ANÁLISIS DEL ÉXITO EN LA LUCHA CONTRA LA DESNUTRICIÓN ESPAÑOL - INGLES

7/27/2019 ANLISIS DEL XITO EN LA LUCHA CONTRA LA DESNUTRICIN ESPAOL - INGLES

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ANLISIS DEL XITO EN LA LUCHA CONTRA

LA DESNUTRICIN EN EL PERU

ESTUDIO DE CASO PREPARADO PARA CARE


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Lima, PerJunio, 2011

Investigacin realizada por:Andrs Meja AcostaInvestigador del Institute of Development Studies

Coordinacin tcnica de CARE PerPrograma de Nutricin y Seguridad AlimentariaWalter Vilchez, CoordinadorPaul Lucich, Asesor de Monitoreo y Evaluacin

Gabriela Ayzanoa, Asesora Nacional de Comunicaciones

FotografasArchivo CAREFoto cartula: Archivo de CARE/Walter Silvera

TraduccinPatricias Ramos Herrada

Diseo e ImpresinPublimagen ABC sacCalle Collasuyo 125, Lima 28

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-08136ISBN: 978-9972-227-47-9

CARE PerAv. Santa Cruz 659Lima 11 - PerTelf (511) 417 1100Fax (511) 433 [email protected]

www.care.org.pe

El contenido de la presente publicacin es de responsabilidad del autor y no necesariamentereeja el punto de vista de las instituciones involucradas en el estudio.


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El presente informe ha recibido los valiosos comentarios

y aportes de Lawrence Haddad, Director del Institute of

Development Studies. Linnet Taylor facilit valiosa asistencia

en la investigacin. El autor desea dar las gracias por la

ayuda que le brind el personal de CARE, especialmente Jay

Goulden, Carlos Rojas, Walter Vilchez y Fiorella Oneeglio sin

quienes este documento no habra sido posible. Todas las

omisiones y errores son responsabilidad del autor.


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ANLISIS DEL XITO EN LA LUCHA CONTRA LA DESNUTRICIN EN EL PER

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NDICE

GLOSARIO .................................................................................................................................. 7

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................... 9

RESUMEN ................................................................................................................................ 15

INTRODUCCIN ....................................................................................................................... 17

Enfoque y metodologa ....................................................................................................... 17

Esquema del informe ......................................................................................................... 18

1. Tendencias mundiales y reduccin de la desnutricin en el Per .................................. 21

Cul es la magnitud de la reduccin de la desnutricin crnica en el Per? .............. 21

Per desde una perspectiva comparativa ........................................................................22

Evolucin histrica y desempeo comparativo ................................................................23

Determinantes socioeconmicos del cambio ..................................................................25

2. El contexto peruano: polticas sociales 1985-2010 ......................................................... 31

Seguridad alimentaria y asistencia del Estado ................................................................ 32

Esfuerzos recientes del gobierno para reducir la desnutricin crnica ......................... 33

CRECER y la estrategia de reduccin de la pobreza .............................................. 34

JUNTOS ...................................................................................................................... 37

3. La ideologa poltica para reducir la desnutricin en el Per .......................................... 41

La Iniciativa contra la Desnutricin Crnica Infantil ........................................................ 41

Coordinacin horizontal: articulacin multisectorial ........................................................44

Coordinacin vertical: gobernabilidad a mltiples niveles .............................................. 46

Estimacin de los costos de las estrategias de nutricin: presupuesto por resultados .. 49

4. Desafos para la sostenibilidad y recomendaciones de poltica ..................................... 53

Desafos polticos ............................................................................................................... 54

Desafos legales y organizacionales ................................................................................. 56

Desafos econmicos ......................................................................................................... 57

REFERENCIAS .......................................................................................................................... 59

APNDICE ................................................................................................................................ 61


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FIGURASFigura 1: Tasas de crecimiento promedio del PBI (2000-2009) y prevalencia de la

desnutricin crnica (datos de los ltimos aos). Amrica Latina y el Caribe.......22

Figura 2: Desnutricin crnica infantil en Per, 1975-2010...................................................23

Figura 3: Proporcin de nios menores de 5 aos con desnutricin crnica, por regin(2009) .........................................................................................................................24

Figura 4: Cambio en la desnutricin crnica infantil (2009) versus crecimiento del PBIregional (2000-2009) y gasto pblico por regin (2005-2009). ............................25

Figura 5: Impuestos de las actividades extractivas recibidos por los gobiernos

regionales y locales (2001-9) / cambio en la desnutricin infantil (2000-9),valores registrados. ....................................................................................................26

Figura 6: Cambio en la desnutricin infantil (2000-9) / crecimiento de la poblacinurbana (1993-2007), por regin ..............................................................................27

Figura 7: Cambio en la desnutricin infantil (2000-9) / nivel de pobreza regional(2001-9) ......................................................................................................................28

Figura 8: Niveles de Coordinacin y Articulacin .....................................................................36


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GLOSARIO

CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales

CST Comit de Supervisin y Transparencia

CTM Comits Tcnicos Multisectoriales

DFID Department for International DevelopmentENDES Encuesta Demogrca y de Salud Familiar

FONCOMN Fondo de Compensacin Municipal

FONIPREL Fondo de Infraestructura Regional y Local

FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social

GIZ Cooperacin Alemana al Desarrollo

IDS Institute of Development Studies

IEP Instituto de Estudios Peruanos

INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza

MEF Ministerio de Economa y Finanzas

MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social

MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

ONAA Ocina Nacional de Apoyo Alimentario

ONG Organizaciones No Gubernamentales

OPS Organizacin Panamericana de la Salud

PAD Programa de Asistencia DirectaPBI Producto Bruto Interno

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PIN Programa Integral de Nutricin

PMA Programa Mundial de Alimentos

PRODIA Proyecto de Desarrollo Integral con Apoyo Alimentario

PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

PPR Presupuesto por Resultados

SIS Seguro Integral de Salud

SNMI Salud y Nutricin Maternoinfantil

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


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RESUMEN EJECUTIVO

En el marco mundial, en el que la lucha para reducir la desnutricin crnica infantil haproducido resultados lentos y desiguales, el inesperado xito en el Per es una meritoriaexcepcin que rompe la regla. Segn el informe de UNICEF, el porcentaje de nios de bajopeso a escala mundial se redujo de 31%, en 1990, a 26%, en 2008 (UNICEF 2010). Sinembargo, en el Per, las tasas de retardo del crecimiento cayeron de 22.9%, en 2005, a17.9%, en 2010, y la mayora de las reducciones se produjeron en las zonas rurales pobres(de 40.1%, en 2005, a 31.3%, en 2010), segn el Centro Nacional de Estadsticas de la Salud(NCHS, por su acrnimo en ingls). Los avances observados son ms notables considerandoque prcticamente no hubo cambios en la desnutricin durante la dcada anterior, entre1996 y 2005.

Este informe documenta y sistematiza el xito del Per en la lucha contra la desnutricin. En lse plantea que el xito no se explica por la presencia de cambios socioeconmicos favorablesen el pas sino, en gran parte, por las adecuadas intervenciones del gobierno. Durante losltimos cinco aos, Per ha sido una de las economas de ms rpido crecimiento de Amricadel Sur, con tasas de crecimiento del PBI cercanas al 7%, a pesar de la recesin econmicamundial. Este crecimiento fue en parte impulsado por el fuerte aumento en los precios de losminerales, principales productos que exporta el Per, desde el 2004 (The Economist 2008).Sin embargo, este documento demuestra que la reduccin, en las tasas de desnutricin,est asociada a la pobreza, pero no est signicativamente asociada a las mayores tasas decrecimiento econmico, mayores transferencias scales, ingresos provenientes de la minera,desarrollo urbano o mayor acceso a los servicios bsicos. A falta de explicaciones sobre losingresos, este informe busca explicaciones para el xito en trminos de economa poltica,que se centran en los esfuerzos del Estado para crear estructuras de coordinacin nacionalen los ministerios, focalizar el gasto pblico para promover mejoras en la nutricin y alinearlas iniciativas de reduccin de la pobreza con la estrategia nacional CRECER.

La Iniciativa contra la Desnutricin Infantil

Una parte fundamental de este caso exitoso es el papel que desempe el sistema internacionalde ayuda y las organizaciones de la sociedad civil en la creacin de la Iniciativa contra laDesnutricin Infantil (IDI) en 2006. La IDI, coalicin dedicada a la incidencia e integrada pordiversas agencias, reconoca la naturaleza multicausal de la desnutricin en el Per.1 LaIniciativa: a) trat de inuenciar las polticas pblicas para hacer que la nutricin se convirtieraen el componente central de la lucha del Estado contra la desnutricin, b) estableci un

1. Los miembros integrantes de la Iniciativa contra la Desnutricin Infantil son: Accin contra el Hambre (ACH), ADRA Per,

CARE Per, CARITAS Per, UNICEF, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidades (UNFPA), Future Generations,

Instituto de Investigacin Nutricional (IIN), Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP), Organizacin

de las Naciones Unidades para la Agricultura y Alimentacin (FAO), Organizacin Panamericana de la Salud (OMS/OPS),

Plan Internacional, PRISMA, Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Agencia de la Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID).


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El caso de Ayacucho a menudo es presentado como un ejemplo de xito en la coordinacin delas polticas, entre los sectores, y en la coordinacin poltica entre las autoridades electas anivel subnacional. La regin logr una reduccin notable en las tasas de desnutricin crnicay pobreza, de 6% y 15.6% respectivamente, durante el perodo 2005-2009, respectivamente.CRECER-Wari reprodujo a nivel regional y, en la misma medida, la coordinacin intersectorialentre las autoridades nacionales (incluyendo la Secretara Tcnica de la ComisinInterministerial de Asuntos Sociales, la Coordinacin Nacional de CRECER y los representantesde los ministerios de Salud, Educacin, Vivienda y Trabajo), entidades pblicas regionales(incluida la Presidencia del Consejo Regional para la Lucha contra la Pobreza y DesnutricinInfantil, y los directores regionales de JUNTOS, PRONAA y FONCODES), autoridades electas,incluido el Presidente Regional de Ayacucho y alcaldes de doce municipalidades distritales.Los representantes delAcuerdo Nacional y de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra

la Pobreza, tambin contribuyeron a la coordinacin y aplicacin de las polticas a travs desus ocinas en Ayacucho.

La coordinacin vertical y horizontal efectiva, entre las agencias de cooperacin y lasentidades pblicas, se ciment en las anidades profesionales y personales de los actores;varios entrevistados armaron que la coordinacin fue posible gracias a la ausencia departidos polticos. Paradjicamente, los partidos polticos han perdido la capacidad de ofrecertrayectorias claras y conables a los jvenes polticos, dar claros incentivos electorales yorganizar la cooperacin entre los niveles de gobierno para garantizar el compromiso a largoplazo con las reformas. Hay otros desafos de carcter tcnico y organizacional que socavan lacooperacin vertical y que se discutirn en la ltima seccin de este documento.

Recuadro 1. Cooperacin Horizontal y Vertical Efectiva: el caso de JUNTOS.

La adopcin del programa de transferencias de efecvo JUNTOS, en 2005,demuestra el papel decisivo que puede tener una autoridad ecaz y centralizada paragaranzar el xito de la arculacin intersectorial y territorial. En el caso del Per,el Poder Ejecuvo desempe un papel protagnico en el diseo, implementaciny monitoreo del programa JUNTOS. Desde Lima, la PCM-CIAS fue capaz de disear,idencar y focalizar las asignaciones monetarias a los hogares pobres de losdistritos ms necesitados. El clculo y transferencia de los fondos se coordindesde el gobierno central, a travs del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Laasignacin de las transferencias condicionadas de efecvo requiri que los padresde familia demostrasen que sus hijos asisan a la escuela, tuviesen las carllasde vacunacin completas, llevasen a sus hijos a chequeos de salud y a las mujeresembarazadas a chequeos pre y posnatales, y que hicieran uso del paquete ofrecido

por el Programa Nacional de Asistencia Nutricional. Para prestar los servicios yhacer cumplir las condicionalidades del programa, fue necesario que los sectores degobierno coordinasen esfuerzos a nivel local. Los ministerios de Salud, Educacin,Vivienda y Desarrollo Social tuvieron que coordinar acciones, comparr informacin,monitorear el cumplimiento e informar sobre los gastos al MEF. Para facilitar estosdesaos de coordinacin se constuy la junta direcva de JUNTOS a nivel distrital, lacual estaba compuesta de un presidente, cuatro representantes del Acuerdo Nacionalque formaran parte de la sociedad civil, as como representantes de los ministeriosde Educacin, Salud, Mujer y Desarrollo Social, Economa y Finanzas. En cierto modo,la estructura de coordinacin establecida a nivel nacional se reprodujo en una escala

proporcional a nivel distrital. Por consiguiente, la coordinacin intersectorial estaba acargo de los Comits Tcnicos Mulsectoriales (CTM).


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Financiamiento del modeloUno de los factores claves que ayudan a explicar el xito poltico fue la decisin de disear ynanciar la estrategia nacional de lucha contra la desnutricin por medio del Presupuesto porResultados (PPR). La adopcin de este enfoque, inicialmente propuesto por el Banco Mundial,buscaba asegurar una mayor rendicin de cuentas del gobierno y una mayor ecienciaoperacional en el uso de los fondos pblicos y donados. La lucha contra la desnutricin seconvirti en el campo natural de pruebas ya que se requera la coordinacin de diversosministerios (Educacin, Vivienda y Trabajo) y programas sociales (JUNTOS, PRONAA). Elenfoque del PPR: a) ayud a calcular y asegurar los fondos necesarios para cumplir las metasde nutricin y, de ese modo, salvaguardar el gasto social, y b) gener incentivos directos paraque los burcratas y autoridades electas hicieran que el gasto pblico fuese ms transparente

y visible para el pblico. La adopcin del PPR constituy un cambio fundamental puestoque se dej de lado el enfoque de presupuesto orientado a los recursos para adoptar unenfoque orientado a resultados que se concentraba en la prestacin de servicios. Asimismo,esto permiti la coordinacin de los proyectos entre el personal de administracin y logsticaresponsable de prestar el servicio, quedando la ejecucin del presupuesto en las manos deltecncrata y la rma de los cheques a cargo del tesorero pblico. Desde el punto de vistapoltico se arguye que la adopcin del PPR posiblemente reduzca las motivaciones para lacaptacin de rentas porque es difcil sobreestimar el gasto.

Mirando hacia adelante, el Presupuesto Por Resultados (PPR) debe centrar ms laatencin en el monitoreo del desembolso y el gasto eciente de acuerdo a los resultados.El PPR tambin tiene que resolver el conicto de las asignaciones presupuestariasentre las regiones y municipalidades. Los gobiernos regionales tienen mayor capacidad

para absorber y utilizar las transferencias scales de manera ms responsable que losgobiernos municipales. Sin embargo, en el largo plazo, los gobiernos municipales sonlos que harn mayor uso de las transferencias scales, por lo que deben mejorar suscapacidades tcnicas y para la planicacin del presupuesto.

Desafos para la sosteniilidad y recomendaciones de poltica

Si la reduccin observada en la desnutricin crnica infantil no est directamente vinculada amayores recursos scales ni a factores socioeconmicos, sino a intervenciones efectivas porparte del gobierno buenas polticas, cmo se puede mantener esas intervenciones en ellargo plazo? Cmo puede contribuir la IDI a la sostenibilidad de esas intervenciones? El temade la continuidad poltica y de las polticas es de suma importancia si tenemos presente quela mayor parte de la elite poltica, directamente involucrada en el diseo e implementacinde la estrategia nacional, nalizar su periodo despus de las elecciones presidenciales deabril 2011, con una segunda vuelta, en junio 2011. Paradjicamente, la elite poltica peruanano podr sacar provecho del crecimiento econmico ni de las polticas sociales exitosasporque carece de partidos polticos organizados que puedan garantizar la continuidad de laspolticas. Las siguientes recomendaciones de poltica buscan fortalecer los esfuerzos de laIDI para promover lo siguiente en el largo plazo y en tres dimensiones: continuidad poltica,fortalecimiento organizacional y pericia tcnica, y nanciamiento sostenible.

9Desafos polticos

1. Asegurar el compromiso poltico de las elites entrantes (candidatos presidenciales, as

como autoridades regionales y municipales), para que respalden la estrategia nacionalde reduccin de la desnutricin y un plan de accin concreto para los primeros 100 dasde gobierno. Un paso en esa direccin fue la promocin de Vota por la Niez durante lacampaa 2010-2011. La coalicin, liderada por CARE y la Mesa de Concertacin para la


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Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), abog por metas especcas para reducir la anemiay desnutricin crnica infantil, as como por otros temas crticos relacionados con losderechos del nio (salud, educacin, identidad, trabajo infantil, participacin, violencia).

2. Involucrar al Congreso de la Repblica como escenario clave de la formulacin depolticas en el Per. Este esfuerzo tiene que combinar el trabajo con cada uno delos legisladores para defender causas y leyes concretas, impartir capacitacin a losnuevos legisladores en las metas y en la importancia de combatir la desnutricin,y promover debates entre comits legislativos, acadmicos, expertos en nutriciny representantes de la sociedad civil sobre iniciativas de nutricin que seaninnovadoras.

3. Promover una mayor integracin vertical de las intervenciones de poltica en los

gobiernos subnacionales. Este esfuerzo implica: a) alentar a las regiones a adoptarlas metas de nutricin de acuerdo a sus capacidades y sus desafos, b) reproducir losesfuerzos tcnicos, nancieros y de incidencia poltica de la IDI a nivel subnacional, y c)llegar y apoyar a un mayor nmero de municipalidades con asistencia tcnica, recursosnancieros, y esfuerzos orientados al desarrollo de capacidades.

4. Continuar desempeando un papel supervisor para demandar, monitorear e inuiren el trabajo de los polticos electos y las autoridades pblicas. En este sentido, la IDIpodra ayudar a crear mecanismos de focalizacin tales como el SISFOH, fortalecer elpapel de monitoreo de la MCLCP, y con trabajar con organizaciones de la sociedad civilpara promover la creacin de mecanismos de rendicin de cuentas sociales tales comoentes de scalizacin ciudadana con la nalidad de analizar los datos sobre nutricin y

monitorear los compromisos del gobierno.

9Desafos legales y organizacionales

1. Para institucionalizar los esfuerzos en la lucha contra la desnutricin, la IDI podra hacerque los congresistas trabajen activamente con las agencias de cooperacin, ciudadanosorganizados y grupos de inters pertinentes en la formulacin y el debate de las leyes,tales como la Ley Especial de Lactancia Materna. La IDI tambin debe continuar con susesfuerzos por identicar, encargar e incorporar en los debates legislativos investigacionesacadmicas pertinentes sobre los factores que contribuiran a la reduccin de ladesnutricin infantil y la pobreza.

2.Retener y ascender a los servidores civiles y el personal tcnico de entidades pblicas

y organizaciones no gubernamentales. La IDI podra promover una clara separacinde funciones y una coordinacin interna para facilitar el trabajo de las entidadesespecializadas (MCLCP, MIMDES, Salud y ST-CIAS). La Iniciativa tambin podra ayudar adisear programas de capacitacin especcos para ampliar la experiencia acumuladade los funcionarios pblicos en reas clave como el Presupuesto por Resultados. Delmismo modo, la Iniciativa podra ayudar a identicar y conservar una lista de expertos enpolticas relacionadas con iniciativas de nutricin, apoyar las iniciativas que el gobiernoest llevando a cabo para mejorar su competencia tcnica por medio de programas deintercambio profesional (SERVIR).

9Desafos econmicos

1. Contribuir al debate de mecanismos que permitan la asignacin de fondos del MEF conms exibilidad con miras a reparar las desigualdades econmicas y las decienciasen la pericia tcnica. Para ello, la IDI podra abogar por un mayor apoyo tcnico porparte del MEF de tal manera que ayude a las regiones a preparar sus estimacionespresupuestarias y usar con eciencia los fondos asignados a ellas. La IDI tambin podra


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seguir proporcionando nanciamiento complementario para apoyar iniciativas nuevas oadicionales que no estn consideradas originalmente en el plan del PPR, dando as a losgobiernos locales la posibilidad de ejecutar proyectos pilotos.

2. Considerar un sistema de fondos de contrapartida que d a los gobiernos localesincentivos nancieros para mejorar su desempeo. La IDI podra agrupar unadeterminada cantidad de fondos del programa, pero establecera criterios comunes decondicionalidad que el gobierno tendra que cumplir para recibir los desembolsos. Losfondos de contrapartida daran a los gobiernos regionales y locales mayor exibilidadpara implementar iniciativas de acuerdo a las prioridades contextualizadas en materiade polticas y, al mismo tiempo, tendran que rendir cuentas del uso responsable de losfondos.


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RESUMEN

El porcentaje de nios, de bajo peso a escala mundial, se redujo de 31%, en 1990, a 26%,en 2008 (UNICEF 2010). Sin embargo, el progreso contina siendo lento y muy desigual.La mitad de los pases han hecho progresos en la lucha contra el hambre, pero los nivelesde desnutricin no han disminuido en 28 y se han elevado en 24 de ellos. El caso delPer, al parecer, es una promisoria excepcin a la regla. Con el apoyo de CARE, otrasorganizaciones de la sociedad civil y la comunidad donante, el gobierno peruano generel impulso poltico necesario para superar obstculos y crear estructuras y mecanismos decoordinacin nacionales, aumentar el gasto pblico (y privado) en programas encaminadosa combatir la desnutricin y alinear los programas sociales con la Estrategia Nacional deintervencin articulada de lucha contra la pobreza y desnutricin crnica infantil CRECER.Ello supuso incorporar condiciones a cumplir como llevar a los nios a su control peridicode crecimiento y desarrollo en el Programa de Transferencias Condicionadas de EfectivoJUNTOS. El sistema de asistencia internacional tambin se aline alrededor de CRECER.Tras diez aos sin producirse prcticamente ningn cambio en las tasas de desnutricincrnica infantil (retardo del crecimiento), (25.8% en 1996 y 22.9% en 2005. Las tasasde desnutricin en zonas rurales bajaron de 40.4% a 40.1%), el cambio de estrategiacomenz a producir resultados: las tasas de desnutricin se redujeron a 17.9% entre 2005y 2010. Las reducciones ocurrieron principalmente en reas rurales donde las tasas dedesnutricin se caracterizan por ser muy elevadas (de 40.1% en 2005 a 31.3% en 2010)segn el Centro Nacional de Estadsticas de la Salud (NCHS). En la actualidad, ms de130,000 nios menores de cinco aos no sufren de desnutricin crnica. En efecto, existenrazones de peso para armar que estos cambios no habran ocurrido sin la creacin de laIniciativa contra la Desnutricin Infantil, a inicios de 2006, ni las acciones de incidenciacon las que logr que 10 candidatos a la Presidencia del Per rmasen un acta en la quese comprometan a reducir la desnutricin infantil en nios menores de 5 aos en un 5 por

ciento (5 por 5 por 5), seguido del apoyo brindado posteriormente al nuevo gobierno paracumplir tal compromiso.

Este informe documenta y sistematiza la experiencia reciente del Per en la lucha contrala desnutricin. Mediante un examen intenso de la evidencia cualitativa y cuantitativa, esteinforme plantea que el xito no se explica por la presencia de cambios socioeconmicosfavorables en el pas, y explora los determinantes polticos del xito en tres dimensiones: a)horizontalmente, examina los esfuerzos del gobierno para formar coaliciones polticas entrerepresentantes de entidades pblicas y organizaciones no gubernamentales; b)examina laintegracin vertical de las agencias y programas entre los gobiernos nacional, regionales ymunicipales, y c)analiza la asignacin de los recursos del Estado para nanciar la iniciativa denutricin del gobierno.

Para terminar, el informe identica desafos notables para asegurar la sostenibilidad de lainiciativa en el largo plazo y expone recomendaciones polticas y lecciones sobre intercambiode conocimiento que podran ser de utilidad para los gobiernos del sur, agencias donantes yorganizaciones de la sociedad civil.


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las mismas delegan autoridad a un slo lder o artce de la agenda, pero las nuevaspolticas se pueden aplicar y mantener slo cuando otros actores obtienen un benecio

directo y visible de este tipo de cambio en el largo plazo. A menudo, los responsablesde las polticas tienen que formar coaliciones de reforma con otros actores (electos y noelectos en los diferentes niveles de gobierno) para garantizar que los actores nuevos secomprometan a apoyar la nueva poltica.

Aplicando la teora de los jugadores con veto, este informe analiza dos dimensiones enlas que se podran haber formado coaliciones de reforma. Horizontalmente, explora siel gobierno se esforz en aanzar las coaliciones de reforma con representantes de losdiversos sectores y organizaciones no gubernamentales. Verticalmente, analiza si elgobierno intent promover cambios de poltica en el territorio nacional y en los territorios

subnacionales, examinando hasta qu punto los actores colaboraron unos con otros paracumplir las metas en materia de nutricin. Adems de estas dos dimensiones, el informeanaliza la naturaleza y asignacin de recursos nancieros y presupuestarios para nanciarla iniciativa de nutricin del gobierno.

Para documentar las estrategias de xito, el informe combina informacin cualitativadetallada y especca sobre los esfuerzos del gobierno para combatir la desnutricincrnica, con informacin cuantitativa comparativa y objetiva sobre la dinmica existente.Cualitativamente, el estudio se basa en entrevistas realizadas a los actores durante unavisita a Lima y Ayacucho, entre el 8 y 15 de noviembre de 2010. El objetivo de las entrevistasera explorar y entender los esfuerzos de coordinacin y la dinmica poltica en torno a esteexitoso esfuerzo de nutricin (ver cuestionario en el Apndice). Entrevistamos a un totalde 26 personas seleccionadas de un gran nmero de autoridades pblicas electas y no

electas, organizaciones no gubernamentales y agencias de cooperacin; as como gobiernosregionales y locales de Ayacucho y Lima (ver lista completa en el Apndice). Algunos deestos actores fueron jugadores claves del gobierno nacional (Ministerios y programasejecutores), autoridades pblicas electas (legisladores, presidentes regionales y alcaldesmunicipales), agencias donantes y de asistencia tcnica (USAID, UNICEF, Banco Mundial)y organizaciones de investigacin y de la sociedad civil como IEP, PRISMA, IIN y CARE.Adems de la informacin cualitativa, el estudio documenta y analiza datos secundariossobre nutricin y seguridad alimentaria obtenidos de informes publicados por el InstitutoNacional de Estadstica e Informtica (INEI), el Censo Nacional, documentos de proyectosnanciados por donantes, documentos e informes de estrategia del gobierno, y estudios desistematizacin desde 1998.

Esquema del informe

La primera seccin documenta la magnitud y las tendencias generales de la reduccin de ladesnutricin crnica, y examina el alcance de la reduccin y explicaciones alternativas parasta. La segunda seccin documenta brevemente la evolucin de las polticas sociales en elPer desde los aos 90. La tercera seccin explica en qu se diferencia la actual estrategiadel gobierno del modelo anterior y se concentra en los dos programas emblemticos depoltica social: CRECER (Estrategia Nacional de Intervencin Articulada de Lucha contrala Pobreza y la Desnutricin Crnica Infantil) y JUNTOS (Programa de TransferenciasCondicionadas a los Ms Pobres). La cuarta seccin discute en mayor detalle la economapoltica para reducir la desnutricin en el Per, prestando especial atencin a la creacin dela Iniciativa contra la Desnutricin Infantil (IDI), y su papel en la coordinacin de numerososactores, la provisin de pericia tcnica y los esfuerzos realizados para asegurar una mayorvisibilidad pblica y un mayor compromiso poltico en torno a la Iniciativa. Esta seccin hacehincapi en las tres dimensiones cruciales: la articulacin horizontal entre los sectores,


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la coordinacin vertical entre las diversas unidades territoriales, y la estimacin decostos de la estrategia nacional de lucha contra la desnutricin en base al presupuestopor resultados. La quinta seccin explora los desafos para la sostenibilidad del esfuerzo delgobierno, y la ltima parte expone recomendaciones polticas y lecciones sobre intercambiode conocimiento respecto al xito obtenido, que podran resultarles tiles a los gobiernosdel sur, agencias donantes y organizaciones de la sociedad civil.


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1.TENDENCIAS MUNDIALES YREDUCCIN DE LA DESNUTRICIN

EN EL PER

2. El ao 2005 se tom como punto de partida para establecer las metas para reducir las tasas de desnutricin crnica infantil

en el Per.

Esta seccin analiza la magnitud y validez de las mejoras registradas en la nutricin explorandosi tales mejoras son sustanciales desde una perspectiva histrica y comparativa. Desde unaperspectiva histrica, examinamos los cambios que se produjeron en la nutricin en distintosperiodos histricos a partir de 1975. Desde una perspectiva comparativa, nos basamos enuna comparacin con otros pases latinoamericanos. Lo ms importante es que esta seccincomienza explorando el impacto de ciertos factores socioeconmicos tales como el crecimientoeconmico, transferencias scales, desarrollo urbano, mejora en el acceso a servicios bsicosy alivio de la pobrez sobre la reduccin de la desnutricin crnica. La evidencia aportada no

indica que el xito ostensible en el Per sea una funcin directa del efecto ingresos. La faltade evidencia en las explicaciones estructurales nos lleva a explorar en la siguiente seccinlas explicaciones del xito en trminos de economa poltica, que guardan relacin con lasestrategias efectivas de gobierno.

Cul es la magnitud de la reduccin de la desnutricin crnica en el Per?

Existen tres indicadores distintos de desnutricin. La emaciacin (peso bajo para la talla)es un indicador de dcit de peso, generalmente a consecuencia de un desastre. El retardodel crecimiento (talla baja para la edad) es un indicador de carencia acumulativa y crnicade nutrientes. El peso inferior al normal (peso bajo para la edad) es una combinacin delos dos indicadores y a menudo se usa como indicador general. La desnutricin es causada

por la interaccin de una dieta pobre y las infecciones, que se basa en la conjugacin de lainseguridad alimentaria en el hogar, malas prcticas de alimentacin y cuidado de los hijos, yun frgil entorno de salud. En la actualidad, el problema principal en el Per es la desnutricincrnica, medida como el retardo de crecimiento entre nios menores de cinco aos. Estaproblemtica, tambin conocida como atroa del crecimiento, es una manifestacin dedesnutricin prolongada que est asociada a efectos adversos para la salud, educativos yeconmicos (el ltimo citado reduce la productividad y los recursos tanto a nivel familiar comoa nivel nacional). En este informe, las alusiones a la desnutricin crnica se reeren al retardodel crecimiento a menos que se indique lo contrario.

Per registr, entre 2005 y 2010, una reduccin total del 5% en la desnutricin crnica infantil,de 22.9% a 17.9%, segn el Centro Nacional de Estadsticas de la Salud (NCHS).2


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Fuentes: ENDES (INEI), 1992-2009, Encuesta Demogrca y de Salud Familiar (Instuto Nacional deEstadsca e Informca) 1984; Encuesta Nacional del Poblador Peruano. (Ministerio de Salud, Instuto de

Nutricin) 1975.

Figura 2: Desnutricin crnica infantil en Per, 1975-2010

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10

20

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50

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2009

2007

2005

2003

2001

1999

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1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

Urbano Nacional Rural

Evolucin histrica y desempeo comparativoEl anlisis histrico de los cambios relacionados con la nutricin en el Per a lo largo deltiempo, revela por lo menos tres periodos de cambio que se presentan en la Figura 2: a)reduccin constante de la desnutricin entre el inicio de la serie cronolgica en 1975 hasta elprimer gobierno de Alberto Fujimori en 1996; b) estancamiento relativo del desempeo entre1996 y 2005, y c) nuevos avances despus de 2005.4

4. Desde 1975 hasta 1992, el descenso porcentual a nivel nacional fue (39.7-36.5)/17 aos 0.188 por ciento al ao. Para el

periodo comprendido entre 1996 y 2005, la tasa correspondiente fue (25.8-22.9)/9 0.3 por ciento al ao, y para el periodocomprendido entre 2005 y 2009 fue (22.9-17.9)/4 o 1.3 por ciento al ao. Por lo tanto, entre 1996 y 2005 la tasa de cambio

fue ligeramente mayor que en el pasado (a excepcin de la drstica cada entre 1992 y 1996) y sustancialmente menor que

en el futuro. La diferencia entre los cambios en las tasas de desnutricin en las reas rurales es particularmente notoria

entre los periodos 1996-2005 y 2005-2009.

El primer periodo podra explicarse principalmente por la gran modernizacin socioeconmicaque el pas atraves, destacando factores tales como el aumento de la migracin a lasciudades, mayor acceso a la educacin, y mejor infraestructura, entre otros. A nales delos aos 80, el aumento de la desnutricin en las zonas urbanas coincidi con el descensode la desnutricin en las reas rurales. Esto podra guardar relacin con la fase aguda delviolento conicto armado que incentiv la migracin rural-urbana, generando de este modomucha pobreza en las ciudades del pas. La atenuacin del conicto a principios de los


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La situacin de la desnutricin a nivel subnacional pone de maniesto una gran disparidaden las tasas. En primer lugar, existe una marcada brecha entre el centro y la periferia: latasa de desnutricin de Lima, la capital, se encuentra entre las ms bajas en comparacincon otros departamentos. Por otro lado, Huancavelica tiene una tasa de desnutricincomparable a las de pases africanos como Burundi, Madagascar o Malawi (UNICEF 2009).Las regiones de la sierra (Cajamarca, Cusco, Ayacucho) y las ubicadas en la selva (Loreto,Ucayali, Amazonas y San Martn) estn bastante rezagadas con respecto a las regiones dela costa (Lima, Ica, Tumbes). Curiosamente, no parece haber un cambio signicativo entrelas regiones mineras que se beneciaron en gran medida con los ingresos provenientesdel auge de las materias primas (Cajamarca) y las regiones que no eran elegibles para lastransferencias adicionales (Ayacucho). En ambos casos, las tasas promedio de desnutricineran superiores al 31%.

Determinantes socioeconmicos del camio

Figura 4: Cambio en la desnutricin crnica infantil (2009)6versus crecimiento del PBI regional (2000-2009) y gasto pblico por regin (2005-2009)7.

0 50 100 150 200 250Pasco

San MartnAyacucho

J unnLima

TumbesTacna

ArequipaIca

MoqueguaLa Libertad

PiuraLoretoPuno

HunucoMadre de Dios

UcayaliHuancavelica

LambayequeCajamarca

ncashCusco

AmazonasApurmac

% de reduccin en la desnutricin crnica 2000-2009

% de cambio en el PBI regional 2005-9

% de cambio en el gasto pblico por regin, 2005-2009

Fuentes: Crecimiento del PBI regional - 2003, 2010. Gasto pblico-Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)Desnutricin crnica infanl ENDES 2000, ENDES Connua 2005, ENDES 2007 (lnea de base-PPE-PAN),ENDES 2009-INEI.

6. Las cifras se reeren a nios entre 0 y 59 meses de edad al momento del estudio. Cada ndice est en trminos de

desviaciones estndar del promedio internacional

7. No se dispone cifras del gasto pblico regional con anterioridad a 2005.


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La reduccin signicativa de las tasas de desnutricin est asociada a mejoras sustancialesen el mbito socioeconmico, como el crecimiento econmico, mayores transferencias scales,inuencia de los ingresos provenientes de la minera o reduccin general de la pobreza? Estaseccin compara algunos de los indicadores ms relevantes para entender si tales mejorasguardan relacin alguna con las condiciones estructurales o con estrategias de gobiernodeliberadas y efectivas. Las siguientes comparaciones que muestran las tasas de desnutricincrnica infantil reejan una combinacin de datos censales e intercensales obtenidos de laEncuesta Demogrca y de Salud Familiar (ENDES). Los datos de desnutricin crnica a nivelregional se recogieron en 2000, realizndose mayores estudios de lnea base en 2007 y 2009.

8. No se dispone de informacin sobre los ingresos obtenidos por las regiones, en 2000, como resultado de las actividades

extractivas.

Figura 5: Impuestos de las actividades extractivas recibidos por lso gobiernos regionales y

locales (2001-9)8

/ cambio en la desnutricin infantil (2000-9), valores registrados.

Fuentes: minera: Ministerio de Economa y Finanzas - Portal de Transparencia Econmica; petrleo y gas:PERUPETRO - rea de Desarrollo y Produccin.

0 50 100 150 200

PascoSan MartnAyacucho

J unnLima

TumbesTacna

ArequipaIca

MoqueguaLa Libertad

PiuraLoretoPuno

HunucoMadre de Dios

UcayaliHuancavelicaLambayeque

CajamarcancashCusco

AmazonasApurmac

% de reduccin en la desnutricin crnica 2000-9 (valores registrados

% de cambio anual promedio en ingresos fiscales, 2001-9 (valores registrados)

Segn el INEI, el Per tuvo la segunda tasa de crecimiento econmico ms alto en AmricaLatina y el Caribe entre 2002 y 2007, y su presupuesto pblico por poco se duplic entre2000 y 2010 (Tanaka y Vera 2010). En vista de las disparidades en los periodos de datosdisponibles, resulta difcil armar que exista un vnculo inequvoco entre el cambio promedio enlas tasas de crecimiento econmico, el gasto scal y los cambios en las tasas de desnutricincuando se desagregan por regin. Como se ilustra en el grco (Figura 4), las tres variables noestn relacionadas ya que hay tres regiones con aproximadamente 100% de cambios en el

gasto pblico entre 2005 y 2009 (Cusco, Hunuco y San Martn) que muestran cambios muy


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diferentes en las tasas de desnutricin crnica infantil. Se puede efectuar una comparacinsimilar con las regiones tomando sus tasas de crecimiento econmico promedio, pero noexiste relacin alguna con un mejor desempeo en materia de nutricin. El clculo de loscoecientes de correlacin por rangos de Spearman (no incluido en la Figura 4) conrma queninguno de estos factores, el crecimiento del PBI ni el gasto pblico, est correlacionado demanera signicativamente con las reducciones en la desnutricin crnica (los coecientesson -0.1726 y -0.0839 respectivamente, y ninguno es signicativo al nivel del 10%).

En el grco anterior (Figura 5) se examina si la transferencia de los ingresos provenientes dela minera contribuy a la reduccin de la desnutricin infantil. El grco muestra los ingresosque cada regin recibi de las actividades mineras como resultado de la recaudacin deimpuestos de empresas mineras privadas. Se previ que las regiones que reciban ingresosextraordinarios durante el auge de las materias primas mejoraran sustancialmente susindicadores de nutricin en comparacin con otras regiones que no recibiran ingresosextraordinarios. Los datos emplean valores registrados porque ciertas regiones (Piura,Ayacucho y Amazonas) presentaron incrementos repentinos en sus ingresos por las actividadesextractivas durante este periodo. El coeciente de correlacin por rangos de Spearman (de0.2114, no signicativo a nivel del 10%) muestra la falta de relacin clara entre los ingresosmineros y las reducciones de la desnutricin infantil, siendo San Martn y Pasco las regionesque tuvieron el peor desempeo.

Figura 6: Cambio en la desnutricin infantil (2000-9)9 / crecimiento de la poblacin urbana(1993-2007), por regin

-5 0 5 10 15 20

PascoSan MartnAyacucho

J unnLima

TumbesTacna

ArequipaIcaMoquegua

La LibertadPiura

LoretoPuno

HunucoMadre de Dios

UcayaliHuancavelicaLambayeque

CajamarcancashCusco

AmazonasApurmac

% de cambio en la poblacin urbana 1993-2007

% de reduccin en la desnutricin crnica 2000-2009

Fuentes: Desarrollo urbano - INEI - Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda 1993 y 2007. Desnutricin

crnica infanl ENDES 2000, ENDES Connua 2005, ENDES 2007 (lnea de base-PPE-PAN), ENDES 2009-INEI.

9. Datos sobre desnutricin recolectados en 2000, 2007 y 2009. Las cifras se reeren a nios entre 0 y 59 meses de edad

en el momento de la encuesta. Cada ndice est en trminos de desviaciones estndar del promedio internacional.


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La Figura 7 presenta una relacin positiva entre los cambios en la desnutricin infantil ylos cambios en los niveles de pobreza por regin. El coeciente de correlacin de rangos deSpearman es -0.6832, que es bastante signicativo (al nivel de 0.001). Esto signica que engeneral las regiones que redujeron sus niveles de pobreza tambin tuvieron posibilidades dereducir sus tasas de desnutricin. Sin embargo, un anlisis ms detenido de los datos revelaque ciertas regiones (San Martn y Pasco) hicieron importantes progresos en la reduccin de lapobreza pero se desempearon decientemente en cuanto a la reduccin de la desnutricin,mientras que en otras regiones (Apurmac) se redujo la desnutricin en mayor proporcin quela pobreza.

La evidencia emprica presentada concuerda con la hiptesis principal de este informe quelos cambios socioeconmicos en el Per en las ltimas dcadas, incluido el crecimientoeconmico, el auge de las materias primas y el proceso de desarrollo urbano, no estndirectamente relacionados con la mejora de los indicadores de nutricin infantil observadadesde 2005. La seccin siguiente de este informe se concentra en factores adicionalesque contribuyeron a reducir la tasa de nutricin, incluyendo el diseo, la coordinacin eimplementacin de una estrategia nacional para reducir la desnutricin en el Per. La siguienteseccin hace un breve repaso de las polticas pasadas y recientes para atacar la desnutricin,y la seccin subsiguiente destaca el papel de los factores polticos que contribuyeron al xitode la estrategia, incluida la coordinacin horizontal entre los diversos sectores del gobierno yla integracin vertical de las jurisdicciones territoriales (nacional, regional y municipal).


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2. EL CONTEXTO PERUANO:POLTICAS SOCIALES 1985-2010

Durante los ltimos cinco aos, el Per ha sido una de las economas sudamericanas decrecimiento ms rpido, registrando tasas promedio de crecimiento del PBI cercanas al 7%a pesar de la recesin econmica mundial. Este crecimiento estuvo impulsado por el fuerteaumento en los precios de los minerales, principales productos que exporta el Per, peroel pas tambin se convirti en exportador lder de bienes de consumo tales como prendasde vestir y productos agrcolas, incluyendo frutas y verduras. Durante este periodo, tanto lainversin privada como el consumo interno crecieron con rapidez (la primera 20% anual yel segundo 9.2%) (The Economist 2008). El Per tambin mantuvo, en 2008, un supervit

presupuestario y una fuerte tasa de ahorro (24% anual del PBI), a pesar de la elevadatasa de inacin ocasionada por el alza en los precios de los alimentos y el combustible anivel mundial. Esta mejora del panorama econmico contribuy a una mejor clasicacinde crdito del pas (The Economist 2008). No obstante, el crecimiento econmico sinprecedentes no permiti subsanar desigualdades sociales y econmicas ms profundas.Al distribuirse la nueva riqueza de manera irregular, la desigualdad social aument y laspoblaciones de la sierra y la selva no recibieron los mismos benecios que las poblacionesde la costa. En la regin andina, por ejemplo, la pobreza se mantiene en 70%, la mayorparte de la poblacin indgena se dedica a la agricultura de subsistencia y slo una pequeaparte de la poblacin son trabajadores remunerados (27% en la regin de Apurmac) encomparacin con la fuerza laboral remunerada en Lima (60%) (The Economist 2008). Labrecha entre el sector formal e informal es un factor importante que contribuye a multiplicar

las desigualdades econmicas. Si bien los salaries percibidos en puestos de trabajo delsector formal se estn elevando en una economa ms fuerte, el sector informal continaempleando a la mayor parte de la poblacin pobre, cuyos salarios no aumentan a nivelnacional.

El crecimiento reciente de la economa peruana tambin ocurre en el contexto deinstituciones polticas muy frgiles. En general, el Estado carece de legitimidad institucionaly de partidos polticos que representen y agreguen de manera eciente las demandas delpblico. Durante el mandato de Alberto Fujimori (1990-2000), se implementaron reformasestructurales con el n de fortalecer la burocracia estatal y mejorar su capacidad paramanejar las nanzas pblicas, promover el crecimiento econmico y proveer servicios a lospobres. Sin embargo, Tanaka y Vera (2010) plantean que la formulacin de polticas en elpas podra calicarse de neo-dualista, ya que existen incentivos econmicos que apoyan

la formulacin de polticas moderadas y tecnocrticas a nivel nacional, pero este estilose contrapone a expresiones de descontento ms radicalizadas con las que se identicanlos ciudadanos que continan sintindose marginados y excluidos del crecimiento y laprosperidad imperantes a nivel local. La percepcin de la exclusin social y poltica ha


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bsicamente para reducir la ineciencia y desarticulacin de los programas sociales existentes,ya que se haba calculado que aproximadamente S/. 200 millones de los S/.1 mil millonesasignados, en 2006, a los programas sociales se destinaban a gastos administrativos (Vargas2010). En marzo de 2007, el Presidente Alan Garca puso en marcha el Plan de Reforma deProgramas Sociales para mejorar la calidad del gasto social, fusionar e integrar 82 programaspblicos existentes en 26 iniciativas concentradas en la pobreza y desnutricin infantil.Las 26 iniciativas estaban relacionadas con la salud maternoinfantil, nutricin, logros en elaprendizaje, acceso a la inscripcin de nacimientos, acceso a servicios sociales bsicos yoportunidades comerciales, entre otros . Se inici en el 2008 la aplicacin del Presupuestopor Resultados (PPR), que introduce un cambio en la forma de hacer el presupuestopblico, crendose los programas: articulado nutricional, salud materna neonatal, logros delaprendizaje, acceso a la identidad y acceso a servicios sociales bsicos y oportunidades de

mercado. Hubo otros programas relacionados con el PPR que se incorporaron en 2010, comopor ejemplo manejo del medio ambiente, electricidad en reas rurales, agua y saneamiento,y telecomunicaciones en reas rurales.

Algunas de las caractersticas ms saltantes de CRECER representaban un cambio radical enla estrategia poltica del gobierno para combatir la desnutricin:

1. Ir ms all de la distribucin de alimentos. El gobierno no poda abandonarcompletamente programas de nutricin de alimentos que se consideraban en granmedida inecientes y clientelistas (como el Vaso de Leche), pero adopt medidasdecisivas destinadas a incluir un grupo de intervenciones polticas ms amplias quecomprendan mayor capacitacin, mejores prcticas de cocina, mejores hbitos dehigiene, acceso a agua segura, y uso de transferencias condicionadas de efectivo para

apoyar la reduccin de la desnutricin.2. Promover la complementariedad de las intervenciones. A diferencia de otros mbitos

polticos, la nutricin parece reunir mltiples enfoques e intervenciones polticas,generando as pocos conictos institucionales por enfoques predominantes o preferidos.Esta naturaleza consensual facilit la coordinacin poltica al interior de las entidadespblicas y entre las instituciones pblicas y las organizaciones no gubernamentales paraalcanzar la complementariedad por medio de la especializacin.

3. Descentralizar el mbito de las intervenciones. La premisa principal es que el gobiernocentral ya no es el nico proveedor de servicios. Por el contrario, el gobierno estrealizando esfuerzos sostenidos para transferir las responsabilidades administrativas,nancieras y polticas a los gobiernos regionales y municipales.

4. Financiar intervenciones polticas con fondos sucientes. El nanciamiento de laestrategia de nutricin del gobierno est preparado en su totalidad con el Presupuestopor Resultados (PPR). Esta estrategia permite a las entidades pblicas disear, formulary ejecutar polticas de acuerdo a los resultados esperados dando, al mismo tiempo, alMEF la capacidad de vigilar el uso de las asignaciones presupuestarias. El PPR ayuda aorientar el gasto del gobierno y, al mismo tiempo, mejorar la transparencia y la rendicinde cuentas en torno a las intervenciones polticas.

Uno de los momentos cruciales en la institucionalizacin de la estrategia para la reduccinde la pobreza consisti en el traspaso de la iniciativa del Ministerio de la Mujer y DesarrolloSocial (MIMDES) a la Secretara Tcnica de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales(ST-CIAS), a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).17 Aunque CRECER estuvo

17. Durante esta transicin, el subsecretario del MIMDES, Ivn Hidalgo, jug un papel decisivo pues dio a CRECER mayor

notoriedad poltica al interior de CT-CIAS, y facilit la comunicacin con la Iniciativa de Nutricin Infantil (IDI). Carlos Rojas,

Comunicacin Personal, 15 de febrero de 2011.


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Figura 8: Niveles de Coordinacin y Articulacin.

NIVEL NACIONAL

NIVEL REGIONAL

NIVEL LOCAL

ST-CIAS

Gobierno Regional

Gobierno Local

Fuente: MIMDES (2010)

a cargo del PCM, su ejecucin a nivel subnacional fue dirigida por los gobiernos regionales ylocales. CRECER tambin requiri la coordinacin horizontal entre la sociedad civil, el gobiernoy las ONG's (ver grco).

18. http://www.cias.gob.pe/crecer.php?var=5

Las intervenciones de CRECER se conceptualizaron de acuerdo a un modelo causal dedesnutricin enfocado principalmente en agua y saneamiento, prcticas alimentarionutricionales y tratamiento de enfermedades infecciosas, especialmente diarrea y problemasrespiratorios (Vargas 2010). El pas adoptaba por primera vez un modelo de causa-y-efectopara las intervenciones en trminos de su presupuesto nacional, e incorpor objetivos yresultados que se pueden cuanticar y medir, (Vargas 2010).

La estrategia nacional CRECER consta de tres ejes operacionales: 1) el desarrollo de lascapacidades humanas y el respeto de los derechos fundamentales, 2) la promocin de

oportunidades y capacidades econmicas, y 3) el establecimiento de una red de proteccinsocial.18 Estas dimensiones requieren una coordinacin sustancial entre las entidadespblicas. Por la variedad de intervenciones polticas existentes, el programa de transferenciascondicionadas de efectivo, JUNTOS, se ha convertido, posiblemente, en uno de los programasms visibles de CRECER ya que contribuye directamente al primer y tercer objetivos de laestrategia nacional.

La implementacin descentralizada de CRECER supuso la participacin de organizaciones dela sociedad civil y cooperacin internacional. La descentralizacin se articul nuevamente,en 2008, cuando a los lderes del programa JUNTOS se les encomend la tarea de desarrollarlas capacidades a nivel local y, en el mismo ao, el presupuesto asignado a los principalesprogramas sociales aument de $ 1.1 mil millones en 2007 a $ 2 mil millones (Vargas 2010).Con el programa reformado, los gobiernos locales proporcionan asistencia tcnica y recursos,

y adems ayudan a las comunidades a compartir conocimientos por medio de pasantas o


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visitas de aprendizaje. CRECER se program ejecutar en 1,119 distritos en los primeros dosquintiles del ndice de pobreza, con nfasis en las zonas rurales de la sierra y los distritosurbanos que mostraban los ms altos ndices de concentracin de desnutricin infantil(MIMDES 2010).

La evaluacin del primer ao de CRECER (GdP 2007) indic que los gobiernos regionales se habancomprometido, bajo el programa, a gastar 30% ms de su presupuesto ordinario destinadoa reducir la desnutricin, pero no estaban cumpliendo con el desarrollo de capacidadesy necesitaban incentivos. El MIMDES y MINSA estaban trabajando con las municipalidadespara desarrollar las capacidades, pero ste an era de pequea escala. El MEF estabaapoyando a los gobiernos regionales a travs del SNIP, pero no se concentr en la inversinsocial. La evaluacin recomend incentivar a los gobiernos regionales en el periodo siguiente.Segn el informe 2008 de la Iniciativa contra la Desnutricin Infantil, 12 gobiernos regionaleshaban institucionalizado CRECER y la estrategia del presupuesto por resultados se estabaponiendo en prctica a nivel nacional (IDI 2008).

9JUNTOS

Este un programa de transferencias condicionadas de efectivo cuyo objetivo es contribuircon la reduccin de la pobreza y la desnutricin crnica infantil, y acabar con la transmisinintergeneracional de la pobreza mediante la construccin de capital humano, especialmenteentre las poblaciones socialmente excluidas y de alto riesgo (Gobierno del Per 2011).Inicialmente establecido en el ltimo ao de gobierno de Toledo, el programa consta deun componente educativo importante (destinado a aumentar la tasa de asistencia a laescuelas de educacin primaria y reducir la tasa de desercin escolar y el trabajo infantil)

y un componente de salud (orientado a reducir la desnutricin y mortalidad de lactantes ynios y mejorar la atencin de la salud durante el embarazo). Esta meta exige que JUNTOSdesempee un papel activo en lo que se reere a mejorar la calidad y provisin de losservicios pblicos a travs de las escuelas y los centros de atencin de la salud. Al igual quela mayora de los programas de TCE, JUNTOS tambin promueve actividades productivasdirigidas por mujeres con la idea de aumentar el nmero de mujeres que perciban ingresoseconmicos estables (Perova y Vakis 2009).

El programa de transferencias condicionadas de efectivo fue creado por el Presidente Toledo,en 2005, como una iniciativa para reducir la pobreza. Toledo se inspir en la experiencia deotros programas de TCE, particularmente Progresa/ Oportunidades en Mxico, convencido deque las transferencias de efectivo eran menos caras y ms efectivas que las transferencias de

alimentos. El programa encontr oposicin entre quienes armaban que las transferenciasse usaran para hacer clientelismo durante la elecciones de 2006. Al adoptar JUNTOS, elgobierno tambin desoy la recomendacin de algunos analistas peruanos que plantearonque los programas existentes de reduccin de la pobreza deban unirse y reestructurarse, enlugar de crear otros nuevos (UNICEF 2006). Finalmente, la iniciativa del gobierno gan fuerzapoltica cuando recibi el respaldo parlamentario, y el programa estuvo inicialmente bajo elcontrol de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) con el n degarantizar su transparencia.

JUNTOS entrega a los hogares elegibles S/. 200.00 (US$ 71) cada dos meses, que setranseren como una suma ja a condicin de que cumplan lo siguiente:

Tramitar documentos completos de identidad para toda la familia

85% de asistencia a la escuela entre los nios.

Tener las cartillas de vacunacin completas, asistir a chequeos de salud y chequeos prey posnatales, y asistir a programas de desarrollo de capacidades.


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Hacer uso del paquete que ofrece el Programa Nacional de Asistencia Nutricional paranios menores de tres aos, y consumir agua potable y medicamentos antiparasitarios(UNICEF 2006).

Respecto a la focalizacin, JUNTOS se destaca entre los programas de TCE en la medidaen que parte de su focalizacin est diseada para compensar a los hogares afectadospor conictos polticos violentos. La primera comunidad en la que el programa se pusoen marcha fue Chuschi, lugar donde comenz la campaa de Sendero Luminoso contrael gobierno en 1980, y que sufri una masacre a manos del grupo terrorista en 1991. Lafocalizacin comprende tres etapas. La primera est basada en criterios objetivos comoexposicin a la violencia, nivel de pobreza, nivel de desnutricin crnica infantil, y pobrezaextrema en trminos de ingresos. Los datos de focalizacin provienen de los mapas depobreza elaborados por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y FONCODES, el censonacional del INEI, y el Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. La segundaetapa est basada en un cuestionario a nivel de hogares elaborado por el INEI, el cual estcombinado con un algoritmo para establecer el punto de corte entre pobres y no pobres.Este algoritmo ha generado problemas ya que no distingue adecuadamente entre las familiaselegibles y no elegibles y, en algunos casos, la diferencia es la fraccin de un porcentaje.Esto ha provocado errores de inclusin y exclusin por parte del programa. La tercera etapaes la validacin de los hogares elegibles en asambleas locales, en las que se han generadoconictos debido a las relaciones de poder y el temor a represalias cuando se indica y comparael nivel de bienes y propiedades de un miembro de la comunidad (Valente 2010).

En lo que se reere a la gestin, el programa fue diseado para reducir al mnimo losproblemas existentes con otros programas sociales del pas (dirigidos por el MIMDES):

captacin poltica de los benecios del programa, redes clientelistas que afectaban a laspoblaciones beneciarias, falta de colaboracin entre sectores, e incapacidad de focalizarcon xito a las poblaciones pobres. Para contrarrestar estas deciencias, el diseo de JUNTOSincluye una junta directiva centralizada a cargo de la PCM, la provisin de mecanismos parapromover la coordinacin intersectorial, como por ejemplo las condicionalidades mltiples(mencionadas ms arriba), y un slido sistema de monitoreo y evaluacin con su propio comitde gestin y facilitadores comunitarios. La junta directiva de JUNTOS est integrada por unpresidente, cuatro representantes de la sociedad civil que forman parte del Acuerdo Nacional,y funcionarios de los Ministerios de Educacin, Salud, la Mujer y Desarrollo Social, y Economay Finanzas. La junta directiva tiene a su cargo la gestin permanente de los componentes delprograma y la resolucin de problemas relacionados con la politizacin y la sobrecarga de losservicios. La junta directiva prctica la toma de decisiones de consenso y la transparencia

con el n de poner nfasis en la legitimidad de JUNTOS. La coordinacin entre los sectores delgobierno est a cargo de los Comits Tcnicos Multisectoriales (CTM), cuya responsabilidades vincular el programa con los sectores del gobierno y la Mesa de Concertacin para la Luchacontra la Pobreza (MCLCP).19

El presupuesto de JUNTOS fue promulgado, en 2005, mediante la Ley N 28562, destinando S/.120 millones (aproximadamente US$ 40 millones) para nanciar la fase piloto del programa

19. La administracin e implementacin es responsabilidad del director ejecutivo, con el apoyo de un comit tcnico y

coordinadores regionales y distritales. Tambin intervienen facilitadores que son elegidos en un proceso pblico competitivo

supervisado por la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, y que sirven de enlace entre los servicios y

beneciarios del programa. El monitoreo y evaluacin es facilitado por un sistema que est parcialmente automatizado,

en el que se usan cdigos de barras que permiten el acceso a informacin sobre cada beneciario. El sistema de registrode JUNTOS tambin rene informacin sobre otros programas sociales que no disponen de registros apropiados. La

supervisin de la funcin de monitoreo y evaluacin est a cargo del Comit de Supervisin y Transparencia (CST) que

est formado por representantes de la iglesia y de la sociedad civil, en colaboracin con las MCLCP locales y provinciales

(UNICEF 2006).


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que cubri 110 distritos de Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y Hunuco. Al ao siguiente,se desembolsaron S/. 300 millones para la expansin del programa a otros 210 distritos decinco regiones ms: Puno, Cajamarca, La Libertad, Junn y Ancash. Del presupuesto totalasignado, 60% es para pagar las transferencias de efectivo, 30% para nanciar serviciosbsicos, y 10% para cubrir gastos operacionales, que son menores a los de los programas TCEde Mxico y Chile (UNICEF 2006). Las asignaciones presupuestarias entregadas al programaJUNTOS han aumentando sustancialmente en los ltimos aos, de $106 millones en 2006 a$177 millones en 2007 (Alczar, 2009). En 2009, la asignacin presupuestaria de JUNTOS(a travs del presupuesto por resultados) represent el 8.2% del presupuesto total asignadoa los programas sociales.


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3. LA IDEOLOGA POLITICA PARAREDUCIR LA DESNUTRICIN

EN EL PER

Este informe plantea que el xito del gobierno en la reduccin de la desnutricin no guardamucha relacin con factores estructurales tales como el crecimiento econmico o el augede las materias primas, sino con una intervencin efectiva por parte del gobierno que: a)promovi la coordinacin eciente de una estrategia nacional entre los sectores de gobiernoy mltiples actores, b) puso en prctica la estrategia en diversos territorios a nivel regionaly local, y c) asign de manera eciente el nanciamiento necesario a travs del proceso depresupuestacin por resultados. Un ingrediente primordial del xito en cuanto a las polticas esel papel que desempe la Iniciativa contra la Desnutricin Crnica Infantil (IDI), un colectivo

formado por agencias de cooperacin, ONG internacionales, organizaciones de la sociedadcivil e instituciones de investigacin que promovieron y facilitaron la integracin horizontalentre los sectores (a), la integracin vertical entre los territorios (b), y la coordinacin nancierao presupuestaria (c) entre todos los niveles.

La iniciativa contra la desnutricin infantil.

La experiencia peruana en la reduccin de la desnutricin crnica destaca un esfuerzode fructfero entre las entidades pblicas y las organizaciones no gubernamentales parapromover buenas polticas ms all de la nutricin, trabajando en los diversos sectores depoltica, entre ellos salud, educacin, vivienda, y nanzas pblicas. La Iniciativa contra la

Desnutricin Crnica Infantil (IDI) se cre y desarroll en 2006 con la nalidad de acompaar

los esfuerzos del gobierno. La IDI es una coalicin dedicada a la incidencia poltica,integrada por diversas instituciones, todas las cuales vienen trabajando activamente paraaliviar la desnutricin infantil en el Per. Estas instituciones son Accin contra el Hambre(ACH), ADRA Per, CARE Per, CARITAS Per, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF), Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), Future Generations, Institutode Investigacin Nutricional (IIN), Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza(MCLCP), Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricutultura y Alimentacin (FAO),Organizacin Panamericana de la Salud (OMS/OPS), Plan Internacional, PRISMA, ProgramaMundial de Alimentos (PMA) y USAID.

Tal como lo reconocen varios de los actores entrevistados, la creacin de la IDI en

2006, se atribuye en gran medida al papel de liderazgo desempeado por CARE Per,particularmente a su Director de Pas, Milo Stanojevich. La creacin de la IDI represent,para CARE, una valiosa oportunidad para llevar a escala nacional los esfuerzos realizadosininterrumpidamente por esta ONG para combatir la desnutricin a nivel regional. Hasta


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Acuerdo Interno 2006). Gracias a esta plataforma, los donantes y las agencias de cooperacinpudieron reunirse para discutir asuntos polticos urgentes, analizar mecanismos efectivospara inuenciar las polticas, e idear sistemas de costos compartidos y de conanciamientoque ayudaron a promover la campaa de lucha contra la pobreza. Sin embargo, la Iniciativano intent compartir las prioridades ni los costos programticos, ya que se tena la idea deque coordinar la asignacin de fondos programticos generara inevitablemente controversiasentre sus integrantes.

El tercer papel de la IDI fue lanzar y mantener los esfuerzos de incidencia para garantizarel compromiso de las autoridades electas, elites polticas (incluyendo los candidatos a lapresidencia en primer lugar y los presidentes regionales en segundo lugar) y el pblico engeneral. Uno de los actos pblicos ms importantes que dio a conocer el trabajo de incidenciade la IDI fue el lanzamiento, en 2006, de una campaa suscrita por diez candidatos a lapresidencia del Per, quienes rmaron un acta comprometindose a hacer de la lucha contrala desnutricin una prioridad nacional de su gobierno en caso ganaran las elecciones.

El compromiso suscrito por los candidatos era reducir la desnutricin crnica en 5 puntosporcentuales en nios menores de cinco aos, en los siguientes cinco aos (5x5x5) hasta2011, y cerrar la brecha urbana-rural existente.20Despus de las elecciones presidenciales, laIDI se vio ante el desafo de convencer al candidato ganador, Alan Garca, para que cumpliesecon sus promesas electorales. Una vez ms, la IDI tom la iniciativa de redactar un documentode poltica con acciones concretas para los 100 primeros das de su mandato. Una vez queGarca asumi la presidencia, se comprometi a reducir la desnutricin infantil, elevando lameta a 9 puntos porcentuales, dando prioridad a los nios menores de 3 aos que eran losms vulnerables en cuanto a nutricin y pobreza. El plan original de Garca se concentr en

desarrollar capital humana, promover el desarrollo social y la responsabilidad compartida, yreducir la pobreza en 1,119 distritos a nivel nacional. Ante el xito del esfuerzo para obtenerinuencia poltica, el siguiente paso de la IDI fue involucrar a las autoridades pblicasregionales, junto con otros aliados como el Banco Mundial (que no era formalmente parte dela IDI, pero asista a las reuniones). Los Presidentes Regionales suscribieron la Declaracinde Lima sobre la Desnutricin Infantil, que les comprometa a reducir la desnutricin crnicainfantil en 5 puntos porcentuales para 2011.

Por medio de estos actos pblicos de inuencia poltica, la IDI obtuvo el compromiso alargo plazo de las elites polticas para promover esfuerzos de poltica en la lucha contra ladesnutricin. Los esfuerzos de la IDI obtuvieron el apoyo y aprobacin del Primer Ministro,Jorge del Castillo, estrecho colaborador del Presidente Garca, y Virginia Borra, titular delMinisterio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). Cuando Jorge del Castillo fue sustituidoen el cargo por Yehude Simon, en 2009, la IDI record rpidamente al nuevo Primer Ministrolos compromisos polticos suscritos por su antecesor (Entrevista #24).

Al nal de su primer ao, la evaluacin que la Iniciativa realiz de los avances hechos por elgobierno en la lucha contra la desnutricin crnica revel que los gobiernos regionales noestaban desempeando el papel que se esperaba de ellos y que se requeran incentivos ycapacitacin para alinearles alrededor del esfuerzo nacional (IDI 2007). Esto se resolvi de dosmaneras. En primer lugar, en 2008 se aprob la Norma Tcnica 001-2008 que descentralizabala implementacin local de CRECER hacia los gobiernos regionales y municipales, con lo cual12 gobiernos regionales se suscribieron formalmente para manifestar su compromiso con elprograma.21En segundo lugar, para atender las necesidades de capacitacin, a los directivos

20. Esta ltima fue una importante contribucin puesto que reej el enfoque basado en derechos adoptado por las institucionesintegrantes de la IDI.

21. Al momento de redactarse el presente informe, haba 21 gobiernos regionales y 650 gobiernos locales que adoptaron e

institucionalizaron la Estrategia Nacional CRECER.


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La PCM, por medio de la CIAS, tuvo un papel primordial en articular y coordinar CRECERdesde 2007. Como se mencion anteriormente, CRECER jug un papel decisivo en articularuna serie de iniciativas de proteccin social dispersas anteriormente en diversos ministerios yejecutadas en diferentes sectores (Entrevista #21 y Banco Mundial 2007).25

25. El programa de pensiones y el Programa del Vaso de Leche (VdL) fueron coordinados por el Ministerio de Economa y

Finanzas (MEF); el de empleo temporal/ mercado laboral por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MINTRA);

otros programas de distribucin de alimentos (excepto el VdL) fueron coordinados por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo

Social (MIMDES); los programas de proteccin a la niez, poblacin desplazada y adultos mayores estuvieron a cargo

de FONCODES; los subsidios para los grupos pobres fueron administrados por el Ministerio de Vivienda, Construccin y

Saneamiento (MVCS) y el Ministerio de Energa y Minas (MEM); y el programa Manejo Sostenible de Recursos Naturales

para la Poblacin Rural estuvo a cargo del Ministerio de Agricultura (MINAG).

La adopcin del programa de transferencias condicionadas, JUNTOS, demuestra el papeldecisivo que puede tener una autoridad ecaz y centralizada en garantizar el xito de laarticulacin horizontal (intersectorial). En el caso del Per, el Poder Ejecutivo desempeo

un papel protagnico en el diseo, implementacin y monitoreo del programa JUNTOS.Desde Lima, la PCM-CIAS fue capaz de disear, identicar y focalizar las asignacionesmonetarias a los hogares pobres de los distritos ms necesitados. El clculo y transferenciade los fondos se coordin desde el gobierno central, a travs del Ministerio de Economay Finanzas (MEF). La asignacin de las transferencias condicionadas de efectivo requirique los padres de familia demostrasen que sus hijos asistan a la escuela, tuviesen lascartillas de vacunacin completas, llevasen a sus hijos a chequeos de salud y a las mujeresembarazadas a chequeos pre y posnatales, y que hicieran uso del paquete ofrecido por elPrograma Nacional de Asistencia Alimentaria. Para prestar los servicios y hacer cumplir lascondicionalidades del programa, fue necesario que los sectores de gobierno coordinasenesfuerzos a nivel local. Los ministerios de Salud, Educacin, Vivienda, y Desarrollo Socialtuvieron que coordinar acciones, compartir informacin, monitorear el cumplimiento

e informar sobre los gastos al MEF. Para facilitar estos desafos de coordinacin, seconstituy la junta directiva de JUNTOS a nivel distrital, la cual estaba compuesta de unpresidente, cuatro representantes del Acuerdo Nacional que formaran parte de la sociedadcivil, as como representantes de los ministerios de Educacin, Salud, MIMDES y MEF. Encierto modo, la estructura de coordinacin establecida a nivel nacional se reprodujo enuna escala proporcional a nivel distrital. Por consiguiente, la coordinacin intersectorialestaba a cargo de los Comits Tcnicos Multisectoriales (CTM).

Recuadro 1. Cooperacin Intersectorial y Vertical Eciente: el caso de

JUNTOS.

Paradjicamente, la marcada delegacin de autoridad para tomar decisiones a laautoridad ejecutiva tambin signic que los representantes electos a nivel nacionalcongregados en el Congreso de la Repblica fueran excluidos del diseo, formulacin oimplementacin de la Estrategia Nacional. Con muy pocas excepciones, los congresistasmantenan conversaciones o tenan interacciones muy limitadas con representantesde los ministerios de Salud, Educacin o Desarrollo Social, y apenas acababan deenterarse que la ST-CIAS era la entidad pblica responsable de las polticas sociales(Entrevista #9). El hecho de que el Congreso no participase en la promocin de losesfuerzos relativos a la formulacin de polticas quizs no fue sorprendente teniendo encuenta su bajos niveles de capacidad tcnica y aprobacin pblica (Meja Acosta 2008).Sin embargo, la exclusin del Congreso de la Repblica como legtima esfera de la formulacinde polticas se explica por la fragmentacin persistente de sus partidos polticos. Ante la falta


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de una mayora unipartidista que respaldase su agenda, el Presidente Garca concentr lasprerrogativas en materia de formulacin de polticas convencido de que las negociacionespolticas con diversos socios de la coalicin menoscabara la coherencia o el costo de lasreformas polticas tan necesarias (Meja Acosta 2009).

La ausencia de partidos polticos nacionales es un problema de importancia en la estrategia delos gobiernos para atacar la desnutricin en el largo plazo. El Congreso tiene la responsabilidady el mandato de: a) producir una legislacin de calidad para promover e institucionalizar losesfuerzos del Estado en la lucha contra la desnutricin crnica, b) jugar un papel activo enel monitoreo y supervisin de las iniciativas del Estado, y c) establecer vnculos directos derendicin de cuentas entre los legisladores y sus bases de apoyo en lo que respecta a reducirla desnutricin. Hasta ahora el Congreso ha jugado un papel marginal en el proceso deformulacin de polticas, que se limita a la preparacin de un proyecto de ley sobre seguridadalimentaria en cooperacin con la FAO, pero quedan otros asuntos de poltica (como la LeyEspecial de Lactancia Materna) en los que el Congreso puede tener un papel decisivo en lalucha contra la desnutricin. (Entrevistas #9 y #17).

Coordinacin vertical: goernailidad a mltiples niveles.

El desafo de una articulacin vertical efectiva alude a la capacidad del Estado para coordinar,implementar y monitorear su estrategia de reduccin de la pobreza a los diversos niveles degobierno: nacional, regional y municipal. Paradjicamente, este informe considera que el factordecisivo que contribuy a una coordinacin horizontal efectiva, a saber la autoridad ejecutivadirecta en planicacin y orientacin de las polticas, a veces puede resultar contraproducente

para la promocin de una coordinacin vertical efectiva. La pregunta central es: cules sonlos incentivos de cooperacin de los gobiernos subnacionales (regionales y municipales) paraadoptar, promover y beneciarse de las intervenciones polticas establecidas por el gobierno

central nacional? Este es un dilema de cooperacin particularmente difcil teniendo en cuentael escenario poltico extremadamente fragmentado y desconectado en el Per. Despusde las elecciones presidenciales de 2006, slo dos de los 25 gobiernos regionales electospertenecan al APRA, el partido poltico gobernante. A nivel local, en las 195 provincias y los1,831 distritos, el escenario est aun ms fragmentado, dominando agrupaciones polticaslocales poco conectadas con los partidos nacionales.

Los actores entrevistados para este informe conrmaron la idea de que la articulacin

vertical de la Estrategia Nacional haba promovido una coordinacin efectiva entre el

gobierno central y los gobiernos regionales, pero persistan serios problemas para vincularlas polticas de reduccin de la pobreza entre los niveles regional y municipal. Estainformacin es coherente con los esfuerzos del gobierno para delegar a los gobiernosregionales una parte de la responsabilidad administrativa y nanciera para promover

la Estrategia Nacional de Reduccin de la Pobreza. La IDI tuvo un papel decisivo enasegurar la coordinacin poltica y el compromiso poltico de las autoridades nacionalesy regionales. Despus del lanzamiento ocial de CRECER en marzo de 2007 con la

Declaracin de Lima, rmada por el jefe de estado y los presidentes regionales, la IDI

y sus aliados (como el Banco Mundial) movilizaron a los presidentes de los gobiernosregionales para que rmasen la Declaracin de Lima sobre la Desnutricin Infantil,

asegurando as su compromiso poltico con la reduccin de la desnutricin crnica en 5

puntos porcentuales antes de 2011.En la prctica, la implementacin (regional) de CRECER no fue nada fcil. Una de lasevaluaciones internas del proceso, encargada por la IDI, publicada a nes de 2007, demostr

que los gobiernos regionales requeran incentivos ms claros y mayor capacitacin para


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pueden ofrecer incentivos claros y benecios tangibles a los polticos comprometidos con elxito de las estrategias de reduccin de la pobreza. Esta idea se discutir ms a fondo en lasiguiente seccin.

9Coordinacin desde abajo: el caso de Ayacucho

Diversos observadores entrevistados coincidieron en que la regin de Ayacucho constituyeun excelente estudio de caso sobre la coordinacin de las polticas entre los sectores ysobre la cooperacin poltica entre las autoridades elegidas a nivel subnacional. La reginalcanz un crecimiento econmico sin precedentes (11% del PBI en 2009) con una drsticareduccin de la desnutricin crnica en ms de 6 puntos porcentuales y una reduccin de latasa de pobreza durante el periodo 2005-2009. El xito logrado en Ayacucho es realmente

excepcional porque esta regin fue el principal blanco de la violencia poltica durante los aos80 y 90. La violencia caus estragos en la poblacin civil, destruy el tejido social y trastocla productividad econmica. El caso de Ayacucho tambin es notable porque consigui xitosin tener acceso a transferencias o ingresos provenientes de la exportacin de recursosnaturales, a diferencia de la regin de Cajamarca, que se beneci con abundantes ingresospero no pudo mejorar sus indicadores socioeconmicos.

Existen razones para creer que el xito de Ayacucho se debe en parte a una buena coordinacinsectorial (horizontal) y territorial (vertical) de las entidades pblicas encargadas de la luchacontra la desnutricin. La adopcin de la estrategia CRECER -Wari, la versin regional deCRECER, reprodujo los mismos casos de coordinacin poltica para facilitar el dilogointersectorial y poltico, y estableci una clara divisin de roles en la planicacin y ejecucindel programa entre las entidades pblicas y las organizaciones no gubernamentales. En

efecto, Ayacucho ha asegurado la cooperacin entre las autoridades nacionales (incluyendola Secretara Tcnica de ST-CIAS, la Coordinacin Nacional de CRECER y representantesde los ministerios de Salud, Educacin, Vivienda, y Trabajo), entidades pblicas regionales(incluida la Presidencia del Consejo Regional de Lucha contra la Pobreza y DesnutricinInfantil, y Directores Regionales de JUNTOS, PRONAA y FONCODES), autoridades electascomo el Presidente Regional de Ayacucho, y alcaldes de 12 municipalidades distritales. Losrepresentantes del Acuerdo Nacional, y la Mesa de Concertacin para la Lucha contra laPobreza tambin contribuyeron a la coordinacin poltica y la implementacin de la estrategiaCRECER-Wari a travs de sus ocinas regionales en Ayacucho (Entrevistas # 13, #14 y #16).

La cooperacin internacional y las agencies donantes tambin desempearon un papelimportante en lo que se reere a posibilitar la coordinacin proporcionando pericia tcnica y

apoyo nanciero para la actividades de implementacin, de capacitacin y de desarrollo decapacidades. CARE gener informalmente otras sinergias importantes entre la cooperacin yel gobierno, lo que facilit el xito de las polticas. Por ejemplo, Ral Luna, el primer gerentede desarrollo social de la estrategia CRECER -Wari haba trabajado antes en CARE Per yconoca muy bien los enfoques de poltica de UNICEF. Otro experto, el segundo gerente dedesarrollo social en el gobierno de Ayacucho, Hugo Garca Godos, tambin haba sido Jefede Seguridad Alimentaria en CARE Per. El Presidente Regional de Ayacucho, Ernesto MolinaGarca, haba establecido una estrecha relacin de trabajo con el equipo tcnico de CARE yotras instituciones, lo cual ciment su compromiso con la implementacin de la estrategia denutricin desde su eleccin (Entrevista #16).

En lo que respecta a la integracin vertical, la experiencia de Ayacucho evidencia sinergiasimportantes entre el gobierno nacional y regional. El Presidente Regional, Ernesto Molina,

adopt la estrategia nacional CRECER como poltica social central de su gobierno, le puso supropia marca y la adapt a las capacidades y potencialidades de su regin. Molina cre uncomit intersectorial (semejante a la estructura de coordinacin nacional) para facilitar lasalineaciones horizontales en la lucha contra la pobreza. Asimismo estableci una buena


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relacin personal con los principales actores a nivel nacional, incluy

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ANÁLISIS DEL ÉXITO EN LA LUCHA CONTRA LA DESNUTRICIÓN ESPAÑOL - INGLES