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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018 QUEJOSOS Y RECURRENTES: MARÍA DEL CARMEN VARGAS VILLANUEVA Y ÁNGEL ISRAEL GONZÁLEZ SAAVEDRA
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ Elaboró: Irving Vásquez Ortiz
Ciudad de México, México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día -----
de ------- de dos mil dieciocho.
Vo. Bo. Señor Ministro: VISTOS para resolver el amparo directo en revisión 5207/2018,
y;
R E S U L T A N D O
Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el diecisiete de
noviembre de dos mil dieciséis, ante el entonces Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México, María del Carmen
García Luria, por propio derecho, promovió demanda contenciosa
administrativa contra el Presidente Municipal del Ayuntamiento de
Tultepec, Estado de México, en el que señaló como acto impugnado
el cierre de las calles Avenida Paseo El Arenal, Fraccionamiento
Paseos de Tultepec II, civilización Tolteca, Colonia La Antigua, Paseo
de Guadalupe-continuación de la calle Civilización Tolteca-límite de
los Fraccionamientos Antigua y Paseos de Tultepec II, Paseo el Vado,
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Fraccionamiento Paseos de Tultepec II, Avenida Paseo de la Garita,
Fraccionamiento Paseos de Tultepec II, calle Antiguas civilizaciones-
entrada colonia La Antigua, entrada al fraccionamiento Paseos de
Tultepec II, Bosque de Jacarandas continuación calle Civilización
Teotihuacana Colonia La Antigua, el lado contrario calle Bosque de
Jacaranda continuación calle civilización Teotihuacana, Paseos de las
Haciendas, colonia Paseos de Tultepec II y Avenida Paseos Las
Haciendas Norte, colonia Paseos de Tultepec II continuación calle
Antiguas Civilizaciones-Colonia La Antigua.
De dicha demanda correspondió conocer a la Tercera Sala
Regional del referido tribunal local, misma que registró con el número
1180/2016 y por auto de dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis
admitió la demanda y ordenó el emplazamiento de la autoridad
demandada para que produjera su contestación de demanda.
Seguidos los trámites de ley, la Sala del conocimiento emitió una
primer sentencia de fecha veintiocho de febrero de dos mil
diecisiete, en la que resolvió declarar la invalidez del cierre de las
calles mencionadas anteriormente.
SEGUNDO. Inconformes con la sentencia emitida, María del
Carmen García Luria, parte actora; María del Carmen Vargas
Villanueva y Ángel Israel González Saavedra, en su carácter de
terceros interesados; y el Presidente Municipal del Ayuntamiento de
Tultepec, Estado de México, a través de su autorizado, interpusieron
recurso de revisión.
TERCERO. De dichos medios de impugnación correspondió
conocer a la Segunda Sección de la Sala Superior del entonces
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, el
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cual mediante acuerdo de treinta de marzo de dos mil diecisiete,
admitió a trámite los recurso de revisión interpuestos, ordenando la
acumulación de los recursos 400/2017 y 401/2017, al expediente
388/2017.
CUARTO. Seguidos los trámites de ley, el treinta y uno de junio
de dos mil diecisiete, la Segunda Sección de la Sala Superior del
entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, emitió sentencia para resolver los recursos de revisión, en la
cual resolvió revocar la sentencia recurrida y decretar el
sobreseimiento del juicio administrativo 1180/2016, promovido por
María del Carmen García Luria.
QUINTO. Contra la sentencia emitida, María del Carmen García
Luria, en su carácter de quejosa, así como María del Carmen Vargas
Villanueva y Ángel Israel González Saavedra, en su carácter de
adherentes, promovieron demanda de amparo directo, de las cuales
correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, el cual la registró con el número
461/2017.
En sesión de siete de diciembre de dos mil diecisiete, el Tribunal
Colegiado del conocimiento resolvió conceder para efectos1 la
protección constitucional solicitada a María del Carmen García Luria y
negó el amparo a los quejosos adherentes.
SEXTO. En cumplimiento a lo anterior, el veinte de febrero de
dos mil dieciocho, la Sección aludida emitió una nueva sentencia en 1 “(…)1. Deje insubsistente la sentencia reclamada de treinta de junio de dos mil diecisiete. 2. Emita otra en la que con plenitud de jurisdicción, analice la causal de improcedencia que invoca o cualquier otra considerando que las causales de improcedencia en el juicio contencioso deben interpretarse de manera estricta, en los términos expuestos y de no actualizarse alguna continuar el estudio de los agravios propuestos en el recurso de revisión dictando la sentencia que en derecho proceda”.
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la que resolvió: 1) dejar insubsistente la sentencia de treinta de junio
de dos mil diecisiete; 2) modificar la sentencia recurrida; 3) Decretar
que subsistía la invalidez del cierre de las calles demandadas; 4) dejar
sin efectos la condena impuesta al Presidente Municipal del
Ayuntamiento de Tultepec, Estado de México, en la sentencia
recurrida; y, 5) condenar al Presidente Municipal del Ayuntamiento de
Tultepec, Estado de México a dar estricto cumplimiento a dicha
sentencia.
SÉPTIMO. Inconforme nuevamente con la sentencia emitida,
María del Carmen Vargas Villanueva y Ángel González Saavedra, en
su carácter de terceros interesados en el juicio de origen, promovieron
demanda de amparo en su contra.
En dicha demanda, los quejosos hicieron valer, esencialmente,
los siguientes conceptos de violación
a) En el primer concepto de violación, refiere que la
autoridad responsable introdujo elementos novedosos a la litis
original, los cuáles no fueron considerados originalmente por
las partes, razón por la que considera que lo más conveniente
sería que se repusiera el procedimiento para así tener la
oportunidad de dar contestación y adoptar una postura más
conveniente a los elementos novedosos que fueron
introducidos en la nueva sentencia.
b) Además, argumenta que la responsable se excedió en la
aplicación de la suplencia de la queja, pues en un inicio el juicio
de origen inició por una falta de respuesta o tardanza en la
respuesta de una solicitud; sin embargo, en la nueva sentencia,
se expresa que se vulneró el orden jurídico que regula el libre
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tránsito toda vez que la actora es residente de un
fraccionamiento en el cual se cerraron determinadas vialidades
sin autorización alguna. Asimismo, refiere que con motivo de lo
anterior, se negó la posibilidad a la autoridad demandada y a
los terceros interesados a defenderse adecuadamente.
c) En su segundo concepto de violación, alegó que en la
sentencia reclamada se aplicó incorrectamente la garantía
individual de libertad de tránsito, pues la misma protege cuatro
aspectos primordiales. El primero: la libertad para entrar y salir
de la república mexicana; segundo: la libertad de viajar por el
territorio; tercero: la libertad de las personas de vivir en el lugar
que a éstas mejor les convenga; y, cuarto: la posibilidad de
que las personas a buscar y recibir asilo.
d) Que el significado de la garantía de libertad de tránsito es
mucho más profunda que la interpretación realizada por la
responsable, pues va más allá de la existencia de mallas,
casetas de vigilancia y plumas de control de acceso, las cuales
si bien existen, no fueron instaladas con la finalidad de vulnerar
o violar el orden jurídico de persona alguna, ni el de la actora,
sino con el objeto de salvaguardar la garantía de seguridad
física, emocional y el patrimonio de los ciudadanos del
municipio de Tultepec, Estado de México.
e) Que no se vulnera su garantía de libertad de tránsito pues
ha tenido y tiene la libertad de desplazarse por el territorio
nacional, en especial por el del Municipio de Tultepec, Estado
de México, ya que existen constancias de las que se aprecia
que se ha podido desplazar de un lugar a otro; que puede
utilizar los pasos peatonales, los cuáles no están cerrados
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dado que las casetas de vigilancia construidas por la Geo
Hogares Ideales, S.A. de C.V., por instrucciones del Gobierno
del Estado, cuentan con dos pasos peatonales de cada lado.
Finalmente, en relación con las mallas ciclónicas, se aduce que
ambas cuenta con pasos peatonales abiertos, por los cuáles la
actora puede transitar libremente.
f) Que la sentencia es excesiva al ordenar la apertura de las
vialidades, pues con ello se vulnera la garantía de seguridad a
la integridad física de las personas y su patrimonio, ya que al
abrir las vialidades se le estaría otorgando un derecho a los
objetos, por lo que considera que al mantener los pasos
peatonales abiertos, como actualmente se encuentra, es
suficiente para considerar que no se vulnera la libertad de
tránsito de la parte actora.
g) Que el juicio de origen debió ser sobreseído pues está
demostrado en autos que las mallas ciclónicas fueron
instaladas por un particular y no por la autoridad demandada,
tomando en cuenta que un particular no puede vulnerar
garantías individuales, pues para el caso de conflictos entre
particulares existen tribunales civiles a los que se puede acudir.
h) En su tercer concepto de violación, argumentan que
también debió llamar a juicio a la Dirección de Desarrollo
Urbano Estatal, del Gobierno del Estado de México, por ser la
autoridad que dio la autorización de la construcción de los
conjuntos urbanos denominados “La Antigua” y “Paseos de
Tultepec”, municipio de Tultepec, Estado de México, como se
desprende de la publicación de la Gaceta de Gobierno de
veintisiete de octubre de dos mil seis y treinta y uno de marzo
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de dos mil cuatro, respectivamente, así como los conjuntos
urbanos “Paseos II” y “Bosques de Tultepec”.
i) Además, refiere que esta autoridad emitió los dictámenes
de factibilidad, por lo que sabía de antemano que los conjuntos
urbanos señalados contarían con sus respectivas casetas de
vigilancia, equipamiento urbano y la colocación de mallas para
dividir los predios.
j) Por tanto, considera que debe reponerse el procedimiento
para que sean llamados a juicio a fin de que manifiesten lo que
a su derecho convenga, ya que la resolución impugnada puede
afectarlos y se les está negando el derecho de defensa y
garantía de audiencia.
k) En el cuarto concepto de violación, argumenta que la
sentencia reclamada es excesiva pues olvida la naturaleza y
significado de lo que es un conjunto urbano, previsto en la Ley
que regula el Régimen de Propiedad en condominio en el
Estado de México, pues los condóminos cuentan con un
espacio de propiedad exclusiva y con áreas comunes, es decir,
también son propietarios en una pequeña porción del Conjunto
Urbano.
l) Así pues, alegan que es válido que de forma legal y
organizada se busque la seguridad y el bienestar de los
condóminos; sin embargo, con la sentencia emitida, lejos de
velar por su seguridad, lo que hace es desaparecer dicho
régimen de propiedad en condominio, ya que la total apertura
de las vialidades genera que se pase por encima de los
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derechos que la propia legislación otorga a los Conjuntos
Urbanos “antigua”, “Paseos II” y “Bosques de Tultepec”.
m) En el quinto concepto de violación, aducen que la
responsable emitió un fallo carente de la debida
fundamentación y motivación, de conformidad con los artículos
16 y 17 de la Constitución Federal.
n) Que la resolución reclamada no se ajustó a lo establecido
por la ley y por diversas interpretaciones de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación y de los Tribunales Federales, que
consideran que todo acto de autoridad debe cumplir con el
requisito de fundamentación legal haciendo cita de los preceptos
legales que se adecuen perfectamente a lo establecido en la
norma; asimismo, la adecuada motivación, consistente en
señalar específicamente las circunstancias por las que se
considera que el acto impugnado se adecue a lo señalado por la
ley.
o) Por último, en el sexto concepto de violación, los quejosos
combaten la legalidad de la sentencia reclamada, al estimar que
la Sección responsable les confirió una carga probatoria
indebida, pues la responsable señala que los terceros
interesados, aquí quejosos, no acreditaron de forma fehaciente
que las mallas y casetas de vigilancia brindaran seguridad a los
condóminos y evitar que se cometan actos delictivos, al no
acreditar con documentales idóneas los índices de violencia e
inseguridad dentro de la colonia, expedidos por la autoridad
competente, como podría ser una carpeta de investigación o un
acta de denuncia.
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p) Que no obstante, los quejosos no tienen acceso a esos
documentos, aunado a que es gracias a las mallas ciclónicas,
casetas de vigilancia y plumas de control de acceso, que los
índices de seguridad y violencia han disminuido.
q) Que no era necesario presentar ningún documento ni
prueba para acreditar los niveles de violencia, porque las
vialidades se encuentran en el Estado de México, siendo esta la
entidad más violenta de todo el país, como se puede apreciar de
la página de internet del Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública, la cual puede ser fácilmente
revisada y exhibida.
OCTAVO. Seguidos los trámites de ley, en sesión de veintiocho
de junio de dos mil dieciocho, el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Segundo Circuito emitió sentencia en la
cual resolvió negar la protección constitucional solicitada por los
quejosos. El Tribunal Colegiado resolvió esencialmente lo siguiente:
I.En cuanto a las violaciones procesales que los quejosos
adujeron que para repararlas era necesario reponer el
procedimiento, resolvió que eran inoperantes pues, en primer
término, no especificaron en qué forma la Sección responsable
introdujo elementos novedosos que no fueron originalmente
propuestos y varió la litis.
II.Además, consideró que era un hecho notorio para dicho órgano
jurisdiccional que la sentencia reclamada fue emitida en
cumplimiento a la ejecutoria dictada en el amparo directo
461/2017, de su índice, en el que los quejosos tuvieron el
carácter de adherentes. Así pues, se destaca que dado que los
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quejosos estuvieron es posibilidad de hacer valer las violaciones
procesales que ahora reclaman desde el dictado de la primer
sentencia, debieron impugnarlas en el amparo adhesivo que
promovieron contra aquella, so pena de que el derecho de
hacerlo en un amparo principal o adhesivo posterior precluyera.
III.En consecuencia, resolvió que existía un impedimento legal para
analizar dichas violaciones procesales, ya que las debieron
hacer valer en el juicio de amparo 461/2017, a través del amparo
adhesivo, por lo que concluyó que había operado la figura de la
preclusión procesal y, por tanto, eran inoperantes los conceptos
de violación analizados.
IV.Por otra parte, en relación con los argumentos relativos a la
improcedencia del juicio administrativo de origen, el Tribunal
Colegiado del conocimiento también resolvió que eran
inoperantes pues, en principio, porque la causal de
improcedencia planteada no fue hecha valer ante la Sala
Regional de origen que conoció del juicio administrativo
1180/2016, ni ante la Sección responsable, en los recursos de
revisión acumulados, por lo que resultaría injustificado examinar
la constitucionalidad de la sentencia reclamada a la luz de
razonamientos que no conoció la autoridad responsable al no
tener oportunidad legal de analizarlas ni pronunciarse sobre
ellas.
V.Asimismo, precisó que la litis en el juicio natural consistió en
reconocer la validez o declarar la invalidez de las calles
ubicadas en diversos puntos del municipio de Tultepec, Estado
de México, acto que la parte actora imputó al Presidente
Municipal del Ayuntamiento de Tultepec, Estado de México,
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punto respecto del cual la Sección responsable resolvió que aun
cuando la citada autoridad demandada señaló no haber emitido,
ordenado o ejecutado, tiene el deber de cumplir y hacer cumplir,
dentro del ámbito de su competencia, las disposiciones
contenidas en las leyes y reglamentos federales, estatales y
municipales, así como aplicas las sanciones correspondientes a
los infractores de los mismos o remitirlos a las autoridades
correspondientes, razón por la cual concluyó que dicha
autoridad debía ser considerada demandada, en los términos del
artículo 230, fracción II, del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México.
VI.En relación con los argumentos relativos al derecho a la
libertad de tránsito, previsto en el artículo 11 de la Constitución
Federal, así como de la debida fundamentación y motivación de
la sentencia reclamada, el Tribunal Colegiado del conocimiento
los declaró infundados.
VII.En primer lugar, refirió la interpretación que la Primera Sala de
este Alto Tribunal le ha dado a los principios pro persona y de
progresividad; abordó el contenido del artículo 11 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
expresando que consiste en el derecho que goza todo individuo
para desplazarse por el territorio nacional, sin necesidad de
autorización o permiso previo de la autoridad, pasaporte o
salvoconducto, carta de seguridad o cualquier otro requisito
semejante; así como la libertad para entrar y salir del país, viajar
por su territorio o mudar su residencia, sin autorización o
permiso previo; sin más limitaciones que las facultades de la
autoridad judicial, en los casos de responsabilidad penal o civil,
así como aquellas que en materia administrativa, impongan las
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leyes sobre emigración, inmigración, salubridad general de la
República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
VIII.Adicionalmente, citó el contenido de los artículos 12 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 22 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, respecto de
los cuales expresó que son coincidentes en reconocer que toda
persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado
tiene derecho a circular libremente por el mismo, en el entendido
que tal derecho no puede ser restringido sino en virtud de una
ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática,
para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad
nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud
públicas o los derechos y libertades de los demás.
IX.Que el citado derecho implica el goce efectivo de transitar por
donde se desee (salvo que exista una justificación legal y
constitucionalmente válida), pero también implica por parte de
las autoridades estatales una obligación positiva, la cual se
traduce en asegurar las condiciones dignas para transitar sin ser
objeto de riesgos asegurando su integridad. Asimismo, que ese
derecho fundamental es inherente a la condición humana, cuyo
sentido más elemental radica en la posibilidad de transitar o
desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio
país, especialmente, si se trata de las vías y los espacios
públicos.
X.Afirma que el espacio público comprende porciones del ámbito
territorial del Estado que son afectadas al uso común por los
intereses y derechos colectivos, tales como, las vías terrestres
de comunicación del domino estatal o municipal; las plazas,
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calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y parques públicos;
entre otros.
XI.En esa tesitura, aduce que una vía pública no puede obstruirse
privando a las personas del simple tránsito por ella, pues dicha
conducta atenta contra la libertad de circulación de la mayoría
de los habitantes, además de que constituye abuso por parte de
quien pone en práctica el mecanismo de cierre. Ello, pues el
derecho al libre tránsito no sólo debe entenderse como la
posibilidad de entrar, circular y salir del país sin la exigencia de
contar con carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros
requisitos semejantes, sino que, en armonía con el contenido de
los tratados internacionales que se han mencionado y
atendiendo los principios pro persona y de progresividad de los
derechos humanos para maximizar el ejercicio y protección de
los mismos, debe estimarse que este derecho fundamental
conlleva la prerrogativa de las personas de utilizar libremente las
vías y los espacios públicos, con la correspondiente obligación
de las autoridades de garantizar que dicho derecho no se vea
restringido o soslayado de manera injustificada.
XII.En esa tesitura, estableció que de la interpretación hacía del
derecho humano a la libre circulación, en atención a los
principios pro persona y progresividad, este debía comprender
también el llamado “derecho a la movilidad”, el cual está
catalogado como un derecho colectivo y difuso, que va desde el
derecho de los usuarios del transporte público colectivo a recibir
un servicio de calidad, hasta el derecho de todos los habitantes
a la movilidad y accesibilidad segura, sustentable y equitativa de
transitar en diversas zonas del lugar en el que habitan, a través
de cualquier medio, especialmente tratándose de personas con
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discapacidad, cuya garantía permite que participen plenamente
en todos los aspectos de la vida en igualdad de condiciones con
las demás, asegurando así los diversos aspectos de vida
independiente, integración en la comunidad y dignidad.
XIII.Destacó que la legislación local reconoce dicho fundamental en
el penúltimo párrafo del artículo 5 de la Constitución del Estado
de México, así como en los artículos 2 y 4 de la Ley de Movilidad
del Estado de México.
XIV.Así pues, reconoció que este derecho fundamental no es
absoluto y que puede ser restringido o limitado de manera
justificada, en la medida que dicha restricción es indispensable
en una sociedad democrática, para: a) prevenir infracciones
penales; b) proteger la seguridad nacional; c) salvaguardar la
seguridad o el orden públicos; d) evitar ataques a la moral
pública; e) prevenir daños o riesgos a la salud pública; f)
garantizar los derechos y libertades de los demás; g) cumplir
órdenes de la autoridad judicial, en casos de responsabilidad
penal o civil; h) respetar las limitaciones que impongan las leyes
sobre emigración, inmigración o sobre extranjeros perniciosos
residentes en el país.
XV.Estableció que los actos que limiten ese derecho deben
encontrar fundamento en una ley y cumplir con los requisitos de
fundamentación y motivación, esto es, constar en un documento
escrito en el que la autoridad competente precise los preceptos
legales aplicables al caso y razone las causas que llevaron a tal
conclusión, expresando los motivos determinantes y tomando en
consideración, inexcusablemente, alguno de los puntos
anteriores.
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XVI.Finalmente, en cuanto al fondo del asunto, resolvió que no le
asistía la razón a los quejosos pues, a su consideración, no
existía una justificación suficiente que tuviera fundamento en ley,
para restringir la libre circulación y movilidad por las vialidades
en controversia. Ello, toda vez que del análisis de las
constancias del juicio administrativo 1180/2016, no existía
permiso, licencia, autorización o documento escrito, por virtud
del cual la autoridad competente funde y motive la causa del
cierre de las vialidades reclamadas, y que los cierres viales
tengan por objeto prevenir infracciones penales o proteger la
seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos , la moral o
la salud públicas o los derechos y libertades de los demás, hacer
cumplir orden de autoridad judicial o disposiciones legales en
materia de migración, inmigración o sobre extranjeros
perniciosos residentes en el país.
XVII.Para fortalecer lo anterior, expresó que el derecho al libre
tránsito no sólo implica lo que los quejosos refieren, sino que, en
armonía con el contenido de los tratados internacionales y
atendiendo a los principios pro persona y de progresividad, dicho
derecho fundamental conlleva la prerrogativa de las personas de
utilizar libremente las vías y los espacios públicos, entre los que
se encuentran las avenidas y calle, los cuales son considerados
bienes de uso común, de conformidad con el artículo 16 de la
Ley de Bienes del Estado de México y sus Municipios.
XVIII.Consecuentemente, resolvió que la sentencia reclamada se
encuentra ajustada a derecho, pues considera que el cierre de
las calles controvertidas vulnera injustificadamente el contenido
del artículo 11 de la Constitución Federal, en relación con los
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diversos 11, del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos y 22, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, al no encontrar sustento en ningún acto de autoridad
que cumpla con los requisitos formales descritos y que persiga
alguno de los fines también precisados, para llevar a cabo el
cierre de las vialidades e impedir con ello, la libre circulación y
movilidad por las vías y espacios públicos.
XIX.Por otra parte, en relación con los argumentos expresados por
los quejosos en cuanto a la indebida asignación de la carga
probatoria en el juicio de origen, dichos planteamientos fueron
considerados ineficaces, pues se considera que los mismos son
insuficientes para modificar el sentido del fallo reclamado. Ello,
porque al margen de si los terceros interesados, aquí quejosos,
tenían o no la carga procesal de acreditar los niveles de
inseguridad en el municipio donde habitan, lo cierto es que no
desvirtúan el ilegal cierre de las calles en controversia.
XX.En relación con el concepto de violación en el que se denunció
el indebido cumplimiento de la ejecutoria de amparo anterior, el
mismo fue declarado inoperante, dado que se establece que a
través de un nuevo juicio de amparo no es posible analizarse el
cumplimiento de una ejecutoria de amparo anterior, pues para
ello existen las vías que establecen los artículos 196 y 201 de la
Ley de Amparo, esto es, la vista de manifestaciones al quejoso o
al tercero interesado o bien el recurso de inconformidad.
XXI.Asimismo, en relación con el argumento relativo a que la
Sección responsable suplió la deficiencia de la queja en favor de
la parte actora, dicho planteamiento fue declarado inoperante,
pues los quejosos no especifican los términos en que la
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responsable suplió la deficiencia de la queja, aunado a que el
artículo 79 de la Ley de Amparo no resulta aplicable en el juicio
contencioso administrativo del Estado de México, por no ser la
legislación adjetiva de esa instancia jurisdiccional.
XXII.Finalmente, en relación con los restantes conceptos de
violación, los mismos fueron declarados inoperantes por el
Tribunal Colegiado, pues consideró que se tratan de aspectos
novedosos que no fueron planteados como agravios en los
recursos de revisión 388/2017, 400/2017 y 401/2017,
acumulados, ante la Sección responsable y no atacan las
consideraciones que expuso dicha autoridad para declarar la
invalidez del acto impugnado, toda vez que resultaría i
injustificado examinar la constitucionalidad de la sentencia
combatida a la luz de los razonamientos que no conoció la
autoridad responsable, dado que tales argumentos no formaron
parte de la litis natural.
NOVENO. Inconforme con la ejecutoria de amparo, los quejosos
cuestionan la determinación del Tribunal Colegiado y alegan, vía
agravios, que:
a) Que la ejecutoria recurrida es ilegal pues el Presidente
Municipal de Tultepec, Estado de México no reúne las
características para figurar como parte demandada, ya que en el
procedimiento contencioso administrativo no se demostró que
hubiera sido quien ordenó la colocación de los objetos que se
encontraban en las diversas vialidades de los fraccionamientos
“Paseos de Tultepec” y “La Antigua”, o que otorgara su
consentimiento para la colocación y permanencia de los mismos;
asimismo, refieren que dicho carácter le fue atribuido a la
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aludida autoridad por que dio una respuesta distinta a la que
esperaba María del Carmen García Luria, la cual lo hizo parecer
como una omisión, al no haber satisfecho su solicitud.
b) Que el Tribunal Colegiado realizó un deficiente análisis de
los argumentos expresados en la demanda de amparo, así como
los elementos probatorios aportados a los autos del juicio
administrativo, tales como una inspección ocular, violando el
principio de congruencia y exhaustividad de toda resolución
judicial. En virtud de lo anterior, argumentan que no se
actualizan los supuestos del artículo 230 de la Ley de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, para que
se tuviera como autoridad demandada al Presidente Municipal
del Ayuntamiento de Tultepec, Estado de México.
c) Que la interpretación directa del contenido del artículo 11
de la Constitución Federal es infundada, lo que deviene en una
equivocada interpretación del derecho fundamental de libertad
de tránsito, pues no es suficiente la existencia de objetos que
obstaculicen el tránsito de las personas en las calles, carreteras
o avenidas que se encuentran en la superficie de la República
Mexicana, sino que resulta necesario que dicha obstaculización:
a) sea provocada por un ente con el carácter de autoridad, sea
federal, estatal o municipal; b) que para conceder el uso de esas
calles, carreteras o avenidas, por conducto del personal a cargo
de la referida autoridad, sin mediar ley expedida, exija a
cualquier persona que lo desee hacer, la exhibición de carta de
seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos
semejantes; y c) que para el caso de no ser exhibidos, le sea
negado ese derecho.
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d) Que no existe disposición legal o jurisprudencia que
determine que la aparición de objetos que obstaculicen el uso de
las calles y avenidas existentes en la República Mexicana se
considere como una vulneración al derecho de la libertad de
tránsito, aunque dichos objetos no impidan el tránsito de
personas, permitiendo su uso sin la presentación de documento
alguno, o para que se considere como una vulneración al
derecho a la libertad de tránsito, pues es necesario que sean
exigidos documentos a las personas para el uso de las
vialidades donde se encuentren los referidos obstáculos.
e) Que un motivo adicional para considerar la ilegalidad de la
ejecutoria recurrida lo constituye que, en el escrito inicial de su
demanda, María del Carmen García Luria no manifestó que le
hubiera sido impedido transitar por las vialidades que aseguró se
encuentran cerradas y tampoco describió la forma en que dichos
objetos se encuentran colocados en las calles y avenidas que
menciona; que no expresó que los objetos se encuentran
colocados en las calles y avenidas le hubieran impedido salir y
regresar al inmueble que ocupa su domicilio, haberle impedido o
entorpecido desarrollar sus actividades cotidianas, así como
tampoco se le hubiese exigido la presentación de documento o
la entrega de cantidad alguna para que se le permitiera el libre
tránsito.
f) Que si bien de la inspección ocular realizada en el juicio
contencioso administrativo se advierte la existencia de los
obstáculos en las vialidades precisadas, no quedó demostrado
que el Presidente Municipal del ayuntamiento de Tultepec,
Estado de México o personal a su cargo hubiese sido quien
colocó las mallas ciclónicas, las plumas metálicas o las rejas que
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menciona la actora en su demanda. Además, agregan que en la
referida diligencia, se omitió precisar la manera en que las
puertas, mallas y demás objetos se encontraban cerrados, por lo
que no existe la certeza de que momentos antes o después de
que la funcionaria judicial que realizó la inspección ocular tuvo a
la vista los aludidos objetos, éstos se encontraran cerrados y
hubiesen permanecido de esa manera.
g) Por último, refieren que fue indebido que el Tribunal
Colegiado concluyera que los recurrentes no demostraron los
altos índices delictivos que imperan en los núcleos de población
donde se encuentran inmersos sus domicilios, familia, bienes y
valores, pues la protección de éstos son el motivo de la
existencia de los objetos que se demanda que sean retirados,
los cuales no restringen el uso de las vialidades, sino que son un
medio de control de las personas que en ellas transitan, para
prevenir ser víctima de agresión física o moral;
h) Afirman que es un hecho notorio el alto índice delictivo que
prevalece no sólo en el municipio de Tultepec, Estado de
México, sino en toda la República Mexicana, lo que justifica la
existencia de los objetos instalados en las vialidades de su
comunidad, con la finalidad de proteger sus vidas y la de sus
familias, así como de gozar de paz y tranquilidad, que son
derechos fundamentales universales de todo ser humano.
i) Finalmente, solicitan que, por la gravedad de la violación
de garantías, sea aplicada en su favor la suplencia de la queja,
pues ha habido una violación manifiesta a la ley que los ha
dejado sin defensa.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
21
NOVENO. Por auto de veintiuno de agosto de dos mil
dieciocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación tuvo por recibido el recurso de revisión interpuesto,
ordenándolo registrar el expediente con el número 5207/2018, lo
admitió a trámite y, finalmente, turnó el asunto al señor Ministro
Eduardo Medina Mora I., integrante de esta Segunda Sala del Alto
Tribunal, radicándolo en ésta, en virtud de que el mismo se refiere a la
materia de su especialidad.
DÉCIMO. Mediante acuerdo de veintiocho de septiembre de
dos mil dieciocho, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala tuvo
por recibidos los autos del amparo directo en revisión, determinó que
la Sala se avocara al conocimiento del asunto y ordenó la remisión de
los autos a su Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución
correspondiente, y
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, resulta legalmente competente para conocer y resolver
el presente recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 81, fracción II y 96 de la Ley de Amparo; y 21, fracción III,
inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así
como los Puntos Primero, Segundo, fracción III y Tercero del Acuerdo
General 5/2013 y el Acuerdo General 9/2015, estos dos últimos
emitidos por el Pleno de este Alto Tribunal, aunado al hecho de que,
en el presente caso, no se estima necesaria la intervención del citado
Tribunal Pleno para la resolución del presente asunto.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
22
SEGUNDO. Este medio de impugnación se hizo valer por parte
legitimada para ello.
Lo anterior, ya que fue interpuesto por María del Carmen Vargas
Villanueva y Ángel Israel González Saavedra, quejosos en el juicio de
amparo directo de origen, en términos del artículo 5, fracción I, de la
Ley de Amparo en vigor; además, este medio de impugnación se hizo
valer contra la resolución dictada en el juicio de amparo directo que
promovió dicha parte procesal, por tanto, tienen interés en que esa
resolución sea modificada o revocada y, consecuentemente, están
legitimados en términos de los numerales 81, fracción II, y 96 de la
citada ley.
TERCERO. El recurso de revisión que nos ocupa se presentó en
el plazo de diez días que establece el artículo 86, primer párrafo, de
la Ley de Amparo en vigor.
Es así, toda vez que la sentencia recurrida se notificó a la parte
quejosa, aquí recurrente, el viernes seis de julio de dos mil
dieciocho (foja 144 del expediente de amparo 161/2018), actuación
que en términos del artículo 31, fracción II, del ordenamiento legal
citado, surtió efectos el día hábil siguiente, es decir, el lunes nueve
de ese mes y año.
De ahí que el plazo para interponer el presente medio de
impugnación transcurrió del martes diez de julio al miércoles ocho
de agosto, ambos de dos mil dieciocho, debiéndose descontar de
dicho plazo los días catorce, quince de julio, así como los diversos
cuatro y cinco de agosto, por ser sábados y domingos,
respectivamente; asimismo, el período comprendido de los días
dieciséis al treinta y uno de julio de la misma anualidad, por
corresponder al primer período vacacional de los órganos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
23
jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación y, en
consecuencia, inhábiles en términos de los artículos 19 de la Ley de
Amparo en vigor, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación y 159 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
En esas condiciones, si el escrito de expresión de agravios se
presentó el miércoles uno de agosto de dos mil dieciocho (foja 4
del toca del amparo directo en revisión 5207/2018), en la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, con residencia en Naucalpan de
Juárez, Estado de México, según se advierte del sello respectivo, se
advierte que el mismo fue interpuesto dentro del plazo de diez días
previsto en el artículo 86, primer párrafo, de la Ley de Amparo en
vigor, razón por la cual es inconcuso concluir que se promovió
oportunamente.
CUARTO. De conformidad con lo previsto en los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución General de la República; 81, fracción II
y 86 de la Ley de Amparo en vigor, así como en el Acuerdo General
Plenario 9/2015, la procedencia del recurso de revisión en amparo
directo está condicionada a la satisfacción de los siguientes requisitos:
1. Que en la sentencia de amparo directo se decida sobre la
constitucionalidad de una norma general, incluida su
inconvencionalidad, o se establezca la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos
establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, o se omita el estudio de las cuestiones
mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de
amparo; y
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
24
2. El problema de constitucionalidad referido entrañe un criterio
de importancia y trascendencia, según lo disponga esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de Acuerdos
Generales del Pleno.
En relación con este último requisito, el Acuerdo General
Plenario 9/2015, de ocho de junio de dos mil quince, emitido por el
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se
establecieron las bases generales para la procedencia y
tramitación de los recursos de revisión en amparo directo,
aplicable al presente asunto, prevé en sus puntos Primero, Segundo,
y Tercero lo siguiente:
“PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
25
relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación. TERCERO. En el trámite de los amparos directos en revisión, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación verificará que se cumplan los siguientes requisitos de procedencia: I. Que el recurso sea interpuesto oportunamente y por parte legitimada; II. Que en la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado haya realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de alguna norma general o la interpretación directa de algún precepto constitucional o de un derecho humano establecido en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, o que en la demanda se hicieron planteamientos de esa naturaleza, aun cuando el Tribunal Colegiado de Circuito haya omitido el estudio de tales cuestiones, y III. Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia. Para efectos de la fracción II de este punto, se considerará omisión en el estudio de las cuestiones constitucionales, la que derive de la calificativa de inoperancia, insuficiencia o ineficacia efectuada por el Tribunal Colegiado de Circuito de los conceptos de violación”.
Así, el citado Acuerdo General establece que el requisito de
importancia y trascendencia se reúne siempre que se actualice alguno
de los supuestos siguientes:
i. Se advierta que la resolución del asunto dará lugar a un
pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico
nacional (primer párrafo del punto segundo transcrito); o
ii. Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el
desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación relacionado con una cuestión propiamente
constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
26
hubiere omitido su aplicación (segundo párrafo del citado punto
segundo).
En tales condiciones, en el presente apartado se analizará si en
el caso concreto el recurso de revisión en estudio satisface los
requisitos exigidos constitucional y legalmente para la procedencia del
recurso de revisión en amparo directo, caso en el cual esta Segunda
Sala deberá abordar y resolver la litis planteada en el presente asunto
o si, por el contrario, en caso de que los mismos no se encuentren
cumplidos, se imponga desecharlo.
Ahora bien, por lo que corresponde al primer requisito de
procedencia, consistente en que se actualice una cuestión
propiamente constitucional que deba resolverse en el recurso de
revisión, en el caso en estudio se considera que el citado requisito se
encuentra cumplido.
Es así, toda vez que del análisis de la resolución emitida en el
juicio de amparo directo, se advierte que el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa realizó la interpretación directa
del artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como del contenido del derecho humano a la libertad
de tránsito, el cual se encuentra reconocido a nivel constitucional y en
diversos tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es
parte, a los cuáles se hará referencia más adelante; además, en su
escrito de agravios, los quejosos, aquí recurrentes, combaten la
interpretación realizada por el Tribunal Colegiado y plantean una
diversa con la finalidad de que se considere que la instalación de
mallas ciclónicas, plumas de acceso y casetas de vigilancia en
diversas vialidades de un municipio no vulneran el derecho humano a
la libertad de tránsito.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
27
De lo expuesto se advierte que en esta instancia subsisten las
referidas cuestiones constitucionales, dado que dicha interpretación
constitucional fue realizada en la sentencia recurrida y en el escrito de
agravios del recurso de revisión es controvertida, razón por la cual
esta Segunda Sala considera que subsiste una cuestión de
constitucionalidad que puede ser materia del presente recurso de
revisión en amparo directo.
Por otra parte, en relación con el segundo requisito de
procedencia, consistente en que la resolución que pueda emitirse
implique un pronunciamiento de importancia y trascendencia, se
considera que el mismo también se acredita, tomando en cuenta que
el pronunciamiento que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación llegue a realizar respecto de la interpretación del
artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como del derecho humano a la libertad de tránsito, en
relación con determinar si la instalación de objetos en las vialidades
públicas violenta o no el referido derecho fundamental, en sí mismo,
es novedoso, ya que si bien este Alto Tribunal ha emitido
pronunciamientos en relación con la libertad de tránsito prevista en el
aludido numeral de la Constitución Federal, no existe determinación
que resuelva el problema jurídico que nos ocupa, es decir, determinar
si la instalación de objetos (mallas ciclónicas, plumas de acceso y
casetas de vigilancia) vulnera el citado derecho humano.
Lo anterior, reviste una importancia superlativa al poder llegar a
impactar un sinnúmero de personas que se encuentren en dicho
supuesto, pues es claro para esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación que la instalación de dichos objetos en las vialidades públicas
es cada vez una práctica recurrente en toda la República Mexicana,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
28
con motivo del alto índice delictivo que se ha generado en los últimos
años, razón que confirma que la resolución del presente asunto podrá
dar lugar a un pronunciamiento de importancia y trascendencia.
QUINTO. Una vez analizada la procedencia del presente medio
de impugnación, corresponde ahora estudiar los argumentos
expresados por los recurrentes en su escrito de expresión de
agravios, los cuáles se estudiarán en un orden diverso al propuesto en
el mismo, es decir, en primer lugar, los relativos a combatir las
consideraciones emitidas en cuanto a la interpretación del derecho
humano de libertad de tránsito, consagrado en el artículo 11 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que
en caso de que resultara fundado, sería suficiente para modificar la
sentencia recurrida y variar la interpretación emitida por el Tribunal
Colegiado del conocimiento, lo cual es el propósito principal de los
recurrentes.
Ahora bien, en primer término, es importante tener en cuenta lo
que al efecto dispone el multicitado artículo 11 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual dispone a la letra lo
siguiente:
“Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar su residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país. Toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo. El reconocimiento de la condición de refugiado y el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
29
otorgamiento de asilo político, se realizarán de conformidad con los tratados internacionales. La ley regulará sus procedencias y excepciones”.
Tal como se desprende, la Constitución Federal reconoce el
derecho que tiene todo individuo para desplazarse por el territorio
nacional, sin necesidad de autorización o permiso previo de la
autoridad, pasaporte o salvoconducto, carta de seguridad o cualquier
otro requisito semejante; así como la libertad para entrar y salir del
país, viajar por su territorio o mudar su residencia, sin autorización o
permiso previo.
Sin mas limitaciones que las facultades de la autoridad judicial,
en los casos de responsabilidad penal o civil, así como aquellas que
en materia administrativa, impongan las leyes sobre emigración,
inmigración, salubridad general de la República, o sobre extranjeros
perniciosos residentes en el país.
Adicionalmente, es importante destacar que al efecto también
resultan aplicables los artículos 12 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, así como el diverso 22 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, los cuales son del tenor literal
siguiente:
“Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Artículo 12 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia. 2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio. 3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
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los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto. 4. Nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”. “Convención Americana sobre los Derechos Humanos Artículo 22. Derecho de Circulación y de Residencia. 1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales. 2. Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. 3. El ejercicio de los derechos anteriores no pueden ser restringidos sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden público, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás”.
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que
ambos artículos son coincidentes en reconocer que toda persona que
se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a
circular libremente por el mismo, en el entendido que tal derecho no
puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida
indispensable en una sociedad democrática, para prevenir
infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la
seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los
derechos y libertades de los demás.
También es cierto que el derecho a libertad de tránsito implica el
goce efectivo de transitar por donde se desee (salvo que exista una
justificación legal y constitucionalmente válida); pero también implica
por parte de las autoridades estatales una obligación positiva, la cual
se traduce en asegurar las condiciones dignas para transitar sin ser
objeto de riesgos, asegurando su integridad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
31
Asimismo, ese derecho fundamental es inherente a la condición
humana, cuyo sentido más elemental radica en la posibilidad de
transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del
propio país, especialmente, si se trata de las vías y los espacios
públicos.
En este sentido, atento al marco normativo nacional e
internacional aplicable, para que se actualice una violación a la
libertad de tránsito es necesario que se afecte la libertad del individuo
para desplazarse dentro del territorio nacional, bien sea por que se
impongan requisitos para llevar a cabo dicho tránsito o por que se
prohíba el desplazarse por el territorio nacional. Sin embargo, la
garantía descrita no tiene por objeto el salvaguardar los medios a
través de los cuales los ciudadanos hacen efectiva la libertad de
tránsito, tales como los vehículos que destinen para transportarse.
Ahora bien, respecto de los límites que el propio texto
constitucional impone a la libertad de tránsito, es importante señalar
que los mismos los encontramos en las facultades de la autoridad
judicial en los casos de responsabilidad penal o civil, y a las de la
autoridad administrativa respecto de las disposiciones que
establezcan las leyes sobre migración e inmigración, salubridad
general y respecto de los extranjeros residentes considerados como
perniciosos, en clara referencia a la posibilidad de expulsión de los
mismos, que existía en términos de la antigua redacción del artículo
33 de la propia Constitución Federal.
Respecto de los límites recién descritos, la primera distinción
que se establece tiene que ver con el tipo de autoridad que, de
acuerdo con las leyes respectivas, las imponen.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
32
En primer lugar, la garantía constitucional se restringe, de
acuerdo con la normativa aplicable, en los casos de responsabilidad
penal y civil de competencia de los órganos jurisdiccionales.
Esta limitante encuentra fundamento en el propio texto
constitucional, toda vez que el Estado tiene la obligación de impartir
justicia y, para ello resulta necesario, en los casos que así lo ameriten,
que las autoridades jurisdiccionales impongan restricciones a la
garantía de libre tránsito o aún a la de residencia. Como ejemplos de
estas restricciones podemos señalar la orden de aprehensión o la
pena de prisión.
En cuanto al límite que las autoridades administrativas pueden
imponer, de acuerdo con su normativa, de la libertad de tránsito y de
residencia, encontramos que se pueden clasificar en materia de
emigración o inmigración, en materia de salubridad general, y en
materia de extranjeros que se consideren perniciosos.
Por lo que hace al límite que las leyes impongan en materia de
emigración e inmigración, éste tiene como objetivo que el Estado
tenga control sobre el flujo migratorio dentro del país, así como el
acceso y salida de personas de nuestro territorio.
La segunda de las limitantes, es decir, en materia de salubridad,
tiene como objetivo el que el Estado tenga control sobre las epidemias
y enfermedades de contagio que puedan ser transmitidas tanto por
personas como por la flora y fauna que puedan ser transportados en
el territorio nacional.
En cuanto a la tercera limitante, referente a los extranjeros
perniciosos, es importante destacar que la misma en una reminicencia
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
33
histórica a la facultad discrecional y unilateral con que contaba el
Poder Ejecutivo en el artículo 33 constitucional, referente a la
expulsión de extranjeros, la cual, al día de hoy, ya no es vigente pues
dicho precepto constitucional ha sido reformado.
En este sentido, podemos afirmar que las limitantes que la
propia Constitución impone a la libertad de tránsito y residencia
encuentran su justificación en la necesidad de proteger los bienes
jurídicos de los demás ciudadanos, considerados en forma individual y
como comunidad.
Tal como refiere el Tribunal Colegiado del conocimiento, el
espacio público comprende porciones del ámbito espacial o territorial
del Estado que son afectadas al uso común por los intereses y
derechos colectivos, tales como, las vías terrestres de comunicación
del dominio estatal o municipal, las plazas, calles, avenidas,
viaductos, paseos, jardines y parques públicos; entre otros.
En ese sentido, esta Segunda Sala coincide en que una vía
pública no puede obstruirse privando a las personas del simple
tránsito por ella, pues dicha conducta atenta contra la libertad de
circulación de la mayoría de los habitantes, además de que constituye
un abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre.
Así pues, el derecho al libre tránsito no sólo debe entenderse
como la posibilidad de entrar, circular y salir del país sin la exigencia
de contar con carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros
requisitos semejantes, sino que, en armonía con el contenido de los
tratados internaciones aludidos, debe estimarse que este derecho
fundamental conlleva la prerrogativa de las personas de utilizar
libremente las vías y los espacios públicos, con la correspondiente
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
34
obligación de las autoridades de garantizar que dicho derecho no se
vea restringido o soslayado de manera injustificada.
Por tanto, esta Segunda Sala comparte la interpretación
realizada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, en relación con
el derecho humano a la libre circulación, pues en atención a los
principios pro persona y progresividad, se considera que el citado
derecho fundamental también comprende el “derecho a la movilidad”,
el cual está catalogado como un derecho de carácter colectivo y
difuso que implica que toda persona, sin importar su residencia,
condición, modo o modalidad de transporte que utiliza, tiene derecho
a realizar desplazamientos efectivos dentro del Estado; además,
dicho derecho implica la correlativa obligación por parte del Estado,
de realizar un conjunto de acciones tendentes a procurar su ejercicio
y contribuir al desarrollo sustentable del Estado.
Por otra parte, no menos cierto es que tal derecho fundamental,
como cualquier otro, no es absoluto, sino que puede ser restringido o
limitado de manera justificada, en la medida que dicha restricción sea
indispensable en una sociedad democrática, para:
a) Prevenir infracciones penales;
b) Proteger la seguridad nacional;
c) Salvaguardar la seguridad o el orden públicos;
d) Evitar ataques a la moral pública;
e) Prevenir daños o riesgos a la salud pública;
f) Garantizar los derechos y libertades de los demás;
g) Cumplir órdenes de la autoridad judicial, en casos de
responsabilidad penal o civil;
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
35
h) Respetar las limitaciones que impongan las leyes sobre
emigración, inmigración o sobre extranjeros perniciosos
residentes en el país.
Con relación a la posibles restricciones, se precisa que el
Comité de Derechos Humanos, en la Observación General número 27
sobre Libertad de Circulación, indicó que los Estados deben guiarse
por el principio de que tales restricciones no deben comprometer la
esencia del derecho. En este sentido, las leyes que autoricen su
aplicación deben “utilizar criterios precisos y no conferir una
discrecionalidad sin trabas a los encargados de su aplicación”. De
esta forma, el citado Comité sostuvo que no basta con que las
restricciones se utilicen para conseguir fines permisibles, sino que
también deben ser necesarias para protegerlos, además de que
dichas medidas restrictivas deben ajustarse al principio de
proporcionalidad y ser adecuadas para desempeñar su función
protectora.
Finalmente, destaca que el citado principio de proporcionalidad
debe respetarse no sólo en la ley que defina las restricciones, sino
también por las autoridades administrativas y judiciales que la
apliquen. En consecuencia, el referido Comité afirma que los Estados
deben garantizar que todo procedimiento relativo al ejercicio o
restricción de esos derechos se lleve a cabo con celeridad y que se
expliquen las razones de la aplicación de medidas restrictivas.
Así pues, en primer lugar, se considera que los actos que
limiten ese derecho deben tener fundamento en una ley y cumplir con
los requisitos de fundamentación y motivación, previstos en los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, esto es, constar en
documento escrito en el que la autoridad competente precise los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
36
preceptos legales aplicables al caso y razone las causas que la
llevaron a tal conclusión, expresando los motivos determinantes y
tomando en consideración, indispensablemente, alguno de las causas
anteriores.
Tomando en cuenta lo anterior, en el caso en estudio es
importante recordar que en la sentencia reclamada, el Tribunal
Colegiado determinó negar la protección constitucional solicitada por
los quejosos, pues concluyó que no existía justificación suficiente que
tuviera fundamento en ley para que el Presidente Municipal del
Ayuntamiento de Tultepec, Estado de México restringiera el derecho
humano a la libre circulación y movilidad por las vialidades en
controversia.
Ello, pues del análisis de las constancias que integran los autos
del juicio administrativo 1180/2016, advirtió que no existía permiso,
licencia, autorización o documento escrito, por virtud del cual la
autoridad competente fundara y motivara la causa del cierre de las
vialidades reclamadas, y que los cierres viales realizados tuvieran por
objeto prevenir infracciones penales o proteger la seguridad nacional,
la seguridad o el orden público, la moral o salud públicas o los
derechos y libertades de los demás, así como hacer cumplir orden de
autoridad judicial o disposiciones legales en materia de migración,
inmigración o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
En desacuerdo con lo anterior, los quejosos, aquí recurrentes,
argumentan que dicha interpretación es infundada, ya que consideran
que no es suficiente la existencia de objetos que obstaculicen el
tránsito de las personas en las calles, carreteras o avenidas que se
encuentran en la República Mexicana, sino que es necesario que
dicha obstaculización: a) sea provocada por una autoridad; b) que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
37
para conceder el uso de esas calles, carreteras o avenidas, dicha
autoridad por conducto de su personal, sin mediar ley previamente
expedida que lo faculte para ello, exija a cualquier persona que
transite por las mismas, la exhibición de una carta de seguridad,
pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes; y, c) que en
caso de que dichos documentos no sean exhibidos, le sea negado
ese derecho.
En análisis de los anteriores argumentos, esta Segunda Sala
considera que los mismos son esencialmente fundados y suficientes
para revocar la sentencia recurrida, de conformidad con los
siguientes razonamientos.
En efecto, como se destacó previamente, si bien el derecho
humano en análisis, como cualquier derecho humano, no es absoluto
y puede sufrir restricciones, también es importante mencionar que las
dichas restricciones o limitantes que la propia Constitución y los
Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano es parte,
imponen a la libertad de tránsito encuentran su justificación en la
necesidad de proteger los bienes jurídicos de los ciudadanos,
considerados en forma individual y como comunidad.
Con motivo de lo anterior y por ser relevante para el estudio que
se realiza en la presente sentencia, se llama la atención en cuanto a
dos causas de la restricción a la libertad de tránsito, consistentes en
que dicho derecho humano puede ser limitado para salvaguardar la
seguridad u orden públicos, así como para garantizar los derechos y
libertades de terceros.
Lo anterior resulta de importancia para la resolución del presente
asunto, pues es necesario determinar si la instalación de objetos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
38
(mallas ciclónicas, plumas de acceso y casetas de vigilancia) con la
finalidad de proteger la vida, seguridad y patrimonio de una
colectividad que reside en uno de los fraccionamientos dentro de los
cuáles fueron instalados dichos obstáculos, vulnera o no el citado
derecho humano de libertad de tránsito.
En respuesta a dicha interrogante, esta Segunda Sala considera
que la restricción al derecho humano a la libre circulación o libertad
de tránsito se encuentra justificada cuando se aduce que dicha
limitante se implementa para salvaguardar la seguridad u orden
públicos, así como para garantizar los derechos y libertades de
terceros, pues como se dijo anteriormente, tales restricciones se
encuentran reconocidas en los artículos 22 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 12 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, los cuales son Tratados Internacionales
respecto de los cuales el Estado Mexicano es parte.
Lo anterior, en el contexto de nuestro país, cobra una relevancia
extraordinaria, pues constituye un hecho notorio para este Alto
Tribunal, según datos emitidos por el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI)2, los altos índices de delincuencia que padecen la
mayoría de los estados integrantes de la República Mexicana, entre
los cuales se encuentra el Estado de México, que es la entidad
federativa en la cual se encuentra situado el municipio donde
acontecen los hechos materia de la presente controversia.
En tal contexto, se considera justificada la instalación de
objetos, tales como mallas ciclónicas, plumas de acceso y casetas de
vigilancia, lo cual restringe el derecho humano a la libertad de tránsito,
siempre que dichas limitaciones sean necesarias para salvaguardar la 2 Datos obtenidos de la página de internet del INEGI: http://www.beta.inegi.org.mx/temas/incidencia/ y http://www.beta.inegi.org.mx/temas/percepcion/
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5207/2018
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seguridad u orden públicos, así como para garantizar los derechos y
libertades de terceros, pues como se dijo, con fundamento en el
artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de
aplicación supletoria a la Ley de Amparo, es un hecho notorio el alto
índice delictivo que padecen diversos estados integrantes de la
República Mexicana, razón por la cual se considera proporcional y
adecuada la instalación de dichos objetos en la vía pública para la
salvaguarda de la vida, seguridad y patrimonio de las personas que
las instalan, siempre y cuando se apeguen al marco normativo
aplicable del lugar donde pretendan instalarlas, así como que
acrediten ante la autoridad competente que efectivamente se
beneficiaran con la implementación de dichas medidas restrictivas, es
decir, que justifiquen la vinculación que tienen con el lugar donde
serán instalados los objetos de protección, así como los beneficios
que dichas acciones le reportarán.
Además, a diferencia de cómo lo refiere la parte recurrente, las
restricciones respecto al derecho humano a la libertad de tránsito
también pueden ser perpetradas por particulares y autoridades
estatales; sin embargo, las que son relevantes para efectos del juicio
contencioso administrativo son las acciones realizadas por
autoridades estatales tendentes a limitar dicho derecho humano, en
consecuencia, dicha acción restrictiva de la libertad de tránsito debe
ser cometida por un ente que forme parte del aparato estatal, pues
dicho derecho fundamental establece una prerrogativa a favor de la
persona y una correlativa obligación a cargo del Estado, consistente
en no interferir en el pleno goce y disfrute del citado derecho, así
como realizar todas las acciones necesarias para garantizar que
ninguna persona lleve a cabo actos que perturben la libertad de
tránsito de terceros.
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Como se puede ver, la obligación impuesta al Estado en el caso
que se analiza, tiene dos implicaciones, a saber: la primera,
consistente en una abstención de no interferencia en el goce y disfrute
de la libertad de tránsito y, la segunda, consistente en una conducta
positiva, pues debe llevar a cabo todas las acciones necesarias para
garantizar que ninguna persona lleve a cabo actos que perturben
dicho derecho fundamental.
Así pues, de conformidad con lo expuesto, en análisis del caso
que nos ocupa, como bien lo refiere la parte recurrente, esta Segunda
Sala del Alto Tribunal advierte que de las constancias que integran los
autos del juicio contencioso administrativo local de origen, si bien la
actora María del Carmen García Luria acreditó la existencia de
obstáculos en las vialidades que precisó en su escrito de demanda, no
menos cierto es que no justificó que dichos objetos hubieren sido
instalados por la autoridad demandada Presidente Municipal del
Ayuntamiento de Tultepec, Estado de México.
Ello, pues la actora en el juicio administrativo de origen se duele,
esencialmente, de que la colocación de mallas ciclónicas, plumas de
acceso, rejas y casetas de vigilancia en diversas vialidades públicas
ubicadas entre diversos conjuntos urbanos situados en el municipio de
Tultepec, Estado de México afectan su derecho fundamental a la
libertad de tránsito; sin embargo, no existen elementos que justifiquen
que fue la autoridad demandada la encargada de la colocación de los
referido obstáculos, pues de conformidad con lo establecido para tales
casos en la presente sentencia, es necesario que quede demostrado
que la instalación de objetos que obstaculicen las vías públicas sea
realizado por una autoridad perteneciente al Estado.
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En ese orden de ideas, si bien está probada en juicio la
restricción al derecho fundamental de tránsito en perjuicio de María
del Carmen García Luria, también es cierto que no se demostró en
juicio que el Presidente Municipal del Ayuntamiento de Tultepec,
Estado de México o personal a su cargo hubieran instalado las mallas
ciclónicas, plumas de acceso, rejas y casetas de vigilancia en diversas
vialidades públicas del municipio de Tultepec que la actora demandó
y, en consecuencia, que dicha autoridad municipal le hubiera
impedido transitar por las vialidades que consideró obstaculizadas,
por tanto, es claro que si bien la vulneración a la libertad de tránsito se
encuentra probada, la misma no es atribuible a la autoridad municipal
demandada, razón por la cual no es posible considerar que, de
conformidad con la interpretación emitida en la presente sentencia, los
hechos que sustentan el caso en estudio justifiquen ordenar el retiro
de los obstáculos instalados en las vialidades públicas precisadas que
afectan el derecho humano a la libertad de tránsito.
Fortalece lo anterior, la interpretación realizada por esta
Segunda Sala en cuanto a las restricciones al derecho a la libertad de
tránsito, pues se considera que la misma es justificada cuando se
realiza para salvaguardar la seguridad u orden públicos, así como los
derechos y libertades de terceros, pues los quejosos, aquí
recurrentes, durante el procedimiento contencioso administrativo de
origen afirmaron que los objetos que fueron instalados entre los
conjuntos urbanos denominados “La Antigua” y “Paseos de Tultepec
II”, que la parte actora demandó como aquellos que le impedían
ejercer plenamente su derecho a la libertad de tránsito, para
salvaguardar la vida, seguridad y patrimonio de los habitantes de
dichos fraccionamientos del Municipio de Tultepec, Estado de México.
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No es óbice a lo anterior el hecho de que el Tribunal Colegiado
del conocimiento negó el amparo a los quejosos, aquí recurrentes, al
considerar ajustada a derecho la sentencia reclamada en el juicio de
amparo directo, pues concluyó que el cierre de las calles
controvertidas vulneró el artículo 11 de la Constitución Federal, al no
encontrar sustento en ningún acto de autoridad que cumpliera con los
requisitos de fundamentación y motivación, así como que persiguiera
alguno de los fines autorizados para la restricción a la libertad de
tránsito, de ahí que considerara acertada la condena a la autoridad
demandada a dar cumplimiento a la obligación que tiene de
garantizar, dentro de su ámbito de competencia, que dicho derecho
fundamental no se viera restringido de manera injustificada.
Sin embargo, se considera que dicha decisión infringe el
principio de congruencia que debe regir toda determinación judicial,
pues es claro que si del expediente del juicio contenciso administrativo
local de origen no se advierte que la autoridad demandada hubiere
realizado el cierre de las calles en controversia ni la instalación de los
objetos que obstaculizan las vías públicas demandadas, no debió
considerar ajustada a derecho la sentencia reclamada en el juicio de
amparo directo, ya que no es posible condenar a dicha parte procesal
por un acto que no se encuentra comprobado plenamente que hubiere
realizado, razón por la cual se considera necesario revocar dicho
pronunciamiento.
Ello, porque se advierte el cierre de las calles en controversia así
como la instalación de los objetos que obstaculizan las vías públicas
demandadas, fueron realizadas presumiblemente por un particular (el
desarrollador de los conjuntos urbanos), pues tanto la autoridad
demandada así como los quejosos, aquí recurrentes, manifestaron
que fue dicha persona el responsable de su colocación, aunado al
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hecho de que el Presidente Municipal del Ayuntamiento de Tultepec,
Estado de México negó la realización de los actos demandados, sin
que en el juicio contencioso administrativo la parte actora demostrara
que son atribuibles a dicha autoridad municipal.
En consecuencia, se considera que la Sección responsable
indebidamente condenó a la autoridad demandada a realizar las
gestiones necesarias a fin de que se retiraran las mallas ciclónica,
plumas metálicas, rejas o cualquier material que obstruyera el libre
tránsito en las vialidades demandadas, pues en juicio no fue
demostrado que hubiera sido la misma la que hubiera ordenado o
instalado dichos objetos; por tanto, lo procedente es declarar que la
parte actora no probó los hechos constitutivos de su acción y, en
consecuencia, se debió reconocer la validez de la resolución
administrativa impugnada.
Por último, por lo que hace a los restantes planteamientos
realizados por los recurrentes, se precisa que los mismos no se
analizarán en la presente sentencia, pues son argumentos
relacionados con cuestiones de legalidad que no pueden ser, por
regla general, materia de la presente instancia.
OCTAVO. Tomando en cuenta lo anterior, es que los
argumentos expresados por los recurrentes son fundados y, en
consecuencia, procede revocar la sentencia recurrida y conceder el
amparo a María del Carmen Vargas Villanueva y Ángel González
Saavedra, contra la sentencia de fecha veinte de febrero de dos mil
dieciocho, emitida por la Segunda Sección de la Sala Superior del
entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, en los autos del recurso de revisión 388/2017 y sus
acumulados 400/2017 y 401/2017, derivados del expediente
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administrativo 1180/2016, para que de conformidad con lo resuelto en
la presente ejecutoria, para que la citada autoridad responsable
realice lo siguiente:
1) Deje insubsistente la sentencia de fecha veinte de febrero
de dos mil dieciocho, dictada en los autos del recurso de
revisión 388/2017 y sus acumulados 400/2017 y 401/2017,
los cuales derivan del juicio contencioso administrativo
1180/2016, del índice de la Segunda Sección de la Sala
Superior del entonces Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México; y,
2) Emita una nueva, debidamente fundada y motivada en la
que, tomando en cuenta la interpretación realizada, de
conformidad con el artículo 288 del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México,
considere que la parte actora no demostró los hechos
constitutivos de su acción y, en consecuencia, reconozca
la validez de la resolución administrativa impugnada, por
las razones contenidas en el considerando séptimo de la
presente resolución.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a María
del Carmen Vargas Villanueva y Ángel González Saavedra, contra
la sentencia de fecha veinte de febrero de dos mil dieciocho, emitida
por la Segunda Sección de la Sala Superior del entonces Tribunal de
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lo Contencioso Administrativo del Estado de México, en los autos del
recurso de revisión 388/2017, y sus acumulados 400/2017 y
401/2017, derivados del expediente administrativo 1180/2016, para
los efectos precisados en el considerando octavo de la presente
ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el toca
como asunto concluido.
