AMUMAS

UNCTAD/Comercio, Medio Ambiente y Desarollo, Train for Trade Diciembre 2001

Acuerdos Multilaterales sobre el Medio Ambiente (AMUMAs)

relacionados con el comercio

Síntesis del Modulo 5

Resumen : El módulo sobre Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente del curso Train For Trade de la UNCTAD tiene por objeto el reforzar las capacidades endógenas de los países en desarrollo mediante formación y diseminación de información sobre el tema en cuestión. Ciertos AMUMAs conllevan efectos sobre el comercio para lograr sus objetivos ambientales; a esos acuerdos ambientales en particular se ciñe el contenido de este curso. La cuestión de la oportunidad de las medidas comerciales como instrumento de política ambiental es muy controvertida, pero en la práctica se usan esas medidas en algunos casos como las más efectivas posibles en relación al objetivo ambiental establecido por el acuerdo. Con este curso de formación se espera aumentar los conocimientos de los participantes relativos a las negociaciones ambientales internacionales y su vinculación con aspectos comerciales. Se darán algunos ejemplos ilustrativos de acuerdos ya existentes (Protocolo de Montreal, CITES) y se discutirán los temas relativos a la relación entre medio ambiente y comercio y su tratamiento respecto del sistema multilateral de comercio y las reglas de la OMC (aunque el módulo 2 de este curso trata específicamente de la OMC y sus reglas). Otro aspecto relativo a los AMUMAS igualmente relevante es las llamadas “medidas positivas” o de “acompañamiento” o de “sostén” ligadas al desarrollo de los acuerdos en la práctica. Estas medidas tienen un rol esencial en cuanto son a veces la llave de acceso para los países en desarrollo a los medios necesarios para poder respetar los compromisos adquiridos en el marco de los AMUMAs. Son a la vez un instrumento eficaz para la puesta en práctica de los AMUMAs y un incentivo a participar en ellos, como potencial instrumento de desarrollo sostenible. Tales medidas abarcan desde financiación hasta transferencia tecnológica, así como formación y reforzamiento de capacidades. Se discute finalmente cuál es la contribución de la UNCTAD en el área de medio ambiente, comercio y desarrollo.

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1 Introducción: el carácter transfronterizo e internacional del medio ambiente

Los AMUMAs nacen de la necesidad de resolver problemas ambientales de índole transfronteriza (sea en su origen o en sus consecuencias). En las últimas décadas del siglo XX se ha acelerado el ritmo de iniciativas tomadas en ese sentido, al crecer la conciencia de los problemas, en algunos casos ya irreversibles, ambientales generados como efecto colateral de las actividades antropocéntricas.

La necesidad de una política internacional medioambiental está estrechamente ligada al problema de las externalidades. Las externalidades ambientales surgen como efecto de actividades humanas sin que los mecanismos de mercado u regulatorios sean instrumentos eficaces pare evitarlas. Ejemplos de esas externalidades son la contaminación tranfronteriza del aire cuya reducción precisa de la cooperación internacional que sólo puede existir previo acuerdo político sobre el tema. Los problemas transfronterizos no entienden de diferencias geopolíticas pero afectan a todos indistintamente por el carácter de bien público de la mayoría de los “bienes” ambientales (calidad del aire, biodiversidad, etc.)

En la Conferencia de Naciones Unidas de 1992 en Rio, se tomaron acuerdos muy importantes respecto de las responsabilidades de todos y cada uno de los países del mundo respecto del patrimonio común de la Naturaleza. En particular el Principio de Responsabilidad Compartida pero Diferente fue aprobado como una premisa que impregnara el diseño de los AMUMAs, tomando en consideración el hecho de las especificidades de cada país y los distintos niveles de desarrollo y capacidades de implementación frente a los objetivos comunes medioambientales. Dentro de esa perspectiva se inscribe la definición y desarrollo de las llamadas “medidas positivas” de soporte a la puesta en práctica de los AMUMAs. Esas medidas comprenden aspectos como la creación de fondos de financiación ligados a los AMUMAs, aspectos de formación y reforzamiento de capacidades, y aspectos también ligados al conocimiento tecnológico, así como el fomento a la mayor interacción y coordinación socio-económica a nivel local para la puesta en práctica participativa de las medidas finales.

2 Relación entre AMUMAs y sistema multilateral del comercio (SMC) en la OMC

En el seno de la OMC se creó a partir de 1995 el Comité de Comercio y Medio ambiente (CCM) para tratar aquellos temas en que potencialmente podían existir incompatibilidades entre las medidas o implicaciones comerciales ligadas al cumplimiento de los AMUMAs. En el seno del CCM ha habido tres tipos de aproximación al problema:

a) La perspectiva Status quo: asume que en general no tiene que haber lugar para conflictos entre AMUMAs y las reglas del SMC visto que los países que suscriben los AMUMAs ya prevén en sus AMUMAs de no entrar en conflicto con esas reglas

b) Perspectiva ex-ante o “ventana medioambiental”: Esta perspectiva propone que las reglas de la OMC no puedan entrar en conflicto con las medidas necesarias para cumplir los AMUMAs, y para ello propone una enmienda al Articulo XX de las

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“excepciones generales” para eventualmente tomar en consideración los objetivos medioambientales como una de las cláusulas especiales

c) Perspectiva ex-post: Se propone que cada caso se plantee y resuelva cuando realmente ocurre, y que se solucionen caso por caso, individualmente. Tal aproximación deja la decisión última en el campo de la OMC lo que puede llevar a alguna objeción por parte de algunos sectores en cuanto está en cuestión la prevalencia de un tema sobre el otro.

Aunque se hable corrientemente de AMUMAs no existe una definición comúnmente aceptada de que se considera como Acuerdo Multilateral Medioambiental. A efectos prácticos,se consideraran en el análisis acuerdos que incluyen a un número significativo de países a propósito de un problema ambiental de índole transfronteriza y tendencialmente global o que atañe a una gran área regional.

Existen más de 200 AMUMAs en la actualidad, pero nos interesa en particular analizar aquéllos cuya definición y/o implementación tiene relación con el comercio internacional. La OMC ha realizado con la ayuda de los Secretariados de los AMUMAs correspondientes una Matriz que presenta una tabla conteniendo 14 AMUMAs con efectos comerciales, describiendo sus objetivos y características más importantes. Ejemplos de ellos son el Protocolo de Montreal sobre substancias que dañan la capa de ozono, la Convención sobre Biodiversidad, la CITES para proteger fauna y flora en peligro de extinción, la Convención de Basilea sobre transportes de productos peligrosos y la Convención Cuadro de Cambio Climático y su Protocolo de Kyoto para reducir los gases de efecto invernadero.

La oportunidad de las medidas comerciales para alcanzar objetivos ambientales ha sido muy discutida. Ejemplos de los posibles efectos positivos para el medio ambiente de tales medidas son:

- inducen la eliminación del uso y/o producción de substancias dañinas para el ambiente (por ejemplo es el caso del Protocolo de Montreal)

- aumentan el incentivo a participar en el AMUMA, visto que aquellos países no adherentes a menudo se ven excluidos del intercambio comercial internacional

- previenen situaciones de “free-riding” o “de polizón” al discriminar a aquellos países que no forman parte del acuerdo

- facilitan el control de los mercados de substancias peligrosas y por lo tanto la implementación de las medidas de preservación del medio ambiente.

El Comité de Comercio y Medio ambiente de la OMC ha contribuido significativamente a avanzar en la resolución de conflictos (reales o potenciales) en el tema de negociaciones ambientales y comercio y han clarificado una serie de aspectos:

- Es importante la transparencia de las medidas comerciales derivadas de los AMUMAs

- Es preferible lograr acuerdos por consenso a nivel internacional;

- Cuando existe consenso en principio no habría lugar a disputas dentro de la OMC en relación al acuerdo tomado por consenso;

- Se reconoce que en algunos casos es necesario tomar medidas comerciales buscando objetivos medioambientales.

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Además el CCM recomienda:

- Una mejora en la coordinación de políticas entre los representantes oficiales del sector comercial y del sector medioambiental a nivel nacional

- Mayor cooperación entre la OMC y los responsables de los AMUMAs a los niveles apropiados

- Se recomienda que los miembros de la OMC resuelvan sus conflictos derivados de los AMUMAs mediante los mecanismos de resolución de conflictos previstos en los mismos

- Se recuerda y promueve la importancia del uso de medidas “positivas” de apoyo y sostén a la implementación de los AMUMAs para asistir a los países desarrollados en la puesta en práctica de los acuerdos, teniendo presente el principio de la responsabilidad compartida pero diferente

- Se reconoce que el incumplimiento de los acuerdos se debe en la mayoría de los casos más a una falta de capacidad que no a la voluntad de incumplimiento y por ello se ensalza el rol de las medidas positivas para paliar esa situación

- Desde un punto de vista económico, la cooperación multilateral en definir y aplicar unas reglas armonizadas para alcanzar un objetivo ambiental puede resultar mucho más eficiente económicamente y eficaz ambientalmente.

Es cierto que el impacto de medidas comerciales no necesariamente es equitativo en cuanto dependerá de muchos factores, en función de las características de cada país y del caso concreto. Por ello las medidas comerciales no son usadas como único instrumento sino como uno más en asociación con otros instrumentos de política ambiental.

3. Medidas positivas y de reforzamiento de capacidades

La Comisión de Desarrollo Sostenible define las medidas positivas como “transferencia tecnológica, asistencia financiera y reforzamiento de capacidades”. Las medidas positivas incluyen formación técnica, asistencia financiera para cumplir los acuerdos adaptando los estándares nacionales a los acordados internacionalmente, y ayuda de todo tipo que facilite la puesta en práctica del AMUMA. Las medidas que faciliten el acceso a mercados también se consideran de ese tipo. El objetivo de las medidas positivas es el fomentar las transformaciones estructurales en los países para incorporar en sus sistemas socio-económicos los cambios necesarios para cumplir con los estándares definidos internacionalmente.

Las medidas positivas tienden a complementar las medidas comerciales o a paliar eventualmente los efectos de ajuste que tales medidas comerciales pueden implicar. Pueden facilitar la adopción de tecnologías menos contaminantes y la formación del personal cualificado para usarlas. Pueden inducir y financiar la transición industrial de un sistema de producción basado en substancias peligrosas hacia técnicas productivas acordes con los objetivos de los AMUMAs.

Así pues el rol de las medidas positivas es esencial para amortiguar los procesos de ajustes y permitir que las transformaciones estructurales se lleven de acuerdo con la propia característica del país y conlleve una internalización del proceso de transformación

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dentro del sistema socio-económico del país receptor, que puede intentar usar esas medidas como eventual motor de un desarrollo más sostenible. No siempre han podido llevarse a cabo en la medida desea al no estar siempre definidas las condiciones de financiación de tales medidas, a menudo fruto de contribuciones voluntarias. Sin embargo, ha habido ejemplos con éxito como es el Fondo Multilateral asociado al Protocolo de Montreal donde se han gastado 1.3 billones de US $ para medidas positivas en Países en Desarrollo.

De hecho, la existencia de estos paquetes de medidas positivas asociadas a la implementación de los AMUMAs es una motivación adicional para la participación y adhesión a los AMUMAs por parte de los países en desarrollo, más allá de la motivación ambiental directamente.

4. Propuestas dentro de la OMC respecto de los AMUMAs

Distintos países han presentado propuestas relativas a cómo plantear los dilemas existentes entre las medidas comerciales ligadas a los AMUMAs y las reglas comerciales de la OMC. Algunas de ellas son:

4.1 Canadá

Propone 5 principios y 3 criterios para las situaciones entre Partes/No Partes:

La OMC debe de considerar los siguientes 5 principios:

a) Los AMUMAs son abiertos a todos

b) Los AMUMAs disfrutan de un amplio apoyo

c) Las medidas comerciales derivadas de AMUMAs tienen que ser claramente explicadas

d) El comercio con los países que no son Parte se autoriza en la misma medida que se autoriza con los que son Parte si se cumplen las condiciones de los AMUMA

e) Los negociadores tienen que tener en cuenta los criterios definidos por la OMC. A saber

Criterio 1: Las medidas comerciales se definen sólo cuando sean efectivas y cuando no haya medidas alternativas practicables

Criterio 2: Las medidas comerciales no deben restringir el comercio mas allá de lo estrictamente necesario

Criterio 3: Las medidas comerciales no deberían en ningún caso constituir una discriminación arbitraria y/o injustificable entre países.

4.2 Nueva Zelanda:

Este país considera que a priori no debería de haber conflicto entre las reglas de la OMC y los AMUMAs aprobados entre países que son Partes de ambos, excepto si hay ambigüedad en la definición de los acuerdos. Suponiendo sin embargo que aparecen dificultades, o en el caso en que se dé un problema entre Partes y no-Partes, entonces NZ propone usar un mecanismo consultativo sobre base voluntaria. Se usaría ad hoc para averiguar si efectivamente la medida comercial es la mejor opción existente para lograr el objetivo perseguido por el AMUMA.

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4.3 Suiza

Tomando en consideración el régimen medioambiental y el régimen comercial, este país considera que ninguno debe de prevalecer sobre el otro sino que se refuerzan mutuamente y que no pueden articularse jerárquicamente (cláusula de coherencia). La OMC debería de incorporar esa visión relacional de los dos temas:

1) Concentrándose en su arco de competencia, es decir no entrando a definir reglas o estándares ambientales. La necesidad de adoptar eventualmente medidas comerciales seria competencia del AMUMA, y la OMC debería de estar conforme con las decisiones tomadas en el foro medioambiental;

2) La OMC podría plantear eventualmente preguntas sobre cómo se van a implementar las medidas decididas. Esa puesta en práctica debería de respetar las reglas de la OMC de no-discriminación arbitraria e injustificable o proteccionismo encubierto.

4.4 La Comunidad Europea

La posición de la CE es que debería de clarificarse la relación entre las reglas de la OMC y los AMUMAs, en particular a cuanto refiere a los conflictos con las no-Partes. Aunque hasta la fecha ninguna no-Parte ha presentado quejas en relación a medidas comerciales derivadas de AMUMAs, la clarificación de la situación seria buena incluso para las Partes:

- Daría una mayor estabilidad al marco legal para resolver conflictos y daría mayor fuerza a ambos regímenes, ambiental y comercial

- Crearía un marco más transparente para las definiciones de las políticas comerciales y ambientales

- El multilateralismo se volvería más atractivo que el unilateralismo sin necesidad de cambiar las reglas de la OMC en sí mismas

- Una mayor claridad de las reglas permitiría anticipar y evitar potenciales incompatibilidades al incorporarlas en la fase misma de definición de los AMUMAs.

- Revertir la carga de la prueba: Se considera que debería de ser responsabilidad de la parte que no quiere respetar la medida comercial derivada del AMUMA el demostrar que la medida no puede ser aceptada dentro del marco del artículo XX de las excepciones generales.

Todos estos puntos podrían ser la base de la redacción de un “Código de Buena Conducta” para el uso de medidas comerciales en los AMUMAs que permitiría desarrollar unos marcos legislativos mutuamente enriquecedores y constructivos.

4.5 Algunos países en desarrollo

Brasil apoya la posición de NZ, y propone crear un mecanismo consultativo. Apoya el rol del PNUE como fuente de información e intercambio en el campo de AMUMAs.

India considera que las actuales reglas y mecanismos de la OMC son suficientes y adecuados para tratar los posibles conflictos con los AMUMAs. Apoya la posición de NZ y querría resolver el problema de incompatibilidades entre el acuerdo sobre TRIPS y CBD.

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México considera que no hay conflicto entre OMC y AMUMAs y que más valdría discutir problemas substantivos. La definición de criterios y principios debería de ser soberanía de cada país y no competencia de la OMC.

Venezuela considera que un diálogo reforzado entre PNUE, WTO y AMUMAs es aconsejable y positivo. Considera que las propuestas de la EC sobre revertir la carga de la prueba y el código de buena conducta son inaceptables.

Cuba señaló la importancia que tenía para los países en desarrollo la formulación de alternativas a las medidas comerciales de los AMUMA, como la transferencia de tecnología y de recursos financieros y el desarrollo de la capacidad. Algunas delegaciones habían hecho referencia a estas alternativas como posible antídoto para las medidas comerciales, y Cuba recordó que en las negociaciones de los AMUMA los países en desarrollo tenían dificultades con respecto a la aplicación efectiva de estas alternativas previstas en los AMUMA. La transferencia de tecnología no estaba produciéndose en la forma prevista en la CNUMAD y en Programa 21, lo que creaba problemas con respecto al Acuerdo sobre los ADPIC y la Convención sobre la Diversidad Biológica. Cuba consideraba que éste era un factor fundamental para los países en desarrollo. Esperaba que la reunión del PNUMA sobre las sinergias entre los AMUMA y la OMC y las deliberaciones del CCMA demostraran la importancia de lograr un equilibrio en la aplicación de las medidas comerciales. Sólo la voluntad política evitaría conflictos en la aplicación de las normas de los AMUMA y la OMC (citado del documento WT/CTE/M/25 de la OMC, reunión 12 Diciembre 2000).

5. Ejemplos exitosos de AMUMAs con medidas comerciales

CITES: Convención para la Protección de la Flora y la Fauna en Peligro de extinción

Firmada en 1973, esta Convención ha reducido significativamente el ritmo de deterioro en las especies incluidas bajo su protección. Se han usado medidas de restricción al comercio y de fomento a la preservación de los objetos considerados (plantas, animales,...). Se han usado cuotas y permisos para regular el comercio, con las Partes y también con las no-Partes, que pueden comerciar siempre y cuando demuestren cumplir con las condiciones estipuladas en la Convención. Se puede decir que se han registrado notables mejorías en algunos de los objetivos de la Convención (elefantes, cocodrilos).

El Protocolo de Montreal:

Su objetivo ambiental es el de disminuir el uso de substancias que dañan la capa de ozono. Para ello se han usado medidas comerciales que han incentivado el cambio de unos productos a otros en los sistemas de producción y consumo que han sido efectivos en algunos casos mas que en otros. Se requiere la transformación de los sistemas productivos y a pesar de la creación del Fondo Multilateral para financiar medidas positivas de apoyo, no todos los países pueden beneficiarse por igual dependiendo de la estructura, dimensión y diversidad de composición de sus sectores económicos. Pero ha habido sin duda efectos ambientales muy notables y se ha conseguido eliminar sistemas productivos obsoletos altamente contaminantes y aislar y por lo tanto eliminar el comercio en algunos productos muy dañinos para el ozono.

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6. Rol de la UNCTAD en la puesta en práctica de los AMUMAs

La UNCTAD viene realizando distintos proyectos estrechamente relacionados con la aplicación de políticas ambientales y comerciales en los países en desarrollo. Su mayor contribución está en la puesta en práctica de medidas positivas de apoyo para las transformaciones necesarias para la implementación de los AMUMAs. La realización de los cursos de TFT es un ejemplo de capacitación e información para facilitar la internalización de las técnicas y conocimientos necesarios en los países en desarrollo para participar en los AMUMAs. El tomar conciencia de la relevancia de tales acuerdos y de los potenciales beneficios que pueden obtener esos países, tanto directamente a nivel del impacto ambiental, como indirectamente beneficiándose de las medidas positivas, es uno de los objetivos de estos cursos formativos e informativos. Igualmente, la UNCTAD lleva a cabo estudios en el campo en distintos países relativos al desarrollo de la Convención de Basilea, de la Convención de la Biodiversidad, y ha realizado estudios y reuniones sobre el rol del saber tradicional como instrumento de desarrollo sostenible, por dar ejemplos de algunas de las actividades. Parte del mandato prioritario de la UNCTAD quedó reforzado por el resultado de la última Conferencia sobre los Países Menos Desarrollados de Naciones Unidas en que se acordó el lanzar un programa de apoyo activo y decidido para intentar que en la próxima reunión dentro de 10 años la lista de esos países hubiera disminuido de forma decidida y clara. La UNCTAD pone su experiencia y conocimientos al servicio de los países que pidan su asistencia para alcanzar esos objetivos.

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