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ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS, CASO ECUADOR Y
COLOMBIA
Lina Marcela Tobón Yagarí Julieth Paola Goyeneche Puentes
Wilson Orozco
Introducción
El presente documento tiene como objetivo principal hacer un análisis comparativo
de los procesos de ordenamiento territorial de las comunidades indígenas, que se
han dado en Colombia y Ecuador a partir de la década de los noventa, periodo en
que se estableció el modelo de las ETI (Entidades Territoriales Indígenas) por
disposición constitucional en Colombia en 1991 y CTI (Circunscripciones
Territoriales Indígenas) en 1998 en Ecuador. A partir de esta revisión, se abordará
el subsecuente conflicto entre los Estados y las comunidades indígenas frente a la
demanda del reconocimiento de la autonomía de los pueblos ancestrales en sus
territorios. En primera instancia, se hace un recorrido histórico por las luchas
territoriales de los pueblos ancestrales y se analizan los antecedentes jurídicos y
normativos frente al reconocimiento de los Estados multiculturales y pluriétnicos, así
como los avances o retrocesos en la consolidación de las entidades territoriales
Indígenas. En segunda instancia, se analizan las causas, diferencias y encuentros
del conflicto entre los Estados y el principio de autonomía de las comunidades
indígenas en Ecuador y Colombia. Finalmente, se aportan algunas consideraciones
generales frente a las diferencias y similitudes a partir de los dos casos y se visualiza
un panorama del estado actual en el que se encuentran las ETI y las CTI.
Antecedentes de las luchas ancestrales por el territorio
La conciencia de lucha de los pueblos indígenas en Colombia y Ecuador, se hace
presente durante las jornadas por la independencia en 1809 en Quito y en 1810 en
Santa Fe de Bogotá y se mantiene durante toda la guerra. Tras la llegada de la
nueva casta criolla dominante, las demandas indígenas, negras y campesinas
quedaron relegadas y los nuevos señores olvidaron las promesas de las campañas
militares, lo que dejó la sensación de haber sólo cambiado de dueño, situación que
perduró a lo largo del siglo XIX, quedando la mano de obra indígena y sus territorios
utilizados a merced de los grandes hacendados, fueren liberales o conservadores.
El siglo XIX fue en lo restante el siglo de la consolidación del Estado-Nación, de
origen blanco y mestizo, no sólo en Ecuador y Colombia, sino en toda América
Latina. Eliminada España como intermediaria el camino para una hegemonía plena
de los criollos estaba expedito.
Este predominio se extendió hasta las primeras décadas del siglo XX cuando
distintos cambios de índole mundial obligaron al viejo estado colonial a morir o a
mutar hacia nuevas colonizaciones que se adentraban hacia las tierras calientes. Si
durante la conquista y la colonia el genocidio o exterminio, nombrado como
“extirpación” por parte de Verduffen en el siglo XVII, se extendió a las zonas altas y
de piedemontes, así como a los valles templados, durante las primeras décadas del
siglo XX se dio la conquista de las tierras calientes tanto en Colombia como en
Ecuador, gracias a la explotación de la quina, del caucho, el oro, la plata, el hierro,
el platino y, más tarde, el ferroníquel y otros metales preciosos. La Fiebre de tierra
caliente (2006) se había tomado los países de la América Meridional. Del lado
ecuatoriano la situación no era muy distinta. Castillo y Cairo (2002).
Las distintas figuras bajo las cuales la corona en primera instancia y las clases
hegemónicas criollas en segunda mantuvieron a las comunidades indígenas
cambiaron nominalmente de Encomienda a Resguardo, de éste a Terraje en
Colombia y a Huasipungo en Ecuador. En ambos casos, los terratenientes
pertenecían al Estado-nación mestizo, predominantemente blanco, y como tal veían
en las comunidades indígenas a unos subalternos que podían utilizar para
cualquiera de sus medios, fueren bélicos, de producción o de sacrificio.
EN el anterior contexto surgen las luchas indígenas. Luis Carlos Castillo y Heriberto
Cairo Carou (2002) analizando a las organizaciones indígenas que propendían para
la época por la recuperación de la tierra tanto en Ecuador como en Colombia,
plantea:
Si bien a partir de la tercera década del siglo XX las luchas territoriales indígenas fueron en
su mayoría direccionadas por los partidos socialista y comunista en ambos países, sobre
todo en Ecuador, -lo que denotaba que éstos venían a llenar el hueco dejado por los
liberales de ambos países, quienes se ocuparon por lo general de llevar la directriz en todo
lo concerniente al tema indígena, aprovechando de uso a las comunidades para sus fines
de lucha ideológica-, para la década de los setenta las comunidades indígenas se habían
diferenciado en gran medida de estos movimientos y empezaban ellos mismos a
representar una importante fuerza política, con mayor manifestación en Ecuador, dada la
densidad demográfica de población indígena en este país (un 6,83%), lo que contrasta con
el poco más del 2% de la población indígena colombiana.
Aun así, las luchas en territorio granadino dieron también sus frutos a principios de
la década de los noventa con el advenimiento de la nueva Carta Política de 1991,
en la cual por primera vez en la historia del país se reconocía el carácter pluriétnico
y multicultural de la nación colombiana (CP. Art. 288).
Reconocimiento y marco Jurídico de las entidades indígenas por parte de los
Estados de Ecuador y Colombia
Caso Ecuador:
Si bien desde inicios de la conquista ha existido una serie de movimientos de
resistencia indígena cuyo mayor objetivo ha sido la recuperación de los territorios
ancestrales, así como la libre autonomía de los pueblos en Ecuador, demostrada
esta acción de las comunidades en los tres momentos anteriormente observados
por Castillo y Cairo (Op. Cit.), en 1937 surgió la Ley de Comunas, donde las
comunidades podían organizarse y tener gobiernos locales, así como concejos
comunales, llamados Cabildos; esta ley sólo empezó a ser utilizada a partir de la
década de los setenta.
Los setenta es una década de surgimiento de grupos de lucha civil indígenas muy
variados, cuyas plataformas estarán pensadas con relación a los tiempos
cambiantes que no sólo el Ecuador, sino el continente y el mundo entero estaba
viviendo. En 1972 surge el movimiento Ecuador Runacunapac Riccharimui
(ECUARUNARI), que al igual que los movimientos anteriores cristaliza sus luchas
en la obtención de territorios y en la protección de los ya obtenidos. Hasta los años
ochenta las luchas de estas organizaciones fueron hechas sin cohesión alguna
entre los pueblos de la Sierra y los de la Amazonía. Por tal motivo, la CONFENAIE
y ECUARUNARI conforman en 1986 la Confederación de Nacionalidades Indígenas
del Ecuador (CONAIE), formando una unidad política y de acción.
En 1989 aparece como un soporte jurídico de carácter internacional el Convenio
169 de la OIT (sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes), el cual
más que sugerir obliga a los Estados miembros a que propendan por la protección,
preservación, reconocimiento de la autonomía, de la diversidad cultural, del territorio
ancestral y de la financiación por parte de los gobiernos dentro de los presupuestos
nacionales para estas comunidades. Si en Colombia con la Ley 21de 1991 se ratificó
este Convenio (Bodnar, 2005: 3), en Ecuador tardó diez años en aplicarse, dado
que las luchas emprendidas por las comunidades indígenas generaron la
inestabilidad propia de los gobiernos de esta década en extremo estremecida en el
país ecuatorial, así como por el carácter represivo y discriminatorio de los mismos
gobiernos neoliberales que se negaron a reconocer -aun siendo miembros activos
de la ONU y estando como país firmante dentro de la OIT-, las directrices
entregadas por la entidad internacional. Aun cuando fue ratificado por el Congreso
en 1998, el Convenio 169 de la OIT sólo empezó a aplicarse en 1999 (Ormaza y
Bijaña, 2008:8). Este convenio, al igual que en Colombia fue el reconocimiento para
que los pueblos indígenas obtuvieran el derecho a ser consultados por el Estado
sobre asuntos de explotación de recursos del subsuelo y obras de infraestructura
en sus tierras; situación que resulta trascendental en un país donde el 6,83% de la
población se define como indígena y cerca de dos millones de personas sostienen
formas de vida, sistemas administrativos, costumbres, creencias y formas de
manejo de recursos naturales con tradición indígena (Ormaza y Bijaña, 2008:8).
Como se ha dicho, un punto común entre estos dos países, además de sus
comunidades indígenas, es la considerable extensión que poseen de la Amazonia,
pues Colombia según el INCODER se reportaron 770 resguardos titulados (cera de
31 millones de hectáreas que corresponden aproximadamente a un tercio del
territorio nacional), de los cuales el 79% están en la Orinoquía y la Amazonía.
(INCODER , 2014); Y el Ecuador donde se han identificado 12 territorios de
ocupación indígenas, que corresponde a 4.834.269 hectáreas de tierras ocupadas
y el 47% de su área corresponde a la Amazonia. Fuente: (Caracterización de las
áreas indígenas y comunitarias para la conservación en Bolivia, Ecuador y
Colombia, 2008).
En 2014 se reportaron 770 resguardos titulados (cera de 31 millones de hectáreas
que corresponden aproximadamente a un tercio del territorio nacional), de los cuales
el 79% están en la Orinoquía y la Amazonía. (INCODER , 2014). El resguardo está
asociado a un régimen territorial de jurisdicción especial, con autonomía de sus
autoridades en asuntos internos de gobierno y justicia.
Según el autor Massai, en el caso de Ecuador los cuestionamientos de
discriminación por parte del Estado y la insuficiente democratización, son aspectos
que permiten entender el proyecto político indígena que se llevó a cabo. Las
nacionalidades indígenas de Ecuador, como comunidades históricas que comparten
una identidad, idioma y costumbres, tuvieron un papel fundamental en el
reconocimiento de la posesión de territorios ancestrales pues a través de su
organización y convocatoria obtuvieron logros como la titulación de 1.300.000
hectáreas a favor de las nacionalidades kichwa, zápara y shiwiar en 1992, titulación
a nombre de comunidades de 10 nacionalidades en el año 2012 y la reconstitución
de los territorios indígenas a nombre de las nacionalidades indígenas como parte
fundamental de la construcción del Estado plurinacional e intercultural que aprobó
la Constitución de 2008.
Teniendo en cuenta la considerable proporción de población indígena y los procesos
colectivos que dieron en estos dos países y también en América Latina, en los años
90 se producen cambios constitucionales en la configuración de Estados
plurilingües y pluriétnicos (Van Cott, 2003) que apuntan al reconocimiento de la
diversidad cultural y los derechos colectivos de los pueblos indígenas. En el caso
de Ecuador, la Constitución de 1998 reconoció el carácter pluricultural y pluriétnico
del Estado y la Constitución de 2008 reconoció el carácter plurinacional e
intercultural.
En primer lugar, la constitución de 1998 en sus artículos 83 y 84 reconoce los
derechos colectivos de los "pueblos autodefinidos como nacionalidades indígenas"
(Constitución de 1998), estos derechos garantizan la organización administrativa y
política interna, el manejo y participación en los beneficios por explotación de los
recursos naturales no renovables en sus territorios, el derecho a ejercer sus formas
de justicia y la configuración de circunscripciones territoriales indígenas – CTI -
como una nueva entidad de la división administrativa. No obstante este significativo
reconocimiento, “no se constituyó la institucionalidad necesaria para garantizar esos
derechos” y en el caso de las CTIs “no se establecieron sus competencias, ni se les
asignaron recursos económicos necesarios para su conformación y desarrollo”
(Porras, 2013).
De no anterior, cabe reflexionar que el Estado no estaba preparado para otorgar en
la práctica estas garantías, por lo cual elementos como la organización política
propia, la aplicación de justicia, la etno-educación y, sobre todo, la aplicación de la
nueva figura administrativa de los territorios ancestrales, conocidas como
Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI), no fueron en lo pronto realizables,
lo que propició los nuevos movimientos que apuntaron todo su esfuerzo en
perfeccionar el modelo al interior de los territorios y en adelantarse a la acción
gubernamental. De esta manera, las comunidades Shuar aplicaron para sí el
modelo administrativo de las CTI, aun cuando el Estado no estaba en capacidad de
cumplir con lo pactado en la Carta Magna, en especial en materia de derechos y en
la financiación de esta nueva aventura política en la cual el país tropical se veía
abocado.
En segundo lugar, la Constitución de 2008 establece una nueva forma de
organización política y territorial, afianzando la autonomía de las nacionalidades.
Las Nacionalidades continúan trabajando por su acceso a la autonomía plena, y
actualmente, esa iniciativa está tan vigente como el reclamo por el territorio y la
autodeterminación. A partir de las CTIs de la constitución de 1998, esta nueva
constitución establece los mecanismos para su creación y puesta en práctica como
una forma de organización territorial alternativa a lo tradicional. El artículo 257
establece que las CTIs “ejercerán las competencias del gobierno territorial
autónomo correspondiente” (Constitución de 2008), es decir, que el Estado las
reconoce como unidades político administrativas con potencial para el ejercicio de
gobernanza, ya que deben ser las nacionalidades y pueblos quienes tengan la
iniciativa y tomen la decisión de conformar una CTI mediante consulta.
En cuanto a la gobernanza, la constitución de 2008 otorga a las nacionalidades
autonomía jurídica, política y administrativa, así como financiamiento del Estado
para la ejecución de proyectos que apunten a aspectos imprescindibles como su
cultura y desarrollo, y lo hace a través del reconocimiento del derecho a “conservar
y desarrollar sus propias formas de convivencia y organización social, y de
generación y ejercicio de la autoridad, en sus territorios legalmente reconocidos y
tierras comunitarias de posesión ancestral, “Construir organizaciones que los
representen, en el marco del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política
y organizativa, formas de organización que serán reconocidas y promovidas por el
Estado” y “participar mediante sus representantes en los organismos oficiales que
determine la ley, en la definición de las políticas públicas que les conciernan, así
como en el diseño y decisión de sus prioridades en los planes y proyectos del Estado
(Constitución de 2008, Art. 57).
Elementos que van a reforzar la estructura jurídica, la cual será la base para futuras
extensiones de los derechos adquiridos, bajo los mandatos del “Buen Vivir”, un
movimiento “social y económico” (Márquez, 2013), que abarca varios países de
América Latina, donde las comunidades indígenas se han apropiado de su papel en
la historia y en las decisiones al interior de sus comunidades y al exterior del
conjunto social, torpedeado por el Estado-Nación, creando otras posiciones,
además de críticas, propositivas y con aplicación a corto y mediano plazo, en lo que
se viene avanzando de manera irrefrenable.
Lozano Castro (2004) con relación al caso ecuatoriano, expone:
En este contexto, el movimiento indígena, en su lucha por el reconocimiento de sus
derechos colectivos, y autonomía, ha logrado que en la Constitución Política
vigente, se disponga la creación de Circunscripciones Territoriales Indígenas, como
regímenes seccionales autónomos, con fines administrativos y de representación
política, en los que las nacionalidades y pueblos podrán determinar su propia
estructuración administrativa, jurídica y política; así como financiamiento del Estado
para la administración y ejecución de sus propios planes y programas de desarrollo
(p. 1-2).
A diferencia de lo que pasa en Ecuador, Colombia ha tenido la posibilidad de
establecer alternativas políticas y jurídicas de Buen vivir, no obstante, está atada a
los pueblos indígenas y al territorio y no es de carácter total. Aunque en buena parte
del sigo XX lograron una fuerte movilización social. (Velasco 2011). Pero no ha sido
suficiente por las mismas dinámicas de la elite colombiana por recelos que pueda
suscitarse otra perdida territorial como lo sucedido con Panamá.
La mayoría de las comunidades indígenas en Colombia tienen prácticas o
perspectivas del buen vivir, como por ejemplo el trabajo común, la ayuda común y la
reciprocidad. Es tanto así que en Colombia se pueden evidenciar algunos elementos
que la misma constitución prevé en relación a políticas del buen vivir, pero a pesar
contemplar estos en su cuerpo jurídico, se ha utilizado más bien como un mecanismo
de engranaje para desarticular mencionadas comunidades y convertirlos en un
elemento más del aparato del Estado donde este último asimila sus territorios a entes
territoriales y a sus gobiernos como dependencias del gobierno nacional.
Caso Colombia:
Al igual que en Ecuador las luchas de los pueblos indígenas en Colombia se
remontan a la conquista y se pueden diferenciar en cuatro grandes periodos, ya
esbozados con anterioridad: a) de la conquista a la independencia, b) de la
independencia hasta los movimientos indígenas en el suroccidente del país, c) de
la década de 1910 hasta la década de los setenta, y d) de los setenta hasta la
actualidad, donde las plataformas políticas no detienen su accionar y continúan la
lucha por la tenencia del territorio y la autonomía.
Como herramientas jurídicas anteriores o enmarcadas en la década de los noventa,
se tienen la Ley 135 de 1961 de Reforma Agraria, por medio de la cual las
comunidades indígenas podían acceder de manera legal a la tenencia de la tierra,
pero sólo bajo la figura de una tenencia en propiedad colectiva, de donde nacieron
los Resguardos modernos.
Los avances en materia de ordenamiento territorial estaban en retrocesos durante
la década de los años ochenta y es a través de la Constitución Política de 1991, se
reconocen una serie de Derechos Políticos a los grupos étnicos, a través de sus
luchas y reivindicaciones. Es así como el Convenio 169 de la OIT, se llega a ratificar
a través de La Ley 21 (CP, 1991), aun cuando del mismo modo que en Ecuador, si
bien en la legislación estaba ganado el derecho, en la práctica la obtención estaba
aún lejos de alcanzar.
En esta década, a partir de 1992, se realizan varios Proyectos de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, que van a quedar archivados, y que seguirán
esgrimiéndose en el Congreso de la República durante la primera década del siglo
XXI. Estos proyectos surgen inicialmente de origen gubernamental y, con
posterioridad, por lo general de origen parlamentario (Suárez Fernández, 2010).
De acuerdo con la información derivada del censo de población realizado por el
DANE en el 2005, en Colombia existen 87 pueblos1 indígenas2, con una población
de 1.378.884 (3,33% del total de la población nacional). La mayoría, el 70,7%, habita
en zonas rurales, el 7,9% en centros poblados y el 21,4% en cabeceras municipales.
La figura a través de la cual el Estado colombiano ha viene concediendo, desde
décadas los títulos de propiedad colectiva sobre la tierra a las comunidades
indígenas ha sido a través de los resguardos. En 2014, como se expresó en
anteriores parros, se reportaron 770 resguardos titulados (cera de 31 millones de
hectáreas que corresponden aproximadamente a un tercio del territorio nacional),
de los cuales el 79% están en la Orinoquía y la Amazonía. (INCODER , 2014). El
resguardo está asociado a un régimen territorial de jurisdicción especial, con
autonomía de sus autoridades en asuntos internos de gobierno y justicia.
Si bien en la Constitución Política de 1991, los territorios indígenas son reconocidos
como entidades territoriales, los cuales: “Son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas"(CP, 1991: art.
286). A su vez, considera que “[L]a conformación de las entidades territoriales
indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
1No obstante, la ONIC reporta la existencia de 102 pueblos indígenas. Fuente: www.onic.org.co/pueblos.shtml 2 El Censo del 2005 identifica a los grupos minoritarios por auto-reconocimiento cultural.
Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de
los representantes de las comunidades indígenas…” (CP, 1991: art. 329).
No obstante, este reconocimiento solo viene a materializarse, en parte, después de
más de 20 años de haberse emanado la carta constitucional, de hecho, posterior al
Decreto 1088 de 1993 que reconoce la autonomía de los pueblos indígenas, éste,
tampoco dicta “…las normas para poner en funcionamiento…ni la coordinación con
las demás entidades territoriales”.
Fruto de las movilizaciones sociales indígenas ya descritas, se encuentra,
principalmente, el Decreto 1953 de 20143, por medio del cual el gobierno decreta la
puesta en funcionamiento de los Territorios Indígenas, tal y como está dispuesto en
el Artículo 329 de la Constitución, y el cual tendrá vigencia en tanto que el gobierna
expida la Ley de la cual trata el artículo citado. Lo que se traduce en que sin una
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, dicha aplicación será dificultosa.
Cabe enunciar que el reconocimiento al Decreto 1953 de 2014 surge a la luz de las
exigencias de los derechos colectivos por parte de los pueblos indígenas, siendo
determinante la solicitud de la administración autonómica de la asignación especial
de recursos del Sistema General de Participación, partiendo desde los sistemas
propios, el derecho mayor y sus planes de vida. La administración de los recursos
de la nación, por parte de los indígenas resulta ser susceptible más cuando se
solicite la viabilidad en el marco de la autonomía, que se interpretaría como la libre
autodeterminación y el destino para el financiamiento de sus proyectos de inversión,
bien sea resguardos o estos en asocio con las asociaciones de cabildos.
La autonomía de los indígenas en el marco de las entidades territoriales y el
conflicto con los Estados
3 Decreto 1953 de 2014: “por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los
Territorios Indígenas respecto a la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el congreso expida la ley de qué trata el artículo 329 de la Constitución Política”. (Decreto 1953-2014.p.1).
Las nacionalidades y pueblos indígenas han ejercido autonomía en los territorios
que han ocupado ancestralmente por medio de sus formas de gobierno y
autoridades, y una vez reconocidos sus derechos colectivos sobre el territorio en las
constituciones de 1998 y 2008 para el caso Ecuatoriano y a partir de la Constitución
de 1991 para caso colombiano, a partir del cual se evidencian nuevas relaciones
entre el Estado y los pueblos indígenas en la definición de autonomía y
territorialidad.
Según García, la consolidación de territorialidad y autonomía en los pueblos
indígenas “se trata de un ejercicio de voluntad y decisión política de los Estados,
más que de un ejercicio meramente normativo” (2014), dado que además de
plasmarse en la constitución, es necesario un Estado institucionalizado con
recursos técnicos, sociales y financieros para dar cumplimiento a las disposiciones.
Para el caso ecuatoriano el caso de la titulación de tierras no se cuenta con un
catastro nacional que determine claramente las propiedades del Estado, de los
pueblos indígenas o privadas, aspecto fundamental para el ejercicio de la autonomía
y libre determinación.
Lo mismo ocurre con la conformación de las CTIs o ETIS, García señala que “es
necesario reportar no solo la situación de los pueblos indígenas y sus derechos y
garantías colectivas, sino también identificar con precisión los intereses económicos
y políticos de los Estados involucrados, poniendo énfasis en los aparatos legales y
administrativos vigentes y buscando rescatar, en toda su amplitud, el sentido y la
contemporaneidad de las iniciativas indígenas” (2014), dada la falta de voluntad
política de los gobiernos de turno para conformarlas.
Esta misma dificultad de los pueblos indígenas para ejercer su derecho a
autodeterminación es lo que el autor Pablo Ortiz llama el Laberinto de la autonomía
indígena (2014), quien cuestiona si los procesos de reforma política en Ecuador
“son suficientes para garantizar la vigencia de los derechos colectivos, y más aún,
si son capaces de reconocer a los pueblos indígenas como sujetos políticos que
promueven estas demandas y su ejercicio real”. Situación que no dista el caso
Colombia, puesto que si bien en materia del reconocimiento normativo existe una
Jurisdicción Especial Indígena que reconoce la autonomía de los pueblos indígenas
a su libre determinación y gobiernos propios, continúan en conflicto con el Estado
respecto al concepto de unitariedad .
Respecto al caso de Ecuador, Ortiz analiza la iniciativa de la comunidad Kichwa de
Napo para conformar la CIT Wami Loreto, una de las 8 comunidades indígenas con
alta viabilidad que se sumaron a la iniciativa del Estado para establecer las CITs
entre 2009 y 2010. A inicios de noviembre de 2011 a través de una asamblea
territorial se dio origen a la Circunscripción Territorial Indígena y Pluricultural Wami
Loreto (CTPWAL) con el objetivo de elaborar planes de vida y estatutos, conforme
la metodología acordada con el Estado (García Crespo, 2012) (citado en 2014). A
pesar de tratar de conservar su organización colectiva basada en familias ampliadas
y fuertes redes de parentesco, la creación del híbrido de las CTIs, sin definición ni
reglamentación en torno a sus atributos y roles, y sin disposición legal que les
asegurara el acceso a recursos públicos (Ortiz-T. P. y Chirif 2010a), la comunidad
resultó siendo vulnerable frente al Estado, debido al alto fraccionamiento
organizativo y disputas internas, así como de la pérdida gradual de legitimidad y
control sobre sus territorios que esto ocasionó.
Aunque la Constitución del 2008 han facilitado la participación e inclusión en la
agenda de las demandas indígenas, así como la configuración de gobiernos
autónomos indígenas y el ejercicio del derecho de autodeterminación, las
dificultades en la conformación de las CTIs en la Amazonía han develado las
contradicciones e imprecisiones de las relaciones entre la intención estatal con los
pueblos indígenas. Un ejemplo de esto es la falta de voluntad política que impide
que se lleve un proceso continuo y bien dirigido, así como la asignación de recursos
necesarios para la conformación de gobiernos autónomos, que, como menciona
Ortíz, “deja huérfanos a las organizaciones indígenas de un adecuado
acompañamiento a todo el proceso de formación de las CTIs” (Schulte, 2013) Ortiz.
Por su parte, Colombia se ha caracterizado a nivel de América Latina con uno de
los movimientos indígenas más fuertes del continente, donde en los recientes años
han logrado obtener resultados en materia territorial, que aun van en proceso de
materializarse. Como se ha expresado en anteriores párrafos, en el país la lucha
indígena surgió por el deseo y la determinación de recuperar sus tierras y de la
restauración de su autonomía, en donde los términos de autonomía y territorio son
inseparables. Esta contienda ha sido más política que cultural, ya que va más allá
de recuperar unos territorios ancestrales, sino por concretar tierra suficiente para
mantener la subsistencia de los grupos. Situación que lleva a Jaramillo (2011 pág.
31) a afirmar que las identidades, los territorios y las autonomías indígenas no son
unos sustratos preexisten ni predeterminados, sino que más bien se recrean a
medida que crecen las interacciones con el Estado, llevando a si el concepto de
territorio indígena en Colombia a la pérdida de su naturaleza simbólica para
encajarse en la lucha por la tierra, como un espacio de pertenencia, reproducción
social y económica.
La Constitución Política del país, provee un carácter especial a los territorios
indígenas poniéndolos en el mismo nivel que los demás entes territoriales. “El
problema ha sido que en la práctica, la conformación de las Entidades Territoriales
Indígenas –ETIS- está supeditada a la expedición de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial que todavía no ha superado la fase de proyecto”
(Benavides y Duarte, 2010).
Lo anterior, significa que los territorios indígenas participan de los recursos
estipulados por el Sistema General de Participaciones (SGP) con carácter de
especiales dentro del sistema presupuestal nacional, de igual forma con recursos
de "destinación especial" ( CP, 1991: art. 356). Hasta aquí, se tiene que los territorios
indígenas gozan de una categoría autonómica especial-restringida; que sería como
una tercera vía o autonomía especial.
Una de las cuestiones que determina el carácter especial de los territorios
indígenas, desde la visión indígena en el marco de autonomía presupuestal que
reclaman de la nación y frente a las directrices del Plan Nacional de Desarrollo, el
Consejo Nacional de Planeación, el DANE, las competencias del “Ministerio de
Hacienda hacia la determinación de los montos totales y el Departamento Nacional
de Planeación (DNP), para la distribución y evaluación de las destinaciones
presupuestales” ( CP, 1991: art. 343 y 344), son los Planes de Vida Indígenas las
que marcan las pautas y sus planes de inversión.
Es decir, que el plan de vida, sustenta las necesidades de cada una de las
comunidades aportando la información necesaria, análoga a los Consejos Nacional
y Territoriales de Planeación que integran el sistema nacional de planeación y la
participación ciudadana en la elaboración de los planes, como constitutivos del Plan
de Desarrollo Nacional. Que en definitiva, esto evoca una nación unitaria, no solo
autodeterminada, sino también que, la unitariedad se encuentra reflejada en materia
presupuestal de las entidades territoriales indígenas, lo cual ha conllevado a las
constantes disputas de los pueblos indígenas con el Estado colombiano, frente a la
reivindicaciones del derecho a la autodeterminación y a su autonomía territorial y
administrativa.
Retomando el decreto autonómico 1953-2014, deja entrever un reto de gran
complejidad, es decir que con la aprobación de dicho decreto autonómico para la
administración de los recursos de la nación de una forma directa por parte de los
indígenas se requiere mayor despliegue institucional para su vigilancia y control.
No obstante se restaría la función (“carga administrativa”) a las administraciones
municipales. Por otro lado la realidad administrativa a la cual se enfrentan en el
manejo e inversión de las partidas presupuestales, sin embargo las asociaciones de
cabildos indígenas que agremian a los resguardos indígenas serían entidades que
por su experiencia le darían un destino a la materia presupuestal en el marco del
Sistema General de Participación.
Por otro lado, cabe resaltar que uno de los mayores conflictos de los Estados de
ambos países con los pueblos indígenas, se debe al derecho de la Consulta Previa.
En Colombia la Consulta está consagrado en la Ley 21 de 1991 por medio del cual
se ratifica el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales.
La consulta previa entendida como el derecho fundamental que tienen las
comunidades étnicas de poder decidir sobre medidas judiciales o administrativas, o
cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios
buscando proteger su identidad cultural social y económica garantizando el derecho
a la participación. (Rodríguez, 2005: 114-115). Es el tema álgido en la discusión de
cuan autónomo pueden ser los pueblos indígenas en sus entidades territoriales,
dado que el Estado plantea que es el dueño del subsuelo de todo el territorio del
Estado Nacional. Lo cual ha traído confrontaciones históricas en relación a los
proyectos de concesiones minero energético por parte de los Estados en los
territorios indígenas.
A pesar de la normatividad existente para el Caso colombiano, en cuanto a la
protección de los derechos de las comunidades indígenas, como lo es el decreto
1320 de 1998 reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y
negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio. La Corte
Constitucional ha desempeñado un papel determinante para garantizar que el
bloque de constitucionalidad que existe sobre el tema indígena se cumpla y no haya
una contravención de las normas existentes.
De la anterior manera ha emitido varias sentencias entre estas la T-380 de 1993 la
cual señala que las comunidades indígenas son por si mismas propietarias de
derechos fundamentales, la sentencia T-188 del mismo año señala la importancia
de respetar la propiedad de los territorios ancestrales como eje fundamental del
desarrollo de estas comunidades, la sentencia SU-039 de 1997 “declaro que la
extracción de recursos naturales en territorios indígenas supone un conflicto de
intereses entre el desarrollo económico del país y la protección de la identidad
cultural, social y económica de los pueblos indígenas” (Olsen, 2008. p. 15).
Elemento que la sociedad nacional mira con recelo. ya que, en vez de hacerlos ver
como una civilización los ven como un obstáculo para los proyectos nacionales de
desarrollo ejemplo los megaproyectos los cuales muchos no se llevaron a cabo por
no tener en cuenta esta herramienta.
Consideraciones finales
A pesar de que las Constituciones de Colombia de 1991, de Ecuador de 2008, no
garantizan un mecanismo de autonomía plena a las entidades o nacionalidades
indígenas, es importante resaltar el avance en la conformación de Estados
plurinacionales en América Latina a través del reconocimiento de las comunidades
indígenas en Colombia como entidades territoriales indígenas, la incorporación de
los territorios indígenas a los gobiernos secciónales autónomos en Ecuador.
Tanto Ecuador como en Colombia la lucha entre la hegemonía, representada en los
Estados-Nación, y la subalternidad, reconocida aquí como las resistencias sociales
de los pueblos indígenas en ambos países, tiene aún muchos capítulos por librar;
principalmente, en el ya rastreado problema de Leyes Orgánicas de Ordenamiento
Territorial, que harán posibles en un futuro próximo, ya no en el papel, sino en la
práctica cotidiana, la aplicación real de las CTI y las ETI, lo que redundará en la
realización del Principio de Autonomía de las comunidades originarias, manifestado
éste en la libre determinación de los pueblos en términos políticos, administrativos,
de educación, de justicia y de autonomía económica, para cerrar una fase de la
evolución social de estos países e iniciar la siguiente que ha de consistir en el
desmantelamiento del ya caduco mundo hegemónico de las castas criollas blancas,
quienes dominan los Estado-Nación, no sólo en los países en cuestión, sino en el
ámbito continental en toda América Latina, y el resurgimiento de un mundo al cual
se ha intentado desaparecer u ocultar por más de quinientos años de resistencia.
De otro lado, quedan marcadas muchas similitudes de los procesos de resistencia
tanto de los indígenas colombianos como ecuatorianos, tales como su ancestral
lucha desde los tiempos de la conquista, sus afiliaciones durante la era republicana
con los partidos liberales de ambos países, así como sus posteriores cercanías con
los partidos socialista y comunista en ambos lados de la frontera, hasta llegar a las
decisiones de carácter político con una marcada tendencia étnica y no partidista o
de lucha de clases; esto a su vez ha permitido que las comunidades indígenas
formen sus propias plataformas políticas y retomen sus ancestrales formas de lucha,
lo que redunda en su reclamación legítima a la autonomía y autodeterminación que
los gobiernos de más de dos siglos, pintarrajeados de falsa democracia y repletos
de teorías neoliberales en las últimas dos décadas, han negado valiéndose para ello
de todas las herramientas.
Así también, como se encuentran similitudes existen también diferencias marcadas
entre ambos países y movimientos indígenas organizados. Siendo Colombia el
primer país del hemisferio que se aventuró a legislar en favor de las comunidades
indígenas y propendiendo por la defensa de los derechos ancestrales, en
comparación con Ecuador, queda un tramo mayor por recorrer en la exigencia de
sus derechos, teniendo en cuenta que en el país meridional el mayor número de
población indígena en comparación con Colombia, le permitió sacar adelante sus
demandas en un tiempo menor, aun cuando desde la legislación tardara siete años
en ratificar el Convenio 169 de la OIT de 1989 con relación al país granadino.
Otra diferencia radica en principio en la aplicación de las CTI en Ecuador a partir de
la Constitución Política de 2008, en tanto que en Colombia las ETI no han podido
consolidarse, sino de manera parcial, quedando muchos de los aspectos que la
conforman todavía en el tintero de los legisladores.
Como aporte mayor de países como Ecuador y Bolivia, quienes ya tienen sus
constituciones de carácter plurinacional e intercultural, basados en los principios del
“Buen Vivir”, ha de tenerse en cuenta no sólo para el caso colombiano sino además
para el resto de países en cuyos territorios habitan comunidades indígenas
ancestrales, reconocer los derechos de la naturaleza como entidad viviente, y cuya
finalidad es la protección del territorio con todo lo que éste implica: pueblos, lenguas,
culturas, recursos naturales, tradición, etc.
En el contexto colombiano no basta con tener algunos elementos en la Constitución
Nacional que contemple preceptos del buen vivir para que se pudiese pensar en
aplicar políticas efectivas en este sentido por parte de la comunidades indígenas,
sino que también se debe disgregar la política nacional de estas comunidades, con
el fin de propiciar un primer paso para la aplicación de este tipo de políticas en el
país en beneficio de estos y su preservación.
En última instancia, cabe reconocer que los retos que ambos países afrontan el
futuro inmediato son principalmente no cejar en las luchas vindicativas de los
derechos de los pueblos originarios, y continuar avanzando tanto en materia política
como jurídica y administrativa, en las distintas demandas aún por alcanzar; lo que
sin duda es el reto mayor hasta ahora superado, eliminar las inequidades existentes
y desenmarañar la vieja dicotomía entre una hegemonía que se resiste a
desaparecer y una subalternidad dispuesta a permanecer en resistencia.
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Normatividad
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