AMPARO EN REVISIÓN 998/2019 QUEJOSO Y RECURRENTE: …

AMPARO EN REVISIÓN 998/2019 QUEJOSO Y RECURRENTE: FERNANDO EUGENIO BARBACHANO HERRERO POR PROPIO DERECHO Y COMO TITULAR DEL ESTABLECIMIENTO DENOMINADO “HOTEL THE LODGE CHICHEN ITZÁ”

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: CARLOS ALBERTO ARAIZA ARREYGUE COLABORÓ: IRAÍS MERCADO MONTALVO

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la sesión correspondiente al día ______ de ____ de dos

mil veinte, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

En la que se resuelve el recurso de revisión número 998/2019,

interpuesto por Fernando Eugenio Barbachano Herrero por propio derecho y

como titular del establecimiento denominado “Hotel The Lodge Chichen Itzá”,

en contra de la sentencia emitida el diez de julio de dos mil dieciocho, por el

Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Yucatán, en el juicio de amparo

indirecto 1260/2016.

I. ANTECEDENTES

De la revisión efectuada a las constancias de autos, destacan los

siguientes hechos:

1. Demanda de amparo1. Por escrito presentado el dieciséis de octubre de dos

mil dieciséis, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de

Distrito en el Estado de Yucatán, Fernando Eugenio Barbachano Herrero por

propio derecho y como titular del establecimiento denominado “Hotel The

Lodge Chichen Itzá”, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, en

contra de las autoridades y por los actos siguientes:

AUTORIDADES RESPONSABLES:

1 Fojas 2 a 40 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016.

AMPARO EN REVISIÓN 998/2019

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A) AUTORIDADES ORDENADORAS: 1. H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 2. H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 3. El C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 4. El C. Titular de la Secretaría de Turismo. B) AUTORIDAD EJECUTORAS: El Director General de Certificación Turística, adscrito a la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo. ACTOS RECLAMADOS: A) De las Autoridades Ordenadoras: “1. Del Congreso de la Unión, tanto de la Cámara de Diputados, como de la Cámara de Senadores, se reclama la ‘Ley General de Turismo’, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día diecisiete de junio del año dos mil nueve, específicamente los artículos, 2, fracción IX, y 9o., fracción XVII. 2. Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama el ‘Reglamento de la Ley General de Turismo’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día seis de julio del año dos mil quince, específicamente los artículos 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87 fracción II y 88, fracciones II y III

3. Del Secretario de Turismo se reclaman los siguientes actos:

El ‘Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de septiembre de dos mil dieciséis, específicamente el Apartado A, Artículos Primero, Segundo por lo que hace a las definiciones de ‘Prestadores de Servicios Turísticos’, ‘Prestadores de Servicios Turísticos de Hospedaje’ y ‘Sistema de Clasificación Hotelera’, Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, Apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo Noveno, Apartado E, Vigésimo y el Anexo Único.”

B) DE LAS AUTORIDADES EJECUTORAS.

Del Director General de Certificación Turística adscrito a la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo, se reclama la operación del "Sistema de Clasificación Hotelera", que impone una obligación "exclusiva" a un solo servicio turístico, cuando de acuerdo al "Catálogo de Prestadores de Servicios Turísticos", son dieciocho tipos de servicios.

2. Preceptos constitucionales violados. La parte quejosa señaló como

derechos fundamentales violados, los contenidos en los artículos 1o., 5o., 14,

16, 41, 49, 73, fracción VII, 73, fracción XXIX-K, 89, fracción I, 90, 124 y 133,

constitucionales; y expresó los conceptos de violación que estimó

pertinentes.


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3. Conceptos de violación. En la demanda de

amparo la quejosa planteó como conceptos de

violación los siguientes:

Primero. Derecho humano a la igualdad ante la ley.

Los artículos 4, fracción XII; 9, fracción XII de la Ley General de Turismo; 84, fracciones V y VI; 85; 86; 87 fracción II y 88 fracciones II y III de su reglamento; así como el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera” son violatorios del artículo 1 constitucional, el cual consagra el derecho a la igualdad ante la ley porque esos preceptos otorgan un trato distinto a los establecimientos de hospedaje respecto de los demás servicios turísticos, al imponerles la obligación exclusiva de clasificarse, sin establecer razones o justificaciones para ese trato distinto, siendo que todos los servicios turísticos se encuentran en un plano de igualdad. Lo anterior porque los dieciocho servicios turísticos que incluye el “Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo” son clasificables y, en consecuencia, debieran tener esa misma obligación. Además, si los legisladores determinaron que sólo los hoteles debían clasificarse, es claro que debieron de plasmar los razonamientos y causas para ese trato diferenciado, lo que no sucedió. De la exposición de motivos de la Ley General de Turismo se advierte que esta ley se encuentra enfocada a la actividad turística en general y en todo momento se hace referencia a los prestadores de servicios turísticos, sin referirse a un solo servicio; es decir no se prevé una distinción respecto de la actividad de hospedaje, por lo que los objetivos de la clasificación hotelera del artículo 86 del Reglamento de La Ley de Turismo resultan aplicables a todos los demás servicios turísticos.

Segundo. Libertad de comercio.

El Ejecutivo no puede suprimir la libertad de comercio o industria, bajo el pretexto de no satisfacer un requisito formal, como es el de la obtención del certificado de inscripción al Registro Nacional de Turismo, así como la obligación exclusiva a clasificarse, sin que determinen las causas para ese trato desigual, pues al establecer la carga adicional y exclusiva de clasificar su establecimiento de hospedaje es evidente que se coloca en desventaja y desigualdad en comparación con los demás servicios turísticos. Al existir una obligación exclusiva para los que prestan el servicio de hospedaje se viola la libertad de comercio ya que limita su ejercicio, pues de no clasificarse se veda a los quejosos de continuar en el ejercicio de comercio o industria a que están dedicados, ya que de no clasificarse no podrá inscribirse en el Registro Nacional de Turismo y en consecuencia podrá ser sancionado, incluso con la clausura de su establecimiento. El artículo 69 de la ley reclamada viola los artículos 5, 24 y 16 constitucionales porque impone la sanción de clausura a los “Prestadores de Servicios Turísticos” que no se inscriban en el Registro Nacional de Turismo (clausura que se levantará 24 horas después de registrarse). En el caso de los establecimientos de hospedaje deberán cumplir con una obligación adicional, la de clasificarse, que en el caso de no hacerlo traerá como consecuencia que la clausura no se levante, además de ser sancionados económicamente. En la práctica al suspender la operación del hotel por 24 horas en realidad se traduce en más tiempo, por lo que se coarta la


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libertad de comercio de la quejosa en comparación con los demás servicios turísticos, quienes solamente deben de inscribirse al Registro Nacional de Turismo y no clasificarse. Al transgredirse la libertad de comercio, se priva a la quejosa del producto de trabajo, de su esfuerzo y de su inversión, sin ningún juicio seguido ante los tribunales.

Tercero. Facultad reglamentaria y principios de legalidad y reserva de ley. Se violan los artículos 14, 16, 72, inciso F) y 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la jurisprudencia de rubro “FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES” pues el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para la Clasificación Hotelera debió limitarse a dar cumplimiento a la Ley de la cual emana, siguiendo con los lineamientos que claramente se fijaron en la misma, pero sin rebasar o contradecir el contenido de dicha ley, de lo contrario se violentaría la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I constitucional. Ese Acuerdo no respeta la facultad reglamentaria al contradecir la Ley General de Turismo, además invade la facultad exclusiva de legislar asignada al Congreso General en el artículo 73 de la Carta Magna, al establecer una excepción que la Ley no estableció. En ese sentido, al emitir los Lineamientos para la Clasificación Hotelera, el Secretario de Turismo rebasó el contenido de la Ley General de Turismo e, incluso, invadió la facultad de legislar al establecer expresamente una excepción que la Ley jamás previó y que ni siquiera se infiere que hubiere establecido la posibilidad de preverla. De la lectura de los artículos sexto, dentro del Apartado A y octavo, dentro del Apartado B del Acuerdo de marras, se señaló una excepción para la clasificación de establecimientos de hospedaje al indicarse que aquéllos establecimientos de hospedaje que no deseen clasificarse, pueden optar por autodeterminarse como “sin categoría” es decir, que la clasificación no es obligatoria para quienes elijan esta opción. La opción “sin categoría” implica evadir la obligación de clasificarse, lo que hace patente una violación, pues ante esa excepción el texto del artículo 4, fracción XIII de la ley General de Turismo es categórico al señalar que la clasificación será de cumplimiento obligatorio en toda la República, sin que se infiera la posibilidad de establecer excepciones a esta obligación, ya que si esa hubiera sido la intención del legislador habría dispuesto que en las normas reglamentarias o acuerdos se podrían establecer excepciones.

Quinto (sic). Legalidad y de seguridad jurídica. El artículo Sexto, en relación con el Anexo único del “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para el Sistema de Clasificación Hotelera” violan las garantías de legalidad y de seguridad jurídica, porque en dicho anexo se establece la autoevaluación que los prestadores del servicio turístico de hospedaje deben llenar de acuerdo a las características de su establecimiento, asignándose una calificación de acuerdo al nivel de cada instalación. Sin embargo esto resulta ambiguo, porque la calificación varía sin alguna justificación legal, pues cada concepto tiene diferente calificación y esto causa confusión. Lo válido sería que se estableciera una escala uniforme del 1 al 5 o del 1 al 10, y en base a ella poner la calificación que se merezca.


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Cada variable presenta diversa clasificación ya que mientras algunas presentan como calificación más alta 9, otras presentan como calificación más alta 3, sin que se señalen las causas ni motivos de esa distinción, pues lo cierto es que cada variable posee la misma importancia a la hora de prestar el servicio, por lo que resulta ilegal que la autoridad a su libre arbitrio haya

determinado la calificación más alta en cada variable. La manera en la que se establecieron las puntuaciones es confusa, arbitraria e irracional, además de que en la práctica no es funcional

Asimismo la tabla del artículo sexto del Acuerdo que se reclaman viola la seguridad jurídica y la legalidad, pues es una tabla progresiva en la que 1 punto puede ser la diferencia entre subir o bajar de categoría, lo que en la práctica trae graves implicaciones, ya que al no alcanzar las estrellas que se deseen por falta de 1 punto se considera inequitativo, porque no existe una base legal ni válida que justifique sea solo 1 punto la diferencia entre una categoría u otra, máxime cuando las calificaciones del cuestionario en cada variable con completamente desiguales y no tienen orden.

4. Primera sentencia2. Seguido el juicio en sus etapas, el veintidós de marzo

de dos mil diecisiete, el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Yucatán

dictó sentencia, la cual concluyó con los puntos resolutivos siguientes:

“PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo promovido por Fernando Eugenio Barbachano Herrero, en términos de lo expuesto en los considerando tercero de la presente sentencia. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Fernando Eugenio Barbachano Herrero, en términos de los argumentos vertidos en el considerando sexto de este fallo. TERCERO. La presente sentencia será publicada en términos de lo establecido en el considerando sexto.”

5. Primer recurso de revisión3. En contra de la anterior resolución, la parte

quejosa interpuso recurso de revisión4, el cual fue radicado y admitido por

el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del

Decimocuarto Circuito. En su oportunidad5, dicho tribunal dictó resolución la

cual concluyó

PRIMERO.- Se revoca la sentencia recurrida, dictada el uno de febrero de dos mil diecisiete, firmada el veintidós de marzo siguiente, por el Juez Primero de Distrito en el Estado de Yucatán, en el juicio de amparo indirecto 1260/2016. SEGUNDO.- Se ordena la reposición del procedimiento en los autos del juicio de amparo mencionado, en los términos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.

2 Foja142 a 195 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016. 3 Foja142 a 195 del cuaderno del juicio de amparo indirecto 1260/2016. 4 Expediente 119/2017 del indicado tribunal. 5 De quince de marzo de dos mil dieciocho.


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6. Reposición del procedimiento. En razón de lo resuelto por el citado tribunal,

el juez de distrito repuso el procedimiento, para lo cual realizó las actuaciones

que estimó pertinentes, siendo que la parte quejosa manifestó que era su

intensión reclamar en forma destacada los artículos 4, fracción XII y 69 de la

Ley General de Turismo, por lo que esos preceptos fueron incluidos a la Litis

constitucional.

7. Segunda sentencia del juez de distrito. Seguido el procedimiento, el diez

de julio de dos mil dieciocho, el juez federal dictó sentencia en la que

sobreseyó por los actos atribuidos al Director General de Certificación

Turística por resultar su inexistencia y, en otra parte, negó el amparo por las

consideraciones siguientes:

Las disposiciones reglamentarias y el Acuerdo reclamado no violan la facultad

reglamentaria ya que se encuentran subordinadas a la Ley General de Turismo; no derogan limitan o excluyen lo previsto en las disposiciones de esa misma Ley; la facultad para regular en materia de turismo no es exclusiva del Congreso de la Unión, sino una facultad concurrente; las reglas generales son emitidas por el Secretario de Turismo, autoridad que fue expresamente facultada en la Ley General de Turismo para ello y desarrollan el procedimiento para obtener la constancia de clasificación hotelera, que se contempla en el Ley General de Turismo.

En la Ley General de Turismo se precisa la atribución del Ejecutivo Federal (a ejercer por conducto de la Secretaría de Turismo), de establecer la regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje y. a su vez, el Ejecutivo Federal en el Reglamento de la Ley General de Turismo desarrolló el Sistema de Clasificación Hotelera, precisando las bases para implementar dicha clasificación, es evidente que las disposiciones reglamentarias le dan contenido a lo ordenado por la propia. Por lo que se estima que los actos reclamados no transgreden la facultad reglamentaria contenida en el artículo 89 constitucional.

Resulta infundado el argumento de que se vulnera el artículo 73 constitucional,

debido a que la facultad establecida en el artículo 73, fracción XXIX-K no es de las denominadas como indelegables, sino se faculta al Congreso de la Unión a legislar en materia de Turismo y establecer las bases generales de coordinación de las facultades entre la Federación, Estados, Municipios y la Ciudad de México, dado que constitucionalmente se estableció que es una facultad concurrente.

Resulta infundado el argumento de que el Acuerdo reclamado en relación con el Reglamento establezca una excepción no prevista en la ley, al disponer la posibilidad de que los prestadores de servicios de hospeda que elijan la opción de “sin categoría”. La posibilidad a la que se alude constituye propiamente una clasificación de servicios, pues al elegir esa dicha opción representa una manifestación de que no se está en ninguno de los estándares de servicio clasificado con esas estrellas, es también una manifestación de su voluntad a no ser incluidos en los demás estrados que requieren de un puntaje determinado.


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Respecto a la trasgresión del derecho a la igualdad ante la ley se considera que no se vulnera ese derecho, ya que el hecho de que a los establecimiento de hospedaje se les imponga la obligación de llevar a cabo su clasificación, obedece a la naturaleza del servicio que prestan, por lo que los servicios turísticos no se encuentran en un plano de igualdad con la

quejosa para que les resulta aplicable la obligación de realizar una clasificación. Las disposiciones reglamentarias le dan contenido a lo ordenado por la propia Ley de turismo, sin que se vulnere el derecho a la igualdad.

La carga de obtener la constancia de clasificación hotelera es constitucionalmente válida ya que la actividad turística en el país constituye una de las principales fuentes de ingresos y requiere de una regulación competitiva para su desarrollo, por lo que la medida legislativa es instrumentalmente apta y susceptible de alcanzar los objetivos propuestos, es proporcional, legítima, idónea y no es desproporcional.

Resulta infundado el concepto de violación en relación con el derecho a la libertad de comercio establecido en el artículo 5 constitucional, pues a través de sus disposiciones reclamadas no se impide al quejoso que pueda explotar la actividad para la que se encuentra autorizado, sino que lo único a lo que se le obliga es que derivado de que realiza actividades turísticas debe de realizar su clasificación hotelera. Resulta aplicable la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de rubro: TURISMO. LOS ARTÍCULOS 46 A 52, 69 Y DEMÁS RELATIVOS DE LA LEY GENERAL RESPECTIVA, CONSIDERADOS COMO PARTE DEL SISTEMA NORMATIVO QUE REGULA AL REGISTRO NACIONAL DE TURISMO, NO VIOLAN EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD DE COMERCIO.

Finalmente respecto de la violación a los derechos de legalidad y seguridad jurídica se estimó que no existe omisión pues no se restringe ningún derecho de la parte quejosa, aunado a que el planteamiento sobre el cual se hace descansar su inconstitucionalidad se basa en que el legislador debe implementar y llevar a cabo el sistema de clasificación distinto, lo cual es infundado ya que no puede obligarse al legislador a que reforme el acuerdo por el que se emiten los Lineamientos en los términos que el quejoso considere, por lo que no resulta inconstitucional el Anexo único del referido Acuerdo.

Son inoperantes los argumentos basados en ejemplos concretos en los que el quejoso considera que son arbitrarios los valores establecidos en las normas reclamadas para determinar la clasificación hotelera, ya que la inconstitucionalidades de la norma no puede basarse en supuestos hipotéticos, dada su generalidad, impersonalidad y abstracción.

8. Recurso de revisión6. Inconforme con la anterior resolución, la quejosa

interpuso recurso de revisión en el que expone los siguientes agravios:

Primero. El juez consideró infundado el concepto de violación consistente en la violación a la facultad reglamentaria. Al respecto se expone que no se analizó debidamente el concepto de violación que se planteó pues en ningún momento se planteó que la Secretaría de Turismo pudiese emitir normas generales en estricta observancia a la Ley General de Turismo y a su Reglamento, tampoco se impugnó el hecho de que el Presidente tenga la facultad de delegar si así lo considera conveniente a secretarios de estado la expedición de normas. Lo que en realidad se duele es que la autoridad administrativa el al momento de pretender dar debido cumplimiento al mandato legal de regular la “clasificación hotelera” introdujo un elemento novedoso que no está contemplado en la Ley General de Turismo ni en

6 Fojas 3 a 17 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018.


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su Reglamento. Dicho elemento novedoso se encuentra en el artículo sexto, apartado A de los lineamientos reclamados, pues la autoridad determinó que quienes no deseen autoevaluarse para obtener una clasificación, podrán optar por la clasificación “sin categoría”, pasando por alto que la clasificación es obligatoria. Al ejercer la autoridad su facultad se excedió y rebasó el contenido de la Ley, desvirtuando con ello el espíritu mismo de la norma porque permite que quien no desee clasificarse, no lo haga, cuando es evidente que el legislador pretendió que dicha clasificación fuese obligatoria, sin excepción alguna, buscando la mejora en la calidad de los servicios de hospedaje al brindar al turista información veraz y completa sobre dichos servicios. De esa manera no se está dando cumplimiento a su exacta observancia, sino que se está modificando el texto legal al establecer una excepción que no se prevé en la ley. El solo hecho de que la opción “sin categoría” se encuentre dentro del apartado de tipos de categorías no constituye una clasificación, porque no se está clasificando pues no tendrá estrella alguna y no se le proporcionará al turista la información necesaria para que esté correctamente informado sobre los servicios que pretende consumir.

Segundo. Respecto al argumento relacionado con la violación al derecho a la igualdad el cual fue declarado infundado se expone que lo que el juez realizó en la sentencia impugnada fue subsanar la omisión legislativa en cuanto a las razones por el trato distinto a los hoteles, respecto de los demás prestadores de servicios turísticos, pues de las leyes aplicables no se desprende que el legislador haya establecido que solamente los hoteles deben de clasificarse.

El juez dice que es válida la clasificación hotelera sin embargo esa clasificación es errónea e ilegal ya que dicha explicación debió de preverse en el mismo cuerpo de la Ley General de Turismo o de su Reglamento para que la quejosa entendiera las razones por las que se le da un trato distinto, pero una sentencia judicial no es el documento ideal para que se señalen las causas del trato justificado y discriminatorio de la ley, por lo que el juez asumió facultades legislativas que no le corresponden.

El a quo no resolvió la cuestión efectivamente planteada y se limitó a señalar que la naturaleza del servicio es la causa de trato distinto, cuando se debió de señalar las causas que le llevaron a resolver de esa manera.

Tercero. No se analizó debidamente el concepto de violación relativo a que la quejosa planteó que debió ser en la propia Ley General de Turismo donde se señalaran las bases para la clasificación, en virtud de que es la propia ley, en sus artículos 57, fracción IV y 58 fracción X, la que determina que será en dicho cuerpo normativo donde se den las bases para la clasificación, lo cual transgrede la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I de la constitución. Al respecto el juez no tomó en consideración lo anterior, ya que ni siquiera fue objeto de pronunciamiento dejando en indefensión a la quejosa.

El artículo 86 del Reglamento de la Ley General de Turismo rebasa el contenido de la Ley general de Turismo, pues esta es categórica y determinante al señalar que las bases deben establecerse en la propia ley, por lo que esos objetivos debieron preverse en el cuerpo mismo de dicha ley.

Se reitera la inconstitucionalidad de los artículos reclamados en la demanda del Reglamento de la Ley General de Turismo, cuyo estudio fue parcial por parte del juez ya que se limitó a señalar que no rebasan el contenido de la ley.


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Cuarto. El juez no analizó la cuestión efectivamente planteada, pues partió de un supuesto equivocado ya que en la demanda no se planteó per se de la clasificación hotelera como requisito para operar, sino lo que le duele es que siendo dieciocho los sujetos a la misma ley, solamente se le imponga a ella una obligación adicional a la inscripción al Registro Nacional

de Turismo, cuando esa misma obligación adicional consistente en clasificar sus servicios les aplica a los demás servicios turísticos. La libertad de comercio alegada por la quejosa está relacionada con el derecho humano a la igualdad jurídica, pero el a quo no lo estudió tal como se le planteó.

Quinto. El juez al resolver el último concepto de violación hizo un pronunciamiento completamente ajeno a la cuestión efectivamente planteada, ya que se pronunció respecto de una comisión legislativa, lo cual no fue motivo de violaicón aducida, ya que lo que se alegó fue violación al principio de legalidad.

9. Recurso de revisión adhesivo7. El tres de diciembre de dos mil dieciocho la

Secretaría de Turismo interpuso recurso de revisión adhesiva en el que

expuso los argumentos que consideró pertinentes.

10. Resolución del tribunal colegiado8. El Tribunal Colegiado en Materias de

Trabajo y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito conoció del amparo en

revisión y le asignó el número 148/2018. Posteriormente el diecisiete de

octubre de dos mil diecinueve, dicho tribunal colegiado se declaró legalmente

incompetente para conocer del problema de constitucionalidad que subsiste

en el recurso de revisión principal y adhesivo, por lo que ordenó remitir los

autos correspondientes a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que

determinara lo que corresponda.

11. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante

acuerdo de nueve de diciembre de dos mil diecinueve el Presidente de esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación asumió la competencia originaria del

recurso de revisión; turnó el expediente a la Ponencia de la Ministro Javier

Laynez Potisek y ordenó su remisión a la Segunda Sala de este Alto Tribunal

en virtud de que la materia del asunto corresponde a su especialidad9.

12. Avocamiento. Por acuerdo de veintinueve de enero de dos mil veinte esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al

7 Fojas 40 a 44 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018. 8 Fojas 115 a 126 del cuaderno de amparo en revisión 148/2018. 9 Toca fojas 33 a 38.


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conocimiento del asunto y se ordenó remitir los autos a la Ponencia del

Ministro Javier Laynez Potisek10.

II. COMPETENCIA

13. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad

con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso

e), de la Ley de Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos

Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido por el

Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el

veintiuno de mayo de dos mil trece, sin que resulte necesaria la intervención

del Tribunal Pleno.

III. OPORTUNIDAD

14. Resulta innecesario analizar tal aspecto toda vez que ya fue estudiado por el

tribunal colegiado de circuito remisor, en el segundo considerando de la

resolución de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve.

IV. LEGITIMACIÓN

15. Dado que en la resolución por la que se remitió el presente asunto a esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación no se analizó lo relativo a la

legitimación de quienes interpusieron los recursos de revisión principal y

adhesivo; en consecuencia, esta Sala aborda tales aspectos de conformidad

con lo siguiente:

16. El recurso de revisión principal fue interpuesto por parte legitimada para ello,

pues el escrito correspondiente fue suscrito por Karla Vanessa Librado

Martínez, a quien la parte quejosa autorizó en amplios términos del artículo

10 Ibídem foja 69.


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12 de la Ley de Amparo y respecto de quien se

reconoció tal carácter en auto de veinte de octubre de

dos mil dieciséis; además, la sentencia recurrida

sobreseyó en una parte y negó el amparo en otra, lo

cual permite a la parte quejosa cuestionar la legalidad de lo decidido.

17. Por su parte, el recurso de revisión adhesivo fue firmado por el Director de lo

Contencioso de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría

de Turismo, quien compareció a juicio en términos de lo previsto en el artículo

31, fracciones XIX, XX y último párrafo, del Reglamento Interior de esa

Secretaría11, así como en los artículos 1 y 4 del Acuerdo por el que el que el

Titular de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de

Turismo delega atribuciones, publicado en el Diario Oficial de la Federación

el veintiocho de mayo de dos mil catorce12, de los cuales se sigue que

corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de

Turismo, la representación en juicio de las autoridades de esa dependencia

y que tales atribuciones fueron delegadas al Director de lo Contencioso de la

referida Secretaria; luego, si en el juicio de amparo se señalaron como

responsables a algunas autoridades de la Secretario de Turismo, entonces

es claro que éstas pueden interponer el recurso adhesivo por conducto del

Director de lo Contencioso.

V. ESTUDIO DE FONDO

11 Artículo 31.- La Dirección General de Asuntos Jurídicos tiene las siguientes atribuciones: I…. XIX. Representar legalmente a la Secretaría ante toda autoridad en los trámites jurisdiccionales y cualquier otro asunto de carácter legal, intervenir en las reclamaciones de carácter jurídico que puedan afectar sus intereses, así como formular denuncias, promover querellas y desistirse de las mismas; XX. Representar a todos los servidores públicos de la Secretaría en los juicios de amparo en que éstos sean parte con motivo del desempeño de sus funciones; …

12 Artículo 4. Se delegan en el Director de lo Contencioso las atribuciones señaladas en el artículo 31, fracciones XIV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXX y XXXI del Reglamento Interior de la Secretaría de Turismo.


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18. Cuestión previa. Esta Segunda Sala considera conveniente que previo al

estudio de los agravios hechos valer en los recursos deben analizarse ciertas

precisiones:

19. En el juicio de amparo se tuvieron como actos reclamados los artículos 2,

fracción IX; 4, fracción XII; 9, fracción XVII y 69 de la Ley General de

Turismo; los artículos 2, fracción XV; 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87,

fracción II y 88, fracciones II y III del Reglamento de la Ley General de

Turismo; el Apartado A, Artículos Primero, Segundo por lo que hace a las

definiciones de "Prestadores de Servicios Turísticos", "Prestadores de

Servicios Turísticos de Hospedaje" y "Sistema de Clasificación Hotelera",

Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno,

Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo

Cuarto, Apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo

Noveno, Apartado E, Vigésimo y el Anexo Único del Acuerdo por el que se

emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera; así como

la operación del "Sistema de Clasificación Hotelera".

20. En la sentencia, el Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de

amparo por lo que hace a la operación del Sistema de Clasificación Hotelera

atribuida al Director General de Certificación Turística adscrito a la

Subsecretaria de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo y dicho

sobreseimiento fue confirmado por el Tribunal Colegiado en su

determinación de diecisiete de octubre de dos mil diecinueve, razón por la

cual tal aspecto ha quedado firme y no será analizado en la presente

instancia.

21. Adicionalmente, debe señalarse que si bien la recurrente reclama la

inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley General de Turismo, y es

esta Suprema Corte quien debe conocer de este tipo de planteamientos; lo

cierto es que también fueron señalados como inconstitucionales varios

artículos tanto del Reglamento de dicha Ley, así como del “Acuerdo por el

que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera”, y

conforme al Acuerdo General 5/2013 deberán ser los Tribunales Colegiados


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de Circuito los que conozcan de los planteamientos

de inconstitucionalidad de este tipo de normatividad;

sin embargo, esta Segunda Sala considera pertinente

analizar todos los agravios hechos valer aún en

relación de estas disposiciones, pues los planteamientos fueron hechos valer

respecto de un sistema normativo integral, relativo al Sistema de

Clasificación Hotelera que deriva de la Ley General de Turismo.

22. Por tanto, en esta sentencia se reasume competencia originaria respecto

de tales disposiciones, a efecto de resolver de manera conjunta el tema de

constitucionalidad que fue planteado por la quejosa.

23. Estudio. Una vez realizadas las anteriores precisiones, esta Segunda Sala

procede al análisis de los agravios hechos valer por la recurrente principal:

24. En su primer agravio, la parte recurrente considera que el Juez de Distrito

no analizó debidamente el concepto de violación que fue planteado en el

escrito inicial de demanda, al señalar que se transgrede al principio de

división de poderes, así como a la facultad reglamentaria; lo anterior, pues

realmente nunca puso en tela de juicio que la Secretaría de Turismo pudiera

emitir normas generales en estricta observancia a la Ley General de Turismo

y de su Reglamento, así como que tampoco se impugnó que el Presidente

de la República tenga la facultad de delegar si así lo considera conveniente

a los secretarios de Estado la expedición de normas “técnico-operativas”,

sino de lo que realmente se quejó es de que la autoridad administrativa, al

momento de pretender dar debido cumplimiento al mandato legal de regular

la “clasificación hotelera”, introdujo un elemento novedoso que no está

contemplado en la Ley General de Turismo ni en su Reglamento.

25. Asimismo, insiste en que el acuerdo general combatido es contrario a la

facultad reglamentaria prevista en la fracción I del artículo 89 de la

Constitución Federal, debido a que rebasa el contenido de la Ley General de

Turismo y de su Reglamento, pues asegura que a pesar de que existe una

obligación para que todos los establecimientos de hospedaje se clasifiquen,


14

el Secretario de Turismo al emitir los lineamientos para la clasificación

hotelera estableció una excepción a dicho mandato, al permitir que aquellos

que no deseen clasificar sus servicios se ostenten como “sin categoría”.

26. Finalmente, por lo que hace al argumento del Juez de Distrito consistente en

que el artículo sexto, apartado A, de los “Lineamientos para el Sistema de

Clasificación Hotelera”, al establecer la opción “sin categoría” no establece

una excepción, sino un tipo de clasificación, toda vez que los hoteles, al elegir

la opción “sin categoría”, realmente se están clasificando; la recurrente

considera que tal razonamiento resulta completamente inoperante e

incorrecto, toda vez que con ello se evidencia el parcial análisis de la norma

sujeta a la controversia.

27. Al respecto, realiza una serie de planteamientos a través de los cuales insiste

en que por disposición legal existe la obligación para que todos los

establecimientos de hospedaje se clasifiquen, sin excepción alguna; refiere

que en contravención a la facultad reglamentaria, el Secretario de Turismo al

emitir los lineamientos para la clasificación hotelera estableció una

excepción, al permitir que aquellos que no deseen clasificar sus servicios, se

ostenten como “sin categoría”.

28. A consideración de esta Segunda Sala, el agravio por una parte resulta

infundado y por otra, inoperante.

29. En primer lugar, debe decirse que contrario a lo señalado por la recurrente,

el Juez de Distrito sí atendió en los términos propuestos el concepto de

violación en el que alegó una transgresión a la facultad reglamentaria del

Presidente de la República, pues del análisis de la demanda de amparo es

posible advertir que en el tercer concepto de violación la parte quejosa

básicamente sostiene que el “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos

del Sistema de Clasificación Hotelera” contraviene lo dispuesto en el artículo

89, fracción I constitucional, en relación con la facultad reglamentaria del

Poder Ejecutivo, debido a que en sus artículos sexto y octavo se dispone que

los establecimientos de hospedaje que no deseen clasificarse pueden optar


15

por autodenominarse como “sin categoría”, lo que

implica que la clasificación no es obligatoria; cuestión

que contradice y rebasa el texto de la Ley General de

Turismo, la cual establece la obligación de

clasificarse, sin hacer excepción alguna.

30. Al respecto, el Juez de Distrito calificó de infundado el concepto de violación,

al considerar esencialmente que el hecho de que un determinado prestador

de servicios turísticos de hospedaje opte por la opción “sin categoría”, no

significa que no esté clasificado propiamente su establecimiento, sino sólo

que dentro del Sistema de Clasificación Hotelera, optó por esa modalidad.

Máxime que el propio artículo primero del acuerdo impugnado no establece

excepción alguna.

31. De manera que, a criterio del Juez de Distrito, no podía considerarse que el

acuerdo impugnado estableciera una excepción al cumplimiento obligatorio

del sistema de clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje,

ya que contrariamente a lo sostenido por la promovente, quienes opten por

la opción “sin categoría”, sí estarán clasificando su establecimiento, pero bajo

una modalidad distinta que incluso les impide ostentar estrellas, conforme al

propio sistema implementado.

32. Así las cosas, concluyó que los artículos sexto y octavo del “Acuerdo por el

que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera” no

contravienen la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I,

constitucional.

33. Lo antes precisado permite advertir –tal como se anticipó– que el Juez de

Distrito sí emprendió el análisis del planteamiento de constitucionalidad

relacionado con la violación a la facultad reglamentaria, en los términos

propuestos por la parte recurrente, pues incluso expuso las razones por las

cuales estimó que la opción “sin categoría”, prevista en los lineamientos

impugnados, no es sinónimo de no clasificación, ya que el propio artículo

primero del acuerdo impugnado no establece excepción alguna. De ahí que

resulte infundado el argumento enderezado en ese sentido.


16

34. En apoyo a lo anterior, tales razonamientos también sirven para calificar de

inoperante la segunda parte de los planteamientos formulados en los

agravios, pues la recurrente se limita a reiterar las consideraciones

sostenidas en su tercer concepto de violación y por las cuales estimó que los

artículos sexto y octavo del “Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos

del Sistema de Clasificación Hotelera” contravienen lo dispuesto en el

artículo 89, fracción I constitucional, en relación con la facultad reglamentaria

del Poder Ejecutivo; sin embargo, con esos razonamientos no controvierte lo

resuelto por el Juez de Distrito en ese sentido.

35. Finalmente, debe señalarse que la misma suerte corre la tercera parte del

primer agravio analizado, pues si bien de alguna manera la quejosa pretende

combatir lo resuelto por el Juez de Distrito respecto a la violación de la

facultad reglamentaria denunciada, lo cierto es que la inoperancia de sus

argumentos deriva en que la quejosa en realidad tampoco controvierte en su

totalidad la sentencia combatida, particularmente en la parte en la que el Juez

de Distrito sostuvo que la opción “sin categoría” prevista en los lineamientos

impugnados, constituye propiamente una clasificación de servicios, pues al

elegir dicha opción representa una manifestación de que no se está en

ninguno de los estándares de servicio clasificado con estrellas, es una

manifestación de la voluntad a no ser incluidos en los demás estrados que

requiere de un puntaje determinado.

36. En efecto, la quejosa en su agravio simplemente se limita a tratar de mejorar

su planteamiento de constitucionalidad sin controvertir esta parte de la

sentencia. De ahí que resulte inoperante ese argumento.


17

37. En idénticas consideraciones se pronunció

esta Segunda Sala al resolver los amparos en revisión

785/201813, 270/201914, 386/201915 y 472/201916 en

sesiones de treinta de enero, tres de julio, veintiuno

de agosto, once de septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.

38. En su segundo agravio, la parte recurrente alega que las disposiciones

generales reclamadas transgreden lo establecido en el artículo 1°

constitucional, toda vez que sin justificación alguna otorgan un trato distinto

a los establecimientos de hospedaje, a quienes les impone la obligación

exclusiva de clasificarse, no obstante que también dicha obligación le es

aplicable al resto de los prestadores de servicios turísticos.

39. Refiere que contrario a lo que sostiene el Juez de Distrito, los hoteles no son

los únicos integrantes del sector turístico, sino que además existen otros

diecisiete prestadores de servicios. Señala que si lo que se pretende es

elevar la calidad de la industria turística, entonces también deben clasificarse

el resto de los prestadores de servicios turísticos.

40. Asimismo, señala que el Juez de Distrito subsanó la omisión legislativa en

cuanto a justificar y exponer las razones por el trato distinto a los hoteles

respecto a los demás prestadores de servicios, ya que de la lectura de las

disposiciones impugnadas no se desprende tal justificación. Añade que el

Juez de Distrito, asumiendo facultades legislativas que no le corresponden,

se dedicó a dar una explicación de ese trato injustificado, cuando esa

justificación debió estar plasmada en la ley; lo cual no sucede en la especie.

13 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Javier Laynez Potisek. 14 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek. El Ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto con reservas. 15 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek (ponente). 16 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek. El Ministro José Fernando Franco González Salas emitió su voto con reservas.


18

41. A consideración de esta Segunda Sala, los agravios analizados resultan

infundados.

42. Lo anterior es así, toda vez que el Juez de Distrito determinó que la

normatividad combatida no trasgrede al principio constitucional de igualdad,

toda vez que la distinción de trato relativa a la clasificación a la que deben

acudir los establecimientos que brindan el servicio de hospedaje obedece a

la naturaleza del servicio que prestan, la cual es distinta, razón por la que no

se encuentran en un plano de igualdad con otras empresas que prestan

servicios turísticos, en virtud de que no prestan el mismo servicio, sino que

desarrollan actividades turísticas de distinta naturaleza, por lo que no se

encuentran en igualdad de circunstancias y condiciones y ello no resulta

ilegal.

43. La recurrente considera que la justificación otorgada por el Juez de Distrito

para considerar que tal diferencia de trato y de regulación no contraviene al

principio de igualdad, en realidad subsanó la omisión legislativa en cuanto a

justificar y exponer las razones por el trato distinto a los hoteles respecto a

los demás prestadores de servicios; esto es, considera que dicha justificación

debió de encontrarse plasmada únicamente en la Ley.

44. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal el hecho de que

no es un requisito indispensable que las leyes establezcan un catálogo de

actividades, justificaciones y distinciones de todo lo que regulan; sino que en

ellas únicamente deben señalarse los lineamientos básicos mediante los

cuales deben actuar las autoridades en el ámbito de sus atribuciones, sin que

sea necesario que se pormenorice o describa de forma detallada cada una

de las actividades, conceptos o distinciones que se encuentren plasmadas.

45. Aunado a lo anterior, debe señalarse que las leyes gozan de una presunción

de validez que no puede desvirtuarse con el sólo hecho de que no se

establezca un catálogo pormenorizado de las características y distinciones

de las figuras, servicios y actividades que en ellas se encuentren planteadas.


19

46. Esto es, el hecho de que en la normatividad

que se combate no se haga mención en específico del

porqué cada uno de los servicios turísticos que se

encuentran establecidos tienen naturaleza distinta y,

por tanto, deberán atender a reglas y lineamientos diferenciados, no puede

traducirse en una deficiencia legislativa, o en que el Juez de Distrito esté

realizando labores legislativas o “subsanando” la ley, toda vez que, se reitera,

es innecesario que tales aspectos se encuentren previstos en la normatividad

que en la especie se combate.

47. En efecto, el Juez de Distrito no subsanó ninguna omisión legislativa ni

tampoco se atribuyó alguna facultad que no le corresponde, sino que

simplemente se limitó a emprender un control de constitucionalidad de la

norma impugnada, en el que tuvo la necesidad de llevar a cabo un ejercicio

hermenéutico que le permitiera determinar si la distinción de trato contenida

en la disposición impugnada se encuentra justificada o no; todo lo anterior, a

la luz de lo establecido en los artículos 14, último párrafo, 17 y 103 de la

Constitución Federal.

48. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada XXVII/2009 de esta Segunda

Sala, de rubro: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LEYES QUE

DAN TRATO DESIGUAL A SUPUESTOS DE HECHO EQUIVALENTES.

NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE

LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE

DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LO

ESTABLEZCA”.

49. En las relatadas consideraciones, se reitera que el agravio hecho valer por

la recurrente resulta infundado.

50. En similares consideraciones esta Segunda Sala resolvió los amparos en

revisión 785/2018, 270/2019 y 472/2019 en sesiones de treinta de enero, tres

de julio y once de septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.


20

51. En su tercer agravio, la recurrente argumenta que en su demanda inicial de

amparo sostuvo que las bases para la clasificación hotelera deben preverse

en la Ley General de Turismo y no en su reglamento. Lo anterior, debido a

que los artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X, establecen por una parte,

como derecho de los prestadores de servicios turísticos la obtención de la

clasificación que en estos “términos la ley señale”; y por otra, que será

obligación de dichos prestadores de servicios clasificarse “en los términos de

esta ley”.

52. Añade que lo único que se delegó a la Secretaría de Turismo fue la

regulación del sistema de clasificación hotelera, ya que las bases de la misma

debieron de estar en la ley, lo cual no sucedió en la especie, en contravención

a la facultad reglamentaria.

53. Asimismo, señala que tales planteamientos no fueron analizados por el Juez

de Distrito.

54. Además estima que es impreciso que, como lo resolvió el Juez de Distrito,

las bases para la clasificación hotelera estén previstas en el artículo 86 del

Reglamento de la Ley General de Turismo; pues de la lectura a dicho

precepto se desprende que lo único que en éste se establece son los

objetivos que deben tener los lineamientos para el sistema de clasificación

hotelera, sin que esto implique que se le estén delimitando a la autoridad

administrativa bases para su regulación; además, refiere que el contenido del

artículo 86 reglamentario rebasa a la ley, ya que en ésta se señala

categóricamente que las bases para operar el sistema de clasificación

hotelera deben establecerse en la propia ley. Lo cual, considera violatorio de

la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Federal.

55. A consideración de esta Segunda Sala el agravio resulta esencialmente

fundado.


21

56. Para llegar a tal determinación, basta con

analizar el contenido de la demanda de amparo para

advertir que la parte quejosa en su tercer concepto

de violación estableció una serie de planteamientos

y afirmaciones dogmáticas a través de las cuales pretendió evidenciar la

inconstitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley General de Turismo

por contrariar el principio de legalidad y reserva de ley.

57. Sin embargo, atendiendo al contenido del agravio que se analiza y a la causa

de pedir de los planteamientos vertidos en el concepto de violación, es

posible advertir dentro de ese cúmulo de argumentos que la quejosa

cuestiona la constitucionalidad del artículo 4, fracción XII, de la Ley General

de Turismo porque considera que resulta violatorio del principio de reserva

de ley, debido a que faculta a la Secretaría de Turismo para “establecer la

regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de

hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República”, sin que estén

previstas en la ley las bases de dicha clasificación tal como lo disponen los

artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X.

58. En virtud de lo anterior, de la sentencia recurrida se desprende que el Juez

de Distrito básicamente determinó que en el caso en particular no se

actualiza alguna violación a la “facultad reglamentaria”, porque de acuerdo a

lo establecido en la fracción XXIX-X, del artículo 73, de la Constitución

Federal, la materia de turismo es concurrente, en tanto que el Congreso de

la Unión, cuenta con facultades para expedir leyes en la materia en las que

se establezcan las bases generales de coordinación de las facultades entre

la Federación, los Estados, los Municipios y la Ciudad de México, en el

ámbito de sus respectivas competencias, así como la participación de los

sectores social y privado.

59. Dijo que el legislador federal en la Ley General de Turismo definió qué debe

entenderse por prestadores de servicios turísticos y por servicios turísticos;

y que en el artículo 4, fracción XII, dispuso como atribución del Poder

Ejecutivo Federal –la cual se ejercería a través de la Secretaría de Turismo–


22

establecer la regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y

de hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República.

60. Finalmente, concluyó que el Presidente de la República en cumplimiento a lo

anterior y a la facultad conferida en el artículo 89, fracción I constitucional,

expidió el Reglamento de la Ley General de Turismo en el que, entre otras

cuestiones, en los artículos 85 y 86 estableció las bases para la clasificación

hotelera; con lo cual dio contenido a lo ordenado en la propia ley.

61. Así las cosas, lo anterior pone en evidencia, tal como lo señaló la recurrente,

que el Juez de Distrito no atendió en sus términos el planteamiento formulado

en el tercer concepto de violación.

62. En tal sentido, de conformidad con el artículo 93, fracción V, de la Ley de

Amparo, esta Segunda Sala procede al análisis de lo planteado en el

referido concepto de violación.

63. Ahora bien, como se dijo en párrafos precedentes, atendiendo a la

causa de pedir es posible advertir que en el referido concepto de

violación la quejosa cuestiona la constitucionalidad del artículo 4,

fracción XII, de la Ley General de Turismo porque considera que resulta

violatorio del principio de reserva de ley, debido a que faculta a la

Secretaría de Turismo para “establecer la regulación para la

clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje, de

cumplimiento obligatorio en toda la República”; sin que estén previstas

en la ley las bases de dicha clasificación, tal como lo disponen los

artículos 57, fracción IV, y 58, fracción X.

64. A consideración de esta Segunda Sala, tales planteamientos resultan

infundados.

65. A fin de evidenciar lo anterior, en principio, resulta importante precisar que el

artículo 4, fracción XII, de la Ley General de Turismo, constituye una cláusula

habilitante, en virtud de la cual el legislador federal –en un acto formalmente


23

legislativo– le otorga atribuciones al Poder Ejecutivo

Federal para que las ejerza a través de la Secretaría

de Turismo, a fin de “establecer la regulación para la

clasificación de establecimientos hoteleros y de

hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República”.

66. Sobre el particular, cabe señalar que en los últimos años el Estado ha

experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que

ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido

necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de

naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones

dinámicas y altamente especializadas.

67. Esta situación es la que ha generado el establecimiento de mecanismos

reguladores denominados “cláusulas habilitantes”, que constituyen actos

formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un

órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular

una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros

generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no

es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de

la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la

entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que

deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe

aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez.

68. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un

fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y

demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente

dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del

principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha

habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual

se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la

arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el


24

control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de

exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley.

69. Aunado a lo anterior, vale la pena mencionar que este Alto Tribunal también

ha sostenido que las cláusulas habilitantes tienen su fundamento en los

artículos 73, fracción XXX y 90 constitucionales, que prevén por una parte,

la facultad –residual e implícita– del Congreso de la Unión para expedir toda

clase de leyes que estime necesarias con el objeto de hacer efectivas las

facultades que se le atribuyen y que le son propias, e incluso, para hacer

efectivas todas las demás facultades concedidas por el mismo texto

constitucional a los Poderes de la Unión y, por otra, que la Administración

Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica

que expida el mismo Congreso, en la que regulará la distribución de los

negocios del orden administrativo y definirá las bases generales de creación

de los órganos administrativos.

70. Ahora, para lo que aquí interesa, el artículo 2, de la Ley General de Turismo,

establece cuáles son los objetivos de la ley. En sus fracciones IX, X, XI y XIV,

dispone que la ley busca optimizar la calidad y competitividad de los servicios

turísticos; impulsar la modernización de la actividad turística; fomentar la

inversión pública, privada y social en la industria turística; y establecer las

bases para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros.

71. Bajo este orden de ideas, a juicio de esta Segunda Sala el artículo 4, fracción

XII, de la Ley General de Turismo no viola el principio de legalidad (reserva

de ley), porque si bien dicha porción normativa habilita a la Secretaría de

Turismo para que regule aquellos aspectos técnicos y operativos vinculados

con la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje. Lo cual –

como se dijo– tiene sustento constitucional en los artículos 73, fracción XXXI

y 90 constitucionales.

72. Sin embargo, contrario a lo que sostiene el recurrente, esa atribución no es

irrestricta o ilimitada, en la medida en que en la propia ley se encuentran las

bases y parámetros generales que le permiten a la autoridad administrativa


25

pormenorizar y desarrollar técnicamente aquellos

aspectos o fenómenos sociales que ameritan ser

normados.

73. Esto es, de una interpretación sistemática de los artículos 4, fracción XII, en

relación con el numeral 2, fracciones IX, X, XI y XIV, de la Ley General de

Turismo, se puede inferir que la atribución conferida al Poder Ejecutivo

Federal, que será ejercida por la secretaría del ramo, para establecer la

regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje

de cumplimiento obligatorio en toda la República, debe cuando menos

permitir la optimización de la calidad y competitividad de los servicios

turísticos; impulsar la modernización de la actividad turística; fomentar la

inversión pública, privada y social en la industria turística; y establecer las

bases para la orientación y asistencia a los turistas nacionales y extranjeros.

74. Lo cual significa que dentro de ese marco o cuadro de acción determinado

por los objetivos de la ley, la Secretaría de Turismo debe ejercer la atribución

que le fue conferida a través de la cláusula habilitante, a fin de no trastocar

el principio de legalidad.

75. Ahora, en cuanto a la interpretación de la parte quejosa sobre la cual hace

descansar su planteamiento de constitucionalidad. Debe decirse que resulta

igualmente infundado.

76. Lo anterior, porque sus argumentos parten de una premisa errónea, al

considerar que por el simple hecho de que los artículos 57, fracción IV y 58,

fracción X, de la Ley General de Turismo dispongan que los prestadores de

servicios turísticos por una parte tendrán derecho a obtener la clasificación

(hotelera) en los “términos de la ley”; y por otra, la obligación de cumplir con

las características y requisitos exigidos, de acuerdo a su clasificación en los

“términos de la presente ley”. Luego entonces, ello significa que las bases de

la clasificación hotelera deben estar suficientemente desarrolladas en la ley

de la materia a fin de no trasgredir el principio de reserva de ley.


26

77. Lo cual no necesariamente es así, debido a que precisamente esa es la

función de las reglas generales administrativas emitidas por los diferentes

órganos de la Administración Pública a través de una habilitación legal o en

su caso, reglamentaria (en materias que no están sujetas al principio de

reserva de ley o reglamentaria); es decir, pormenorizar lo previsto en una ley

o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de

carácter técnico que por su complejidad o minucia es conveniente sean

desarrolladas por una autoridad administrativa que atendiendo a su elevado

nivel de especialización puede levantar de la realidad cambiante, con mayor

oportunidad y precisión, las particularidades de los fenómenos sociales que

ameritan ser normados.

78. De ahí que, de acuerdo a lo establecido en párrafos precedentes, cuando los

artículos 57, fracción IV y 58, fracción X, de la Ley General de Turismo, hagan

referencia a “los términos de la ley”, ello debe de interpretarse a la luz de lo

dispuesto en el artículo 2, de la Ley General de Turismo, que establece

cuáles son sus objetivos, precisamente porque éstos son los que determinan

ese marco o cuadro de acción sobre el cual la Secretaría de Turismo debe

ejercer la atribución que le fue conferida a través de la cláusula habilitante.

79. Así las cosas, lo anterior hace innecesario emprender un análisis de aquella

parte del agravio en el que la recurrente básicamente sostiene que, contrario

a lo determinado por el Juez de Distrito, el artículo 86 del Reglamento de la

Ley General de Turismo no contiene las bases para la clasificación hotelera

sino únicamente los objetivos y que dicho precepto sí rebasa el contenido de

la ley. Ello, debido a que tal planteamiento también parte de la premisa de

que las bases de la clasificación hotelera deben estar suficientemente

reguladas en la Ley General de Turismo, por virtud de lo dispuesto en los

artículos 57, fracción IV y 58, fracción X; sin embargo, como se vio, ello no

necesariamente es así.

80. Finalmente, resultan inoperantes aquellas alegaciones en las que la parte

quejosa simplemente sostiene que el Juez de Distrito se limitó a señalar que

las disposiciones del Reglamento de la Ley General de Turismo “no rebasan


27

el contenido de la ley, sin refutar los conceptos que de

forma ampliada y contundente se vertieron en el

escrito inicial de demanda y que en obvio de

repeticiones innecesarias se solicita se tengan por

reproducidos como si a la letra lo estuviesen”.

81. Lo anterior, debido a que tales alegaciones se construyen a partir de simples

afirmaciones dogmáticas, de las que ni siquiera se advierte una causa de

pedir, ya que la quejosa no establece respecto de cuáles disposiciones del

Reglamento en comento se refiere y a cuáles conceptos de violación.

Máxime si se toma en consideración que del ocurso inicial de demanda se

desprende que cuestionó la constitucionalidad de diversas disposiciones –

por violación a la facultad reglamentaria– que forman parte tanto del sistema

del registro nacional de turismo como del sistema de clasificación hotelera.

82. En las mismas consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver

los amparos en revisión 343/201817, 270/2019, 386/2019 y 472/2019 en

sesiones de veintitrés de enero, tres de julio, veintiuno de agosto y once de

septiembre de dos mil diecinueve, respectivamente.

83. Por lo que hace al cuarto agravio, la recurrente argumenta, en esencia, que

el Juez de Distrito al analizar el concepto de violación relativo a la violación

a la libertad de comercio, determinó que dicha violación era inexistente

debido a que si bien existe una restricción, lo cierto es que ésta obedece a

cuestiones constitucionalmente legítimas, como lo es elevar la calidad del

nivel del servicio turístico de hospedaje y proporcionar al turista un consumo

responsable; no obstante, lo que fue planteado en la demanda fue que se

vulnera la libertad de comercio porque se impone una obligación exclusiva

que no tienen los demás servicios turísticos, ya que la quejosa además de

inscribirse al Registro Nacional de Turismo, como los demás prestadores de

17 Resuelto por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán (ponente), Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Javier Laynez Potisek. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas votó con reservas. La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos emitió su voto en contra de consideraciones.


28

servicios turísticos, también se encuentra obligada a clasificar sus servicios

sin que exista una causa justificada para dicha distinción.

84. A consideración de esta Segunda Sala, el agravio analizado es infundado.

85. A fin de evidenciar lo anterior, debe señalarse que la parte quejosa al formular

el segundo concepto de violación alegó que las normas reclamadas violan

su derecho fundamental a la libertad de comercio, ya que imponen a la

quejosa una “carga adicional” y “exclusiva” para poder operar su

establecimiento de hospedaje, consistente en obtener una constancia de

clasificación misma que se encuentra prevista en el Acuerdo por el que se

emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera, la cual no le

es exigible a los demás prestadores de servicios turísticos, colocándola en

una desventaja y desigualdad en comparación con los demás prestadores

de los servicios considerados como turísticos.

86. Agregó que de no clasificarse no podría inscribirse en el Registro Nacional

de Turismo, lo cual traería consecuencias de imposible reparación ya que,

para el caso de los prestadores de servicios turísticos de “hospedaje” que no

se inscriban, pueden ser sancionados hasta con multa económica y una

clausura, la cual se levantará veinticuatro horas después de haberse

realizado dicha inscripción, por lo que al suspender la operación de un hotel

por veinticuatro horas, se coarta la libertad de comercio en comparación con

los demás servicios turísticos, quienes solamente deben inscribirse en el

referido Registro y no clasificarse, de ahí que dicha obligación adicional les

restringe la libertad de comercio a los establecimientos de hospedaje, lo que

redunda en una privación del producto de su trabajo, de su esfuerzo y su

inversión.

87. Ante tales argumentos, el Juez de Distrito señaló lo siguiente:

- Que el derecho fundamental de libertad de comercio no es absoluto y en esa medida puede ser restringido: a) por determinación judicial; b) cuando se afecten derechos de terceros; y c) por resolución gubernativa en los casos específicos previstos en la ley, siempre y cuando no se afecten los derechos de la sociedad.


29

- Que los artículos 46 a 52, 69 y demás relativos de la Ley General de Turismo, contienen una obligación constitucionalmente válida en atención a la actividad turística en el país, la que corresponde a la necesidad de promover y regular dicha actividad como motor de desarrollo, buscando con el registro dotar de mayor certidumbre jurídica al turista,

además de servir como herramienta para la planeación de esa actividad, de modo que la finalidad de las normas citadas es constitucionalmente relevante, a fin de incentivar el sector turístico y llevar un control de las negociaciones mercantiles de quienes presten los servicios turísticos. - Precisó que además, la inscripción constituye una medida instrumentalmente apta y no produce efectos desmesurados para otros bienes o derechos constitucionalmente tutelados, ya que los prestadores del servicio conservan su derecho para ofrecer habitualmente sus servicios, en principio, durante todo el tiempo concedido según su registro y, después, en caso de llegar a ser apremiados con clausura temporal, ésta sólo se verificará durante la temporalidad de la conducta contumaz. - Razones por las cuales concluyó que citados los preceptos no violan el derecho fundamental a la libertad de comercio, pues sólo regulan diversos aspectos relacionados con el sistema de inscripción al registro en los términos anotados.

88. Ahora bien, como es posible advertir y contrariamente a lo argumentado por

la recurrente, en la especie el Juez de Distrito sí resolvió la cuestión

efectivamente planteada en el segundo concepto de violación, pues expuso

las razones por las cuales arribó a la conclusión de que las obligaciones

contenidas en los artículos controvertidos e impuestas a quienes prestan

servicios de hospedaje, no son violatorias del artículo 5 constitucional.

89. Cabe señalar que no pasa desapercibido para esta Segunda Sala que tanto

en el segundo concepto de violación como en el agravio que aquí nos ocupa,

la recurrente involucra alegaciones relacionadas con la distinción de trato

que, dice, le provocan las normas impugnadas, con respecto a los demás

prestadores de los servicios considerados como turísticos. Sin embargo,

tales planteamientos también fueron desestimados por el Juez de Distrito al

analizar los planteamientos relacionados con la violación al principio de

igualdad –aspecto al que ya se ha hecho referencia con anterioridad en esta

sentencia–, y los agravios hechos valer en contra de este tema ya han sido

analizados y calificados como infundados con anterioridad en esta sentencia.


30

90. En similares consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver los

amparos en revisión 224/201818, 270/2019 y 472/2019, resueltos en sesiones

de once de julio de dos mil dieciocho, tres de julio y once de septiembre de

dos mil diecinueve, respectivamente.

91. Finalmente, en el quinto agravio la recurrente alega que el Juez de Distrito,

al analizar el último concepto de violación, hizo un pronunciamiento ajeno a

la cuestión efectivamente planteada, al haber analizado el tema desde la

perspectiva de omisiones legislativas.

92. Tal planteamiento es infundado, pues contrario a lo señalado por la

recurrente, en la especie el Juez de Distrito no hizo pronunciamiento alguno

que haya sido ajeno a la cuestión efectivamente planteada. Más bien,

precisamente a partir de considerar la causa de pedir expuesta en el último

concepto de violación, fue que arribó a la conclusión de que la quejosa en

realidad reclamaba una posible omisión legislativa de las disposiciones

impugnadas, ya que el planteamiento sobre el cual hizo descansar su

inconstitucionalidad se basó sustancialmente en que el legislador debe

implementar y llevar a cabo el sistema de clasificación que deben llenar los

prestadores del servicio turístico de hospedaje, en forma distinta y aplicando

una tabla de calificación diferente. Lo cual no era posible analizar tomando

en consideración el principio de relatividad que rige el juicio de amparo.

93. Consideraciones que, debe señalarse, no son desvirtuadas por la parte

recurrente.

94. En idénticas consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al resolver los

amparos en revisión 224/2018, 270/2019 y 472/2019, resueltos en sesiones

de once de julio de dos mil dieciocho, tres de julio y once de septiembre de

dos mil diecinueve, respectivamente.

18 Resuelto por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Eduardo Medina Mora I. Ausente el señor Ministro Alberto Pérez Dayán (ponente). La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos hizo suyo el asunto.


31

95. En consecuencia, al haber resultado por una

parte infundados y por otra inoperantes los agravios

formulados por la quejosa, lo procedente es negar el

amparo.

96. Recurso de revisión adhesivo. En virtud de la determinación adoptada por

esta Segunda Sala, se declara sin materia la revisión adhesiva interpuesta

por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de Asuntos Jurídicos

de la Secretaría de Turismo.

97. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 166/2007 de esta Segunda

Sala, de rubro: “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE

DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA

INFUNDADA”19.

V. DECISIÓN

55. En razón de lo expuesto y al haber resultado inoperantes e infundados

algunos de los agravios de la recurrente y otros más fundados pero devienen

infundados los conceptos de violación, lo procedentes es confirmar la

sentencia recurrida y negar el amparo.

Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Fernando

Eugenio Barbachano Herrero.

TERCERO. Se declara sin materia el recurso de revisión adhesiva.

19 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552.


32

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al

tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente

como asunto concluido.

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AMPARO EN REVISIÓN 998/2019 QUEJOSO Y RECURRENTE: …