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AMPARO EN REVISIÓN 971/2016 QUEJOSO Y RECURRENTE: JOSÉ ANTONIO CERVANTES ISLAS
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: JORGE ROBERTO ORDOÑEZ ESCOBAR ELABORÓ: MARIO RAFAEL SULVARAN VIÑAS
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al
___________________ emite la siguiente:
S E N T E N C I A
En la que se resuelve el recurso de revisión 971/2016
interpuesto por el quejoso, en contra de la sentencia de veinticinco
de noviembre de dos mil quince, dictada por el Juez Decimosexto de
Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en el
juicio de amparo indirecto 1097/2013, promovido por José Antonio
Cervantes Islas.
I. ANTECEDENTES
De la revisión efectuada a las constancias de autos1, destacan
los siguientes hechos:
1. El quejoso causó alta en la Secretaría de la Defensa Nacional el
catorce de diciembre de mil novecientos noventa y dos como
soldado de transmisiones.
1 Fojas 1588 a 1590 del cuaderno correspondiente al Juicio de Amparo 1097/2013, del índice
del Juzgado Decimosexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
2
2. Por acuerdo de diez de noviembre de dos mil
diez, el Secretario de la Defensa Nacional inició
el trámite de retiro por incapacidad del quejoso,
en segunda categoría para el servicio activo de las armas, por
presentar desprendimiento de retina traccional total en ojo izquierdo,
fuera de tratamiento quirúrgico, lo que se hizo del conocimiento del
promovente el veintidós de noviembre del mismo año.
3. El veintiuno de diciembre de dos mil once, el Director General
de Justicia Militar emitió la declaración provisional de procedencia
de retiro por incapacidad al presentar el padecimiento aludido. La
cual acreditó con el certificado médico de seis de agosto de dos mil
diez, así como con el dictamen de causalidad elaborado por
médicos especialistas en oftalmología, adscritos a la planta del
Hospital Central Militar, el treinta de marzo de dos mil once. Ello,
afirmó, le imposibilita materialmente para el desempeño de sus
funciones, destacando que dicha enfermedad se contrajo por “actos
fuera del servicio”. Por lo que en dicha resolución se resolvió, en lo
que a esta sentencia interesa lo siguiente:
“PRIMERO. De conformidad con lo dispuesto por el artículo
188 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas, se emite la Declaración Provisional de
Procedencia de su Retiro por Incapacidad contraída fuera de
actos del servicio, por padecer DESPRENDIMIENTO DE
RETINA TRACCIONAL TOTAL EN OJO IZQUIERDO, FUERA
DE TRATAMIENTO QUIRÚRGICO, padecimiento comprendido
en la fracción 6 de la SEGUNDA CATEGORÍA del artículo 226,
de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas, tomando…”
4. En contra de dicha determinación, el dieciséis de enero de
dos mil doce, el quejoso interpuso recurso de inconformidad ante la
Subdirección de Retitros y Pensiones de la Dirección General de
Justicia Militar del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
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Armadas Mexicanas, al que recayó el oficio
SGB-VI-11785, de siete de octubre de dos mil
trece, mediante el cual resolvió, en lo
conducente, lo siguiente:
“[…] Finalmente se le ratifica que el supuesto legal aplicable a
su procedimiento administrativo de retiro es el artículo 24
fracción IV por encontrarse considerado que su incapacidad la
adquirió fuera de actos del servicio, finalmente respecto a los
artículos 142, 148, 178, 226, de la Ley del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, 90 de
la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, 47, 48
del Reglamento Interior de la Secretaría de la Defensa
Nacional, 205, 207, 208, 212 y 213 del Reglamento para el
Servicio Interior de las Unidades, Dependencias e Instalaciones
del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, los cuales únicamente
se mencionan y no se transcriben por obvio de repeticiones al
encontrarse citados literalmente en la inconformidad que se
desahoga, preceptos legales con los que pretende probar la
Clase de su incapacidad fue consecuencia de la supuesta
negligencia médica por no haber tratado sin conceder (sic) su
Diabetes Mellitus, sobre el particular esta autoridad le reitera
que no obra dentro del incidente de retiro medio probatorio
alguno que acredite que su incapacidad haya sido adquirida en
actos del servicio o como consecuencia de estos, aunado a que
plenamente se acredito (sic)con las pruebas periciales
anteriormente citadas y demás documentales que forman el
presente incidente del trámite administrativo de retiro que la
Diabetes Mellitus no es la causa que origino (sic) el
DESPRENDIMIENTO DE RETINA TRACCIONAL TOTAL EN
OJO IZQUIERDO, FUERA DE TRATAMIENTO QUIRÚRGICO,
por lo que es prudente señalar que la diabetes es una
enfermedad diversa a el (sic) origen de su incapacidad,
consecuentemente resultan inaplicables las consideraciones
vertidas sobre los conceptos de inconformidad que versan
sobre la Diabetes, en ese tenor resulta inaplicable el artículo
168 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas, toda vez que a la presente fecha no se
encuentra probada la supuesta negligencia médica que
menciona al no obrar en el presente incidente una sentencia
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
4
ejecutoriada dictada por los tribunales militares
en la que se declare la responsabilidad médica,
tal y como lo establece el artículo en estudio,
por lo tanto no se encuadra en la fracción III del
artículo 24 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas como lo pretende hacer valer. […]
RESUELVE.--- (…).--- SEGUNDO: Se declaró infundada la
inconformidad presentada por el C. Sargento 1/o Mecánico
Automotriz JOSÉ ANTONIO CERVANTES ISLAS (C-745634),
toda vez que al realizar una pormenorizada valoración del
acervo probatorio que integra el presente incidente, y de las
cuestiones alegadas y medios probatorios ofrecidos por el
inconforme, no (negativo) demostró que la incapacidad que
presenta fue contraída en actos del servicio, ni a consecuencia
de éstos.--- TERCERO: Se RATIFICA el contenido del oficio
sgb-vi-22559 de fecha 21 de diciembre del 2011, que contiene
la Declaración Provisional de Procedencia de Retiro del C.
Sargento 1/o Mecánico Automotriz JOSÉ ANTONIO
CERVANTES ISLAS (C-745634), toda vez, que de conformidad
con los razonamientos esgrimidos en la presente resolución se
arribó a la conclusión de que dicha incapacidad NO (negativo)
FUE CONTRAÍDA EN ACTOS DEL SERVICIO., NI A
CONSECUENCIA DE ÉSTOS.--- CUARTO: De conformidad en
lo dispuesto por el artículo 193 de la Ley del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, se
emite la Declaración Definitiva de Retiro del C. Sargento 1/o
Mecánico Automotriz JOSÉ ANTONIO CERVANTES ISLAS
(C-745634), al encontrarse incapacitado para el servicio activo
de las armas por padecer ‘DESPRENDIMIENTO DE RETINA
TRACCIONAL TOTAL EN OJO IZQUIERDO, FUERA DE
TRATAMIENTO QUIRÚRGICO’ padecimiento comprendido en
la fracción 6 de la SEGUNDA CATEGORÍA de las tablas de
enfermedades contenidas en el artículo 226 de la Ley del
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas en vigor; tomándose en consideración para el
otorgamiento de los beneficios que le corresponden, los
aspectos siguientes[…]
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
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5. Seguidos los trámites de ley, por acuerdo
de veintinueve de agosto de dos mil catorce el
Secretario de la Defensa Nacional determinó lo
siguiente:
“… por encontrarse comprendido en lo dispuesto por el
Artículo 24 Fracción de la Ley del Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas y en relación con la
Fracción 6 de la Segunda Categoría del Artículo 226 de la
citada Ley, del C. Sargento 1/o Mecánico Automotriz JOSÉ
ANTONIO CERVANTES ISLAS, con fecha 31 de agosto del
2014, causa baja del 1/er Batallón de Transmisiones y Escuela
Militar del Servicio de Transmisiones (Campo Militar Número 1-
H, Los Leones Tacuba, D.F.), y del servicio activo del Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos y con fecha 1/o de septiembre del
mismo año alta en situación de retiro, en la que percibirá
según resolución de la H. Junta Directiva del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas,
sancionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la
cual a la letra dice: „… concede al C. Sargento 1/o Mecánico
Automotriz (Matrícula C-745634), JOSÉ ANTONIO
CERVANTES ISLAS (C-745634), HABER DE RETIRO por 21
años. 3 meses y 12 días de servicios y 37 años de edad,
con la cuota mensual de $7,625.80 (SIETE MIL SEISCIENTOS
VEINTICINCO PESOS 80/100), que se integra por los
conceptos y cantidades siguientes: el equivalente al 62% de los
haberes de un Subteniente Mecánico Automotriz, grado al que
asciende únicamente para los efectos del retiro, por la cantidad
de $2,933.00 (DOS MIL NOVECIENTOS TREINTA Y TRES
PESOS 00/100), el equivalente al 80% de dicho haber por la
cantidad de $2,346.40 (DOS MIL TRESCIENTOS CUARENTA
Y SEIS PESOS 40/100), el 20% de su haber correspondiente a
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6
la Condecoración de Perseverancia de 3/a.
Clase por 20 años de servicios, por la cantidad
de $586.60 (QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS
PESOS 60/100), de conformidad con el párrafo tercero del
artículo 60 de la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y
Fuerza Aérea Mexicanos, y el equivalente al 30.00% de
aumentos sobre el monto total del Haber de Retiro integrado,
que corresponde al militar al pasar a situación de retiro con 21
años de servicios efectivos, por la cantidad de $1,759.80 (UN
MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS 80/100),
conforme al Presupuesto de Egresos del 1/o de enero de 2013,
con iniciación de pago a partir de la fecha en que cause baja del
servicio activo y alta en situación retiro.--- Adicionalmente a este
HABER de RETIRO se deberá cubrir una prestación por
concepto de Previsión Social Múltiple, consistente en la
cantidad mensual de $95.58 (NOVENTA Y CINCO PESOS
58/100), a partir de la fecha en que cause baja del servicio
activo y alta en situación de retiro…”
II. PROCEDIMIENTO
6. Demanda de amparo indirecto. Por escrito presentado el treinta de
octubre de dos mil trece en la Oficina de Correspondencia Común
de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad
de México (Primer Circuito)2, José Antonio Cervantes Islas, por su
propio derecho, demandó el amparo y protección de la Justicia
Federal, en contra de las autoridades y por los actos que a
continuación se transcriben:
“[...]
III.- AUTORIDADES RESPONSABLES.- En el presente juicio
de amparo tienen el carácter de autoridades responsables:
2 Ibíd. Fojas 2 a 21.
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A) La Cámara de Diputados (en
su carácter de cámara colegisladora
del Congreso de la Unión);
B) La Cámara de Senadores (en
su carácter de cámara colegisladora del Congreso de la
Unión);
C) El Presidente de la República;
D) El Secretario de la Defensa Nacional;
E) El Director General de Justicia Militar;
F) El Comandante del Primer Batallón de
Transmisiones;
G) La Junta Directiva del Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas;
H) El Director General del Instituto de Seguridad
Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas;
I) El Director de Prestaciones del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
IV.- ACTOS RECLAMADOS: En este juicio se reclaman los
siguientes actos reclamados de las autoridades responsables:
A) La aprobación, expedición, promulgación y
publicación de la Ley del Instituto de Seguridad Social para
las Fuerzas Armadas Mexicanas, particularmente por
cuanto hace a su artículo 168, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 9 de julio de 2003. Este acto se
reclama de las autoridades señaladas en los incisos A), B)
y C) del apartado anterior.
B) El oficio número SGB-VI-11785 de 7 de octubre de
2013, mediante el cual se declara la procedencia definitiva
de retiro por incapacidad en actos fuera del servicio del
quejoso José Antonio Cervantes Islas. Este acto se
reclama de las autoridades señaladas en los incisos D) y
E) del apartado anterior.
C) La ejecución del acto reclamado en el inciso B),
que antecede, especialmente el hecho de que con motivo
de la ejecución de dicho acto, las autoridades señaladas en
los incisos D), E), F), G), H) e I), por sí o por conducto de
sus subalternos, se abstengan de cubrir al quejoso el haber
de retiro, en los términos previstos en el artículo 33,
fracción III, de la Ley del Instituto de Seguridad Social para
las Fuerzas Armadas Mexicanas, o se abstengan de pagar
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
8
al suscrito el seguro de vida militar, en
términos de lo dispuesto en el artículo
60 de esa misma ley.
Cualquier acto que sea efecto o consecuencia
del acto reclamado en el inciso B), que antecede. Estos
(sic) actos que se reclaman de las autoridades señaladas
en los incisos D), E), F), G), H) e I) del apartado anterior.
[...]”
7. El quejoso señaló como derechos violados los contenidos en los
artículos 1º, 4º, 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como los diversos 25 y 63 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, narró los
antecedentes de los actos reclamados y expresó, entre otros
conceptos de mera legalidad, en esencia, que era inconstitucional la
porción normativa del artículo impugnado en la que se establece el
requisito de probar la incapacidad, como consecuencia de “otros
actos del servicio”, mediante una sentencia ejecutoriada dictada por
los tribunales militares en la que se declare la responsabilidad
médica. Ello, adujo, puesto que existe una imposibilidad normativa
de que ello acontezca, como consecuencia de la adición de un
segundo párrafo al artículo 113 constitucional, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el catorce de junio de dos mil dos y la
posterior promulgación de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, lo que
determina que el reconocimiento y reparación de los daños
causados por la actividad irregular del Estado (sic) tenga que
tramitarse en términos de dicha ley y, en consecuencia, que no sea
posible la tramitación del juicio a que hace referencia el artículo
impugnado. Por lo que, dijo, se transgreden en su perjuicio, las
garantías de audiencia, legalidad, tutela jurisdiccional efectiva y
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formalidades esenciales del procedimiento, así
como a los derechos humanos a un recurso
efectivo y a la reparación integral.
8. Trámite de la demanda de amparo indirecto. Mediante proveído
de cuatro de noviembre de dos mil trece, el Juez Decimosexto de
Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México admitió la
demanda de garantías, registrándola con el número 1097/20133.
9. Ampliaciones de demanda. Mediante proveídos de veinticuatro de
junio4 y veinticinco de septiembre5, ambos de dos mil catorce, se
admitieron, respectivamente, las ampliaciones de demanda –en las
que el quejoso solicitó que se tuvieran por reproducidos los
conceptos de violación relativos a la inconstitucionalidad del artículo
impugnado–, en contra de las autoridades y por los actos que a
continuación se señalan:
“IV. ACTOS RECLAMADOS:
1) El dictamen de 25 de marzo de 2014 relativo a la
compensación por retiro forzoso del quejoso José Antonio
Cervantes Islas, por inutilidad en actos fuera del servicio.
Este acto se reclama de las autoridades señaladas en los
incisos 4), 5) 6) y 7) del apartado que antecede.
2) La resolución de 25 de marzo de 2014 que fue
pronunciada por la H. Junta Directiva del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
relativa a la compensación por retiro forzoso del quejoso
José Antonio Cervantes Islas, por inutilidad en actos fuera
del servicio. Este acto se reclama de las autoridades
señaladas en los incisos 4), 5) 6) y 7) del apartado que
antecede.
3) La ejecución de los actos señalados en los incisos 1) y
2), Este acto se reclama de las autoridades señaladas en
los incisos 4), 5) 6) y 7) del apartado anterior.”
3 Ibíd. Fojas 23 y 24.
4 Ibíd. Fojas 562 a 565.
5 Ibíd. Fojas 885 a 897.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
10
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES.
[…]
H) El Director General de Transportes
Militares, dependiente de la Secretaría de la
Defensa Nacional.”
“IV. ACTOS RECLAMADOS:
A) El Acuerdo número 79673 de 29 de agosto de 2014,
dictado por el Secretario de la Defensa Nacional, mediante
el cual se determinó que con fecha 31 de agosto de 2014,
el suscrito José Antonio Cervantes Islas, causa baja del
Primer Batallón de Transmisiones y Escuela Militar del
Servicio de Transmisiones, y del servicio activo del Ejército
y Fuerza Aérea Mexicanos, y con fecha 1° de septiembre
siguiente alta en situación de retiro, como consecuencia de
la procedencia del retiro por inutilidad de actos fuera del
servicio del quejoso. Este acto se reclama de la autoridad
responsable señalada en el inciso A) del apartado anterior.
B) El Mensaje C.E.I. número AD-VI-7387/1 de 31 de
agosto de 2014, suscrito por el Director General de
Transportes Militares, por el que se comunica al
Comandante del Primer Batallón de Transmisiones que se
coloca al quejoso José Antonio Cervantes Islas, en
situación de retiro por incapacidad en actos fuera del
servicio. Este acto se reclama a la autoridad señalada en el
inciso H) del apartado anterior.
C) El oficio número A-6589 de 2 de septiembre de 2014,
suscrito por el Comandante del Primer Batallón de
Transmisiones, dirigido al quejoso, por el que fue transcrito
parcialmente el Mensaje C.E.I. número AD-VI-7387/1 de 31
de agosto de 2014, girado por la Dirección General de
Transportes Militares, mediante el cual se comunica que se
colocó al quejoso José Antonio Cervantes Islas, en
situación de retiro por incapacidad en actos fuera del
servicio. Este acto se reclama a las autoridades señaladas
en los incisos C) y H) del apartado anterior.
D) Cualquier acto que sea efecto o consecuencia de los
actos reclamados en los incisos A), B) y C), que antecede.
Estos acto se reclaman de las autoridades señaladas en
los incisos A), B), C), D), E), F) y G) del apartado anterior.”
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
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10. Sentencia de juicio de amparo indirecto6.
Seguidos los trámites correspondientes, el Juez
Decimosexto de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México celebró audiencia
constitucional el veinticinco de noviembre de dos mil quince en la
que dictó sentencia en el sentido de sobreseer y negar en el juicio
de amparo, en esencia, bajo las siguientes consideraciones:
a) Que el requisito establecido en el artículo impugnado
tiene la finalidad de dar certeza a la autoridad de que la
declaratoria de responsabilidad médica no estará sujeta a
discusión ni será reexaminada en virtud de que ya fue analizada
y constituye cosa juzgada, lo que le permitirá emitir el
pronunciamiento de que efectivamente la incapacidad o
fallecimiento por actos del servicio se contrajo por la negligencia
alegada, sin lugar a presunciones.
b) Que contrario a lo que sostiene el quejoso, el artículo
impugnado no prevé un procedimiento o juicio en particular que
los interesados deban seguir para demostrar la eventual
negligencia médica en cuestiones en las que se presente una
cirugía y que además deba ser dictado por una autoridad
concreta; sino la existencia de una sentencia ejecutoriada (que
tenga el grado de cosa juzgada), cualquiera que ésta sea, que
declare la responsabilidad del médico militar que corresponda y,
en consecuencia, no se vulnera la tutela judicial prevista en el
artículo 17 constitucional.
c) Que el artículo impugnado prevé como requisito para
ubicarse en el supuesto de incapacidad contraída en “otros
actos del servicio”, que la incapacidad o fallecimiento que se
6 Ibíd. Fojas 1572 a 1590.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
12
pretenda probar derive de la atención
médico-quirúrgica, siendo que dicha
atención “es aquella en la que se lleva a
cabo una cirugía, la cual consiste en la curación de un trastorno
o una enfermedad a través de una operación”, es decir, “la
acción mecánica sobre una estructura anatómica del cuerpo”.
11. Interposición del recurso de revisión. Mediante escrito
presentado en la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, el once de diciembre de dos mil quince7, el quejoso
interpuso recurso de revisión en contra del fallo precisado, para lo
cual formuló los agravios que enseguida se sintetizan:
Primero Es incorrecta la interpretación del Juez de Distrito
en la que determinó que el requisito establecido en el artículo
impugnado relativo a la acreditación de la responsabilidad
médica por medio de una sentencia ejecutoriada obedece a la
finalidad de “dar certeza a la autoridad que la declaratoria de
responsabilidad médica no estará sujeta a discusión ni será
reexaminada en virtud de que ya fue analizada y constituye
cosa juzgada, lo que le permitirá emitir el pronunciamiento de
que efectivamente la incapacidad o fallecimiento por actos del
servicio se contrajo por la negligencia alegada, sin lugar a
presunciones”, puesto que dicha interpretación implica la
exclusión de la prueba presuncional. Lo que resulta
notoriamente inconstitucional ya que dicha prueba puede llegar
a formar plena convicción por cuanto hace a su valor probatorio.
Segundo Que aunado a lo anterior, no resulta racional, ni
proporcional que se excluya como un procedimiento
administrativo seguido en forma de juicio, en el que de manera 7 Cuaderno correspondiente al recurso de revisión 971/2016, foja 103.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
13
fehaciente y plena se pueda acreditar la
existencia de un acto de negligencia
médica, al procedimiento establecido en la
Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas para impugnar las determinaciones relacionadas con
el retiro de militares del servicio activo.
Tercero Que era incorrecta la interpretación del Juez de
Distrito respecto del artículo impugnado, en la que señala que
dicho precepto no se refiere a un procedimiento o juicio en
particular que los interesados deban seguir para demostrar la
eventual negligencia; sino a la existencia de una sentencia
ejecutoriada, cualquiera que esta sea, que declare la
responsabilidad del médico militar que corresponda. Ello, adujo,
se traduciría en la actualización de una responsabilidad
subjetiva, lo que se contrapone con el último párrafo del artículo
109 (antes 113) constitucional que se refiere a una
responsabilidad objetiva y directa.
Cuarto Que era incorrecta la interpretación que realiza el
Juez de Distrito respecto del artículo impugnado, toda vez que
dejó de observar el contenido de los artículos 142 y 145 de la
Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas. Pues de ellos se desprende de manera clara que el
término atención médica quirúrgica, a que se hace referencia en
el artículo impugnado, es una denominación genérica por la que
se entiende, “un servicio médico integral y/o un servicio médico,
que de manera indistinta puede comprender únicamente
atención médica, únicamente atención quirúrgica,
conjuntamente atención médica y quirúrgica, asistencia
hospitalaria, […]”
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
14
Quinto Que incluso ante la posibilidad
de que el artículo impugnado permitiera dos
interpretaciones posibles, el Juez de
Distrito omitió realizar una interpretación “pro persona”, lo que
se traduce en una violación al artículo 1º constitucional.
12. Trámite del recurso ante el Tribunal Colegiado. El Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
admitió el recurso mediante acuerdo de quince de enero de dos mil
dieciséis y lo registró con el número 35/20168.
13. En sesión de dieciocho de agosto de dos mil dieciséis el Tribunal
Colegiado dictó resolución mediante la cual determinó9:
“ÚNICO. Por carecer de competencia legal de este Tribunal
Colegiado para conocer del presente asunto, respecto a la
constitucionalidad del artículo 168 de la Ley del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas,
remítase a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”
14. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Por acuerdo de tres de octubre de dos mil
dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte ordenó formar el
expediente correspondiente bajo el número 971/2016, determinó
asumir su competencia originaria para conocer del asunto, ordenó
radicar el asunto en esta Segunda Sala, turnar el expediente a la
ponencia del Ministro Javier Laynez Potisek y, finalmente, notificar
a las autoridades responsables y al Agente del Ministerio Público de
la Federación10.
8 Fojas 33 y 34 del cuaderno correspondiente al amparo en revisión 35/2016 del índice del
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 9 Ibíd. Fojas 434 a 445.
10 Fojas 62 a 64 del cuaderno correspondiente al amparo en revisión 971/2016.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
15
15. Avocamiento. Mediante acuerdo de diez de
noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro
Presidente de la Segunda Sala radicó el asunto
y acordó que la referida Sala se avocara al conocimiento del mismo
y ordenó remitir los autos al Ministro ponente para la elaboración del
proyecto de sentencia respectivo11.
16. Publicación del proyecto. El proyecto de sentencia relativo a este
asunto se publicó en términos de los artículos 73, párrafo segundo,
y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo.
III. COMPETENCIA
17. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para conocer del presente recurso de revisión, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII,
inciso a), de la Constitución Federal; 83 de la Ley de Amparo
vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con el
punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013,
publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial
de la Federación; toda vez que se interpuso contra una resolución
dictada en la audiencia constitucional en la que subsiste el problema
de constitucionalidad respecto del artículo 168 de la Ley del Instituto
de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, siendo
innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
IV. OPORTUNIDAD
18. No se verifica la oportunidad de la interposición del recurso de
revisión principal, así como de la revisión adhesiva, pues el Cuarto
11
Ídem. Foja 164.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
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Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito ya comprobó su
presentación en tiempo, como se advierte de los
considerandos segundo y tercero de su fallo.12
V. LEGITIMACIÓN
19. No se verifica la legitimación de los promoventes del recurso de
revisión principal, así como de la revisión adhesiva, pues el Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ya
comprobó que se encuentran legitimados, en el caso de la
recurrente principal, en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo
y en el caso de la recurrente adhesiva, en términos del artículo 9 de
dicho ordenamiento13.
VI. PROCEDENCIA
20. El recurso de revisión es procedente en virtud de que fue
interpuesto en contra de la resolución dictada en la audiencia
constitucional de un juicio de amparo indirecto en materia
administrativa, especialidad de esta Sala, en el que se planteó la
inconstitucionalidad del artículo 168 de la Ley del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
VII. FIJACIÓN DE LA LITIS
21. De los antecedentes antes relatados se tiene que la litis en el
presente asunto consiste en determinar si como lo señaló el quejoso
en su demanda de amparo, el artículo 168 de la Ley del Instituto de
12
Op. Cit. 8. Fojas 437 y 438. 13
Íbíd. Foja 438.
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17
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas14 es inconstitucional al prever un
requisito de imposible realización por ser
contrario al último párrafo del artículo 109 (antes 113) constitucional,
o si por el contrario, como lo afirmó el Juez de Distrito en su
ejecutoria, dicho artículo es constitucional al encontrar la
justificación del requisito ahí previsto, en la finalidad de dar certeza a
la autoridad de que la declaratoria de responsabilidad médica no
estará sujeta a discusión ni será reexaminada en virtud de que ya
fue analizada y constituye cosa juzgada, con lo que se permitiría
emitir el pronunciamiento de que efectivamente la incapacidad o
fallecimiento por actos del servicio se contrajo por la negligencia
alegada, sin lugar a presunciones.
VIII. ESTUDIO
22. Precisados los antecedentes del caso, esta Segunda Sala estima
que, suplidos en su deficiencia en términos del artículo 79, fracción
V, de la Ley de Amparo, resultan esencialmente fundados los
agravios del recurrente.
23. Ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal que los grupos
constituidos por militares, marinos, personal del servicio exterior,
agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las
instituciones policiales, a que se refiere la fracción XIII del apartado
B del artículo 123 de la Constitución Federal, no pueden
considerarse trabajadores al servicio del Estado, sino que su
relación con el poder público es de naturaleza administrativa.
14
Artículo 168. El fallecimiento o la incapacidad como consecuencia de otros actos del servicio, cuando éstos se refieran a atenciones médico-quirúrgicas, será probada necesariamente y en todo caso, con la sentencia ejecutoriada dictada por los tribunales militares en la que se declare la responsabilidad médica.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
18
24. Sin embargo, el Pleno de este Alto Tribunal, en
sesión de veinte de octubre de dos mil dieciséis
resolvió la contradicción de tesis 228/2014, en
la que, en esencia, determinó que la suplencia de la queja prevista
en la fracción V, del artículo 79 de la Ley de Amparo opera en favor
de los sujetos previstos en la fracción XIII, del apartado B, del
artículo 123 constitucional, dentro de los cuales se encuentran los
miembros de las instituciones militares.
25. Aunado a lo anterior, esta Segunda Sala determinó que también
opera la suplencia de la queja en favor de los pensionados y sus
beneficiarios, como se desprende de la tesis jurisprudencial de rubro
y texto siguientes:
“SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN MATERIA
LABORAL. OPERA EN FAVOR DE LOS PENSIONADOS Y
DE SUS BENEFICIARIOS. Conforme al artículo 79, fracción V,
de la Ley de Amparo, la autoridad que conozca del juicio deberá
suplir la deficiencia de los conceptos de violación o agravios, en
materia laboral, en favor del trabajador, con independencia de
que la relación entre empleador y empleado esté regulada por
el derecho laboral o por el administrativo; de lo cual se deduce
que si bien esta norma se refiere a determinados sujetos y a
dos tipos de relaciones jurídicas específicas, como son, por un
lado, las personas que cumplen con su deber social y su
derecho al trabajo y, por otra, quienes las emplean, ya sea
dentro de un vínculo laboral o de orden administrativo, lo cierto
es que las razones que en estos supuestos inspiran la
obligación del órgano de amparo para suplir la deficiencia de la
queja a favor del trabajador no se agotan con motivo de la
jubilación o retiro de quien había estado subordinado a un
empleador, pues las causas que originaron el auxilio que la ley
les brindaba durante su época laboralmente activa no sólo se
mantienen, sino que incluso se agudizan, porque lo habitual es
que como pensionistas sus ingresos se reduzcan y, con ello, la
posibilidad de contar con asesoría legal adecuada. Así, esta
Segunda Sala determina que tratándose de juicios de amparo
deducidos de asuntos laborales o contencioso-administrativos,
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
19
en los que se controviertan el otorgamiento y los
ajustes de pensiones, así como de cualquiera
otra prestación derivada de éstas, ya sea por
los interesados o por sus beneficiarios, el
órgano de amparo queda obligado a suplir la deficiencia de la
queja en favor de los demandantes de tales pretensiones, en la
inteligencia de que este deber sólo tiene razón de ser cuando
existan causas jurídicamente válidas para preservar u otorgar
algún derecho, pues si el juzgador no advierte que dicha
suplencia lo conduzca a esta finalidad provechosa para el
particular, bastará con que así lo declare sin necesidad de que
haga un estudio oficioso del asunto, el cual, por carecer de un
sentido práctico, sólo entorpecería la pronta solución del litigio
en perjuicio de los propios justiciables.”15
26. Así, como se anticipó en párrafos superiores, resultan, suplidos en
su deficiencia, esencialmente fundados los agravios del recurrente,
toda vez que, en efecto, el Juez de Distrito incurrió en una omisión
de pronunciarse respecto de los planteamientos de inconstitucional
aducidos por el quejoso. Conclusión a la que esta Sala arriba
aunque por diversas razones a las esgrimidas por el recurrente.
27. En efecto, el quejoso sostuvo en su concepto de violación, en
esencia, que el artículo impugnado era inconstitucional puesto que
establecía el requisito de probar la incapacidad como consecuencia
de “otros actos del servicio” mediante una sentencia ejecutoriada
dictada por los tribunales militares en la que se declare la
responsabilidad médica, siendo que el último párrafo del artículo 109
(antes 113) constitucional establece que la responsabilidad
patrimonial del Estado es objetiva y directa y su procedimiento se
regula por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado. Ello, en opinión de la quejosa, se traducía en una
imposibilidad para agotar el juicio militar a que hace referencia el
15
Datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2007681; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I; Materia(s): Común; Tesis: 2a. XCV/2014 (10a.); Página: 1106.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
20
artículo impugnado, por lo que, adujo, resultaba
violatorio de las garantías de audiencia,
legalidad, tutela jurisdiccional efectiva y
formalidades esenciales del procedimiento, así como de los
derechos humanos a un recurso efectivo y a la reparación integral.
28. Por su parte, el Juez de Distrito determinó que el artículo impugnado
tiene la finalidad de dar certeza a la autoridad de que la declaratoria
de responsabilidad médica no estará sujeta a discusión ni será
reexaminada en virtud de que ya fue analizada y constituye cosa
juzgada, lo que le permitirá emitir el pronunciamiento de que
efectivamente la incapacidad o fallecimiento por actos del servicio
se contrajo por la negligencia alegada, sin lugar a presunciones.
29. También sostuvo el juez que el artículo impugnado no prevé un
procedimiento o juicio en particular que los interesados deban seguir
para demostrar la eventual negligencia médica en cuestiones en las
que se presente una cirugía y que, además, deba ser dictado por
una autoridad concreta; sino la existencia de una sentencia
ejecutoriada (que tenga el grado de cosa juzgada), cualquiera que
ésta sea, que declare la responsabilidad del médico militar que
corresponda y, en consecuencia, concluyó, no vulneraba el derecho
a la tutela judicial previsto en el artículo 17 constitucional.
30. Finalmente, determinó que el artículo impugnado prevé como
requisito para ubicarse en el supuesto de incapacidad contraída en
“otros actos del servicio”, que la incapacidad o fallecimiento que se
pretenda probar derive de una atención médico-quirúrgica, siendo
que dicha atención (así definida por el juzgador) “es aquella en la
que se lleva a cabo una cirugía, la cual consiste en la curación de un
trastorno o una enfermedad a través de una operación”, [a la que a
su vez definió como] “la acción mecánica sobre una estructura
anatómica del cuerpo”.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
21
31. Como se advierte, el Juez de Distrito fue omiso
en contestar todos los argumentos esgrimidos,
pues el quejoso también se dolió de una
violación a sus garantías de audiencia, legalidad y formalidades
esenciales del procedimiento, así como a los derechos humanos a
un recurso efectivo y a la reparación integral.
32. Aunado a lo anterior, a juicio de esta Sala el Juez de Distrito
introduce a la litis el estudio de lo que podría calificarse como un
segundo requisito contenido en el artículo impugnado, consistente
en que la incapacidad que se pretenda probar debe derivar de una
atención médico quirúrgica, siendo que dicha porción normativa no
fue materia de impugnación por el quejoso. Debe decirse que esta
Sala no soslaya que el Juzgador realizó dicha interpretación desde
una óptica de legalidad, al realizarlo en el considerando relativo al
acuerdo 79673, mediante el cual se determinó la baja del quejoso
del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana; sin embargo, dicho
pronunciamiento impacta directamente en el planteamiento de
inconstitucionalidad realizado por éste.
33. En las relatadas condiciones, lo procedente es modificar la
sentencia recurrida y estudiar el planteamiento de
inconstitucionalidad aducido por el quejoso en su demanda de
amparo. Para lo cual es necesario realizar algunas consideraciones
relativas a la naturaleza y alcance de los procedimientos de
responsabilidad patrimonial del Estado y de retiro del servicio activo
de militares (como parte del derecho humano a la seguridad social),
a fin de distinguir que se trata de procedimientos distintos y que los
requisitos y efectos a que se refieren no guardan la relación que
aduce el recurrente como motivo de inconstitucionalidad de la ley
que reclama.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
22
Procedimiento de Responsabilidad
Patrimonial del Estado
34. La responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra prevista en
el último párrafo del artículo 109 (antes último párrafo del artículo
113) constitucional, el cual establece lo siguiente:
“Art. 109.- […] La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
35. El Pleno de este Alto Tribunal al interpretar el último párrafo del
artículo 113 constitucional cuando resolvió la acción de
inconstitucionalidad 4/2014, en sesión de siete de febrero de dos mil
ocho, estableció, en esencia, lo siguiente:
El establecimiento constitucional de la responsabilidad
patrimonial del Estado, la cual se ha transformado a lo largo del
tiempo para transitar de una responsabilidad subsidiaria
regulada por normas inspiradas en el derecho civil a una
responsabilidad subjetiva-indirecta, para finalmente dar paso a
una responsabilidad objetiva-directa.
La diferencia entre la responsabilidad subjetiva y
objetiva que radica en que la primera implica negligencia, dolo o
intencionalidad en la realización del daño; en cambio, la
segunda se apoya en la teoría del riesgo, donde resulta ajeno si
hubo o no intencionalidad dolosa.
La distinción entre dos tipos de daños que pueden sufrir
las personas como consecuencia de la actividad propia del
Estado: i) el ocasionado por la actividad regular del Estado, que
se traduce en una responsabilidad subjetiva e indirecta,
regulada por las disposiciones del derecho civil y, ii) el causado
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
23
por la actividad irregular del Estado, que se
entiende como responsabilidad objetiva y
directa.
El objeto de la responsabilidad patrimonial del Estado
está circunscrito a la reparación del daño producido por la
actividad irregular del Estado.
El establecimiento de requisitos para la actualización de
la actividad irregular del Estado, consistentes en: i) la existencia
de un daño, ii) que sea imputable a la Administración Pública,
por ser efecto de su actividad administrativa irregular y, iii) el
nexo causal entre uno y otro, es decir, que la causa del daño
sea la actividad del Estado.
La exclusión constitucional de la actividad administrativa
regular o lícita como acto generador de la responsabilidad
administrativa del Estado.
36. De la ejecutoria antes señalada derivaron las tesis jurisprudenciales
de rubro y texto siguientes:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO
OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS
DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se
advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de
la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de
su actividad administrativa irregular cause a los particulares en
sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el
derecho de los particulares a recibir una indemnización
conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan
las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo
113 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa
que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere
daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos
podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
24
ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño
reclamado, sino únicamente la irregularidad de
su actuación, y sin tener que demandar
previamente a dicho servidor; mientras que la
"responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no
tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por
una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los
actos de la administración realizados de manera ilegal o
anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a
los parámetros creados por la propia administración.”16
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.
DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y
SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por
objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por
los daños causados en los bienes y derechos de los
ciudadanos, otorgándole las características de directa y
objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la
subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo
o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya
en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad
dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que
dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer
momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar
un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que
implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los
bienes o en los derechos de los particulares, para que
procediera la indemnización correspondiente, pero
posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de
centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del
Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo
entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la
negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la
responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las
disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113
constitucional alude a que la responsabilidad patrimonial
objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular 16
Datos de localización: Época: Novena Época; Registro: 169424; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Junio de 2008; Materia(s): Constitucional; Tesis: P./J. 42/2008; Página: 722.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
25
"con motivo de su actividad administrativa
irregular", abandona toda intención de
contemplar los daños causados por la actividad
regular del Estado, así como cualquier elemento
vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin
de centrarse en los actos propios de la administración que son
realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a
las condiciones normativas o a los parámetros creados por la
propia administración.17
37. Posteriormente, esta Segunda Sala retomó las consideraciones
antes transcritas al resolver los amparos directos en revisión
1338/2014, 1195/2014, 1365/2014, 1450/2014 y 1573/2014, de los
cuales derivó la tesis jurisprudencial de rubro y texto siguientes:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU
REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EXCLUYE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA REGULAR O LÍCITA DE LOS ENTES
ESTATALES. De la razón legislativa que dio lugar a la adición
de un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 14 de junio de 2002, se advierte que la
intención expresa del Poder Revisor de la Constitución fue
limitar la responsabilidad patrimonial del Estado al daño que
produzca con motivo de su "actividad administrativa irregular";
ahora, si bien se aceptó que esa delimitación podría estar
sujeta a revisión posterior con base en el desarrollo de la
regulación de responsabilidad patrimonial en nuestro país, lo
cierto es que extender su ámbito protector a los actos normales
o regulares de la administración pública sólo puede tener
efectos mediante reforma constitucional, por lo que esa
ampliación protectora no puede establecerse a virtud de ley
17
Datos de localización: Época: Novena Época; Registro: 169428; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Junio de 2008; Materia(s): Constitucional; Tesis: P./J. 43/2008; Página: 719.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
26
reglamentaria u otras normas secundarias, pues
con ello se contravendría la esencia que inspiró
esta adición constitucional. De ahí que la
regulación constitucional de la responsabilidad patrimonial del
Estado excluye los casos donde el daño es producto del
funcionamiento regular o lícito de la actividad pública.”18
38. Como se advierte, este Alto Tribunal ha sido constante respecto de
la interpretación del artículo 113 (ahora último párrafo del artículo
109) constitucional, en el sentido de determinar que la
responsabilidad patrimonial del Estado se trata de una
responsabilidad objetiva y directa que se actualiza por la actividad
administrativa irregular y que tiene como finalidad la reparación del
daño sufrido por el afectado.
39. El procedimiento previsto para la determinación de la
responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra regulado en los
artículos 17 a 26 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado19, de los cuales destaca, en esencia, lo siguiente:
18
Datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2008114; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 99/2014 (10a.); Página: 297. 19
ARTÍCULO 17.- Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se iniciarán por reclamación de la parte interesada. ARTÍCULO 18.- La parte interesada deberá presentar su reclamación ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Los particulares en su demanda, deberán señalar, en su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considere irregular. Si iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, se encontrare pendiente alguno de los procedimientos por los que el particular haya impugnado el acto de autoridad que se reputa como dañoso, el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado se suspenderá hasta en tanto en los otros procedimientos, la autoridad competente no haya dictado una resolución que cause estado. ARTÍCULO 19.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo dispuesto por esta Ley, a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en la vía jurisdiccional.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
27
El procedimiento de responsabilidad
patrimonial se inicia por reclamación de la
parte interesada. Dicha reclamación deberá
presentarse ante la dependencia o entidad presuntamente
responsable u organismo constitucional autónomo, conforme a
ARTÍCULO 20.- La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a la indemnización. ARTÍCULO 21.- El daño que se cause al patrimonio de los particulares por la actividad administrativa irregular, deberá acreditarse tomando en consideración los siguientes criterios: a) En los casos en que la causa o causas productoras del daño sean identificables, la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular imputable al Estado deberá probarse fehacientemente, y b) En su defecto, la causalidad única o concurrencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada. ARTÍCULO 22.- La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo. Por su parte, al Estado corresponderá probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial. ARTÍCULO 23.- Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones que prevé la presente Ley, deberán contener como elementos mínimos los siguientes: El relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de esta Ley, en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en particular. ARTÍCULO 24.- Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ARTÍCULO 25.- El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción será de dos años. Los plazos de prescripción previstos en este artículo, se interrumpirán al iniciarse el procedimiento de reclamación, a través de los cuales se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios. ARTÍCULO 26.- Los reclamantes afectados podrán celebrar convenio con los entes públicos federales, a fin de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se requerirá, según sea el caso, la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de vigilancia correspondiente.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
28
lo establecido en la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Debe ajustarse a lo dispuesto en la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y en la
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Que la resolución la dictará la autoridad administrativa
ante la que se promovió la reclamación y podrán ser
impugnadas por el interesado mediante recurso de revisión en
vía administrativa o directamente por vía jurisdiccional.
Procedimiento de retiro del servicio activo de militares
41. Por otra parte, el procedimiento para el retiro en el servicio activo del
personal que se rige por la Ley del ISSFAM, encuentra sustento en
el artículo 123, Apartado B, fracción XI, establece el derecho
humano a la seguridad social en los siguientes términos:
“Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: […] B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: […] XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte. b) En caso de accidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
29
c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán
forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo. En el período de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles. d) Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley. e) Se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares. f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su Ley y en las que corresponda, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos. […]”.
42. Sobre este derecho existe abundante producción jurisprudencial que
a juicio de esta Sala recogió de manera sumaria el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en el dictamen
final de la solicitud del ejercicio de la facultad de investigación
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
30
número 1/200920, en el sentido de que se trata
de un derecho prestacional que exige al Estado
la realización de acciones positivas y
progresivas hasta el máximo de los recursos posibles, por lo cual el
legislador tiene amplia facultad para configurar los sistemas que
estime adecuados para cumplir con ese derecho. Además, en dicho
asunto se estableció que “…el derecho a la seguridad social nace
de la preocupación de la sociedad por buscar que todos los
individuos tengan un mínimo de bienestar que les asegure una vida
digna”.
43. De manera específica, la fracción XIII, del apartado B, del artículo
123 constitucional señala:
“[…] XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. […] Las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social. El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; […]”
44. De lo anterior se advierte que los miembros de las Fuerzas Armadas
Mexicanas constituyen un régimen especial respecto de las
relaciones laborales del Estado con sus trabajadores, el cual los
20
Facultad actualmente inexistente ante la derogación de la porción normativa correspondiente del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
AMPARO EN REVISIÓN 971/2016
31
excluye de dicha categoría para situarlos en una
relación de naturaleza administrativa con el
Estado.
45. No obstante lo anterior, aunque los miembros de las Fuerzas
Armadas Mexicanas, jurídicamente, no puedan ser considerados
trabajadores al servicio del Estado, sí gozan, entre otros, de las
garantías de protección al salario y del derecho humano a la
seguridad social.
46. En el ámbito internacional, la Organización Internacional del Trabajo
recomendó a sus miembros –dentro de los cuales se encuentra el
Estado mexicano– que aplicaran, entre otros, el principio de
“Asignación de desmovilización”, el cual dispone que las personas
licenciadas de las fuerzas armadas y de los servicios asimilados, a
menos que continúen percibiendo, en virtud de la legislación
nacional, una parte importante de su salario, deberían de percibir,
en el momento de ser licenciadas, una asignación especial cuya
cuantía podría ser proporcional a la duración de un servicio y cuyo
pago podría hacerse en forma de pago global, de pagos periódicos
o de un pago global combinado con pagos periódicos.21
47. En concordancia con lo antes expuesto, la Ley del Instituto de
Seguridad Social para las Fuerzas Armadas en los artículos 18, 21,
22, 23 y 24 prevé las prestaciones a las que tienen derecho los
militares, entre las que se encuentra el haber de retiro, así como las
causas de retiro de éstos. 22
21
R068 - Recomendación sobre la seguridad social (fuerzas armadas), 1944 (núm. 68) “Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida y sobre la asistencia médica en favor de las personas licenciadas de las fuerzas armadas, de los servicios asimilados y empleos de guerra”. 22
Artículo 18. Las prestaciones que se otorgarán con arreglo a esta Ley son las siguientes: I. Haber de retiro; II. Pensión; III. Compensación;
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IV. Pagas de defunción; V. Ayuda para gastos de sepelio; VI. Fondo de trabajo; VII. Fondo de ahorro; VIII. Seguro de vida; IX. Seguro colectivo de retiro; X. Venta de casas y departamentos; XI. Ocupación temporal de casas y departamentos, mediante cuotas de recuperación; XII. Préstamos hipotecarios y a corto plazo; XIII. Tiendas, granjas y centros de servicio; XIV. Servicios turísticos; XV. Casas hogar para retirados; XVI. Centros de bienestar infantil; XVII. Servicio funerario; XVIII. Becas y créditos de capacitación científica y tecnológica; XIX. Centros de capacitación, desarrollo y superación para derechohabientes; XX. Centros deportivos y de recreo; XXI. Orientación social; XXII. Servicio médico integral; XXIII. Farmacias económicas; XXIV. Vivienda; XXV. Beca de manutención; XXVI. Beca escolar, y XXVII. Beca especial. Artículo 21. Retiro es la facultad que tiene el Estado y que ejerce por conducto de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina para separar del activo a los militares al ocurrir alguna de las causales previstas en esta Ley. Situación de retiro es aquella en que son colocados, mediante órdenes expresas, los militares con la suma de derechos y obligaciones que fija esta Ley, al ejercer el Estado la facultad que señala el párrafo anterior. Los militares con licencia ilimitada para ser retirados deberán presentar su solicitud ante las Secretarías de la Defensa Nacional o de Marina, en su caso. Haber de retiro es la prestación económica vitalicia a que tienen derecho los militares retirados en los casos y condiciones que fija esta Ley. Una vez integrado el haber de retiro en los términos del artículo 31 de la presente Ley, será considerado como un solo concepto para todos los efectos legales. Pensión es la prestación económica vitalicia a que tienen derecho los familiares de los militares en los casos y condiciones que fije esta Ley. Compensación es la prestación económica a que tienen derecho los militares y sus familiares, en una sola exhibición, en los términos y condiciones que fije esta Ley. Artículo 22. Tienen derecho a las prestaciones que establece el presente Capítulo, únicamente en los casos y condiciones que se especifican: I. Los militares que, encontrándose en situación de activo, pasen a la de retiro por órdenes expresas de las Secretarías de la Defensa Nacional o de Marina; II. Los familiares de los militares que fallezcan en activo o estando en situación de retiro, siempre que en este último caso se les haya concedido haber de retiro o no hayan cobrado la compensación acordada; III. Los miembros de los Cuerpos de Defensas Rurales incapacitados en actos del servicio o a consecuencia de ellos y los familiares de los que mueran en las mismas circunstancias. Fuera de estos casos, los miembros de los Cuerpos de Defensas Rurales sólo tendrán derecho a las retribuciones, prestaciones o estímulos que se establezcan en los términos del artículo 121 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; IV. Los soldados, marineros y cabos que no sean reenganchados y pasen a la reserva, y V. El personal de la milicia auxiliar que haya sido separado del activo por órdenes expresas de la Secretaría de origen, por no ser necesarios sus servicios o al término de su contrato. Artículo 23. El haber de retiro integrado como se establece en el artículo 31 y la compensación, así como la pensión, se cubrirán con cargo al erario federal.
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48. Cabe destacar que conforme al artículo 21 del
ordenamiento antes mencionado se establece la
facultad del Estado para separar del activo a los
militares cuando ocurra alguna de las causas establecidas en la ley.
El procedimiento que regula dicha facultad se encuentra previsto,
entre otros, en los artículos, 4, fracción IX, 186, 187, 188, 193, 194,
196, 198, 199, 200, 201 y 20223.
La cuantía del haber de retiro y de la pensión, tal como la estén percibiendo los beneficiarios, se incrementará al mismo tiempo y en igual proporción en que aumenten los haberes de los militares en activo. 22
Artículo 24. Son causas de retiro: I. Llegar a la edad límite que fija el artículo 25 de esta Ley; II. Quedar incapacitado en acción de armas o como consecuencia de las lesiones recibidas en ella; III. Quedar incapacitado en otros actos del servicio o como consecuencia de ellos; incluyendo la incapacidad que se produzca al trasladarse el militar directamente de su domicilio al lugar donde preste sus servicios, así como el retorno directo de éste a su domicilio particular; IV. Quedar incapacitado en actos fuera del servicio, conforme a lo establecido en los artículos 174 y 183 de esta Ley. V. Estar imposibilitados para el desempeño de las obligaciones militares, por enfermedad que dure más de seis meses, pudiendo el Secretario de la Defensa Nacional o, en su caso, el de Marina prorrogar este lapso hasta por tres meses más con base en el dictamen expedido por dos médicos militares o navales en activo, en el que se establezca la posibilidad de recuperación en ese tiempo, y VI. Solicitarlo después de haber prestado por lo menos veinte años de servicios. 23
Artículo 4o. Para los efectos de esta Ley, se entiende por: (…) IX. Declaración de Procedencia de Retiro, el documento que le expide al militar la Secretaría de origen, para trámite de retiro, a fin de que la Junta Directiva determine sobre la procedencia, naturaleza y monto del beneficio, el cual es provisional al inicio del trámite administrativo y definitivo a su término; Artículo 186. En los casos de retiro forzoso, las dependencias encargadas del manejo del personal militar en las Secretarías de la Defensa Nacional o de Marina, informarán a la Dirección encargada de tramitar administrativamente los retiros que corresponda, los casos en que se estime comprobada una causa de retiro proporcionando la documentación comprobatoria. Cuando no se proceda de oficio, los interesados podrán solicitar su retiro en la forma antes establecida para el retiro voluntario. Los militares que se encuentren gozando de licencia ilimitada, formularán su pliego de solicitud de retiro ante la Secretaría que corresponda y acompañarán la documentación comprobatoria de sus derechos. Artículo 187. Al recibirse las solicitudes o informes especificados en el artículo anterior, las Secretarías respectivas ordenarán el cómputo de servicios del interesado, la obtención de las pruebas necesarias para acreditar las causas de retiro y la formulación del extracto de antecedentes.
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Artículo 188. Con apoyo en las pruebas reunidas, la Secretaría de que se trate declarará la procedencia del retiro, por estimar comprobada la personalidad militar del interesado, encontrarse en el activo y estar demostrada una o varias causas de retiro. De lo contrario, declarará la improcedencia del retiro fundándola y motivándola debidamente. Estas declaraciones se notificarán al militar, dándosele a conocer, en su caso, el cómputo de sus servicios y el grado con el que serán retirados, para que dentro de un plazo de quince días hábiles manifiesten su conformidad o formulen su inconformidad expresando objeciones, las cuales sólo podrán referirse a la procedencia o improcedencia del retiro, a la jerarquía militar con que debe ser retirado el interesado y al cómputo de sus servicios. Si lo estimare pertinente, en el mismo escrito de inconformidad ofrecerá pruebas, las cuales se recibirán en un plazo de quince días siguientes a la terminación del plazo anterior. Artículo 193. En los casos en que los militares y los familiares de éstos hubieran formulado objeciones a las declaraciones pronunciadas por la Dirección encargada de tramitar administrativamente los retiros de la Secretaría que corresponda, o a los cómputos de servicios, dicha Dirección formulará dentro de los 45 días hábiles siguientes, su declaración definitiva en la cual resolverá las objeciones aceptándolas o rechazándolas, y haciendo pormenorizada valorización de las pruebas y cuestiones alegadas. También será notificada a los interesados esta declaración. Si los militares o los familiares manifestaron su conformidad a las declaraciones provisionales o dejaren transcurrir el primer plazo señalado en el artículo 188 de esta Ley -lo que se considerará como una aceptación tácita-, se tendrá como definitiva dicha declaración. Artículo 194. Cuando en las declaraciones de la Dirección encargada de tramitar administrativamente los retiros de las Secretarías de la Defensa Nacional o de Marina, respectivamente, se reconociere la procedencia del retiro del militar interesado, o se tuviere por probada la personalidad militar de la persona de que hacen derivar sus derechos los peticionarios, y el hecho de que su muerte haya ocurrido en el activo o en situación de retiro, se remitirá el incidente de retiro y el expediente militar al Instituto. En los casos en que la declaración fuere adversa, se notificará ésta a los interesados, dando aviso al Instituto y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Artículo 196. Al recibir el Instituto la documentación proveniente de la Dirección encargada de tramitar administrativamente los retiros de la Secretaría de que se trate, realizará el estudio de los antecedentes y formulará un dictamen, dentro de los 45 días hábiles siguientes sobre la procedencia del beneficio, su naturaleza y su monto, pudiendo solicitar los datos aclaratorios necesarios a la Dirección remitente, a la autoridad que corresponda o al militar o familiares peticionarios. En caso de que el Instituto advierta que la Dirección remitente ha omitido formalidades de procedimiento que le corresponda y que pudieran dar lugar a reclamaciones ante los tribunales, devolverá la documentación del caso a dicha Dirección para que se proceda legalmente. La Junta Directiva, con vista del dictamen y toda la documentación relativa, dictará resolución dentro de 45 días hábiles siguientes concediendo o negando el beneficio, especificando en el primer caso, su naturaleza, su cuantía y demás particularidades del mismo. El otorgamiento o la negativa se basarán en los hechos y circunstancias que aparezcan probados, hubieran sido o no alegados o impugnados por los promoventes, pero se hará referencia a todas las cuestiones planteadas y se valorará cada una de las pruebas presentadas por los interesados. La Junta del Instituto, en sus resoluciones, acatará las declaraciones definitivas de la Dirección de la Defensa Nacional o de Marina, en cuanto reconozcan personalidad militar, determinen jerarquías en el activo o para efectos de retiro, precisen específicamente la causa o causas del retiro acreditadas y fijen situaciones dentro del activo o de retiro. También se sujetará a los cómputos de servicios formulados en dichas Direcciones. Artículo 198. Al notificarse la resolución anterior, que tendrá carácter de provisional, los interesados podrán ejercitar dentro de un plazo de quince días el recurso de reconsideración, contando con quince días para la presentación de pruebas si las ofrecieran precisamente en el escrito con que interpusieron el recurso. El recurso de reconsideración a que se refiere este artículo, se rechazará de plano en lo que se refiere a lo ya resuelto por la Dirección encargada de tramitar administrativamente los retiros respectivamente, de las Secretarías de la Defensa Nacional o de Marina, en su caso.
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49. De los artículos antes citados destaca que el
procedimiento consta de cuatro etapas:
i. Declaración de procedencia del retiro
Consiste en la emisión de la declaración de procedencia de
retiro por parte de la Secretaria de la Defensa Nacional o la de
Marina, misma que tiene por objeto determinar si el militar en
activo se ubica en alguna de las causas de retito establecidas en
la Ley, así como el computo del tiempo de servicio del militar y el
grado con el que será retirado. Dicha declaratoria tendrá el
carácter de definitiva, salvo que sea recurrida conforme a lo que
se señala en el siguiente párrafo.
Si dentro del primer plazo manifiestan su conformidad o dejaren que transcurra en silencio, lo que significará una aceptación tácita, se tendrá como definitiva la resolución de la Junta. Artículo 199. Si los interesados interpusieran el recurso de reconsideración, se tramitará éste, y la Junta del Instituto dictará resolución definitiva, en que se ratificará, modificará o revocará la anterior, refiriéndose solamente a las cuestiones planteadas en el recurso y valorando las pruebas aportadas en el mismo o las ya existentes que hubieren sido impugnadas por los recurrentes. Artículo 200. Agotado el procedimiento a que se refieren los artículos precedentes, para el efecto de su sanción, y a fin de que puedan ser ejecutados, el Instituto remitirá de oficio a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los acuerdos de la Junta Directiva que concedan, nieguen, modifiquen, suspendan o declaren insubsistentes los haberes de retiro, las pensiones o las compensaciones. Para que los acuerdos mencionados puedan ser ejecutados, es indispensable que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los sancione. Si a partir de la fecha de la sanción a la baja del militar se generan nuevos derechos, el militar retirado o sus beneficiarios podrán solicitar la modificación del acuerdo de la Junta Directiva y de la sanción en el término de dos años; transcurrido ese término, el acuerdo y la sanción mencionadas quedan firmes para todos los efectos legales y no podrán ser modificados. Artículo 201. La aprobación o denegación será comunicada de inmediato al Instituto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El Instituto notificará a la Secretaría de la Defensa Nacional o a la de Marina, en su caso, así como al militar o a los familiares del militar, tanto la resolución definitiva de su Junta Directiva, como la aprobación o negativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, devolviendo a la Secretaría de origen la documentación enviada. Artículo 202. La Secretaría de origen, al recibir la notificación a que se refiere el artículo anterior, girará las órdenes de baja en el activo y alta en situación de retiro del militar, cuando así proceda.
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El militar que no se encuentre conforme con
la declaratoria anterior podrá recurrirla en el
plazo de quince días mediante el recurso de inconformidad, en
cuyo caso, la resolución que recaiga conctituirá la declaratoria
definitiva de retiro.
ii. Otorgamiento del beneficio económico de retiro
Este consiste en la resolución (de carácter provisional) que
dicta la Junta Directiva del Instituto de Seguridad Social para las
Fuerzas Armadas Mexicanas, una vez que la Secretaría
respectiva le envía la resolución de declaratoria de retiro
definitiva, en la que concede o niega el beneficio económico de
retiro.
El militar que no esté conforme con la mencionada resolución
podrá recurrirla en el plazo de quince días mediante el recurso de
reconsideración, en cuyo caso, la Junta Directiva dictará
resolución definitiva que ratificará, modificará o revocará la
resolución provisional.
iii. Sanción de los acuerdos de la Junta Directiva
Consiste en la sanción (requisito indispensable) por parte de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público de los acuerdos
dictados por la Junta Directiva en los que concedan, nieguen,
modifiquen, suspendan o declaren insubsistentes los haberes de
retito, con la finalidad de que éstos puedan ser ejecutados.
iv. Orden de baja en el activo y alta en situación de retiro
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Consiste en la orden de baja en el activo y
alta en situación de retito que emitirá la
Secretaría que corresponda, una vez recibida la
notificación por parte del Instituto de Seguridad Social tanto de la
resolución definitiva de la Junta Directiva, como de la aprobación
o negativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Estudio de la norma reclamada
50. La distinción antes apuntada permite a esta Sala concluir que, los
agravios del recurrente, suplidos en su deficiencia, resultan
esencialmente fundados en atención a las siguientes
consideraciones.
51. Como ya quedó asentado, el Juez de Distrito fue omiso en
responder el único argumento de constitucionalidad hecho valer por
el quejoso, sin que se desprenda de los planteamientos realizados
por el quejoso en el escrito de revisión, alguno que combata dicha
cuestión, sino que por el contrario, el recurrente combate las
consideraciones realizadas por el Juez de Distrito que no fueron
planteadas por éste en la demanda de amparo.
52. Así, esta Segunda Sala advierte , en suplencia de los argumentos
esgrimidos en el recurso de revisión, que son esencialmente
fundados los agravios del recurrente al advertir una omisión
respecto del estudio de constitucionalidad en los términos aducidos
por el quejoso en su demanda de amparo.
53. Establecido lo anterior, procede analizar el concepto de violación del
quejoso en el cual esgrime el único argumento de
inconstitucionalidad, para lo cual es conveniente transcribir el
contenido de la norma reclamada, la cual dispone:
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“Artículo 168. El fallecimiento o la incapacidad
como consecuencia de otros actos del servicio,
cuando éstos se refieran a atenciones médico-
quirúrgicas, será probada necesariamente y en todo caso, con
la sentencia ejecutoriada dictada por los tribunales militares en
la que se declare la responsabilidad médica.”
54. Ahora bien, con la finalidad de determinar si le asiste la razón al
quejoso al señalar que el artículo antes transcrito es inconstitucional
por existir un impedimento normativo derivado de lo que señala el
último párrafo del artículo 109 constitucional respecto de la
responsabilidad patrimonial del Estado y, en consecuencia, resulta
violatorio las garantías de audiencia, legalidad, tutela jurisdiccional
efectiva y formalidades esenciales del procedimiento, así como los
derechos humanos a un recurso efectivo y a la reparación integral;
es necesario desarrollar la forma en la que se determina el monto
del haber de retiro al que tienen derecho los militares.
55. Al respecto, destaca el contenido de los artículos 31 y 33 de la Ley
del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas24, de los cuales se desprenden las siguientes cuestiones:
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Artículo 31. Para integrar el monto total de: I. Haber de retiro, se tomará como base el porcentaje del haber del grado con que vayan a ser retirados y se adicionará a éste el 80% de dicho haber, más las primas complementarias del haber que les corresponda por condecoraciones de perseverancia ya otorgadas, así como las asignaciones de técnico, de vuelo, de salto o técnico especial y aquellas otras asignaciones de técnico, cuando las estén percibiendo los militares en el momento en que ocurra alguna de las causales de retiro señaladas en las fracciones I, II, III y IV del artículo 24 de esta Ley o bien al cumplirse el plazo a que se refiere la fracción V del mismo precepto, o a la fecha en que se formuló la solicitud mencionada en la fracción VI del artículo citado anteriormente; […] Para los efectos de las fracciones anteriores, el haber de retiro, pensión o compensación serán calculados con base en el haber fijado en los tabuladores autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o en el Presupuesto de Egresos de la Federación vigente, en la fecha en que el militar cause alta en situación de retiro o en la reserva o baja por fallecimiento. Artículo 33. Tienen derecho al 100% del haber de la jerarquía que se reconozca para efectos de retiro, como base de cálculo para determinar el monto del haber de retiro en la forma establecida en el artículo 31 de esta Ley: I. Los militares incapacitados en acción de armas o a consecuencia de lesiones recibidas en ella; II. Los militares que tuviesen las asignaciones de técnico, de vuelo, de salto o técnico especial, que se incapaciten en actos propios de su servicio;
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Para integrar el haber de retiro se
tomará como base el procentaje del haber
del grado con que vaya a ser retirado el militar y se adicinará a
este el 80% de dicho haber, más las primas complementarias
del haber que le corresponda por las condecoraciones
obtenidas.
Tratándose de militares incapacitados (en acción de
armas, a consecuencia de lesiones recibidas en ella, en otros
actos del servicio o a consecuencia de éstos) tendrán derecho
al 100% del haber de la jerarquía que se reconozca para
efectos de retiro.
56. Como se advierte, el artículo impugnado se encuentra
estrechamente relacionado con el artículo 33, fracción III del
multireferido ordenamiento, puesto que establece la forma en la que
se probará la incapacidad como consecuencia de otros actos del
servicio cuando éstos se refieran a atenciones médico-quirúrgicas,
establecioendo al efecto que será necesariamente con la sentencia
ejecutoriada dictada por los tribunales militares en la que se declare
la responsabilidad médica.. Es decir, el artículo 168 de la Ley del
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
establece un requisito encaminado a probar una causa de
incapacidad para efectos de integración del porcentaje de haber de
retiro que le corresponderá al militar.
57. En otras palabras, el requisito antes mencionado se encuentra
encaminado a controvertir una causa de incapacidad determinada
III. Los militares incapacitados en otros actos del servicio o a consecuencia de éstos, siempre que su incapacidad se clasifique en la primera categoría, de conformidad con las tablas del artículo 226 de esta Ley. También tienen derecho al mismo beneficio los comprendidos en la segunda categoría de incapacidad, si tienen 14 ó más años de servicio, y IV. Los militares que hayan cumplido 30 ó más años de servicios.
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por la Secretaría que lo hubiere hecho, con la
finalidad de determinar el porcentaje que
corresponda por concepto de haber de retiro por
incapacidad del militar como consecuencia de otros actos del
servicio.
58. Por lo anterior, resulta infundado el concepto de violación del
quejoso en el que señala que el artículo impugnado es
inconstitucional, al existir una imposibilidad para cumplir el requisito
en él previsto, derivado del contenido del último párrafo del artículo
109 constitucional.
59. Ello, pues como se precisó anteriormente, en dicho artículo se
encuentra regulada la responsabilidad patrimonial del Estado, la
cual tiene como finalidad la reparación del daño sufrido por la
actividad irregular del Estado, y el procedimiento para exigir dicha
reparación se encuentra regulado en la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado en los términos que fueron
desarrollados en el capítulo correspondiente.
60. Con base en lo precisado, resulta evidente que el quejoso parte de
una premisa errónea al considerar que el procedimiento respecto del
cual derive la sentencia ejecutoriada que exige la ley para probar la
incapacidad por “otros actos del servicio” tiene la misma finalidad
que el procedimiento previsto en la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado para la comprobación de la actividad irregular
del Estado y de la Responsabilidad Patrimonial.
61. Lo anterior, toda vez que dicho procedimiento es un requisito
establecido en la ley con la finalidad de comprobar la causa de la
incapacidad del militar que se da en el marco del procedimiento de
retiro del activo de militares y, con la finalidad de determinar el
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porcentaje de integración del haber de retiro,
que es una prestación derivada de su derecho a
la seguridad social.
62. En otras palabras, no puede considerarse que la sentencia
ejecutoriada dictada por Tribunales Militares en la que se determine
la responsabilidad médica, implique un reconocimiento de la
actividad irregular del Estado, puesto que para ello se requiere
agotar el procedimiento establecido en la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado. Por el contrario, esta Sala
estima que su finalidad es exclusivamente determinar que la
incapacidad sufrida por el militar fue causada por “otros actos del
servicio”.
63. Es decir, el recurrente confunde y asimila dos procedimientos
totalmente diversos: el de responsabilidad patrimonial del Estado
por actividad irregular administrativa y el procedimiento establecido
para probar que la causa de la incapacidad es la responsabilidad
médica y, en consecuencia, determinar el porcentaje de haber de
retiro que le corresponda.
64. En ese sentido, la responsabilidad patrimonial del Estado prevista
en el último párrafo del artículo 109 constitucional no se traduce en
una imposibilidad “normativa” para agotar el procedimiento que
derive en la sentencia ejecutoriada a que hace referencia el artículo
impugnado, puesto que dicho requisito obedece a una finalidad
distinta, que se relaciona con la necesidad que tienen el Estado
(Fuerzas Armadas Mexicanas) de justificar bajo circunstancias
científicas el origen de la incapacidad. Por tanto, el requisito de que
un Tribunal Militar declare la responsabilidad médica, más que un
requisito desproporcionado se convierte en una garantía del derecho
a la seguridad social del que gozan los miembros de las Fuerzas
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Armadas de que se estudie a cabalidad la
causa de incapacidad determinada por la
Secretaría de la Defensa Nacional o la de
Marina; sino que el hecho de que lo haga un Tribunal Militar eleva el
estándar de prueba de la causa de incapacidad, pues con ello se
garantiza una adecuada determinación de la forma en que habrá de
integrarse el haber de retiro.
65. No pasa inadvertido que el Secretario de la Defensa Nacional
promovió recurso de revisión adhesiva en el que sostuvo que fue
acertada la determinación del Juez de Distrito respecto del estudio
de constitucionalidad de la norma impugnada; sin embargo, toda vez
que resultaron infundados los argumentos que en vía de conceptos
de violación esgrimió el quejoso, en consecuencia, respecto de
dichos temas, el recurso de revisión adhesiva debe declararse sin
materia, debido a que éste, por su naturaleza accesoria, carece de
autonomía.
VIII. RESERVA DE JURISDICCIÓN
66. En atención a lo concluido por esta Segunda Sala, con fundamento
en el artículo 95 de la Ley de Amparo y el punto Cuatro, fracción I,
inciso b) del Acuerdo General 5/2013, se reserva jurisdicción al
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, para que estudie el resto de los agravios hechos valer por
los recurrentes en lo principal y emita el pronunciamiento
correspondiente a la revisión adhesiva, pues habiéndose
pronunciando esta Segunda Sala sobre las cuestiones de su
competencia, dicho análisis le corresponde al órgano jurisdiccional
que previno en el conocimiento del asunto.
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IX. DECISIÓN
67. Por las razones expuestas y ante lo
esencialmente fundado de los agravios esgrimidos por el recurrente,
suplidos en su deficiencia, lo procedente es modificar la sentencia
de amparo y negar la protección constitucional.
68. En consecuencia, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación:
R E S U E L V E
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
José Antonio Cervantes Islas, en contra del artículo 168 de la Ley
del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
Mexicanas.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Cuarto Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito, en términos de lo
expuesto en el considerando respectivo de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse
los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca
como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en el Acuerdo General del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en el oficio
número SGA/MFEN/2663/2016, en esta versión pública se testa la
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información considerada legalmente como
reservada o confidencial que encuadra en los
supuestos a que hace referencia dicho Acuerdo.