del Pleno. En la resolución respectiva se expresarán las razones en que se funde el cambio de criterio, que constituirá jurisprudencia cuando se den los supuestos previstos en esta ley.

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III. En todos los supuestos a que se hace referencia, para que el criterio de jurisprudencia resulte obligatorio, se requerirá de la declaración formal del Pleno. Hecha la declaración, la jurisprudencia se notificará de inmediato a las autoridades electorales locales y las publicará en el órgano de difusión del Tribunal.

La jurisprudencia del Tribunal Electoral sería obligatoria en todos los casos para las autoridades electorales locales, en los términos previstos por esta ley.

Se dotaría, además, al Tribunal Electoral de una Coordinación de Estadística y Jurisprudencia electoral, para la debida recopilación, análisis y sistematización de los criterios emitidos por el Pleno.

Las atribuciones de la Coordinación de Estadística y Jurisprudencia Electoral serían las siguientes:

I. Recibir del Secretario General los criterios sostenidos en las sentencias del Pleno, que deberán ser sistematizados en los términos del acuerdo que apruebe el Pleno para esos efectos;

II. Coadyuvar con el Secretario General de Acuerdos en el registro de las tesis de jurisprudencia que se adopten;

III. Detectar oportunamente y enterar de inmediato al Secretario General de las contradicciones en los criterios sustentados por el Pleno;

IV. Diseñar los sistemas de clasificación que sean necesarios y realizar la captura de los datos cuantitativos que provengan de los expedientes sustanciados y resueltos por el Pleno;

V. Registrar, clasificar y compilar los criterios sustentados en las sentencias del Pleno;VI. Elaborar los informes y reportes estadísticos que soliciten el Pleno, el Presidente del

Tribunal, los Magistrados o el Secretario General;VII. Sistematizar y proporcionar la información que sea necesaria para la formulación del

informe que el Presidente del Tribunal debe rendir ante el Pleno;VIII. Sistematizar y proporcionar la información que sea necesaria para que el Presidente del

Tribunal ordene la publicación de los criterios obligatorios, dentro de los seis meses que sigan a la conclusión de cada proceso electoral o en el mes de diciembre de cada año cuando sea periodo interproceso;

IX. Apoyar al Pleno en las actividades inherentes;X. Informar al Secretario General sobre las tareas que le sean asignadas y el desahogo de los

asuntos de su competencia; y,XI. Las demás que le encomienden el Pleno, el Presidente del Tribunal o el Secretario

General.

8. Incorporar las pruebas técnicas al sistema probatorioEn el sistema probatorio que hoy tenemos no se cuenta con un apartado que regule las pruebas

técnicas, ello, sin embargo, no implica que en la práctica judicial, éstas no se utilicen o no se presenten en los juicios que se ventilan en el Tribunal Electoral.

De acuerdo con la experiencia recabada en el desempeño de la función jurisdiccional he advertido que en los medios de impugnación, los representantes de los partidos políticos, en

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forma reiterada acompañan como material probatorio para demostrar sus pretensiones fotografías, grabaciones y videos.

En efecto, de una revisión de la ley, encontramos que no existe disposición al respecto. Por ello, el juzgador ha tenido que apoyarse en el concepto amplio de la prueba documental, que, sin embargo, técnicamente encuentra algunos obstáculos pues el documento escrito no requiere de preparación para su desahogo, máxime que la valoración está dada en la norma cuando se trata de documentales públicas; no así las llamadas pruebas técnicas, que requieren una preparación y desahogo posterior a su ofrecimiento.

Para que resulten pertinentes y útiles al proceso es necesario que exista una regulación que permita dar mayor certeza y confiabilidad a las partes litigantes en el juicio, de ahí que consideramos oportuna una reforma ambiciosa al respecto en beneficio de los partidos y ciudadanos que acudan en demanda de justicia electoral.

En atención a ello, se propone la reforma al artículo 18 de la Ley de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en la que se incluyan las pruebas técnicas.

En tal virtud, se propone adicionar la fracción IX del precepto legal antes señalado, para definir el concepto de pruebas técnicas, considerando como tales las fotografías, otros medios de reproducción de imágenes y, en general, todos los elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia que puedan ser desahogados sin necesidad de peritos o instrumentos, accesorios, aparatos o maquinaria que no estén al alcance del órgano competente para resolver.

Se exigiría para mayor pertinencia y efectividad, que el oferente señale con precisión lo que pretende acreditar, identificando a las personas y las circunstancias de tiempo, modo y lugar que reproduce la prueba. Lo anterior, para que el juzgador tenga mayores elementos en su valoración y éstas resulten de utilidad para conocer la verdad histórica en el proceso.

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Propuesta de reformas al Título Quinto, Capítulo Único, del Código Penal del Estado de Guerrero

Violeta Carolina Parra Reynada *

De sobrada actualidad, el tema de la reforma del Estado en nuestro país, ha implicado una serie muy diversa de actividades tendentes a la solución de problemas que atañen al estado mexicano en todos los rubros.

Se ha tratado, al respecto, de realizar una reforma de tal suerte monumental, que sus alcances y efectos se saldrían de la posibilidad real y objetiva de una supuesta implementación normativa, o bien se opta por una propuesta de reforma tan parca y sintética, que no sería suficiente para resolver, de fondo, cuestiones estructurales.

Una fundamental sería la reforma constitucional, sin la cual no sería posible, siquiera, hablar de una real y auténtica reforma del Estado.1

Es pertinente, al respecto, mencionar que lo anterior no basta si se careciese de la voluntad política de quienes detentan el poder y de quienes se lo otorgan. Hablaríamos, entonces, de la presión social (por los cauces institucionales), como factor de impuso para obligar al Estado a plantear una verdadera reforma política.

Es decir, la reforma no debe provenir sólo de los gobernantes, pues ello implicaría la imposición de formas y cartabones ya superados, sino por las exigencias actuales de una administración pública capaz de crear un Estado que sirva para la satisfacción de las necesidades colectivas.

De ese modo, si aspiramos a una reforma del Estado, es indispensable que exista consenso entre las principales fuerzas políticas, institucionalmente representadas por los partidos políticos, a fin de ponerse de acuerdo sobre el estado que se quiere y que se requiere, así como para lograr las normas mínimas necesarias y alcanzar la gobernabilidad.

Y con el objeto de que haya una reforma de Estado, es imprescindible determinar qué tipo de estado queremos, si vamos a cambiar por una monarquía, por una monarquía parlamentaria, por una república parlamentaria o seguiremos con nuestro esquema republicano, representativo, federal y democrático.

No es, sin embargo, la realización fáctica de todas esas actividades lo que va a dar congruencia y sentido a un deseo, a una aspiración, a una necesidad insoslayable de los mexicanos, a saber: “…reformar al gobierno. Pero hay que empezar por el principio, por el objetivo. Lo imperativo es crear un gobierno eficaz”. 2

De esa manera es innegable un hecho que reviste una verdad con carácter de evidencia, es decir, que “…El Estado Mexicano actual no sirve para lo que cuenta: para crear las condiciones

* Fiscal Especializada para la Atención de Delitos Electorales1 v.: Carbonell, Miguel, La constitución pendiente. agenda mínima de reformas constitucionales, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002. 2 Rubio, Luís, ¿Para qué una reforma del estado? www.cidac.org/vnm/pdf/Para%20que%20una%20reforma

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3 Ibídem.4 Ídem.

Propuesta de reformas al título quinto, capítulo único, del Código Penal del Estado de Guerrero

necesarias para que los mexicanos en general, y la economía en particular, puedan prosperar. Ese y no otro debería ser el propósito de la llamada reforma del Estado”.3

Así, tenemos que las propuestas que se hagan, tenderán básicamente a lograr reformas estructurales institucionales, de tal suerte realistas y actualizadas a la realidad que vivimos, que logren la eficacia y la eficiencia en el gobierno, para atender las necesidades de los mexicanos.

Entonces, “…La necesidad de una reforma a la manera de funcionar el gobierno es tan obvia que no debería ameritar mucho más que acciones concretas. A pesar de lo anterior, el hecho es que el gobierno y, de hecho, todo el aparato político, se encuentra paralizado, sin saber qué hacer o hacia donde orientarse. Se habla de reformas pero no hay consenso sobre sus objetivos o alcances”.4

Y dentro de dicha cascada de ideas por lograr una efectiva y real reforma del Estado, a nivel nacional implicará, por urgencia, la modificación en estructura normativa de nuestras entidades federativas, pues estamos hablando de diferentes ramas del derecho y, dentro de lo constitucional, por ejemplo, del tema electoral, entre otros.

Y es en ese renglón donde entra la obligación de crear normas que regulen de esa manera tal actividad, que permitan ir disminuyendo, para su consecuente total desaparición, tanto los problemas de carácter administrativo y penal.

En efecto, la triste y penosa experiencia que nos sigue reportando la praxis del incumplimiento a las normas que en lo administrativo atañen al proceso electoral, así como las conductas no deseadas en la comisión de delitos sancionados por la ley penal, tanto en el proceso como en la jornada electorales, imponen la necesidad de enriquecer el ámbito jurídico en nuestra entidad federativa y, en especial, la especificidad de los tipos penales componentes del Título Quinto, Capítulo Único, del Código Penal del Estado de Guerrero.

Es importante señalar que un aspecto determinante para la mejor conformación de Guerrero, como un estado con un régimen jurídico democrático, es la unificación de criterios emanados de la experiencia y traducirlos en una reforma sustancial, que permita al Poder Judicial ejercer su facultad de discernir sobre la existencia de conductas humanas que lesionan el interés colectivo que, en el caso específico, es la democracia, entendida como el bien jurídico tutelado por nuestra Carta Magna, la Constitución local y las leyes secundarias aplicables en materia penal electoral.

La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales en el Estado de Guerrero ha tenido que enfrentar desde los umbrales de su creación, diversas posturas del Poder Judicial, a través de sus jueces, que contravienen el interés institucional propio y de los órganos de control electoral, como lo son el Consejo Estatal Electoral y el Tribunal Electoral del Estado. Esto se debe a la compleja e imprecisa conformación de las normas y tipos penales que rigen hoy, los que presentan un involuntario desapego a los principios democráticos conceptuados por los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en combinación con el contenido global del Código Electoral del Estado; ello, tal vez, debido a que los mexicanos aún

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Violeta Carolina Parra Reynada

estamos en proceso de aprender a vivir dentro de los nuevos cauces que hemos impuesto a nuestro sistema jurídico-político. Esa situación nos remite, en primer término, a plantear la necesidad de crear una Sala Penal en el Tribunal Electoral del Estado (en sustitución de la Sala Laboral, que no ha justificado aún, técnicamente, su existencia), cuya especialización permitiría un estudio más minucioso de las conductas quizá constitutivas de delito electoral, que han de ameritar consecuencias penales, por violentar los preceptos legales que presenten los Códigos Penal y Electoral, en función de las posturas, también especializadas, que emita la FEPADE, a través de sus investigaciones y criterios, que pueden verse fortalecidos si también se establece en ley, de manera obligatoria, la coadyuvancia del área jurídica del Consejo Estatal Electoral, con el Agente del Ministerio Público que emprenda las averiguaciones que se derivan de la denuncia ciudadana, para afinar criterios sobre la auténtica existencia de acciones que lesionen los objetivos del órgano electoral, que tiene la responsabilidad de organizar, ejecutar y sancionar, en forma administrativa, los procesos electorales que conllevan al ejercicio de la democracia.

Creemos, con firmeza, que las diversas instancias legislativas del país tienen la imperiosa voluntad de salvaguardar los valores estaduales, de primer orden, que analizamos. Es por ello que, en atención al principio de legitimidad, los involucrados en los quehaceres cotidianos del derecho penal, en dicho caso una servidora de ustedes, en su carácter de Fiscal Especializada para la Atención de Delitos Electorales en el estado de Guerrero, me permito someter a su valiosa consideración, una propuesta de reformas al Título Quinto, Capítulo Único, del Código Penal del Estado de Guerrero, que comprende los delitos electorales, al tenor de las siguientes observaciones de fondo y forma:

ARTÍCULO 290. Para los efectos de este capítulo…IV. Servidores públicos, quienes se encuentren en los términos del artículo 110 de la

Constitución Política del Estado, mismos a los que, por la comisión de cualesquiera de los delitos comprendidos en el presente capítulo, se les podrá imponer, además de la pena señalada, la inhabilitación de uno a cinco años, y, en su caso, la destitución del cargo.

Comentario:La reforma comprende una mejor precisión de los términos, cuenta habida de que una parte

muy sensible que afecta a la ciudadanía, es el mal uso y disposición de los recursos que manejan los servidores públicos, dejando a la población destinataria sin el beneficio de los mismos, que para ello fueron creados.

V. Proselitismo comprende cualquier tipo de propaganda impresa, inferencia o discurso, que tenga como fin favorecer alguna candidatura o postura de partido político.

Comentario: Con esto se pretende darle precisión al concepto, aplicando el criterio que al efecto han emitido

el IFE y el Consejo Estatal Electoral. VI. La credencial de elector que expide a los ciudadanos mexicanos el Instituto Federal

Electoral, exclusivamente para que puedan votar, debe ser considerada un documento público electoral de carácter personalísimo, esto significa que nadie debe portarla o poseerla a excepción de su titular, quien extraordinariamente podrá utilizarla como medio de identificación en los términos autorizados por el propio Instituto.

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Comentario:Aquí también se pretende darle una mayor precisión a los conceptos para evitar

tergiversaciones, que pudieran hacer nugatorias las acciones legales en contra de quien delinque en el área electoral.

VII. El bien jurídico tutelado por los delitos electorales es la democracia, cuyo contexto está determinado por los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Comentario: Esto ha sido motivo constante de análisis y discusión con los órganos encargados de administrar

justicia penal, motivo por el cual, se hace imprescindible precisar qué bien jurídico tutelan los delitos electorales.

ARTÍCULO 291. Se impondrá multa de veinte a doscientos días de salario mínimo general vigente en el estado o prisión de seis meses a dos años o ambas sanciones a juicio del juez, a quien, el día de la jornada electoral.

Comentario: Se precisa el lapso en que pueden cometerse los delitos de que se trata en este artículo, puesto

que no se definía en qué etapa del proceso electoral podían darse tales supuestos. I. Vote a sabiendas que no cumple con los requisitos de ley;II. Vote más de una vez en una misma elección;III. Haga proselitismo o presione a los electores para influir en el sentido de su voto.Comentario:Se abre el supuesto para todos los casos de influencia en el voto, no sólo en la casilla o en la

fila para votar, que es la redacción actual.IV. Coarte o impida, de cualquier manera y sin causa legalmente justificada, el derecho

ciudadano de ejercer el voto.Comentario:Se está tratando de evitar, con esa propuesta, la nefasta praxis de impedir a los ciudadanos el

libre ejercicio de su derecho al voto.V. Impida la instalación de una casilla, o bien obstaculice o interfiera su funcionamiento

normal durante las votaciones, o en el escrutinio, cómputo o clausura de la casilla.Comentario: Se complementa el panorama de faltas que pueden producir las citadas conductas, lo que

producirá una mayor efectividad a la labor de las autoridades electorales.VI. Viole de cualquier manera el secreto del voto, mientras éste se ejerce o emite.Comentario:Se amplía el concepto para darle mayor precisión a la salvaguarda de la secrecía del sufragio,

dada la inclusión de nuevas tecnologías con el fin de violentar dicho principio.VII. Vote o pretenda votar con una credencial de la que no sea titular;VIII. Organice la reunión y traslado de votantes con el objeto de llevarlos a votar y aprovechar

la circunstancia para influir de cualquier manera en el sentido de su voto.

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Comentario:Así, se desenmascara la intención de quienes organizan eventos previos a las votaciones para

influir en los asistentes, con el fin de comprometerlos de algún modo para que voten a favor de un candidato o partido político.

IX. Introduzca o sustraiga de las urnas ilícitamente una o más boletas electorales, destruya o altere boletas o documentos electorales;

X. Obtenga o solicite declaración firmada del elector que manifieste su intención de voto o le comprometa de cualquier manera a emitir el voto a favor de determinado partido político y/o candidato.

Comentario:Se enriquece la sintaxis y se aclara el concepto. Esto, por la práctica común de elaborar listas

de apoyo, en las que uno o varios miembros de una comunidad, firman comprometiendo su voto a favor de determinado candidato o partido político.

ARTÍCULO 292. Se impondrá multa de veinte a doscientos días de salario mínimo general vigente en el estado y prisión de seis meses a dos años a quien:

Comentario: La conjunción copulativa “y”, es determinante para la aplicación de ambas sanciones, la

pecuniaria y la privativa de libertad. I. Promueva de cualquier manera el voto a favor de determinado partido político o candidato

utilizando como medio directo, indirecto o accesorio, el pago, la dádiva, promesa de dinero u otra recompensa.

Comentario:Queda muy clara la intención de la reforma para atacar directamente la viciosa práctica de

pagar, regalar o prometer recompensas o dinero a cambio del voto a favor de un candidato o partido político. Se liga con la propuesta de reformas al artículo 291, fracción X.

II. Recoja, retenga o destruya la credencial de elector sin causa legalmente justificada, en perjuicio de los derechos que ésta le concede a su titular durante el proceso electoral local.

Comentario:La propuesta evidencia la intención de que se respete la integridad física de la credencial

electoral, con respecto a los derechos que ella concede para ejercer el derecho de votar.III. Durante los cinco días previos a la elección y hasta el cierre de todas las casillas, publique o

difunda, por el medio que sea, los resultados de encuestas o sondeos de opinión emitidos en cualquier tiempo por empresas encuestadoras que cuenten con el reconocimiento oficial del Consejo Estatal Electoral, con el objeto de dar a conocer las preferencias electorales de los ciudadanos.

Comentario:El objeto de tal prohibición es que no se haga uso, fuera de los tiempos que establece el Código

Electoral del Estado, de los resultados obtenidos por empresas encuestadoras durante los tiempos permitidos por la ley, pues ello puede traer como consecuencia que la gente se convenza de que tal o cual partido político o candidato va a la cabeza en las encuestas, lo que haría transformar el sentido de su voto.

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IV. Teniendo fe pública, certifique hechos falsos relativos a la función electoral o sin causa justificada, se niegue a dar fe de los actos en que deba intervenir en los términos de ley; y

V. Fije, haga o instale propaganda electoral en lugares o días no permitidos por el Código Electoral del Estado.

Comentario:Se agrega la acción de instalar para darle mayor cobertura al tipo penal.ARTÍCULO 293. Ministros de cultos religiosos. Ídem.ARTÍCULO 294. Funcionarios electorales. Ídem.ARTÍCULO 295. Funcionarios partidistas. Ídem.ARTÍCULO 296. “…al servidor público que:I. Imponga su jerarquía ante sus subordinados, con la finalidad de influir en su ánimo para que

voten a favor o en contra de un determinado partido político o candidato.Comentario:Se decidió cambiar la frase “obligue a sus subordinados a emitir sus votos”, dado que los

trabajadores, por lo general son personas adultas, con plena capacidad de decisión, por lo que el término “obligar” no es el preciso. Sí en cambio “imponer su jerarquía para influir en el ánimo”, porque implica una manipulación basada en la posición de poder del servidor público sobre el subordinado, que es lo que se presenta en la mayoría de los casos.

II. Aproveche el manejo, manipulación o poder de decisión que tenga sobre servicios públicos, programas sociales u obras públicas, para fomentar la emisión del sufragio a favor de un determinado partido político, agrupación política o candidato.

Comentario:Es muy sabido lo sensible que es la ciudadanía ante los abusos de los servidores públicos

cuando condicionan la prestación de servicios, programas u obras, a la emisión del sufragio a favor de un candidato o de un partido político, toda vez que deben ser gratuitos y prestarse sin condicionamiento de ninguna especie. Por eso, era necesario precisar que el sujeto activo debía tener la posibilidad de decidir sobre la prestación o no de dichos servicios, porque en el caso específico no se trata sólo de la amenaza de privarlos de un servicio, programa u obra pública, sino de la posibilidad real que tiene ese servidor público, porque la ley así lo faculta para ello, de hacerla efectiva.

III. Transfiera, facilite o haga uso indebido de fondos, bienes o servicios que tenga a su disposición en virtud de su cargo tales como vehículos, inmuebles y equipos, al apoyo de un candidato, agrupación política o partido político, sin perjuicio de las penas que puedan corresponder por el delito de peculado.

Comentario:Además de la explicación de la fracción anterior, con esta propuesta se pretende que los

servidores públicos dejen de apoyar a partidos políticos o candidatos, mediante el préstamo de bienes o servicios a su cargo.

IV. Proporcione apoyo, instruyendo la prestación de servicios de sus subordinados, usando del tiempo correspondiente a sus labores, a un partido político, agrupación política o candidato.

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Comentario:Se pretende evitar que los servidores públicos utilicen el tiempo que corresponde a la

prestación de sus servicios, por eso les pagan, para realizar actividades políticas que beneficien a un candidato o un partido político vulnerando con ello el principio de equidad.

V. Apoye o participe en actividades propias de los candidatos, partidos políticos o agrupación política, cuando debiera estar prestando los servicios por los que devenga emolumentos provenientes del erario público.

Comentario:Se protege, en principio, al erario público, al vigilar que el sueldo que percibe el servidor se

emplee en las actividades que le son inherentes por el cargo. Esto, porque afecta al ciudadano que llega a pedir un servicio a una dependencia pública, y el servidor se encuentre ausente de las labores encomendadas por ley; sin embargo, sí ocupa el tiempo para asistir a eventos del partido político o candidato de su preferencia. También, porque el servidor público tiene ascendiente en el sentir de los ciudadanos, quienes pueden llegar a pensar que si dicho servidor apoya a determinado candidato, también deben votar por él.

ARTÍCULO 297. Se impondrá prisión de uno a nueve años, al funcionario partidista o a los organizadores de actos de campaña que, a sabiendas, aprovechen ilícitamente fondos, bienes o servicios, en los términos de la fracción III del artículo 296 de este Código.

Comentario:Se pasó íntegra a este artículo, la redacción del actual artículo 298.ARTÍCULO 298. Se impondrá pena de 5 a 10 años de prisión y multa de 200 a 500 días de

salario mínimo diario general vigente en el Estado, a quien:I. Impida sin causa justificada, de cualquier forma, la distribución o entrega de la documentación

oficial electoral a la autoridad electoral correspondiente antes de la jornada o al término de ésta;II. Retenga, sustraiga o se apodere de la documentación a que alude la fracción III del artículo

290 de este Código, durante y después de la jornada electoral.Se aplicará hasta en una mitad más de la sanción contenida en este artículo, si el agente activo

es servidor público, funcionario partidista o electoral, yComentario:Se transcribió íntegra al citado artículo, la redacción del actual artículo 299 y sus fracciones I

y II.“… III. Siendo servidor público ya sea estatal o municipal, realice proselitismo o participe en

actos de campaña a favor de un partido político o candidato a ocupar un cargo de elección popular, en días de jornada laboral o, en su caso, horarios que impliquen normativa o legalmente la atención de asuntos propios del empleo, cargo o comisión que se desempeñe, cuando se trate de personal de confianza y, en tratándose de empleados de base, dentro de los horarios preestablecidos u originados legalmente para el desarrollo de sus actividades laborales.

Comentario:Similar al comentario sobre la propuesta de reforma al artículo 296, fracción V. Es recurrente

la asistencia de servidores públicos a los actos de campaña de los candidatos. Sin perjuicio de que

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no se vulneran sus derechos políticos garantizados por la Constitución, los servidores públicos deben ser cuidadosos en el ejercicio de los mismos para no incurrir en conductas delictivas o que se presten a malas interpretaciones que le quitarían la certidumbre y la transparencia a su quehacer público.

ARTÍCULO 299. Se impondrá multa de cien a doscientos días de salario mínimo diario general vigente en el Estado y suspensión de sus derechos ciudadanos por un año, a quien habiendo sido electo para desempeñar un cargo de elección popular del Estado o del Municipio, no se presente a desempeñarlo, en los plazos, términos y condiciones que establecen la Constitución Política del Estado y las Leyes Secundarias respectivas.

Igual pena se aplicará a quien sin mediar resolución de autoridad competente, impida por cualquier medio que la persona electa popularmente, inicie el desempeño de su cargo.

Comentario:Se transcribe íntegra la redacción del artículo 299 Bis.

Bibliografía• Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas constitucionales,

México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002. • Rubio, Luis. ¿Para qué una reforma del estado? en www.cidac.org/vnm/pdf/Para%20que%20una

%20reforma%Leyes• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos • Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales • Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero• Código Electoral del Estado de Guerrero• Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Guerrero• Código Penal del Estado de Guerrero

Otros Tópicos Electorales

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Incorporación del ballotage en la reforma electoral

Ángel Miguel Sebastián Barajas *

IntroducciónLa legitimidad de un gobernante es de vital importancia, pues conlleva la aceptación por parte

de los gobernados, que permite ejercer el mandato y la implementación de los programas y políticas públicas, que se consideren adecuados para un buen gobierno. La legitimación comienza desde el momento en que la sociedad manifiesta su confianza a un candidato a través del voto en una elección y se desarrolla a medida de que la autoridad ejerce acciones en beneficio de la población.

No obstante, el sistema electoral vigente en nuestro país, no garantiza la legitimidad de los gobernantes. El 2 de julio de 2006, las mexicanas y los mexicanos vivimos un ambiente de tensión política, producto del resultado de la pasada elección presidencial, en la que fuimos testigos del resultado más cerrado en la historia de nuestro país, a tal grado que ni el Programa de Resultados Electorales Preliminares, marcó una tendencia clara sobre el resultado electoral. Fue necesario esperar un minucioso recuento de los votos en los 300 distritos electorales y una vez terminado, el IFE dio a conocer que el candidato del Partido Acción Nacional (PAN) y actual presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa, fue el ganador de la elección con 35.89% de los votos emitidos sobre su más cercano competidor, el candidato del Partido de la Revolución Democrática (PRD), Andrés Manuel López Obrador con 35.31% de los votos, habiendo la diferencia de 0.58%. Se esperaba que tras confirmar ese resultado, los actores políticos acataran lo resuelto por el IFE, sin embargo, no fue así. El segundo lugar de la contienda, el candidato del PRD, impugnó la elección ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y convocó a una serie de movilizaciones y actividades en pro de su causa, hasta que el Tribunal Electoral calificó la elección y emitió la declaratoria de presidente electo.

La situación provocó un ambiente de inestabilidad política y social, la incertidumbre se apoderó de la población mexicana. El candidato ganador y actual presidente del país tuvo serias dificultades para iniciar a ejercer su cargo, debido a que no fue respaldado, desde un principio, por la mayoría de la población mexicana.

Lo que nos hace pensar que llegó la hora de legislar tanto a nivel federal como estatal, para modificar nuestro sistema electoral, que permita prever conflictos postelectorales, y una solución podría ser el ballotage o doble vuelta electoral.

Definición de ballotageEl ballotage o balotage es de origen francés, proviene del verbo bailotear, que significa votar

con ballotets, bolitas o bolillas, una forma de elección utilizada antiguamente en comunidades de Francia. Se refiere a una elección con doble turno o segunda vuelta.

* Estudiante de Derecho, UAG. Periodista.

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1 Andrea Sánchez, Francisco José. Enero-abril 2003.”Estudio comparado teórico-práctico y legislativo sobre la segunda vuelta electoral: el caso de México. Biblioteca Jurídica Virtual, Revista Jurídica, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/106/e/7.htm. Consultado el día 22 de enero de 2007.2 Sabsay, Daniel. “Ballotage o doble vuelta electoral”, http://www.iidh.edcr/comunidades/redelectora/docs/reddiccionario/ballotage %20%20doble%20vuelta.ht. Consultado el día 20 de enero de 2007.3 Senado de la República. Enero- febrero 2004, “De la dirección general del Archivo Histórico y Memoria Legislativa. Senado de la República”, http://www.senado.gob.mx/content/sp/memoria/content/ estatico/content/boletines/boletin_29.pdf, Consultado el día 20 de enero de 2007.


El ballotage puede definirse como una técnica utilizada en materia electoral, que consiste en la necesidad impuesta a todo candidato a un cargo electivo de obtener en el escrutinio la mayoría absoluta de los sufragios válidos o el porcentaje señalado por la ley, para hacerse acreedor al cargo en disputa. En el caso de que ninguno de los contendientes hubiese alcanzado dicho porcentaje en una primera vuelta electoral, debe celebrarse una segunda votación entre los dos candidatos que han obtenido la mayor cantidad de sufragios.

En otras definiciones sobre la segunda vuelta electoral, pero todas convergen en un mismo sentido, destacan las siguientes:

“…En sentido amplio, consiste en que para llegar a los cargos públicos, desde una presidencia hasta el nivel de presidencias municipales, es necesario obtener más de la mitad de los votos emitidos”.1

“Dícese en Francia del resultado de una votación, cuando ninguno de los aspirantes a una función electiva obtiene la mayoría de votos exigida por la ley, lo que trae por consecuencia una segunda elección”.2

El politólogo Fernando Barrientos del Monte ha definido a la segunda vuelta como “un sistema de desempate para producir mayorías absolutas en elecciones de circunscripciones uninominales, tanto para elegir diputados como para presidente. Se aplica cuando el requisito legal para ganar un cargo exige la mayoría absoluta o un umbral de votación previamente establecido, el cual de no alcanzarse por ningún candidato en la primera vuelta, plantea la necesidad de una segunda vuelta electoral en la que se restringe la participación a los dos candidatos más votados y en la que para ganar sólo basta obtener la mayoría simple de votos”.3

Se observa que las definiciones se asemejan, la variación que puede notarse es en el porcentaje de votación que debe alcanzar un candidato para proclamarse triunfador, ya que en determinados casos algunas leyes, como se estudiará más adelante, establecen la mayoría absoluta, al contrario de otras que refieren un porcentaje determinado.

AntecedentesEl ballotage, balotage o segunda vuelta electoral tiene su origen en Francia. Su aparición

tuvo lugar en la Ley Electoral de 1787, fue consagrado en las Constituciones de 1993 y 1995; eliminado por Napoleón Bonaparte, reapareció en las Constituciones de 1815 y 1830, estuvo sin vigencia de 1848 a 1851. El emperador Napoleón III, lo instauró en 1852 para una elección

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4 Saravia, Miguel. La legitimidad, Monografías.com.http://www.monografias.com/trabajos12/lalegipod/lalegipod.shtml, Consultado el día 20 de enero de 2007.

Ángel Miguel Sebastián Barajas

legislativa, dándole el nombre de ballotage, y funcionó hasta 1919. Asimismo, se empleó con intermitencia en algunos países de Europa como Bélgica en 1899 y Holanda en 1917. Hasta que es retomado por los franceses en 1965, para adoptarlo en los comicios presidenciales, que ganó su principal promotor, Charles de Gaulle que en 1958 le imprimió las características del actual ballotage francés; a pesar de que en la primera vuelta había quedado detrás del socialista Francois Mitterrand.

Objetivo e importanciaEl principal fin y objetivo del ballotage es garantizar la legitimidad del ganador de la elección.

Debido a que en varias ocasiones los candidatos obtienen triunfos legales pero no legítimos, para entender este hecho debemos dejar en claro cada concepto. La legalidad consiste en el apego irrestricto a la ley, al cumplir en forma cabal todos sus preceptos; sin embargo, hablar de legitimidad es referirse a un consenso de los miembros de la comunidad; es la cualidad que presenta un poder de ser conforme a la imagen del poder que se considera válida en la sociedad, el principio de legitimidad de la sociedad radica en el consentimiento, el afecto, el consenso de la población sobre los cuales se ejercerá un poder, es decir, que los gobernados estén de acuerdo con su gobernante. Tal y como lo expresó Rousseau: “…El poder político reside en la naturaleza general, la legitimidad se encuentra en el consenso de cada particular de someterse a esa voluntad general”.4

Es fundamental para un buen funcionamiento gubernamental, que el poder del gobernante se encuentre legitimado, de lo contrario será un gobierno donde el poder es conferido y ejercido de acuerdo con reglas y principios que el pueblo no acepta, existiendo ilegitimidad que se manifiesta por la ausencia de justificación de mandato por la comunidad. Puede ocurrir que el gobernante entienda con claridad de lo que es gobernar y posea proyectos para sus gobernados, pero, el pueblo lo rechaza. Además de dar cabida a que sus críticos y detractores aprovechen cualquier ocasión para evidenciar las fallas o simplemente obstaculizar sus avances.

La realidad es que no puede hablarse de consentimiento cuando en una elección la gran mayoría de la población no votó por una propuesta determinada, por lo tanto, no está de acuerdo con su futuro gobernante; pero al momento de que los dos más fuertes pasaran a una segunda vuelta, el candidato ganador obtendrá más del 50% más 1 de los votos, lo que aseguraría la legitimidad, mediante la mayoría absoluta.

El ballotage otorga la legitimidad de un gobierno en sus distintos niveles, mas, en el ámbito político la legitimidad se entiende también como la adhesión, trabajo y la aceptación de quienes adquieren un cargo por la vía de procedimientos democráticos, es un continuo trabajo que se fortalece o se debilita durante el ejercicio del cargo, y que depende del apego a la legalidad, en cómo se negocien con las diversas fuerzas políticas, se establezcan los beneficios para la sociedad, así como de la implementación de las políticas públicas. Por lo tanto, no debemos cometer el error de considerar que la legitimidad se reduce nada más a la que se obtiene con simplemente vencer en las elecciones.

210

5 Andrea Sánchez, Francisco José, op. cit. Véase también Senado de la República, enero- febrero 2004, op. cit.


La segunda vuelta o ballotage como un método de desempate, puede actuar para producir mayorías absolutas en las distintas elecciones, cuando existen dos propuestas con bastante aceptación por parte de la población y en una primera instancia no es posible decidir quién obtuvo la mayor preferencia, al momento de pasar a una segunda fase es factible señalar al que obtuvo el respaldo social.

Es útil como un mecanismo de prevención para futuros escenarios de conflictos electorales, es decir, puede estar vigente en la ley sin utilizarse, hasta el momento de ser necesario, actuando como una vacuna cuya misión es prevenir.

Ventajas y desventajas5

Ahora, analicemos cuáles son las principales ventajas e inconvenientes de este método.Las ventajas que presenta el ballotage son las siguientes:Tiende a reducir el número de partidos. Los partidos pequeños, al observar que solos no tienen

posibilidad de triunfo, se ven obligados a negociar con los llamados partidos grandes, y adherirse a uno de ellos.

Retiro de candidatos menos favorecidos. Permite reagrupar fuerzas políticas, debido a que en una primera elección se generó un divisionismo del voto provocado por la existencia de varios candidatos.

Legitima. Asegura la maximización de la legitimidad del candidato elegido y un mayor margen de gobernabilidad en el ejercicio del cargo.

Libertad al votante. Con su uso se pretende evitar que funcionarios o políticos poderosos, que gozan de amplias atribuciones y una gran influencia, dejen de presionar al electorado, pues es muy difícil que en una segunda elección influyan de sobremanera en el elector con tan poco de tiempo entre ambas elecciones.

Evalúa. Mide la preferencia real del partido y del candidato frente a los electores, de tal forma que se fortalece el sistema de partidos.

Doble opción al elector. El elector tiene la doble opción de orientar sus preferencias partidistas. La segunda vuelta electoral permite el voto estratégico: en la primera vuelta el elector vota por el partido con el cual se identifica más o que desde su perspectiva le ofrece mayores beneficios; en la segunda, el elector reorienta su preferencia, vota por el partido que tiene mayores posibilidades de ganar.

Promueve la gobernabilidad. El apoyo a un gobernante por parte de una mayoría relativa podría traer como consecuencia graves problemas de gobernabilidad que ocasionaría una crisis; en cambio, un gobernante con respaldo de mayoría absoluta tendrá la tranquilidad necesaria para llevar a cabo sus proyectos de gobierno.

La gobernabilidad ha sido uno de los temas más discutidos en torno al ballotage, debido a que para algunos investigadores como la Lic. Odette Aguilera, “…La segunda vuelta no favorece la gobernabilidad, porque ésta es la relación que existe entre gobernantes y gobernados, y no

211

6 Aguilera Barrios, Odette. La segunda vuelta en el proceso electoral, Monografías.com.http://www.monografias.com/trabajos10/ballot/ballot.shtml. Consultado del día 20 de enero de 2007.


depende de la cantidad de votos sino de la transparencia de las elecciones”.6 El comentario con su fundamento es válido, pero, se debe recordar que el consenso de la población en una elección es el comienzo de la relación gobernado-gobernante, que más adelante se convertirá en el pilar fundamental de la gobernabilidad de una sociedad.

Promueve una cultura política. Con una segunda vuelta, los partidos políticos serían más disciplinados y atentos en su trato hacia la población, se plantearían nuevas estrategias a seguir en caso de escenarios políticos factibles.

Disminuye las pugnas políticas latentes en una elección de mayoría relativa. Las pugnas florecen en un ambiente de mayoría relativa que es terreno propicio para el reclamo, la insatisfacción y la decepción, por lo que ganar por una mayoría absoluta coadyuvará a subsanar el ambiente político. Esto, no se puede asegurar, que después de una segunda elección no lleguen a existir conflictos graves, debido a que el ser humano en un momento determinado es incapaz de controlar sus emociones y tiende a ser irracional, a pesar de que se le pruebe que no cuenta con razón para sostener su dicho.

Mejores opciones. Los políticos tendrían que ocuparse por una buena imagen y servicio a la población para poder competir por un cargo de elección popular, dando como resultado mejores servidores públicos.

Desventajas:Los principales inconvenientes de la segunda vuelta radican en que pueda generarse un

cansancio y apatía por parte de la población a causa de una segunda ronda; se prolongaría la incertidumbre sobre el ganador y existiría un clima de tensión; pero sobre todo habría excesivo gasto de recursos empleados en realizar otra campaña y elección.

Recursos que para mucha gente bien podrían utilizarse en programas de educación o de salud pública, que van directamente en beneficio de la población. No obstante, los conflictos que se susciten por asuntos postelectorales pueden resultar mucho más graves y costosos que una segunda elección.

Ballotage en otros paísesSon varios los pueblos en Europa y en América Latina que tienen contemplado en la ley la

figura de la segunda vuelta electoral. En algunos países de Europa, se requiere la mayoría absoluta para obtener el cargo de presidente de la república, como lo podemos observar en sus respectivas constituciones.

La Constitución de Francia señala en el artículo 7º. “La elección del presidente de la República se efectuará por mayoría absoluta de los votos depositados. De no obtenerse dicha mayoría en la primera votación, habrá una segunda votación en el segundo domingo siguiente. Solamente podrán presentarse en ésta los dos candidatos que hayan obtenido la mayor suma de votos en la primera votación, teniendo en cuenta la posible retirada de algunos de los candidatos más favorecidos”.

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7Barrientos del Monte, Fernando. 30/10/2003, Ciudad política-portal de la ciencia política. La segunda vuelta electoral: un acercamiento a la experiencia latinoamericana. ciudad política. http://www.ciudadpolitica.com/modules/news/article.php?storvid=248. Consultado el día19 de enero de 2007.8 Ibídem.


En Austria su Carta Magna hace mención en el artículo 60. “... (2) Resultará electo aquel candidato que obtenga más de la mitad de los votos válidos. Si no resultara esa mayoría deberá celebrarse una segunda votación. En ella sólo puede votarse válidamente por uno de los dos candidatos que hubieren obtenido la mayor cantidad de votos en la primera votación; pero cada uno de los dos grupos de sufragantes que han presentado esos dos candidatos pueden nominar para la segunda votación a otro individuo para reemplazar a su candidato original”.

La Constitución de Portugal refiere en el artículo 129:1. “Será electo presidente de la República el candidato que obtenga más de la mitad de los

votos válidamente expresados, no se considerarán como tales a los votos en blanco”.2. Si ninguno de los candidatos obtuviere ese número de votos, se procederá a una segunda

votación hasta el vigésimo primer día subsiguiente a la primera votación.3. A esta votación sólo concurrirán los dos candidatos más votados que no hubieren retirado

su candidatura”.En América Latina, “Costa Rica y Ecuador fueron los primeros países que la adaptaron a finales

de los años setenta del Siglo XX…”.7 En la actualidad son varias las naciones que han adoptado el ballotage en su sistema electoral cuando no se llega al porcentaje requerido, en nueve de ellas se requiere mayoría absoluta para ganar la elección (Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Haití, Perú, República Dominicana, Uruguay), mientras que en cuatro países se requieren mayorías especiales, inferiores al 50% más uno, con las siguientes particularidades: Argentina exige para ganar en la primera vuelta más del 45% de los votos válidos, o al menos 40% de los votos válidos y una ventaja de 10 puntos sobre el siguiente; Nicaragua requiere al menos el 45% de los votos válidos para ganar en la primera vuelta; Ecuador requiere, para ganar en la primera vuelta, una votación superior al 40% de los votos válidos con una ventaja de diez puntos de porcentaje sobre el segundo; Costa Rica exige para ganar en la primera vuelta el 40% de los votos válidos.

Ballotage en MéxicoEn México han sido múltiples los esfuerzos por introducir el ballotage a nuestro sistema electoral

federal, la primera propuesta la hizo el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) por el entonces diputado Jorge Emilio González Martínez en enero de 1988. En marzo de 1988 el Partido Acción Nacional (PAN) a través del diputado Rafael A. Castilla, presentó una iniciativa de ley para reformar el artículo 81 Constitucional en donde señalaba que la elección presidencial “requerirá de mayoría absoluta de los votantes, y de ser necesario se celebrará una elección en segunda vuelta entre los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos”.8 Su argumento era que las elecciones son cada vez más reñidas y con la diferencia de votos entre partidos muy reducida, era posible una Presidencia sin el respaldo popular necesario para el cabal desempeño de sus funciones. En abril de

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9 Senado de la República, Sesión ordinaria de la H. Cámara de Senadores, celebrada el jueves 14 de diciembre de 2006. http://www.senado.gob.mx/servicios_parlamentarios.php?ver=estenografia&tipo=O&a=2006&m=12&d=14. Consultado el día 22 de enero de 2007.


2001 el diputado Fernando Ortiz del Partido Revolucionario Institucional (PRI) sostuvo una iniciativa similar. En agosto del 2002, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, mostró una iniciativa de decreto que reforma y adiciona los artículos 52, 56 y 81, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para introducir la doble vuelta electoral o ballotage en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de diputados y senadores integrantes del Congreso General, que ahora son elegidos según el principio de votación por mayoría relativa, para que sea mediante mayoría absoluta su ascenso a dichos cargos. En su exposición de motivos recalca la importancia de la legitimidad que está directamente vinculada a la gobernabilidad, ya que en la medida en que la población acepta el sistema político existente como adecuado y que los gobernantes tienen derecho a ejercer su mandato, apoyará la continuidad del sistema democrático. Esas propuestas no trascendieron debido a que los legisladores no pudieron ponerse de acuerdo, ya que muchos desconocían el tema en cuestión.

Tras el conflicto postelectoral de las elecciones presidenciales del 2006, en el que México vivió un ambiente de inestabilidad y tensión política, se ha retomado el tema por parte de los legisladores, y en diciembre de 2006 el diputado Jesús Ramírez Stabros, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, sustentó una serie de reformas en la que contempla que el Ejecutivo federal sea elegido con la mayoría de los votos emitidos y en caso de no alcanzar dicha cifra por parte de algún candidato, se proceda a una segunda vuelta. Por otra parte, en sesión ordinaria de la H. Cámara de Senadores, celebrada el 14 de diciembre de 2006, el senador Guillermo Padres Elías, hizo conocer un Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 81, 99, 116 y 122 constitucionales, que a letra señala: “…Hoy como miembro de la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional someto a la consideración de esta Asamblea una iniciativa para reformar diversas disposiciones constitucionales a efecto de instaurar en nuestro país la institución de la segunda vuelta electoral”.9 Mencionando que su aplicación será para las elecciones de presidente de la República, gobernadores y jefe de gobierno del Distrito Federal, en el caso de que ningún candidato obtenga más del 45 por ciento de la votación válida emitida o cuando aconteciendo tal hecho la diferencia entre el primero y segundo lugar sea menor a 5 puntos porcentuales respecto del total de la votación válida.

A pesar de que la propuesta no ha trascendido a nivel federal, curiosamente en un estado de nuestro país ya estuvo en práctica el ballotage, es el caso de San Luis Potosí, que el 17 de agosto de 1997 aplicó la segunda vuelta, en 23 de 58 municipios, donde ningún candidato obtuvo, en principio la mayoría absoluta que establecía la legislación electoral en su artículo 15, que a la letra mencionaba: “Cuando en las elecciones ordinarias o extraordinarias que se celebren para la renovación de ayuntamientos, ninguna de las planillas contendientes obtenga la mayoría absoluta de la votación válida emitida en el municipio de que se trate, se estará a lo dispuesto en las siguientes reglas:

…a) pronunciará la declaratoria de los municipios en que deberá efectuarse una segunda votación, en virtud de que ninguna de las planillas contendientes obtuvo la mayoría absoluta de la votación válida emitida...”. El artículo 177 de la misma ley, también refería a la segunda vuelta

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10 Consejo Estatal Electoral de San Luis Potosí, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luís Potosí. Fecha de publicación: 2,5,9,12,16,19,23,26 y 30 de enero de 1918, 2,6 Y 9 de febrero de 1918; fecha última reforma: 11 de julio de 2003. http://www.cee-slp.org.mx/ jurídico/ constitucionestado.pdf. Consultado el día 22 de enero de 2007.


electoral, pero ambos preceptos fueron derogados y reformados en sus párrafos el 30 de julio de 2005, cuando se publicó en el Periódico Oficial. En la página web del Consejo Estatal Electoral de San Luis Potosí, al consultar en el marco jurídico, la Constitución del Estado, en el artículo 35, aún sigue contemplando la segunda vuelta electoral: “Cuando en las elecciones para la renovación de los Ayuntamientos ninguna de las planillas de candidatos obtenga la mayoría absoluta de la votación total válida emitida en el municipio respectivo, se llevará a cabo una segunda votación, excepto en los casos que establezca la ley. En la segunda votación participarán únicamente las planillas que hayan obtenido las dos más altas votaciones...”.10 Lo que significa que el ballotage continúa vigente, pero ya no existe el método de aplicación necesario para llevarlo a cabo.

Además de San Luis Potosí, en los estados de Veracruz y Baja California, han existido propuestas para legislar sobre la segunda vuelta electoral, pero hasta el momento no se ha aprobado, ni ha estado en vigencia.

Implementación en GuerreroPara un pueblo como Guerrero en el que a lo largo de la historia hemos sido testigos de graves

pugnas políticas postelectorales, es fundamental la integración inmediata de una segunda vuelta electoral. Porque, además de garantizar la legitimidad del gobernador, Ayuntamientos y diputados locales, nuestro Estado innovaría y se pondría a la vanguardia como algunos países de primer mundo. Habría una mayor gobernabilidad, tendría que haber más negociaciones entre partidos, existirían pocas opciones pero más serias y mejores, menos conflictos, se daría una mayor competencia política, que traería como resultado el mejoramiento del servicio público.

Por lo tanto, tomando en consideración lo antes expuesto se propone la reforma a los artículos 28, 30, 65, 94 y 95, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, así como los artículos 148, 220, 221, 233, 234, 241 y 242 del Código Electoral del Estado, para poder incorporar la segunda vuelta electoral o ballotage en la reforma electoral de Guerrero, para los cargos de gobernador, diputados locales y Ayuntamientos, en el caso de que ningún candidato obtenga la mayoría absoluta en una primera ronda electoral.

ConclusiónParece necesario que nuestros legisladores analicen la propuesta del ballotage o doble vuelta

electoral, y en su caso aprobarla, para que llegado el momento se aplique cuando en la primera vuelta ningún candidato logre el porcentaje señalado por la ley; siguiendo el buen ejemplo de Argentina, en la que la doble vuelta electoral estuvo vigente largo tiempo en su ley, pero fue hasta hace unos años que se hizo necesario establecerle, lo mismo puede pasar en nuestro Estado. Asimismo, legislar sobre una segunda vuelta electoral, en todos los cargos de elección popular en el estado de Guerrero, podría evitar conflictos postelectorales que tanto perjudican la convivencia entre los habitantes de nuestra entidad.

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Las Mesas Directivas de Casilla

J. Félix Villafuerte Rebollar *

Con el propósito de conocer algunos antecedentes de las Mesas Directivas de Casillas, su naturaleza jurídica y funciones, hemos buscado en las legislaciones electorales y aportado algunos datos emanados de nuestra experiencia.

De acuerdo con algunos estudiosos de la materia, las Mesas Directivas de Casilla, son los órganos electorales más antiguos del país.

Antecedentes históricosBajo el modelo electoral de la Constitución de Cádiz de 1812, en 1813 se instalaron por

primera vez, las casillas, para recibir la votación de candidatos a electores, quienes tenían la encomienda final de designar a Morelos como Generalísimo de la Nación, en quien también se depositaron las acciones ejecutivas de la administración pública.

Las primeras casillas electorales de 1813, sancionadas por la Constitución de Apatzingán de 1814, estaban integradas por cuatro ciudadanos: el jefe de justicia del territorio o comisionado que nombraba el juez del partido como presidente; dos escrutadores y un secretario nombrado por los ciudadanos concurrentes al acto.

Las entonces llamadas juntas vecinales se integraban basándose en dos criterios: el primero consistía en que los propios ciudadanos que concurrieran a votar, elegían a los funcionarios que instalarían la casilla y recibirían la votación; el segundo tomaba en cuenta la participación de la autoridad municipal, que comisionaba a una persona para que nombrara una junta integrada por cuatro vecinos y presidida por el propio comisionado del municipio.

La junta vecinal funcionaba como órgano instalador, es decir, el día de la elección, a la hora fijada para iniciar la jornada electoral, procedía a nombrar cinco ciudadanos para integrar la junta electoral, que recibiría la votación.

Se fijaba cierto plazo para realizar los nombramientos de la junta electoral. Cuando no era posible efectuar los nombramientos, la junta instaladora se convertía en forma automática, en junta electoral.

En dichos antecedentes podemos ubicar los primeros órganos a quienes se les encomendó la recepción de la votación, que en su evolución han sido objeto de diversos cambios relacionados con la forma en que se integraron, siendo variable el número de sus miembros y los encargados de hacer los nombramientos. Sobresale de entre estos procedimientos, la participación que en su momento se otorgó a los partidos políticos, que podían proponer los candidatos a miembros de la mesa directiva de casilla atribución que tuvo vigencia en el Código Electoral de 1987, antecedente inmediato del Código Federal de Institucionales y Procedimientos Electorales, promulgado en 1990.

* Licenciado en Derecho, UAG. Magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.

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Naturaleza jurídicaDe acuerdo con el párrafo primero del artículo 118 del Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales: “Las Mesas Directivas de Casillas por mandato constitucional son los órganos electorales formados por ciudadanos, facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada una de las secciones electorales en que se dividan los 300 distritos electorales”.

En el estado de Guerrero se retomaron en forma similar los criterios para dar origen a la mesa directiva de casilla. Nuestra primera ley electoral de 1851, promulgada por el entonces gobernador Juan Álvarez, en su artículo 6 establece: “tres días antes de la elección los ayuntamientos nombrarán para cada sección una junta provisional compuesta de un presidente, dos secretarios y dos escrutadores, la cual será reemplazada por la que nombren los ciudadanos en la forma que adelante se dirá”. -Se hacía referencia al artículo 18 de esta ley, que dispuso: “el día de la elección estará la junta provisional con el empadronador a las ocho de la mañana en el lugar señalado, luego que estén ahí reunidos siete ciudadanos por lo menos procederá a nombrar dentro de ellos mismos a mayoría absoluta de votos un presidente, dos secretarios y dos escrutadores. Si a las nueve no se hubieren reemplazado, la junta provisional, esta misma quedará erigida en electoral. Los empadronadores asistirán a las juntas”.

A partir de esta ley, las siete siguientes –incluida en ellas, el actual Código Electoral del Estado de 1992, promulgado por el entonces gobernador, licenciado José Francisco Ruiz Massieu- se ha dispuesto el funcionamiento de la mesa directiva de casilla.

En la Ley de 1980 se dedica un capítulo especial a ese órgano electoral, que se integraba con un presidente, un secretario y dos escrutadores, integración que hoy se retoma en nuestro Código Electoral vigente. La disposición legal es correlativa del artículo 91 del Código Electoral del Estado de Guerrero, y en ambos casos se puede establecer que la finalidad de la mesa directiva está encaminada a la recepción de la votación y el conteo de los votos.

También el presidente de casilla tiene plena autoridad para preservar el orden en la misma, así como garantizar la libre emisión del voto y efectividad del mismo, inclusive con el auxilio de la fuerza pública, de ser necesario.

Por otra parte, las mesas directivas de casillas tienen atribuciones para determinar la validez de los votos en particular, y, en consecuencia, pueden tener como nulos a aquellos que no hayan sido emitidos en la forma que establece la ley, lo que la convierte, en un momento dado, en un órgano calificador y no sólo receptor del voto.

En el ámbito federal y local se incluye a las mesas directivas de casillas dentro del catálogo de órganos electorales encargados de la función estatal de organizar las elecciones.

Bajo dicho contexto se puede establecer que las mesas directivas de casilla son órganos electorales de naturaleza administrativa, que funcionan sólo durante la jornada electoral.

FuncionamientoComo ya se señaló, las mesas directivas de casilla funcionan durante la jornada electoral.

En términos generales, tanto el COFIPE, como nuestro Código Electoral disponen reglas y

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procedimientos similares para determinar su integración. Se refieren, pues, a la insaculación de ciudadanos, a la capacitación, evaluación y expedición de nombramientos y protesta del cargo.

Del mismo modo, en cuanto a la ubicación de casillas, se realizan recorridos previos para verificar que los lugares o domicilios de instalación reúnan los requisitos que exige la ley. Se elaborará un catálogo y se presenta como presupuesto ante los órganos distritales en quien recae la facultad para aprobar y hacer la publicación con los domicilios e integrantes de las mesas directivas de casilla.

De acuerdo con la ley existen cuatro tipos de casillas: las básicas, que deben instalarse por sección electoral, tomando en consideración para la demarcación un mínimo de 50 electores y un máximo de 1,500. Se especifica, por ley, que por cada 750 electores se instalará una casilla, es claro que la primera fracción correspondería a la casilla básica.

En cuanto a la contigua, se dijo, si el número de electores de una sección rebasa los 750, el Consejo Distrital aprobará la instalación de una casilla contigua hasta satisfacer el número de fracciones de 750 electores que se obtengan del total de las listas.

En el caso de la casilla extraordinaria, su instalación obedece a cuestiones geográficas; es decir, se dan casos en que no es posible el acceso de todos los electores de un mismo sitio, o en la práctica resulta inconveniente ubicar una casilla común, cuando existen disputas o rencillas entre grupos e incluso entre comunidades. En estas condiciones el Consejo opta por instalar una casilla extraordinaria, para garantizar la emisión del sufragio y velar por la seguridad de los electores.

Por último, la casilla especial se instala para que en ella puedan emitir su voto los electores que se encuentren transitoriamente por el lugar. En general, estas casillas se encuentran instaladas en zonas de mayor afluencia poblacional, como pueden ser terminales, parques, tiendas de autoservicio, entre otras.

Ahora bien, al retomar el aspecto de integración de casilla, el artículo 93 del Código Electoral del Estado dispone que para ser integrante de la mesa directiva de casilla se requiere: ser ciudadano residente de la sección electoral que corresponde a la casilla; estar inscrito en el registro electoral; contar con credencial para votar; estar en ejercicio pleno de sus derechos políticos y civiles; tener un modo honesto de vivir; no ser servidor público de confianza, de mando superior, ni tener cargo partidista; saber leer y escribir y no tener más de 70 años el día de la elección; gozar de buena reputación y no ser candidato a puesto de elección popular.

Como se aprecia, los requisitos denotan la importante función de los integrantes de las mesas directivas de casilla. Aunado a ello, el procedimiento que se sigue sirve para seleccionar a quienes garanticen el cumplimiento de los principios rectores del proceso electoral, como son: la certeza, imparcialidad, objetividad, legalidad y profesionalismo.

Sin embargo, podríamos decir que en la práctica se les ha negado esa importancia a las mesas directivas de casilas. Pese al sistema de selección que buscan integrar las casillas al azar en mérito de cerrar el paso a la parcialidad y en el peor de los casos a funcionarios de consignas, existen muchos actos de improvisación de funcionarios a la hora en que deben quedar instaladas las casillas; volviéndose así nulo y carente de efectos el procedimiento selectivo que practica el órgano electoral.

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Con ese propósito, deben emplearse mecanismos más eficaces para lograr una óptima capacitación de los ciudadanos prospectos a ser funcionarios de casillas. Para ello, debemos tener como premisa, reconocer la función fundamental que realiza este órgano electoral, podríamos decir que les toca ser protagonistas en los momentos cruciales de todo el esfuerzo del Estado para lograr legitimar los Poderes que lo constituyen. En la jornada electoral se refleja el éxito o no de la preparación del proceso. También parte de dicho punto todo lo necesario para la calificación de la elección.

De las actividades de la jornada electoral depende el accionar o no, un engranaje impugnativo que ha demostrado tener efectividad, aun enfrentando el escepticismo que algunos actores políticos todavía conservan producto de una cultura tradicionalista referente al modo de ver la controversia postelectoral.

Es necesario que las estelas de desconfianza que aún prevalecen en nuestro sistema electoral mexicano, sean tratadas con delicadeza, previniendo los vicios e irregularidades, y no sancionándolos.

En los órganos electorales debe prevalecer la convicción para hacer que la capacitación no se improvise, ni tampoco la integración de las casillas, nuestra meta debe ser que quienes se capaciten sean los que en la jornada electoral integren las casillas y esto quizá podría lograrse incrementando los estímulos a los funcionarios de casillas, pues no se debe pasar por alto que se trata de un órgano electoral que requiere, como todos los demás, recursos suficientes para sacar adelante su importante función, y cumplir así con las responsabilidades que incluso, valga decirse, les pueden ser exigidas penalmente.

La experiencia nos ha demostrado que el ciudadano no tiene interés pleno de dedicar parte de su tiempo a una función pública que no sea apoyada, por lo que en la mayoría de los casos estima conveniente realizar actividades privadas, de las cuales pueda obtener un beneficio para sí, y por supuesto para las personas que dependan de él.

Debemos reconocer que las obligaciones permiten su exigencia cuando se disfruta de derechos. Cabría formular algo al respecto para lograr un cabal cumplimiento de las actividades de la jornada electoral. A los grandes esfuerzos del Estado por lograr la excelencia del trabajo electoral, se debe sumar uno más que respalde la función de la mesa directiva a fin de que como se ha dicho, los funcionarios electorales cumplan a satisfacción las responsabilidades que se les atribuye, que por cierto constituyen un buen número y como ya se dijo, son de suma importancia para el resultado del proceso electoral:

Atribuciones generales- Instalar y clausurar la casilla; - Recibir la votación;- Efectuar el escrutinio y cómputo de la votación;- Permanecer en la casilla desde su instalación hasta su clausura (diez horas aproximadamente).

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Particulares del presidente- Como autoridad electoral preside los trabajos de la mesa directiva de casilla y vela por el cumplimiento de las disposiciones legales a lo largo del desarrollo de la jornada electoral;- Días previos a la jornada recibe de los Consejos la documentación, útiles y elementos necesarios para el adecuado funcionamiento de la casilla, que conserva bajo su responsabilidad hasta la instalación de la misma;- Identifica a los electores que acuden a votar;- Mantiene el orden de la casilla, si es necesario, con auxilio de la fuerza pública. (Se inviste de plena autoridad de las inmediaciones de la casilla).- Vela por la seguridad de los electores, de los representantes de los partidos y de los miembros de la mesa directiva;- Puede retirar de la casilla a cualquier persona que altere el orden o que atente la libertad y secrecía del voto, o perturbe la realización de las operaciones de cómputo de la casilla;- Tiene bajo su responsabilidad -vale hacer énfasis en esta función- hacer llegar la documentación y los expedientes en el tiempo que la ley señala y en perfecto estado a los Consejos que corresponda; y finalmente- Publica los resultados de cómputo de cada una de las elecciones en la casilla.

El secretario- Elabora las actas de la jornada electoral y las distribuye en los términos que la propia ley establece;- Cuenta las boletas electorales recibidas en la casilla, antes del inicio de la votación, y en presencia de los representantes de los partidos;- Verifica la identidad de los electores, tanto la que refiere la credencial para votar como la que aparece en la lista nominal de electores para que proceda a entregar las boletas al mismo;- Recibe cualquier escrito que manifieste inconformidad por irregularidades durante la jornada electoral y que puede ser presentado por los representantes de los partidos políticos;- Inutiliza las boletas sobrantes de cada una de las elecciones.

Los escrutadoresTienen a su cargo fundamentalmente realizar el escrutinio y cómputo de las casillas y auxiliar

al presidente y al secretario en las actividades que se les encomienda.En términos generales, son las actividades que realizan los funcionarios de las mesas directivas

de casillas, que llegan a incrementarse si se toman en consideración las que se señalen en los manuales correspondientes, expedidos por la autoridad electoral administrativa.

Ahora bien, dentro de las obligaciones del ciudadano establecidas constitucionalmente se señalan, desempeñar las funciones electorales para las que fueron nombrados (art. 36 frac V Federal y 18 fracc. IV Local), pero eso no implica interpretar que los trabajos inherentes deban

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desempeñarse en forma gratuita, máxime si se toma en cuenta que las disposiciones de carácter general no distinguen a un funcionario electoral de otro. En ese sentido, desde nuestro personal punto de vista, es lógico y congruente con las normas y principios fundamentales del derecho laboral, pues el caso en estudio cumple con todos los extremos de una relación laboral de trabajo en la que existe éste como tal; un superior y un subordinado; un patrón y un trabajador.

ConclusiónTodos los órganos electorales tienen una función sustantiva dentro de las etapas del proceso

electoral, cada uno de sus integrantes es responsable de cumplir en términos de los nombramientos que le es expedidos; en la mayoría de los casos, los trabajos desempeñados son remunerados, excepto lo concerniente a los integrantes de la mesa directiva de casilla.

Exigir el cumplimiento gratuito de una función electoral a los integrantes de la mesa directiva de casilla, sería tanto como admitir el mismo trato a quienes integren algún otro órgano electoral administrativo. De la misma naturaleza de la mesa directiva de casilla, por ejemplo, consejos o juntas electorales, según se apliquen al ámbito electoral federal o local al que correspondan.

Bajo las consideraciones anteriores, y partiendo del principio de igualdad, se propone que las personas que sean elegidas para integrar la mesa directiva de casillas, sean remuneradas económicamente, pues se trata de verdaderos órganos electorales, cuyos integrantes tienen derecho a un salario, ya que con ello se lograría que le dedicaran tiempo y las atenciones debidas a esa función, pues ya existiría un interés para llevar a cabo un buen desempeño en dicha actividad lo que sería un gran paso para la llamada profesionalización electoral.

Los incentivos incrementarían la participación de los ciudadanos autorizados por el Consejo, cerrando el paso a la improvisación y quizás a la intención que todavía persiste, entre algunos, por tener en las casillas funcionarios a modo.

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Cultura, política y democracia en México

Colette Dugua Chatagner *Maribel Aguirre Dugua **

En cualquier país democrático del mundo, gobierno, organismos y partidos políticos deben tomar en cuenta e involucrar en su toma de decisiones a la nación entera. En el caso de México, se trata de una nación multicultural y, sin embargo, no siempre se reconoce esta realidad. Por lo general, las políticas nacionales se definen desde la perspectiva del “México imaginario” (occidental, moderno) y se olvidan del “México profundo” (mesoamericano, tradicional).

En cuanto a la cultura, México tiene una identidad propia, multiforme, mestiza, que si hoy se encuentra influida por el proceso de globalización-occidentalización también sigue expresándose de distintas maneras en las creencias, mitos, ritos, usos y costumbres.

Desde mediados del Siglo XX se vive en México un proceso acelerado de modernización y democratización con el reconocimiento de la pluralidad política, y tímidamente de la pluralidad étnica y cultural. A pesar de ello, ambos procesos promovidos por los gobiernos en turno suelen ser problemáticos y cuestionados por la sociedad, porque no corresponden a la cosmovisión e identidad de los sectores populares que pertenecen al “México profundo”.

Por eso es que vale la pena analizar el discurso oficial del actual gobierno mexicano y la oferta política, nutridos de los valores de la democracia y la justicia. Todo ello, en el contexto de la nación pluricultural y poseedora de una identidad mesoamericana muy propia.

México, globalización y culturaEn México, desde una perspectiva antropológica, se puede ver cómo se expresan las

contradicciones de un estado que desde su independencia ha buscado construir una identidad nacional única frente a un contexto de diversidad cultural.

Por principio, el proyecto nacional promovido por criollos y mestizos excluyó a los indígenas. Se suponía entonces que la homogeneización cultural era una condición necesaria para la construcción de una sociedad moderna. Por eso es que la escuela surgida de la Revolución centró su primer esfuerzo en la castellanización de la población.

Aún en la actualidad, la educación y gran parte del sistema político siguen orientados hacia la homogeneización de la diversidad, al asumir que la diferencia es motivo para la desigualdad. En pocas palabras, durante todo el Siglo XX, la política del estado mexicano se centró en la modernización del país, bajo el supuesto que modernidad y globalización eran sinónimos de occidentalización (Bartolomé, 1997; 27-29).

* Docente-Investigadora de la Universidad Autónoma de Guerrero.** Licenciada en Relaciones Internacionales.

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Para llegar a entender ese proceso, es necesario referirse a las presiones externas que orillaron a los grupos en el poder a buscar un modelo único en el que, según ellos, todos los mexicanos “caben”. Parte de la explicación reside en que México, como muchos otros países en vías de desarrollo, tuvo que sumergirse en un movimiento ya predeterminado a nivel internacional. A la par del afán por conseguir una identidad nacional, el proyecto de desarrollo económico también fue una importante fuente de legitimidad, y su importancia aumentó en la última década con el proceso acelerado de la globalización. Pero el gobierno mexicano se internó en una corriente globalizadora que no sólo fue económica sino también política, social y cultural.

En el nuevo mundo global, como menciona el antropólogo Christian Ghasarian, la dicotomía entre tradición y modernidad está rebasada (2002; 237). Los grupos sociales sin excepción, incluyendo los sectores populares y marginados, están afectados por el fenómeno de la globalización, y de manera muy directa por la migración de sus miembros. En México, es un hecho que el nuevo estilo de vida impacta el ambiente cultural del país, hasta las comunidades rurales más apartadas.

Como algunos analistas lo han planteado, la globalización ha sido benéfica en muchos sentidos pero también significó polarización, desigualdad y exclusión. Por ello, las fuerzas de la globalización también incrementaron las demandas de instituciones internacionales hacia los gobiernos por un desarrollo y una democracia sostenibles. A nivel global, se ha planteado una infinidad de objetivos relacionados con el crecimiento económico, el desarrollo local, la disminución de la pobreza, etc. México no ha sido la excepción.

En las propias palabras del expresidente Vicente Fox, en el último informe de avances respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Gobierno de la República, 2005):

“El principal desafío que enfrentamos las naciones del mundo es conseguir que el proceso de globalización se convierta en una fuerza positiva. Tenemos el reto de lograr que sus beneficios se distribuyan de forma equitativa, con una visión incluyente. Sólo así abatiremos la desigualdad económica y social.”

Pero ¿cómo cumplir con los objetivos de desarrollo si no se consideran factores tan importantes como la o las culturas de las sociedades?

Es así como la globalización también ha traído consigo una nueva preocupación: la cuestión de la cultura, la identidad y la diversidad, no asumidas hasta ahora en las políticas públicas. Tal como se describe en la publicación Cruzando la brecha: diálogo entre civilizaciones (Crossing the divide. Dialogue among civilizations) (Giandomenico, 2001; 21):

“Mientras sucede la globalización en la ciencia y la tecnología, los medios de comunicación masiva, el comercio, las finanzas, el turismo, la migración, el crimen y las enfermedades progresan a un ritmo y a un grado sin precedentes. [En ese contexto] La difusión y la intensidad de las identidades locales, definidas en términos de etnicidad, lenguaje, tierra, religión y tradiciones, resurgen como fuerzas mayores en nuestro tiempo.”

La consideración de los factores sociales y culturales es novedosa en las agencias de desarrollo internacional, y aún no está aceptada en plenitud en la agenda de los gobiernos. Desde hace muchos años se admitió que un verdadero desarrollo necesita tomar en cuenta todo tipo de factores sociales pero la cuestión cultural apenas comienza.

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Colette Dugua Chatagner/Maribel Aguirre Dugua

El sistema de las Naciones Unidas ha jugado un papel central en el discurso relativo a la cuestión cultural y ha reconocido una tensión entre los principios universales y las realidades concretas relacionadas con la cultura de las sociedades. Lo describe de la siguiente manera (Ibídem; 23):

“La fuerte creencia en que la modernización erradicaría las diferencias culturales, institucionales, estructurales y mentales, y si no se impedía, que llevaría hacia un mundo moderno uniforme, ya no es sostenible. Puesto que la globalización engendra tanto localización como homogeneización, las diferencias culturales e institucionales configuran el contorno del proceso de modernización. Como consecuencia, las tradiciones influyen el camino de la modernización, acentuando las distintivas formas culturales e institucionales”.

Incluso instituciones como el Banco Mundial consideran la cultura como factor esencial en el progreso de los países. A mediados de la década de los noventa, la cultura como concepto fue introducida en los asuntos de política pública y fue explícitamente desarrollada como tema por James Wolfensonhn, el entonces presidente del Banco Mundial. Interés que se demuestra con la publicación en 1994 de Cultura y acción pública (Culture and Public Action) entre este organismo y Standford University Press, en la que se incluyeron reflexiones como la siguiente (Rao y Walton, 1994; 18):

“Las intenciones por resolver la tensión ha tomado la forma de declaración de los derechos y principios universales (algunos de los cuales parecen ser inconsistentes con las “culturas” de sus miembros) y, al mismo tiempo, de demanda por el respeto de cada diversidad cultural.”

En la Organización de Estados Americanos, en el marco de la Comisión Interamericana de Cultura, aún se discute la creación del Observatorio Interamericano de Políticas Culturales para “fortalecer el sector cultural y hacer efectivo su inmenso potencial en el desarrollo y la integración regional”. Entre otras actividades, el Observatorio podrá difundir los programas de los gobiernos y la sociedad civil para promover, entre otras cosas, la diversidad cultural (SG/OEA, 2005).

La cultura es entonces un tema que ya comienza a discutirse incluso por los economistas y creadores de las políticas públicas relacionadas con el desarrollo. Por eso es que nos preguntamos: si ya se considera a nivel internacional el valor de la cultura ¿qué tanta importancia se le está dando en México? ¿Estará, en verdad, incluido en la elaboración de las políticas públicas y el proyecto de nación que ofrecen las instituciones y los partidos políticos?

En naciones como México y muchos otros países de América Latina, el estudio de la multiculturalidad y la diversidad debería abordar, sin excusas, la cuestión indígena. Importantes análisis internacionales sobre desarrollo ya han enfocado su atención en el respeto por las culturas indígenas en el diseño de las políticas y los proyectos nacionales. Las discusiones más importantes se han llevado a cabo a raíz de la declaración por parte de la Organización de las Naciones Unidas del Año Internacional de los Pueblos Indígenas en 1993. Desde entonces, se reconoce que la situación de los indígenas y de otras minorías son deplorables y no pueden sostenerse así por mucho tiempo más.

La salida a ese problema es motivo de grandes debates y aún se escuchan las peticiones de grupos diciendo que no quieren desarrollo que acabe con su identidad, quieren desarrollo y salir

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de la pobreza pero seguir siendo indígenas. Tal tipo de demandas surge porque “los desarrollistas se han planteado como prioridad y única dimensión el desarrollo y muchas veces han visto en la etnicidad y la autoafirmación cultural una forma de conservadurismo, una barrera al desarrollo que es necesario vencer.” (Uquillas y Rivera, 1993; 73)

José Bengoa, exdirector de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas en Chile, afirma que para comenzar a resolver dicho conflicto es necesaria la construcción de un contexto económico, social y cultural, en el conjunto de la sociedad, que permita que se produzcan procesos de desarrollo con identidad. Ello implica que la sociedad reconozca la posibilidad de “diferencias etnoculturales” en su interior y por tanto de desarrollos diferenciados. De igual forma, plantea que es necesario que los propios indígenas, sus organizaciones, sus comunidades, sus estructuras políticas, decidan consciente y libremente. Es lo que él llama el punto de equilibrio entre “desarrollo e identidad.” (Ibídem)

Como se describe en Cruzando la brecha: diálogo entre civilizaciones (Giandomenico, 2001; 21):

“Incluso la definición más positiva de modernización -economía de mercado, política democrática, sociedad civil y derechos y responsabilidades individuales- deja lugar para el debate y la discusión sobre su viabilidad. El libre mercado evoca cuestiones sobre gobernancia; la democracia puede asumir diferentes formas prácticas; los estilos de sociedad civil varían de cultura en cultura; e incluso la dignidad, que puede predicarse a través de la doctrina de los derechos universales, no tiene respuesta fácil.”

Los múltiples movimientos sociales que surgieron a lo largo del siglo pasado y por lo que va del presente no son sino la expresión del México profundo que reivindica su identidad, sus intereses, su proyecto civilizatorio. Son la expresión de esos “desencuentros” entre los dos Méxicos que describe Guillermo Bonfil (1987) en su obra México profundo. Una civilización negada.

Multiculturalidad, identidad y democraciaSin lugar a dudas, la cultura mesoamericana representa la matriz de la cultura mexicana y el

eje central de su identidad como nación. México, después de unos cinco siglos de mestizaje no sólo racial sino cultural, es hoy un mosaico de culturas híbridas cuyo componente indígena varía según la historia local o regional particular. Así que se puede hablar de una semejanza nacional que engloba una multitud de identidades locales o regionales particulares.

El concepto mismo de similitud implica “lo propio” frente a “lo otro”, “lo nuestro” ante “lo ajeno”, “nosotros” de cara a “los otros”. Supone, entonces, la diferenciación entre lo que nos pertenece y nos hace distintos de los demás. Por eso es que una de las características de México es su diversidad cultural, que lo hace diferente de los países propiamente occidentales, herederos de la cultura europea.

La población mexicana incluye a más de cincuenta grupos étnicos que alcanza casi el 10 por ciento del total. Su influencia entre la población mayoritaria mestiza es significativa, dando origen a una cultura popular propia que presenta notables diferencias y en algunos casos, una abierta resistencia a la cultura occidental.

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Una corriente de pensamiento antropológico, surgida de las aportaciones del sociólogo mexicano Andrés Molina Enríquez de mediados del Siglo XIX, defiende la tesis de que los mestizos son los auténticos mexicanos, depositarios de la mexicanidad. Afirma que el país no podrá convertirse en una nación desarrollada y próspera mientras no culmine su proceso de mestizaje y logre homogeneizar en lo étnico a la población (Basave, 2002; 13).

El proceso de mestizaje racial en México durante unos cinco siglos no tiene paralelo. Bonfil lo describe como un sentido de “desindianización” y al mismo tiempo, como una acción civilizatoria propia que se sigue actualizando. Es mucho más que una simple supervivencia de saberes y tradiciones obsoletos, porque éstos representan todo un acervo de conocimientos y valores muy arraigados que son parte de una cultura viva (Bonfil, 2000; 9-36).

Los campesinos ya no se reconocen indígenas, aunque vivan una cultura en esencia tradicional; los grupos urbanos subalternos son heterogéneos, algunos mantienen como base de referencia la de sus comunidades de origen, otros han forjado una presencia popular urbana, de origen indígena y rural, pero adaptada y transformada; otros más se debaten en el espejismo “clasemediero”. Y esa dualidad entre cultura de la tradición y cultura moderna, cultura indígena y cultura occidental, según Bonfil, “no ha sido superada” (Ibídem; 93-96).

Desde mediados del siglo pasado, las familias campesinas han estado emigrando en masa hacia las ciudades, adaptándose a la cultura urbana con tintes tradicionales. Reconstruyen su identidad en contacto con diversas culturas, la instrucción de masas, la formación global de la televisión y la Internet pero, en lo esencial, mantienen sus referentes de origen (creencias, mitos, ritos, lengua, lenguaje, valores).

La permanencia de los mitos y ritos prehispánicos a lo largo y ancho del país revela la fuerza de la tradición. Las ferias comerciales van asociadas a festividades religiosas, y éstas a su vez son el producto sincrético de tradiciones prehispánicas y cristianas. Cada estado, región, ciudad y comunidad de México tienen su calendario ritual, profano y sagrado a la vez, que mantiene firmes los lazos comunitarios.

Por otra parte, los movimientos migratorios han afectado el ir y venir de las personas y de las ideas, los objetos materiales, las relaciones sociales y económicas, las prácticas políticas y culturales. Con flujos cada vez más importantes, están modificando todos los aspectos de la vida diaria de las familias, las políticas locales de la comunidad de origen y la política nacional mexicana.

El fenómeno migratorio ha provocado una diáspora de la cultura mexicana y la conformación de múltiples comunidades culturales a lo largo y ancho del territorio norteamericano que reivindican como una sola cosa, su identidad nacional, étnica y cultural, unidos en torno a un profundo sentido de pertenencia a la nación mexicana. En otros términos, el actual mapa cultural de México rebasa sus fronteras políticas. En pocas palabras, una cultura es continuidad, tradición; da identidad y seguridad, define comportamientos; es también un proyecto común, nacional, que orienta la acción colectiva.

Sin embargo, en México, multiculturalidad e identidad son dos conceptos excluyentes. El problema recae en que la clase política que encabezó la construcción de la nación buscó eliminar

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las expresiones originarias que parecían ser un obstáculo para un desarrollo de corte occidental. Los indígenas de México, como mexicanos, reivindican una identidad propia como pueblos y reclaman un México único que respete su diversidad cultural y los mestizos, tal como lo señala Bonfil, no acaban de definir su identidad.

En el actual proceso de democratización del país, la multiculturalidad debería ser asumida sin mayor problema porque, en teoría, va de acuerdo con la democracia. Un país multicultural, para poder vivir en paz, tiene que ser respetuoso de su diversidad; y la democracia, por definición, permite la convivencia pacífica y está basada en la tolerancia y el diálogo.

No obstante, los hechos demuestran que en México no es así. La reciente evolución política y económica indica que los indígenas y los sectores populares mayoritarios quedaron excluidos del proyecto de nación. Son innumerables los movimientos de resistencia de los campesinos y colonos en oposición a las iniciativas de expropiación a favor de grandes proyectos de desarrollo.

Un ejemplo reciente se dio en agosto de 2005 con la aprobación del proyecto de construcción de una magna presa hidroeléctrica La Parota en Guerrero, mediante una asamblea minoritaria y con votos comprados de antemano. Dicho objetivo significa una inversión de unos mil millones de dólares, con capital internacional y fondos públicos, el desplazamiento de unos 25,000 habitantes, sobre la base de un estudio dudoso de impacto ambiental, la ausencia de alternativas para la población desplazada y la falta de información respecto a los beneficios sociales y económicos para la entidad.

Incluso expertos que defienden a los opositores de la presa sostienen que la construcción de varias presas de menor tamaño tendría la ventaja no sólo de evitar el desplazamiento de la población sino que, técnicamente hablando, resultarían menos costosas para su construcción, más apropiadas para su mantenimiento y mucho menos dañinas en términos de impacto ambiental.

Ello revela la imposición de un modelo de desarrollo que no corresponde a la cosmovisión de los mexicanos que se identifican con el México profundo: la madre tierra, el suelo donde están enterrados sus muertos son sagrados, no tienen precio, no se venden, menos aún cuando su venta significa expulsión, destierro de su gente. Es una cuestión de dignidad.

Allí están en juego dos visiones de desarrollo: un proceso respetuoso de la naturaleza y de la gente que la habita frente a un crecimiento que somete al pueblo al servicio de la economía. ¿Cómo creer en una democracia que permite que la brecha entre ricos y pobres se vaya ensanchando cada vez más? ¿Cómo creer en una democracia que se niega a reconocer los derechos de los pueblos indígenas? ¿Cómo legitimar un proceso electoral democrático cuando se impone un modelo de bienestar no compartido por los pobladores?

El México profundo tiene otro concepto de la democracia. Para ellos, la democracia se basa en una experiencia milenaria de participación directa, de un gobierno plural y rotativo, de normas morales bien establecidas y respetadas, con un marcado sentido del bien común y de la solidaridad.

Ejemplos de ello son la práctica del tequio como colaboración gratuita de los miembros de la comunidad en las obras públicas. En las comunidades indígenas, el voto no es individual ni secreto, es manifestado en asamblea, es colectivo y se expresa abiertamente en un consenso después de analizar lo que conviene a la comunidad. El interés común pasa antes del interés individual.

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El proyecto de la presa hidroeléctrica en Guerrero ha provocado la creación de comités de base, frentes ciudadanos, comités de vecinos y otras organizaciones civiles para intercambiar ideas, organizarse y constituir un verdadero movimiento social en defensa de los recursos naturales y de los pueblos afectados.

Con ese tipo de ejemplos se pretende comprobar que la relación entre cultura y democracia es ineludible. Si la cultura es todo lo producido por el ser humano, material y simbólico, la política es un producto simbólico (cultural), es un mecanismo que permite establecer y hacer respetar las reglas de convivencia de una determinada sociedad; y la democracia es una forma de hacer política.

El discurso oficialA pesar de los desencuentros entre el México profundo y el México imaginario, el estado

mexicano intenta promover la democratización del país, reconociendo que se trata de una democracia incipiente, no consolidada, pero que avanza. La estrategia central para fortalecer tal proceso ha sido el reconocimiento de los partidos políticos y la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) en 1990.

Vale la pena recordar que el IFE señala la democracia como principio rector de la política nacional. La define como el equilibrio de poderes, el autogobierno de las regiones, el sistema institucionalizado y competitivo de los partidos, la autonomía de las organizaciones sociales, el gobierno de la ley y el ejercicio del poder público en público (Silva-Herzog, 1996; 7-8).

Al mismo tiempo, defiende dos grandes fundamentos. Uno es el de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías, es decir, la regla de la mayoría exige el reconocimiento de la existencia de minorías y de sus derechos. Además, no existe mayoría sin minorías y por eso, la regla de la mayoría reclama la participación de las minorías en la elaboración, aprobación y aplicación de las políticas. El segundo es el de la representación política que se encarna en la formación de partidos políticos.

El IFE, por su parte, plantea tres valores básicos: las libertades (individuales y colectivas), la igualdad política (que no se opone a las diferencias sociales y culturales) y la fraternidad (o tolerancia a la pluralidad y la diversidad, abierta al diálogo, la crítica y la rectificación). Destaca el valor del diálogo en los siguientes términos: “Un régimen democrático fundamenta su existencia en una revalorización de la política, entendida principalmente como un medio para el establecimiento de pactos y acuerdos.” (Salazar y Woldenberg, 1997; 35).

Pero el discurso oficial no sólo se refiere a la libertad, a la igualdad política o la fraternidad. En el Plan Nacional de Desarrollo (2000-2006) también se incluye:

“Como primer eje de la política de desarrollo social y humano: aumentar los niveles de bienestar de los mexicanos para evitar que existan grupos de la población cuyas condiciones de vida, oportunidades de superación personal y de participación social se encuentren por debajo de ciertos umbrales”. Y reconoce que:“La sociedad mexicana actual está compuesta por una gran diversidad de grupos sociales y es de una gran heterogeneidad (...). La emancipación real de México y de los mexicanos

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demanda políticas y acciones que tomen en cuenta las distintas necesidades, posibilidades y capacidades de los ciudadanos. Es por ello que el segundo eje de la política de desarrollo social y humano es la equidad en los programas y la igualdad en las oportunidades”.

El Plan Nacional de Desarrollo señala que la emancipación real de México y de los mexicanos demanda políticas y acciones que tomen en cuenta las distintas necesidades, posibilidades y capacidades de los ciudadanos. Hace notar las divergencias sociales y no culturales, considera a los indígenas como pobres, no como diferentes. Resulta entonces que existe –o debe existir– un solo tipo de ciudadano mexicano.

En su quinto informe anual de gobierno, en septiembre de 2005, el expresidente Vicente Fox se refirió a la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información. Con relación a la situación económica afirmó que “México está hoy en la ruta hacia un futuro de mayor prosperidad y justicia social”. Sin embargo, aclaró:

“Todavía no se alcanza el ideal de una sociedad que satisfaga plenamente las necesidades fundamentales de todos los ciudadanos (...). La pobreza es el mayor reto del estado mexicano. En su combate se decide el futuro de la nación. En una sociedad incluyente, la pobreza no puede ser un destino para nadie. La pobreza lastima. La desigualdad ofende.”

En la parte final de su mensaje declaró: “Sin diálogo no hay acuerdo; sin acuerdo no hay avance. Las democracias se fundan en la negociación y se consolidan en los cambios legislativos (...). El acuerdo es la fuerza transformadora de la historia.”

Pero cuando Fox habla de diálogo, negociaciones y acuerdos, está claro que se refiere a las fuerzas políticas representadas por los partidos políticos y no a la sociedad civil, ni a sus organizaciones independientes. Aquí aparece una de las grandes limitaciones de las instituciones políticas de México debido a que no representan los sectores mayoritarios y mucho menos su diversidad cultural.

Se reconoce, ahora, una oposición política, hay debate público sobre asuntos prioritarios del país como son los impuestos, la política laboral, el presupuesto anual de la Federación, la rendición de cuentas del gobierno y los grandes problemas sociales como la delincuencia, el narcotráfico, etc. No obstante, el México profundo no participa en este espacio público, precisamente porque no se siente representado. Las instituciones políticas están desacreditadas y en consecuencia, expresan una democracia representativa simuladora e inoperante.

Aun en un contexto de globalización neoliberal, un Estado en verdad democrático se preocupa por todos, no por algunos; se legitima gracias a su capacidad por defender el interés público y contrarrestar los efectos de la economía liberal que genera desempleo y desigualdad social (FCE, 2000; 86-89). Pero en México las políticas públicas buscan mantener el control más que llegar a acuerdos negociados, por eso es que se perpetúan el autoritarismo, las promesas no cumplidas y la corrupción, a pesar de los discursos que anuncian lo contrario.

El resultado de ello es que para el ciudadano común, el panorama político actual es más bien confuso. Se está avanzando hacia la pluralidad política mas no hacia una democracia incluyente que tome en cuenta, entre otros, la pluralidad cultural. Se abren espacios democráticos, pero se

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excluye la diversidad, se habla de diálogo político y se sigue ejerciendo el autoritarismo para imponer un desarrollo no deseado por amplios sectores de la sociedad.

Entonces, ¿Qué significa la democracia para una población excluida de los beneficios del desarrollo nacional? ¿Qué sentido tiene un discurso político si casi nadie lo entiende?

El problema de fondo es de carácter estructural. La escandalosa inequidad social refuta el discurso oficial. Aunque el presidente afirme que los beneficios del desarrollo se han de distribuir con una visión incluyente, que la pobreza lastima y la desigualdad ofende; aunque el PAN establezca en sus principios que la cultura expresa la grandeza y la pluralidad de la nación; el PRI que la nación mexicana es una realidad viva, abierta, multicultural y pluriétnica; y el PRD que esta multiculturalidad debe expresarse en las leyes, los hechos imponen otra lectura.

El día en que se trató de transformar los Acuerdos de San Andrés Larraínzar en ley para satisfacer las demandas de los zapatistas, el voto mayoritario en el Congreso de la Unión fue de rechazo a la iniciativa. Cuando el gobierno federal presentó su proyecto llamado Plan Puebla-Panamá que implica la expropiación de amplias zonas en el sur del país para desarrollar una ambiciosa red de carreteras y diversas obras de infraestructura, o la hora en que el gobierno elaboró el proyecto de la hidroeléctrica en Guerrero con el sector privado, ni siquiera consultó a los pobladores afectados.

Los lemas como “Salud para todos” y “Educación para todos” siguen siendo eslógans publicitarios no respaldados por presupuestos suficientes para cumplir con la promesa. Los programas sociales como Oportunidades o el Seguro Popular no son más que paliativos para mitigar la miseria y la marginación, aunque sus resultados se presentan como grandes logros. La realidad indica que un tercio de la población económicamente activa trabaja en la economía informal y que 20% gana menos de dos dólares al día.

Por otra parte, la falta de representatividad de los partidos políticos de amplios sectores de la sociedad, el descrédito acumulado a lo largo de décadas de manipulación y exclusión explica, en buena parte, la abstención del México profundo en los procesos políticos.

Además, los partidos políticos están permanentemente envueltos en luchas internas entre facciones que no les permiten dedicarse al debate de ideas y al diálogo con la sociedad civil. Y por su lado, la sociedad civil propone, pide, reclama y se manifiesta mediante diversas estrategias, sin recibir respuestas contundentes de parte de los partidos políticos.

Esa situación indica que queda como tarea pendiente la conformación de una democracia deliberativa centrada en la comunicación con la sociedad, contando con partidos que ofrecerían un verdadero espacio público donde la opinión pública se construyera y se manifestara. No podemos olvidar que la legitimación de las instituciones públicas se encuentra en la sociedad civil, no en la sociedad política (Fernández Santillán, 2003; 45-48).

Lo que las autoridades y los propios partidos políticos se niegan a aceptar es que los pueblos indígenas de México no nada más han demostrado su enorme capacidad de adaptación para poder sobrevivir a los embates de siglos de marginación, opresión y represión; sino que también manifiestan ante el mundo la vitalidad de sus culturas y su voluntad de ser parte de la modernidad sin renunciar a su identidad. Quieren ser parte del México democrático del Siglo XXI, pero

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tienen otro concepto de la democracia y se sienten excluidos del modelo imperante. Recurren a su tradición para plantear alternativas, lo que representa un verdadero desafío tanto para los gobiernos en turno como para los partidos políticos, encerrados en su propia perspectiva.

Mas, no debe asumirse una posición maniqueísta que pudiera llevar a idealizar la cultura indígena. La modernización de México ha provocado movimientos sociales y migratorios que han modificado, en esencia, el mapa cultural del país. México es un mosaico cultural integrado en una cultura nacional híbrida, mestiza.

Hacia una democracia incluyenteEn México, la transición del autoritarismo a la democracia concluyó en 1996 con la autonomía

del Instituto Federal Electoral, se confirmó en 1997 con el fin de la mayoría absoluta priísta en la Cámara de Diputados, y de nuevo en 2000 con la elección presidencial y se inauguró una democracia presidencial pluripartidista. Hoy, el país se encuentra en una fase denominada de “consolidación democrática.” (López, 2005; 28)

Pero, ya lo vimos, se trata de una democracia que también excluye y que se niega a reconocer los derechos de diversos grupos y de los pueblos indígenas. Hoy, no sólo es posible sino es ética y políticamente necesario incluirlos a todos en la formulación y realización del proyecto nacional. El Estado ha de reconocerse como nación multicultural, con una democracia propia, haciendo posible el desarrollo de las culturas locales. Pues, dice Bonfil: “la civilización mesoamericana sigue presente y exige la adopción de un proyecto de nación pluralista.”

No existe un singular modelo de modernidad, sino los que seamos capaces de inventar. La modernidad occidental es uno, no el único. Los pueblos indígenas pueden ayudarnos y participar en su construcción desde su visión holística de la vida y del mundo, un mundo donde quepan todos los mundos. Las experiencias de “buen gobierno” demuestran que es posible la coexistencia de políticas e instituciones que respeten la diversidad cultural.

Se ha vuelto necesario e incluso indispensable que los gobiernos reconozcan que en todas las sociedades deben ser respetadas las herencias culturales, la tradición y el conocimiento local, pues éstos representan las raíces, las referentes para darle sentido a sus vidas. Citando las propias palabras de los autores de Cruzando la brecha: Diálogo entre civilizaciones (op. cit., 57):

“Sabemos que nuestros fuertes sentimientos, profundas aspiraciones y recurrentes sueños están generalmente adjuntos a un grupo en particular, expresados a través de la lengua materna, asociados a un lugar específico y relacionados a nuestra gente (…). Estamos profundamente arraigados a nuestros lazos, y ello le da sentido a nuestra existencia diaria.”

Ante una realidad tan diferenciada como la de México, no es aconsejable tratar de aplicar una política “homogénea”. Debemos preguntarnos qué significan, por ejemplo, la globalización y la democracia para cada uno de los sectores de la población y tomarlo en cuenta en la elaboración de un proyecto nacional.

Como Edgar Morin (1999) propone “un conocimiento pertinente para el Siglo XXI”, aquí se plantea “una política pertinente” que busque resolver las grandes paradojas del siglo pasado. El gobierno y los partidos políticos han de aprender a dialogar con el México profundo y a asumir

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compromisos que permitan reducir la brecha entre los dos Méxicos en la perspectiva de construir un proyecto de nación incluyente.

Referencias:

Bartolomé, M. A. (1997), Gente de costumbre y gente de razón, México, Siglo XXI-INI.Basave, A. (2002), México mestizo, México, Fondo de Cultura Económica.Bonfil, G. (2000), México profundo. Una civilización negada, México, Grijalbo.Fernández, J. (Julio 2003), Los límites de la democracia centrada en el voto, Este País, revista mensual,

N° 148, pp. 45-48.Fondo de Cultura Económica (2000), La globalización y las opciones nacionales, Memoria, México.Ghasarian, Ch. (2002), De l´ethnographie á l´anthropologie reflexive, Paris, Armand Colin.Giandomenico, Picco, et al. (2001), Crossing the divide. Dialogue among civilizations, New Jersey,

USA: School of Diplomacy and International Relations, Seton Hall University.Gobierno de la República (2005), Los objetivos de desarrollo del milenio en México: Informe de avance

2005, p. 3.López Rubí, C. (Febrero 2005), Reforma y consolidación democrática. La reelección legislativa

inmediata, Este País, revista mensual, n° 167, p. 28.Morin, E. (1999), Los siete saberes necesarios para la educación del futuro, UNESCO, cap. II.Organización de Estados Americanos SG/OEA (2005), Observatorio interamericano de políticas

culturales. En http://www.oas.org/oipc/Rao V. y Walton M., ed. (1994). Culture and Public Action. Stanford, California: The International Bank

for Reconstruction and Development/The World Bank and Stanford University Press.Salazar, L. y Woldenberg, J. (1997). Principios y valores de la democracia. Cuaderno de divulgación de

la cultura democrática, n° 1, México, IFE.Silva-Herzog, J. (1996). Esferas de la democracia. Cuaderno de divulgación de la cultura democrática,

n° 9, México, IFE.Uquillas, J. y Rivera J., ed. (1993). Pueblos indígenas y desarrollo en América Latina : memorias del

segundo taller inter-institucional sobre pueblos indígenas y desarrollo en América Latina. Grupo del Banco Mundial en http://www.bancomundial.org.mx/bancomundial/SitioBM.nsf/home.

Cultura política

Ramón Espinosa Contreras *

El hombre es un ser en el mundo y en la sociedad. Un ser con todos sus atributos: racional, sensible, emocional, pasional, egoísta, violento, etc., y con apetitos de poder. Es un ser creador e innovador de sí mismo, de la cultura, de la civilización, de la política, del sistema social y de la sociedad.

La cultura entendida como el conjunto de mitos, ritos, religión, lenguaje, arte, historia y ciencia; de hábitos, habilidades, costumbres, creencias, actitudes y valores, en otras palabras, el mundo simbólico. La cultura de la humanidad es herencia social: transmitida, aprendida y compartida que se realiza a través de pautas establecidas por las relaciones sociales.

Los seres humanos como premisa fundamental de la historia, resultado de los conflictos entre muchas voluntades, individuales que se entrecruzan entre sí de acuerdo a sus condiciones especiales de vida, culturales, económicas y políticas, son, pues, un conjunto de paralelogramos de fuerzas que participan, de las cuales surge una resultante –el acontecimiento histórico-, en donde muchas de las veces se actúa sin conciencia y sin voluntad. La lucha política es por el poder del Estado base para controlar el sistema social, en varios casos se ha hecho a través de la violencia poniendo énfasis en la máxima de Nicolás Maquiavelo “el fin justifica los medios”, llámese violencia, chantaje, corrupción o fraude electoral, al fin son medios para llegar al poder, todo se vale y esa es la real politik. La tradición se ha pasado de generación en generación al formarse así la cultura política que todavía prevalece hasta nuestros días. De suyo se desprende que la cultura política no es una variable independiente de dichas esferas de la cultura universal, sino más bien forma parte de ella. Hombre-cultura-sociedad es una tríada dialéctica que permite la autopoiesis1 que se retroalimenta en sí misma.

La autoproducción de cada una de sus partes permite la configuración de la sociedad. En ese sentido hay que ubicar al hombre, no en su vida individual, sino en su vida social y política, eso es una condición necesaria para entender y comprender la cultura política, ya que está estrechamente vinculada con el poder, su función y ejercicio. En donde los ciudadanos asumen actitudes de confianza o desconfianza con respecto al sistema político, al gobierno y a los partidos políticos. Tales actitudes dependen mucho de las creencias, de la preparación, de la conciencia, de la concepción y de las preferencias políticas que tengan los individuos, es decir, de su cultura política. Por eso es que la cultura política no es homogénea, ya que se dan diferentes reacciones y acciones en la política con relación al sistema político.

* Profesor e investigador la Unidad Académica de Filosofía y Letras de la UAG.1 Autopoiesis concepto fundamental de Niklas Luhman que revela la fuerza y el vigor de la autoreferencia, la autoreproducción del sistema y de la sociedad. Concepto creado por los biólogos chilenos Humberto Maturana y Francisco Varela para el análisis de los seres vivos.

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Cultura política

Al tomar como punto de partida lo anterior, entonces ¿qué es la cultura política? Son varios los autores que han encarado dicho concepto. Por ejemplo, Aristóteles escribe al respecto: “Lo bueno y lo justo, cuya consideración se ocupa de la ciencia política, ofrece tanta diversidad y tanta incertidumbre que ha llegado a pensarse que sólo existe por convención y no por naturaleza” (1979; 4). Aristóteles afirma esto porque entiende que la política se ha servido de otras ciencias, se encarga de legislar el bien común dentro de la polis. Por eso es que los individuos deben tener conocimiento de las leyes que legislan lo bueno y lo justo. “Esta es la razón por la cual haya sido educado en sus hábitos morales el que quiera oír con fruto las lecciones acerca de lo bueno y de lo justo, y en general de todo lo que atañe a la cultura política”(Ídem; 5 ).

El concepto de cultura política de Aristóteles lo relaciona con la noción de su Ética en donde explicita la forma de vida buena del hombre, basada en la moral como unidad de la sociedad en su conjunto. La ética aristotélica es el fundamento por el que la sociedad se califica como bien, a la que el hombre aspira conforme a su naturaleza y constitución política; alcanzar ese bien, el hombre debe tener conocimiento de las leyes que se encargan de legislar “lo bueno y lo justo”, para ello tiene que ser educado “en sus hábitos morales” con la finalidad de alcanzar a comprender lo bueno y lo justo como principio del bienestar social. Tal concepción es el resultado de definir al hombre como un animal político, como lo afirma Giovanni Sartori: “Él entendía que el hombre era totalmente hombre en cuanto vive en la polis y la polis vive en él… En suma, para los griegos, el hombre era, por completo, el ciudadano, y la ciudad precedía al ciudadano: era la polites al que debía de servir a la polis, no a la polis al polites” (1992; 36-37). En otras palabras, los ciudadanos están al servicio del Estado, no el Estado al servicio de los ciudadanos como se concibe hoy. Esa era la razón por la que Aristóteles entendía como cultura política a la preparación y educación del hombre en sus “hábitos morales” con la finalidad de alcanzar lo bueno y lo justo dentro de la polis.

Es a partir de la concepción aristotélica de cultura política como varios pensadores de todos los tiempos han reflexionado e investigado dicho concepto, al poner el acento en los comportamientos, en las actitudes y en la praxis política de los ciudadanos con relación al sistema político, a sus instituciones, a sus constituciones, sus gobiernos y a sus estados.

Si la ciencia política para Aristóteles se ocupa de lo “bueno y lo justo”, a partir de ello diría Giacomo Sani, “…, ha ido aumentando en los estudios de ciencia política y al mismo tiempo se ha difundido el uso de la expresión cultura política para designar al conjunto de actitudes, normas y creencias, compartidas más o menos ampliamente por miembros de una determinada unidad social y que tiene como objeto fenómenos políticos” (1991; 415). Dichas actitudes, creencias y normas, están relacionadas con los conocimientos que una sociedad tiene de las instituciones, de sus códigos normativos, de las prácticas políticas de las fuerzas políticas que operan en el sistema político (Poder Ejecutivo y Legislativo, partidos políticos y sindicatos), de la misma manera en la vida cotidiana de su quehacer político. Las orientaciones encaminadas a conocer las diferencias que existen entre demagogia y verdad; la rigidez, lo cerrado o lo abierto del sistema político; la tolerancia o intolerancia, la democracia y la no democracia, la confianza y la desconfianza al sistema político; los discursos, los símbolos y los proyectos políticos que proponen los partidos, 234

Ramón Espinosa Contreras

la corrupción de los gobernantes y de los partidos políticos. Los derechos sociales y políticos y sus obligaciones.

S. Almond y S. Verba definieron el concepto de cultura política como el conjunto de las orientaciones psicológicas de los miembros de una sociedad en relación con la política. Se dieron cuenta que esa concepción era limitada para comprender al sistema político en su conjunto. Después la concibieron a tres niveles que se relacionan entre sí: 1) cognoscitivo que es el conjunto de los conocimientos y de las creencias que una sociedad tiene del sistema político y sus funciones en la sociedad; 2) afectivo, como el conjunto de sentimientos relacionados con el sistema, y 3) valorativo que comprende los juicios y opiniones sobre el sistema y el gobierno.

La anterior noción la resume Pye y el propio Verba de la manera siguiente: “La cultura política es el conjunto de actividades, creencias y sentimientos que dan orden y sentido a un proceso político y que prevé los supuestos y las reglas que gobiernan el comportamiento en un sistema político” (Pye L. 1993; 218). En cambio, para Roiz, “la cultura política de un país es el producto, por un lado, de la historia colectiva de un sistema político; por el otro, consecuencia de las historias de vida de los miembros de un sistema. Es producto público y privado, colectivo e individual a la vez” (Ídem;).

En suma, si para Roiz, la cultura política es la historia del sistema político y de los miembros de ese sistema como producto de lo público, privado, colectivo e individual. Entones ¿qué es el sistema político?

En la sociedad moderna, el sistema político es concebido como el complejo de instituciones y constituciones; formas de organización social y política, procesos políticos; formas de gobierno, sistemas de partidos y sistemas electorales; normas contractuales en donde se establecen los derechos y las obligaciones de las partes en la acción política. La acción política como subsistema en donde se establecen las reglas (IFE) del juego de lo político a través de los códigos normativos (COFIPE), de comunicaciones (Radio y T.V.) y programas estructurados autoreferenciales. Juego político que se materializa en el poder político por medio de la política. Es en ese contexto complejo del sistema social: económico, político, jurídico, religioso, familiar, cultural, educativo y científico; gobierno/oposición/ciudadanos; orden/desorden/caos. Movimiento dialéctico que desarrolla su propia autopoiesis que se autoreproduce en la cultura política diferencial de ellos con relación al sistema político, a la forma de gobierno, al orden institucional y constitucional, a los partidos políticos, a los valores, a las reglas del juego de lo político y de la democracia.

Es en el sistema político en donde se configura la cultura política, por eso es que afirma Oscar W. Gabriel que “uno de los problemas más importantes de la investigación de la cultura política es la relación de los ciudadanos con el régimen político, es decir, con el orden constitucional e institucional, con los valores fundamentales con las reglas del juego político” (1990; 11). Es a partir de la investigación de la relación de los ciudadanos con el régimen político como es que tenemos conocimiento de las actitudes asumidas por los ciudadanos, la élite política y la oposición. Actitudes encaminadas a la confianza o desconfianza política al sistema político, al gobierno y los partidos políticos. En esa perspectiva nos sigue diciendo Gabriel, “junto con la confianza política, la conciencia de la efectividad política (“efficacy”) e identificación

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Cultura política

partidista son dos problemas más intensamente investigados en los estudios sobre actitudes políticas. Estas actitudes… se refieren a los componentes participativos de la política” (Íbid., 12). Pero tales actitudes políticas que asumen tanto las élites del poder, los ciudadanos y la oposición existe una diferencia importante entre sus culturas políticas. Esa distinción consiste en la interpretación y en la concepción de los acontecimientos políticos, de la democracia, del régimen político y de las funciones gubernamentales. La cultura política de las primeras es con la finalidad de defender el sistema político y el poder, la de los segundos por la defensa de sus derechos civiles y la democracia y la de los últimos en la lucha por el poder o ganar espacios políticos.

En cambio, para Dowee Hughes, “el centro de interés de los estudios sobre la cultura política se encuentra…, en lo que la gente cree en relación con esas estructuras y comportamientos. De esas creencias las que dan el comportamiento de los hombres para sí y para los demás” (1992. 283-284). En otros términos, la cultura política son las creencias y los comportamientos que los ciudadanos tienen con respecto a las estructuras sistémicas del propio sistema político, es decir, con el orden constitucional e institucional.

Para Umberto Cerroni, la cultura política para estudiarla y comprenderla, hay que ubicarla en la “función de la sociedad moderna que se institucionaliza en los “sujetos” políticos: el estado, los partidos políticos, las asociaciones. Estos son precisamente funciones de una vida civil atomizada por la división social del trabajo” (1993; 114). Las funciones de la sociedad moderna son el resultado de las relaciones sociales que se establecen y viven los hombres y de las instituciones políticas y jurídicas que le dan sentido y orden al sistema político. De ahí que “el conocimiento social puede pues construirse científicamente en la relación con la política sólo si la asume como concreción histórica (institución) de una relación social-natural que conecte a los modos de producción material y al proyecto cultural (cultura política) que el individuo obtiene de ello como miembro de una especie histórica. Se ilumina, entonces, la esencialidad de la cultura política, pero también su funcionalidad histórico-social” (Íbid., p. 115).

En suma, la cultura política para Cerroni sería el resultado de las relaciones sociales de producción que corresponden a modos de la producción material. Relaciones de producción que son esencialmente relaciones sociales que condicionan a toda sociedad conectada con el proyecto cultural. Relaciones sociales que son institucionalizadas por el sistema político, en el estado, en los partidos políticos y en las asociaciones, siendo normativizadas por las instituciones políticas y jurídicas. Además, la cultura política en ese contexto hay que entenderla con la política como praxis, en donde se concretiza históricamente, deviniendo la cultura. Aquí recobra esencialidad y funcionalidad la cultura política en su sentido histórico-social.

Culturas políticas diferentesDe las anteriores concepciones sobre cultura política que analizamos, grosso modo, existen

algunas que son diferentes y otras coincidentes en algunos aspectos. Pero lo importante es que cada una de ellas y en su conjunto nos proporcionan los elementos necesarios para construir un concepto de cultura política más amplio y al mismo tiempo entenderla y comprenderla en su función con la sociedad moderna y con la democracia. 236


Si las hipótesis son en esencia, enunciados que, según creemos corresponden a los hechos e indican relaciones previstas con los fenómenos a los que se refieren nuestros conceptos. De ahí que podamos elaborar los siguientes supuestos.

La cultura política es una variable dependiente de la cultura en general y de la pluralidad de culturas. Resultado de las relaciones sociales y de la división social del trabajo que se constituye y forman la sociedad como un complejo creciente de una multiplicidad de relaciones que se entrecruzan y se combinan para dar lugar al conjunto del sistema social y subsistemas autopoiéticos, autoreferenciales y contingentes como es el político. Relaciones sociales que se han ampliado más por la división social del trabajo cada vez más tecnificado por el progreso racional de la ciencia y la tecnología al imponer la especialización profesional en todas las ramas de la producción y del conocimiento humano, y conducir, de esa manera a la complejidad del universo sistémico y del propio sistema social.

El sistema social es el conjunto de sistemas sociales autopoiéticos, siendo entorno cada uno de ellos. El sistema político como parte integrante de él, compuesto por sistemas y subsistemas que le dan forma y contenido: estado, instituciones y constituciones; regímenes políticos, sistemas de partidos. “Por régimen político se entiende el conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder y de los valores que animan la vida de todas las instituciones” (Levi, Lucio, 1991; 1362) es decir, instituciones político-jurídicas que normativizan el poder, las acciones de los individuos y de los partidos políticos que luchan por el poder. Normatividad que se realiza a través de la Constitución en donde a partir de ella se elaboran códigos-ley que fijan principios y reglas fundamentales para el juego político, dándole orden, coherencia y legalidad al sistema político.

En el contexto del sistema político con todas sus instituciones, con el orden constitucional y en la política, en donde se desarrolla la cultura política de los sujetos políticos: ciudadanos, partidos asociaciones y elites políticas del poder. El poder como sistema sirve como catalizador para la construcción de cadenas de acción de los ciudadanos, de su conciencia, de su práctica política y de su cultura política.

Si tomamos cual premisa lo anterior, sostenemos que la cultura política no es homogénea ni mucho menos consensual como se pretende serlo, hoy. Los sujetos políticos son varios, como múltiples son los ciudadanos que participan en la política. Cada uno de ellos tiene cultura, concepciones filosóficas, políticas, ideológicas religiosas y culturas políticas diferentes en todos los niveles de la subjetividad.

Los conceptos de cultura y de cultura política no pueden separarse de la noción de clases sociales. “Las clases sociales son grandes grupos que se diferencian entre sí por el lugar que ocupan en un sistema de producción social históricamente determinado, por las relaciones en que se encuentran con respecto a los medios de producción (relaciones que las leyes refrendan y formulan en gran parte), por el papel que desempeñan en la organización social del trabajo, y, por consiguiente, por el modo y la apropiación en que perciben la parte de riqueza social de que disponen. Las clases sociales son grupos humanos, uno de los cuales puede apropiarse el trabajo de otro por ocupar puestos diferentes en un régimen determinado de economía social” (Lenin,

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Cultura política

1960; 232). A sabiendas, que la cultura política está en la esfera del sistema cultural y del sistema político. Producto de las condiciones políticas y las formas de lucha política que emprenden las clases, los grupos sociales y los hombres para arribar el poder del Estado. Esto se debe en gran parte a la relación dialéctica con el sistema económico, en donde los hombres y los grupos sociales se diferencian por el lugar que ocupan en el sistema de producción social capitalista, por la propiedad privada sobre los medios de producción, por la ubicación en la división social del trabajo, por la forma en como está distribuida la riqueza social, por la venta y compra de la fuerza de trabajo (trabajo asalariado y capital) y por el lugar que ocupan en el sistema social y en los subsistemas: económico, político, educativo, cultural, etcétera. Por eso, es que la cultura política es diferente, tanto en la sociedad política como en la sociedad civil.

Lo anterior es fundamento para explicar cómo es que la cultura política no puede separarse de la conciencia de clase y ésta no es separable de las clases y de la lucha de clases. Las formas de lucha se enmarcan en el contexto histórico concreto. Ya que en los diversos momentos del desarrollo económico, político e histórico de una sociedad, según las condiciones políticas, las costumbres, los comportamientos, las actitudes, la cultura nacional, etcétera, expresan en el plano distintas formas de lucha que se hacen principales. Por ejemplo: sindicales, urbano-popular, minorías étnicas, religiosas, ecológica, homosexual, de género y lucha por la paz y la no violencia y por la conservación del medio ambiente; la lucha por la democracia y por el respeto a sus derechos civiles, políticos y humanos. Son prueba de la formación de la cultura política en la sociedad actual. Es por ello que la cultura política no se reduce, en exclusiva, al aspecto electoral.

Pero también la multiplicidad de culturas y de culturas políticas, se debe en principio, a que la sociedad es un sistema complejo compuesto por una diversidad de individuos, de determinaciones y de sistemas sociales, en donde cada uno de los hombres se relacionan entre sí y se integran, formando su propio sistema organizativo de acuerdo a sus intereses económicos, políticos, religiosos y culturales. Es por ello que la sociedad es un conjunto plural y diverso de culturas y de formaciones culturales diferentes con sus normas y valores. La diversidad cultural hace que en su praxis social asuman comportamientos, actitudes, conductas y concepciones diferentes en lo político. Los modos de comportamiento de los sujetos políticos, es el modo de ser del propio estar allí en la sociedad y en el sistema político y económico. Por ejemplo, los que asumen los industriales, empresarios y los trabajadores, la burocracia y los intelectuales, los partidos políticos, las asociaciones, los ciudadanos de la ciudad y el campo, y las que asumen las élites del poder político.

En lo que concierne al sistema económico, las relaciones que se establecen en las distintas ramas productivas se constituyen en un sistema organizativo; los empresarios se estructuran en asociaciones patronales y los trabajadores en sindicatos, se unen por condiciones políticas y económicas, debido a la venta y compra de la fuerza de trabajo reguladas por las instituciones del sistema político y jurídico. Los empresarios y los trabajadores como agentes directos de la producción, sus relaciones sociales están legalizadas contractualmente, en donde se establecen los deberes, las obligaciones y los derechos de las partes. Al mediar de esa manera, los conflictos entre capital y trabajo, son sancionados por las instituciones jurídico-políticas del sistema político a través del sujeto llamado, Estado. 238


Cultura política de los trabajadores y de los empresariosPartimos de la proposición que tanto los empresarios y los trabajadores como tales no tienen

un partido político propio, en ese sentido nos apoyamos en Antonio Gramsci, cuando afirma. “Los grandes industriales utilizan alternativamente todos los partidos existentes, pero no tienen partido propio. Mas no por ello son, en alguna manera, “agnósticos” o “apolíticos”. Su interés corresponde a su determinado equilibrio que obtiene precisamente reforzado con sus medios, en cada oportunidad, este o aquel partido del variado panorama político (con excepción, se entiende, del partido antagónico cuya afirmación no puede ser ayudada ni aun por cuestiones tácticas)” (1975; 51). Dicha posición gramsciana es válida no sólo para los industriales, trabajadores, sino también para los burócratas y para los intelectuales. En esa orientación los sujetos no se constituyen en partido político. Sino más bien se organizan en asociaciones propias de su clase, grupo social o profesional. Como organizaciones hacen uso de los partidos de acuerdo a sus intereses y a sus concepciones ideológicas y políticas, también los partidos hacen uso y abuso de ellos. Su grado de organización depende del nivel de conciencia política como componente de la cultura política en sus relaciones con el sistema económico y político.

¿Entonces, cómo es que se gesta la cultura política de la clase obrera? Es a través de la lucha de sus intereses inmediatos, es decir, la lucha sindical es una de las manifestaciones de todo movimiento obrero: permanentes, siempre necesarias bajo el capitalismo. Es natural que la organización previa de la clase obrera, es nacida en su propia lucha económica. Los obreros se coaligan en los sindicatos en las distintas ramas productivas para la defensa de los salarios como producto del contrato de la venta de su fuerza de trabajo. De ello se desprende la lucha por el derecho al trabajo, por las condiciones óptimas de trabajo, por la seguridad social, para impedir que el nivel de los salarios descienda por debajo de la suma pagada contractualmente en las diversas ramas industriales, etcétera. La lucha trae consigo la conciencia política como elemento fundamental de la cultura política de la clase obrera.

La gestación de la conciencia y la cultura política de la clase obrera es producto de la clase obrera en su lid cotidiana, porque los obreros se educan en la lucha política producto de sus relaciones sociales. Pero, también, como lo afirmó Lenin en su tiempo: “la conciencia política de la clase no se puede aportar al obrero más que desde el exterior, esto es, desde afuera de la lucha económica, desde afuera de la esfera de las relaciones entre obreros y patrones. La única esfera, en la que se pueden encontrar estos conocimientos es la de las relaciones de todas las clases y capas con el Estado y el gobierno, la esfera de las relaciones de todas las clases entre sí” (1977; 182). En otros términos, la conciencia política de la clase obrera se adquiere del exterior, es inyectada por el partido político acompañada de las relaciones sociales en el sistema político.

Para tener una mayor comprensión de la cultura política de todas clases y grupos sociales, se hace necesario conjugar dialécticamente el sistema político con el sistema económico. Es en el trabajo al interior de las industrias en donde se realiza la explotación laboral, en donde se organizan y toman conciencia. La organización, la solidaridad y la conciencia de clase, son componentes principales de la cultura obrera. Otros de sus integrantes son la actitud y el comportamiento que asumen en la práctica con relación al sistema económico, así como social, político y jurídico.

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Cultura política

En suma, la conciencia de clase, la organización y la praxis de la clase obrera, se traducen en la cultura política obrera. Otro de sus integrantes es la influencia de los partidos políticos que hacen el trabajo político al interior de los sindicatos y al interior de la misma clase obrera.

A mi juicio, es en la relación dialéctica entre el sistema económico y político, en donde los grupos sociales asumen conductas, actitudes, creencias, valores, concepciones y prácticas políticas que conducen al juego de las ideas y al de las pasiones por el poder que son inseparables entre sí, dentro de los sistemas de la sociedad. Al conjunto de estos elementos subjetivos lo llamamos cultura política.

La conciencia y la cultura política de los industriales es el resultado de la organización y del dominio del capital, de la penetración y transformación capitalista de la producción. De allí que la cultura política está determinada por el proceso de producción capitalista. “Desde el punto de vista cultural, la producción de mercancías es también un proceso cultural y cognoscitivo; las mercancías no sólo deben producirse materialmente como cosas, sino que también deben de estar marcadas culturalmente como un tipo particular de cosas” (Kopytoff, Igor, 1991; 89). Otro de los sellos de la cultura, es la aplicación de la ciencia y la tecnología en la producción de mercancías, así también la eficacia y la excelencia como valores. Es a partir de este dominio sobre el sistema económico como es que el empresario asume actitudes, conductas, comportamientos, valores y prácticas políticas con el sistema económico y político, es decir, una cultura política.

La cultura política de la burocraciaLa burocracia no es una clase pero sí una casta o estamento que está designada en todas las

esferas de los sistemas sociales: económico, político, jurídico, educativo y cultural, etcétera. También, como en las distintas clases sociales, la burocracia es el resultado del creciente desarrollo de las fuerzas productivas y de la división social del trabajo.

La cultura de la burocracia obedece a los intereses de las instituciones gubernamentales del Estado, al capital (industrial, financiero, comercial) y a la Iglesia. La burocracia como el espíritu “corporativo” del Estado es parte sustancial de la “conciencia del Estado”, afirma Hegel. En ese sentido, nos sigue diciendo: “los miembros de gobiernos y los funcionarios del Estado constituyen la principal parte de la clase media, que alberga la inteligencia culta y la conciencia jurídica de la masa de un pueblo… En la clase media, a la cual pertenecen los funcionarios, reside la conciencia del Estado y la cultura más eminente” (1970; 296).

En suma, para Hegel la conciencia y la cultura de la burocracia es el espíritu consciente del Estado que le da textura y contenido, al poder del Estado como corporación. En cambio para Marx al criticar a Hegel, afirma “…la burocracia “posee” el ser del Estado; el ser espiritual de la sociedad en su propiedad privada. El espíritu general de la burocracia es el secreto, el misterio guardado en su seno por la jerarquía, y hacia fuera, por su carácter de corporación cerrada. La autoridad es, en consecuencia, el principio de su sabiduría y la idolatría de la autoridad constituye su sentimiento…” (1968; 61). La conciencia y la cultura política de la burocracia, es “el espiritualismo –que- se hace un materialismo sórdido, se transforma en materialismo de la obediencia pasiva, de la fe en la autoridad… En cuanto al burócrata tomado individualmente, la 240


finalidad del Estado se hace su finalidad privada: es la lucha por los puestos más elevados: ha de abrirse camino. Comienza por considerar la vida real como una vida material, puesto que el espíritu de esta vida tiene en la burocracia su existencia para sí, su peculiar existencia” (Ídem.,).

Entonces, la cultura política de la burocracia estatal es la “obediencia pasiva”, “fe en la autoridad”, la de los altos funcionarios la “lucha por los puestos más altos”, esta es su esencia ética espiritual. En donde el Estado “tiene atada, fiscalizada, regulada, vigilada y tutelada a la sociedad…, en donde este cuerpo parasitario adquiere, por medio de una centralización extraordinaria, una ubicuidad, una omnisciencia, una capacidad acelerada de movimientos..” (Marx, 1971; 266). De suyo se desprende, la conciencia y la cultura política de la burocracia (altos funcionarios), es la lucha por los puestos, el poder del Estado, por el control político de la sociedad y de los sistemas sociales.

La burocracia, en términos de Max Weber, es la “administración burocrática pura, o sea, la administración burocrática, atenida al expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma más racional de ejercer una dominación; y lo es en los sentidos siguientes: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados…” (1983, 742). En ese sentido, la conciencia, la cultura política de la burocracia, es la racionalidad del poder. Racionalidad que se patentiza en el cálculo técnico en todas las esferas del sistema: político, económico, religioso, educativo, cultural, comunicativo, etcétera. En donde se encuentra la burocracia.

La diversidad burocrática que se desenvuelve en todos los sistemas sociales, es el resultado de la división social de trabajo manual e intelectual, su saber profesional se especializa para un mayor desempeño que es su base de dominación y de su cultura. Burocracia que se extiende a todas las organizaciones y asociaciones civiles: sindicatos, partidos políticos; patronales, profesionales, religiosas, etcétera. Dimensiones de la sociedad civil, están sometidas al imperio burocrático, al igual que la producción en masa como máquina de precisión y dominación. El poder de la burocracia es el dominio del código de los sistemas sociales, basado en la racionalidad instrumental y en la normatividad y legitimidad que le da el poder. De ahí que la cultura burocrática, es “…un instrumento de precisión, puede ponerse al servicio de muy diferentes intereses de dominio, tanto de tipo puramente político como puramente económico o de otra índole” (Weber, op. cit. 742). Este vaivén de la burocracia deviene a que no constituye un partido político propio, de aquí su doble contingencia, oscila entre la derecha, el centro o la izquierda de los partidos políticos.

Del poderío de la burocracia y su cultura se derivan las contradicciones entre la ciudad y el campo, de la división social del trabajo, del desarrollo de las fuerzas productivas, del avance de la ciencia y tecnología. A su carácter racional y profesional que se manifiesta en todas las esferas de los sistemas sociales, su cultura es el thelos de la administración del poder y el control de la sociedad civil.

La cultura política de los intelectualesSi la intelligentesiai, no constituye partido político alguno, ¿entonces cuál es su relación

con el poder?, ¿cuál es cultura política? Nos parece que las respuestas se derivan de la 241

Cultura política

autonomía relativa con los centros del poder. Como escribe Alvin W. Gouldner: “La autonomía, o autofundamentación, se convierte en uno de los ideales más importantes de la noción de racionalidad de los intelectuales modernos” (1985; 55). Esto les deja desenvolverse con libertad en la producción de bienes simbólicos, característica de los intelectuales y artistas. Les permiten una creatividad encaminada a la razón crítica para cuestionar al poder con plena libertad. Pero también gracias a esa autonomía han influido en las orientaciones teóricas y prácticas discursivas a los poderes que están diversificados en los sistemas sociales de la sociedad. Porque el “saber es poder” como lo escribiera Nietzsche o como Foucault lo afirma “…no existe saber sin una práctica discursiva definida; y toda práctica discursiva puede definirse por el saber que forma” (1987; 307).

La cultura política como saber y práctica discursiva de los intelectuales, se manifiesta a dos niveles: 1) como razón crítica a la racionalidad del poder, 2) como portadores de saberes discursivos al poder. Esta dualidad de funciones de los intelectuales se debe a que no forman un partido político y por otro lado, a su autonomía. Esto no significa que estén subordinados formal y realmente al poder, en ese caso al Estado como sujeto principal del sistema político o de otros poderes que están inmersos en los demás sistemas sociales.

Entonces ¿Cuál es el papel que juega el intelectual con relación al poder? Como lo afirma Foucault, “el papel del intelectual no es el de situarse “un poco en avance o un poco al margen” para decir la muda verdad a todos; es ante todo luchar contra las fuerzas del poder allí donde ésta es a la vez el objeto y el instrumento: en el orden del “saber”, de la “verdad”, de la “conciencia”, del “discurso”” (1980; 79).

La cultura política del intelectual, es la crítica de la razón dialéctica, teórica y práctica de la razón instrumental del poder. Esa razón crítica como cultura se ha desenvuelto más con el desarrollo de las fuerzas productivas, de las relaciones sociales de producción y sus contradicciones en la sociedad moderna, es decir, “…en el sistema de producción capitalista, en la ideología que éste produce o impone (ser explotado, reducido a la miseria, rechazado, “maldito” acusado de subversión, de inmoralidad, etc.); su propio discurso en tanto que revelador de una cierta verdad, descubridor de las relaciones políticas allí donde éstas no eran percibidas” (Ídem., 78). Porque las relaciones políticas del poder y sus contradicciones y las contradicciones del sistema económico de la producción del capitalismo en su etapa globalizadora, han puesto al desnudo al sistema político. Es en esa medida en que los intelectuales toman conciencia de su realidad histórica, de su función con respecto al poder. El poder es una relación de fuerzas que están presentes en los distintos sistemas sociales del sistema social. “Por todas partes en donde existe el poder, el poder se ejerce”, al decir de Foucault. En el sistema económico, político, educativo, religioso, cultural, científico, jurídico, etcétera, allí está el poder y se ejerce.

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AltamiranoRevista oficial de difusión del

Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”del H. Congreso del Estado de GuerreroAño 8 Quinta Época, abril 2007. N° 33se imprimió en el mes de abril del 2007

con un tiraje de 1,000 ejemplares.El cuidado de edición estuvo a cargo de

Édgar Neri Quevedocon la asistencia editorial de

Flor Gaytán Lagunas.Una producción de Pretextos

para el Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”del H. Congreso del Estado de Guerrero

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