análisis sectorial de residuos sólidos ecuador - paho/who

Gobierno de la República del Ecuador

ANÁLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SÓLIDOS

ECUADOR

Organización Panamericana de la Salud Organización Mundial de la Salud

División de Salud y Ambiente

Mayo 2002

Instituciones Auspiciadoras del Análisis Sectorial

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ)

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Ministerio del Ambiente del Ecuador (MINA)

Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda del Ecuador (MIDUVI)

Ministerio de Salud Pública del Ecuador (MNP)

Organización Panamericana de la Salud (OPS)

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ANÁLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SÓLIDOS

ECUADOR

Organización Panamericana de la SaludOrganización Mundial de la Salud

División de Salud y Ambiente

Mayo 2002

I N D I C E

RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................ iPresentación ............................................................................................................. iAlgunos Indicadores Importantes.................................................................................. iAntecedentes .............................................................................................................iiAnálisis Situacional...................................................................................................... iiiAspectos Críticos Clave................................................................................................vVisión Conceptual para el Desarrollo del Sector ..........................................................viPolíticas, Estrategias y Perfiles de Proyectos ............................................................ viii

1. INTRODUCCIÓN.......................................................................................................11.1 Antecedentes .................................................................................................. 11.2 Objetivos y Metas del Análisis ......................................................................... 21.3 Temas y Enfoque del Análisis.......................................................................... 21.4 Programa de Trabajo....................................................................................... 31.5 Instituciones Participantes del Análisis Sectorial .............................................. 3

2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS.......................................................52.1 Ubicación y Superficie..................................................................................... 52.2 Geografía y Clima............................................................................................ 52.3 Infraestructura Vial .......................................................................................... 72.4 Población........................................................................................................ 72.5 División Política............................................................................................. 102.6 Características Sociales y de Escolaridad ..................................................... 112.7 Características Económicas .......................................................................... 12

3. ANÁLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR..............................................................243.1 Breve Reseña Histórica del Desarrollo del País............................................. 243.2 Principales Políticas de Gobierno Relacionadas con el Sector....................... 29

3.2.1 La promoción de la modernización .................................................... 293.2.2 El apoyo a la descentralización.......................................................... 29

3.3 Políticas, Planes y Programas del Sector ...................................................... 303.3.1 Políticas ............................................................................................. 303.3.2 Programas sectoriales........................................................................ 32

3.4 Instituciones y Entidades Relacionadas con el Sector.................................... 323.4.1 Principales actores ............................................................................ 323.4.2 Participación de AME ........................................................................ 343.4.3 Microempresas .................................................................................. 343.4.4 Participación de ONG........................................................................ 34

3.5 Marco Legal y Estructuración de Competencias Institucionales ..................... 343.5.1 Análisis del marco jurídico que regula el sector de residuos sólidos ... 343.5.2 Identificación de problemas generales ............................................... 403.5.3 Legislación sobre la estructura y funciones institucionales................. 453.5.4 Relaciones extrasectoriales ............................................................... 473.5.5 Reforma estructural del sector........................................................... 493.5.6 Aspectos técnicos legales.................................................................. 53

3.6 Esquema Funcional de los Principales Actores del Sector............................. 543.6.1 Entidades del Gabinete Ecuatoriano.................................................. 543.6.2 Coordinación Interinstitucional ........................................................... 583.6.3 Organización de los servicios de limpieza urbana en el país.............. 583.6.4 Fortalezas y debilidades .................................................................... 65

3.7 Aspectos Económicos y Financieros.............................................................. 663.7.1 El Sector de residuos sólidos en la economía nacional ...................... 663.7.2 Financiamiento del sector.................................................................. 743.7.3 Tarifas y cobro a los usuarios ............................................................ 79

3.8 Aspectos Técnicos Operacionales y Administrativos de los Servicios ........... 853.8.1 Generación de residuos sólidos ......................................................... 853.8.2 Almacenamiento................................................................................ 883.8.3 Barrido............................................................................................... 893.8.4 Recolección de residuos sólidos municipales .................................... 903.8.5 Equipos utilizados.............................................................................. 963.8.6 Tratamiento de residuos sólidos domésticos,

peligrosos y especiales...................................................................... 973.8.7 Estaciones de transferencia............................................................... 983.8.8 Disposición final................................................................................. 993.8.9 Segregación formal e informal ..........................................................1013.8.10 Recursos humanos y desarrollo tecnológico.....................................1023.8.11 Conclusiones ....................................................................................103

3.9 La Participación de la Sociedad en el Sector................................................1053.9.1 Participación del sector privado ........................................................1053.9.2 Participación del sector académico...................................................1063.9.3 Participación de ONG.......................................................................106

3.10 El Sector Salud y los Residuos Sólidos.........................................................1063.10.1 Salud pública....................................................................................1063.10.2 Salud ocupacional ............................................................................1153.10.3 Accidentes y desastres .....................................................................118

3.11 Contaminación Ambiental.............................................................................1223.11.1 Situación actual ................................................................................1223.11.2 Gestión ambiental.............................................................................1273.11.3 Prácticas que protegen el ambiente..................................................133

4. ASPECTOS CRÍTICOS CLAVE............................................................................1374.1 Aspectos Críticos en Materia Institucional.....................................................137

4.1.1 Baja capacidad de gestión de las municipalidades ............................1374.1.2 Escasa coordinación interinstitucional ..............................................1384.1.3 Insuficiencia de Información.............................................................139

4.2 Aspectos Críticos Relativos al Marco Legal y Normativo...............................1394.2.1 Desconocimiento del marco legal y de su

aplicación por las municipalidades....................................................1394.2.2 Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial ............1394.2.3 Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico................140

4.3 Aspectos Críticos con Respecto a Economía y Finanzas..............................1404.3.1 Los servicios son económicamente insostenibles .............................1404.3.2 No existen condiciones para alentar las inversiones en el sector......140

4.3.3 Gestión administrativa - contable deficiente......................................1404.3.4 Carencia de esquemas de gestión alternativos.................................140

4.4 Aspectos Críticos Asociados a los Temas de Salud y Ambiente...................1414.5 Aspectos Críticos Inherentes al Desarrollo Social y la

Participación de la Sociedad.........................................................................1454.5.1 Con respecto al desarrollo social ......................................................1454.5.2 Con Respecto a la participación ciudadana ......................................146

4.6 Aspectos Críticos que Corresponden a los EsquemasTécnicos y Operacionales.............................................................................1484.6.1 Aspectos críticos técnico operativos .................................................148

5. POSICIÓN ESTRATÉGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLODEL SECTOR........................................................................................................1515.1 Bases para el Desarrollo de una Política Intersectorial .................................1515.2 Enfoque Conceptual Propuesto para El Ecuador..........................................153

6. POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS .......................161

7. PERFILES DE PROYECTO PRIORITARIOS ......................................................1807.1 Proyecto Número 1:

Inventario Nacional de la Disposición Final de Residuos Sólidos ..................1807.2 Proyecto Número 2:

Planificación del Sector ................................................................................1827.3 Proyecto Número 3:

Fortalecimiento Institucional de los Ministerios del Ramo(Ministerios del Ambiente, de Salud Publica y de DesarrolloUrbano y Vivienda).......................................................................................184

7.4 Proyecto Número 4:Sistema Nacional de Tarifación para el Manejo de Residuos Sólidos ...........185

7.5 Proyecto Número 5:Definición de Requerimientos de Infraestructura y Modelos de Gestión........187

7.6 Proyecto Número 6:Formación de una Red Endógena para el Fortalecimientode Ciencia y Tecnología ...............................................................................191

7.7 Proyecto Número 7:Establecimiento de las Bases para la Creación de unaLey Marco de Residuos Sólidos....................................................................193

7.8 Proyecto Número 8:Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios .............................194

7.9 Proyecto Número 9:Asistencia a Comunidades en el Manejo de sus Residuos Sólidos ...............196

7.10 Proyecto Número 10:Fortalecimiento Integral a las Municipalidades ..............................................198

7.11 Proyecto Número 11:Sistema de Información Gerencial ................................................................200

7.12 Proyecto Número 12:Cartera de Financiamiento e Instrumentos Económicos ...............................201

7.13 Proyecto Número 13:Desarrollo de Infraestructura para Disposición Final .....................................204

7.14 Proyecto Número 14:Creación de un Centro Piloto de Valorización yAprovechamiento de Escombros ..................................................................206

7.15 Proyecto Número 15:Racionalización y Normalización del Marco Normativo .................................208

8. PLAN DE INVERSIONES PRIORITARIAS PARA EL SECTOR ........................211

9. PLAN DE ACCIÓN PRELIMINAR ........................................................................216

10 BIBLIOGRAFÍA.....................................................................................................219

11 EQUIPO TÉCNICO................................................................................................223

A N E X O S :A n e x o A: Carta CompromisoA n e x o B: Estructuración del Ordenamiento Jurídico en el Ecuador sobre Desechos

SólidosA n e x o C: Listado de Proyectos sobre Residuos Sólidos Financiados por el BEDEA n e x o D: Estructura Tarifaria de la Ciudad de Cuenca

SIGLAS

AME Asociación Ecuatoriana de Municipalidades

BEDE Banco del Estado

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CEPL Centro de Producción Limpia

CIGER Comité Interinstucional para la Gestión de Residuos Sólidos

CONAM Consejo de Modernización del Estado

CONCOPE Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador

CONESUP Consejo Nacional de Educación Superior

DHMA Dirección Municipal de Higiene y Medio Ambiente de Quito

DIGMER Dirección General de la Marina Mercante y del Litoral

EMAC Empresa Municipal de Aseo (Cuenca)

EMASEO Empresa Municipal de Aseo (Quito)

EMSABA Empresa Municipal de Saneamiento Ambiental de Babahoyo

GTZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica

IEOS Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INERHI Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos

INNFA Instituto Nacional del Niño y la Familia

JICA Agencia Japonesa de Cooperación Técnica

MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda

MINA Ministerio del Ambiente

MNP Ministerio de Salud Pública

OI Organizaciones Internacionales

ONG Organizaciones No Gubernamentales

OPS/OMS Organización Panamericana de la Salud/ Organización Mundial de la Salud

PDM Programa de Desarrollo Municipal

PFM Programa de Fortalecimiento Institucional (GTZ)

PIB Producto Interno Bruto

SAPSB Dirección Nacional de Normativa de Saneamiento Ambiental

SIISE Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

SSA Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (MIDUVI)

SMV Salario Vital Mínimo

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

RESUMEN EJECUTIVO

PRESENTACIÓN

El Análisis Sectorial de Residuos Sólidos para el Ecuador (ASRSE) fue formulado a partirdel diagnóstico realizado sobre el tema, como una primera aproximación integradora de la situaciónactual respecto al manejo de los residuos sólidos; el cual tomó en cuenta, los diferentes aspectosinstitucionales, financieros, legales, técnico-operacionales, de participación ciudadana, así como desalud y medio ambiente relativos al sector mencionado.

Así mismo, con el enfoque intersectorial con que fue preparado el diagnóstico del sector, sellevó a cabo una amplia recopilación de información, tanto en instituciones públicas del sector, comoen organismos privados, agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales yasociaciones gremiales. Además, como complemento, se realizaron una serie de visitas adiferentes entidades relacionadas con el sector, así como entrevistas personales y telefónicas conprofesionales involucrados con los temas a desarrollar, indicados en los términos de referencia delASRSE.

ALGUNOS INDICADORES IMPORTANTES

El Ecuador se localiza al noroeste de América del Sur, limitando al norte con Colombia, alsur y este con el Perú y al oeste con el Océano Pacífico. Ocupa una superficie de 271.000 km2. Sucapital es Quito, que se constituye en un Distrito Metropolitano.

Se ubica en la línea ecuatorial y está dividido en cuatro regiones geográficas: la Costa, quecomprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que se extiende a lolargo de las dos cadenas montañosas de la cordillera de Los Andes; el Oriente o región Amazónica,al este de la cordillera señalada y la región Insular o Islas Galápagos, localizada a 965 km de lacosta, en el Océano Pacífico.

Pese a situarse en la línea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado, debidoprincipalmente a su relieve territorial y la influencia de la corriente fría de Humbolt en verano y la deEl Niño en invierno.

La región Costa es calurosa y húmeda, con una temperatura promedio de 26° C. En laregión Sierra la temperatura varía en función de la hora del día con valores promedio de 7° C alamanecer o anochecer y 21° C al mediodía. En la región Amazónica, que es más calurosa yhúmeda que la Costa, la temperatura fácilmente puede llegar a los 37,8° C.

La hidrografía del Ecuador está determinada por la cordillera de Los Andes. Aquí nacenríos que van al Océano Pacífico y otros que van a desembocar en el río Amazonas. La redhidrográfica del Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ríos y por las facilidades denavegación.

En el Ecuador existen cuerpos de agua superficiales de gran belleza natural, como son loslagos de: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia de Imbabura; la laguna deColta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en la provincia de Azuay.

Hay otras lagunas pequeñas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yambo en laprovincia de Tungurahua. En el Oriente se encuentran los lagos: Agrio, Zancudo, Cocha yJatuncocha.

ii

En la actualidad, el Ecuador cuenta con más de 43.000 km de carreteras, de las cuales22.052 km corresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la región Amazónica y 184km a Galápagos. La principal vía es la carretera Panamericana, que atraviesa el país de norte asur, la cual permite enlazar las tres regiones continentales del país.

La población del Ecuador se estima en más de 12 millones de habitantes, de los cuales el64% habita en centros urbanos y el resto en el medio rural. La cobertura del servicio de aguapotable es del 67%, porcentaje que corresponde a 8.238.931 habitantes. Así mismo, a nivel delpaís, la cobertura del servicio de alcantarillado es del 57%, porcentaje que corresponde a 7.048.595habitantes.

En cuanto al manejo de los residuos sólidos, se considera que solamente un 49,10% de lapoblación, que equivale a más de 6 millones de habitantes, cuenta con servicios de aseo; coberturaque incluye a menos de 415.000 habitantes, que se asientan en el medio rural.

ANTECEDENTES

En diferentes ocasiones, se ha intentado dar solución al problema de los residuos sólidos enel país. Durante los años setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito alMinisterio de Salud Pública, tenía la responsabilidad del sector de agua potable y saneamiento,dentro del cual se incluía la gestión de residuos sólidos. El IEOS realizó estudios en todas lascapitales provinciales del país, a partir de un acuerdo multinacional signado en Chile en 1974.

Así mismo, durante los años 80, el IEOS trabajó en la implementación de dichos estudioscon la colaboración de los municipios. Entre 1989 y 1990, el IEOS realizó la primera encuestasobre cantidad y calidad de los residuos sólidos, cuyos resultados fueron publicados posteriormentepor la Fundación Natura.

En los años 90, esta institución trabajó en la expedición normativa del Reglamento para laPrevención y Control de la Contaminación Ambiental, en lo referente a recurso suelo, publicado enel Registro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de DesechosSólidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992. Posteriormente, el IEOSdejó de existir nominalmente, pero su personal técnico y todas sus funciones se trasladaron a laSubsecretaría de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Desarrollo Urbano y de Vivienda(MIDUVI).

En la década de los 90, el Banco del Estado (BEDE) realizó múltiples estudios de residuossólidos e iniciativas para la implantación de estudios en cuanto a rutas de recolección y rellenossanitarios, siendo las más exitosas, las correspondientes al establecimiento de los rellenossanitarios de Loja y Tiucán.

Entre 1994 y 1999, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) realizó laimplantación de rellenos sanitarios en 10 municipios pequeños y medianos. En este periodo elMunicipio de Quito realizó su Plan Maestro y el Municipio de Guayaquil concesionó el servicio deaseo urbano e inauguró el relleno sanitario más grande del país.

A fines de 1999, el Ministerio de Salud, a través de la Fundación Natura, realizó estudiossobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del país; y la Fundación OIKOS, inició unprograma de reducción de residuos industriales, con la aplicación de tecnologías limpias. Duranteese mismo año, el Ministerio del Ambiente emitió la normativa de elaboración de estudios deresiduos sólidos.

iii

En septiembre del 2000, el MIDUVI, a través de la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental(SSA), con la colaboración de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ), realizó un análisis delmarco jurídico e institucional relacionado con el manejo de los residuos en el Ecuador, con el objetode plantear acciones y estrategias para un reordenamiento del sector.

No obstante los esfuerzos realizados para atender la problemática relativa al mal manejo delos residuos sólidos, como lo señalan las iniciativas antes señaladas, se puede decir queactualmente constituye un problema de alcance nacional, ya que los servicios básicos de aseourbano en el país, en términos de cobertura, eficiencia y calidad, no han logrado atender a lamayoría de la población en forma satisfactoria, situación que compromete seriamente la salud y elbienestar de la comunidad, afectando con mayor intensidad a los segmentos menos privilegiadoseconómicamente de la población.

Se puede decir por lo tanto, que la falta de infraestructura y la carencia de servicioseficientes para el manejo de los residuos sólidos son el motivo fundamental para que se registrencoberturas sumamente deficientes en cuanto a la recolección y a la disposición final de estosresiduos. Al respecto, se estima una generación a nivel nacional de 7.423 ton/día de basura,estimándose que se recolecta formalmente el 49% y que se confina convenientemente un 30%.

Esta situación de por sí grave, reviste una mayor importancia, si se considera que sin dudaalguna está impactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuíferos), dealta diversidad ecológica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, etc.), así comoreservas ecológicas y parques nacionales.

Similares efectos, se tienen en zonas y lugares turísticos, así como en el cultivo del campo yen las zonas de explotación petrolífera, por el mal manejo que se les da a los residuos que generael desarrollo de dichas actividades.

Con el fin de que las inoperantes prácticas que actualmente se utilizan para el manejo de losresiduos sólidos, se lleven a efecto en forma más eficiente, con mayor sostenibilidad económica,con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesario fortalecer el sector de los residuossólidos en el Ecuador, considerando para ello, las diferentes áreas temáticas involucradas, comoson la participación del Estado, la economía del sector, el marco legal, la gestión ambiental, elcomponente de salud y la participación de la sociedad en general.

En ese sentido, en abril del presente año, los Ministerios de Salud y del Ambiente,suscribieron una Carta Compromiso (ver ANEXO A), reiterando un acuerdo suscrito por ambosministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente queredunden en la calidad de vida de la población del Ecuador.

La realización de un Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Ecuador (ASRSE), como víapara iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en elplan de acción de dicho acuerdo.

ANÁLISIS SITUACIONAL

Ecuador ha sufrido un fuerte deterioro social en los últimos años, decreciendo del puesto Nº64 al 73 en la clasificación del PNUD respecto del Índice de Desarrollo Humano (IDH). El principalproblema es la existencia de un nivel alto de pobreza entre sus habitantes, llegando en el área ruralal 67% y en el área urbana al 40%.

iv

El déficit de servicios básicos, constituye un problema prioritario que ha impedido eldesarrollo del país. Al respecto, se estima que más de 4.084.000 habitantes no cuentan con aguapotable y menos de 5.275.000 habitantes no cuentan con servicios adecuados de saneamiento.

En lo que a residuos sólidos se refiere, más del 50% de la población urbana no tiene accesodirecto a servicios de recolección formales y eficientes, mientras que en el área rural prácticamenteno existe este servicio. Así mismo, sólo el 30% de la basura generada se dispone en buenascondiciones, por lo que el 70% restante se arroja en cuerpos de agua, quebradas, terrenos baldíosy basureros clandestinos.

En ese sentido, la región de la Sierra presenta una cobertura de servicio del 54% mayor alas otras regiones, tanto en el ámbito urbano como en el rural. Así mismo, en la última década, lacobertura de los servicios para el manejo de los residuos sólidos en el ámbito urbano, seincrementó un 30% en la región de la Costa; mientras que en la Sierra, el incremento fue apenasdel 3%; del 16,6% en la región Amazónica y un decremento notable en la región Insular.

Esta situación ha generado graves problemas de afectación del suelo, del agua y delambiente en general. En los sitios donde se disponen inadecuadamente los residuos, se creanhábitats de vectores transmisores de enfermedades gastrointestinales y respiratorias.

En los botaderos de basura se hallan personas que realizan actividades económicas encondiciones infrahumanas y en muchos sitios, se alimentan cerdos con estos desperdicios, lo cualrepresenta un grave problema de salud pública, por la presencia de la triquina en la carne de cerdo,responsable de la cisticercosis en la población, situación grave que se comprueba por la frecuenciadel aparecimiento de esos casos en los establecimientos asistenciales de salud.

Otro problema coyuntural relativo a la recolección y disposición final de los residuos sólidosson los costos asociados con la prestación del servicio, que se estima varían de US$20 a US$60por tonelada, recuperándose en promedio apenas un 40% de tales montos. Además, los costos delservicio no responden a criterios de cantidad generada, ni a las características de los residuos.

La mayor parte de los servicios de aseo tienen ingresos a través de tasas relacionadas conel consumo de energía eléctrica, las mismas que generalmente son del orden del 10%, existiendoun reducido grupo de municipios que lo hace a través del impuesto a los predios urbanos.

La primera ciudad en establecer una tasa de cobro fue Quito en 1989. Posteriormente casitodas las demás ciudades han ido adoptando esta modalidad, incluso Guayaquil en donde elporcentaje es del 12%.

Cabe mencionar que esta modalidad siempre ha sido cuestionada (ya que no responde a unestudio técnico), especialmente por los industriales, quienes son grandes consumidores de energíay, por lo tanto, son los que más pagan por este concepto.

No existe información relacionada con la composición del presupuesto del sector deresiduos sólidos a nivel nacional, toda vez que cada municipio maneja independientemente supropio presupuesto. Generalmente el presupuesto asignado a los servicios de aseo se hallainmerso dentro de partidas presupuestarias que imposibilitan definir el real costo de los mismos.

El servicio en su gran mayoría está a cargo de las municipalidades, en las que normalmenteexiste una excesiva cantidad de personal para la prestación del servicio, pero un gran déficit eninfraestructura.

v

Al respecto, existen algunas experiencias ligadas con la participación de la iniciativa privadaen la provisión de los servicios de aseo urbano, como es el caso de la ciudad de Guayaquil, endonde los servicios se han concesionado a empresas privadas desde hace aproximadamente 7años. En términos generales, se puede decir que alrededor del 14% de los residuos recolectados yconvenientemente dispuestos está en manos privadas. Así mismo, existen casos de participaciónde microempresas privadas y comunitarias en la prestación de los servicios de aseo, principalmenteen el medio rural y en zonas suburbanas.

En la actualidad, no existe una política institucional a nivel nacional para la recolección,transporte, reuso, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos; por lo que cada una de lasinstituciones públicas y ministerios relacionados con el tema aplican criterios y estrategias distintaspara atender situaciones comunes.

En ese sentido, la definición de actividades para cada uno de los ministerios involucrados enla gestión de los residuos sólidos, como son el MIDUVI, el Ministerio de Salud y el Ministerio delAmbiente, no están claramente definidas, por lo que operan de manera disfuncional, ya que existenindefiniciones y traslapes en sus responsabilidades, de adolecer de la tan necesariaintersectorialidad que demanda la actividad. El enlace que existe entre estas tres instituciones delsector público está dado sólo en el papel, a través de las responsabilidades que les han sidoasignadas en los instrumentos jurídicos; pero en la práctica, cada uno actúa de maneraindependiente al respecto.

A lo anterior, se debe sumar la falta de participación de la comunidad en la solución de estaproblemática, fundamentalmente por la falta de espacios, que deben ser brindados por el sectorgubernamental.

En cuanto a los aspectos legales, existen leyes que definen claramente las competencias,así como los programas que deben ser ejecutados por Ley. Sin embargo, existen graves vacíosjurídicos, así como contradicciones y conflictos legales que conllevan la necesidad de modificarleyes y realizar una reforma estructural del sector. Dicha reforma debería tomar en cuenta lasposibilidades de aprovechar los créditos internacionales, las tendencias hacia la descentralización yhacia la privatización; asimismo, considerar las condiciones que afectan el sector, como son: tipo deestándares o normas técnicas existentes, análisis y caracterización de los residuos sólidos para laubicación, diseño y operación de estaciones de transferencia, instalaciones de tratamiento, rellenossanitarios, incluyendo mecanismos de control para monitorear el efectivo cumplimiento de losservicios.

ASPECTOS CRÍTICOS CLAVE

La definición de los aspectos críticos clave permitió caracterizar al sector en cuanto a suscarencias y debilidades, para que de manera más objetiva y clara se pueda establecer el conjuntode políticas, estrategias y actividades, que permitan orientar y fortalecer la gestión del manejo de losresiduos sólidos en el Ecuador. En ese sentido, se identificaron los siguientes aspectos críticos:

ASPECTOS CRÍTICOS EN MATERIA INSTITUCIONAL

• Baja capacidad de gestión en las municipalidades• Escasa coordinación interinstitucional• Insuficiencia de información

ASPECTOS CRÍTICOS RELATIVOS AL MARCO LEGAL Y NORMATIVO

• Desconocimiento del marco legal y de su aplicación por las municipalidades• Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial• Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico

vi

ASPECTOS CRÍTICOS CON RESPECTO A ECONOMÍA Y FINANZAS

• Servicios económicamente insostenibles• Condiciones poco favorables para alentar las inversiones en el sector• Gestión administrativa- contable, deficiente• Carencia de esquemas de gestión alternativos

ASPECTOS CRÍTICOS ASOCIADOS A LOS TEMAS DE SALUD Y AMBIENTE

• Contaminación por residuos infecciosos y peligrosos• Minadores en botaderos• Cantidades importantes de residuos sin recolectar• Falta de rellenos sanitarios• Manejo inadecuado de los residuos en área rural• Abundancia de botaderos clandestinos

ASPECTOS CRÍTICOS INHERENTES AL DESARROLLO SOCIAL Y LA PARTICIPACIÓN DE LASOCIEDAD

• Marginación de grupos productivos• Deterioro de la calidad de vida de la población• Reducida participación comunitaria y casi nula expresión social• Ausencia de educación ambiental• Importancia relativa del tema para los órganos legislativos• Equivocada participación de ONG• Percepción equivocada de la sociedad• Visión unilateral del tema que impide la integración de todos los involucrados

ASPECTOS CRÍTICOS QUE CORRESPONDEN A LOS ESQUEMAS TÉCNICOS Y OPERACIONALES

• Recolección indiscriminada de los distintos tipos de residuos (municipales, peligrosos yespeciales)

• Rutas y frecuencias de recolección sin sustento técnico• Unidades de recolección obsoletas y utilizadas para otras actividades• Inexistencia de estaciones de transferencia• Carencia de centros de tratamiento de residuos sólidos peligrosos y hospitalarios• Disposición final vía botaderos, con prácticas inadecuadas de segregación informal de

residuos sólidos• Recuperación de material reciclable con una alta marginación de minadores y con

estructuras de cacicazgo

VISIÓN CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO DEL SECTOR

Existen potencialidades locales para el fortalecimiento del sector de residuos sólidos en elpaís. Las capacidades institucionales desarrolladas en los últimos cuatro años se constituyen eninsumos válidos para proceder a un reordenamiento institucional.

Entre ellos, cabe resaltar el proceso de descentralización en ejecución, el resurgimiento delas municipalidades como gobiernos locales, la normativa vigente en materia ambiental y susperspectivas futuras. Además, desde la perspectiva de la participación de la iniciativa privada existeuna influencia positiva generada por los procesos de modernización de los sistemas de telefonía,electricidad, agua potable y alcantarillado, entre otros.

vii

En ese sentido, es imprescindible desarrollar la gestión del manejo de los residuos sólidos,con un enfoque sistémico, multidisciplinario e intersectorial, abordando todos los aspectos legales,institucionales, técnicos, económicos, administrativos, operacionales, ambientales, de salud y losrelativos al desarrollo de la sociedad; por lo que se deberán establecer los mecanismos quepermitan realizar una gestión apoyada en los siguientes principios rectores:

• Instrumentar la intersectorialidad del sector• Establecer políticas globales de gestión acordes con el sector• Orientar la gestión, buscando una amplia participación de la sociedad• Considerar a todas las corrientes asimilables con los residuos sólidos• Promover la valorización integral de los residuos sólidos• Establecer una visión integral de la gestión• Privilegiar el cumplimiento de objetivos integrales e intersectoriales• Definir un ámbito funcional, al interior y al exterior del propio servicio

Por otro lado, la elaboración del análisis sectorial se ha constituido en un ejercicio prácticoque ha posibilitado disponer de un espacio de reflexión y análisis para proponer una visión integral eintersectorial en el manejo de residuos sólidos. En una fase preliminar se ha consensuado ladefinición de roles y competencias entre los actores públicos.

En ese sentido, con el fin de ordenar la participación de los actores involucrados en elmanejo de los residuos sólidos en el Ecuador, a continuación se señala el rol que éstos debencumplir:

• Usuarios: Agrupa a los generadores de residuos domésticos, comerciales, industriales yde otras fuentes, por ejemplo hospitalarios.

• Operadores directos: Es deseable que sea otra instancia la que asuma dicha provisión,como son: empresas municipales, mixtas, de autogestión comunitaria o de participaciónprivada.

• Entidad Operadora: La responsabilidad de la provisión del servicio recae en lamunicipalidad, en su calidad de gobierno local; aunque dicha responsabilidad no implicaque sea ella quien directamente lo provea.

• Asistencia Técnica: La oferta de capacitación y asistencia técnica hacia lasmunicipalidades y operadores directos será provista mediante un sistemadesconcentrado, que siendo articulado por la AME, configure una plataforma de gestióncon la participación de un conjunto de socios y aliados estratégicos.

• Regulación y Control: Es necesario disponer de una entidad de carácter nacional, queen calidad de ente regulador del sector, defina las normas, procedimientos, estándaresde calidad de los servicios, modalidades de gestión y otras que permitan aplicar criterioshomogéneos en la provisión de los servicios en todo el país; con lo que se impediría queen cada “localidad”, se asuman formas de provisión desordenadas.

• Políticas: Se conciben como los instrumentos que permitan integrar el quehacer de losinvolucrados en la gestión en una misma orientación, así como también, que asegurenla coherencia del sector y a las que debe responder la gestión local. Corresponderá alos ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente y de Salud, la definiciónde ellas.

viii

• Coordinación Intersectorial: De carácter nacional pero con un enfoque intersectorial,que asegure la integralidad del manejo de los residuos sólidos, bajo conceptos degestión y calidad ambiental. Para ello, un Comité que integre solo a los tres ministeriosantes señalados, que derive del CIGER, se convierte en la instancia integradora de losdiversos enfoques institucionales frente al sector.

POLÍTICAS, ESTRATEGIAS Y PERFILES DE PROYECTOS

La definición de las políticas, estrategias y proyectos prioritarios, con los cuales se buscafortalecer el sector de los residuos sólidos en el Ecuador, se hizo a partir de la identificación de lasafectaciones por área temática, derivadas de las prácticas que actualmente se emplean para elmanejo de estos residuos.

Con ese listado inicial de efectos, se prepararon también por área temática, matricesindividuales de interacción "efecto-causa-políticas-estrategias" buscando formularlas con unenfoque de intersectorialidad, ya que se estableció la incidencia de las causas identificadas endiferentes efectos, así como la coincidencia de políticas para diferentes causas.

De esta manera, también se logró precisar la coincidencia de cada una de las políticasestablecidas, con las diferentes áreas temáticas consideradas en el análisis, para establecer elcarácter de dichas políticas, de lo cual resultaron políticas de gobierno (de Estado), sectoriales(varios ministerios) e institucionales (ministeriales), como se indica en siguiente cuadro:

CUADRO RESUMEN DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL SECTOR DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL ECUADOR

ÁREAS TEMÁTICAS CARÁCTER DE LASPOLÍTICASPOLÍTICAS

CONSIDERADASSALUD AMBIENTE

DESARROLLO

SOCIAL

ECONOMÍA

Y

FINANZAS

DESARROLLO

MUNICIPAL

GESTIÓN

ESTADO

ECUATORIANO

MARCO LEGALDESARROLLO

TÉCNICO

OPERATIVO

ADMÓN. MANEJO

DEL SERVICIO

PARTICIPACIÓN

SOCIEDADNACIONAL SECTORIAL INSTITUCIONAL

Incluir el tema de losresiduos, como prioridad enla agenda nacional

X X X X X X X X X X X

Definir con claridad los rolesde las instanciasinvolucradas

X X X X X X X

Fortalecer los mecanismosde coordinación de losinvolucrados en el CIGER

X X X X

Desarrollar e implementaresquemas de minimizacióny valorización de losresiduos

X X X X X X X X

Desarrollar infraestructuracon énfasis en ladisposición final

X X X X X X X

Fortalecer los servicios demanejo de los residuos

X X X X X X

Crear un sistemaintersectorial para promovery facilitar el desarrollo deinfraestructura y servicios

X X X X

Desarrollar y aplicar unpaquete de tecnologíasapropiadas para el manejode la basura

X X X X

Formular e instrumentar unsistema nacional de normastécnicas para el manejo delos residuos

X X X X X X X

x

(Continuación)



CONSIDERADASSALUD AMBIENTE DESARROLLO

SOCIALECONOMÍA Y

FINANZASDESARROLLOMUNICIPAL

GESTIÓNESTADO

ECUATORIANO

MARCOLEGAL

DESARROLLOTÉCNICO

OPERATIVO

ADMINISTRACIÓN MANEJO

DEL SERVICIO

PARTICIPACIÓN SOCIEDAD

NACIONAL SECTORIAL INSTITUCIONAL

Realizar el control ambientalde la disposición final de losresiduos

X X X X X X X

Formular e instrumentar unprograma para el control delos residuos peligrosos

X X X X X

Desarrollar e instrumentarun sistema tarifario nacional X X X X X

Formular y utilizar unsistema de incentivos einstrumentos económicospara apoyar la economía delsector

X X X X X X X X X

Mantener el cobro de losservicios a través de lafacturación de energíaeléctrica

X X X X X

Fortalecer integralmente lacapacidad de gestiónmunicipal de los servicios

X X X X X X X

Promover la formación derecursos humanos para elsector

X X X X X X

Impulsar la valoración socialy laboral del manejo de losresiduos

X X X X X X

Privilegiar según la escalade gestión la formación demancomunidades

X X X X X X

xi

(Continuación)



CONSIDERADASSALUD AMBIENTE DESARROLLO

SOCIALECONOMÍA YFINANZAS

DESARROLLOMUNICIPAL

GESTIÓNESTADO

ECUATORIANO

MARCOLEGAL

DESARROLLOTÉCNICO

OPERATIVO

ADMINISTRACIÓN MANEJO

DEL SERVICIO

PARTICIPACIÓNSOCIEDAD

NACIONAL SECTORIAL INSTITUCIONAL

Alentar la participaciónprivada X X X X X X X

Fortalecer el desarrollo demicroempresas y laautogestión comunitaria

X X X X X X

Integrar a minadores yempleados del servicio alsector productivo

X X X X X X

Fomentar entre la poblaciónel ejercicio de sus derechoscomo usuarios

X X X X

Establecer programas departicipación ciudadana X X X

Promover la educaciónambiental X X X X X

Fomentar prácticas paraproteger al ambiente X X

Promover la educaciónsanitaria. (Salud e higieneocupacional)

X X

Crear el régimen de residuossólidos

X X X X X X X X X X X

Racionalizar y simplificarprocedimientos para laimplementación,cumplimiento, control ysanción de normas

X X X X X X X X

Difusión y capacitación ysensibilización del marconormativo existente

X X X X X X

Esta jerarquización de políticas de gestión también fue de mucha ayuda para darle claridadal establecimiento de los perfiles de proyectos prioritarios (Agenda de Trabajo). Así mismo, fue uninsumo de gran utilidad para establecer los compromisos que en el marco de un acuerdointerministerial a cumplirse en fecha próxima, deben atender los ministerios del Ambiente, de Saludy de Desarrollo Urbano y Vivienda, principales actores en el tema a nivel del Estado ecuatoriano.

La relación de los proyectos prioritarios se señala a continuación:

• Inventario Nacional de la Disposición Final• Planificación del sector• Fortalecimiento institucional• Sistema Nacional de Tarifación• Definición de requerimientos de infraestructura y modelos de gestión• Formación de una red endógena para el fortalecimiento de ciencia y tecnología• Establecimiento de las bases para la creación de una Ley Marco de Residuos Sólidos• Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios• Asistencia a comunidades en el manejo de sus residuos• Sistema de Información Gerencial• Cartera de financiamiento e instrumentos económicos• Desarrollo de infraestructura• Creación de un centro piloto de valorización y aprovechamiento de escombros• Racionalización y normalización del marco normativo

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Antecedentes

La Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS) reporta que en la región de AméricaLatina habitan en los centros urbanos alrededor de 350 millones de habitantes, quienes generanunas 275.000 toneladas de basura diariamente, de las cuales solo se recolecta un promedio de70% y únicamente el 35% se dispone en rellenos sanitarios. Además, se estima que laboran unos100.000 segregadores informales.

Dentro de este contexto regional, Ecuador, localizado al noroeste de América del Sur,cuenta con una población de casi 8 millones de habitantes (55% ubicados en asentamientosrurales), responsables de unas 7.400 toneladas de basura que generan diariamente. Los serviciosde aseo proporcionados por las municipalidades del país son precarios en calidad, eficiencia ycobertura, como lo demuestra el hecho de que solamente un 49% de dicho tonelaje se estérecolectando mediante procedimientos no informales y con cierta eficiencia, y que solo 2.187toneladas de dichos residuos son dispuestas adecuadamente (Diagnóstico Preliminar SectorialManejo de Residuos Sólidos en Ecuador, 2001, OPS). Esta debilidad en materia de servicios, perosobre todo la falta de infraestructura para la correcta disposición de los residuos, se ha traducido enun deterioro generalizado del entorno ambiental tanto en localidades urbanas como en losasentamientos rurales; generando también, importantes efectos sobre la salud pública ycomprometiendo el bienestar de la comunidad, especialmente de aquellos segmentos con menosoportunidades y mayores carencias.

Esta situación, de por sí grave, reviste una mayor importancia si se considera que laproblemática asociada al manejo inadecuado de los residuos sólidos sin duda alguna estáimpactando espacios ambientalmente sensibles (zonas de recarga de acuíferos), de alta diversidadecológica (pantanos, marismas, humedales, bosques tropicales, entre otros), así como reservasecológicas y parques nacionales.

Similares efectos se tienen en zonas y lugares turísticos, así como en el cultivo del campo yen las zonas de explotación petrolífera, por el mal manejo que se les da a los residuos que generael desarrollo de dichas actividades. El control de los residuos sólidos asociado al desarrollo de lasprincipales actividades productivas del Ecuador es fundamental para propiciar que se lleven aefecto en un plano de sustentabilidad con su entorno.

A lo anterior se debe agregar que los profundos cambios que están ocurriendo en el país, enaras de la descentralización de la gestión pública y el fortalecimiento de las institucionesmunicipales, política fundamental de la actual administración de gobierno, implican unreplanteamiento sobre los criterios y métodos empleados en la actualidad para llevar a cabo laprestación de los servicios de aseo en Ecuador.

A fin de que el manejo de los residuos sólidos se lleve a efecto en forma más eficiente, conmayor sostenibilidad económica, con equidad social y con sustentabilidad ambiental, es necesariofortalecer el sector de los residuos sólidos en Ecuador, considerando para ello, las diferentes áreastemáticas involucradas, como son la participación del Estado, la economía del sector, el marcolegal, la gestión ambiental, el componente de salud y la participación de la sociedad en general.

En ese sentido, en abril del presente año, los ministerios de Salud y del Ambiente,suscribieron una Carta Compromiso (ver Anexo A), reiterando un acuerdo suscrito por ambosministerios en noviembre de 1999, para combinar esfuerzos en materia de salud y ambiente queredunden en la calidad de vida de la población del Ecuador.

2 Análisis Sectorial de Residuos Sólidos

La realización de un Análisis Sectorial de Residuos Sólidos en Ecuador (ASRSE), como víapara iniciar un proceso de fortalecimiento de este sector, fue una de las prioridades definidas en elplan de acción de dicho acuerdo.

En respuesta a estos planteamientos, la representación de la OPS/OMS en el Ecuador,manifestó su disposición de colaborar con el Gobierno ecuatoriano para efectuar el mencionadoanálisis. Para ello, en agosto del 2001, apoyó la realización del Plan de Trabajo y de los Términosde Referencia, documentos que entre otros, fueron la guía para la ejecución de este estudio. Conbase en este contexto, se realizó un Diagnóstico Preliminar del sector, que sirvió de base para laformulación del ASRSE.

1.2 Objetivos y Metas del Análisis

Objetivos• Metas Evaluar la situación que guarda actualmente el sector de los residuos sólidos en

Ecuador

• Definir la visión estratégica institucional, con la que debe funcionar el sector, que permitasentar las bases de su desarrollo

• Establecer políticas de gestión, estrategias de operación y acciones a realizar, con las quese pueda reforzar el proceso de desarrollo integral y sistemático del sector

• Proponer proyectos prioritarios específicos, para viabilizar el proceso de implementación delASRSE

Metas• Planificación estratégica del sector

• Integración del sector en el plan de desarrollo nacional

• Definición de programas de financiamiento

• Formulación y ejecución de proyectos y programas, para fortalecer el desarrollo del sector

• Promoción del desarrollo económico y social del país, a través de inversiones en el área deresiduos sólidos

1.3 Temas y Enfoque del Análisis

Áreas temáticas cubiertas por el ASRSE• Institucional• Legal y Normativa• Económico Financiera• Técnica y Operacional• Salud y Ambiente• Gestión municipal• Participación y Desarrollo de la Sociedad

Ecuador 3

Tipos de residuos considerados• Residuos sólidos domiciliarios• Residuos sólidos provenientes de los servicios en general• Residuos sólidos generados por la actividad comercial• Residuos de origen industrial asimilables a los domiciliarios y de servicios• Residuos sólidos producto de la limpieza de calles y áreas públicas• Residuos especiales derivados de la infraestructura médica y hospitalaria• Escombros y residuos de la construcción de edificaciones

Directrices a considerar en la formulación del ASRSE• Incrementar la cobertura de los servicios de aseo• Mejorar la calidad de los servicios de aseo• Eficientar la gestión administrativa municipal• Cambiar la imagen institucional de los servicios de aseo• Asegurar la sostenibilidad económica de los servicios de aseo• Impulsar la igualdad comunitaria en la prestación de los servicios de aseo• Alcanzar la sustentabilidad ambiental en el manejo de los residuos sólidos

1.4 Programa de Trabajo

Una vez concluido el Diagnóstico Preliminar del Sector y siguiendo la metodología propuestaen el Plan de Trabajo, se realizó durante los días 5 y 6 de noviembre 2001 una reunión de discusiónpara la formulación del ASRSE, denominada: Taller de Programación del Análisis Sectorial deResiduos Sólidos del Ecuador, organizado por el Ministerio del Ambiente del Ecuador yauspiciado por la OPS/OM, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y UNICEF.

1.5 Instituciones Participantes del Análisis Sectorial

Las instituciones que conformaron la agrupación de contrapartes fueron las siguientes:

• Ministerio de Agricultura y Ganadería• Ministerio del Ambiente• Ministerio de Desarrollo y Vivienda• Ministerio de Energía y Minas• Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Pesca• Ministerio de Salud Pública• Ministerio de Turismo• Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)• Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE)• Consejo de Modernización del Estado (CONAM)

Organización del trabajo

En la Figura 1.1 se ilustra cómo se llevó a efecto la organización del trabajo, con laparticipación de los diferentes actores involucrados en el desarrollo del ASRSE.


2. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL PAÍS

2.1 Ubicación y Superficie

El Ecuador se localiza al noroeste de América del Sur. Limita al norte con Colombia, al sur yeste con el Perú y al oeste con el océano Pacífico (Figura 2.1). Ocupa una superficie de 271.000km2. La capital es Quito, que se constituye en Distrito Metropolitano.

El Ecuador se ubica en la línea ecuatorial y está dividido en cuatro regiones geográficas: laCosta, que comprende aproximadamente la cuarta parte del territorio nacional; la Sierra, que seextiende a lo largo de las dos cadenas montañosas de la Cordillera de los Andes; el Oriente oregión Amazónica, al este de la cordillera antes señalada, y la región insular o islas Galápagos,localizada a 965 km de la costa, en el océano Pacífico.

Figura 2.1 Mapa del Ecuador

2.2 Geografía y Clima

a) Relieve

En cuanto al relieve, se distingue la Cordillera de los Andes que recorre el territorio de nortea sur. Esta cordillera se dispone en forma de triple alineación, denominadas cordilleras oriental,central y occidental, con altitudes considerables que van declinando de norte a sur. Existenvolcanes jóvenes como el Cotopaxi y Sangay y varios nevados como el Chimborazo y el Cayambe.En medio de las cordilleras occidental y central, aparecen altiplanos formados por numerosashoyas, ocupados por centros urbanos. Al este de la cordillera central se encuentra la región


oriental, perteneciente a la cuenca del Amazonas. En la parte occidental del territorio, se halla laregión litoral, constituida por una gran llanura que finaliza en el océano Pacífico.

b) Pisos climáticos

La relación entre la altura y la temperatura ha dado origen a los pisos climáticos delterritorio, como se describen a continuación.

De 0 a 800 m de altura se encuentra el piso climático Tórrido o Tropical, con unatemperatura de 24º C a 28º C. Este piso se caracteriza por lluvias abundantes. Esto se observa enalgunos lugares de Manabí, Guayas y El Oro. El Oriente que se encuentra en este piso climáticotambién tiene abundantes lluvias durante todo el año.

El archipiélago de Galápagos se encuentra en este piso y debería tener el clima tórrido porestar sobre la línea equinoccial, pero la influencia de las corrientes marinas de Humbolt y El Niño,hace que estas islas tengan un clima templado, seco en las partes bajas y fresco en las partesaltas.

De 800 a 1.800 m de altura está el piso climático Tropical Interandino, con una temperaturamedia de 18º C a 24º C. Las características de este piso son las escasas lluvias y una atmósferaseca. Este clima tienen los valles del Chota, Guayllabamba, Yunguilla, Catamayo y Macará.

De 1.800 a 2.500 m de altura está el piso climático Subtropical Interandino con unatemperatura media de 15º C a 18º C. Este piso climático se caracteriza por abundantes lluviasocasionalmente. Gozan de este clima las ciudades de Ibarra, El Valle de los Chillos, Paute,Gualaceo y la ciudad de Loja.

De 2.500 a 3.200 de altura está el piso climático Templado Interandino con una temperaturaque varía de 10º C a 15º C. Gozan de este clima las ciudades de Tulcán, Quito, Latacunga,Riobamba, Azogues y Cuenca.

De 3.200 a 4.700 m de altura está el piso climático Frío Andino, con una temperatura quefluctúa de 1º C a 10º C. Este piso se caracteriza por lluvias torrenciales y neblina espesa y baja.Este clima tienen todos los páramos de la región andina.

De 4.700 a 6.310 m de altura está el piso climático Glacial o Gélido, con una temperatura demenos 0º C. En este piso se encuentran todos los nevados de los Andes Ecuatorianos. Haycumbres de montañas con glaciares eternos.

c) Clima

Pese a situarse en la línea ecuatorial, el clima del Ecuador es variado debidoprincipalmente al relieve y la influencia de la corriente fría de Humbolt en verano y la de El Niñoen invierno.

La región Costa es calurosa y húmeda, con una temperatura promedio de 26º C. En laregión Sierra la temperatura varía en función de la hora del día con valores promedio de 7º C alamanecer o anochecer y 21º C al mediodía. En la región Amazónica, que es más calurosa yhúmeda que la costa, la temperatura fácilmente puede llegar a los 37,8º C.

Ecuador 7

d) Hidrografía

La hidrografía de Ecuador está determinada por la Cordillera de los Andes. Aquí nacen ríosque van al Océano Pacífico y otros que van a desembocar en el río Amazonas. Ecuador es un paísprivilegiado por tener una gran cantidad de ríos en las tres regiones naturales.

La red hidrográfica de Ecuador se caracteriza por la caudalosidad de sus ríos y por lasfacilidades de navegación. Los ríos navegables son: Esmeraldas, Guayas, Babahoyo, Vinces, en lacosta; Napo, Pastaza, Morona, Santiago y Zamora, en el Oriente.

Los ríos Pastaza y Paute han sido utilizados para la producción de energía hidroeléctrica enAgoyán y Amaluza, respectivamente.

Hay pocos lugares que carecen de agua, como el caso de Manabí y el perfil costero deGuayas y El Oro.

Ecuador no tiene lagos de grandes dimensiones, pero existen algunos muy atractivos por subelleza natural, como son: San Pablo, Yahuarcocha, Cuicocha y Mojanda, en la provincia deImbabura; la laguna de Colta, en la provincia de Chimborazo y las lagunas de Luspa y Negra, en laprovincia de Azuay. Hay otras lagunas pequeñas, como la laguna de Quilotoa, en Cotopaxi, Yamboen la provincia de Tungurahua.

En el Oriente se encuentran los siguientes lagos: Lago Agrio, Zancudo Cocha y Jatuncocha.

2.3 Infraestructura Vial

En la actualidad, Ecuador cuenta con 43.197 km de carreteras, de las cuales 22.052 kmcorresponden a la Sierra, 16.492 km a la Costa, 4.470 km a la región Amazónica y 184 km aGalápagos.

La principal vía es la carretera Panamericana que atraviesa el país de norte a sur, la cualpermite enlazar las tres regiones del país.

Del total de la red vial, 16.758 km de carreteras son responsabilidad del Ministerio de ObrasPúblicas, mientras que los 26.439 km restantes les corresponde a los municipios y consejosprovinciales.

En el año 1996, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones contrató con empresasprivadas la concesión vial por 17 años para la rehabilitación y mejoramiento de alrededor de 700 kmde carreteras localizadas en las provincias de Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua,Chimborazo, Los Ríos, parte del Guayas y El Oro. Dentro de este esquema, una de lasconcesionarias tiene a su cargo un total de 409 km que comprende el corredor Rumichaca-Ibarra-Guayllabamba y Alóag-Latacunga-Ambato-Riobamba. Los 284 km restantes corresponden a lacosta y la empresa concesionaria tiene a su cargo la rehabilitación y mejoramiento de los tramosQuevedo-Ventanas y Ventanas-Jujan y el corredor Naranjal-El Guabo.

2.4 Población

En el Cuadro 2.1 se presenta la situación de la población del país en cada una de lasprovincias, a nivel urbano y rural.


De igual manera, en el Cuadro 2..2 se indica la proyección de la población total porprovincias según grupos de edad.

Finalmente, el Cuadro 2.3 presenta el detalle de la densidad poblacional por regiones yprovincias.

Cuadro 2.1 Población urbana y rural por región y provincia - 1999

Regiones y provincias Población

Urbana Rural

Total país 7.923.449 4.399.615

Sierra 3.282.790 2.224.364

Azuay 317.524 299.723Bolívar 51.596 130.439Cañar 76.080 138.740Carchi 77.422 87.710Cotopaxi 97.714 204.463Chimborazo 168.319 254.357Imbabura 189.656 135.819Loja 207.781 217.709Pichincha 1.885.069 524.643Tungurahua 211.629 230.761

Costa 4.416.469 1.787.172

El Oro 414.599 133.532Esmeraldas 197.205 210.350Guayas 2.819.387 527.417Los Ríos 339.024 313.054Manabí 646.254 602.819

Región amazónica 209.909 386.176

Napo 30.542 56.579Morona Santiago 54.041 86.490Orellana 22.379 45.875Pastaza 26.243 34.284Sucumbíos 42.026 97.345Zamora Chinchipe 34.678 65.603

Región insular 14.281 1.903

Galápagos 14.281 1.903

Fuente: INEC.

Ecuador 9

Cuadro 2.2 Proyección de la población total por provincias según grupos de edad(año 2000)

Gruposde Edad

0–4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-39 40-49 50-59 60 y + Total

Azuay 73535 79178 69073 67216 60397 50340 72512 58767 39548 56291 626857

Bolívar 23174 23057 21296 19770 15959 12332 17870 17925 14325 17957 183665

Cañar 25514 29234 28383 25831 20166 14660 20742 19731 13890 18869 217020

Carchi 20905 18564 16359 18982 18189 13670 17881 15270 12862 14493 167175

Cotopaxi 36089 38068 36408 33246 26562 21670 32794 30414 20993 27245 303489

Chimborazo 54107 60321 50723 45568 34834 27412 44259 41132 28247 40914 427517

El Oro 61503 57863 57689 62826 59987 54409 81066 56857 32466 35180 559846

Esmeraldas 58476 61192 55032 43184 34939 30019 56217 34292 21801 21120 416272

Guayas 367500 348939 360665 337705 331457 326883 565348 363022 200444 216778 3418741

Imbabura 40909 39118 35301 36536 33186 26521 35986 32007 22010 28181 329755

Loja 53122 51344 51540 46618 39524 29956 47374 38576 32225 38731 429010

Los Ríos 77027 71457 76051 75490 71074 57815 85789 64651 42498 40992 662844

Manabí 153002 141528 144427 152122 134212 99686 165537 114500 79579 83251 1267844

Morona Sant 23660 22049 17469 16585 13537 10793 13849 11135 6528 7743 143348

Napo 26554 24268 20298 17600 13802 12761 18134 12911 7172 6374 159874

Pastaza 8586 8382 7140 7746 5888 5047 7375 5394 3086 3466 62110

Pichincha 266312 261913 242439 239832 239618 234992 396926 275033 146259 162921 2466245

Tungurahua 45257 48362 47120 46692 46339 38432 57265 46524 30054 40972 447017

Zamora Chin 15856 13057 12000 12610 11752 8572 11254 8502 5229 4401 103233

Galápagos 1595 1707 1166 1553 1797 2031 3546 1680 743 1099 16917

Sucumbíos 21321 20358 16060 14913 14407 13972 19128 13205 6908 4502 144774

Zonas Nodelimitadas

12502 12514 12265 11506 9038 6659 10545 7766 5118 4629 92542

Fuente: INEC.


Cuadro 2.3 Densidad poblacional por regiones y provincias

Región Área(km2)

Población (2.000) Densidad(hab/ km2)

Sierra 63268,3 5597750 88,48

Azuay 8.124,7 626.857 77,15Bolívar 3.939,9 183.665 46,62Cañar 3.122,1 217.020 69,51Carchi 3.605,1 167.175 46,37Cotopaxi 6.071,9 303.489 49,98Chimborazo 6.569,3 427.517 65,08Imbabura 4.559,3 329.755 72,33Loja 11.026,5 429.010 38,91Pichincha 12.914,7 2.466.245 190,96Tungurahua 3.334,8 447.017 134,05

Costa 67.645,5 6.325.547 93,51El Oro 5.850,1 559846 95,70Esmeraldas 15.239,1 416.272 27,32Guayas 20.502,5 3.418.741 166,75Los Ríos 7.175 662.844 92,38Manabí 18.878,8 1.267.844 67,16

Amazónica 130.832 613.339 4,69Napo 25.690 159.874 6,22Morona Santiago 33.930 143.348 4,22Pastaza 29.773,7 62110 2,09Sucumbíos 18.327,5 144774 7,90Zamora Chinchipe 23.110,8 103.233 4,47

Insular 8.010 16.917 2,11Galápagos 8.010 16.917 2,11Zonas No Delimitadas 2.288,8 92.542 40,43

Fuente: INEC.

2.5 División Política

Ecuador es un Estado soberano, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural ymultiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable yalternativo. La soberanía radica en el pueblo, que la ejerce por los órganos del poder público. Elsector público estará conformado por las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral deControl de las diferentes dependencias del Estado.

La Función Ejecutiva es ejercida por el Presidente de la República, quien representa alEstado y su mandato dura cuatro años.

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La Función Legislativa es ejercida por el Congreso Nacional, con sede en Quito, integradopor doce legisladores elegidos por votación nacional; dos legisladores elegidos por cada provincia;y, además, por un legislador elegido por cada 300 mil habitantes o fracción que pase de 200 mil.

En lo que respecta a la Función Judicial, el ejercicio de esta potestad correspondeexclusivamente a los magistrados, jueces y tribunales determinados en la Constitución, las leyes yen los tratados internacionales. Sin perjuicio de la unidad de la Función Judicial, ésta actúa enforma descentralizada y los órganos que la componen son:

• La Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Distritales de lo Fiscal y de ContenciosoAdministrativo, las cortes superiores y más juzgados dependientes de ella

• Los demás tribunales y juzgados que las leyes establezcan dentro del ámbito de la FunciónJudicial

• El Congreso Nacional de la Judicatura

2.6 Características Sociales y de Escolaridad

La creación de una mano de obra competitiva depende inevitablemente de un elevado nivelde conocimientos básicos. Sin embargo, esto parece ser una utopía en el país, en vista que el34,7% de la población en edad escolar no se ha matriculado en un establecimiento educacional.

En lo que respecta a la población en edad escolar (6 a 24 años) se ha llegado a establecerque un 31,3% no se ha matriculado en un establecimiento educacional principalmente por motivosde trabajo, existiendo otro segmento importante (23,7%) que no lo ha hecho debido a la falta derecursos para atender los costos asociados para acceder a la educación.

La crisis social y económica por la que atraviesa el país también se advierte en la falta deinterés que tiene la población en edad escolar para continuar sus estudios (11,7% en el área urbanay el 13,6% en el área rural).

Como una alternativa para mejorar la economía del hogar, es común que la población jovenproveniente de hogares de bajos recursos se inserten tempranamente en la fuerza laboral del país,para con ello reducir de alguna manera los márgenes de necesidades al interior de sus hogares.

El área rural del país presenta las tasas más altas de no matriculación, para el caso de lasmujeres, los porcentajes más elevados se dan principalmente por motivos del costo de la educación(30%), las labores domésticas (20%) y la imperiosa necesidad de generar ingresos de manerainmediata (16%) (ocupaciones de baja rentabilidad en la mayoría de casos). En los hombres encambio la no matriculación tiene como principal causa la temprana inserción laboral (39%).

Una de las manifestaciones más visibles del desaprovechamiento de capacidades es elfenómeno de los alumnos que ingresan en la escuela y la abandonan antes de haber alcanzado unnivel consistente de educación (UNESCO, 1999). La deserción escolar alcanza un 14,9% en elárea urbana y 5,8% en el área rural.

El desaprovechamiento de las capacidades escolares ocasiona elevados costos en lossistemas educativos a las sociedades y a los hogares en general. Este problema es mejorcomprendido por la población rural respecto a la urbana, cuando ésta logra acceder a la enseñanzaescolar, lo cual marca un hito en el análisis de este tema.


Es importante destacar que uno de cada cinco miembros en el área rural no ha podidoconcurrir a un establecimiento escolar, debido a paros o huelgas.

Considerando como analfabeta a la persona de 15 años y más que no saben leer ni escribir,las tasas específicas de los grupos de 65 años y más son los más elevados con 36,6% ydescienden de forma directa a la edad, entre la población de 15 a 24 años son apenas del 29,2%.

A nivel nacional existe gran diferencia en las tasas de 5% para el área urbana y 18% para elárea rural, fruto de la diferencia histórica en el acceso a la educación entre la ciudad y el campo.

Si se analiza por sexo, es evidente que las tasas de analfabetismo en las mujeres essuperior a la de los hombres, 12,1% frente a 8,3%, respectivamente. Profundas diferencias seobtienen en la región sierra 7,3% para los hombres y 14,5% para las mujeres. El peso de estadiferencia es histórica, la mayor brecha entre las tasas de analfabetismo de hombre y mujeres estáen las edades adultas y muy poco, y a veces inversa, en las jóvenes generaciones.

El nivel de educación del jefe del hogar es un factor determinante en el bienestar de lasfamilias. A nivel nacional, el 60,1% de los hogares tienen como jefes a personas que no hansuperado al menos la primaria.

Al comparar este mismo indicador por sexo, se observa que los hogares dirigidos pormujeres se hallan en condiciones más negativas con respecto a los hombres. El 16,3% de lasmujeres no tiene ningún nivel de instrucción y solamente el 47,1% ha accedido a educaciónprimaria y el 11,6% ha llegado al nivel superior.

2.7 Características Económicas

Actividades económicas

De acuerdo a la información que dispone el INEC, las principales actividades económicasque se desarrollan en el país son las que se indican en el Cuadro 2.4.

Cuadro 2.4 Principales actividades económicas del Ecuador

Orden deimportancia

Actividad PEA (%)

1 Agricultura, caza, silvicultura y pesca 30,62 Servicios 25,03 Comercio 14,34 Manufactura 11,15 Construcción 5,96 Transporte 3,9

Fuente: INEC.

El 9,2% restante de la PEA se dedica a otras actividades como: la explotación de minas ycanteras; establecimientos financieros, seguros; electricidad gas y agua, y otras actividades no bienespecificadas.

Composición del PIB

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En el Cuadro 2.5 se muestra la variación histórica del Producto Interno Bruto (PIB), quecomo se puede observar presenta valores negativos significativos durante 1999, debidoprincipalmente al deterioro de la situación económica, exacerbada por la crisis bancaria de ese año,que generó un descenso importante en la producción de casi todos los sectores.

Por otro lado, la medida de congelación de los depósitos tomada en marzo del mismo año afin de evitar el colapso del sistema bancario y reducir las presiones sobre el tipo de cambiorepresentaron un alto costo para el lado real de la economía, ya que la producción se vio afectadapor la drástica reducción de la demanda interna.

Cuadro 2.5 Producto Interno Bruto por clase de actividad económica

Tasas de variación anual(sucres de 1975)Actividad

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Producto Interno Bruto 2.3 2 3.4 0.4 -7.3 2.3 4.6Agricultura, caza, silvicultura y pesca 3.2 3.5 4.1 -1.4 -1.3 -5.3 3.8Petróleo y minas 3.8 -1.9 3.5 -3.3 0.3 4.8 8.1Industria manufacturera 2.2 3.3 3.5 0.4 -7.2 5.2 5.1Electricidad, agua y gas -3.7 2.8 2.4 2.1 4.7 5.1 2.7Construcción -1.4 2.5 2.8 6 -8 3.7 14.9Comercio y hoteles 2.2 4.4 3.3 0.9 -12 4.7 3.1Transporte y comunicaciones 3 3.1 3.9 1.6 -8.8 4.4 2.9Servicios financieros y a empresas 1.6 1.9 1.9 3.5 1.4 1.6 1.7Servicios gubernamentales, sociales ypersonales

1 0.5 1.3 1.2 -15 -1 1.9

Otros elementos del PIB 3.4 -1.9 8.5 3.6 -28 14.2 9.4

Fuente: Banco Central del Ecuador.

De la información proporcionada por el Banco Central del Ecuador, el PIB para el períodocomprendido entre 1995 y el 2001 presenta el comportamiento que se observa en el Cuadro 2.6.

Cuadro 2.6 Comportamiento del PIB 1995 - 2001

AÑOITEM1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

PIB (millones de dólares) 18.006 19.157 19.760 19.710 13.769 13.649 17.810PIB (per cápita, dólares) 1.571 1.638 1.655 1.621 1.109 1.079 1.383Población (miles) 11.460 11.698 11.937 12.175 12.411 12.646 12.879


Como se puede ver, el crecimiento del PIB per cápita para todo el período de análisispresenta un descenso, el mismo que corresponde al -2,1%, situación contraria a lo que sucede con


el crecimiento poblacional, donde el índice es del 1,96%, lo que permite afirmar que el crecimientopoblacional está por encima del crecimiento económico.

Por otro lado, el descenso del PIB per cápita para el año 2001 comparado con el de 1995significa una disminución de US$188.

Para el período de análisis se tiene un incremento del PIB per cápita desde 1995 hasta1997, el cual empieza a descender hasta el 2000, siendo muy significativo este descenso entre losaños 1998 y 1999, que coincide justamente con la última crisis económica vivida por el país. Seaprecia una significativa recuperación para el año 2001, lo que demuestra en términosmacroeconómicos una recuperación de la economía ecuatoriana.

Nivel de empleo

De la información que posee el INEC para el período 1995-1997, los niveles de empleo enbase a la población económicamente activa (PEA) para las diferentes ramas de actividad se indicanen el Cuadro 2.7.

Cuadro 2.7 Niveles de empleo 1995 -1997

AÑORama de Actividad

1995 1996 1997Agricultura y caza 178,6 191,2 209,4Minas y canteras 16,1 16,8 11,2Industria manufacturera 421,6 424,1 475,3Electricidad, gas y agua 18,2 11,2 10,2Construcción 177,7 171,3 185,1Comercio 917,7 874,0 870,9Transporte y comunicación 159,7 167,4 175,6Servicios financieros 130,6 133,1 138,5Servicios comunales y sociales 869,9 899,0 983,1No especificadas 1,5 0,8 2,8

Total 2.891,6 2.888,9 3.062,2

Fuente: INEC.

Cabe mencionar que los resultados obtenidos corresponden a las Encuestas de Empleo,Desempleo y Subempleo desarrolladas por el INEC.

Precios y salarios

En el Cuadro 2.8 se presenta el índice de precios al consumidor en el área urbana para lasfamilias de ingresos bajos y medios tomando como año base el período septiembre 1994 – agosto1995.

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Cuadro 2.8 Indice de Precios al Consumidor – Variación Anual

Período anual Indice Porcentajevariación anual

1995 109,0 22,91996 135,6 24,41997 177,1 30,61998 241,0 36,11999 367,0 52,22000 719,6 96,1

2001 (agosto) 993,7 29,2

Fuente: Banco Central de Ecuador.

Como se observa el mayor porcentaje de variación anual experimentado en el índice deprecios se da en el año 2000, debido principalmente a la crisis económica del año 1999.

En lo que respecta a los salarios, en el Cuadro 2.9 se presenta la variación que éstos hantenido durante el período 1995 – 2000, de acuerdo a la información que dispone el Banco Centraldel Ecuador.

Cuadro 2.9 Índice de Precios al Consumidor, 1995 - 2000

TotalPeríodo SalarioMínimo Vital

Sucres Dólares1995 80.000 352.562 1211996 95.000 478.681 1321997 97.500 605.174 1401998 100.000 762.967 1131999 100.000 1.025.033 512000 100.000 1.336.667 53


Como puede verse, el salario total vigente ha sufrido un deterioro muy significativo a raíz dela crisis económica de 1999, percibiéndose en la actualidad menos de la mitad de lo que se percibíaen el año de 1995.

Sector fiscal

En el Cuadro 2.10 se presentan las operaciones realizadas por parte del gobierno centralpara el período 1995-2000, en donde los registros de gastos corresponden a valores devengados.


Cuadro 2.10 Transacciones realizadas por el Gobierno de Ecuador, 1995 - 2000

TransaccionesAÑOIngresos Gastos

Déficit/Superávit

1995 3.129,3 3.418,6 -289,41996 3.221,7 3.726,3 -504,61997 3.448,0 3.726,1 -278,11998 3.226,7 4.185,9 -959,21999 2.687,7 3.163,4 -457,72000 3.119,9 3.272,0 -152,1


Sector externo

El Cuadro 2.11 muestra el total de exportaciones e importaciones realizadas por el Ecuadordurante el período comprendido entre 1995 y 2000.

Cuadro 2.11 Total de exportaciones e importaciones, Ecuador, 1995-2000

AÑOTotal Exportaciones

FOB(millones de dólares)

Total ImportacionesCIF

(millones de dólares)1995 4.380,7 4.152,61996 4.872,6 3.931,71997 5.264,4 4.954,81998 4.203,0 5.575,71999 4.451,1 3.017,32000 4.926,6 3.721,2


En el Cuadro 2.12 se presenta la variación de la deuda externa ecuatoriana así como lavariación en el canje y cotización del dólar de los Estados Unidos de América en el mercadonacional, para el período 1995-2000.

Cuadro 2.12 Variación de la deuda externa ecuatoriana, 1995-2000

AÑO Deuda externa pública(millones de dólares)

Deuda externa privada(millones de dólares)

CotizaciónDel dólar

1995 10.440,4 828,4 2.9141996 12.351,1 1.555,1 3.6271997 12.530,8 1.958,1 4.3211998 12.495,1 2.520,1 6.7801999 13.061,9 3.159,5 20.1002000 13.372,4 2.529,9 25.000


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Situación general de salud

De acuerdo a las cifras del Banco Central, lo asignado a Salud y Desarrollo Comunalcorrespondió al 1,1% del PIB, lo que significa $US143,7 millones.

En lo que se refiere a este sector, en el Cuadro 2.13 se presentan sus principalescaracterísticas, basadas principalmente en información del año 1999.

Cuadro 2.13 Principales características del Sector Salud

ITEM Cantidad

Médicos/1000 habitantes 1,38Habitantes por médico 727Tasa de mortalidad general/1000 habitantes 4,5 *Defunciones generales 56.420 *Tasa de mortalidad maternas/100.000 nacidos vivos 114,7 *Defunciones maternas 232 *Tasa de mortalidad infantil/1000 nacidos vivos 27,1Defunciones infantiles 5.480

* Corresponde al año 2000.Fuente: INEC.

Las diez principales causas de mortalidad general, durante el año 2000 se muestran en elCuadro 2.14.

Cuadro 2.14 Principales causas de mortalidad general – Año 2000

Causa Número Tasa/100.000habitantes

Cerebro vasculares 2.735 21,6Diabetes mellitus 2.533 20,0Enfermedades hipertensivas 2.487 19,7Neumonía 2.89 18,9Enfermedades isquémicas del corazón 2.324 18,4Agresiones 2.086 16,5Accidentes de transporte 2.05 16,2Enfermedades del hígado 1.435 11,3Tumor maligno del estómago 1.367 10,8Desnutrición 1.072 8,5

Fuente: INEC.

En el Cuadro 2.15 se muestran las diez principales causas de mortalidad infantilcorrespondientes al año 2000.


Cuadro 2.15 Principales causas de mortalidad infantil – Año 2000

Causa Número Tasa/1000nacidos vivos

Trastorno relacionados con la duración de lagestación y crecimiento fetal

563 27,8

Neumonía 519 25,7Sepsis bacteriana del recién nacido 348 17,2Hipoxia intrauterina y asfixia al nacimiento 320 15,8Dificultad respiratoria del recién nacido 316 15,6Otras afecciones respiratorias del reciénnacido

299 14,8

Diarrea y gastroenteritis de presunto origeninfeccioso

282 13,9

Desnutrición y otras deficiencias nutricionales 240 11,9Malformaciones congénitas del corazón 191 9,4Trastornos hemorrágicos y hematológicos delfeto y del recién nacido

96 4,7

Fuente: INEC.

En el Cuadro 2.16 se muestran las diez principales causas de morbilidad general que seregistraron en el año 1999.

Cuadro 2.16 Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999


Otras complicaciones del embarazo y parto 65.151 52,5Otros embarazos terminados en aborto 22.215 17,9Otra atención materna relacionada con el feto y con la amniótica, yposibles problemas del parto

18.784 15,1

Otros traumatismos de regiones especificadas, de regiones noespecificadas y de múltiples regiones del cuerpo

17.206 13,9

Colelitiasis y colecistitis 16.434 13,2Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso 16.402 13,2Neumonía 14.607 11,8Enfermedades del apéndice 12.667 10,2Fractura de otros huesos de los miembros 8.547 6,9Hernia Inguinal 8.488 6,8

Fuente: INEC.

Las diez principales causas de morbilidad infantil, registradas en 1999 se señalan en elCuadro 2.17.

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Cuadro 2.17 Principales causas de morbilidad general, Ecuador 1999


Otros trastornos respiratorios originados en el período perinatal 5.167 173,5Neumonía 3.822 128,3Diarrea y gastroenteritis de presunto origen infeccioso 3.670 123,2Crecimiento fetal lento, desnutrición fetal y trastornos relacionadoscon la gestación corta y el bajo peso al nacer

2.933 98,5

Feto y recién nacido afectado por factores maternos y porcomplicaciones del embarazo, del trabajo de parto y del parto

2.665 89,5

Enfermedades infecciosas y parasitarias congénitas 2.365 79,4Hipoxia intrauterina y asfixia del nacimiento 1.490 50,0Enfermedad hemofílica del feto y del recién nacido 1.359 45,6Bronquitis aguda y bronquiolitis aguda 821 27,7Desnutrición 719 24,1

Fuente: INEC.

Agua potable

Con el fin de tener un marco referencial de la situación actual de los diferentes serviciosbásicos en el país, en el Cuadro 2.18 se describe la cobertura del servicio de agua potable, para locual se ha tomado como base los resultados obtenidos por la Subsecretaría de SaneamientoAmbiental en 1999.


Cuadro 2.18 Cobertura del servicio de agua potable

Población atendida Cobertura (%)REGIONES YPROVINCIAS

Urbana Rural Total Urbana Rural TotalTOTAL PAIS 6.518.949 1.719.982 8.238.931 82 39 67REGION SIERRA 3.032.823 1.290.046 4.322.869 92 58 78Azuay 303.424 183.797 487.221 96 61 79Bolívar 49.914 49.203 99.117 97 38 54Cañar 51.516 94.171 145.687 68 68 68Carchi 76.441 67.034 143.475 99 76 87Cotopaxi 93.895 87.793 181.688 96 43 60Chimborazo 166.056 134.872 300.928 99 53 71Imbabura 177.704 114.064 291.768 94 84 90Loja 198.398 73.636 272.034 95 34 64Pichincha 1.722.086 344.506 2.066.592 91 66 86Tungurahua 193.389 140.970 334.359 91 61 76REGION COSTA 3.299.023 354.236 3.653.259 75 20 59El Oro 386.539 43.236 429.775 93 32 78Esmeraldas 148.398 24.714 173.112 75 12 42Guayas 1.974.905 126.847 2.101.752 70 24 63Los Ríos 238.511 47.533 286.044 70 15 44Manabí 550.670 111.906 662.576 85 19 53REGIONAMAZONICA

177.963 75.041 253.004 85 19 42

Napo 24.123 14.861 38.984 79 26 45Morona Santiago 50.671 31.583 82.254 94 37 59Orellana 22.227 3.793 26.020 99 8 38Pastaza 23.815 12.356 36.171 91 36 60Sucumbíos 29.697 5.996 35.693 71 6 26Zamora Chinchipe 27.430 6.452 33.882 79 10 34REGION INSULAR 9.140 659 9.799 64 35 61Galápagos 9.140 659 9.799 64 35 61

Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.

Como se puede apreciar, la situación del servicio de agua potable para cada una de lasprovincias es diferente, pudiéndose concluir que a nivel del país, la cobertura del servicio de aguapotable es del 67%. A nivel de regiones, la región amazónica tiene la menor cobertura (42%),seguido por la costa (59%), la región insular (61%) y la sierra (78%).

A nivel de zonas en todo el país, el área rural presenta un nivel de cobertura muy bajo conapenas el 39%, a diferencia de la zona urbana con el 82%. En términos de población estosporcentajes corresponden a 1.719.982 y 6.518.949 habitantes, respectivamente, lo cual demuestrala poca atención que recibe dicha zona.

La mayoría de municipios pequeños son atendidos generalmente por sistemas propios quese hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras públicas. También existensistemas regionales que sirven a este tipo de municipios, como es el caso de aquellos que se

Ecuador 21

localizan en la cuenca baja del río Guayas o en Manabí, donde el suministro de agua potable lobrinda la Empresa Cantonal de Agua Potable de Guayaquil (ECAPAG) o el Centro de Rehabilitaciónde Manabí (CRM), respectivamente.

Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresasmunicipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonomía financiera y administrativa.

Saneamiento

En el Cuadro 2.19 se describe la cobertura de alcantarillado, para lo cual se ha tomadocomo base los resultados obtenidos por la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental en 1999.

Cuadro 2.19 Cobertura del servicio de alcantarillado

Población atendida Cobertura (%)REGIONES YPROVINCIAS Urbana Rural Total Urbana Rural TotalTOTAL PAIS 5.745.176 1.303.419 7.048.595 73 30 57REGION SIERRA 2.687.468 958.260 3.645.728 82 43 66Azuay 263.870 124.417 388.287 83 42 63Bolívar 42.997 38.515 81.512 83 30 45Cañar 45.533 55.208 100.741 60 40 47Carchi 68.157 36.563 104.720 88 42 63Cotopaxi 74.838 61.936 136.774 77 30 45Chimborazo 145.500 104.785 250.285 86 41 59Imbabura 169.912 94.447 264.359 90 70 81Loja 173.540 56.946 230.486 84 26 54Pichincha 1.524.490 273.784 1.798.274 81 52 75Tungurahua 178.631 111.659 290.290 84 48 66REGION COSTA 2.932.574 304.344 3.236.918 66 17 52El Oro 289.032 38.051 327.083 70 28 60Esmeraldas 127.401 26.797 154.198 65 13 38Guayas 1.832.540 134.036 1.966.576 65 25 59Los Ríos 165.904 31.785 197.689 49 10 30Manabí 517.697 73.675 591.372 80 12 47REGION AMAZONICA 121.893 40.554 162.447 58 11 27Napo 16.934 7.527 24.461 55 13 28Morona Santiago 34.310 16.485 50.795 63 19 36Orellana 6.938 1.294 8.232 31 3 12Pastaza 18.762 8.495 27.257 71 25 45Sucumbíos 19.463 2.579 22.042 46 3 16Zamora Chinchipe 25.486 4.174 29.660 73 6 30REGION INSULAR 3.241 261 3.502 23 14 22Galápagos 3.241 261 261 23 14 2

Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.


A nivel del país, la cobertura del servicio de alcantarillado es de 57%, porcentaje quecorresponde a 7.048.595 habitantes. A nivel de regiones, la sierra tiene la cobertura más alta(66%) comparada con la región insular (61%), seguido en orden decreciente por la costa (52%) y laregión amazónica (42%).

A nivel de zonas en todo el país, el área rural presenta un nivel de cobertura muy bajo conun 30%, a diferencia de la zona urbana con el 73%.

La mayoría de municipios pequeños son atendidos generalmente por sistemas propios quese hallan bajo la responsabilidad de los departamentos de obras públicas.

Por su parte, las ciudades medianas y grandes generalmente cuentan con empresasmunicipales de agua potable y alcantarillado, que gozan de autonomía financiera y administrativa.

Regiones de importancia ecológica

Ecuador cuenta con los siguientes parques nacionales y reservas, que se constituyen enáreas de importancia ecológica:

En la costa:

Reserva Ecológica Manglares Cayapas - Mataje, se localiza en la provincia de Esmeraldas. Ocupaun área de 51.300 ha. Su altura varía entre 0 y 35 msnm.Reserva Ecológica Mache – Chimbul, se localiza en las provincias de Esmeraldas y Manabí. Ocupaun área de 70.000 ha. Su altura varía entre 300 y 800 msnm.Parque Nacional Machalilla, se localiza en la provincia de Manabí. Ocupa un área de 55.059 ha.Su altura varía entre 0 y 850 msnm.Reserva Ecológica Manglares Churute, se localiza en la provincia de Guayas. Ocupa un área de49.984 ha. Su altura varía entre 0 y 700 msnm.

En la sierra:

Reserva Ecológica El Angel, se localiza en la provincia del Carchi. Ocupa un área de 15.715 ha.Su altura varía entre 3.644 y 4.768 msnm.Reserva Ecológica Cotacachi – Cayapas, se localiza en la zona baja de la provincia de Esmeraldasy la zona alta de la provincia de Imbabura. Ocupa un área de 204.420 ha. Su altura varía en lazona baja entre 35 y 1.600 msnm y en la zona alta entre 1.600 y 4.939 msnm.Reserva Ecológica Cayambe–Coca, se localiza en las provincias deImbabura, Pichincha, Napo y Sucumbíos. Ocupa un área de 403.103 ha. Se halla en la parte bajaen los 1.969 msnm y en la parte alta a una altura de 5.970 msnm.Reserva Ecológica Antisana, se localiza en las provincias dePichincha y Napo. Ocupa un área de 120.000 ha. Se halla entre 1.400 y 4.592 msnm.Parque Nacional Sumaco – Napo – Galeras, se localiza en la provincia de Napo. Ocupa un área de205.249 ha. Se halla entre 500 y 3.732 msnm.Reserva Pululahua, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un área de 3.383 ha. Se hallaentre 1.800 y 3.356 msnm.Refugio Pasochoa, se localiza en la provincia de Pichincha. Ocupa un área 500 ha. Se halla entre2.950 y 4.199 msnm.Parque Nacional Cotopaxi – El Boliche, se localiza en las provincias de Pichincha, Cotopaxi y Napo.Ocupa un área de 33.393 ha. Se halla entre 3.400 y 5.897 msnm.Parque Nacional Ilinizas, se localiza en las provincias de Pichincha Y Cotopaxi. Ocupa un área de149.900 ha. Se halla entre 800 y 5.265 msnm.

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Parque Nacional Llanganates, se localiza en las provincias de Cotopaxi, Tungurahua, Napo yPastaza. Ocupa un área de 219.707 ha. Se halla entre 1.200 y 4.571 msnm.Parque Nacional Sangay, se localiza en las provincias de Cañar, Chimborazo, Tungurahua yMorona Santiago. Ocupa un área de 517.765 ha. Se halla entre 1.000 y 5.230 msnm.Reserva Forestal Chimborazo, se localiza en la provincia de Chimborazo, Bolívar y Tugurahua.Ocupa un área de 58.560 ha. Se halla entre 3.800 y 6.310 msnm.Parque Nacional Cajas, se localiza en la provincia de Azuay. Ocupa un área de 29.000 ha. Se hallaentre 3.000 y 3.500 msnm.Parque Nacional Podocarpus y Bosque Petrificado Puyango, se localiza en la provincia de Loja yZamora Chinchipe. Ocupa un área de 146.280 ha. Se halla entre 900 y 3.600 msnm.

En el oriente:

Reserva Forestal Cuyabeno, se localiza en las provincias de Sucumbíos y Napo. Ocupa un área de603.380 ha. Se halla entre 200 y 280 msnm.Reserva Biológica Limoncocha, se localiza en la provincia de Sucumbíos. Ocupa un área de 4.613ha. Se halla entre 230 msnm.Parque Nacional Yasuní, se localiza en la provincia de Pastaza y Napo. Ocupa un área de 982.000ha. Se halla entre 300 y 600 msnm.

En Galápagos:

Parque Nacional Galápagos y Reserva Marina Galápagos, se localiza en la provincia del mismonombre. Ocupa un área de 693.700 ha. Se halla entre 1 y 1.707 msnm.


3. ANÁLISIS SITUACIONAL DEL SECTOR

3.1 Breve Reseña Histórica del Desarrollo del País

Durante los años setenta, el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), adscrito alMinisterio de Salud Pública, tenía la responsabilidad del sector de agua potable y saneamientodentro del cual se incluyó la gestión de residuos sólidos a partir del acuerdo multinacional de Chilede 1974, y fue el fundamento para que el IEOS realizara estudios en todas las capitales provincialesdel país.

Dentro de estos estudios, se identificó uno realizado en 1978 por Francisco de la Torre yJulio Proaño, que corresponde a su tesis de grado previa a la obtención del título de ingenierosciviles, en el que se presenta un resumen de generación per cápita y/o cobertura del servicio derecolección para un grupo 14 ciudades de las regiones costa y sierra, cuyos resultados se señalanen el Cuadro 3.1.

Cuadro 3.1 Situación de los residuos sólidos en algunas ciudades del país, 1976

Ciudad PoblaciónHab

PPCkg/hab/día

Producciónton/día

Cobertura%

Recolecciónton/día

Ambato 82.686 0,65 53,7 70 37,6Cuenca 113.997 0,50 57,0 69 39,3Esmeraldas 66.247 0,67 44,4 34 15,1Huaquillas 10.994 0,58 6,4 30 1,9Ibarra 43.878 0,58 25,4 90 22,9Latacunga 23.351 0,58 13,5 95 12,9Loja 52.386 0,69 36,0 70 25,2Machala 76.245 0,69 52,4 40 21,0Portoviejo 67.454 0,67 44,9Riobamba 61.732 0,50 30,7 85 26,1Santa Rosa 21.141 0,78 16,5 30 4,9Tulcán 25.793 0,42 10,8Manta 71.417 0,50 35,4 60 21,2

TOTAL 717.321 427 228

Fuente: Estudio de Residuos Sólidos de la ciudad de Riobamba, 1978.

Como se aprecia en el Cuadro 3.1, únicamente Latacunga contaba con una coberturaaceptable de recolección de sus residuos sólidos (95%), a diferencia de Huaquillas y Santa Rosaque presentaban coberturas muy bajas cercanas al 30%.

Si se analiza el cuadro por regiones, las ciudades de la sierra presentaban mayorescoberturas de recolección que las de la costa con valores superiores al 70% e inferiores al 40%,respectivamente, exceptuándose Manta entre las ciudades de la costa, con una cobertura de un60%.

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De acuerdo a estas cifras, se puede establecer que de las 427 toneladas diarias generadasen las doce ciudades que poseen datos completos, apenas 228 toneladas eran recolectadas, esdecir únicamente el 53%, mientras que, es de suponerse, las 199 toneladas restantes (47%) erandepositadas en terrenos baldíos, quebradas, ríos, mar y otras partes.

Si se compara la situación de los residuos sólidos del año 1978 con la situación actual, sepuede inferir que la tendencia regional en lo que a cobertura y calidad del servicio de recolección delos residuos sólidos se refiere, se mantiene en forma similar, como se puede apreciar más adelante.

A mediados de los 80, la municipalidad de Guayaquil adquirió una planta procesadora debasura para producir compost con capacidad de procesar toda la generación de residuos sólidos dela ciudad. La planta nunca llegó a salir de aduanas, por existir procesos dolosos en su adquisición.Este hecho fue calificado como un gran error y fracaso de una administración municipal,constituyéndose en un ejemplo de venta de equipos de tecnología inadecuada para lascaracterísticas del país.

Durante los años 80, el EIOS trabajó en la implementación de dichos estudios con lacolaboración con los municipios. Entre 1989 y 1990, el EIOS realizó la primera encuesta sobrecantidad y calidad de los residuos sólidos, que fue publicada posteriormente por la FundaciónNatura, y la encuesta de los servicios de aseo de todos los centros urbanos del país, cuyosresultados se resumen en el Cuadro 3.2.


Cuadro 3.2 Cobertura de la recolección de residuos sólidos por regionesEcuador, 1990

REGION Cobertura Producción Recolección% Ton/día Ton/día

COSTAEsmeraldas 21 76 16,1Portoviejo 50 72 36,2Babahoyo 55 27 14,9Guayaquil 32 905 289,6Machala 35 81 28,6

TOTAL 33 1.161 385,4SIERRATulcán 89 21 18,6Ibarra 84 41 34,2Quito 80 484 386,7Latacunga 88 15 13,2Ambato 81 61 49,5Riobamba 78 69 53,7Guaranda 74 8 6,0Azogues 59 8 4,7Cuenca 80 121 97,2Loja 79 55 43,6

TOTAL 80 883 707,4AMAZONICANueva Loja 16 8 1,3Tena 71 6 4,3Puyo 73 6 4,4Macas 49 4 2,0Zamora 80 4 3,2

TOTAL 54 28 15,1INSULARPuerto Baquerizo 97 2 1,9

TOTAL 97 2 1,9TOTAL PAIS 54 2.074 1,109,8

Fuente: Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias.

Como se aprecia en el Cuadro 3.2, la cobertura del servicio de recolección en 1990 era del54% a nivel de las cabeceras cantonales, siendo muy crítica en la región costa en donde apenascubría al 33% de sus habitantes. Un mejor panorama presentaba la sierra con un 80% de coberturamientras que la región amazónica disponía de un servicio que llegaba al 54% de su población yGalápagos al 97%.

En términos de producción de residuos sólidos, de las 2.074 toneladas generadasdiariamente en las cabeceras cantonales, sólo 1.109,8 eran recolectadas, haciendo suponer que elresto era arrojado en quebradas, ríos, terrenos baldíos, mar, etc.

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En ese mismo año, se efectuó otro estudio que corresponde a una tesis de grado cuyo autores Patricio Sánchez, el cual contiene información relacionada con la determinación de la generaciónper cápita de los residuos sólidos en las cabeceras cantonales del país, exceptuando Quito,Guayaquil y Cuenca. Los resultados obtenidos se señalan en el Cuadro 3.3.

Cuadro 3.3 Generación per cápita por regiones y cabeceras cantonalesEcuador, 1990

REGIONES Y CABECERAS PPCkg/hab/día

REGION SIERRA 0,505Tulcán 0,609Ibarra 0,530Latacunga 0,376Ambato 0,509Riobamba 0,711Guaranda 0,326Azogues 0,392Loja 0,585REGION COSTA 0,512Esmeraldas 0,690Portoviejo 0,250Machala 0,595REGION AMAZONICA 0,566Nueva Loja 0,613Macas 0,466Tena 0,946Puyo 0,436Zamora 0,526

Fuente: Calidad y cantidad de desechos sólidos en cabeceras cantonales, 1990.

Si se comparan los valores de generación per cápita obtenidos en el estudio analizadoinicialmente con los logrados en este último, se puede apreciar la ausencia de una tendencia lógicaen los mismos.

En los años 90, el IEOS trabajó en la expedición normativa del Reglamento para laPrevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente a recurso suelo, publicado en elRegistro Oficial No. 989, del 30 de julio de 1992 y del Reglamento para el Manejo de DesechosSólidos, publicado en el Registro Oficial No. 991, del 3 de agosto de 1992.

En esta misma década, el Banco del Estado realizó múltiples estudios de residuos sólidos eintervenciones de implantación de estudios en cuanto a rutas y rellenos sanitarios, siendo los másexitosos los rellenos sanitarios de Loja y Tulcán, como parte del Programa de FortalecimientoMunicipal (PFM), financiado por el Banco Mundial y el BID.


A principios de 1990, la municipalidad de Quito puso en vigencia el cobro de la tasa derecolección del 10% sobre el consumo eléctrico, que se institucionalizó posteriormente en el país,financiando el servicio a más del 90% de los municipios.

Entre 1994 y 1999, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) implementórellenos sanitarios en 10 municipios pequeños y medianos. En este periodo el Municipio de Quitorealizó su Plan Maestro, que llevó a crear la primera empresa municipal de aseo del país(EMASEO) y el Municipio de Guayaquil concesionó el servicio de aseo urbano e inauguró el rellenosanitario más grande del país, siendo el primer proceso de delegación de servicios urbanos aempresas privadas del país.

Posteriormente, el IEOS dejó de existir nominalmente, pero su personal técnico y todas susfunciones se trasladaron a la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA) del Ministerio deDesarrollo Urbano y de Vivienda (MUDUVI).

A fines del 1999, el Ministerio de Salud, a través de la Fundación Natura, realizó estudiossobre desechos hospitalarios en algunas ciudades del país y la Fundación OIKOS inició unprograma de reducción de residuos industriales con aplicación de tecnologías limpias.

De la evaluación nacional de los servicios de agua potable, alcantarillado y desechos sólidosrealizada entre junio y julio de 1999 por el MIDUVI, se desprende que únicamente el 49,1%(6.046.900 habitantes) de la población del país contaba con servicio de aseo, de acuerdo al detallemostrado en el Cuadro 3.4.

En el ámbito urbano, la cobertura del servicio de aseo llega al 72,04% (5.774.310habitantes) mientras que en el ámbito rural apenas al 9,75% (413.645 habitantes), situación quedeja ver claramente la poca atención que se da al área rural en lo que a servicios públicos se refierey, en especial, al de manejo de residuos sólidos.

Cuadro 3.4 Cobertura del servicio de aseo por región y zona. Ecuador, 1999

Cobertura/Población ServidaZona Urbana Zona Rural PaísRegión% Hab % Hab % Hab

Sierra 82,6 2.712.265 11,50 255.772 53,9 2.968.037Costa 62,6 2.763.696 8,1 144.698 46,9 2.908.394Oriente 70,9 148.870 4,0 15.359 27,6 164.228Galápagos 42,4 6.060 9,5 181 38,6 6.241

Total 72,04 5.774.310 9,75 413.645 49,10 6.046.900

Fuente: MIDUVI.

Como se puede ver en el Cuadro 3.4, en el ámbito de regiones, la sierra presenta unacobertura de servicio mayor a las otras regiones con el 53,9%, tanto en el ámbito urbano comorural, lo que ratifica lo afirmado durante el análisis de la situación regional de los residuos sólidos enel año de 1978.

Comparando los valores obtenidos durante el estudio del IEOS de 1990 con estos últimos sepuede decir que la situación de la recolección de los residuos sólidos en el área urbana del país hamejorado considerablemente en un 18,04%, siendo más notable esta mejoría en la región costa en

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donde el incremento ha sido del 29,6%. En el caso de la sierra la situación se ha mantenidoprácticamente similar con un leve incremento de la cobertura de 2,6%.

Otra de las regiones que ha experimentado una mejoría en la prestación del servicio derecolección es la región amazónica con un incremento del 16,6%, a diferencia de la región insularen donde se ha experimentado un deterioro en la cobertura del servicio de recolección del 54,6%.

A finales de los 90, la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA), USAID y Agencia deCooperación Alemana (GTZ) desarrollaron algunas experiencias en el desarrollo de microempresascomunitarias, de las cuales se puede destacar los proyectos pilotos de: el Ángel y Riobamba, en lasierra, Manta en la costa y Macas en la región amazónica.

Otro proyecto exitoso fue el que desarrolló la Municipalidad de Loja en la misma época, elcual incluye la separación en la fuente de los residuos de origen doméstico, en orgánicos einorgánicos par realizar parcialmente un proceso de lombricultura. Sin embargo, no se conocen loscostos que involucra estas alternativas.

En septiembre del 2000, el MIDUVI, a través de la SSA1 con la colaboración de la GTZ,realizó un análisis del marco jurídico e institucional relacionado con el manejo de los desechossólidos en Ecuador, con objeto de plantear acciones y estrategias para un reordenamiento delcorrespondiente sector. Con ese fin, se configuró un Comité Interinstitucional para la Gestión deResiduos en Ecuador con representantes clave de los ministerios y otras entidades involucrados enel sector. Con la red de actores conformada se busca contar con un marco legal más claro y librede superposición de competencias.

3.2 Principales Políticas de Gobierno Relacionadas con el Sector

Dentro del análisis situacional del sector, es fundamental presentar una breve descripción delas principales políticas de Gobierno, que tienen una fuerte interrelación con el sector de losresiduos sólidos en el país, ya que deben ser tomadas en cuenta dentro de las propuestas que seformularán para fortalecerlo. A continuación, se presenta un breve resumen de ellas.

3.2.1 La promoción de la modernización

A partir de la década de los 90 se inicia en el país un proceso de modernización del Estadoy de los servicios que presta, fortaleciendo más su rol normativo y regulador y cediendo espacio a laejecución a través de procesos de descentralización, desconcentración y participación privada ycomunitaria en actividades relacionadas con la ejecución y operación de los servicios.

La Ley de Modernización expedida en 1992 busca la racionalización y simplificación de laestructura administrativa y económica del sector público. En su conjunto, los cambios se orientan amejorar el funcionamiento del mercado, robusteciendo los mecanismos de oferta y demanda quepermitan una formación de precios y una más eficiente determinación de las cantidades a producir.

3.2.2 El apoyo a la descentralización

En materia de descentralización, el Gobierno del Ecuador ejecuta el Plan Nacional deDescentralización que contempla la transferencia gradual de funciones y recursos del gobiernocentral a los gobiernos provinciales y municipales.


El diseño de este plan se orienta a cambiar el rol y la función de los ministerios desuministrar servicios a establecer normas y políticas, y desarrollar una estrategia coherente para lagradual transferencia de servicios públicos actualmente manejados y suministrados por losministerios sectoriales a los gobiernos provinciales y municipales.

Esta iniciativa obliga a diseñar una estrategia de descentralización con especial énfasis en eldesarrollo de una visión convergente entre ministerios sectoriales, y entre éstos y los gobiernosprovinciales y municipales. La estrategia apunta a que las funciones y recursos sean transferidos alas entidades provinciales y locales y se desarrolle la capacidad institucional para poder manejar ysuministrar servicios públicos, así como crear capacidad institucional a nivel sectorial e intersectorialpara establecer normas, patrones operativos y procedimientos operacionales.

Los procesos de descentralización iniciados en el país ponen de relieve cada vez más elsurgimiento de un rol municipal más protagónico. Aunque, el servicio de limpieza urbana funcionade hecho con carácter descentralizado, al ser manejado de forma autónoma por lasmunicipalidades, por su parte los procesos de transferencia de competencias en materia de gestiónambiental a las municipalidades les permitirán que el manejo de los residuos sólidos sea abordadodesde una perspectiva más integral, que asegure la provisión de un servicio eficiente y de calidad,así como arbitrar las medidas pertinentes para mitigar los impactos que genere su manejo en elambiente.

3.3 Políticas, Planes y Programas del Sector

3.3.1 Políticas

Aún cuando existe una serie de políticas, formuladas por algunas de las instancias delsector público involucradas con el sector, éstas no son del todo ejercidas, debido a la falta delsustento institucional correspondiente y del suficiente consenso con otros actores relacionados conel tema.

Además, institucionalmente el sector es débil por la difícil interrelación entre las entidadesdel Estado ecuatoriano que participan en la gestión para el control de los residuos sólidos, a lo quese suma la incipiente, por no decir inexistente, relación entre aquellas y las institucionesmunicipales.

Así mismo, la falta de una rectoría no necesariamente oficial sino operativa, para asistir yfortalecer el sector, ha dado por resultado que se dificulte la aplicación de las políticas propuestas,además de favorecer el traslape, duplicación y superposición de funciones y competencias.

Como ejemplo de lo anterior, se puede citar el conjunto de políticas establecidas por elMIDUVI, que se exponen en el Cuadro 3.5, las cuales no se aplican suficientemente en laactualidad debido a que no fueron lo suficientemente debatidas ni difundidas, sobre todo en elámbito de las municipalidades en su calidad de responsables del servicio.

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Cuadro 3.5 Políticas institucionales del MIDUVI

ÁMBITO POLÍTICAS

PRESTACIÓN DESERVICIOS

• Los municipios son los responsables de la provisión de aguapotable y saneamiento en sectores urbanos y rurales, comode su gestión.

• Los municipios y/o Consejos Provinciales prestarán el serviciode agua potable y saneamiento a través de empresasregionales (convenios de mancomunidad).

• Observancia de normas técnicas y ordenanzas municipalesen la ejecución de obras de agua potable y saneamiento.

• Fortalecer y no competir con la actuación de los municipios.• Coordinar y canalizar la cooperación externa e interna de

aportes técnicos, financieros y de asesoría.• Transferir funciones y brindar apoyo a los municipios para la

gestión de los servicios de saneamiento.

ECONÓMICO

• Eficiencia en la provisión y aprovechamiento racional de losconsumidores de agua potable y saneamiento.

• Manejo óptimo de los recursos y capacidades institucionales,en procura de menor costo de provisión y máximarecuperación de costos en los precios de los servicios.

• Reglamentar la provisión de los servicios basándose en lacantidad, calidad, continuidad y precios del servicio.

• Asesorar a las municipalidades estableciendo parámetros enbase a los cuales se cobrará tasas y tarifas por la prestacióndel servicio, en porcentajes que permitan la operación y sumantenimiento.

SOCIAL

• Reparto equitativo entre los usuarios del costo del serviciomediante la progresividad del precio, basado en consumo yuso económico del agua, evacuación de aguas servidas,generación de residuos y carga contaminante.

• No excepción del pago del servicio a ninguna persona,excepto cuerpo de bomberos y sólo en consumo de agua.Aplicación del régimen de subsidios del Gobierno Nacional.

• Elaborar y realizar programas de educación sanitaria,capacitación tecnológica y de desarrollo de la comunidad.

MEDIO AMBIENTE

• Co-actuación de entidades públicas nacionales, regionales,provinciales, municipales y ONG para protección del medioambiente.

• Elaboración de políticas municipales para el manejoambiental, disposición de residuos, protección de fuentehídricas, prevención y control de contaminación.

• Dictar normas técnicas de tratamiento y manejo de residuos.• Elaborar y ejecutar planes y programas de capacitación y

educación comunitaria y suscribir convenios con la empresapública y privada a fin de controlar y prevenir lacontaminación ambiental.

Fuente: Política Nacional de Desarrollo Urbano, Vivienda y Saneamiento Ambiental, MIDUVI-1994.


3.3.2 Programas sectoriales

El sector no dispone de un plan ni de programas integrales para atender las demandas,debido a que éstas no han sido suficientemente procesadas, con lo cual el horizonte y la orientaciónque deben tener estos instrumentos, difícilmente puede tener algún rumbo definido. Esta situaciónconlleva a que sea muy complicado precisar las estrategias y componentes que permitan eldesarrollo institucional de las municipalidades como entidad prestadora de los servicios de aseo, asícomo la debida formación y adiestramiento de recursos humanos y la capitalización de recursosfinancieros.

Finalmente la carencia de un sistema de evaluación de procesos, que permita determinar lasbrechas entre los resultados y las iniciativas, ha favorecido la inexistencia de planes y programasintegrales que permitan fortalecer el sector. En realidad lo que se tiene son solo algunos programasespecíficos sobre ciertas líneas de trabajo, como los que se reportan a continuación:

• Proyecto “Reordenamiento de la Gestión de Residuos Sólidos en Ecuador”. Elproyecto pretende realizar un reordenamiento del sector en el ámbito nacional, que permitaa los actores relevantes realizar una gestión de residuos sólidos eficiente, social yecológicamente compatible, aportando a mediano y largo plazo a la protección de losrecursos suelo, agua y aire, y a la prevención de la salud de los habitantes. El proyecto loejecuta la SAPSB-MIDUVI con el apoyo técnico de la GTZ.

• Proyecto “Gestión Integral de Residuos Sólidos”. Es un proyecto de asistencia técnica alas municipalidades pequeñas (<25.000 hab.) con el propósito de diseñar e implementarsistemas de residuos sólidos y promocionar la estructuración de microempresas de aseo. Elproyecto incorpora actualmente las siguientes municipalidades: El Puyo, El Ángel, PuertoLópez, San Gabriel, San Vicente, Montecristi, Yaguachi, Mira y Tabacundo. Dicho proyectoes ejecutado por la SAPSB con el apoyo financiero de USAID.

Cabe anotar que dichos programas pretenden sentar las bases para la consolidacióninstitucional del sector, a partir de lo cual se logre esbozar una agenda sectorial de carácternacional.

• Programa para la Segregación de Residuos Hospitalarios en los Establecimientos deSalud. Este programa, tiene como objetivo fundamental segregar la corriente de residuosque presentan riesgos patológicos en los centros hospitalarios y establecimientos de salud,con el fin de aplicar a lo largo de las diferentes etapas de su ciclo de manejo, prácticas quedisminuyan el riesgo ocupacional y prevengan la afectación de la salud pública.Actualmente, se aplica en todo el Ecuador con bastante éxito, aunque será necesariofortalecerlo puesto que la disposición final de estos residuos aún no está resuelta. Dichoprograma es promovido por el Ministerio de Salud Pública, con el apoyo de FundaciónNatura.

3.4 Instituciones y Entidades Relacionadas con el Sector

3.4.1 Principales actores

Como se puede observar en la Figura 3.1, entre los principales actores institucionales queintervienen en el manejo de sistemas de residuos sólidos, se destacan las municipalidades a nivellocal por ser las responsables de la operación de los servicios de aseo. En el ámbito nacional, porlo menos en el papel, participan con particular importancia, el Ministerio de Desarrollo Urbano y

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Vivienda, en la definición de las políticas para hacer eficientes los servicios; el Ministerio delAmbiente , como entidad responsable en regular y dictar los lineamientos para que dichos serviciosse realicen en forma ambientalmente compatible y privilegiando el cuidado de los recursosnaturales; mientras que el Ministerio de Salud Pública, que es la tercera instancia del Estadoecuatoriano en tener responsabilidad directa en la gestión para el manejo de los residuos sólidos,debe fungir como el responsable de dictar las pautas para prever los riesgos ocupacionales y evitarla afectación de la salud pública, a lo largo de las diferentes etapas incluidas en el ciclo del manejode dichos residuos.

Figura 3.1 Mapa de los Principales Actores que Participan en el Manejo de los Residuos Sólidos

Adicionalmente, a las entidades antes mencionadas, sobre quienes recaen lasresponsabilidades de la planeación, regulación y control, operación y monitoreo, como se muestraen la Figura 3.1, se suman otros actores públicos, privados y gremiales que participan de maneraindirecta o complementaria en las diferentes actividades que demanda el control de los residuossólidos. Algunas de las entidades suplementarias, que vienen cumpliendo últimamente unaimportante labor en la parte operativa, se citan a continuación.

3.4.2 Participación de AME

Ministeriode

Salud

Ministeriodel

AmbienteMIDUVI

Municipios

ONG´s

OI´s

Universidades

Ministeriode

Turismo

AME

Mapeo deActores

Otras entidades públicas:•Ministerio de Agricultura•Ministerio de Industrias•Ministerio de Energía•Consorcio de Consejos Provinciales•Consejo Nacional de Modernización

Otras entidades privadas:•Cámaras de la producción•Colegios profesionales•Gremios y sindicatos•Minadores

I/P


La AME, como representante de los municipios ecuatorianos, asume en esencia dos roles afavor del desarrollo municipal. En su papel político, la AME representa y defiende la autonomía yotros derechos del gobierno local, opina e influye en la discusión de temáticas nacionalesrelevantes. En su papel técnico, promueve el desarrollo de capacidades de gestión en losgobiernos municipales en la relación con la prestación de servicios básicos, administración yfinanzas, participación y control social, política ambiental y otras.

En materia de residuos sólidos, ejecuta eventos de capacitación, asistencia técnica yasesoría para definir la selección de sitios donde llevar a cabo la implantación de un rellenosanitario, así como estudios básicos para la obtención de datos y la definición de posiblessoluciones alternas para el manejo de los residuos sólidos, considerando aspectos sociales,técnicos, económicos, financieros y ambientales. También contribuye en la elaboración de estudiostopográficos, de mecánica de suelos, operación y avance del relleno sanitario, asesoramiento parala construcción de las obras de infraestructura y conformación de celdas, e incluso en la definiciónde los procesos de control del manejo del relleno.

3.4.3 Microempresas

La participación de las microempresas privadas en la recolección y transporte de residuossólidos cada vez más ha ido en aumento, principalmente porque en apariencia, generan ahorros alas municipalidades y/o empresas de aseo, ya que en general, sus costos consideran básicamentela mano de obra y los combustibles, sin tomar en cuenta, los que corresponden al mantenimiento ydepreciación. Es por esto que sus costos y tarifas de cobro son inferiores a los que incurre lamunicipalidad y/o las empresas privadas, muchas veces en detrimento de la calidad esperada delservicio.

En otros casos, aunque la municipalidad reconoce costos de depreciación deinstrumentos y herramientas menores paga a las microempresas costos fijos mensuales por elservicio de barrido, recolección y transporte, independientemente de los volúmenesrecolectados o de la superficie cubierta (p.e., Babahoyo paga US$80-90 mensuales portrabajador). Bajo este esquema, en la práctica las microempresas se asimilan al tratamientodado a los empleados municipales permanentes, pero sin las “garantías laborales” que estosúltimos conservan.

3.4.4 Participación de ONG

Varias ONG se han estado vinculando al sector, promoviendo el mejoramiento social yeconómico de los grupos vulnerables, especialmente minadores. Entre estas instituciones cabemencionar la Fundación ESQUEL, Fundación Natura, OIKOS, Fundación para la Gestión deResiduos (FUNGERES) y Fundación para la Gestión Ambiental (GEA). Su principal aporte radicaen la incorporación de la variable social en el manejo de los residuos sólidos.

3.5 Marco Legal y Estructuración de Competencias Institucionales

3.5.1 Análisis del marco jurídico que regula el sector de residuos sólidos

El marco jurídico del sector comprende un conjunto de normas de carácter general yespecífico que incluye desde la Constitución Política del Estado de 1998, las leyes generales yespecíficas, hasta los reglamentos que bajo decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales u

Ecuador 35

ordenanzas regulan la prestación de estos servicios en el nivel municipal. Adicionalmente, elConvenio de Basilea y la Agenda 21 se integran al marco jurídico que regula el sector.

Leyes y reglamentos que regulan el sector

1. Código de la Salud2. Reglamento para el Manejo de Desecho Sólidos3. Reglamento de Manejo de Desechos Sólidos en los Establecimientos de Salud de la República

del Ecuador4. Reglamento para el control sanitario de alimentos que se expenden en la vía pública5. Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medio Ambiente de

Trabajo6. Reglamento de Alimentos7. Código Penal8. Ley de Gestión Ambiental9. Código de la Policía Marítima10. Reglamento de Derechos por servicios prestados por la Dirección de la Marina Mercante y del

litoral y Capitanías del Puerto de la República11. Ley de Régimen Municipal12. Ordenanzas municipales del país13. Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental14. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente al

Recurso Suelo15. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo relativo al

Recurso Agua16. Reglamento que establece las normas de calidad del aire y sus métodos de medición17. Ley de Aguas18. Ley de Hidrocarburos19. Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el

Ecuador20. Ley de Minería21. Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley de Minería22. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador23. Reglamento de Seguridad Minera

En el marco general de la prestación de los servicios y la descentralización:

24. Ley de Contratación Pública25. Ley de Modernización del Estado26. Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley de Modernización del Estado27. Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social28. Reglamento a la Ley de Descentralización29. Ley Orgánica de Defensa al Consumidor

Es importante distinguir la jerarquía que tienen estas normas, así:

• La Constitución Política de la República del Ecuador es la norma fundamental y de jerarquíasuperior a cualquier ley

• Se reconoce leyes orgánicas y ordinarias. De acuerdo al art. 142 de la Constitución Políticade la República, serán leyes orgánicas:


1. Las que regulen la organización y actividades de las Funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial;las del régimen seccional autónomo y las de los organismos del Estado, establecidos en laConstitución.

2. Las relativas al régimen de partidos, al ejercicio de los derechos políticos y al sistema electoral.3. Las que regulen las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su

protección.4. Las que la Constitución determine que se expidan con este carácter.”

Dentro de las principales leyes orgánicas para el sector son: el Código de la Salud y la Leyde Gestión Ambiental.

Mientras que las demás serán leyes ordinarias.

Una ley ordinaria no podrá modificar una ley orgánica ni prevalecer sobre ella, ni siquiera atítulo de ley especial.

Los reglamentos en general son normas de inferior jerarquía a las leyes y se emiten paradar cumplimiento a lo que se ha dispuesto en las leyes. Los reglamentos no pueden modificar ocontravenir lo estipulado en las leyes.

Como se puede apreciar, existe un conjunto de leyes y reglamentos que conforman el marcojurídico del sector. Sin embargo, éstos han sido dictados individualmente por diferentesinstituciones sin considerar la intersectorialidad que tiene el manejo de los residuos sólidos, niestablecen con claridad las diferentes responsabilidades de los diferentes actores que tieneninjerencia en el sector.

Sanciones que contempla el ordenamiento legal para el incumplimiento de las disposiciones

Existen sanciones tanto de tipo penal (incluye hasta la pena de prisión), comoadministrativas, que generalmente son las denominadas contravenciones y en el caso públicopuede contemplar hasta la destitución de un funcionario público. Las sanciones están contempladasen los diferentes cuerpos legales que se han citado, destacándose lo siguiente:

a) Código Penal

Cabe destacar que a partir del año 2000, el Código Penal ecuatoriano cuenta con uncapítulo específico referido a los delitos contra el medio ambiente, el cual fue agregado a lacodificación de 1971, por el cual impone penas a quienes manejen fuera de la ley, o use desechostóxicos peligrosos, sustancias radioactivas, vierta residuos de cualquier naturaleza por encima delos límites fijados u otras similares que por sus características constituyan peligro para la saludhumana o degraden y contaminen el medio ambiente.

b) La Ley de Aguas

Esta ley establece sanciones y multas a quienes infrinjan sus disposiciones o regulaciones,que están relacionadas con el deterioro de la calidad del agua.

c) Código de la Salud

El Código de la Salud establece sanciones con relación a actividades que constituyan unpeligro para la salud, como el manejo inadecuado de sustancias tóxicas o peligrosas. Ademásincluye un capítulo sobre recolección y disposición de basuras, donde establece la obligación de

Ecuador 37

toda persona de mantener el aseo de las ciudades y domicilios en los que vive, no botando basurasen lugares no autorizados.

d) La Ley de Gestión Ambiental

En esta ley, en el Art. 40, se dispone que toda persona natural o jurídica, que en el curso desus actividades empresariales o industriales estableciere que las mismas pueden producir o estánproduciendo daños ambientales a los ecosistemas, está obligada a informar sobre ello al Ministeriodel ramo o a las instituciones del régimen seccional autónomo y en caso de incumplimiento elinfractor será sancionado.

También dispone sanciones a que todas las personas naturales, jurídicas o gruposhumanos, vinculados por un interés común y afectados directamente por la acción u omisióndañosa, pueden interponer ante el Juez competente, acciones por daños y perjuicios y por eldeterioro causado a la salud o al medio ambiente incluyendo la biodiversidad con sus elementosconstitutivos.

Se incluyen en la ley la posibilidad de solicitar sanciones administrativas a los funcionariospúblicos, que por acción u omisión incumplan las normas de protección ambiental, pudiendodenunciarlas, con pruebas, cualquier persona natural, jurídica o grupo humano. Además, no sólo afuncionarios públicos se puede denunciar, sino también a personas particulares, que por acción uomisión incumplan las normas de protección ambiental.

Como conclusión, se puede ver que en la actualidad la Ley de Gestión Ambiental es la queotorga mayores atribuciones de sanción a contravenciones de carácter ambiental, como es lógico.Por otro lado, esto le da la fortaleza al Ministerio del Ambiente para exigir a las municipalidades queeliminen los botaderos de basura y que mantengan rellenos sanitarios para una disposición finaladecuada de los residuos sólidos.

Mecanismos de control para asegurar su debido cumplimiento

Existen varios mecanismos de control: el de nivel operativo que le corresponde a lasmunicipalidades en forma directa, el social que está poco desarrollado en la legislación, eladministrativo y el político que se encuentra muy debilitado.

Los mecanismos de control, así como el control mismo, están considerados insuficientespara asegurar el debido cumplimiento debido principalmente a la manera cómo están formuladaslas normas, la falta de capacidad institucional y económica para cumplirlas y la falta deconocimiento por parte de la ciudadanía para exigirlas.

Tanto el Código de Salud como la Ley de Gestión Ambiental disponen que con el fin deproteger la salud de las personas, así como los derechos ambientales individuales o colectivos, seconcede acción pública a las personas naturales, jurídicas o grupo humano para denunciar laviolación de las normas de medio ambiente, sin perjuicios de la acción de amparo constitucionalprevisto en la Constitución Política de la República.

Normas específicas sobre la propiedad o disposición de los residuos sólidos

La normativa que se relaciona con la propiedad de los residuos sólidos es la siguiente:

1. Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos. Título IV Capítulo I (Arts. 18-36)2. Código Penal. Capítulo X (Arts. 437 A, B y C, D)3. Código de la Salud (Arts. 29,31)


4. Código de la Policía Marítima (Arts. 93,370,108)5. Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Capítulos VI, VII (Arts. 16, 20)

Contaminación de aguas y suelos6. Decreto Supremo 945 (Arts. 3,4, 14, 15)7. Ley de Minería (Art. 83)8. Reglamento de alimentos (Arts. 57 lit. ñ, 185)9. Reglamento para el control sanitario de alimentos que se expenden en vía pública (Arts. 52, 58

y 59)10. Ley de Régimen Municipal (Art. 164, lit. a; Art. 15 numerales 2 y 3)11. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo relativo al

Recurso Agua ( Art. 5 literales a, b y c; Art. 41)12. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente al

Recurso Suelo ( Art. 9, 13,27)13. Reglamento de Manejo de Desechos Sólidos en los Establecimientos de Salud de la República

del Ecuador (Art. 4, Capítulo IV)14. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador (Arts. 32,33 y 34)15. Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas en el

Ecuador (Capítulo VII del desarrollo y producción, Art. 55 No. 3, 59 lit. a)

En cuanto a la disposición final de los residuos sólidos, la normativa es la siguiente:

1. Reglamento para el manejo de desechos sólidos. Título IV Capítulo VII (Arts. 71-78)2. Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental. Capítulos VI, VII (Arts. 16,

17,18,23,25). Contaminación de aguas y suelos3. Código Penal. Capítulo X (Art. 437 B, C, D y E)4. Código de la Salud (Arts. 12,15,19,25,28,32, 233)5. Código de la Policía Marítima (Arts. 93,370,108)6. Decreto Supremo 945 (Arts. 3,4, 14, 15)7. Ley de Minería (Art. 85)8. Reglamento de alimentos (Art. 57 lit. ñ, 185)9. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo relativo al

Recurso Agua.( Art. 5 lit. a)10. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente al

Recurso Suelo (Art. 8,13, 38)11. Reglamento de Manejo de Desechos Sólidos en los Establecimientos de Salud de la República

del Ecuador (Capítulo IX)12. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador (Anexo 2, No 2 lit.

b)

Normas que regulen el crecimiento urbano para minimizar o evitar efectos ambientalesadversos

No existen normas específicas que regulen el crecimiento urbano. La Ley de RégimenMunicipal, la cual debería regular esta tema, no contiene ninguna disposición específica al respecto.

De igual manera, en el Código del Distrito Metropolitano de Quito sólo se hace mención aespecificaciones para ductos y áreas de almacenamiento de residuos sólidos en edificios oconjuntos habitacionales.

Estas dos normas se refieren en sus contenidos al uso de suelo y a la protección de lavegetación, espacios y elementos naturales, pero no concretan sobre el tema en mención.

Ecuador 39

La Ley de Gestión Ambiental establece el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, el cualcontendrá la zonificación económica, social y ecológica del país sobre la base de la capacidad deluso de los ecosistemas, las necesidades de protección del ambiente, el respeto a la propiedadancestral de las tierras comunitarias, la conservación de los recursos naturales y del patrimonionatural. Este debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física delespacio. Sin embrago, no constituye una referencia directa.

El Convenio de Basilea y regulación sobre desechos peligrosos

Ecuador es signatario del Convenio de Basilea, pero no existe una legislación interna queregule de manera apropiada e integral la generación, almacenamiento, tratamiento, recuperación,transporte transfronterizo y disposición de residuos sólidos tóxicos. Sin embargo, en el art. 90 de laConstitución Política de la República se establece la prohibición de introducir al territorio nacionalresiduos nucleares y desechos tóxicos y también el Código Penal en el art. 437 A dispone la prisiónde dos a cuatro años.

Para el control de los residuos tóxicos los mecanismos existentes son insuficientes para laaplicación efectiva de las sanciones previstas; generalmente los comisarios de salud y municipalestienen baja capacidad institucional para hacer efectivo el cumplimiento. Mientras que en el campojudicial, al ser la tipificación de los delitos ambientales de reciente creación (año 2000), no se haregistrado ningún proceso penal por tal situación.

No han habido casos famosos de internación ilegal de residuos sólidos peligrosos al país,aunque el tema de la fumigación en la zona del oriente ecuatoriano causa cierta preocupación.

Las leyes de carácter ambiental que contemplan disposiciones sobre residuos sólidos engeneral y, en particular, sobre residuos sólidos peligrosos son:

• Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental;• Ley de Gestión Ambiental;• Código de la Salud, y• Código Penal.

Actualmente el Ministerio del Ambiente se encuentra preparando un Proyecto deReglamento sobre Tratamientos de Residuos Peligrosos.

Agenda 21

Ecuador como un país signatario de la Agenda 21, se comprometió a cumplir con variosprincipios, de los cuales la legislación vigente omite algunos de éstos. Los principios másimportantes son los que están relacionados con:

• Programas de manejo de desechos tóxico o peligrosos.

• Sistema nacional de gestión ecológicamente racional de los productos químicos, así comolegislación y disposiciones para velar por su aplicación y cumplimiento.

• Programas de manejo de residuos sólidos, relacionados con su reducción, aumento de lareutilización y reciclado, disposición final y tratamiento ecológicamente sustentables yampliación de la cobertura de los servicios.


Hasta el momento no existe un fuerte cumplimiento sobre lo dispuesto en la Agenda 21. Sinembargo la Ley de Gestión Ambiental establece en su art. 2 los siguientes principios: “La gestiónambiental se sujeta a los principios de solidaridad, corresponsabilidad, cooperación, coordinación,reciclaje y reutilización de desechos, utilización de tecnologías alternativas ambientalmentesustentables y respecto (sic) a las culturas y prácticas tradicionales.”

Aplicación en el país del principio “El que contamina paga”

No existe una aplicación apropiada y suficiente de este principio, recién se está tratando deinstrumentarlo en la normatividad jurídica del país. Por otro lado, es importante tener en cuenta queeste principio no se desvirtúe y quien pague se sienta con el derecho de contaminar.

3.5.2 Identificación de problemas generales

Las leyes aplicables que son realistas u objetivas para afrontar los problemas básicos delsector son:

• La Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental

• El Código de Salud

• El Código Penal

• La Ley de Gestión Ambiental

• A nivel reglamentario: el Reglamento Sustitutivo al Reglamento Ambiental para OperacionesHidrocarburíferas, el Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación en loreferente al Recurso Suelo

• Las ordenanzas municipales

Hay partes de estos cuerpos legales que deberían ser actualizados y mejorados. En el caso dela Ley de Gestión Ambiental falta que se complemente con la expedición de sus correspondientesreglamentos.

Normas que no se aplican en la realidad

Parte de las normas mencionadas se aplican, pero de una manera deficiente por falta decapacidad institucional y de recursos económicos.

Hay disposiciones de las normas que se cumplen en menor grado, por ejemplo comosucede con el Código de la Salud donde se estipula que la autoridad de salud tiene que aprobarcualquier legislación que dicten las municipalidades en materia relacionada con la salud.

En el caso de los artículos 202, 203, 204, 205 y 206 no se aplican porque no hay un control,vigilancia y supervisión por parte del Ministerio de Salud Pública. Tampoco ha existido ningún casoen el cuál subsidiariamente este ministerio haya asumido las disposiciones que le corresponden alas municipalidades.

En lo que se refiere a los delitos ambientales, las normas, de reciente creación, no seaplican debido a la falta de su difusión, conocimiento y forma de aplicarlas.

Ecuador 41

Identificación de lagunas jurídicas

No existe un régimen jurídico nacional que trate de manera integral toda la gestión de losresiduos sólidos. Las normas son de distintos cuerpos jurídicos con enfoques sectorialistas que sesuperponen unas a otras. Hay fases del ciclo de tratamiento de los residuos sólidos que estánnormados, pero de manera insuficiente. Asimismo, hay temas, como el manejo de la información,de la fijación de estándares y el de la investigación, sobre los cuales nada se dice al respecto.

Por ejemplo no existen leyes que regulen el crecimiento urbano para minimizar o evitar losefectos ambientales adversos. Asimismo, en relación a la recuperación de desechos, se estipulaque el Ministerio de Salud Pública regulará la disposición de los desechos provenientes de losproductos industriales que no sean biodegradables, pero en su reglamento orgánico funcional no seincluye el tema, simplemente se habla sobre las funciones de la Dirección de Salud Ambiental, enconcordancia con lo que prescribe el Código de Salud (Títulos I, III, VII y XIV), la Ley de ProtecciónAmbiental, y el Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores.

Otro vacío es el que se creó cuando la Ley de Gestión Ambiental derogó ciertos artículos dela Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, como el Capítulo II sobre el ComitéInterinstitucional de Protección del Ambiente, ya que en uno de los reglamentos de esta ley,específicamente el Reglamento para la Prevención y Control del Recurso Suelo, en sus artículos 45y 46, se menciona todavía al Comité Interinstitucional de la Protección del Ambiente, el cual cumplíauna función importante dentro de éste cuerpo legal y al no haber un reglamento que especifiquequién asume este rol, en la actualidad existe un vacío.

Igualmente en el art. 9 de la Ley de Gestión Ambiental se establece como una de lasfacultades del Ministerio del ramo en el artículo 9 literal j) “el coordinar con los organismoscompetentes sistemas de control para la verificación del cumplimiento de las normas de calidadambiental referentes al aire, agua, suelo, ruido, desechos y agentes contaminantes”. Sin embargo,no se establece cuáles serán las autoridades competentes y cuales serán los sistemas de control.

Eficiencia de los mecanismos de control que aseguren el efectivo acatamiento de lasdisposiciones legales

Como no existe un régimen jurídico que trate de manera integral al sector, los mecanismosde control son sectorializados y parciales, con procedimientos poco eficientes, lo cual unido aldesconocimiento legal de quienes deben administrar y a la falta de evaluaciones y monitoreo, haceque en la práctica exista un bajo nivel de control del cumplimiento efectivo de las normas.

Un error permanente es la formulación de normas sin una evaluación de su aplicabilidad, loque se traduce en que muchas normas se queden en simples declaraciones de buenas intencionesque no son aplicadas en la práctica por desconocimiento o falta de capacidad institucional paraaplicarlas. Esto ha contribuido a una cultura de impunidad que es muy bien aprovechada por losinfractores, generando focos de corrupción y una cultura de incumplimiento alta.

En la legislación ecuatoriana existen instrumentos específicos donde se señalan losaspectos a controlarse y entidades encargadas, pero no son efectivos, como se señalan acontinuación:

• El Código de la Salud establece mecanismos de control a través de obligaciones de losciudadanos de mantener el aseo de sus ciudades, de contar con recipientes higiénicos y dehacer uso obligatorio de los servicios de recolección y disposición final de basuras. Asíexiste también la obligación para quien ocupa un sitio o vía pública de remover losescombros inservibles o cualquier amontonamiento de materiales indeseables.


• De manera más específica, la producción y almacenamiento de desechos sólidos estáregulada a través del Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos. El Capítulo I dedicho reglamento señala como mecanismos de control las obligaciones de los usuarios; laforma de los recipientes retornables y desechables de basura; los sistemas dealmacenamiento colectivo de basuras y áreas para almacenamiento de basuras; empaquede basuras para evacuación por ductos; uso de contenedores para almacenamiento; de laprohibición de quemar basuras; la responsabilidad de los vendedores ambulantes, y laprohibición de basurales.

• En cuanto a la disposición de los residuos sólidos, el mismo reglamento en el Capítulo VIIestablece como control la prohibición de la disposición o abandono de basuras; losrequisitos para los sitios de disposición de basuras; la disposición de basuras al mar; lautilización posterior de los sitios de disposición final; la responsabilidad en vigilancia ycontrol en los sitios de disposición final; la disposición final de basuras mediante rellenosanitario. Por último, este reglamento determina que las entidades encargadas del manejode desechos sólidos son quienes deben ejercer el control y la Subsecretaría deSaneamiento Ambiental es responsable por la vigilancia.

• Sin embargo, cabe señalar que dependiendo de la actividad que se realiza hay una ley quelas regula. Por ejemplo, en relación a actividades mineras, la Ley de Minería sobre laprevención de la contaminación con desechos sólidos, en su artículo 80, numeral 4,establece el tratamiento a dar a los desechos antes de que sean descargados al medioambiente; en su artículo 83 señala la obligación de construir depósitos cuando se acumulenresiduos metalúrgicos y el artículo 85 describe cómo debe ser el manejo de desechosdependiendo si son radioactivos, biodegradables y no biodegradables.

Establecimiento de los objetivos y las políticas del sector en los instrumentos jurídicos

Los objetivos y políticas del sector no están establecidas con suficiente claridad en las leyes;por consiguiente, se requiere completarlas y en otros casos actualizarlas bajo una visión integral.Generalmente los objetivos y políticas obedecen a una visión más bien sectorialista y en la prácticalas políticas y objetivos son olvidados con mucha facilidad, especialmente cuando hay cambios degobierno.

Guías o parámetros para establecer las sanciones equitativamente

No existen guías o parámetros para establecer las sanciones equitativamente. Éste es ungrave problema para la aplicación normativa, ya que se cuenta con una baja o nula capacidadinstitucional y se observa prácticamente ausencia de sanciones en relación con los incumplimientosque se cometen.

Exceso o carencia de regulaciones y estándares que obstaculicen el desempeño eficiente delsector

No existe exceso sino más bien carencia y dispersión de regulaciones y estándares,especialmente estos últimos, ya que los estándares que se establecen en las diversas leyes yreglamentos son únicamente sobre la calidad mínima que deben tener los recursos agua, aire ysuelo. No se menciona los límites en cada una de las fases de la gestión de los residuos sólidos.Por ejemplo, cuál sería el estándar mínimo de recolección según la producción de tonelaje debasura en determinada localidad.

Ecuador 43

Régimen de estándares de vertimiento, licencias, permisos, control sobre el uso de la tierra ydel agua, y códigos de Salud Pública

No existe un régimen de estándares de vertimiento, licencias, permisos, control sobre el usode la tierra y del agua. Solo existe en forma parcial, como es el caso del Reglamento Sustitutivo alReglamento Ambiental sobre Operaciones Hidrocarburíferas y el reglamento que establece lasnormas de calidad del aire y sus métodos de medición.

En la Ley de Gestión Ambiental se indica que el Ministerio del Ambiente como organismorector será quién dé las licencias correspondientes, pero la ley está en proceso de reglamentación.

Identificación de conflictos entre los objetivos sectoriales y las leyes vigentes

La visión sectorialista específicamente ambiental, de salud y del MIDUVI hace que cadasector se esfuerce por cumplir cada ley sectorial, a pesar de la baja capacidad institucional y lainsuficiencia de recursos económicos. Eso genera una superposición de actividades de losdiferentes sectores que tienen que intervenir en la gestión de los residuos sólidos con las otrasleyes sectoriales, lo cual genera duplicación de esfuerzos y se traduce en una debilidadgubernamental como resultado general.

Leyes que se contraponen

No existen leyes que directamente se contrapongan, sino más bien normas que sesuperponen desde diferentes visiones sectoriales, como ocurre entre salud y medio ambiente, loque debilita la capacidad institucional.

Asignación clara de la jurisdicción y las responsabilidades institucionales

Las jurisdicciones y las responsabilidades institucionales no están claramente delimitadas,requiriéndose mayor precisión y limitación entre las entidades que intervienen.

Generalmente los reglamentos orgánicos funcionales utilizan un lenguaje genérico y a vecesambiguo que propicia poca claridad y amplitud en las responsabilidades. Un ejemplo de esto sonlas unidades ambientales existentes en los distintos ministerios y organizaciones del Estado, endonde no se delimita con claridad el ámbito de su competencia y genera superposición decompetencias con otros organismos, por ejemplo, los municipios.

Mecanismos de consulta entre los diferentes niveles de gobierno, empresas y público

La Constitución y la Ley de Gestión Ambiental contemplan la obligación de utilizar elmecanismo de consulta, pero en la práctica hace falta un reglamento y procedimientos claros paracumplirla así como la instancia institucional que deberá atender este proceso. La falta de precisiónhace que su cumplimiento se vea realizado de manera diferente en cada caso y que se puedavulnerar este mecanismo con procesos que en realidad no siempre son una consulta, sino soloinformación acerca de la realización de un proyecto o actividad que va a generar impactosambientales negativos. En el tema de gestión de residuos sólidos, generalmente lasmunicipalidades no consultan a la población sobre el sitio donde se va a efectuar la disposiciónfinal, más bien es la población la que protesta cuando se entera de tal decisión municipal.

Superposición de normas en los niveles funcionales y operativos de las instituciones


Una fuerte debilidad es la falta de precisión de las competencias y funciones en losreglamentos orgánico funcionales de las instituciones. El léxico utilizado puede dar lugar a variasinterpretaciones. Por ejemplo, en el Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos en relación alos Estudios de Impacto Ambiental se establece:

“Art. 133.- De los estudios de impacto ambiental.- El IEOS (MIDUVI) podrá exigir a las entidades deaseo un estudio de impacto ambiental cuando la clase y magnitud de las actividades y tipo deentidad de aseo lo ameriten, y comprenderá todas o parte de las actividades que realice o seproponga realizar de conformidad con el Reglamento sobre Estudios de Impacto Ambiental”.

Además existe superposición de normas que regulan la gestión de desechos sólidos en losniveles funcionales y operativos de las instituciones. A continuación se resumen brevemente lascompetencias que se superponen:

a) Normar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energía yMinas, del Trabajo, de Turismo, de Agricultura, de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca,y de Gobierno, la Comisión Técnica para el Recurso Suelo, la Comisión Ecuatoriana de EnergíaAtómica, el Comité para la Gestión de Productos Químicos Peligrosos, el Instituto Nacional deNormalización, los municipios.

b) Controlar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energíay Minas, de Obras Públicas, de Agricultura, y de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, laComisión Técnica para el Recurso Suelo, el Comité para la Gestión de Productos QuímicosPeligrosos, el Instituto Nacional de Normalización, el Instituto Nacional de Estadísticas yCensos, la Defensoría del Pueblo y los municipios.

c) Planificar: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energíay Minas, de Turismo, y de Obras Públicas y los municipios.

d) Establecer Políticas: los ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente,y de Energía y Minas y municipios.

e) Monitorear: los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Energía y Minas,del Trabajo, de Salud Pública, y de Agricultura y los municipios.

f) Sancionar: el Ministerio del Ambiente, los comisarios de salud, los juzgados de contravención,las intendencias y subintendencias de policía y los municipios.

g) Prestar el Servicio: el Ministerio de Medio Ambiente, los municipios, empresas privadas y lacomunidad.

h) Asistencia Técnica: el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Técnica parael Recurso Suelo.

i) Financiar Proyectos: los municipios, empresas privadas, comunidad y ONG.

j) Promocionar: los ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente, de Salud Pública,y de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, el Instituto Nacional de Normalización y losmunicipios.

3.5.3 Legislación sobre estructura y funciones institucionales

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Los ministerios involucrados por la legislación en la gestión de los residuos sólidos son losministerios del Ambiente, de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Salud Pública y de Energía y Minas,actuando cada uno con una visión sectorialista de su sector.

La mayoría tiene insuficiente capacidad institucional de gestión y las normas no precisancon claridad sus roles y jurisdicción. No existen mecanismos de verificación de cumplimientonormativo y la mayoría de los funcionarios no conocen suficientemente el marco regulador vigente.

Los municipios en cambio, como juez y parte de la prestación de los servicios, mantienenmás una modalidad de prestación directa; las tarifas y la forma de funcionamiento la emiten a travésde ordenanzas. Su gestión en el manejo normativo y de cumplimiento es bajo, y la regulación delos derechos del usuario no se encuentra institucionalizada.

Además se puede señalar que no se cuenta con leyes claras que eviten la duplicación defunciones, ya que como se ha analizado cada una fue creada con un criterio sectorial, al contrariode la gestión de residuos sólidos, que se caracteriza por su intersectorialidad, debiendo regularsepor consiguiente con una visión transversal e integral.

Existen pocos programas que deben ser ejecutados por ley que financian el sector. Los quese destacan son el Programa de Desarrollo Municipal, que se encuentra ejecutándose a través delBanco del Estado, el Fondo Social de Emergencia (FISE), Fortalecimiento y Ampliación de losServicios Básicos de Salud en el Ecuador (FASBASE- MSP y MIDUVI) y el Programa de DesarrolloRural Integral (Ministerio de Bienestar Social).

Las leyes que asignan fondos a los gobiernos secciónales es la Ley del Banco del Estado yla Ley del 15% para los gobiernos secciónales, pero no son específicas para financiar al sector. Lasprincipales fuentes de financiamiento para el sector son las tasas que se cobran por el servicio yparte del presupuesto municipal.

Identificación de problemas de legislación sobre la estructura y funciones institucionales

Los principales problemas relacionados con la estructura del sector y sus funciones en elaspecto legal se señalan a continuación:

a) Restricciones legales afectan adversamente el cumplimiento de funciones o la prestacióndel servicio por parte de las instituciones.

Una de las restricciones legales de acuerdo al art. 40 de la Ley Orgánica de Defensa alConsumidor, la tasa del servicio de recolección de residuos sólidos no puede ser formulada enfunción de la tasa de pago de energía eléctrica.

Los montos de contratación impiden aplicar vías más sencillas de concursos para la prestaciónde servicios por parte del sector privado y comunitario.

b) Leyes que se contraponen

Como se señaló no existen leyes que se contrapongan sino más bien normas que sesuperponen desde visiones sectoriales distintas.

c) Vacíos legales que dejan aspectos importantes del manejo de residuos sin institucionesque lo rijan


De acuerdo al Reglamento sobre Desechos Sólidos, la selección de equipos para el manejo deresiduos sólidos debe estar sujeta a unas especificaciones dadas por IEOS (MIDUVI), las cualesno existen. Similarmente sucede cuando se debe realizar el análisis y caracterización de losresiduos sólidos, así como para la ubicación, diseño y operación de estaciones de transferencia,plantas de tratamiento y rellenos sanitarios.

d) Problemas financieros que tienen como origen disposiciones legales

El principal problema es la manera que se establece la tasa que debe financiar el servicio deentrega y recolección de basuras. En el caso del Distrito Metropolitano de Quito, el artículo III.82 del Código Municipal dispone que la tarifa de la tasa por recolección de basura es igual al10% de la base imponible, es decir el 10% del monto total que los usuarios del servicio deenergía eléctrica deben pagar mensualmente a la empresa encargada de la prestación delmismo, adicionalmente a esta tasa se establece un cobro adicional como se puede apreciar enel Recuadro 3.1.

Recuadro 3.1 Tasa adicional sobre la tarifa de energía eléctrica para cobro del servicio de aseo

“El sector residencial, además de la tasa del diez por ciento que se cobra sobre la tarifa de energíaeléctrica, deberá pagar una tasa adicional, que se aplicará de acuerdo a la siguiente tabla que,partiendo de una base equivalente al tres por ciento del salario mínimo vital general vigente, seincrementa en forma escalonada en el cuarenta por ciento por cada uno de los doce estratos queconforman el sector residencial”.

ESTRATOS TASA ADICIONAL

1 02 03 2.8504 3.9905 5.5866 7.8207 10.9498 15.3289 21.45910 30.04311 42.06012 58.884

“Ante variaciones que se operen en las tarifas de energía eléctrica, la tasa adicional que consta enla tabla precedente se reajustará, en función directa del costo a que ascienda la operación de laEmpresa Metropolitana de Aseo”

Por otra parte, el art. 40 de la Ley Orgánica de Defensa al Consumidor dispone que en lasplanillas emitidas por las empresas proveedoras de los servicios públicos domiciliarios, deberáconstar exclusivamente el valor del consumo respectivo, más los recargos legales pertinentes ycobros adicionales establecidos expresamente por leyes y ordenanzas. Queda prohibido incluir endichas planillas rubros adicionales a los señalados.

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El problema financiero se complica por la disposición del gobierno nacional mediante elDecreto No. 1596 de 26 de junio del 2001 y en base al art. 40 de la Ley Orgánica de Defensa alConsumidor, en los cuales dispuso que las instituciones públicas que prestan servicios públicos demanera directa o los particulares que lo hace por delegación o concesión, se abstengan de incluiren las planillas o facturas de consumo de electricidad, agua potable, teléfonos y similares, valorespor conceptos ajenos o que no correspondan al servicio prestado. Este hecho perjudicónotablemente a los municipios del país, los cuales venían recaudando la tasa de recolección debasura y manejo de desechos a través de la Empresa Eléctrica. Los municipios del país debenentonces, necesariamente, adoptar un sistema propio de recaudación que permita afrontar laproblemática enunciada. El conflicto que se presenta, y que continuará hasta que efectivamente nose instauren los sistemas de recaudación, constituye uno de los problemas a resolver dentro de lagestión de desechos sólidos.

Otro aspecto que ocasiona conflictos en el financiamiento de los servicios públicos es lacarencia de una política adecuada de subsidios. La prestación de los servicios se financia en partecon el presupuesto público destinado para tal finalidad y, en otra, con los subsidios que sonoriginados por los usuarios de mayor ingreso económico, en beneficio de los de menor ingreso.

Es importante determinar claramente el régimen legal aplicable, con precisión de laautoridad competente, debiéndose tener en cuenta la distinción entre la fijación de la políticatarifaria que contendría los principios generales aplicables a la materia y la determinación del montomismo de la tarifa.

3.5.4 Relaciones extrasectoriales

Leyes aplicables a otros sectores se contraponen a la legislación aplicable al sector deresiduos sólidos

Hay contraposición de leyes con respecto a la relación de la autoridad de salud con lasmunicipalidades, en los artículos 202 a 204:

a) Las municipalidades en la ejecución de las acciones de salud previstas por la Ley de RégimenMunicipal, se sujetarán a la política general de salud y cumplirán con las normas establecidasen este Código, y en los reglamentos y disposiciones que se dictaren.

b) Las ordenanzas y reglamentos de las municipalidades que se relacionen con la salud seránsometidos a la aprobación del Ministerio de Salud Pública. Sin su aprobación no podrán entraren vigencia.

c) La autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la ejecución de las actividades quese prescriben en este Código.

Sin perjuicio del control que corresponde a las municipalidades en relación con esta materia,la autoridad de salud supervisará y controlará el cumplimiento de las obligaciones respectivas. Encaso de oposición prevalecerán las resoluciones de la autoridad de salud.

Otras leyes que se contraponen son las referentes al funcionamiento de las entidades deaseo según el Reglamento para el Manejo de los Desechos Sólidos, según los artículos 122 y 123:

• Las municipalidades encargadas del manejo de desechos sólidos están en la obligación derealizar sus actividades de acuerdo con los métodos técnicos establecidos por el IEOS(MIDUVI).


• En todos los municipios se deberá establecer, de acuerdo con sus necesidades, unprograma para el manejo de los desechos sólidos de su jurisdicción que tenga como objetogarantizar la prestación regular del servicio de aseo y asegurar el cumplimiento de lasdisposiciones del Código de la Salud, la Ley de Régimen Municipal, la Ley de Prevención yControl de la Contaminación Ambiental, del presente Reglamento y demás disposicioneslegales pertinentes.

Otras normas que se contraponen son:

• Los municipios establecerán las tasas para su financiamiento y harán constar las partidaspresupuestarias de conformidad al literal g) del artículo 393 de la Ley de Régimen Municipaly el artículo 205 del Código de la Salud.

• En la Ley de Gestión Ambiental se establece como una de las facultades del Ministerio delramo en el artículo 9 literal j) “El coordinar con los organismos competentes sistemas decontrol para la verificación del cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentesal aire, agua, suelo, ruido, desechos y agentes contaminantes”. Pero existe un problema yaque no se establece específicamente cuales serán estos sistemas de control ni cuáles seránlas autoridades competentes con quienes deberá coordinar esta gestión.

Problemas de competencia institucional que se presentan a raíz de la legislación aplicable

Como problemas de competencia institucional se identifican los siguientes:

a) No está claro qué institución deberá ejercer la rectoría sobre el sector.

b) No existe una entidad pública que ejerza el control de la regulación del sector, la calidad de losservicios y su correspondiente tarifación. Las municipalidades se han convertido en juez y partede la atención de la gestión de los residuos sólidos, sin que se controlen o sean controladas porsu gestión y el manejo de las tarifas.

c) Falta delimitar con mayor precisión y claridad la competencia y jurisdicción de cada instituciónespecialmente entre el MIDUVI y el Ministerio del Ambiente.

d) Distintas instituciones públicas (ciertos ministerios y municipios) tienen competencia para ejercerel control, pero que en la práctica se ejerce muy poco o nada, o el control es duplicado aunquecon visiones sectoriales diferentes.

e) Existe aplicación de la normativa para defender el ámbito de la competencia de cada institución,más no necesariamente para aplicarla.

Mecanismos de coordinación extrasectorial

En la Ley de Gestión Ambiental en el Art. 5, se establece el Sistema Descentralizado deGestión Ambiental como un mecanismo de coordinación transectorial, interacción y cooperaciónentre los distintos ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestión de recursosnaturales. En el sistema participará la sociedad civil de conformidad con esta ley.

Como se mencionó anteriormente, existe un convenio interinstitucional firmado entre losMinisterios del Ambiente y de Salud Pública por medio del cual se busca fortalecer lascompetencias que tienen que realizar estos dos ministerios.

Ecuador 49

Por otra parte, se creó el Comité Interinstitucional para la Gestión de los Residuos (CIGER)y está por reglamentarse su forma de funcionamiento. El Comité está compuesto por: el Ministeriode Agricultura y Ganadería; el Ministerio del Ambiente; el Ministerio de Desarrollo Urbano yVivienda; el Ministerio de Energía y Minas; el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización yPesca; el Ministerio de Salud Pública; el Ministerio de Turismo; la Asociación de Municipalidades delEcuador y el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador.

Identificación de problemas sobre relaciones extrasectoriales

Como se indicó anteriormente, existen conflictos entre los objetivos sectoriales y las leyesvigentes; cada ley termina defendiendo un sector sin que exista una correlación intersectorial, lo quegenera una superposición de objetivos y de leyes que regulan al sector desde distintos puntos devista sectoriales.

Necesidad real de crear o modificar las leyes para resolver alguno de los obstáculosidentificados

Existe una gran necesidad de crear una Ley marco que regule de manera racional e integralel régimen de los residuos sólidos en el país, que en definitiva reordene y contemple cada una delas fases de su proceso de tratamiento, así como incorpore normas de los ConveniosInternacionales que el Ecuador ha suscrito.

3.5.5 Reforma estructural del sector

Las principales reformas a nivel nacional adoptadas en el país para la modernización delEstado son las siguientes:

En cuanto a la participación privada en la prestación de los servicios

La Ley de Modernización es el instrumento legal que desarrolla los principios establecidosen los artículos 247 y 249 de la Constitución. Su artículo 1 estipula que esta ley tiene por objetoestablecer los principios y normas generales para regular, entre otras cosas: “...c) La prestación deservicios públicos y las actividades económicas por parte de la iniciativa privada, mediante . . . ladelegación de los servicios o actividades previstos en el articulo 249 de la Constitución Política de laRepública...”

Asimismo, incluye dentro de la finalidad, promover, facilitar y fortalecer la participación delsector privado y de los sectores comunitarios o de auto gestión en áreas de explotación económica.(Artículo 4).

El artículo 5 de esta ley señala que el proceso de modernización del Estado comprende: c)la desmonopolización y privatización de los servicios públicos...”

Por su parte, en el Capitulo IV titulado “De la desmonopolización, delegación de serviciospúblicos a la iniciativa privada y privatización”, se establece que para llevar a cabo estos procesos,“... el Presidente de la República dirigirá, resolverá y dictará las normas para que el CONAM ejecutelos procesos de desmonopolización, privatización y delegación de las actividades económicas yservicios públicos que realiza el sector público, mediante: b) La delegación total o parcial, o latransferencia definitiva al sector privado, de la gestión que desarrollan” (Articulo 42).

Esta transferencia de actividades, según lo señala el artículo 243, podrá llevarse a cabomediante la utilización de diversas modalidades:


a) Aporte total o parcial al capital de sociedades por acciones;

b) Arrendamiento mercantil o negocios fiduciarios;

c) Concesión de uso, de servicio público o de obra pública, licencia, permiso u otras figurasjurídicas reconocidas por el derecho administrativo;

d) Venta;

e) Transformación, fusión, escisión y liquidación de empresas estatales o mixtas; y

f) Cualquier otra modalidad que mediante Decreto determine el Ejecutivo y que esté amparada porla Ley ecuatoriana.

Asimismo, en este Capítulo se establece que el Reglamento de la Ley de Modernizacióndeterminará los derechos y obligaciones entre las partes, refiriéndose a las partes involucradas enalgunas de estas modalidades de transferencia.

Sin embargo, al regular la delegación de actividades, entre las cuales se incluye larecolección de basuras y la disposición de los desechos sólidos, la misma Ley de Modernizaciónpareciera limitar los mecanismos utilizables para ello, al mencionar que “podrá delegarse” (lasmencionadas actividades) a la iniciativa privada por excepción mediante concesión, estableciendoesta misma norma en los casos en los cuales puede hacerse esta delegación (Artículo 6).

Además del Articulo 6, cuyo contenido pudiera considerarse limitativo, pareciera que la Leyde Modernización permite la utilización de diversas modalidades admitidas por el derechoadministrativo, tal como lo expresa el literal e) del Articulo 43 antes citado.

En efecto, si bien es cierto que el principio general que guía la actuación administrativa es elde que los organismos públicos sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido,también es cierto que la misma Ley de Modernización, en su Artículo 18 (último inciso), afirma que“Los funcionarios públicos son plenamente competentes para ejercer todas aquellas acciones queson compatibles con la naturaleza y fines del respectivo órgano o entidad administrativa que dirigeno representan”.

Por otra parte, tanto la Ley de Modernización como su Reglamento, concentran su atenciónen la concesión como modalidad de delegación de la actividad prestacional de servicios públicos.Sin embargo, este mecanismo no es suficiente para impedir la utilización de otras formas, como loscontratos de gestión o de administración, que son otras formas contractuales de delegar actividadespropias de la Administración Pública a un particular.

Además, la Ley de Régimen Municipal mantiene esta amplia concepción al establecer en suarticulo 159, relativo a las funciones de la Administración Municipal que: “La enumeración de lasfunciones no tiene carácter taxativo sino meramente numerativo. Por tanto, la potestad ycompetencia de la administración en cada uno de los ramos comprenderá, no sólo las facultadesmencionadas, sino cuantas otras fueren congruentes con la respectiva materia y todas aquellasprevistas en la Ley y no especificadas de modo expreso en este Capítulo. Además de las funcionesque por ramo se señalan, la administración municipal realizará todas y cada una de las actividadesadministrativas necesarias para su buen funcionamiento”.

En base a lo anterior, la limitación contenida en el artículo 6 de la Ley de Modernización nopuede ser interpretada aisladamente, sino que deben tomarse en cuenta todas las otras normas

Ecuador 51

que regulan esa materia, lo cual permite considerar que no hay razón para no utilizar alguna otrafigura contractual, como los contratos de gestión o administración, ya que la excepción quemenciona el artículo 6 se refiere a la reserva de la actividad por parte del Estado.

Aún más, resulta conveniente plantearse la posibilidad de admitir como mecanismo demodernización la creación por parte del Estado de empresas con forma de Derecho Privado paraasumir la mencionada actividad, y pensar en la posibilidad de que sus acciones puedan serposteriormente vendidas.

Por su parte, el Reglamento de esta Ley consagra un Título específico a la “Delegación alsector privado” y comienza estableciendo en su artículo 7 que “los procesos de delegación encualquiera de sus formas serán regulados y supervisados por el CONAM. Las concesiones seránotorgadas por las entidades u organismos del sector público que sean competentes según lalegislación vigente, en las modalidades y emitidas por el artículo 43 de la Ley de Modernización...Las condiciones en que se extiendan permisos, autorizaciones y otras formas de delegacióndiferentes a la concesión serán las que rijan en las respectivas leyes sobre la materia y no podránser negadas sino por las razones establecidas en la Ley de Modernización”.

En cuanto a la descentralización

La Ley Especial de Descentralización y de Participación Social vigentes desde 1997 buscaimpulsar la ejecución de la descentralización y desconcentración administrativa y financiera delEstado, la participación social en la gestión pública, así como poner en práctica la categoría deEstado descentralizado.

Dentro de las finalidades de la descentralización del artículo 4, dos de ellas relacionanprincipalmente el sector:

“b) Incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar una gestiónautónoma eficiente, entre otros medios, a través de la planificación y prestación adecuada deservicios públicos a la comunidad respectiva”;

“c) Definir las relaciones y responsabilidades entre la Función Ejecutiva y los Gobiernos SecciónalesAutónomos, en cuanto a las áreas de servicio a la comunidad, a fin de optimizar la utilización de losrecursos y servicios, y evitar la superposición de funciones”.

Los principios en los que se sustenta la descentralización según lo establece su artículo 5,son progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social.

Entre las funciones, atribuciones, responsabilidades que transferirá definitivamente laFunción Ejecutiva a los municipios según el artículo 9, está la de:

“l) Fortalecer la planificación, ejecución, control y evaluación de proyectos y obras de saneamientobásico”.

Por otra parte el Reglamento a la Ley de Descentralización y de Participación Social vigentedesde el 18 de junio del 2001 expresa que para proceder a la descentralización, como establece suartículo 3, se hará mediante convenios de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos,los cuales previa su suscripción, deberán contar con acuerdos ministeriales y resoluciones sobre lasfunciones y competencias que transferirán y recibirán del respectivo Ministro y entidadessecciónales autónomas.


Además, las últimas reformas que se efectuaron a la legislación ecuatoriana y que tienenque ver con la descentralización de competencias de los servicios públicos se encuentran en la Leypara la Transformación Económica del Ecuador, publicada en el Suplemento al Registro Oficial 34,de 13 de marzo del 2000 (Trole 1); y en la Ley para la Promoción de la Inversión y la ParticipaciónCiudadana, publicada en el Suplemento al Registro Oficial 144, de 18 de agosto del 2000 (Trole 2).

En la Ley Trole 1, específicamente se efectuaron reformas a la Ley de Régimen del SectorEléctrico, a la Ley Especial de Telecomunicaciones y a la Ley de Contratación Pública. Por su parte,con la Ley Trole 2 se efectuaron reformas a la Ley de Modernización del Estado y a la Ley deRégimen del Sector Eléctrico.

Las principales reformas en los ámbitos institucional, operativo o funcional, que afectan alsector

Una de las reformas fue la fusión del IEOS, que estaba adscrito al Ministerio de SaludPública, con el MIDUVI, en base a que este organismo era el responsable del control y vigilancia devarias competencias que según el Código de Salud le correspondían al Ministerio de Salud.

En 1996 se creó el Ministerio del Ambiente y luego en 1999 se emitió la Ley de GestiónAmbiental, la cual mantuvo ciertos artículos de la Ley de Prevención y Control de la ContaminaciónAmbiental, como el Capítulo II sobre el Comité Interinstitucional de Protección del Ambiente.

En febrero de 2001 se expidió el Reglamento Sustitutivo del Reglamento Ambiental para lasOperaciones Hidrocarburíferas en Ecuador.

En marzo de 2001 se expidió una nueva Ley Orgánica de Defensa al Consumidor.

Préstamos internacionales para financiar las reformas del Estado

Existe un préstamo del BID para financiar las reformas del Estado, pero no existe unpréstamo especial para ser ejecutado en el sector.

Identificación de problemas sobre reforma estructural del sector

• Existe tendencia hacia la descentralización y hacia la privatización de los servicios delsector.

Aunque actualmente existe una tendencia cada vez más creciente hacia la descentralizacióny una mayor participación de los servicios, ésta en lo que se refiere al sector es aún muydébil, ya sea porque no se conoce esas posibilidades o porque no se saben comoimplementarles, o porque en realidad no existen estímulos para la participación del sectorprivado en el sector.

• Condiciones que afectan al sector que exijan la creación o modificación de leyes.

Existen condiciones que exigen al sector la creación o modificación de su regulación, porejemplo, la responsabilidad por las acciones y omisiones que tendrían las municipalidadespor la falta de servicios del sector o por la contaminación que los residuos sólidos generan.Igualmente existe la Ley Orgánica de Defensa al Consumidor que exige la calidad, eficienciay tarifas justas por la prestación del servicio.

Ecuador 53

3.5.6 Aspectos técnicos legales

Con relación a aspectos técnicos legales no existen estándares, criterios o normas técnicasque se contemplen para el manejo de los residuos sólidos en las diferentes etapas, siendo estepunto uno de los vacíos más grandes del sector. Solo se cuenta con un proyecto de norma delMIDUVI, siendo éste uno de los vacíos más fuertes del sector.

Tampoco existen estándares para el análisis y caracterización de los residuos sólidos, nipara la ubicación, diseño y operación de estaciones de transferencia, plantas de tratamiento,rellenos sanitarios, vertederos controlados y otros.

Lo que sí se requiere son permisos y estudios de impacto ambiental para la realización de lainfraestructura mencionada. Hay que destacar que actualmente, por el proceso dedescentralización, el Ministerio del Ambiente tiene un Proyecto de Reglamento para el SistemaÚnico de Manejo Ambiental (SUMA), que posibilita la descentralización de la aprobación de losestudios de impacto ambiental más no la licencia ambiental en los gobiernos secciónales.

También el Ministerio del Ambiente ha emitido el criterio, con objeto de evitar que lasmunicipalidades sean juez y parte, sus obras deberán solicitar permiso al siguiente nivel degobierno, esto es a los consejos provinciales.

Audiencias públicas previas a autorizaciones

La ley requiere de audiencias públicas para las autorizaciones, respaldado en laConstitución Política del Estado, la cual garantiza en su artículo 88 la participación de la comunidaden toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, para lo cuál ésta será debidamenteinformada.

La Ley de Gestión Ambiental, en su Capítulo III, Mecanismos de Participación Social,establece el derecho de toda persona natural o jurídica a “participar en la gestión ambiental, através de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento, entre los cuales se incluiránconsultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociación entre elsector público y el privado”. O el derecho a que “toda persona natural o jurídica sea informadaoportuna y suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme alReglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales”.

Así como establece que “el Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental en coordinacióncon las instituciones del Estado competentes en la materia, publicará en periódicos de ampliacirculación los listados de productos, servicios y tecnologías de prohibida fabricación, importación,comercialización, transporte y utilización; por su peligro potencial para la salud y el medio ambiente.También publicará la lista de aquellos productos que han sido prohibidos en otros países”.

A su vez el Reglamento para la Prevención y Contaminación Ambiental en lo relativo alrecurso agua, en su artículo 86 dice que para “conjurar, situaciones de alto riesgo para la salud,sea necesario modificar, incluir, ampliar o restringir las normas de descarga o los criterios de calidadde este Reglamento, el Ministerio de Salud podrá resolver lo pertinente mediante acuerdo, previaconsulta con carácter urgente al IEOS, INERHI y DIGMER”.

El artículo innumerado a continuación del 93 en la Ley de Hidrocarburos también estableceel requerimiento de audiencias públicas.

Pese a que existen disposiciones sobre mecanismos de consulta e incluso unaConstitucional, éstas son insuficientes; además, en la práctica no siempre se cumplen, o si secumplen no están bien ejecutadas.


Identificación de problemas sobre aspectos técnicos legales

Los principales problemas son:

• Las normas vigentes no siempre se ajustan a criterios técnico-científicos, debido a laausencia de actualización y preocupación permanente sobre el tema.

• No existen estándares, normas o criterios para la ubicación, diseño y monitoreo ambientalpara las plantas de transferencia, de tratamiento o disposición de residuos sólidos.

• Aunque existen algunos estándares mínimos y máximos sobre manufactura, uso ydisposición de ciertas materias, no siempre se vigila su cumplimiento.

• Los parámetros técnicos establecidos son muy generales, o no existen y generalmente nohay un control y monitoreo sobre su cumplimiento.

• Existen disposiciones que contemplan el control para el cumplimiento de las normas, perolos mecanismos para el ejercicio del control social para el cumplimiento de las normasvigentes son ineficientes.

• Normalmente los proyectos de leyes y reglamentos están formulados bajos criteriostécnicos, pero éste se desvirtúa frente a presiones o intereses en el proceso de aprobaciónpor las diferentes instancias políticas, lo que puede significar que la norma nunca seapruebe o se implemente.

Finalmente, para complementar el entendimiento del marco regulatorio ecuatoriano, encuanto al manejo de residuos sólidos, en el Anexo “B” se presenta la estructuración delOrdenamiento Jurídico Ecuatoriano.

3.6 Esquema Funcional de los Principales Actores del Sector

3.6.1 Entidades del Gabinete Ecuatoriano

Como se indicó en el subcapítulo 3.4, los principales actores institucionales a nivel nacionalque intervienen directamente en el manejo de los residuos sólidos son el Ministerio de DesarrolloUrbano y Vivienda, en lo que se refiere a la prestación de los servicios; el Ministerio delAmbiente , como la instancia responsable del componente ambiental asociado a los servicios, y elMinisterio de Salud Pública, como el responsable de atender los riesgos ocupacionales y evitar laafectación de la salud pública. En la Figura 3.2, se muestra la relación que existe entre estas tresentidades del sector público, la cual en la realidad está dada solo en el papel, a través de lasresponsabilidades que les han sido asignadas en los instrumentos jurídicos, ya que en la prácticaoperan de manera discoordinada, al existir indefiniciones y traslapes en sus responsabilidades.

Ecuador 55

Figura 3.2 Estructura institucional actual del manejo de los residuos sólidos

Las acciones relativas a la creación de infraestructura y a la prestación de los servicios deaseo han sido tal vez las de mayor apoyo y atención dadas por estos ministerios. Al respecto, esindudable que la mayor parte de las acciones ejecutadas hasta la fecha, se deben al MIDUVI, quiéna través de la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA), es la entidad quetradicionalmente se ha hecho responsable de formular políticas y estrategias, elaborar planes,programas y proyectos en materia de agua potable, drenaje y manejo de residuos sólidos; así comoplanificar su construcción, supervisión, administración, operación y mantenimiento. En el Cuadro3.6 se indican las competencias oficiales de dicho ministerio, con respecto a los temas antescitados.

AmbitoLegal

Ministeriode

Salud

Ministeriodel

AmbienteMIDUVI

Municipios ONG´s

OI´s

AME

Prestadores de

Servicios

SituaciónActual


Cuadro 3.6 Competencias del MIDUVI-SSA

MIDUVISubsecretaría de Saneamiento Ambiental

Dirección Nacional de Estudios, Promoción yFortalecimiento Regional

• Políticas, normas y regulaciones• Asesoramiento y asistencia técnica• Planes y programas• Modelos de Gestión

Dirección Nacional de Normativa deSaneamiento Ambiental

• Políticas de infraestructura• Normas técnicas de gestión gerencial• Diseño, planificación, construcción, fiscalización• Administración, financiera, comercial• Auditoría operativa• Normas sobre estudios tarifarios• Marco regulatorio de operadores privados• Sistema de información

Dirección Nacional de Monitoreo del Sector • Controlar cumplimiento de normas• Seguimiento y evaluación

Direcciones Provinciales • Ejecutar políticas, normas, planes y programas

Fuente: MIDUVI-GTZ, Análisis del Marco Jurídico.

La gestión del MIDUVI, en fechas recientes, se ha complementado con la actividad de otrasentidades vinculadas al sector, como es el caso del Ministerio de Ambiente, quien ha asumidoatributos sobre la gestión ambiental asociada al manejo de la basura; y del Ministerio de SaludPública que ha promovido una serie de iniciativas buscando tener un mejor control sobre el manejode los residuos hospitalarios, lo cual le ha significado, tener una mayor presencia en el sector.

Por consiguiente, la inexistencia de un organismo rector único, que asuma oficialmente uoperativamente el liderazgo del sector y la duplicación de funciones, debido a la dificultad deintegrarse intersectorialmente los involucrados, han hecho que la SSA, en un esfuerzo por atenderal sector, desde hace seis años venga trabajando en procesos de cambio que establezcan nuevosparámetros de funcionamiento, tendientes a la modernización de los servicios de aseo urbano, conel propósito de que la población tenga acceso a servicios en condiciones adecuadas de calidad,costo y sostenibilidad. Sin embargo, hasta la fecha no se han logrado avances significativos,debido a factores de índole político y económico que han limitado la toma de decisiones y laejecución de las operaciones planteadas. Esta situación en muchos casos ha generadoambigüedad de competencias y conflictos entre las entidades ya mencionadas, lo cual se ilustra enel Cuadro 3.7.

Ecuador 57

Cuadro 3.7 Matriz de competencias de organismos vinculadosal sector de residuos sólidos

COMPETENCIAS

INSTITUCIONES Est

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lític

asN

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Reg

ula

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Téc

nic

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ciar

Pro

yect

os

Rea

liza

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stad

ísti

cas

Pro

mo

cio

na

r

Ministerio de Desarrollo Urbano yVivienda

a a a a a a a

Ministerio del Ambiente a a a a a a aMinisterio de Salud a a a aMinisterio de Energía y Ambiente a a a a aMinisterio de Trabajo a aMinisterio de Turismo a aMinisterio de Obras Públicas a aMinisterio de Agricultura a a aMinisterio de Comercio Exterior,Industria y Pesca

a a a

Ministerio de Gobierno aComisión Técnica para el RecursoSuelo

a a a

Comisión Ecuatoriana de EnergíaAtómica

a a a

Comité Gestión Productos QuímicosPeligrosos

a a a a

Instituto Nacional de Normalización a a aInstituto Nacional de Estadísticas yCensos

a a

Defensoría del Pueblo aJuzgados de Contravención aIntendencias y Subintendencias dePolicía

a

Nivel Seccional

Consejos Provinciales aMunicipios a a a a a a a a a a

Nivel Social

Empresas Privadas a aComunidad a a

Nivel Internacional

ONG, OI a a a a a

Fuente: Análisis del Marco Jurídico (GTZ), Anexo No. 2.


3.6.2 Coordinación Interinstitucional

Es preciso reconocer que el manejo de los servicios relacionados con la recolección,transporte y particularmente la disposición final de los residuos sólidos, no puede abstraerse de losimpactos que generan en el entorno ambiental y en la salud pública. De hecho, la legislaciónecuatoriana reconoce la concurrencia de varias entidades, desde sus particulares competenciasinstitucionales.

Por lo tanto, es imposible aislar el “servicio de los residuos sólidos” de la “gestión ambientaly de salud”. Sin embargo, el riesgo que presenta la concurrencia de varias entidades del sectorpúblico de la misma jerarquía, podría derivar en conflictos interinstitucionales al tratar de precisarrelaciones de dependencia jerárquica entre ellas y aún, entre unidades administrativas menores.

Con el fin de solventar este inconveniente, se creó el Comité Interinstitucional para laGestión de Residuos (CIGER), como instrumento de coordinación, con el propósito de que laconcurrencia efectiva de las entidades involucradas responda a criterios de integralidad ycoherencia para el manejo de políticas públicas sectoriales referidas al manejo de residuos sólidos.Esta iniciativa busca que exista un espacio común, donde todos los actores involucrados en laproblemática puedan llevar a cabo análisis y discusiones colegiadas, así como estableceraproximaciones y propuestas hacia la identificación de posibles soluciones.

3.6.3 Organización de los servicios de limpieza urbana en el país

De conformidad con la Ley de Régimen Municipal, el manejo de los residuos sólidos esresponsabilidad de las municipalidades, quienes podrán contratar, conceder y coordinar con otrasentidades cualquiera de las actividades del servicio, manteniendo su responsabilidad y el control delas actividades propias de dicho manejo.

Las municipalidades tienen la obligación de realizar el manejo de los residuos sólidos deconformidad con los métodos técnicos establecidos por el MIDUVI. Para ello, cada municipalidaddebe establecer un programa que tenga por objeto garantizar la prestación regular del servicio y fijarlas tasas para su financiamiento. Por su parte, las municipalidades expiden, mediante ordenanza,las normas reglamentarias que estimen necesarias para la recolección, manejo y disposición finalde los residuos sólidos.

La Ley de Régimen Municipal concede a las municipalidades facultad para definir y ejecutarprogramas relacionados con la provisión de los servicios. Dicha autonomía implica fijar susprioridades y diseñar sus prácticas operativas y procedimientos. Sin embargo, el hecho de que lasunidades proveedoras y/o ejecutoras de los servicios se hallen inmersas en estructuras orgánicascomplejas y burocratizadas impiden el ejercicio de dichas facultades.

Los procesos relacionados con la administración de los recursos materiales, muebles einmuebles y de las adquisiciones, almacenamiento y distribución son lentos y engorrosossupeditados a aprobaciones que se encuentran en otras unidades administrativas bastante lejanasal servicio. Ello hace que por ejemplo el proceso de compra de repuestos para equipos einstalaciones se convierta en un verdadero « cuello de botella ».

a) Operación y funcionamiento de los servicios de limpieza urbana

Los servicios de limpieza urbana son provistos por los municipios, en la mayoría de loscasos (91%). Dichos servicios contemplan la limpieza de vías y áreas públicas, recolección,transporte y disposición de residuos sólidos generados en ambientes domésticos, comerciales,

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industriales y hospitalarios no peligrosos. En algunos casos complementariamente se han iniciadoprocesos de reciclaje, compostaje (Riobamba) y lombricultura (Loja).

En los municipios ecuatorianos, la práctica generalizada de disposición de residuos sólidoses en botaderos a cielo abierto (56%) o la disposición en ríos, quebradas y terrenos (16%). Apenasel 18% de los municipios realiza la disposición en rellenos sanitarios.

El servicio de recolección y disposición de los residuos sólidos en los municipiosecuatorianos es subsidiado, casi totalmente por las propias municipalidades. Los ingresos delservicio provienen de la tasa por recolección de basura que se establece como un porcentaje, entreel 7% y 12% del consumo de energía eléctrica, que es recaudado por las empresas eléctricas,quienes luego de descontar un porcentaje por manejo administrativo, transfieren dichos recursos alas municipalidades.

b) Modelos de gestión para los servicios de limpieza urbana

Prestación Directa

Tradicionalmente han sido las municipalidades (216) quienes asumen la prestación de losservicios de limpieza urbana, estableciendo dentro de su estructura orgánica, unidadesresponsables de la provisión de tal servicio. Dichas unidades administrativas están ubicadas bajola dependencia jerárquica de las Direcciones de Higiene o de las Comisarías Municipales, lascuales tienen una muy pobre imagen institucional y reducido ámbito de autonomía administrativa yfinanciera.

Su financiamiento adolece en la mayoría de los casos de altos déficits operativos generadosprincipalmente por mal estado de los equipos y cuantiosas cargas prestacionales de lostrabajadores.

La evolución de un modelo de gestión de prestación directa a mayor participación del sectorprivado y/o comunitario está condicionada al tamaño poblacional de las municipalidades yprioritariamente a la distribución entre el área urbana y rural (Cuadro 3.8).

Cuadro 3.8 Agrupación de municipios por tamaño de la población en el área urbana

Categorías Municipios % Población %

Menos de 10.000 habitantes 137 63,72 512.956 6,69Entre 10.000 y menos de 30.000 45 20,93 777.238 10,13Entre 30.000 y menos de 80.000 18 8,37 719.603 9,38Entre 80.000 y menos de 300.000 13 6,05 2109.473 27,50Más de 1.000.000 de habitantes 2 0,93 3.552.727 46,31

Totales 215 100 7.671.896 100

Fuente: Proyecciones INEC, 1998.

De acuerdo a los datos del cuadro anterior, es necesario considerar que las posiblesmodalidades diferenciadas de gestión son las siguientes:


El 84,65% de los municipios del país son menores de 30.000 habitantes, en su conjunto sóloagrupan al 16,82% de la población urbana. Para este grupo de municipios los esquemas de gestiónmás viables son: pequeñas unidades semiautónomas, microempresas comunitarias y aplicaademás la figura de mancomunidades y/o consorcios.

Existen 31 municipios con población entre 30.000 y 300.000 habitantes, que representan el14,42% del total, y agrupan al 36,88% de la población urbana. Este grupo, junto con las ciudadesde Quito y Guayaquil, representan el mayor potencial para una posible participación del sectorprivado empresarial y microempresarial, a través de contratos de gestión y tercerización de algunosprocesos del sistema de manejo.

Guayaquil y Quito representan al 46,31% de la población urbana. Estas ciudades hanoptado por modalidades diversas: contrato de gestión (Guayaquil) y empresa municipal (Quito),apoyado en el trabajo de microempresas para la recolección y transporte de residuos.

Una de las experiencias que se han iniciado en materia de coordinación entre municipiospara la recolección y disposición de residuos sólidos agrupa a las municipalidades de Mocha Queroy Tisaleo conformando la mancomunidad de Pachanlica (Provincia del Tungurahua), cuyo procesose ha iniciado hace pocos meses con el apoyo de la GTZ.

Empresas municipales

Salvo excepcionales casos (ver Cuadro 3.9), las municipalidades ecuatorianas han optadopor el establecimiento de empresas municipales de aseo; o en su defecto incluir el servicio delimpieza urbana en aquellas relacionadas con el saneamiento básico, es decir, agua potable yalcantarillado.

Dichas empresas han logrado desvincularse de las pesadas burocracias institucionales einiciar procesos que garanticen una provisión eficiente del servicio, evitando replicar las debilidadesde las municipalidades.

Sobre esta modalidad de gestión, aun no suficientemente generalizada en el país, existe laposibilidad de que contraten con terceros la provisión total del servicio o determinados procesos,sea con firmas privadas o personas particulares.

Cuadro 3.9 Empresas municipales de aseo

Denominación Municipalidad

Empresa Metropolitana de Aseo (EMASEO) QuitoEmpresa Municipal de Aseo de Cuenca (EMAC) CuencaEmpresa Municipal de Saneamiento Ambiental de Babahoyo (EMSABA) Babahoyo

Operadores privados

La participación privada se constituye en un medio para mejorar la calidad y cobertura de losservicios públicos y aliviar la carga fiscal sobre el Estado. Los principales objetivos de laparticipación privada son:

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• Asegurar una gestión adecuada del servicio y hacer más eficiente la operación y lasinversiones.

• Conseguir los fondos requeridos para expandir los servicios a toda la población.

Estos objetivos están interrelacionados, ya que una mayor eficiencia disminuye costos, loque genera recursos para inversión; mientras que un manejo eficiente del servicio facilita el accesoa fuentes de capital privado, que es un incentivo para que las empresas mejoren su eficiencia.

La única empresa privada que tiene a su cargo la provisión del servicio de limpieza urbanaen Ecuador es el Consorcio Vagcharnon, en la ciudad de Guayaquil. A fines de los ochenta, larecolección de basura sufrió un colapso total en la ciudad más grande de Ecuador; la contrataciónde una firma privada se consideró como la mejor alternativa. La experiencia, hasta ahoraconsiderada exitosa, sirve de marco de referencia para futuros procesos similares a implementarseen las municipalidades ecuatorianas.

La preocupación de las municipalidades ante la participación del sector privado en el manejode los residuos sólidos, con costos más favorables y en forma más efectiva que el sector público, serelaciona con la necesidad de enfocar procesos de tal manera que sin perder de vista los interesescomerciales de la empresa operadora, prevalezca la compatibilidad social mediante la suscripciónde contratos que garanticen un manejo económico y efectivo de los residuos.

Participación comunitaria

La participación comunitaria y del sector informal en la conformación de microempresas estáorientada especialmente en la recolección de basura en barrios pobres y en zonas de difícil accesopara maquinaria grande, así como en la limpieza de calles y en la clasificación de materialesreutilizables. Esta modalidad de prestación del servicio representa posibilidades de ocupaciónimportante para los grupos más pobres de la población.

Entre las experiencias más relevantes se hallan la recolección de basura en lasMunicipalidades de San Lorenzo (Provincia de Esmeraldas) y Babahoyo (Provincia de Los Ríos);las microempresas de la ciudad de Riobamba (Provincia del Chimborazo), en lo referente aclasificación, reciclaje y compostaje de residuos, y Macas (Provincia de Morona-Santiago). Todosellos han sido facilitados por la GTZ a través del Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM).

Derechos de usuarios

En materia de derechos de usuarios, la Constitución reconoce “El derecho a disponer debienes y servicios públicos y privados, de óptima calidad; a elegirlos con libertad, así como a recibirinformación adecuada y veraz sobre su contenido y características”. Adicionalmente, establece que:“El Estado y demás entidades del sector público estarán obligados a indemnizar a los particularespor los perjuicios que les irrogaren como consecuencia de servicios públicos o de los actos de susfuncionarios y empleados en el desempeño de sus cargos”.

La legislación vigente también garantiza el derecho de los usuarios cuando los servicios noson prestados directamente por el Estado, sino a través de concesionarios. Al respecto, elReglamento a la Ley de Modernización, reconoce los siguientes derechos a los usuarios:

• recibir el servicio sin ninguna discriminación arbitraria;• recibir el servicio sin interrupción;• recibir los servicios de calidad y de acuerdo a las normas técnicas, y


• recibir información oportuna, inteligible y veraz sobre los cobros.

c) Sistemas de información gerencial y seguimiento

Corresponde a la SAPSB-Dirección Nacional de Normativa de Saneamiento Ambientalestructurar una base de datos con información necesaria para actualizar políticas, planes y normas,niveles de cobertura y definición de déficit de los servicios. Sin embargo, pocos han sido losavances en esta materia. Actualmente se dispone de una base de datos con el registro de 155proyectos que se espera sirva de base a un proyecto más amplio a manera de un sistema deinformación.

Existen algunos sistemas de información, con datos del sector. Entre éstos, el Sistema deInformación Municipal del Banco del Estado contiene información financiera en detalle de losingresos y gastos municipales, e intenta disponer de información consolidada por servicios en loreferente a ingresos, gastos, déficit y cantidad de personal asignada.

El Infoplan es una base de datos sobre los principales indicadores de desarrollo municipal,está disponible vía sitio web www.infoplan.gov.ec.

El Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Los indicadorespoblaciones corresponden a los resultados del censo de 1990 o a proyecciones sobre estas bases.Los resultados del censo 2001 permitirán actualizar en el corto plazo dicha información.

Dichos sistemas, al no estar consolidados, no satisfacen los requerimientos de informacióngerencial y seguimiento del sector, ya que no han sido diseñados con tales propósitos, es decir, encalidad de insumos de información para la toma de decisiones; sino como agregados estadísticosque requieren ser previamente procesados para su análisis y orientación de las políticas sectoriales.Su utilidad radica en la posibilidad de construir un sistema de información gerencial relativa a lagestión del sector que permita implementar mecanismos de planeación, monitoreo y evaluación delas acciones desarrolladas por la propia SSA, las municipalidades y las empresas en la operaciónde los servicios.

d) Cooperación técnico-financiera con organizaciones externas

Varias organizaciones externas, entre ellas GTZ, USAID, DED, Swiss Contact, OED,COSUDE, OPS, OMS, CARE, han realizado importantes aportes al mejoramiento de los serviciosde recolección y disposición final de residuos sólidos en Ecuador; fundamentalmente medianteprogramas de asistencia técnica y capacitación.

Aun cuando existe un marco propicio para traer consultores extranjeros, algunas de lasiniciativas más duraderas incluyen pasantías en el exterior para los técnicos locales y visitas deobservación a los líderes políticos que requieran comprender y aprobar nuevos procedimientos demanejo. También los programas con ciudades hermanas son un buen medio para lograr este tipode intercambio.

Un aspecto que debe enfatizarse se refiere al diseño de procesos para la participaciónprivada y comunitaria en la provisión del servicio; así como para supervisar el desempeño de loscontratistas u operadores.

e) Desarrollo y fomento municipal

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Los esfuerzos realizados en materia de desarrollo y fomento municipal han sido dispersos yde baja cobertura, atendiendo más a situaciones coyunturales y aisladas que a un programasostenido. Además, no se ha logrado estructurar un proceso de evaluación de las necesidades decapacitación y asistencia técnica en las áreas de gestión, finanzas y operación. En materia dedesarrollo y fomento municipal se destacan las siguientes instituciones:

Subsecretaría de Saneamiento Ambiental (SSA)

La SSA brinda asesoría y asistencia técnica a las municipalidades y comunidades, medianteplanes, programas y modelos de gestión en la prestación de servicios como: diseño de sistemastarifarios, creación de empresas operadoras de servicios de agua potable, manejo de residuossólidos y saneamiento.

Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)

La AME, como representante de los municipios ecuatorianos, asume en esencia dospapeles a favor del desarrollo municipal y de una adecuada integración de este nivel autónomo degobierno local con los otros niveles de gobierno provincial y nacional.

En su papel político, la AME representa y defiende la autonomía y otros derechos delgobierno local, opina e influye en la discusión de temáticas nacionales relevantes. En su papeltécnico, promueve el desarrollo de capacidades de gestión en los gobiernos municipales en larelación con la prestación de servicios básicos, administración y finanzas, participación y controlsocial, política ambiental y otras.

En materia de residuos sólidos, la AME ejecuta eventos de capacitación, asistencia técnica yproyectos respecto a selección de sitios potenciales en los que se puede implantar el rellenosanitario, estudios básicos para la obtención de datos y la definición de posibles soluciones alternasconsiderando los aspectos hidrogeológicos, sociales, técnicos, económicos, financieros yambientales, para seleccionar la alternativa más adecuada. Asimismo, la AME prepara topografía yestudios de suelos, construcción y avance del relleno, asesoramiento para la construcción de lasobras de infraestructura y conformación de celdas y en la definición de los procesos de manejo delrelleno que garanticen la sostenibilidad. En el Cuadro 3.10 se presenta un resumen que contienelas acciones ejecutadas por la AME en la última década para apoyar y dar asistencia técnica hacialas municipalidades.

Cuadro 3.10 Apoyo y asistencia técnica de AME a las municipalidades, en materia de residuos sólidos

Residuos Sólidos

Período Proyectos Rellenos Sanitarios Eventos de Capacitación1993-1996 5 10

Junio 1997-Junio 1999 14 6Julio1999-Nov 2000 46 4

Total 75 20

Fuente: AME, Informe 2000.Banco del Estado


El Banco del Estado (BEDE) financia proyectos de preinversión e inversión para el subsectorde residuos sólidos. El financiamiento contempla en la mayoría de los casos la dotación deequipos, maquinaria e implementos, así como el diseño para la operación del servicio y ladisposición final de los residuos sólidos.

La implantación de los estudios y proyectos sobre el manejo de residuos sólidos en losmunicipios ecuatorianos ha puesto en evidencia dificultades de orden técnico y financiero, entreotros, que deben afrontar los municipios. En la actualidad, existen muchos estudios pero muypocos se han llevado a cabo debido al bajo nivel tecnológico de las soluciones, falta de participaciónactiva de los funcionarios municipales en los procesos de preinversión e inversión, discrepanciaentre las soluciones técnicas, administrativas y políticas y, sobre todo, la poca o ningunaparticipación en dichos procesos. En este contexto, resulta de especial importancia la participaciónde todos los actores involucrados en la problemática de los residuos sólidos, con el objeto deanalizar y establecer un acercamiento hacia la identificación de posibles soluciones.

f) Desarrollo y capacitación de recursos humanos

Una de las mayores debilidades que presentan quienes trabajan en los sistemas de limpiezaurbana es la falta de capacitación. Por un lado los funcionarios del nivel directivo ejercen estoscargos como parte de la “cuota política” de las autoridades municipales; en la mayoría de los casossin la suficiente preparación para enfrentar la problemática de un servicio tan complejo.Adicionalmente, el personal técnico no cuenta con profesionales preparados en esta materia,incluyendo la capacidad de supervisión. En resumen, los recursos humanos responsables delservicio desarrollan sus actividades sobre la base de la experiencia acumulada durante varios añosde servicio, garantizada por condiciones de excesiva estabilidad laboral.

Los trabajadores que laboran en los servicios de residuos sólidos están amparados bajo elcódigo del trabajo y gozan de “beneficios adicionales” a los previstos en este marco legal; porejemplo, menor duración de la jornada laboral, estabilidad laboral entre 10 y 15 años, bonos ybeneficios económicos suplementarios. En estas condiciones es factible asegurar que dichostrabajadores se constituyen en un grupo privilegiado tanto en el contexto municipal como frente aotros trabajadores del sector. Dicha situación se agrava debido a la fuerza que poseen lossindicatos y a su enfoque de reinvindicaciones sociales al margen de cualquier proceso demejoramiento técnico.

Los cargos técnicos presentan un nivel de rotación, en el mejor de los casos, de 4 años,período de elección para alcaldes. En la práctica suele suceder que dicho periodo se reduce amenor tiempo. Además, ni los trabajadores ni los funcionarios técnicos se incorporan medianteprocesos institucionales de selección de personal. En algunos casos dicho proceso es facultad delos propios sindicatos.

De otra parte, las demandas de capacitación y asistencia técnica han sido satisfechas através de programas financiados con recursos no reembolsables. La oferta ha estadocondicionada, en gran medida, a la disponibilidad de recursos externos, provenientes de programascomo el PDM 1, PATRA, entre otros. Cuando los fondos disponibles se agotan, la oferta se contraesignificativamente. Tal condicionamiento obliga a la implementación de estrategias desostenibilidad en los procesos de capacitación a través de la estructuración de redes de oferentes,conformadas por entidades de asesoría como son las universidades, centros de formación y ONG,quienes deberán ajustar sus modalidades de capacitación y asistencia técnica hacia lasmunicipalidades. Los recursos serán provistos por sistemas de cofinanciamiento entre dichasentidades y las propias municipalidades.

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Recuadro 3.2 Centro de asistencia técnica para el manejo integral de residuossólidos, Municipalidad de Loja

La Municipalidad de Loja ha implantado un programa de gerencia integral de los residuossólidos que persigue valorar todos los materiales útiles y minimizar los daños y riesgos al medioambiente, mediante la ejecución de cuatro componentes: disposición final adecuada de residuossólidos, aislamiento sanitario de residuos biopeligrosos, valoración de residuos reciclables yvaloración de residuos biodegradables.

El interés por replicar esta experiencia en otras municipalidades ecuatorianas motivó impulsar, através de la AME, la creación de un Centro de Asistencia Técnica para el Manejo Integral deResiduos Sólidos.

El Centro perseguirá hacer visibles a las municipalidades las ventajas de implantar programassemejantes en sus localidades. Los principales impactos a verificar en el largo plazo, son:

§ Participación activa de la ciudadanía en los servicios de recolección, reutilización y disposiciónfinal de los residuos sólidos.

§ Procesos de clasificación domiciliaria y de reciclaje de los residuos sólidos establecidos en losmunicipios ecuatorianos.

§ Valoración económica de los residuos sólidos municipales promovida a nivel comunitario.§ Producción minimizada de residuos sólidos en las municipalidades ecuatorianas.§ Métodos de disposición final de los residuos sólidos, técnica y ambientalmente adecuados,

establecidos en los municipios ecuatorianos.

Fuente: Proyecto “Centro de Asistencia Técnica-Manejo Integral de Residuos Sólidos”- AME-Municipalidad de Loja.

3.6.4 Fortalezas y debilidades

Fortalezas

• Provisión descentralizada. Las municipalidades son las responsables del manejo de losresiduos sólidos, y los principales proveedores del servicio; por lo tanto, existe de hecho,una provisión descentralizada del servicio.

• Mayor relevancia del tema. En los últimos años, el tema de los residuos sólidos hacobrado especial relevancia en el contexto de la gestión pública, tanto como un serviciocomo en relación con los impactos ambientales que éste genera.

• Agendas nacionales. Las entidades involucradas en el manejo de los sistemas deresiduos sólidos han realizado importantes esfuerzos interinstitucionales por posicionar eltema en las agendas institucionales; así como en iniciar procesos de coordinaciónintersectorial. Un instrumento idóneo es la creación del CIGER.

• Apoyo Externo. Concomitantemente a los esfuerzos de las agencias nacionales, estasiniciativas reciben el apoyo de varias agencias externas, especialmente de OPS/OMS, GTZy USAID.


Debilidades

• No se ha estructurado una visión integral e intersectorial, a pesar de la concurrencia devarias entidades públicas en lo referente al manejo de residuos sólidos, que defina los rolesy competencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellosrelacionados con los impactos ambientales que éste genera; ni sobre su impacto social degrupos vulnerables especialmente de los minadores.

• La baja capacidad de las municipalidades. Las municipalidades presentan seriasdificultades en la provisión del servicio en aspectos relacionados con su administración,gestión financiera y equipamiento; sin embargo el aspecto más relevante es la inadecuadadisposición final de los residuos. Además, la falta de capacidad institucional no hapermitido que la contraparte municipal participe eficientemente en el desarrollo de losprocesos de preinversión e inversión, situación que se agudiza en la fase de implantacióndel proyecto, porque no pueden operarlo ni mantenerlo.

• En las municipalidades, no existe suficiente decisión política, para ejecutar los proyectos,porque no hay la asignación oportuna de recursos humanos y financieros, tal es el caso delos rellenos sanitarios, donde la adquisición de los terrenos requeridos se torna en unproceso largo y tedioso, en algunos casos llega a ser inejecutable.

• No se dispone de un programa de capacitación y asistencia técnica. Lasmunicipalidades no disponen de un programa de capacitación y asistencia técnica demanera estructurada y sistemática. Al respecto los esfuerzos realizados son la SAPSB y laAME son aislados y de baja cobertura.

• La información del sector es pobre . No se dispone de información suficiente sobre elsector que refleje su problemática y direccione las intervenciones. Los datos disponiblesprovienen de sistemas, para los que el tema de residuos sólidos aparece solamente comouna variable marginal.

• La carencia de normas y estándares técnicos agrava el manejo inadecuado de lossistemas de residuos sólidos. Las entidades responsables de proveerlos no han logradoconsensuar, difundir y aplicar tales normas y estándares; quedando las municipalidadesdesprovistas de patrones técnicos que orienten su gestión.

3.7 Aspectos Económicos y Financieros

3.7.1 El sector de residuos sólidos en la economía nacional

Presupuesto del sector público para residuos sólidos

En todos los niveles e instancias que componen el sector público, el sector de residuossólidos no ha recibido ni recibe la suficiente atención dentro de políticas y planes de acción. Unresultado de ello es que las tareas de los presupuestos para dichos niveles por lo general hanminimizado el tema del manejo de residuos sólidos. Visto como servicio o prestación pública,siempre se ha considerado que el nivel municipal es el único responsable por el manejo de losresiduos sólidos.

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Asignaciones a los niveles nacional y provincial

Al nivel nacional, el manejo de los residuos sólidos no demanda la asignación de recursosfinancieros específicos para las tareas del ciclo de su tratamiento: planificación, programas yproyectos.

Si bien la importante labor que ha desarrollado el MIDUVI, a través de la Subsecretaría deSaneamiento Ambiental (antes Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias o IEOS), ha dado comoproducto el establecimiento de cierta normativa técnica para el tratamiento del tema, ésta no hademandado recursos financieros específicos como programa o proyecto particular, sino dentro de laagenda normal de planificación de dicha institución.

Merece también considerar aquí los aportes del Ministerio del Ambiente, contrapartenacional para el Proyecto de Asistencia Técnica a la Gestión Ambiental (PATRA), y que fuefinanciado con fondos del Banco Mundial (Préstamo BIRF-3998-EC). Si bien el tema de losresiduos sólidos no fue tratado específicamente, fue considerado dentro de los contenidos de laasistencia técnica entregada a un número importante de municipios incluidos dentro de los ejesgeográficos que abordó el proyecto en función de determinadas regiones de atención prioritaria.

Al nivel de los gobiernos seccionales provinciales, de manera similar, en general no se haconsiderado el tema del manejo de los residuos sólidos como objeto de asignación de recursosfinancieros a través de programas o proyectos sea para su planificación (estudios) o bien para suprestación (infraestructura, equipos, etc.). Al nivel provincial, el tema de los residuos sólidos se haincluido en estudios de temática más amplia, bien de matiz ambiental o de planes provinciales dedesarrollo, auspiciados por un importante número de consejos provinciales.

La demanda de recursos del nivel provincial ante el aparato público no es manejado porprevisiones presupuestarias sino por leyes que disponen la transferencia automática de losrecursos. En ese sentido, el gobierno central no conoce acerca de los destinos previstos(presupuestos) y reales (gastos) de las transferencias a los consejos municipales. De esa manera,es más difícil conocer y eventualmente incidir desde la sociedad sobre la distribución de losrecursos dentro de los planes de acción provinciales.

Este último argumento no pretende oponerse a las tendencias de descentralizaciónadministrativa-financiera que se perciben en el país. Únicamente se muestra para ilustrar laausencia de mecanismos transparentes de las cuentas de los gobiernos provinciales, lo cual podríaeventualmente contraponerse a la optimización de los recursos y a la posibilidad de veeduría porparte de la sociedad.

Asignaciones a nivel local

Es precisamente el tema de las asignaciones al nivel local o municipal para el sector deresiduos sólidos uno de los vacíos fundamentales que ha imposibilitado la debida aproximación ytratamiento tendientes a la promoción del propio sector. Es denominador común el hecho de quelas municipalidades no demuestren claridad en la distribución de su presupuesto entre las diferentesáreas y servicios que presta, ya sea que los provea directamente o a través de terceros. Por logeneral, las asignaciones por los rubros del servicio de aseo se hallan inmersos dentro de partidaspresupuestarias más amplias, llámese “saneamiento ambiental”, que involucran también a lossectores de agua potable y alcantarillado. Esto ha imposibilitado que se pueda conocer lasprevisiones reales para el servicio de manejo de los residuos sólidos.

Sólo a partir de últimos trabajos de aproximación al tema de la gestión de los residuossólidos se ha logrado recabar de algunos municipios la información respecto a montos


presupuestarios para dicho servicio. En el Cuadro 3.11 se presenta una relación de lasasignaciones locales para el servicio de aseo respecto a los presupuestos totales para el año 2001.Para las ciudades más grandes el porcentaje varía entre 3,2 y 14,3% ; para las ciudades medianasdicho porcentaje está entre el 0,8 y 10,3%. Para el caso de las ciudades pequeñas el porcentajetiene una mayor dispersión: fluctúa entre 0,1 y 13,0%.

Cuadro 3.11 Relación de los presupuestos locales para aseo (Año 2001)

Municipio Población Presupuesto MunicipioUS$

Presupuesto servicio aseoUS$

%

Duran 236.900 6.593.240 528.800 8,0Quevedo 145.000 2.838.718 91.200 3,2Esmeraldas 128.901 5.645.777 805.431 14,3Chone 54.000 5.838.472 344.101 5,9Sucre 50.000 2.198.566 204.797 9,3Daule 33.000 3.289.460 24.776 0,8Lago Agrio 32.000 2.479.421 90.074 3,6Otavalo 28.837 3.708.460 381.299 10,3Antonio Ante 28.612 1.168.000 70.388 6,0Empalme 27.042 2.513.968 38.757 1,5Catamayo 23.118Coca 22.590 3.817.582 144.823 3,8San Lorenzo 18.550Valencia 14.310 1.545.000 56.694 3,7Santa Ana 12.766 85.136Baños 12.000 1.340.000 174.236 13,0Rocafuerte 10.234 1.100.000 62.400 5,7Atacames 8.580Espejo 7.000Pimampiro 6.565 882.744 700 0,1Chambo 5.787 12.299Novol 5.427 255.423 3.744 1,5

Nota. Los espacios en blanco corresponden a información no precisada durante el levantamiento.

Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades técnicas locales para la gestiónambiental en ciudades medianas y pequeñas.

Es importante señalar, de la experiencia del proyecto de fortalecimiento de capacidadestécnicas locales para la gestión ambiental en ciudades medianas y pequeñas (MA/PATRA-ASTEC,2001), la dificultad en la consecución de la información sobre las asignaciones locales por sectoresy, en particular, para el manejo de los residuos sólidos.

Una de las situaciones comúnmente observadas por las consultorías de planificación o depreinversión para el nivel municipal, ha sido la escasa práctica de los análisis de costos. Esinteresante destacar, a manera de ilustración, que durante la realización del proyecto mencionadoen el párrafo anterior, los técnicos del proyecto corrieron procesos básicos de análisis de costos,ante cuyos resultados el personal de muchos de los municipios involucrados expresaban con

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sorpresa “su satisfacción de conocer por primera vez” los costos de algunas de las tareas queinvolucra el servicio que ellos mismos prestan.

Respecto al nivel de subsidio que las municipalidades se encuentran asumiendo porconcepto del costo del servicio, según la AME (al 2001), es mayor al 50% del costo en el 49% delos municipios y, menor al 50% del costo, en el 13% de los mismos (ver Cuadro 3.11). La AMEestima que el subsidio promedio es del 80% del costo del servicio.

Similar al caso de los consejos provinciales, la demanda de recursos del nivel municipal anteel aparato público no está en función de previsiones presupuestarias sino que se trata detransferencia automática de los recursos en cumplimiento de leyes especiales, las mismas quellegan a la “caja negra” municipal para ser entonces usados en los distintos sectores de prestaciónde servicios.


Recuadro 3.3 El presupuesto de EMASEO

EMASEO se ha basado en los siguientes coeficientes de gestión para establecer su presupuestopara el 2001:

Población atendida 1.900.000 habitantesProducción per cápita 0,744 kg/hab/díaGeneración diaria 1.400 ton/díaRecolección EMASEO 826 ton/díaRecolección privada 350 ton/díaCobertura de recolección 84%Reciclaje espontáneo 7% (100 ton/día)Cobertura total 91%

No se dispone de información sobre el costo real de los servicios, pero se lo estima en US$26 porton (sin considerar depreciación). Un costo por usuario-mes en categoría residencial se estima entreUS$0,22 y 0,40. Sumada la depreciación, estos costos se incrementarían en un 25%.

El 99,9% del presupuesto de EMASEO son ingresos; el restante 0,1% proviene de acción punitiva(comisaría). El monto total del presupuesto es de US$ 9,3 millones; de las previsiones a octubre 2001,se estima que ascenderá a US$9,9 millones, debido al incremento mensual de 4% estratificado delconsumo de energía eléctrica1, que significa un promedio de US$0,082 por usuario. El presupuesto2001 supera en 77% al presupuesto 2000, que fue de US$5,6 millones.

Para el año 2001 se tenía previsto entre otras metas: el cierre definitivo del botadero de Zámbiza;adquisición de terrenos para el nuevo relleno sanitario de Oyacoto y construcción de la carretera deacceso; y entrada en operación en diciembre 2001. La última reprogramación ubica, la entrada enoperación a partir de mayo 2002, para lo cual las bases de concesión están disponibles desde noviembre2001. El costo de clausura de Zámbiza y adecuación como estación de transferencia está previsto entreUS$2,5 y 3 millones.

En el presupuesto 2001 no fue considerada la depreciación de equipos para efectos de sureposición. Sin embargo, se repusieron 10 de 60 vehículos recolectores. El costo por año de operación,mantenimiento, bodega y ciertos repuestos se estima sobre US$1,1 millones. Para el 2002, estos costosse estiman en US$2,5 millones. Así el presupuesto total 2002 está estimado entre US$13 y 14 millones.

Se prevé para el 2002, la concesión de los distritos sur y centro, más algunas de las parroquias.Mientras que el distrito norte y otras parroquias seguirán bajo la administración directa de EMASEO.

También para el 2002 está programado un estudio de tarifa estratificada en función de ingresos,producción, volumen, peligrosidad, etc. Tentativamente, el modelo de gestión considerado es deconcesión incluida la facturación, manteniendo el cobro a través de la planilla de consumo eléctrico.

Respecto a la composición del personal de EMASEO, actualmente éste consta de: 97 funcionariosen administración, 773 bajo contrato colectivo y 450 en tercerización (de los cuales 40 sonadministrativos y 400 operarios del servicio).

1 La comisión del 3,22% que se reserva la empresa eléctrica de Quito representa aproximadamente US$332.000 en el 2001.

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El sector en relación al sector de agua y saneamiento

Ya se ha mencionado la dificultad de conocer las asignaciones al nivel municipal para lossectores de los cuales es responsable de operar o administrar su prestación, directa oindirectamente: agua potable, alcantarillado, calles, aceras, residuos sólidos, mercados, camales,entre otros. Una modalidad de manejo contable global para todos los sectores ha sidocaracterística común para una gran cantidad de municipios de ciudades medianas y para la granmayoría de las ciudades pequeñas. Dicha situación ha impedido conocer la distribución de susrecursos entre los sectores de competencia, por parte de los mismos gestores municipales y, porsupuesto, por parte de otros interesados como la ciudadanía misma y otros actores del seguimientode las acciones locales.

Una relación del sector de manejo de residuos sólidos con respecto al sector desaneamiento, puede ser apreciada al nivel del financiamiento proveniente del Banco del Estado.Dentro de las políticas del BEDE, se considera al sector de residuos sólidos entre 6 sectores(“proyectos”) dentro del “sector saneamiento ambiental”. En similar categoría que el de residuossólidos se hallan: el agua potable, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alcantarilladocombinado y letrinización. El Cuadro 3.12 ilustra, tanto para el período de los últimos 5 años comopara el período de los 7 primeros meses del 2001, la relación del sector de residuos sólidos dentrodel sector saneamiento ambiental, en función del monto de créditos aprobados. En el período1997-2001 los créditos para el sector residuos sólidos representan el 5,5% del total de créditos parasaneamiento ambiental. De enero a julio del presente año, ese porcentaje asciende al 12,3%, por loque parecería tratarse de una tendencia de reivindicación del sector; sin embargo, se debe tomar encuenta que en el segundo período uno de los créditos para el sector es el que financia el rellenosanitario de la ciudad de Cuenca, cuyo monto por sí solo es bastante considerable (algo más deUS$2,5 millones). Un listado de proyectos sobre residuos sólidos financiados por el BEDE duranteel periodo 1984-2001 consta en el Anexo “C”.

Cuadro 3.12 Relación del sector de residuos sólidos respecto a saneamiento ambiental, en función del crédito otorgado por el BEDE

Sector residuos sólidosPeriodo Monto

US$% respecto

saneamiento amb.

Sector saneamiento ambientalUS$

Enero 1997 a julio 2001 Valor asignado 5.633.698 5,51 102.319.600 Valor ejecutado 3.613.867Enero a julio 2001 Valor asignado 2.618.000 12,27 21.343.508 Valor ejecutado 1.366.219

Fuente: BEDE, Sistema de Información Gerencial.

Déficits presupuestarios

A partir del ejercicio de análisis de costos de las actividades y rubros del servicio de manejode desechos en los diferentes municipios involucrados en el proyecto referido anteriormente(MA/PATRA-ASTEC, 2001), fueron detectados unos déficits de programación sorprendentes. En elCuadro 3.13 se muestran dichos déficits; en relación porcentual exceden a los presupuestos para elsector desde un 0,6% para el caso de Baños, hasta un 5.673% para el caso de Pimampiro.


Cuadro 3.13 Costo real del servicio de aseo (Año 2001)

Municipio Población PresupuestoUS$

Costo realUS$

Déficit enProgramación

PorcentajeDéficit

Duran 236.900 528.800 613.295 84.495 16,0Quevedo 145.000 91.200 809.423 718.223 787,5Esmeraldas 128.901 805.431 1.129.538 324.107 40,2Chone 54.000 344.101 289.817 * *Sucre 50.000 204.797 403.322 198.525 96,9Daule 33.000 24.776 173.341 148.565 599,6Lago Agrio 32.000 90.074 139.780 49.706 55,2Otavalo 28.837 381.299 186.527 * *Antonio Ante 28.612 70.388 147.154 76.766 109,1Empalme 27.042 38.757 204.211 165.454 426,9Catamayo 23.118Coca 22.590 144.823 97.251 * *San Lorenzo 18.550 66.509Valencia 14.310 56.694 48.831 * *Santa Ana 12.766 85.136 105.949 20.813 24,4Baños 12.000 174.236 175.228 992 0,6Rocafuerte 10.234 62.400 55.117 * *Atacames 8.580 199.700Espejo 7.000 65.560Pimampiro 6.565 700 40.412 39.712 5.673,1Chambo 5.787 12.299Novol 5.427 3.744 89.136 85.392 2.280,8

* No se produjo déficit en programación.Nota. Los espacios en blanco corresponden a información no precisada durante el levantamiento.Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades técnicas locales para la ges tión ambiental en

ciudades medianas y pequeñas.

Facturación y Recaudación

El problema de la recaudación representa también un obstáculo relativo en la prestación delservicio de manejo de residuos sólidos. En gran parte de los municipios medianos y la granmayoría de los pequeños del país, la recaudación es deficitaria con respecto a los montos defacturación. La eficiencia de recaudación se encuentra fluctuando para la muestra de municipiosentre 60 y 90%, excepto para la ciudad de Esmeraldas y la población de Atacames, para las cualesla recaudación apenas alcanza al 32 y 22%, respectivamente.

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Cuadro 3.14 Recaudación y déficit de operación (Año 2001)

Municipio Población Costo realUS$

FacturaciónUS$

RecaudaciónUS$

EficienciaRecaudac1

CarteraVencida1

Déficit1

Duran 236.900 613.295 720.000 *Quevedo 145.000 809.423 79.791 90 90Esmeraldas 128.901 1.129.538 360.000 32 68Chone 54.000 289.817 17.990 70 94Sucre 50.000 403.322 24.500 33.000 30 92Daule 33.000 173.341 2.817 2.817 100 98Lago Agrio 32.000 139.780 120.000 144.000 60 *Otavalo 28.837 186.527 97.000 48AntonioAnte

28.612 147.154 49.227 44.304 90 10 70

Empalme 27.042 204.211 100Catamayo 23.118 100Coca 22.590 97.251 30.000 18.000 60 40 81SanLorenzo

18.550 66.509 21.000 68

Valencia 14.310 48.831 30.000 24.000 80 20 51Santa Ana 12.766 105.949 13.705 6.305Baños 12.000 175.228 70Rocafuerte 10.234 55.117 24.000 95 56Atacames 8.580 199.700 43.200 22 78Espejo 7.000 65.560 6.000 3.090 91Pimampiro 6.565 40.412 700 691 98Chambo 5.787Novol 5.427 89.136 18.000 10.800 60 40 87

1 Calculado si existe la información, caso contrario es una apreciación dentro de las encuestas.• Se estima que no hay déficit en operaciones.Nota. Los espacios en blanco corresponden a información no precisada durante el levantamiento.Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades técnicas locales para la gestión

ambiental en ciudades medianas y pequeñas.

Sin embargo, es importante rescatar, como se verá más adelante, que la modalidad máscomúnmente utilizada de tasa dependiente de la planilla de consumo eléctrico, ha permitido unarecaudación más o menos sostenida dado el carácter coercitivo (corte del servicio) ante elincumplimiento de pago por parte del usuario.

Como se puede apreciar en el Cuadro 3.14, el problema deficitario para el servicio está másatrás: en los montos de facturación. En relación con los costos reales ponderados para losdiferentes municipios, los montos de facturación no guardan ninguna relación coherente y, en lageneralidad de los casos, son muy inferiores a los montos del costo real del servicio. Estasituación de desconocimiento de los costos reales del servicio sumado al hecho de que ha sidopermanentemente subsidiado por la “caja negra” municipal, ha postergado una revisión de lasmodalidades tarifarias en función de una demanda real de recursos.


3.7.2 Financiamiento del sector

Planificación financiera del sector

El manejo de los residuos sólidos no ha sido un tema de interés nacional. En torno al temano ha sido generada política alguna al nivel nacional. Esto se traduce en el plano financiero en elhecho de que hasta el día de hoy no ha existido ninguna planificación financiera al nivel nacionalorientada específicamente al sector.

La acción crediticia del BEDE durante la última década consideró al sector de residuossólidos dentro de una gran lista de proyectos viables de ser financiados, dirigidos al nivel municipal.Las políticas actuales incluyen al manejo de residuos sólidos entre 49 “proyectos” agrupados en 12“sectores”. El BEDE financia proyectos tanto de preinversión como de inversión, así como tambiénde fortalecimiento institucional, para cualquiera de los 49 tipos de proyectos. En la siguientesección se describe la nueva visión del BEDE acerca de los criterios de evaluación de losproyectos.

En la línea de la descentralización del Estado, el BEDE entre las directrices de sureestructuración (2001), ha implementado 4 sucursales con autonomía operativa y administrativa,en función de una zonificación geográfica que considera la atención a la integridad de las provinciasy municipios y las facilidades logísticas.

Fuentes de financiamiento

Durante la década transcurrida y hasta la actualidad, el Bando del Estado ha constituido laprincipal fuente de financiamiento para proyectos del sector de residuos sólidos. Para lageneralidad de éstos, la entidad tanto prestataria como beneficiaria han sido los municipios. En 90de los 95 créditos otorgados para proyectos del sector, el prestatario es un municipio, en 4 créditosel prestatario es el Estado ecuatoriano, y en 1 crédito se trata de la EMAC de Cuenca. Comobeneficiario los municipios han recibido 93 créditos, 1 la EMAC de Cuenca, y en 1 crédito figurócomo beneficiario el Estado ecuatoriano destinado a equipos y obras civiles para el manejo de losresiduos sólidos de Esmeraldas.

Una relación de la atención crediticia del BEDE al sector de residuos sólidos respecto atodos los sectores se muestra en el Cuadro 3.15. En 1999, ese porcentaje de crédito fue el 0,57%,en el 2000 fue de 0,92%, mientras que en el 2001 es 2,18%. Esta tasa ascendente puede seralentadora, sin embargo, como se mencionó anteriormente el relleno sanitario de Cuenca, que esuno de los 4 proyectos, demanda más de US$2,5 millones.

Cuadro 3.15 Créditos BEDE para residuos sólidos (Años 1999, 2000 y 2001)

Año Créditos Porcentaje del totalResiduos sólidos de créditos

1999 221.712 0,572000 400.555 0,922001 (*) 2,874.258 2,18

(*) Período 1 de enero al 15 de noviembre.Fuente: BEDE, Sistema de Información Gerencial.

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En función del origen del crédito, el BEDE aprobó desde 1984 los 95 créditos mencionadospara el sector de desechos sólidos clasificándolos por programas. Así, dentro del programa PDM(Programa de Desarrollo Municipal) respaldado con financiamiento BID, desde 1990 a 2001, seotorgaron US$14,2 millones; mientras que con recursos propios en ese mismo período el BEDEcolocó US$6,6 millones. A partir del año 2000, con fondos semilla, se han otorgado créditos por untotal de US$345 mil (Cuadro 3.16).

Cuadro 3.16 Créditos BEDE para residuos sólidos, 1984-2001

Programa Monto MontoDel crédito Ejecutado

BEDE 7.446.467 5.527.165 1984-1988 813.968 813.968 1990-2001 6.632.499 4.713.197PDM 1 (1990-2001) 14.284.083 14.046.991Fondo Semilla (2000-2001) 344.627 263.300Total 22.075.177 19.837.457



Recuadro 3.4 Las fuentes y líneas del BEDE

Los recursos financieros del BEDE provienen de: el gobierno nacional; la banca multilateral que estácompuesta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BIRF), la Corporación Andinade Fomento (CAF), y el Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (KfW); gobiernos de otros países; organismosinternacionales de cooperación técnica (p.e. la Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit, GTZ).

La meta de colocación de crédito con fondo ordinario para el año 2001 es de US$177,83 millones, de loscuales, de acuerdo con la demanda, un 95% es para financiar proyectos de preinversión e inversión, y un 5%para proyectos de fortalecimiento institucional.

Un 75% de las utilidades correspondientes al año 1997 (US$3,55 millones) es destinado al financiamientode proyectos de saneamiento ambiental (que incluye residuos sólidos) con énfasis en zonas rurales paramunicipios y consejos provinciales.

En calidad de asignaciones no reembolsables, se destinarán fondos de la CAF y utilidades del BEDE. Losprimeros son un préstamo por un monto de US$25 millones para el Programa de Infraestructura Fronteriza delEcuador, a los que se suman US$11 millones como aporte local de entidades; el BEDE es el administrador delpréstamo. Las utilidades BEDE de los ejercicios económicos 1999 y 2000 (US$2,7 millones), son destinados aproyectos sociales de carácter emergente y proyectos de fortalecimiento institucional.

La línea de crédito de la KfW, prevista para entrar en operación a partir de abril 2002, estará destinada alfinanciamiento de proyectos de agua potable, alcantarillado y residuos sólidos. Su monto asciende a US$18millones.

Además, se prevé la concreción de un préstamo del gobierno español por US$3,5 millones, orientados aproyectos de preinversión en saneamiento ambiental (que incluye residuos sólidos).

Finalmente, se estudia la posibilidad de que se reactive el proceso de negociación del programa PDM 2,con el BID.

Es importante a manera retrospectiva del espacio de acción financiera del BEDE, conocer la evaluaciónde su tarea. Según autoevaluaciones del BEDE, los procesos de otorgamiento de los créditos para losproyectos, observaron unos criterios de evaluación centrados en las dimensiones técnica, ambiental y, enmenor grado, lo económico y financiero. Según la evaluación desde la óptica de los municipios1, en dichosprocesos primaron únicamente los criterios financieros, descuidándose los alcances y contenidos de losproyectos, los cuales estuvieron condicionados por estándares de la banca internacional (proyectos “tipo”).

Puesto que la generalidad de los créditos estuvo orientada a preinversión e inversión —más no aoperación y mantenimiento— en proyectos parciales o para determinados componentes de los servicios (p.e.,camiones recolectores de basura) y sumado el hecho de que la contraparte municipal no participóeficientemente en dichas fases, hubo por resultado una falta de capacidad de operar y mantener los proyectos.

A propósito de la reestructuración orgánica-funcional del BEDE (2001), los principios y criterios para laevaluación de los proyectos han sido revisados. Al tiempo de programar un mayor apoyo al sector desaneamiento ambiental (que incluye residuos sólidos), se propone tender a un financiamiento integral a losservicios. Al proceso de evaluación de los proyectos se han incorporado los aspectos de participacióncomunitaria y de gestión del servicio, con miras a imprimir sustentabilidad y eficiencia. Con ello se pretendeenfocar acertadamente a la fase de operación y mantenimiento, la cual, desde la óptica del BEDE, potencia larecuperación del crédito. Desde luego la participación comunitaria, en el nuevo esquema, es consideradadesde el inicio del proyecto para garantizar su carácter de prioritario.

1 Posición de los municipios en Taller “Gestión Municipal en el Manejo de Desechos Sólidos. Primera

aproximación a la problemática y algunas alternativas”, GTZ/AME/BEDE, Mayo 1997.

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Estado del financiamiento

En el transcurso de la tarea desarrollada por el BEDE (1984-2001) han sido aprobados 95créditos para proyectos dentro del sector de manejo de residuos sólidos. Como beneficiarios dedichos créditos figuran 65 municipios y 1 empresa de aseo (EMAC, Cuenca). Las provincias conmayor número de créditos son Guayas, Manabí y El Oro, en el número de proyectos y cantonescomo se muestra en el Cuadro 3.17.

Cuadro 3.17 Municipios con mayor número de proyectos o créditos para residuos sólidos (BEDE 1984-2001)

Provincia Número de Número deCantones Proyectos (créditos)

Guayas 11 15 de inversiónManabí 8 12 de inversiónEl Oro 8 11 de inversión

1 de preinversión


En función de los montos asignados por créditos para proyectos del sector de residuossólidos, los municipios con mayor monto son los que corresponden a las 3 metrópolis que reúnenun 42% del monto total, seguidos por los de Ambato, Loja, Manta, Quevedo, Salinas y SantoDomingo de los Colorados (Cuadro 3.18).

Cuadro 3.18 Municipios con mayor monto de crédito para residuos sólidos (BEDE 1984-2001)

Municipio Monto % de totaldel crédito

US$crédito residuos

sólidosQuito 4.369.494 19,8Cuenca (EMAC) 2.520.000 11,4Guayaquil 2.365.730 10,7Ambato 1.753.172 7,9Manta 987.225 4,5Loja 755.478 3,4Quevedo 728.618 3,3Salinas 717.559 3,3Santo Domingo 639.387 2,9Sucre 538.790 2,4Portoviejo 533.779 2,4Santa Rosa 353.605 1,6



Capacidad de endeudamiento de los municipios

La escasa práctica de contabilidad confiable que ha matizado las acciones de gran parte delos municipios medianos y la generalidad de los municipios pequeños del país, fueron factores quedificultaron la realización de análisis del control del endeudamiento de los municipios, basado enuna evaluación de las situaciones económicas de los mismos al tiempo de las aplicaciones derespectivos créditos y sus períodos hacia adelante.

El BEDE reconoce que los estudios de factibilidad y diseño de los proyectos sobre losobjetos materia de aplicación a financiamiento adolecieron en su gran mayoría de fallas. Ladebilidad de los análisis económico-financieros dentro de los estudios de los proyectos, debida enparte a las circunstancias descritas en el párrafo precedente, fue determinante en soslayar aspectosextremadamente importantes relacionados con la sostenibilidad de los mismos. Las previsiones derecuperación de los créditos no se fundamentaron en una determinación de la capacidad deendeudamiento de los municipios, basada en proyecciones de las principales cuentas de ingresos yegresos, o estimaciones de los resultados de ejercicio económico.

El nuevo enfoque que el BEDE pretende impulsar trata de superar aquellas debilidadesmencionadas, mediante la identificación de indicadores para un conocimiento más acertado de losniveles de deuda comprometida por los municipios y consejos provinciales en los próximos años.

Participación del sector privado

Dado que el manejo de los residuos sólidos no ha sido tema de una política nacional, no seha promovido un ambiente propicio para la inversión privada, que ofrezca garantías mínimas ocondiciones atractivas para el efecto. Esa falta de un marco de políticas nacionales haimposibilitado la proposición de unos instrumentos económicos o incentivos para generar lainversión.

Al nivel local, la escasa capacidad de gestión de los municipios ha sido determinante de unacorta visión de posibilidades de financiamiento complementario —o incluso alternativo— a loscréditos desde el Estado y a los subsidios desde las mismas arcas municipales. También tieneresponsabilidad en ello, la falta de programas sostenidos de asistencia técnica (financiera y degestión) hacia los municipios. La modesta asistencia en esos aspectos ha sido propiciada por lamisma asociación de ellos (AME).

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Recuadro 3.5 Caso Guayaquil: Contrato de Administración

Tras el colapso de la recolección de residuos sólidos a fines de los años 1980s, la ciudad deGuayaquil fue dividida en 2 zonas para cuya administración fueron contratadas dos firmas privadas. Losvalores de pago por concepto de la administración consistieron en sumas globales para una y otra zona.

En 1994, para iniciar otro período de contratación, la municipalidad de Guayaquil estableció comoparámetro de adjudicación, el costo por tonelada colocada en el relleno sanitario, en sustitución de unpago mensual por operar en una área específica. La asociación de la compañía canadiense Vachagnoncon un grupo de inversionistas locales, captó el contrato para la cobertura de las dos zonas al ofertar unprecio unitario especialmente bajo (US$9 por tonelada).

Lo que la gestión y la opinión pública no enfrentaron era el hecho de que no se contabilizaron fondospara cargos por depreciación y que se subvaloraban algunos rubros tales como camiones y llantas.

Con la finalidad de compensar ajustes financieros al interior de la asociación privada, ésta trató laobtención de ventajas de los grandes productores de basura. Así, se ofreció sin costo alguno asupermercados y fábricas la recolección y disposición de los residuos sólidos –que hasta entonces corríapor su propia cuenta— con la sola condición de poner a disposición contenedores. De esta manera, seobtuvieron toneladas de basura a muy bajo costo. De ello ha resultado que la cantidad esperada dedesechos que era de 1.200 toneladas/día colocadas en relleno, ha pasado a ser de 1.600.

La modalidad de manejo de los residuos sólidos se ha sostenido hasta ahora en que se ha cumplidola duración del contrato de 7 años. La municipalidad de Guayaquil aparentemente no ha perdido durantela vida del contrato, pues el monto por recaudación basado en una tasa de 12% de recargo en lasplanillas de consumo de energía eléctrica, ha resultado siempre mayor al monto pagado al contratista enbase al costo unitario de US$9 por tonelada.

Lo que debe interesar es que la municipalidad conozca el estado de los equipos y haya realizado lasprevisiones presupuestarias (y amortizaciones por depreciación) para efecto de cubrir los costos de lasconsiguientes reposiciones.

3.7.3 Tarifas y cobro a los usuarios

Política tarifaria

Una vez más, se debe reconocer que el manejo de los residuos sólidos no ha sido un temade interés y de política nacional, y por ello, ninguna política nacional tarifaria ha sido promovida paraarmonizar el estudio, desarrollo e implementación de modelos tarifarios más afines con lasdemandas del sector y sensibles a la realidad socioeconómica de los diferentes usuarios.

La modesta labor del MIDUVI, a través de la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental, hasido orientada más hacia a la proposición de ciertas normas técnicas básicas para el manejo de losresiduos sólidos; sin embargo, no ha constituido un espacio de tratamiento nacional del tema enforma integral.

Restricciones legales y políticas

La viabilidad legal para la tarea tarifaria únicamente está dirigida al nivel operativo, esto es,al nivel municipal. En el marco de la Ley de Régimen Municipal (artículo 163) la potestad para elestablecimiento de las tarifas por la recolección de residuos sólidos la han venido teniendo losConcejos Municipales, los cuales han procedido para su aplicación a emitir las respectivasordenanzas para efecto del cobro.


Fue la municipalidad de Quito la que tomó la iniciativa para el establecimiento de la tarifacruzada a través de la tarifa de consumo de energía eléctrica. La transferencia posterior de lasfunciones del sector a EMASEO no contempló revisión alguna de la estructura tarifaria ni de lamodalidad de cobro. Seguidamente el resto de municipios siguió el mismo modelo deestablecimiento y cobro de las tarifas.

El modelo de gestión de la municipalidad de Guayaquil, que consiste en un contrato deadministración, tampoco ha representado un espacio para la revisión o establecimiento de unaestructura tarifaria. De forma similar, el cobro por el servicio se basa en una tasa de recargo sobrela cuenta de consumo eléctrico de los usuarios. En este caso la tasa es de 12%.

Únicamente la empresa que presta el servicio en Cuenca (EMAC) en lo que transcurre delpresente año (2001), es el primer caso de estudio y establecimiento de una estructura tarifaria en elpaís. Como se verá más adelante, ésta está basada en una diferenciación de generadores deresiduos sólidos y dentro de éstos una discretización de tarifas en función de los niveles deconsumo de energía eléctrica.

Volviendo a la falta de una política nacional tarifaria, esta forma de establecimiento y cobrode tarifas cruzadas no cuenta con una base sólida en cuanto a su sostén legal dentro de la líneaactual de modernización y descentralización del Estado. Tal es así, que al parecer habría quedado,como esquema de tarifa y de cobro, insubsistente mediante el decreto ejecutivo Nº 1596 de 26 dejunio de 2001, publicado en el suplemento del registro oficial Nº 355 del mismo día, el cual insta enuno de sus considerandos a la determinación de los valores reales por la prestación del servicio demanejo de los residuos sólidos. El plazo que otorga para que rija la insubsistencia de la modalidadde tarifas es de tres meses. Según esto, a partir del 26 de septiembre del 2001, lasmunicipalidades estarían obligadas a aplicar otra modalidad de tarifa.

Una consulta al respecto formulada al procurador del Estado por el municipio de Guayaquilha recibido respuesta favorable sobre la viabilidad de seguir cobrando el servicio a través de otroservicio, en base al ejercicio de la ley de protección al consumidor (artículo 40). Sin embargo, auna análoga consulta de EMASEO (Quito), el procurador dictamina la no viabilidad de dichamodalidad. Estas situaciones son un reflejo de la compleja estructura legal-reglamentaria del país,y de la falta, para el caso del sector de residuos sólidos, de una política tarifaria nacional que lorespalde.

Ante esta situación, al término de la edición del presente análisis, ni las municipalidades ni laasociación que las representa (AME) han manifestado su criterio o reacción a dicha disposiciónlegal.

Al nivel municipal, el plano político también es determinante del rezago del sector.Promover una revisión del esquema actual de tasa por recargo y modalidad de cobro a través deotro servicio, pesa para los niveles directivos como un costo político, el cual no les conviene asumirpor un sector que es visto con poca demanda por calidad, dado que, mal o bien, el servicio se da, yla cultura del consumidor ecuatoriano no demanda eficazmente una mejora.

Catastro, facturación y cobranza

Debido a que en torno al sector de residuos sólidos al nivel municipal no se ha generadouna práctica de determinación de sus costos reales ni de previsiones de asignacionespresupuestarias para el sector y, por otro lado, no se ha promovido la revisión de los esquemas detarifa y de modalidad de cobro, en muchos municipios medianos y la gran mayoría de los municipiospequeños no se ha detectado la necesidad —menos aún se la ha promovido— de establecer un

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registro de los usuarios o catastro para el servicio de recolección, transporte y disposición de losresiduos sólidos.

La definición de usuario del servicio de manejo de residuos sólidos ha venido siendo en lapráctica el usuario del suministro de energía eléctrica o de abastecimiento de agua potable. Sólopara el caso de las metrópolis ecuatorianas (EMASEO, EMAC y municipio de Guayaquil), algunosmunicipios grandes y medianos y muy contados municipios pequeños, se han realizadoprocedimientos parciales de distinción de los usuarios como generadores de residuos, para efectosea de la aplicación de tarifas por categorías o bien del control sobre la gestión directa de grandesgeneradores (transporte y disposición por cuenta propia).

Para el caso de la muestra de municipios analizada (tomada del proyecto MA/PATRA-ASTEC, antes mencionado), un 73% de los municipios (16 de 22) establecen para efecto de cobropor el servicio, tasas entre 8 y 12% del consumo de energía eléctrica, siendo también su modalidadde cobro a través de dicho servicio. De la misma muestra de municipios, se aprecia que 2 de ellos(9%) hacen el cobro a través de la cuenta por concepto de agua potable. En relación a los criteriospara la tasa por el servicio, se proponen también (para casos aislados): porcentaje del salariomínimo vital por categoría de uso de suelo del usuario (rural, residencial, comercial, industrial);porcentaje del salario vital mínimo (SMV) por rangos de avalúo de predios; porcentaje fijo del SMV;porcentaje del valor de la planilla de agua potable (ver Cuadro 3.19).

Se debe enfatizar en el logro que constituye para el Ecuador, el hecho de que el servicio porel manejo de los residuos sólidos sea cobrado. El cobro por el servicio casi en la totalidad de losmunicipios es una base importantísima para efecto de prever la sostenibilidad del mismo encualquier esquema tarifario y de gestión a ser propuesto. La modalidad de cobro adherido a laplanilla de consumo de electricidad representa una estrategia fundamental para la (potencial)sostenibilidad económica-financiera del servicio, por su carácter coercitivo al no pago. Se debeconsiderar además que esta modalidad de cobro involucra relativamente también a todos losgeneradores, puesto que la elasticidad-costo de la demanda del fluido eléctrico es siempre mayor.


Cuadro 3.19 Modalidades de tarifa y cobro (Año 2001)

Municipio Población No. usuarios Tasa/tarifa Forma

(viviendas) % CobroDuran 236.900 51.500 12 Planilla electric.Quevedo 145.000 29.000 8 – 12 Planilla electric.Esmeraldas 128.901 28.800 10 Planilla electric.Chone 54.000 10 Planilla electric.Sucre 50.000 9.434 10 Planilla electric.Daule 33.000 6.000 no se cobraLago Agrio 32000 5.809 8 Planilla electric.Otavalo 28.837 5.837 % SMV: rural 2,5%;

residencial 5%; comercial10%; industrial 15%

Planilla electric.

Antonio Ante 28.612 6.220 10 Planilla electric.Empalme 27.042 6.438 no se cobraCatamayo 23.118 2.191Coca 22.590 4.518 9 (7) Planilla electric.San Lorenzo 18.550 3.500 10 Planilla electric.Valencia 14.310 2.700 10 Planilla electric.Santa Ana 1.2766 2.364 10 Planilla electric.Baños 12.000 residencial 0.5%; industrial

4%; público 0,5%; comercial2%

Planilla aguapotable

Rocafuerte 10.234 10 Planilla electric.Atacames 8.580 4.684 10 Planilla electric.Espejo 7.000 1.250 10 Planilla electric.Pimampiro 6.565 1.766 8, 10, 12, 14, 16% SMV para

5 rangos de avalúoPlanilla aguapotable

Chambo 5.787 no se cobraNovol 5.427 1.005 15% SMV Planilla electric.

Nota. Los espacios en blanco corresponden a información no precisada durante el levantamiento.Fuente: Proyecto MA/PATRA-ASTEC: Fortalecimiento de capacidades técnicas locales para la gestión

ambiental en ciudades medianas y pequeñas.

Ecuador 83

Recuadro 3.6 Esquema tarifario de EMAC, cuenca

La Empresa Municipal de Aseo (EMAC) de Cuenca, tercera ciudad del país (400.000 hab.,estimado al año 2000) ha desarrollado y se encuentra aplicando un esquema tarifario sobre elservicio de recolección y disposición de la basura. Distingue las siguientes categorías: generadorescomunes que incluyen residenciales, comerciales, industriales artesanales, industrias que no songeneradores especiales y otros (instituciones de asistencia social, beneficio público, entidadesoficiales y municipales y culto religioso); generadores especiales, y generadores de desechospeligrosos.

El cálculo de un cargo fijo global considera: adquisición de nuevos recolectores y equipos detransferencia; adquisición de terrenos y la construcción del nuevo relleno sanitario y de la estaciónde transferencia y un fondo de servicios ambientales. El cargo fijo mensual es de US$77.624,10.

La tarifa para generadores comunes está en relación directa de los costos operacional y fijomensual por contribuyente, se multiplica respectivamente por reajuste de precios y reajuste deintereses. El valor resultante se multiplica por un coeficiente por subsidio solidario en funcióndirecta de la demanda. Matemáticamente :

TGC = ( CO * Fr + CF * Fi ) * Ks

Las tarifas para industrias que no son generadores especiales, se calculan mediante la mismarelación. El número de industrias de este tipo, igual a 427.

Las tarifas para generadores especiales (que son 50) están en relación directa de: el costooperativo unitario multiplicado por el número de contenedores recogidos por mes, su volumenestándar y el peso específico de los residuos de cada generador, y por un reajuste de costosoperativos; más el cargo fijo mensual por contribuyente, multiplicado por reajuste por intereses. Elvalor resultante es modificado finalmente por un factor por subsidio solidario. Matemáticamente:

TGC = (( COU*N*Vc*d )* Fr + CF*Fi ) * Ks

Las tarifas para (50) generadores de desechos peligrosos, que totaliza unos 8.000 kg/mes, estáen relación directa de: el costo unitario multiplicado por el peso de residuos recolectadosmensualmente en cada establecimiento de salud y multiplicado por un coeficiente de reajuste de loscostos operativos; más el cargo fijo mensual por contribuyente multiplicado por reajuste porintereses. El valor resultante es afectado por un factor (constante) por peligrosidad de los residuos.Matemáticamente:

TGC = ( CU * P * Fr + CF * Fi ) * KP

Las tarifas para los generadores comunes están en función directa del consumo de energíaeléctrica en base a una discretización por rangos, para las subcategorías: residencial, comercial,industrial artesanal y otros.

En el Anexo “D”, consta el detalle ampliado de los criterios de tarifación para este esquema,emprendido por la EMAC de Cuenca, así como también los cuadros con los rangos y valoresmensuales para las subcategorías de los generadores comunes.


Delegación al sector privado

El país no ha transitado aún hacia la delegación de la provisión de los servicios públicos alsector privado y el servicio de residuos sólidos no es excepción. Contadas son las experiencias dedelegación privada del servicio y en todo caso sólo se ha tratado únicamente de la operación delmismo o de ciertos componentes específicos. Lejos ha estado una delegación del servicio enconjunto con las tareas de facturación y cobranza.

Capacidad y disponibilidad de pago

La capacidad y disponibilidad de pago de los usuarios también ha incidido en lasostenibilidad del servicio de manejo de residuos sólidos. Los parámetros de eficiencia derecaudación y cartera vencida (Cuadro 3.14) de algún modo expresan obstáculos en la concreciónde los pagos por el servicio. Un estudio socioeconómico más centrado en el tema y que incluya elaspecto de disponibilidad al pago podría precisar detalles al respecto.

Al nivel del presente estudio, y con apoyo de información de las encuestas de condicionesde vida (INEC, 1999) procesadas por el SIISE, se puede mostrar que el 71,1% de los hogarespobres2 en zona urbana reciben el servicio municipal de manejo de residuos sólidos. Dado que suconsumo es inferior al costo de una canasta básica, siempre será alta la probabilidad de exclusión,dentro de sus prioridades, del pago por el servicio de desechos sólidos. Esta situación debe sermuy bien evaluada en cualquier esquema tarifario que se proponga a futuro.

Cuadro 3.20 Eliminación de basura según pobreza (1999)

Área Pobres No pobres

Eliminación de basura Hogares Porcent. Hogares Porcent.

Pobres como%

del grupoCampo Contratan servicio 589 0,1 1.179 0,4 33,3 Servicio municipal 47.120 8,2 92.807 28,1 33,7 Botan 273.355 47,8 98.188 29,7 73,6 Queman 247.374 43,2 137.373 41,6 64,3 Otro 3.929 0,7 704 0,2 84,8 Total Campo 572.368 100,0 330.251 100,0 63,4Ciudad Contratan servicio 2.359 0,6 14.454 1,4 14,0 Servicio municipal 302.984 71,1 885.766 86,2 25,5 Botan 65.233 15,3 74.326 7,2 46,7 Queman 55.318 13,0 46.261 4,5 54,5 Otro 401 0,1 6.269 0,6 6,0 Total Ciudad 426.294 100,0 1.027.076 100,0 29,3

Nota. “Ciudad” se consideran los asentamientos de más de 5 mil habitantes.Fuente: Encuestas de condiciones de vida (ECV)-INEC, 1999.Tomado de: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE (Ministerios del Frente Social).

2 Pobres son “aquellas personas que pertenecen a hogares cuyo consumo per cápita, en un período

determinado, es inferior al valor de la línea de pobreza. La línea de pobreza es el equivalente monetario delcosto de una canasta básica de bienes y servicios por persona por período de tiempo (quincena o mes)”(SIISE, 2001).

Ecuador 85

3.8 Aspectos Técnicos Operacionales y Administrativos de los Servicios

3.8.1 Generación de residuos sólidos

La legislación ecuatoriana no prevé un marco de referencia completo que permitacaracterizar los diferentes tipos de residuos sólidos que se producen en el país. Sin embargo, laDirección de Calidad Ambiental del Ministerio del Ambiente, la Subsecretaría de SaneamientoAmbiental del MIDUVI, así como otras dependencias gubernamentales están produciendo un marcolegal apropiado en este sentido. Para efectos del presente análisis se consideró pertinente distinguirtres tipos de residuos, como se definen a continuación:

Residuos sólidos municipales (RSM): los provenientes de la generación domiciliaria,institucional, comercial, industrial no peligrosa, establecimientos de salud asimilables a domiciliarios,artesanal y los residuos sólidos resultantes del barrido de calles y áreas públicas, incluyendomalezas y vegetación de jardines.

Residuos peligrosos (RP): Aquellos residuos sólidos o semisólidos que se producen en tresfuentes principales: i) establecimientos de salud; ii) industrias y iii) viviendas, que por suscaracterísticas corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas o inflamables plantean un riesgo sustancialreal o potencial a la salud humana o al medio ambiente, en especial cuando su manejo indebidodentro del área urbana se realiza autorizada o ilícitamente en forma conjunta con los RSM.

Residuos sólidos especiales (RSE): Aquellos residuos que por su calidad, cantidad, volumen uotras características particulares pueden afectar a los sistemas municipales de manejo de RSM.

A efectos de caracterizar la producción de residuos sólidos en el país, se han utilizado dosindicadores fundamentales: (i) la producción per cápita expresada en kilogramos por habitante y pordía, y (ii) la composición física de los residuos sólidos medida en porcentaje en peso de susdistintos componentes y, cuando ha sido posible, se han incluido valores de humedad y densidadde residuos sólidos.

Residuos sólidos domésticos

Salvo excepciones, la información sobre producción y composición física de los residuossólidos domésticos es relativamente antigua, como se observa en el Cuadro 3.21.


Cuadro 3.21 Generación per cápita y Generación Total de residuos sólidos domésticos en ciudades seleccionadas del Ecuador

Generación total (2000)Ciudad

PoblaciónAño 2000

(habitantes)

Generación(kg/hab/día) (ton/día) (ton/año)

GuayaquilQuitoCuenca

Santo Domingo de losColoradosDuránMachalaPortoviejoMantaAmbatoEsmeraldasRiobambaLojaMilagroQuevedoIbarraLa LibertadBabahoyoChoneSucreLatacungaTulcánPasajeSangolquí

CalderónSanta RosaEl EmpalmeHuaquillasDauleNueva Loja

2.600.0001.600.000

400.000

340.000

236.900220.000175.000170.000160.000128.901124.000118.000128.000145.00098.00068.00062.90054.00050.00049.15045.40044.58944.000

43.00040.90035.40934.90033.00032.000

0,750,750,75

0,65

0,550,630,650,650,600,400,640,600,630,520,600,650,650,500,500,550,550,630,55

0,550,600,400,600,600,70

1950,001200,00260,00

221,00

130,30138,60113,75110,50

96,0051,5679,3670,8080,6475,4058,8044,2040,8927,0025,0027,0324,9728,0924,20

23,6524,5414,1620,9419,8022,40

711.750438.00094.900

80.665

47.55950.58941.51840.33235.04018.81928.96625.84229.43427.52121.46216.13314.924

9.8559.1259.8659.114

10.2528.833

8.6328.9575.1687.6437.2278.176

Fuentes: Censo Nacional 1990 - Proyecciones para el año 2000. Instituto Nacional de Estadística y Censos(INEC).Proyecto de Energía Alternativa - Uso de Residuos Sólidos de Origen Urbano. POMEZTEC. Ing. Francisco dela Torre, 1996.Sistema de Gestión Ambiental de Gobiernos Locales, Bioregión del Golfo de Guayaquil, Ejes Norte y Central.Astec Cía. Ltda. - Proyecto PATRA del Ministerio del Ambiente. Noviembre de 2001."Diagnóstico Preliminar Sectorial del Manejo de los Residuos Sólidos en el Ecuador", OPS, 2001.

En lo que respecta a la generación per cápita, se han tomado cuatro valores: (i) 0,85kg/hab/día que corresponde a una estimación realizada por EMASEO para la ciudad de Quito, en elaño 2000; (ii) 0,65 kg/hab/día, valor para Santo Domingo de los Colorados en 1997; (iii) 0,64kg/hab/día, valor obtenido de los Estudios de Residuos Sólidos de la ciudad de Riobamba en 1999,y (iv) 0,45 kg/hab/día, resultado de un muestreo efectuado en la ciudad del Tena en el año 2.000.Ver Cuadro 3.22.

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Cuadro 3.22 Generación per cápita, por tamaño de ciudades

Tipo de ciudad GPC (kg/hab/día) Referencia

Metrópolis 0,85 QuitoGrande 0,65 Santo DomingoMediana 0,64 RiobambaPequeña y rural 0,45 Tena

Considerando los valores de generación per cápita y el tipo de ciudad señalados, en elCuadro 3.23 se estima que en el país se generan alrededor de 7.423 toneladas de residuos sólidospor día.

Cuadro 3.23 Generación de residuos por tipo de ciudad

Generación de Residuos por tipo de ciudad (ton/día)RegiónPequeña Mediana Grande

Costa 235 1.922 1.679Sierra 351 1.650 1.311Oriente 111 157Galápagos 7Total 704 3.729 2.990

En la totalidad de basura, el 50,2% corresponde a las ciudades grandes y medianas, 40,3%a las metrópolis y el 9,5% restante a las ciudades pequeñas. Asimismo, se puede establecer que lacantidad de residuos generados en el ámbito de regiones es como se indica a en el Cuadro 3.24.

Cuadro 3.24 Producción de residuos sólidos por región y zona

Producción de Residuos

Zona Urbana Zona Rural PaísRegión

% Ton/día % Ton/día % Ton/díaSierra 31,1 2.311 13,5 804 44,6 3.312Costa 40,8 3.032 10,8 1.001 51,7 3.836Oriente 1,3 94 2,3 174 3,6 268Galápagos 0,1 6 0,01 1 0,1 7Total 73,3 5.443 26,7 1.980 100,0 7.423

De las 7.423 toneladas que se estiman, 3.097 toneladas corresponden a Quito y Guayaquil,es decir el 41,7%; 1.365 toneladas (18,4%) corresponden a las ciudades de Machala, Esmeraldas,Durán, Milagro, Quevedo, Portoviejo y Manta, en la región costa y, Cuenca, Riobamba, Ibarra,Santo Domingo de los Colorados y Ambato, en la región sierra.

Según esto, se puede concluir que el 60,1% (4.462 toneladas) de residuos sólidos songenerados en el área urbana de 15 ciudades del Ecuador, mientras que el 39,9% (2.961 toneladas)corresponden al área urbana de las 199 ciudades restantes y al área rural de todo el país.


Dada la variación en la composición de los residuos sólidos, se ha procedido a calcular losporcentajes medios ponderados de cada material en el ámbito de país, a fin de estimar la cantidadque se genera diariamente, de cada uno de ellos. Los valores obtenidos se muestran en el Cuadro3.25.

Cuadro 3.25 Naturaleza de los residuos sólidos en Ecuador

Material Porcentaje(%)

Producción(ton/día)

Materia orgánica 71,4 5.298Papel y cartón 9,6 709Plástico 4,5 336Vidrio 3,7 274Metales 0,7 53TOTAL 100 6.669

De este cuadro se puede establecer que alrededor de 1.371 toneladas de residuos sólidosson susceptibles de reciclar, dentro de las cuales se incluye el papel y cartón, plástico, vidrio y losmetales.

Por otro lado, si se estima que diariamente se generan 7.423 toneladas de basura, el 71,4%(5.298 toneladas) corresponden a materia orgánica, constituyéndose en una potencial fuente demateria prima para la producción de compost.

3.8.2 Almacenamiento

En general el almacenamiento de los residuos sólidos domésticos se realiza utilizando unagran diversidad de recipientes, desde cilindros de 200 litros hasta bolsas de plástico y envoltorios depapel. Aunque cada vez en menor proporción, todavía es común la práctica del almacenamiento enpequeños recipientes de aproximadamente 10 a 20 litros de plástico o metal reutilizables. Estaúltima modalidad de almacenamiento, en muchos casos contribuye con el bajo rendimiento delservicio de recolección de residuos sólidos, puesto que el operario-recolector debe vaciar elrecipiente y volver a dejarlo en el sitio donde lo recogió.

Existen pocas experiencias de almacenamiento selectivo de residuos sólidos ya sea a nivelintradomiciliario, en establecimientos de salud u otros sectores.

Por otro lado, existe una gran variedad de distintos tipos recipientes para el almacenamientode la basura de residencias y domicilios, como a continuación se indica:

• Fundas plásticas• Tachos plásticos• Sacos de yute• Cajas de cartón• Cajas de madera• Tachos metálicos• Otros (canastas, baldes viejos, etc.)

Los más utilizados son los cuatro primeros, existiendo preferencia por las fundas plásticas ylos tachos del mismo material, especialmente en las zonas urbanas consolidadas.

Ecuador 89

La normalización del tamaño, tipo, material y características de los recipientes paraalmacenamiento de basura doméstica es inexistente, a excepción de la experiencia llevada a caboen la zona central de la ciudad de Loja en 1992, donde el municipio adquirió un buen número derecipientes de dimensiones estandarizadas, los mismos que debían ser adquiridos por la población.

El almacenamiento de grandes productores y residuos especiales de las ciudades de Quito,Guayaquil, Cuenca, Ambato y Loja utilizan contenedores de gran capacidad, los cuales sonretirados mecánicamente, excepto en la ciudad de Loja, donde la descarga tiene que realizarsemanualmente. Tales contenedores son normalizados a fin de permitir su maniobrabilidad ydescarga.

En el resto de ciudades, la tendencia de los grandes productores está dada por el uso detanques metálicos de 200 litros, inclusive en los establecimientos de salud.

En los mercados, casi todas las ciudades cuentan con centros de acopio, donde los usuariosde los mismos depositan sus residuos, los que son retirados mecánica y manualmente. Cuandoson desalojados mecánicamente se lo hace generalmente con la ayuda de cargadoras frontales yvolquetes. Estos depósitos se constituyen en verdaderos basurales que ocasionan problemas demalos olores y de proliferación de roedores y moscas.

3.8.3 Barrido

En las ciudades del Ecuador, el barrido es un servicio inherente al aseo urbano. Se brindaeste servicio en los centros urbano consolidados de las ciudades, así como en las calles vecinas delos mercados, ferias y centros de comercio de gran afluencia del público. El servicio de barrido porlo general es manual, bajo la modalidad de tarea o asignación de una zona o determinado númerode avenidas por barrendero.

Los barrenderos utilizan equipos sencillos para realizar su labor como cilindros con ruedas,carretillas y escobas, siendo común que los barrenderos acopien por largas horas los residuossólidos en las vías públicas en espera del vehículo de recolección de residuos sólidos municipales,que durante su ruta de servicio evacua los montículos de desechos que los barrenderos acumulan.

La zona urbana del Ecuador cuenta con servicio de barrido, el cual está limitado en lamayoría de casos a sus áreas consolidadas, es decir aquellas con infraestructura básica y concalles que cuentan con de capa de rodadura asfáltica o de hormigón. En las pequeñas ciudadesnormalmente el servicio de barrido se lo presta exclusivamente en el área central, labor que enalgunos casos es realizada por el mismo personal de recolección. El servicio incluye a más delbarrido de calles, el aseo de áreas públicas y en algunos casos la limpieza y retiro de basura demercados.

En el país, el barrido es básicamente manual, existiendo muy pocas ciudades que cuentancon máquinas barredoras como es el caso de Quito, Tulcán, Riobamba y Cuenca, las cuales seemplean para el barrido de grandes avenidas. No se dispone de un registro del rendimiento deestos equipos.

En lo que respecta a las cuadrillas de trabajo, existe gran variedad al respecto, ya que éstasdependen de cada ciudad. En la mayoría de las ciudades la cuadrilla de trabajo está conformadapor una sola persona, la misma que es responsable de una zona específica. También existenciudades en donde la cuadrilla la conforman dos y hasta tres jornaleros, lo cual le resta eficiencia yeficacia al servicio, ya que las pausas son largas durante la realización de sus actividades. Eltrabajo se realiza sin planificación de rutas, por lo que el recorrido efectuado por el obrero respondea su criterio personal.


En cuanto a la frecuencia de barrido, las ciudades con un intenso comercio cuentan con dosy hasta tres turnos de barrido diario, especialmente en las zonas céntricas y comerciales, donde laafluencia de público es muy frecuente. En aquellas ciudades donde el barrido se extiende a laszonas residenciales, la frecuencia no es muy regular, como es el caso de la ciudad de Quito.

Son muy pocas las ciudades en donde se tiene asignado un equipo para la recolección delos residuos del barrido, pues en aquellas ciudades en donde se combina este servicio con larecolección es muy frecuente ver que los trabajadores una vez que han llenado sus carretillas ocoches pierden demasiado tiempo en ubicar al vehículo de la recolección y en regresar a su zonade trabajo o en esperar su paso para descargar los residuos almacenados.

3.8.4 Recolección de residuos sólidos municipales

3.8.4.1 La recolección

La recolección de residuos sólidos es el aspecto más visible del servicio de aseo urbano y elque mayores dificultades acarrea a las entidades prestadoras de este servicio.

En el país los residuos recogidos son transportados hasta el sitio de disposición final en losmismos equipos recolectores, excepto en la ciudad de Quito, donde los residuos de la zona sur yparte del centro es conducida hasta una estación de transferencia localizada en la misma zona.Desde este lugar, la basura es transportada hasta el relleno en camiones de 25 toneladas decapacidad, los mismos que están conformados de un tractocamión y un remolque de 18 metros delongitud. La descarga de estos camiones se la realiza mecánicamente.

a) Cobertura

De las 7.423 toneladas de residuos que se estima se generan en el país, se recogenconvenientemente (servicio formal mediante camiones compactadores) apenas 3.645 toneladas, esdecir el 49,1%. Con el uso de otros medios, tales como volquetes y pequeños camiones, conpersonal contratado, la cobertura de recolección puede incrementarse hasta un 75%. La cantidadrestante de desechos sólidos (1.856 toneladas) normalmente tiene como destino final la vía pública,quebradas, terrenos abandonados o ríos, convirtiéndose en un problema ambiental y de saludpública.

En la región costa, de las 3.836 toneladas diarias producidas, se recolectan 2.685 quecorresponde al 70%. En la sierra, de las 3.312 toneladas generadas, se recogen 2.650, es decir el80%, mientras que en la región amazónica se recolectan 134 toneladas (50%) de las 268producidas. En Galápagos, de 7 toneladas producidas, se recogen 4,2 toneladas, lo quecorresponde al 60%.

b) Frecuencia

En lo referente a la frecuencia de servicio se tiene que en la región costa, el 25,61% de lasciudades cuentan con frecuencia interdiaria, el 70,73% con frecuencia diaria y únicamente el 3,66%con frecuencia semanal. En términos de cantidad de residuos recolectados, 1.578 toneladas(58,76%) son recogidas con frecuencia diaria, 1.095 toneladas (40,77%) con frecuencia interdiaria yapenas 12,9 toneladas (0,48%) con frecuencia semanal. Como se puede ver, en términos debasura recolectada, la frecuencia de recolección predominante en la región costa es la diaria.

En la región sierra, el 48,9% de las ciudades disponen de frecuencia diaria, 46,6% confrecuencia interdiaria y 4,5% de frecuencia semanal. En términos de cantidad de residuosrecolectados, 978 toneladas (36,91%) son recogidas con frecuencia diaria, 1.655 toneladas

Ecuador 91

(62,44%) con frecuencia interdiaria y únicamente 17 toneladas (0,65%) con frecuencia semanal.Como se puede ver, en términos de basura recolectada, la frecuencia de recolección diaria tambiénpredomina en la región sierra.

En la región amazónica, la frecuencia predominante es la diaria (61,54%), siendo larecolección interdiaria de 38,46%. En términos de cantidad de residuos recolectados, 86 toneladas(64,48%) son recogidas con frecuencia diaria y 48 toneladas (35,52%) con frecuencia interdiaria.

En Galápagos, la frecuencia que predomina es la diaria con el 66,66% y el 33,34% confrecuencia interdiaria. En términos de cantidad de residuos recolectados, 2,7 toneladas (64,58%)son recogidas con frecuencia diaria y 1,5 toneladas (35,42%) con frecuencia interdiaria.

En el ámbito de país, en términos de cantidad de residuos recolectados, 2.037 toneladas(36,59%) son recogidas con frecuencia interdiaria, 3.500 toneladas (62,88%) con frecuencia diaria,y únicamente 30 toneladas (0,54%) con frecuencia semanal. Como se puede ver, la frecuencia derecolección diaria es la que predomina en el Ecuador, situación que implica mayores costos y ladisminución de la vida útil de los equipos, por lo que se hace absolutamente necesario optimizar losrecursos existentes a través de adopción de frecuencias acordes a los requerimientos reales decada comunidad, especialmente en las zonas residenciales

c) Rutas

Son muy pocas las ciudades que tienen un sistema de recolección basado en rutastécnicamente diseñadas. La mayoría cuenta con rutas que dependen del buen criterio del chofer yen algunos casos de los trabajadores de la recolección.

Es muy común la falta de planos con los recorridos que efectúan los camiones recolectores.Esta situación, unida a la falta de supervisión hace que los ajustes a las rutas sean realizados demanera antitécnica y muchas veces de manera improvisada, lo que le resta eficiencia al sistema ypor lo tanto implica mayores costos.

3.8.4.2 Las microempresas de recolección de residuos sólidos

En consideración de la baja cobertura de los servicios de aseo urbano que prestanmedianos y pequeños municipios debido a sus limitaciones técnicas y financieras, el MIDUVI enforma conjunta con todos las instituciones que trabajan en el sector, está promoviendo una gestiónadecuada de los desechos sólidos brindando la asistencia técnica necesaria a los municipios, através de un proyecto de manejo integral de desechos sólidos en 30 municipios de la Costa, Sierray Oriente del país que abarque todas las fases del sistema de aseo urbano.

Entre los principales componentes que tiene el proyecto se le dará gran importancia a laeducación ambiental, capacitación a técnicos municipales, el fomento del reciclaje e implementaciónde tecnologías apropiadas sobre la base de la formación de microempresas. En el proyecto, losmunicipios tienen un rol protagónico, pues deben comprometerse a ejecutar la campaña deeducación ambiental y a construir el relleno sanitario.

Los objetivos específicos del proyecto y que está en ejecución, son:


• El manejo eficiente de la recolección de desechos sólidos en 10 municipios de hasta 20.000habitantes.

• La conformación y puesta en marcha de 8 microempresas comunitarias de recolección debasura contratadas por municipios.

• La construcción y operación técnica de rellenos sanitarios manuales en 5 municipiosmedianos y pequeños.

Lo esencial y primordial del programa es fortalecer a las propias unidades administrativas yoperativas de las municipalidades encargadas de la prestación de los servicios de aseo urbano,para lo cual el Programa ha previsto que los técnicos del MIDUVI en el ámbito central y provincialtrabajen directamente en los municipios.

Los Equipos Municipales de Saneamiento (EMS) estarán conformados por funcionarios deesas unidades existentes encargadas del manejo de los desechos sólidos en cada cantón y serán lacontraparte municipal del proyecto. Este equipo se dedicará a tiempo completo a las actividadesque demande el proyecto.

Con la información disponible se procedió a determinar los siguientes parámetros deelegibilidad de los municipios:

• Población: municipios que tengan una población entre 5.000 y 20.000 habitantes.

• Cobertura de los servicios de aseo urbano, los que menor cobertura posee.

• Disponibilidad de estudios y diseños de sistemas de aseo urbano.

• Cercanía entre municipios que permita la conformación de grupos teniendo como finalidad laoptimización de los recursos disponibles.

• Intervención por parte de la SSA en otras áreas de saneamiento.

Sobre la base de estos criterios se preseleccionarán los municipios que se presentan en elCuadro 3.26, de las tres zonas del país.

Ecuador 93

Cuadro 3.26 Municipios preseleccionados Proyecto MIDUVI

Provincia Cantón Población (1999)

MANABI

GUAYAS

CARCHI

PASTAZA

NAPO

Puerto LópezMontecristiPaján

Yaguachi

MontúfarEspejo

Puyo

Tena

7.64114.3317.234

20.547

13.9694.635

24.207

18998

Con la ayuda de los municipios se ha procedido a identificar a grupos sociales que puedanhacer el trabajo de recolección de basura. Previo al inicio del nuevo sistema de recolección en elmunicipio seleccionado, los nuevos microempresarios deberán haber recibido los equipos, vestuarioy herramientas necesarias para realizar su gestión. Cabe mencionar que estos materiales aentregarse a las microempresas serán una ayuda por una sola vez y que de ahí en adelante losmiembros de estas organizaciones deberán proporcionar fondos de sus contratos con el municipiopara el mantenimiento y reposición de sus implementos.

Los microempresarios, además de hacer la recolección en toda la ciudad, deberán cuidar ymanejar el ingreso de basura en el relleno sanitario y su operación, y realizar la separación yposterior comercialización de materiales reciclables. También estarán a cargo de dar un adecuadomantenimiento a la planta de compostaje. Las microempresas se constituirán como empresasanónimas de capital privado, rigiéndose al marco legal respectivo.

Cada microempresa estará conformada por un máximo de 6 trabajadores, los cualesrecolectarán 7 toneladas diarias que es el equivalente a una producción de una ciudad de 10.000habitantes.

La conformación de las microempresas se realizará mediante un esquema participativo, conenfoque de género y buscando la coordinación con otras ONG de la zona para complementaresfuerzos.

Sistema de recolección

El nuevo sistema de recolección de basura en los casos que técnica, social yeconómicamente se justifique, será combinado; esto es, utilizando triciclos (bicicleta que empuja uncajón de 1,2 metros cúbicos de capacidad) para el trabajo puerta a puerta y el recolector municipalpara el transporte de la basura desde los puntos de transferencia hasta el relleno sanitario. Loschoferes de los carros recolectores que se requieran, se acoplarán a las nuevas rutas y al nuevosistema de recolección, exclusivamente desde puntos de transferencia.


Una vez que se establezca el nuevo método de recolección sobre la base demicroempresas, se diseñarán las rutas tomando en cuenta la optimización de los recorridos, losrendimientos correspondientes y la definición de los centros de transferencia. Para ello se trabajaráen forma conjunta con los recolectores y microempresarios, las rutas óptimas que cubran el mayorporcentaje de recolección de una manera eficiente. Se reducirán los tiempos muertos al mínimoposible y se tomarán las medidas de caso para que la transferencia de los desechos de los triciclosal recolector se la realice sin producir derrames de basura.

Construcción del relleno sanitario

La finalidad del relleno sanitario es contar con una disposición técnica de las basuras, queelimine los botaderos a cielo abierto y mejore las condiciones ambientales del área. El equipodefinirá en forma técnica la ubicación de un sitio para el relleno sanitario, en caso de que no lo hayarealizado el municipio, de igual manera procederá a realizar el diseño del relleno sanitario en casode que el municipio no cuente con los estudios correspondientes. En caso que el municipio cuentecon los estudios, éstos deberán ser actualizados si es necesario.

En la fase de operación del relleno se definirá la forma de trabajo de conformación de lasceldas, así como enseñar a los operadores sobre la forma en la cual debe operarse un rellenosanitario manual.

Situación del proyecto

La situación del proyecto a octubre de 2001 es la siguiente:

Provincia de Manabi

Machalilla - Puerto López

En la ciudad de Machalilla se inició la recolección de basura con triciclos, que está en sufase de prueba. Se procederán a hacer ajustes a las rutas y se hará un análisis de tiempos ymovimientos para lograr la mayor eficiencia.

Se realizó campañas de educación puerta a puerta tanto en Machalilla como en PuertoLópez. Las campañas buscan conseguir el apoyo de la comunidad para que clasifique los residuosen la fuente y entregue la basura en fundas plásticas.

Está listo el diseño del galpón que se utilizará para los residuos clasificados para reciclar enel relleno sanitario de Puerto López. Se ha solicitado a la Dirección Financiera la transferencia defondos para la construcción de este galpón.

Montecristi

Se inició el sistema alternativo de recolección de basura en la Parroquia Aníbal San Andrésde la ciudad de Montecristi, el cual está sirviendo aproximadamente a 5.000 habitantes con dostriciclos y cuatro obreros.

Una campaña de educación fue realizada en esta ciudad, con el fin de lograr la clasificaciónen la fuente y el reciclaje de residuos.

Se están haciendo las adecuaciones del relleno sanitario de Montecristi, con el fin de iniciarlos programas de reciclaje y compostaje o lombricultura.

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San Vicente

Se firmó el convenio de asistencia técnica y se ha iniciado el levantamiento de informaciónbásica para la elaboración del diagnóstico del sistema actual de aseo de la ciudad de San Vicente.Se está coordinando el lanzamiento de la campaña de educación en la ciudad.

Provincia de Carchi

Espejo

Un grupo de microempresarios denominado Asociación de Recicladores de Espejo estátrabajando en la recolección de basura en la ciudad de El Ángel, utilizando sistemas alternativosbasados en el uso de triciclos. Este servicio cubre el 100% de la ciudad.

Aparte de la campaña de educación organizada por el MIDUVI, el Municipio ha preparadouna obra de teatro que está siendo presentada en los diferentes establecimientos estudiantiles y enlos barrios de la ciudad.

Está definido el lugar para el relleno sanitario. Al momento se está haciendo el diseño delmismo, para que contemple actividades de reciclaje que sean realizadas por la microempresa.

Montufar

Se conformó el grupo de microempresarios que trabajará en la recolección de basura de laciudad de San Gabriel. Para el efecto, se ha entregado al Municipio los triciclos con los que serealizará la recolección de basura.

Se hizo la campaña de educación a la comunidad y se dio una capacitación en temasambientales y de manejo administrativo financiero de microempresas.

Mira

Se firmó un Convenio de asistencia técnica para iniciar el proyecto en este cantón.

Provincia de Pastaza

El Puyo

Se estableció la Asociación de Manejo de Desechos Sólidos Amazonas, conformada conobreros municipales, quienes se encuentran trabajando en la recolección de basura en el 60% de laciudad, con sistemas alternativos. Este programa se extenderá al resto de la ciudad.

En colaboración con el Municipio, se está realizando campañas constantes de educación ala comunidad con el fin de que apoye el nuevo sistema de recolección de basura en la ciudad.

Se está capacitando a los microempresarios sobre temas de medio ambiente y manejo debasura, así como sobre temas básicos de matemáticas, contabilidad y administración.

Se ha solicitado el cercado del lugar en el que está el botadero de basura para poder definirsu área y, en base de eso, planificar el cierre del botadero actual y rediseñar la parte que se utilizarácomo relleno sanitario.


Provincia de Pichincha

Pedro Moncayo

La Alcaldesa de esta localidad recibió la autorización de los Concejales para proceder asuscribir el Convenio de Asistencia Técnica con el MIDUVI para la implementación del proyecto.

Al momento se está haciendo el levantamiento de información básica para la elaboración deldiagnóstico del sistema actual de aseo de la ciudad de Tabacundo.

Provincia de Guayas

Yaguachi

Se firmó el convenio de asistencia técnica y se ha iniciado el levantamiento de informaciónbásica para la elaboración del diagnóstico del sistema actual de aseo de la ciudad de Yaguachi.

3.8.5 Equipos utilizados

Para la recolección de los residuos sólidos la mayoría de las ciudades cuenta con vehículosrecolectores compactadores, generalmente de carga posterior, que ocupan aproximadamente el90% de la flota vehícular del servicio de aseo de todo el país. Se utilizan también volquetes y enpocos casos, recolectores de carga frontal.

Excepto la ciudad de Guayaquil, que tiene concesionado el servicio de recolección, lamayoría de las ciudades cuenta con equipos que ya han cumplido su vida útil, pues un altoporcentaje tiene más 10 años de funcionamiento. Son muy pocas las ciudades que han logradorenovar sus flotas de recolección. La falta de mantenimiento preventivo ha hecho que el deteriorode los recolectores sea mayor y por lo tanto implique mayores costos de operación ymantenimiento.

Por otro lado, es una práctica muy común el llamado “canibalismo” practicado a losvehículos que por algún daño, con frecuencia leve, ingresan a los talleres municipales. Esta prácticaha sido adoptada debido a los problemas económicos bajo los cuales se desenvuelven los sistemasde aseo que impiden la adquisición oportuna de repuestos.

Para el barrido generalmente se utilizan carretillas convencionales o coches, construidosgeneralmente de tanques de 200 litros a los que se les acondiciona un par de ruedas y un tubo paramaniobrabilidad del mismo.

A manera de referencia, en el Cuadro 3.27 se detalla el parque automotor que dispone Quitoy Cuenca para la prestación del servicio de aseo y limpieza, a través de EMASEO Y EMAC,respectivamente.

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Cuadro 3.27 Parque automotor para el servicio de aseo, Quito y Cuenca

Empresa Equipo

a) EMASEO§ Recolectores§ Volquetes§ Camiones de 3,5 ton§ Equipos Roll-Off§ Trailer de 25 ton§ Tractores§ Compactador de basura§ Cargadoras frontales§ Motoniveladora§ Minicargadoras frontales§ Barredoras§ Camionetas

5322103

10414143

18b) EMAC

§ Recolectores§ Volquetes§ Camión de 3,5 ton§ Camionetas§ Retroexcavadora§ Tractor§ Barredoras Mecánicas

2111511

11

Si se considera que en la ciudad de Quito, EMASEO presta servicio directo a una poblaciónde alrededor de 1.300.000 habitantes, significa que aproximadamente 25.000 habitantes sonatendidos por un vehículo recolector.

Por otra parte, la EMAC estaría atendiendo a una población de alrededor de 10.300personas con cada vehículo recolector.

Comparando los índices obtenidos se aprecia una marcada diferencia entre lo que sucedeen Quito y Cuenca, situación que se puede comprender bajo el hecho de que gran parte de la flotade posee EMASEO cubre hasta dos turnos diarios de recolección, lo cual es evidente en el serviciode recolección nocturna, donde los mismos equipos utilizados en el turno de la mañana sonempleados en este turno, situación que ha generado su acelerado deterioro.

3.8.6 Tratamiento de residuos sólidos domésticos, peligrosos y especiales

En lo referente a los residuos biomédicos, el Hospital de la ciudad de Santo Domingo de losColorados cuenta con un sistema de almacenamiento, recolección, transporte y disposición finaldiferenciado para este tipo de residuos. Para ello, en cada una de las unidades que lo conformanse han colocado tres tipos recipientes claramente identificados, los mismos que sirven paraalmacenar los residuos cortopunzantes, infectocontagiosos y comunes.

Todos estos residuos son llevados hasta un centro de acopio, en donde existe un lugar paracada uno de ellos. Los residuos comunes, es decir los generados en las áreas administrativas, sonposteriormente retirados por el recolector municipal. Los residuos infectocontagiosos ycortopunzantes son dispuestos en un relleno sanitario construido al interior del hospital en 1997. Enel caso de la ciudad de Cuenca, los residuos de esta naturaleza son conducidos hasta el


incinerador del hospital nuevo, siendo importante indicar que el resto de las ciudades no cuenta consistemas separados para la recolección, transporte y disposición final de este tipo de residuos.

Los residuos sólidos domésticos no reciben tratamiento o acondicionamiento previo a ladisposición final en el relleno sanitario. En ciertos casos se han ensayado proyectos de pequeñaescala de producción de compost a partir de procesos manuales o mediante la técnica de lalombricultura. Estas iniciativas han buscado otorgarle un valor agregado a los residuos sólidos a finde poder comercializarlos como mejorador orgánico del suelo.

A excepción de algunos programas de recolección de residuos hospitalarios y por iniciativade ciertas empresas privadas, la recolección de residuos sólidos peligrosos y especiales por logeneral no se realiza de manera selectiva. Estos residuos se recolectan utilizando los vehículos delas entidades prestadoras del servicio de recolección de residuos domésticos. Por lo tanto, losresiduos peligrosos y especiales van a parar a los rellenos sanitarios municipales, botaderoscontrolados o simplemente se disponen en los basurales de la ciudad.

En este contexto, la gran mayoría de establecimientos de salud todavía no dispone desistemas de clasificación de residuos en la fuente, y recolección y tratamiento selectivo de estosdesechos, siendo marginal el número de establecimientos de salud que incinera o trata susresiduos.

3.8.7 Estaciones de transferencia

En general, las estaciones de transferencia no se han difundido en el Ecuador a pesar quemuchas ciudades del país deben transportar sus residuos sólidos por tramos mayores a 10 km, cifralímite recomendada para construir una estación de transferencia. Sólo se tienen referencias deestaciones de transferencia en la ciudad de Quito.

La estación de transferencia de La Forestal está ubicada en el km 9+300 de la AvenidaSimón Bolívar, junto al barrio del mismo nombre, al suroriente de la ciudad de Quito. Estáconformada por dos tolvas de descarga a gravedad, la primera en el patio de maniobras y lasegunda en el área de acumulación, cada una con capacidad para recepción de tres recolectorescompactadores de 12 m3 de capacidad, simultáneamente. Su área de acumulación dispone de390 m2 de superficie, que le proporcionan capacidad de almacenamiento de 266 toneladas diariasde residuos sólidos de origen doméstico. Los vehículos recolectores que descargan en la estaciónde transferencia de La Forestal son los que prestan servicio a todos los sectores de la zona sur dela ciudad de Quito y 22 sectores de la zona centro (donde se generan aproximadamente 436toneladas diarias de residuos sólidos).

Los vehículos que transportan los residuos sólidos desde la estación de transferencia de LaForestal hasta el botadero controlado de Zámbiza (en el nororiente de Quito), tienen una capacidadde 28 toneladas (70 m3), con carrocería abierta en la parte superior. Una vez en el sitio dedisposición final, la descarga se efectúa mediante un sistema hidráulico de "piso móvil".

De acuerdo con la clasificación del Ministerio de Obras Públicas del Ecuador, los vehículosde transferencia que se utilizan, corresponden al tipo T3S2, esto es, tractocamiones de tres ejes,con dos ejes traseros en tándem de doble llanta cada uno, acoplado a un semiremolque con dobleeje trasero en tándem, también de doble llanta.

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3.8.8 Disposición final

La disposición final es uno de los aspectos de los sistemas de aseo urbano menosatendidos en el Ecuador. Si bien se acepta que la técnica del relleno sanitario permite disponeradecuadamente los residuos municipales, éstos no se han implementado en la mayoría de lasciudades ecuatorianas.

En el país, predominan botaderos controlados o simplemente botaderos a cielo abierto, locual favorece la segregación informal y definitivamente atenta contra la salud y el ambiente. Enesta cadena del ciclo de vida de los residuos sólidos se establecen fuertes relaciones de intereseseconómicos que muchas veces impiden implementar rellenos sanitarios debidamente adaptadospara la realidad local.

Uno de los problemas ambientales derivados de la falta de rellenos sanitarios es ladiseminación del percolado de los botaderos sin control, contaminando el suelo, aguas superficialesy aguas subterráneas, con substancias orgánicas y tóxicas, como se observa en los datos delCuadro 3.28.

Cuadro 3.28 Características del líquido percolado del botadero de Zambiza, Quito

Parámetro Medido Valor Promedio

ColorOlorValor del pHTemperatura [oC]Sólidos totales [mg/l]Sólidos volátiles [mg/l]Alcalinidad [mg/l como CaCO3]Cloruros [mg/l]Hierro [mg/l]Cobre [mg/l]Plomo [mg/l]Zinc, [mg/l]DBO5, [mg/l]DQO, [mg/l]Coliformes totales, [NMP/100 ml]Coliformes fecales, [NMP/100 ml]

NegroSéptico8.502720059979.3649706910,491,491.7015.77823.3134,55x1068,90x105

Fuente: Datos obtenidos por el Ing. Marcelo Castillo durante un año, para su tesis deMagister en Ingeniería Ambiental de la Escuela Politécnica Nacional en 1995.

Las ciudades de Guayaquil, Cuenca, Loja y Tulcán son casos de excepción por la operaciónde rellenos sanitarios. Cada relleno sanitario posee cargadores frontales, tractores de oruga yvolquetes. Los rellenos sanitarios cuentan con celdas de seguridad para disponer residuos sólidospeligrosos. Sin embargo, estas celdas de seguridad no se utilizan en su plena capacidad debido aque los residuos peligrosos no llegan completamente allí.

En Ecuador también se han implementado diversas experiencias de rellenos sanitarios deoperación manual, sin registros que se puedan anotar.


El mayor problema que presentan las ciudades en lo referente al manejo de los residuossólidos radica en su disposición final, donde los botaderos a cielo abierto son una práctica común.De las dos principales ciudades del Ecuador, únicamente Guayaquil cuenta con un relleno sanitariopero sin monitoreo ambiental, mientras que Quito dispone de un botadero que se podría considerarsemicontrolado (no se encauzan los percolados y tampoco se recoge el biogas).

En lo que respecta a las ciudades medianas, únicamente Cuenca y Loja disponen derellenos sanitarios (sin monitoreo ambiental y solo Cuenca impermeabiliza usando geomembrana),mientras que son muy pocas las ciudades pequeñas que cuentan con un sitio de disposición finaladecuado, varios de los cuales son manejados manualmente.

Sobre la base de la información de cobertura del servicio de recolección se puedeestablecer que a nivel del país únicamente 5.567 toneladas son transportadas hasta un sitio dedisposición final, cantidad que corresponde al 75% del total de basura que se genera. De estevalor, únicamente 3.340 toneladas (60%) son dispuestas adecuadamente, lo que significa que lasrestantes 2.227 toneladas son dispuestas en botaderos a cielo abierto en donde predomina el caosy el desorden además de constituirse en sitios favorables para la proliferación de vectoresportadores de enfermedades y de generación de malos olores.

En las ciudades de la costa es muy común ubicar los botaderos junto a las vías de acceso,lo cual genera un impacto visual negativo especialmente por la presencia de gran cantidad de avesde rapiña y humo por la combustión de la basura, la misma que no es cubierta frecuentemente. Enesta zona, 2.685 toneladas de las 3.836 son conducidas hasta un sitio de disposición finalpreestablecido, mientras los 1.157 restantes que no son recolectados se arrojan a ríos, esteros yterrenos.

En la sierra por su parte, lo que generalmente hacen los municipios es ubicar los botaderosen quebradas o barrancos, lo que imposibilita tapar la basura. En estos sitios también es muycomún la presencia de humo por la quema de los residuos allí depositados. En esta región, elporcentaje de residuos que es transportado hasta un sitio preestablecido de disposición finalalcanza el 80%, es decir 2.650 toneladas, mientras las 662 restantes son arrojados en ríos,quebradas y terrenos baldíos.

En el oriente es muy común arrojar los residuos en los ríos o ubicar los sitios de disposiciónfinal en las riberas de éstos. En esta región, apenas el 50% de la basura generada, es decir 134toneladas, es conducido hasta un sitio de disposición final preestablecido mientras que las restantesse arrojan directamente a los ríos y esteros o simplemente en terrenos abandonados.

En el ámbito de Galápagos, se estima que el 60% de la basura producida por la poblaciónes conducida hasta un sitio de disposición preestablecido, mientras que el 40% restante, quecorresponde a 2,8 toneladas por día es arrojado en grietas o terrenos baldíos.

Otro de los problemas que se encuentra en la disposición final de las basuras es la falta desistemas de tratamiento de los líquidos generados por su descomposición natural, así como desistemas de captación y evacuación de gases, excepto en el relleno sanitario de las Iguanas enGuayaquil donde se dispone de un sistema de tratamiento de los lixiviados mediante recirculación ydeshidratación, lo cual permite ir obteniendo un efluente de mejor calidad así como un sistema dechimeneas que permite ventilar y quemar el gas metano producido al interior de la masa de basura.

La falta de sistemas de esta naturaleza genera problemas de contaminación, especialmentea las aguas subterráneas y superficiales así como al suelo cuando los desechos son descargadoslibremente, especialmente por la alta carga orgánica con que cuentan.

Ecuador 101

3.8.9 Segregación formal e informal

De la información recabada se estima que en la ciudad de Quito a nivel del relleno deZámbiza existen en promedio entre 250 y 300 minadores, que recuperan preferentemente papel,cartón, plástico, vidrio y chatarra, que se constituyen en los principales materiales que tienenmercado en el país. Cabe mencionar que no se cuenta con una información que de cuenta delnúmero de minadores de la calle.

Según estimaciones hechas por EMASEO, a nivel del Distrito Metropolitano secomercializan alrededor de 165 toneladas diarias de estos materiales, lo que significa unas 4.950toneladas al mes, de las cuales 2.200 toneladas corresponden a papel y 2.600 toneladas a cartón.Las 150 toneladas restantes la conforman los otros materiales.

En Cuenca, el número de minadores callejeros es de alrededor de 140, quienes que sehallan agrupados en dos organizaciones: la Asociación de Recicladores Urbanos de Cuenca(ARUC), con 80 miembros y la Asociación de Recicladores del Azuay (ARA), con 60 miembros.

Además, existía un grupo de aproximadamente 60 personas que se dedicaban a larecuperación de materiales en el antiguo botadero de EL Valle, que en la actualidad se hanquedado sin trabajo debido a la construcción del relleno sanitario en otro sector, en donde no estápermitido su ingreso.

En lo que a Guayaquil se refiere, REIPA (Recicladores y Protectores Ambientales), que seconstituye en la principal empresa recicladora del país, cuenta en sus instalaciones con 60recicladores permanentes y con alrededor de 100 que lo hacen de manera esporádica. Según susestimaciones, en la ciudad de Guayaquil existen alrededor de 1.500 personas que se dedican a larecuperación de materiales en la calle, ya que en el relleno de las Iguanas está totalmente prohibidosu ingreso. Anualmente esta empresa comercializa alrededor de 1.200 toneladas de plásticoreciclado en forma de tuberías de polietileno de baja densidad, tubería roscable de polietileno,tubería de PVC para electricidad y otros pedidos bajo pedido. Así mismo, comercializa cerca de48.000 toneladas por año de cartón, papel periódico, papel bond impreso blanco, papel bondimpreso de color, papel bond blanco y vidrio. Los costos que la empresa reconoce por losdiferentes materiales son los que se indican en el Cuadro 3.29.


Cuadro 3.29 Valores que se pagan por material reciclado en Guayaquil

Material Unidad Costo compraUS $

Plástico fino y limpio c/kilo 0,12Plástico de botellas – agua- colas c/kilo 0,10Plásticos jabas o chancletas c/kilo 0,20Promedio c/kilo 0,14Vidrio blanco c/kilo 0,02Vidrio café c/kilo 0,018Promedio c/kilo 0,02Papel bond blanco c/kilo 0,20Papel bond impreso c/kilo 0,14Papel mixto – color c/kilo 0,10Cartón c/kilo 0,06Periódico c/kilo 0,08Promedio c/kilo 0,12Aluminio envases – cervezas c/libra 0,23Aluminio grueso – ollas c/libra 0,26Láminas litográficas c/libra 0,25Perfil aluminio c/libra 0,26Promedio c/kilo 0,25Chatarra gruesa c/kilo 0,01Cobre c/libra 0,48Bronce c/libra 0,34

La segregación de residuos sólidos municipales normalmente se realiza durante el procesode recolección y en el relleno sanitario. No existen centros de separación de residuos sólidosformalmente construidos. Aunque se desconoce la proporción de materiales que se segregandurante la recolección de residuos sólidos, se sabe que en el relleno sanitario sólo se logra separarel 1% de lo que ahí se dispone. En el Ecuador, la segregación es completamente manual, tal comoes el caso de la cooperativa de minadores instalada en el botadero controlado de Zámbiza, al nortede Quito.

También, existe un vasto sector social dedicado a actividades informales de segregación enel ámbito nacional. Estas prácticas se sostienen sobre la base de la propia explotación de lossegregadores informales. Mientras la extrema pobreza se mantenga y no se reduzca ladesocupación, habrán segregadores.

3.8.10 Recursos humanos y desarrollo tecnológico

El sector de residuos sólidos en el Ecuador históricamente no ha convocado a especialistasen número y calificación suficiente. La Universidad Central del Ecuador, institución pionera en elpaís en la formación de ingenieros sanitarios, tiene el curso de Desechos Sólidos como opcional.Otra universidad técnica, como la Escuela Politécnica Nacional tiene un curso de Desechos Sólidosen la carrera de Ingeniería Civil como obligatorio, pero la mayoría de universidades y centros deformación académica incluyen la enseñanza básica de temas ligados al manejo de residuos sólidoscomo curso extracurricular o seminarios puntuales. El escaso atractivo pecuniario y la connotaciónde castigo que representan las áreas de limpieza pública en el país han contribuido con la pocapresencia de recursos humanos calificados en el sector de residuos sólidos en el Ecuador.

Ecuador 103

Los escasos profesionales han adquirido su experiencia en la práctica, complementando susconocimientos con cursos cortos sobre manejo de residuos sólidos en el ámbito nacional einternacional. Entre otros factores, ello ha contribuido a que en Ecuador no se desarrolle unaindustria nacional capaz de atender las demandas de equipamiento e infraestructura requeridas porel sector de residuos sólidos. La mayoría de firmas se constituyen en intermediarias de empresastransnacionales que buscan colocar sus equipos en el país, muchas veces con poca preocupaciónpor adaptar estas tecnologías a las condiciones específicas de cada localidad. En suma, enEcuador no se producen los equipos necesarios para el manejo de residuos sólidos.

Los trabajadores municipales están amparados por un sindicato para ejecutar el trabajo enforma parcial; así dos trabajadores son los que cargan la basura en la tolva posterior del camióncompactador, mientras los otros dos, rompen las fundas o recipientes que contienen la basura,diseminando su contenido y escarbando para ejecutar el "minado" de papel, cartón y otrossubproductos. Cualquier movimiento brusco del camión puede ocasionar accidentes a los querealizan esa particular tarea. Por esta razón, el vehículo recolector detiene su marcha, según losrequerimientos del desarrollo de la misma. Cuando los trabajadores que cumplen con larecolección terminan de recoger los residuos de una cuadra, deben esperar la finalización de laslabores de los que realizan el "minado", quienes entregan los subproductos, para que seanacumulados detrás de la cabina del camión, en el espacio que deja la placa de empuje detenida,funcionando esos espacios como depósito de la "empresa de minado", cuyos objetivos pasan a serla meta principal de la recolección costeada por el Municipio, siendo el equipo de recolección unacentral móvil de la industria del reciclaje.

La falta de flexibilidad laboral del esquema actual de prestación del servicio por parte de lasmunicipalidades del Ecuador, se evidencia en la contratación de personal, donde los sindicatos deempleados municipales tienen mucha influencia y, a la vez, permiten actividades de sus agremiadosque no son compatibles con las tareas a ellos asignadas, como se explicó en el párrafo anterior.Este organismo gremial, tiene mucha influencia en la organización del servicio e incluso en lasdecisiones administrativas que deban tomar los gerentes de las empresas municipales existentes ode las direcciones o unidades operativas a cargo del servicio de aseo urbano. Entonces, la rigidezen la contratación del personal no permite la mejora del servicio e impide la aplicación de otrosesquemas de gestión que podrían hacer más eficiente el servicio y permita donde sea factible, susalida de la esfera pública.

3.8.11 Conclusiones

La generación per cápita y composición de residuos sólidos domésticos que se generan enlas ciudades ecuatorianas es bastante heterogénea, lo que implica el empleo de una gran variedadde vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos. Por lo general, estos vehículos sontriciclos, camiones, volquetes, camiones compactadores, tractomulas y tractores agrícolas. Sinembargo, en la mayoría de ciudades no se consideran las características de los residuos sólidos almomento de seleccionar el tipo de unidad de recolección.

El almacenamiento de residuos sólidos se realiza según el buen criterio del usuario delservicio de aseo urbano, originando tiempos muertos en el proceso de recolección de residuossólidos. En gran medida, la recolección de residuos sólidos se realiza de manera indiscriminada,mezclándose los distintos tipos de residuos en un único vehículo de recolección. Esto últimogenera complicaciones adicionales en el lugar de disposición final. Si bien la cobertura derecolección de residuos sólidos es relativamente alta (75%), es necesario observar que muchasciudades no presentan un aspecto limpio debido a que los residuos sólidos se recolectandirectamente de botaderos ubicados en los espacios públicos urbanos, denominadosmicrobasurales.


En las ciudades ecuatorianas no existen rutas independientes para el manejo de residuossólidos especiales y peligrosos. Se considera que en gran medida el incompleto marco legalvigente no ha contribuido al manejo selectivo de los residuos sólidos no municipales. De otro lado,los incineradores de residuos de establecimientos de salud, cuando existen, experimentan una seriede fallas fundamentalmente asociadas al costo y dificultades técnico operativas.

Las estaciones de transferencia, aunque necesarias en algunas ciudades, no se handifundido en el país. El costo de estas instalaciones y los correspondientes camiones de grancapacidad (tractomulas), así como la falta de información al respecto, estarían contribuyendo con lomencionado.

El relleno sanitario es la técnica más aceptada en el Ecuador, sin embargo, la ausencia deestas instalaciones en el país figura entre los problemas de primer orden. Esta es la razón por laque en Ecuador el "botadero" abierto es sinónimo de "relleno sanitario".

En Ecuador no existen centros oficiales de recuperación de residuos sólidos. Sin embargo,la segregación informal de residuos sólidos involucraría directamente a 2.000 personas en el ámbitonacional, quienes recuperan aproximadamente el 1% de los residuos que se vierten en los rellenossanitarios y botaderos.

Se constata la falta de personal calificado en el sector de residuos sólidos. En primer lugar,las universidades y centros de formación técnica no ofertan cursos o carreras técnicas afines. Ensegundo lugar, los entes municipales que se encargan de la gestión de los desechos sólidos norepresentan espacios interesantes desde el punto de vista remunerativo para el profesional otécnico ecuatoriano.

La industria ecuatoriana muestra un incipiente desarrollo para ofertar equipos yherramientas para el manejo de residuos sólidos. La mayoría de empresas ecuatorianas seconstituyen en intermediarios de firmas extranjeras que procuran posicionarse en el mercadonacional. Esta actitud pasiva de la industria ecuatoriana es consecuencia directa de las escasasinversiones asignadas al sector de residuos sólidos.

Las ciudades ecuatorianas presentan serias deficiencias técnico operativas debido allimitado o inadecuado equipamiento e infraestructura disponible, a la falta de personal debidamentecalificado para atender las demandas del servicio de aseo urbano, pero sobre todo a lasdeficiencias en la gestión de esos servicios.

En la práctica, ninguna ciudad ha elaborado un plan director de residuos sólidos conenfoques de desarrollo urbano, que incluyan el uso de tecnologías adecuadas para atender asectores con características específicas. Al respecto, las microempresas de recolección deresiduos sólidos, barrido, relleno sanitario de operación manual constituyen opciones válidas.

Los sindicatos de los servicios de aseo urbano son un impedimento para la modernizacióndel sector, pues influyen en las formas de contratación de personal e incluso en decisiones técnicoadministrativas, sin permitir que el sector salga de la esfera pública o que se apliquen otrosesquemas de gestión, que mejoren lo tradicional.

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3.9 La Participación de la Sociedad en el Sector

3.9.1 Participación del sector privado

Existen condiciones favorables para la participación del sector privado. La ConstituciónPolítica reconoce la posibilidad de que los servicios de aseo sean operados a través de laparticipación del sector privado o microempresarial. Las posibles alternativas de participación delsector privado en la provisión del servicio van desde la tercerización de servicios hasta sudelegación total, es decir, la transferencia definitiva al sector privado. Se considera determinanteque para orientar el proceso de modernización del servicio de limpieza urbana, precisar lainterpretación que se dará a las normas de esta ley y a la estructuración de un marco regulatorioque defina las condiciones de dicha participación.

Desde la perspectiva de las empresas privadas, las principales dificultades para suparticipación, tanto en el servicio de aseo como en otros servicios públicos municipales, serelacionan con la seguridad jurídica que ampare tales contratos y preserven sus derechos, así comolas condiciones financieras que aseguren niveles aceptables de rentabilidad. Fundamentalmente,para atraer al sector privado es necesario que el Estado:

• Establezca reglas claras y estables en materia de regulación del sector.

• Defina un régimen transparente y confiable de tarifas y subsidios.

• Suministre información oportuna, completa y veraz sobre las actividades económicas ysectoriales.

• Asegure la autonomía del operador.

• Ofrezca fuentes y mecanismos de financiación.

• Ejerza una adecuada acción reguladora y de control.

• Muestre claridad sobre sus objetivos y su compromiso en el desarrollo de los procesos.

Asimismo, es necesario fortalecer las capacidades institucionales de las municipalidadespara que puedan ejercer las funciones de supervisión y control a las empresas privadas ycomunitarias que se encarguen del servicio. Existe poca experiencia nacional al respecto, es decir,las municipalidades no disponen de los instrumentos jurídicos administrativos y técnicos que lespermitan ejercer dicha competencia.

De otra parte, es preciso reconocer que en el país existe capacidad profesional para larealización de estudios y proyectos. No así en lo relacionado con la operación de los servicios, quees una modalidad relativamente nueva de gestión de servicios públicos, especialmente municipales.Los mayores avances se relacionan con el desarrollo de microempresas comunitarias para larecolección y limpieza de calles.

Un aspecto importante a considerar es el fortalecimiento de la consultoría local en materiade modelos alternativos de gestión de servicios públicos municipales. En este ámbito ha sidoimportante el aporte de GTZ en coordinación con la AME, El Banco del Estado y el MIDUVI en laimplementación de proyectos piloto que posibiliten sistematizar elementos conceptuales ymetodológicos así como el desarrollo de capacidades locales en las entidades contrapartes.


3.9.2 Participación del sector académico

La participación de las universidades en el desarrollo del sector ha sido marginal. Entre losprincipales centros de educación superior vinculados a procesos de asistencia técnica y diseño desistemas de residuos sólidos se encuentran: la Escuela Superior Politécnica-Quito, la UniversidadCentral del Ecuador-Quito y la Escuela Superior Politécnica del Litoral-Guayaquil.

3.9.3 Participación de ONG

Varias ONG han estado vinculadas al sector, promoviendo el mejoramiento social yeconómico de los grupos vulnerables, especialmente minadores. Entre estas instituciones cabemencionar Fundación ESQUEL, Fundación Natura, OIKOS, Fundación para la Gestión de Residuos(FUNGERES), Fundación para la Gestión Ambiental (GEA). El principal aporte de las ONG radicaen la incorporación de la variable social en el manejo de residuos.

Se considera de especial relevancia la naciente Asociación Nacional de Gestores deResiduos Sólidos (ANAGERES), que agrupa a cerca de 32 municipalidades y/o empresas de aseo,lideradas por la EMAC. La perspectiva institucional de ANAGERES es constituirse en un ente decoordinación entre los operadores del servicio, y organismo de promoción de la capacitación,asistencia técnica y transferencia tecnológica.

3.10 El Sector Salud y los Residuos Sólidos

3.10.1 Salud pública

La calidad de gestión de los servicios de manejo de residuos determina el nivel de riesgosanitario existente. La basura que no se puede recolectar se deposita sin ningún control en unagran variedad de lugares: quebradas, solares abandonados, ríos y por supuesto, en las mismascalles de la ciudad. Esto origina una amplia gama de problemas sanitarios que se traduce en unincremento de la prevalencia de ciertas enfermedades.

En Quito, según un estudio realizado por la Fundación para la Ciencia y la Tecnología(FUNDACYT), se determinó que el 9% de esos residuos no llegan al botadero de Zámbiza, sino quepermanecen regados en la ciudad, porque la Empresa Municipal del Aseo (EMASEO) debe recoger1.390 toneladas de residuos diarios y su capacidad operativa no cubre la demanda, a pesar demovilizar 1.172 trabajadores y 131 vehículos recolectores en tres turnos diarios.

La disposición final de los residuos sólidos es el aspecto más grave, ya que no existen en elpaís rellenos sanitarios que cumplan con las normas técnicas específicas. Por lo tanto, todos losbotaderos son focos tóxicos y de contaminación biológica.

Los residuos sólidos pueden producir riesgos para la salud a través de dos mecanismos:

a) Mecanismos directos

Se debe considerar que alrededor del 70% de la basura corresponde a residuos orgánicos,que sufren un proceso de descomposición o putrefacción, y constituyen un medio apropiado para laproliferación de bacterias y preservación de huevos de parásitos, que pueden ser el origen denumerosos trastornos infecciosos, principalmente gastrointestinales y dérmicos. La presencia debasura es un factor importante de riesgo, especialmente para las personas que trabajan en contactocon ella y para quienes viven junto a los botaderos oficiales y clandestinos.

Ecuador 107

Un mecanismo de acción diferente se debe a la existencia de otro tipo de residuos dentro delos residuos municipales. En 1992, la Dirección Municipal de Higiene y Medio Ambiente de Quito(DHMA) realizó una investigación en la que demostró que existe un 0,13% de residuos peligrososcomo pilas y productos químicos que equivalen a más de una tonelada diaria. Es difícil determinarlos problemas de salud que pueden provocar este tipo de residuos en los minadores. De todasformas, el riesgo aumenta porque un medio con mucha humedad y acidez puede facilitar laliberación de compuestos químicos o su transformación en sustancias que pueden ser máspeligrosas que los compuestos originales. Se conoce que quienes viven junto a los botaderostóxicos tienen riesgo de presentar cáncer, trastornos del aprendizaje y alteraciones de la conducta.

Los botaderos en el Ecuador se localizan en las proximidades de zonas pobladas y sumanejo es técnicamente deficiente, por lo que existe la posibilidad de que afecten a un númeromayor de habitantes. Algunos estudios consideran que están expuestas todas las personas queviven en un radio de 1,5 km alrededor de un basurero tóxico (Lybarger, 1993). En muchaspoblaciones esta distancia se calcula solamente desde un enfoque estético, es decir, aquellanecesaria para ocultar de la vista los residuos y que es insuficiente según las normas técnicas.Además, debería considerarse varios puntos como la circulación de los pobladores alrededor y através de los botaderos, la frecuencia con la que van a depositar los residuos, el miembro de lafamilia encargado de esta labor, que suelen ser las mujeres y los niños, e incluso las condicionesatmosféricas como vientos y lluvias.

Otro mecanismo de acción directo se refiere a la combustión de los residuos a cielo abierto.En este caso el contacto no se realiza con la basura sino con los subproductos que aparecen al serquemados. No existe una selección previa antes de proceder a incinerar, por consiguiente seencuentran plásticos, pilas y residuos industriales que generan sustancias irritantes y cancerígenas,tales como dioxinas. Se producen también cenizas y otras partículas sólidas en suspensión, cuyapresencia altera el funcionamiento del aparato respiratorio, provocando irritación, alteración de losmecanismos de defensa, ya que paralizan los cilios y cambian la composición del moco, con lo cualel organismo no puede eliminar con eficacia las partículas y sustancias extrañas. Aparecerán,entonces, síntomas irritativos como tos, rinitis, inflamación de los bronquios y finalmenteenfermedades infecciosas respiratorias, ya que una mucosa irritada no es capaz de defenderseadecuadamente de las bacterias y demás organismos infecciosos.

Las dioxinas y otros subproductos de la incineración inadecuada de algunos residuos,especialmente industriales, están relacionados con la aparición de cáncer y trastornosteratogénicos.

Otro efecto directo se refiere a los trastornos psicológicos que pueden originarse por labasura. El hecho de que exista humo, olor desagradable o contaminación visual dentro del espaciode territorio individual, es percibido por el sujeto como una intromisión en su vida privada, y por lotanto como un acto de agresión. Esto se relaciona con algunos aspectos culturales como laconcepción individual sobre la basura y sobre el espacio vital o territorialidad.

b) Mecanismos indirectos

Estos mecanismos se relacionan principalmente con la proliferación de vectores, capacesde transmitir enfermedades y gérmenes de un sitio a otro. Son causado por el manejo inadecuadode la basura y afectan a sectores más amplios de la población. Entre estos vectores están lasmoscas, mosquitos, ratas y cucarachas, que encuentran en los residuos sólidos su alimento y lascondiciones adecuadas para su reproducción y desarrollo. Se considera que en un metro cúbico deresiduos se generan 2.500.000 moscas por semana (ORCYT, 1990).


Las moscas son vectores de una serie de enfermedades como: la fiebre tifoidea yparatifoidea (salmonellosis), disentería bacteriana, cólera, intoxicación alimentaria, entre otras. Seha logrado aislar en las patas de las moscas una serie de microorganismos virulentos, como porejemplo el Clostridium perfringuens, causante de numerosos casos de intoxicación alimentariaaguda (Gebhardt, 1972). Los mosquitos en cambio se relacionan con la propagación de la malaria,el dengue y la fiebre amarilla en las zonas tropicales. Las cucarachas pueden transmitirenfermedades gastroentéricas.

Muchos animales domésticos, como el cerdo y ganado vacuno, se alimentan de basuracontaminada con heces humanas y pueden enfermar con cisticercosis y triquinosis; por lo tanto,contribuir a completar el ciclo biológico de parásitos intestinales como la Taenia solium

La acumulación de basura conlleva también la presencia y proliferación de roedores, comola rata doméstica y ratones, que además de causar serios perjuicios económicos por consumirgrandes cantidades de alimentos y causar daños en las instalaciones eléctricas, son transmisoresde varias enfermedades, como el tifus, leptospirosis, rabia, ricketsiosis, entre otras.

Todas estas plagas pueden contaminar a los alimentos con una serie de microorganismospatógenos en diversos sitios como los mercados, las calles y los locales de expendio de comidas.La relación existente entre las moscas caseras y las enfermedades diarréicas ha sido yaplenamente probada (FAO, 1988).

Las principales enfermedades trasmitidas por vectores y relacionadas con los residuossólidos pueden observarse en el Cuadro 3.30.

Ecuador 109

Cuadro 3.30 Enfermedades asociadas a residuos sólidos y transmitidas por vectores

Forma deTransmisió

n

PrincipalesEnfermedades

Ratas A través de mordisco, orina y heces.A través de las pulgas que viven en el cuerpo de la rata.

Peste bubónicaTifus murinoLeptospirosis

Moscas A través de las alas, patas y cuerpo.A través de las heces y saliva.

Fiebre tifoideaSalmonelosisCóleraAmebiasisGiardiasis

Mosquitos A través de picazón del mosquito hembra. MalariaLeishmaniasisFiebre amarrillaDengueFilariasis

Cucarachas A través de las alas, patas y cuerpo.A través de las heces fecales.

Fiebre tifoideaCóleraGiardiasis

Cerdos Por ingestión de carne contaminada. ToxoplasmosisTriquinosisTeniasis

Aves A través de las heces. Toxoplasmosis

Fuente: Manual de saneamento e proteçao ambiental para los municípios. Departamento de Engenharia Sanitária e Ambiental, DESA/UFMG Fundaçao Estadual do Meio Ambiente. FEMA/MG, 1995

c) Indicadores epidemiológicos

Los residuos sólidos municipales, por el manejo inadecuado, contribuyen a la aparición deenfermedades infecciosas gastrointestinales y respiratorias y afecciones irritativas de la piel.

Pueden provocar además desnutrición, derivada de los frecuentes procesos diarréicos yparasitosis. Existe también la posibilidad de que los residuos sólidos actúen como “botaderostóxicos”, aumentando el riesgo para cáncer, trastornos neurotóxicos y malformaciones congénitas,entre otros.

En cuanto a datos sobre estadísticas hospitalarias, la información está procesada en losAnuarios de Estadísticas Hospitalarias del INEC y el Ministerio de Salud, hasta 1999. En éstos seencuentran detalladamente los casos de enfermedades registrados en los hospitales estatales anivel nacional, por provincia, sexo y grupo de edad.

Además existen sistemas de vigilancia epidemiológica para programas específicos. ElMinisterio de Salud Pública mantiene en las direcciones provinciales departamentos deepidemiología que a través de programas específicos se ocupan de vigilar estadísticamenteenfermedades como la malaria, dengue, SIDA, cisticercosis y otras. Por lo tanto, se tienen datos


estadísticos sobre varias enfermedades en el país que pueden ser utilizados como indicadoresepidemiológicos.

La existencia de sistemas de información que cuantifiquen la presencia de vectorestransmisores de enfermedades como la malaria, el cólera, rabia, dengue, entre otras, esfundamental para ayudar a controlar y detectar focos de reproducción de estos agentes portadoresy que pueden convertirse en propagadores de epidemias. Los denominados índices vectorialesproporcionan información acerca de la cantidad de agentes existentes en un área de estudio. Asípor ejemplo, en el Ecuador se controla la cantidad de larvas presentes en recipientes para el casodel dengue, lo que ayuda a tomar medidas de control de vectores.

d) Situación en la población cercana a los botaderos

Utilizando las estadísticas del Hospital Enrique Garcés, ubicado al sur de la ciudad de Quito,se estudió la frecuencia de ciertas enfermedades en grupos poblacionales que viven alrededor delbotadero del barrio Chilibulo (Landín, 1993), considerando que el área de influencia de estebotadero es de 2,5 km (Municipio de Quito, 1990). Se encontró un patrón patológico bastantesimilar al que ya se ha comentado, con una alta incidencia de trastornos gastrointestinales, queincluyen fiebre tifoidea, cólera, parasitosis, entre otras. Además, se observó una alta incidencia detrastornos respiratorios, en un porcentaje significativamente mayor al de la población general. (VerFigura 3.3). Estos datos son parciales, ya que incluyen solo los casos de hospitalización y no losreportes de los pacientes ambulatorios. Por lo tanto, cabe esperar que el problema afecte a unamayor cantidad de pobladores. Es importante notar que el tipo de trastorno respiratorio es diferenteal de la población en general, en la cual la bronquitis y la neumonía tienen una mayor incidencia.

Figura 3.3 Infecciones en zona del botadero Chilibulocomparada con población general

Gráfico Epidemiológico General y Zona de Botadero

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Cólera Enfermedaddiarréica aguda

Otrassalmonelosis

Otros problemasrespiratorios

Enfermedad

Po

rce

nta

je

Población General Zona Botadero

Ecuador 111

e) Situación de la población en general

Para cuantificar el efecto de los residuos en la salud pública se ha realizado un análisiscomparativo entre las dos ciudades más pobladas del Ecuador, Quito y Guayaquil conaproximadamente 1.300.000 y 1.900.000 habitantes respectivamente, relacionando el manejo deresiduos sólidos y la incidencia de enfermedades gastrointestinales y respiratorias en los últimos 20años.

Hasta inicio de la década de los 90, Guayaquil tenía un déficit en alcantarillado y dotación deagua potable que afectaba al 53% de la población frente al 32% en la ciudad de Quito. La ciudadde Guayaquil producía diariamente 1.200 toneladas de basura, de las cuales 800 eran residuosorgánicos, con una tasa de recolección del 38%, de tal forma que diariamente 634 toneladas deresiduos sólidos eran depositadas en terrenos abandonados, quebradas, esteros, ríos, oincineradas a cielo abierto. La ciudad de Quito producía diariamente 860 toneladas de residuossólidos, de las cuales 600 correspondían a residuos orgánicos, quedándose diariamente sinrecolectar 165 toneladas. La situación actual ha variado y la cobertura de recolección de residuossólidos se aproxima al 90% en ambas ciudades.

No existen datos epidemiológicos de cada ciudad pero se puede manejar la informacióncorrespondiente a la provincia, ya que la mayor población es urbana. Al revisar las estadísticashospitalarias en las provincias de Guayas y Pichincha, con relación al comportamiento de lasenfermedades infecciosas intestinales y de vías respiratorias superiores, se observan algunasdiferencias que se han acortado en los últimos años con un descenso general de las tasas.

En 1980, de un total de 29.221 individuos que presentaron enfermedades infecciosasintestinales en el país, el 31% se ubicó en la provincia del Guayas, en tanto que el 13%correspondió a la provincia de Pichincha (ver 3.4). Esta tendencia se siguió manteniendo, pero en1991 la situación se agravó por la presencia de la epidemia de cólera en el país y el número deafectados por enfermedades infecciosas intestinales se incrementó a 62.529, correspondiéndole el32% a Guayas y el 9% a Pichincha. Para 1999 de los 27.800 casos registrados a nivel nacional, el28% pertenecen a Guayas mientras que un 12% a Pichincha.


456

675

310

234

280285

208

138

0

100

200

300

400

500

600

700

800

1980 1991 1995 1999

Año

No

. C

as

os

/10

0.0

00

ha

b

Guayas Pichincha

Figura 3.4 Enfermedades infecciosas intestinales

Fuente: Manejo de residuos domésticos y especiales en el Ecuador, Fundación Natura.1994.Anuario de Estadísticas Hospitalarias, 1990-1999.

Se puede observar la magnitud del problema en la provincia del Guayas: las tasas por100.000 habitantes para problemas infecciosos intestinales, especialmente salmonellosis, son altasy superan en más del doble a las tasas que se presentan en Pichincha. Hay que tomar en cuentaque estas cifras corresponden al número de egresos en los hospitales del Estado, no constan lascifras correspondientes a la atención ambulatoria estatal ni privada.

Se puede considerar que estas diferencias notables en cuanto a la incidencia de lostrastornos mencionados están relacionadas con las condiciones higiénicas de las ciudades, endonde la contaminación por basura contribuye de manera significativa al origen y mantenimiento deesta situación. Lamentablemente, no puede establecerse una relación directa, ya que intervienetambién la disponibilidad de servicios básicos, como agua potable y alcantarillado, que sondeficitarios. En la provincia del Guayas, el clima cálido y húmedo permite la fácil conservación demicrobios y huevos de parásitos, pero no es causa fundamental si no está asociada a un malmanejo de la basura y de las excretas. Existen ciudades en el mundo con clima similar, que notienen estos problemas de salud. En los años 95 y 99, que son los últimos datos estadísticos quese pueden obtener, las tasas han disminuido notablemente y la diferencia entre las dos provinciasse ha acortado.

La cuantificación de la población afectada y los costos asociados pueden verse en elCuadro 3.31, que compara la situación en 1980, 1991 y 1999 determinando los costosincrementales, tomando como base la tasa más baja de infecciones, esto es la de Pichincha. Secalculó US$72 por paciente considerando un promedio de 3 días de hospitalización y 10 días deantibióticos.

Ecuador 113

Cuadro 3.31 Costos incrementales en la provincia de Guayas por infecciones intestinales asociadas al manejo inadecuado de residuos sólidos

AñoTotal

pacientesNo. esperadode pacientes *

No.incrementalde pacientes

Costo por incrementode pacientes

US$1980 9.116 5.697 3.419 246.1321991 16.977 7.042 9.935 715.2911999 7.829 4.617 3.212 231.249

Costos Anuales Promedio 397.557

Costos 1980-1999 7.951.144

* Calculado en base a la tasa de Pichincha.

En cuanto al otro marcador biológico, de 5.998 egresos hospitalarios por presentarinfecciones de vías respiratorias superiores en el país, el 37% de enfermos corresponde a laprovincia del Guayas y el 18% a Pichincha. En 1985, de 6.604 enfermos con infección de víasrespiratorias superiores, el 36% pertenece a Guayas y el 19% a Pichincha. En 1991, existe unincremento en Pichincha, así observamos que de 6.978 casos en el país, el 30% se presenta enGuayas y el 20% en Pichincha. Una situación diferente se registra en las enfermedades de las víasrespiratorias superiores. En la Figura 3.5, se puede observar que Pichincha presenta una mayorincidencia de casos que Guayas, sin embargo a nivel nacional es mucho mayor que en las dosciudades. En promedio las dos provincias abarcan un 14% del total de casos en 1999, mostrandouna tendencia estable a lo largo de la década.

El comportamiento epidemiológico de las infecciones respiratorias no contribuye aestablecer una relación clara entre éstas y el manejo inadecuado de basura. Se esperaría enGuayas que el problema sea mayor por los altos índices de incineración al aire libre y por la mayordescomposición que sufren los residuos orgánicos. Sin embargo, la tendencia no es creciente y ladiferencia entre las dos provincias se acorta considerablemente en los últimos años. Esto podríaestar relacionado también con la contaminación del aire por los automotores, aparentemente mayoren Quito, y que tiene efectos irritantes pulmonares por la presencia de óxidos de nitrógeno, azufre,partículas en suspensión y ozono (Fundación Natura, 1991).


Figura 3.5 Infecciones respiratorias altas

f) Gestión en el área de salud

El Ministerio de Salud, a través de las direcciones provinciales realiza actividades defomento y protección de la salud. Actualmente existe una política de desconcentración que hasignificado que las provincias se dividan en áreas de salud, cada una de las cuales es la encargadade ejercer control y promoción tanto a través del personal médico como de los inspectoressanitarios. En los últimos tiempos se busca la participación de la comunidad, creando comitéslocales de salud. Además, las direcciones de higiene municipal controlan aspectos sanitariosmediante ordenanzas que les permite imponer multas y sanciones.

Asimismo, las direcciones de higiene municipal controlan aspectos sanitarios medianteordenanzas que les permiten imponer multas y sanciones.

Como puede observarse, las instituciones integradas en el sector salud promueven estableceracciones coordinadas y claramente orientadas a fortalecer el manejo de los residuos sólidos conuna visión integral; lo cual es un esfuerzo sectorial que pretende atender los vacíos que se derivande la falta de políticas nacionales sobre el tema.

Las mejores experiencias en gestión se han dado cuando se ha logrado conformar gruposlocales con participación amplia como en los casos de Municipios Saludables, auspiciados por laOPS (Loja, Riobamba) y otras experiencias en Cayambe, Zamora y Manta, ya que consiguenconsolidar una nueva visión del sector.

Enfermedades de las Vías Respiratorias Superiores

77

21 25

72 75

22 25

33 29

-

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1990 1995 1999

Año

No

. Cas

os/

100.

000

hab

País Guayas Pichincha

Ecuador 115

3.10.2 Salud ocupacional

a) Situación de los trabajadores informales

Las personas más expuestas son los jornaleros que se encargan de la recolección debasura, ya que manipulan recipientes inadecuados para el almacenamiento de los residuos sólidos,utilizan equipo inapropiado, careciendo por lo regular de ropa de trabajo, guantes y calzado deseguridad.

En esta misma situación se encuentran los segregadores de basura para reciclaje, tambiénconocidos en Ecuador como “minadores o chamberos”, que llevan a cabo su actividad deseparación y selección de materiales en las peores condiciones y sin la mínima protección, debido alo cual presentan incidencias altas de lesiones de la piel, especialmente en manos y pies, trastornosmusculares, heridas e incluso la muerte por aplastamiento.

Además, es necesario considerar que las familias de los segregadores viven junto a losbotaderos de basura y participan en las tareas de selección, por lo que el riesgo se extiende a cadauno de los componentes del grupo familiar, incluyendo los niños. Estos trabajadores informalespertenecen al estrato socioeconómico más depauperado de la población, con característicasnutricionales, psicológicas y sociológicas de riesgo, y que deben trabajar con la basura como suúnico medio de subsistencia. Su precaria condición le obliga en algunos casos a consumir losalimentos que encuentran en los botaderos.

El trabajo realizado por el Proyecto de Residuos Sólidos de la Fundación Natura (Landín,1993) revela una serie de anomalías sanitarias en un grupo de segregadores, que puedenobservarse en la Figura 3.6, y que se resumen en lo siguiente: trastornos gastrointestinales,manifestados por diarrea crónica; parasitosis intestinal, en el 80% de las muestras examinadas;trastornos dermatológicos inespecíficos; síntomas respiratorios inespecíficos: tos, expectoración,catarro nasal; trastornos inmunológicos y anemia.

Figura 3.6 Datos de laboratorio en minadores

70% 70%

93%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Leucocitosis Anemia Parasitosis

Enfermedad

% In

cide

ncia


Otra investigación realizada en minadoras de la ciudad de Cuenca, revela que el 95% deellas presenta una amplia variedad de trastornos gastrointestinales y respiratorios. Este problemase extiende a la población ubicada en los sitios aledaños al botadero municipal, en donde ademásse observan mayores índices de mortalidad infantil, en relación con trastornos infecciososgastrointestinales y respiratorios (Dután, 1992).

No se conoce el número exacto de la población informal en riesgo, pero se estima que en 6ciudades existen por lo menos 1.500 personas dedicadas a esta actividad. (Ver Cuadro 3.32).

Cuadro 3.32 Trabajadores informales en residuos sólidos, Ecuador 2001

Ciudad Población Recicladoresen botadero

Recicladoresen la calle Total

Quito 1.393.196 170 170Ambato 152.028 20 90 110Loja 118.178 0 20 20Latacunga 50.711 10 10Esmeraldas 204.630 10 20 30Guayaquil 1.920.298 0 1200 1.200Cuenca 272.708 152Total 4.111.749 40 130 1.692

Fuente: Municipios de Ecuador.

b) Situación de los trabajadores de recolección

La investigación de salud ocupacional (Landín, 1993) analizó comparativamente a un grupode trabajadores del Municipio de Quito encargados de la recolección y los resultados demuestranuna menor incidencia de los trastornos mencionados.

Algunos reportes indican que en una ciudad (Esmeraldas, 2001) existían problemas dealcoholismo en el 60% del personal de recolección y las afecciones de la piel se reportan en uníndice bajo de tan sólo 2%, lo que puede deberse a un subregistro, al igual que los casos deafecciones gripales que afectan al 5% de los trabajadores. En la ciudad de Quito el alcoholismoafecta al 6% de los trabajadores de Emaseo (Vásconez F, 2001). En Latacunga se reporta un casode herida durante los dos últimos años (entrevista con los trabajadores, 2001).

El personal por lo general no ha recibido las vacunas necesarias para completar las medidasde prevención. Únicamente en las 6 ciudades que cuentan con recolección diferenciada deresiduos infecciosos se ha vacunado al personal directamente encargado del programa, en total 40en todo el país. Por otro lado, existe una alta rotación de los trabajadores, lo que sirve de excusapara no establecer programas de medicina preventiva y capacitación. 850 trabajadores de Emaseoen Quito han sido vacunados para tétanos y difteria y se les realiza el control anual de medicinapreventiva (Vásconez, F. 2001). No se han reportado accidentes graves.

a) Residuos hospitalarios como factor de riesgo ocupacional

Los residuos hospitalarios son considerados como residuos peligrosos por el Convenio deBasilea y clasificados con las siglas Y1 y Y2. Su peligrosidad radica en la posibilidad de favorecerla transmisión de enfermedades como el SIDA, la hepatitis B y C y varias infecciones bacterianas

Ecuador 117

resistentes. El riesgo principal es para los trabajadores de salud y sus familias, pero también afectaa los pacientes, los visitantes, los empleados municipales encargados de la recolección, losminadores o recicladores y las personas que habitan en las cercanías de los botaderos. Una granparte de las infecciones nosocomiales, es decir aquellas adquiridas en los hospitales, son causadaspor un manejo inadecuado de los residuos infecciosos.

No toda la basura generada por los establecimientos de salud es peligrosa. Se calcula queel 80% puede ser considerada como general o común, ya que está constituida por los mismosmateriales y contiene igual cantidad y tipo de bacterias que la basura doméstica generada en lasviviendas de la ciudad. Únicamente el 20% restante tiene riesgos para la salud, ya que posee en sucomposición agentes infecciosos, productos químicos tóxicos, restos de medicamentos, materialradiactivo y objetos que pueden perforar o cortar. Estos últimos, conocidos como residuoscortopunzantes son los de mayor riesgo porque a través de cortes y perforaciones pueden facilitarel ingreso de virus y bacterias extremadamente peligrosas. Varios estudios han reportado datossobre el porcentaje de trabajadores de los hospitales que han sufrido pinchazos con agujasutilizadas en un mes: 87% en 1994 (Alminatty) y entre 2% (Chang) y 9% (Sacoto) en el 2000, lo quedemuestra un mejoramiento de las condiciones de seguridad laboral.

Los residuos hospitalarios requieren un manejo especial que principalmente debe cumplirnormas sanitarias reguladas por el Ministerio de Salud. La base del manejo consiste en evitar lamezcla de los distintos tipos de residuos, ya que el material infeccioso fácilmente contamina a labasura orgánica y se multiplica en ella con gran velocidad por lo que es imposible intentar laseparación al final. Las fases del manejo son: separación en el lugar de origen, almacenamiento ytransporte diferenciado, tratamiento del material peligroso y disposición final segura. Si no se hanejecutado las normas técnicas de separación toda la basura generada en un hospital puede serinfecciosa. En este caso la producción de residuos peligrosos es cinco veces mayor de loesperado.

Un estudio en 17 hospitales de distintas zonas del país, realizado por Fundación Natura en1994, determinó que cada cama, generaba diariamente un promedio de 3,25 kg. de basura, convariaciones entre 2,3 y 4,5, dependiendo de la tecnología y complejidad de cada establecimiento.En esa época sólo el 16% de los quirófanos, salas de parto y laboratorios separaban la basura.

En cuanto a residuos infecciosos propiamente dichos, la generación es 10 veces menorcomo puede ver en el Cuadro 3.33, dependiendo también del tipo de atención y tratamientoefectuado.

Cuadro 3.33 Generación de residuos infecciosos por cama hospitalaria y consulta

Índice de Generación

Tipo de Establecimiento Mínimo diarioGramos/paciente o

consulta / día

Máximo diariogramos/paciente o

consulta / díaHospitales 125 350Atención Ambulatoria 17 23Laboratorios 27 108Centros de diálisis 820 948


Estos residuos están compuestos por diversos tipos de materiales. Un ejemplo decaracterización, en la que se puede ver los componentes de la basura infecciosa de un hospital,consta en el Cuadro 3.34. El componente principal es el material plástico que constituye la mitad delo generado. En éste se incluyen los guantes (21% del total) y los equipos de venoclisis (10%). Losotros dos mayores componentes son los materiales textiles, y el cartón y papel, mientras que losresiduos de alimentos, vidrio y otros materiales constituyen únicamente el 7%.

Cuadro 3.34 Composición física de los residuos infecciosos en hospitales

Componente Porcentaje Variaciones

Plásticos 50 41 – 57Textiles 23 19 - 26Papel y Cartón 20 17 – 24Vidrio 4 1 – 8Restos de alimentos 1 1 - 2Metales 1 -Madera 1 O.5 – 1

Fuente: Bossano F., Pozo C., Oviedo J. , Villacís T. (2001).

La composición física de los residuos infecciosos varía también de acuerdo al tipo deestablecimiento; en los laboratorios clínicos se utilizan diferentes insumos con relación a loshospitales. En el Cuadro 3.35 puede verse un ejemplo de caracterización en laboratorios clínicos.Predomina de igual manera el plástico (64%), que incluye a los guantes (16% del total). Ensegundo lugar se encuentra el material de vidrio, que es más de la quinta parte (22%), seguido porel papel (11%).

Cuadro 3.35 Composición física de los residuos infecciosos de laboratorios clínicos

Componente Porcentaje Variaciones

Plástico 64 41 – 55Vidrio 22 16 – 30Papel 11 6 – 17Textiles 2 0,97 – 3Otros 1 -

Fuente : Cabezas, M.B. y Padilla, R. (2001).

Estos resultados indican que en caso de realizarse un tratamiento mediante incineración,deben cumplirse normas específicas para evitar la formación de dioxinas durante la combustión delos plásticos. Además, se puede anotar que la cantidad de material orgánico es mínima, lo quedisminuye la posibilidad de reproducción de las bacterias.

3.10.3 Accidentes y desastres

La disposición no apropiada de los residuos municipales en botaderos, ya sean oficiales oclandestinos, como sucede en gran parte de las ciudades del país, acarrea varios y graves riesgos

Ecuador 119

tanto para el personal municipal de recolección como para minadores y las personas que habitan enlas inmediaciones del lugar. Los accidentes pueden suceder debido a deslizamientos de tierra yresiduos mal ubicados, formación de burbujas de metano derivado de la descomposición orgánica,cortaduras y heridas, entre otros.

En 1993 fallecieron en Ecuador alrededor de 20 segregadores de basura, al deslizarsedepósitos de residuos sólidos (Landín, 1993).

En el caso del botadero de Zámbiza, que recibe los residuos sólidos generados por loshabitantes de la ciudad de Quito, se han registrado varios accidentes que dejan en evidencia laexposición al riesgo a la que están sujetos especialmente los minadores y los trabajadoresmunicipales. Por ejemplo, en 1992 una burbuja de metano, fruto de la descomposición de losresiduos, ocasionó que el terreno perdiera sustentabilidad acarreando 32 toneladas de basura sobrequienes se encontraban en ese momento. Como resultado, cuatro personas fallecieron. Pararecuperar los cuerpos fue necesaria la presencia de los propios minadores porque los equipos desocorro tuvieron excesivas dificultades mientras trabajaban en el lugar debido a la inestabilidad delterreno y a la presencia de gases tóxicos.

En los últimos 5 años se han registrado otros eventos de menor magnitud (Vallejo, 2001),como son:

• Un menor de 6 años quedó atrapado al jugar en el interior de la carrocería abandonada deun automotor. El evento generador fue un desprendimiento de basura desde la partesuperior del botadero.

• Una explosión de metano causó quemaduras de primero y segundo grado en minadores.

• En el año 2000 un colector descargando perdió estabilidad y se volcó al interior delbotadero, accidente en el que se reportaron 5 heridos, con múltiples lesiones menores comocortaduras y quemaduras.

Cabe recalcar que estos accidentes son los que ha registrado la Cruz Roja. Sin embargo, ypor testimonio de personal de la institución, muchos de éstos no son reportados ya que se trata depersonas sin familia, o en otros casos, son los mismos minadores quienes realizan las actividadesde auxilio. Es necesario entonces, adoptar medidas de seguridad para evitar este tipo deaccidentes con pérdidas humanas, dado que por sus características, los sitios de disposición finalde residuos son catalogados de alto riesgo y de ingreso restringido.

Otro problema que existe en el país es la presencia de botaderos clandestinos creados encualquier lugar de las ciudades, como es el caso de las quebradas y otros espacios abiertos paradepósito de escombros. El taponamiento de cauces naturales de agua que se deriva de arrojar losescombros a las quebradas ocasiona desastres como inundaciones y deslaves que puedenprovocar daños materiales cuantiosos y pérdidas humanas. Tal es el caso de 2 ciudades contopografía montañosa: Quito, en la cual 54 quebradas han sido convertidas en botaderos deescombros y Esmeraldas, ciudad en la que existen 8 botaderos clandestinos de basura, pese aexistir un botadero oficial. En Quito la cantidad de escombros que se generan es similar a la deresiduos sólidos medidos en toneladas. No existen datos sobre los impactos provocados por losescombros que son manejados de una forma poco técnica, tampoco se han cuantificadoeconómicamente los daños.

En cuanto a riesgos tóxicos no hay control de entrada de residuos peligrosos a los sitios detratamiento y disposición final de residuos para evitar accidentes o desastres.


En la actualidad, el Ministerio del Ambiente está discutiendo un proyecto de reglamentoespecífico para normar el manejo de los residuos peligrosos en el país, a fin de evitar accidentes yderrames en el transporte de residuos tóxicos al sitio de tratamiento o disposición final. Esteinstrumento incluye normas para el transporte de los residuos peligrosos a través de cualquiermedio de transportación desde la fuente de generación hasta el sitio de disposición final o de reusoo reciclaje. También incluye normas para la disposición final, incluyendo las actividades deeliminación y depósito permanente en la forma y lugares adecuados. Este proyecto de reglamentono se encuentra aún en vigencia, razón por la cual no existe vigilancia adecuada en el manejo ytratamiento de estos residuos.

En el Cuadro 3.36 se muestra información sobre accidentes con productos químicosocurridos en el país desde 1995. Sin embargo, no se ha sistematizado información sobre residuospeligrosos que deben ocasionar mayor cantidad de accidentes porque son manejados menostécnicamente que los productos químicos, ya que no hay ni siquiera el cuidado de evitar laspérdidas económicas asociadas a los derrames de los productos que van a ser usados en laproducción.

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Cuadro 3.36 Accidentes con productos químicos

Fecha y Lugar Naturaleza del Evento Daños

02/1995Cotopaxi

Derrame 150 galones de PCB(bifenilos policlorados)

100 personas expuestas. Contaminaciónfuentes de agua

10/1995Quito,Panamericana Sur

Derrame 40 toneladas de ácidosulfónico al río Machángara

Pérdidas calculadas por US$40.000 para laempresa

06/1996Quito, Jipijapa

Incendio en empresa textil,ocasionado por cortocircuito. Sequemaron tinturas, fibras sintéticas,solventes, ácidos.

Vecinos con problemas respiratorios.Bomberos con asfixia. Pérdidas calculadasUS$400.000 para empresa

03,09,11/1997Guayaquil y Bahíade Caráquez

Fugas de amoníaco y freón enempacadoras de camarón

100 intoxicados

07/1997Amaguaña

Explosión de dinamita y pentotita enbodega militar de municiones

4 muertos, 190 heridos. Aprox.US$1.820.872 en pérdidas

12/1997Guayaquil, Centro

Explosión de 40 cajas de camaretas 7 muertos y 38 heridos

01/1998Guayaquil, EsteroSalado

Derrame 20 mil galones de fuel oil enel Estero Salado.

Defoliación manglares, muerte de crustáceosy moluscos, problemas genéticos yreproductivos en animales y seres humanos.

02/1998Durán

Explosiones de caldero en fábrica deaceites.

No calculados.

02/1998Esmeraldas

Derrame de 8.000 barriles de crudo y3.500 de diesel del oleoducto.Incendio a lo largo de 8 km de río.

12 muertos, 180 heridos. Pérdidaspetroleras de US$5 millones.

03/1998Guayaquil

Expansión de gases tóxicos de lasalcantarillas. Residuos de aceite deresina usados en talleres de fibra devidrio.

Vómito, mareo y desmayos entre los vecinos.

04/1998Quito, Norte

Explosión en una cabina de pinturade una de las más grandesensambladoras de vehículos delpaís, ubicada al Norte de Quito. Secree que la causa fue la saturaciónde algún solvente químico.

Cinco heridos: 4 con cortes menores y unocon trauma de tórax. Daños materiales no sehicieron públicos.

05/1998Guayaquil, VíaDaule

Incendio en la bodega de productosterminados de la empresa dejabones y aceites comestibles másgrande del Ecuador. La causa podríaser una chispa de soldadura.

Aproximadamente 15 millones de dólares enpérdidas, 6 bomberos asfixiados. Río Daulecontaminado

Fuente y Elaboración: Seguridad Química en el Ecuador, Fundación Natura. 1998.


3.11 Contaminación Ambiental

3.11.1 Situación actual

Una de las mayores fuentes de contaminación es la presencia de residuos peligrosos, tantoindustriales como domésticos, mezclados con los residuos municipales, lo que convierte a losbotaderos en depósitos de sustancias tóxicas.

Ecuador está adherido al convenio de Basilea, firmó la suscripción a dicho convenio el 24 demayo de 1993. A partir de esa fecha, el punto focal del Convenio ha sido la Subsecretaría deSaneamiento Ambiental del MIDUVI. Sin embargo, y considerando la creación del Ministerio delAmbiente, así como las múltiples razones existentes para cambiar el punto focal a este nuevo entegubernamental, este Ministerio ha tomado la coordinación del Convenio, a partir de 1999. Comoparte del cumplimiento del Convenio, se ha realizado un diagnóstico nacional sobre la generaciónde residuos peligrosos.

El levantamiento de información se realizó en las provincias de: Azuay, Cotopaxi,Esmeraldas, Guayas, Manabí, Pichincha, Tungurahua, Sucumbíos y Napo (Gordón E. Espín, 1999).Se obtuvo un valor de 21.262,4 toneladas por año de residuos peligrosos (Ver cuadros 3.36 y 3.37).

Cuadro 3.37 Generación de residuos peligrosos sólidos

Provincia PoblaciónCantidad residuossólidos peligrosos

al año (ton)

% del total deresiduos

peligrosos*Sucumbíos y Napo 168.727 8.736,3 24,7%

Guayas 2.515.146 5.671,2 16,1%

Pichincha 1.756.228 4.814,7 16,2%

Azuay 506.090 565,1 1,6%

Tungurahua 361.980 552,8 1,3%

Manabí 1.031.927 463,1 1,3%

Esmeraldas 306.328 240,6 0,7%

Cotopaxi 276.324 218,6 0,6%

Total 21.262,4 62,5%

* Incluye residuos sólidos, líquidos y gaseososFuente: Los Residuos peligrosos en el Ecuador, Fundación Natura. 1998.

Población: Censo 1990.

Adicionalmente a esta información el diagnóstico proporcionó:

• Un listado básico de tipos y cantidades de residuos, que son generados por las diversasactividades productivas del país

• Información clara y detallada sobre su manejo

Ecuador 123

El análisis realizado en mayo de 2001, para el Plan de gestión para el manejo de losresiduos peligrosos en el Distrito Metropolitano de Quito, arrojó un total de 24.510 toneladas al año,generados especialmente por las siguientes corrientes:

• Fabricación de sustancias químicas• Industria textil• Producción y ensamble de maquinaria y equipo• Fabricación de alimentos y bebidas• Metalmecánica• Parque vehicular• Hospitales y clínicas

Los sitios de disposición final son fuentes importantes de contaminación, ya que no existecontrol de lixiviados ni de los productos que contaminan el suelo y el aire. Esta situación, esevidente en los botaderos, pero también en los rellenos, ya que no cuentan con programas demonitoreo.

De un total de 41 sitios de disposición final, entre el 17 y 41% no se manejan como rellenossanitarios, como se indica en el Cuadro 3.38.


Cuadro 3.38 Sitios de disposición final existentes en el país

Provincia Cantón No se maneja como rellenosanitario

Cuenca XGualaceo XAzuaySanta Isabel

Bolívar n.a.Azogues

CañarCañarSan GabrielTulcánCarchiBolívar

Chimborazo PenipeSalcedoLatacunga XPujilí

Cotopaxi

SigchosHuaquillas X

El oroLas Lajas X

Esmeraldas NASan Cristóbal ND

GalápagosSanta Cruz NDGuayaquilPedro Carbo NDGuayasPlayas ND

Imbabura CotacachiLoja Loja

Quevedo NDPalenque NDLos RíosBuena Fé NDChone X

ManabíPuerto LópezGualaquiza

Morona SantiagoMorona NDTena

NapoArchidona

Orellana NAPastaza NA

Pedro MoncayoRumiñahui NDPichinchaCayambe X

Sucumbíos CascalesQueroPatateMochaCevallos

Tungurahua

TisaleoZamora Chinchipe Zamora ND

*NA: no aplicable porque no existen rellenos. ND: no existen datos.Fuente: Asociación de Municipalidades Ecuatorianas.

Ecuador 125

La casi totalidad de ciudades no cuentan con instalaciones específicas para el manejo deresiduos peligrosos.

No existe separación de residuos peligrosos en los hogares, como es el caso de pilas,baterías y residuos de plaguicidas. Este último también es importante a nivel rural, en donde ladisposición final inadecuada, a pesar de estar reglamentada puede ocasionar daños en elecosistema.

Los lixiviados de los botaderos y rellenos pueden contaminar las aguas superficiales yprofundas. No hay datos sobre monitoreo de aguas subterráneas en las cercanías de estasinstalaciones, además de carecer de un control estricto para evitar contaminación superficial. Estopuede contribuir a empeorar la situación provocada por el manejo inadecuado de residuos líquidosque se generan en el país y que son arrojados casi sin tratamiento en los lechos fluviales. (Cuadro3.39).

Cuadro 3.39 Generación de residuos peligrosos líquidos

Provincia PoblaciónResiduos sólidospeligrosos al año

(ton)

% del total deresiduos

peligrosos*Guayas 168.727 6.025,7 17,1%Azuay 2.515.146 2.966,9 8,4%Pichincha 1.756.228 2.708,3 9,1%Sucumbíos y Napo 506.090 970,7 2,7%Tungurahua 361.980 510,2 1,2%Cotopaxi 1.031.927 486,5 1,4%Manabí 306.328 378,9 1,1%Esmeraldas 276.324 56,4 0,2%Total 6.922.750 14.103,5 41%

* Incluye residuos sólidos, líquidos y gaseosos.Fuente: Los Residuos peligrosos en el Ecuador, Fundación Natura. 1998.

Población: Censo 1990.

Se han realizado controles biológicos a los lixiviados del relleno sanitario manual delHospital de Santo Domingo de los Colorados, en los años 1999 y 2000, encontrándose que losresultados cumplen con la normatividad existente.

Los residuos peligrosos pueden producen dos tipos de efectos tóxicos en el organismo:cancerígenos y no cancerígenos, como puede verse en los cuadros 3.40 y 3.41.


Cuadro 3.40 Ejemplo de consecuencias nocivas debida a varias sustancias tóxicas

Sustancia químicacancerígena

Efectos cancerígenospotenciales

Efectos no potencialescancerígenos

Metales (por inhalación)

Arsénico Cáncer de pulmón Daños en el hígado, fibrosis pulmonar,daños neurológicos

Cadmio Cáncer de pulmón (en animalesde laboratorio)

Daños en riñones, osteoporosis,anemia

Cromo Cáncer de pulmón Bronquitis, daños en hígado y riñonesPesticidasórganofosforados

Neurotoxicidad, envenenamientosistémico

Compuestos órgano-clorados

Cáncer de hígado (en animales delaboratorio

Daños en el hígado, efectosneurológicos (en animales delaboratorio)

Hidrocarburos aromáticospolicíclicos

Cánceres de pulmón, estómago(por ingestión) y piel (por contactoepidérmico)

Daños en el hígado, dermatitis

Fuente: Gestión de Residuos Tóxicos. La Grega, M. Buckingham, P. Evans, J.

Cuadro 3.41 Contaminantes ambientales cancerígenos

Sustanciacancerígena

Cáncer Genotóxica*

AmiantoArsénicoBencenoBencidinaCloruro de viniloCromo hexavalenteDietilestilbestrolEter bisclorometilo2-naftilaminaNíquel

Pulmón, mesoteliomaPulmón, pielLeucemiaVesículaHígado, angiosarcomaPulmónHembraPulmónVesículaPulmón

RaramenteSíRaramenteSíSíSíNoSíSíSí

* Provocan mutaciones y por tanto son responsables del inicio y desarrollo del cáncer.Fuente: Gestión de Residuos Tóxicos. La Grega, M. Buckingham, P. Evans, J.

La mayor fuente de contaminación del aire proviene de la combustión a cielo abierto que sehace en los botaderos tanto en forma espontánea como provocada, generando gases tóxicos ycancerígenos como las dioxinas, lo que se produce en el 20 a 40% de los botaderos.

Los botaderos se pueden convertir en focos tóxicos para el ambiente en general, por lapresencia de residuos peligrosos, requiriéndose un análisis especial dentro del campo de laecotoxicología para relacionar los efectos producidos en grupos poblacionales. Desde este puntode vista, las sustancias tóxicas no letales para los individuos pueden tener implicaciones ecológicascatastróficas al disminuir la producción primaria, o reducir la transmisión de energía, lo cual podríaafectar directamente al funcionamiento global del sistema o indirectamente a su estructura.

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No se tiene cuantificado el impacto que tienen los botaderos oficiales y clandestinos en lapérdida de la biodiversidad. Muchas de las quebradas son los últimos asientos de especiesimportantes de flora y fauna, por lo que al ser usadas como depósito de basura, pierden su valorbiológico. (Ver Cuadro 3.42 ).

Cuadro 3.42 Botaderos clandestinos en Ecuador

Ciudad Población No.de botaderos

Quito 1.393.196 54Esmeraldas 204.630 8Baños 12.000 1Latacunga 50.711 0Ibarra 119.243 3Total 1.779.780 66

Fuente: Municipios.

La mayor parte de los residuos peligrosos son desechados clandestinamente, para lo cualse usa cualquier tipo de botadero, lo que aumenta el riesgo de lo expuesto anteriormente.

Otro aspecto importante para el país en materia económica, es la contaminación visualocasionada por la disposición inadecuada de los residuos sólidos, que afecta negativamente alturismo y que se produce en playas y lugares de recreación, incluyendo áreas protegidas como lasislas Galápagos (El Comercio, 22/ 11/ 2001). Este tema se relaciona con la falta de educaciónsanitaria y ambiental de la población.

3.11.2 Gestión ambiental

La protección ambiental relacionada con el manejo de residuos sólidos, ha obedecido a unapolítica tradicional en la que se ha hecho muy poco énfasis en la minimización de residuos, elreciclaje, el reuso y el control técnico y ambientalmente adecuado de la disposición final.Consecuentemente, los sistemas no son eficientes y el uso de recursos no es el apropiado.

Hay pocas experiencias exitosas relacionadas con un manejo integral de los residuossólidos. Las más relevantes son los casos de la ciudad de Loja; una experiencia puntual realizadaen una parroquia del Cantón Cayambe; la experiencia de la ciudad de Manta que cuenta con elapoyo de la AID, así como proyectos específicos en varias ciudades, relacionados con la creación yfuncionamiento de microempresas para la recolección y reciclaje de residuos sólidos, usualmente acostos bastante más bajos que los asociados con el manejo tradicional de la basura.

La Ley Ambiental establece metas y políticas definidas. Sin embargo, existen algunosvacíos que deben ser llenados, tanto por el reglamento general para la aplicación de la Ley, comopor reglamentaciones específicas que debían ser actualizadas y/o revisadas, lo que aún no se hahecho.


Existen otros instrumentos como son el Plan Ambiental Ecuatoriano, y a nivel local, lasordenanzas y planes maestros de gestión ambiental, como en el caso de Quito.

La Ley refleja, en lo esencial, los principales problemas ambientales del país y sucomplejidad para enfrentarlos. Recoge los principales elementos con respecto a la participaciónciudadana y a la necesidad de fomentarla. Sin embargo, hay muchos aspectos que sonindispensable reglamentarlos, a fin de que la Ley pueda ser aplicada y las instituciones encargadasde ello puedan ser fortalecidas.

El país ha suscrito y refrendado los principales convenios internacionales en materiaambiental; sin embargo, es muy poco lo que hace en cumplimiento de esos compromisos, ademásde ser mínimo el conocimiento sobre las obligaciones adquiridas. En términos generales, lanormativa y reglamentación nacional hacen poca o ninguna referencia explícita a los compromisosinternacionales, o bien tienen poca concordancia con ellos.

Ni la Ley ni las políticas ambientales generales o locales han sido suficientemente difundidasy son poco conocidas por la población.

La Fundación Natura, el MIDUVI originalmente y posteriormente el Ministerio del Ambiente,han trabajado en la elaboración de un proyecto de reglamento que norma el manejo de los residuospeligrosos en el país y que está próximo a ser expedido.

El organismo responsable del tema de los residuos peligrosos en el país es el Ministerio delAmbiente, que es también el punto focal para el cumplimiento del Convenio de Basilea. Debido aque es una responsabilidad recientemente adquirida, todavía no dispone de la infraestructuraadministrativa necesaria que le permita cumplir con todas las obligaciones inherentes al Convenio.

Existe también una comisión interinstitucional que se ha reunido esporádicamente,especialmente en el caso de que el país tenga que dar respuesta a notificaciones para el ingreso oel paso por el país de cargamentos de residuos incluidos en el Convenio de Basilea. EstaComisión que hasta la fecha, la ha venido convocando la Cancillería, incluye a delegados de losMinisterios del Ambiente, Desarrollo Urbano y Vivienda y Salud Pública. También se incluye laMarina Mercante, la Armada y varias ONG.

En los municipios, la responsabilidad del manejo de los residuos sólidos la tienen losDepartamentos de Higiene. A nivel nacional, no se ha definido una única institución para establecerlas políticas generales. Más bien, el tema ha sido y sigue siendo, responsabilidad de variosministerios, principalmente tres: el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, el de Salud Pública yel del Ambiente.

Entre 1991 y 1993, la Fundación Natura, con el auspicio del Centro Internacional deInvestigaciones para el Desarrollo del Canadá, realizó un diagnóstico completo de la situación delos residuos sólidos en el país y los impactos en la salud y el ambiente (Landín 1993). Estainformación hasta la fecha no se ha actualizado, a excepción de estudios sobre el volumen de laproducción de reciclables en ciertas ciudades.

No existe estimación de costo de recuperación ambiental debido al inadecuado manejo deresiduos sólidos. Se han realizado tres estudios sobre costos producidos por el riesgo de contraeruna enfermedad relacionada con residuos hospitalarios: en un hospital (Sacoto, 2000), en unservicio de diálisis (Hernández, 1998) y en el programa de recolección diferenciada de residuoshospitalarios para las ciudades de Quito y Ambato (Calderón, M. y Villacís, T., 2001).

Ecuador 129

Está desarrollándose el sistema de información ambiental, bajo responsabilidad delMinisterio del Ambiente. Paralelamente, varios consejos provinciales y municipios estánintegrándose al sistema, generando información local. El Sistema de Información está integradopor un núcleo central, ubicado en el Ministerio del Ambiente, que utiliza un programa computacionalespecífico, sobre el cual se han realizado eventos de capacitación a los funcionarios de nivel local,que han recibido el apoyo específico del proyecto PATRA del Ministerio del Ambiente. La idea escontar con un Sistema Único del Información Ambiental, centralizado en el Ministerio, que recibainformación local y genere información nacional.

Se han establecido varios programas de protección y conservación de los recursosnaturales, tanto a nivel gubernamental como a través de programas ejecutados por ONG, conapoyo de la cooperación externa y de organismos multilaterales. Parte de ello, es la EstrategiaNacional de Biodiversidad, derivada del compromiso del país en el cumplimiento del Convenio deDiversidad Biológica. Igualmente, el Ecuador ha definido un Sistema Nacional de Áreas Protegidas,según criterios técnicos internacionalmente conocidos.

Hay además programas relacionados con el manejo forestal sustentable, como el deCertificación Forestal y otros relacionados con el manejo y aprovechamiento sustentable delbosque. El Estado ha definido políticas al respecto, pero su mayor dificultad consiste en laaplicación y observancia de las políticas, así como en el control de su cumplimiento.

No existe conocimiento sobre transporte ilícito de residuos peligrosos al interior del país. Sehan presentado algunas denuncias sobre el transporte ilícito de estos residuos, procedentes deotros países, especialmente por vía marítima. Hubo varios intentos de introducirlos, a cambio degeneración de energía eléctrica a bajo costo, manejo de residuos locales, e incluso construcción yfuncionamiento de hospitales. El último intento conocido fue en 1998, cuando se pretendióintroducir medicamentos caducados, aceites dieléctricos y lubricantes usados, por vía marítima. Lalegislación nacional prohibe formalmente la introducción de residuos peligrosos al país.

Estado actual de la gestión de residuos hospitalarios en Ecuador

En enero de 1997, el Ministerio de Salud aprobó oficialmente el Reglamento para el Manejode Residuos Sólidos en Establecimientos de Salud, instrumento que posibilita actividades de controly monitoreo y que norma las distintas fases del manejo intrahospitalario.

El programa de manejo adecuado de residuos hospitalarios desarrollado por FundaciónNatura desde 1999, se ha aplicado en seis provincias: Esmeraldas, Chimborazo, Cotopaxi, Loja,Pichincha y Tungurahua. Adicionalmente, la Dirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud,ha iniciado programas similares en Guayas, Zamora Chinchipe y Bolívar.

Este programa comprende las siguientes actividades:

• capacitación al personal de salud;• asesoría a los hospitales;• monitoreo y evaluación anual en cada provincia;• asistencia técnica a los municipios, y• desarrollo de sistemas de recolección diferenciada.

Hasta noviembre del 2001 fueron evaluados 365 establecimientos de salud en ochoprovincias del país y se establecieron seis sistemas de recolección diferenciada en las ciudades deAmbato, Quito, Riobamba, Santo Domingo, Loja y Latacunga.


En este período, la Fundación Natura, la Dirección Nacional de Salud Ambiental y loscomités locales, han realizado evaluaciones calificando el cumplimiento de las normas ydeterminando el nivel de gestión. En algunos de estos comités, han participado activamentefuncionarios municipales, conformando los equipos de evaluación y calificando a los hospitalestanto estatales como privados.

En el Cuadro 3.43 pueden verse los resultados de las evaluaciones a nivel nacional, quecubren al 40% de las camas hospitalarias existentes en el Ecuador.

Cuadro 3.43 Establecimientos evaluados en Ecuador, 2001

Provincia Laboratorios Centros AtenciónAmbulatoria

Hospitalización:2

Hospitalización:1 Total

Pichincha 43 25 53 21 142Cotopaxi 14 5 13 2 34Tungurahua 12 7 24 2 44Chimborazo 16 5 12 3 36Sto. Domingo 13 7 23 1 44Esmeraldas 9 8 8 2 27Loja 7 13 15 3 38Total 114 70 148 34 365

Fuente: Pozo C., Documento de Resultados, Manejo de Residuos Hospitalarios. Noviembre, 2001.

Las calificaciones obtenidas pueden verse en la Figura 3.7. En 1999 el promedio en lascinco provincias fue de 48%, es decir se cumplía menos de la mitad de las normas. Los promedioslocales fluctuaron entre 43 y 55%. En el 2001 se demostró la eficacia del sistema aplicado, con unincremento de 25 puntos porcentuales, ya que el promedio alcanzado fue de 73%, con variacioneslocales entre 63 y 81%.

Ecuador 131

Figura 3.7 Calificación de Establecimientos de Salud por ubicación geográfica

Fuente: Pozo C, Documento de Resultados, MDH. noviembre, 2001

Se considera que el manejo aceptable de los residuos sólidos significa que se ha alcanzadouna calificación mayor de 70%. Actualmente el 22% de los establecimientos se encuentran en elnivel A y el 10% en el último nivel (Figura 3.8). El 55% tienen un manejo aceptable (A y B).

Figura 3.8 Nivel de cumplimiento en el manejo de residuos

A través de este sistema, se cuenta con un registro de 365 establecimientos de salud queincluye el puntaje global obtenido, los puntos en por lo menos cinco servicios y en seis fases degestión, en cada una de las instituciones.

74% 71% 74% 63% 74%81%

47% 53% 43% 44% 46% 55%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Pichincha Chimborazo SantoDomingo

Esmeraldas Cotopaxi TungurahuaPrimera

última

Primera última

Nivel de cumplimiento

22%

33%

35%

10%

A (90-100)

B (70-89)

C (41-69)

D (0-40)


El programa de manejo de estos residuos ha logrado la reducción del 60% de residuospeligrosos generados en las clínicas y hospitales de cinco provincias. En 1998, se producían 18toneladas de residuos peligrosos. Actualmente con un nivel de separación del 60%, se calcula quela producción diaria de residuos infecciosos es de 6 toneladas.

Se han conseguido importantes logros con relación al manejo seguro de objetoscortopunzantes, con un porcentaje de cumplimiento de normas mayor del 80%. Esto significa queel riesgo de pinchazos, heridas y el peligro de contraer enfermedades infecciosas a través depinchazos ha disminuido considerablemente. Más del 80% de agujas y jeringuillas son depositadasen recipientes plásticos rígidos, resistentes a la perforación para luego ser desinfectadas.

En el 2001 en Ecuador, seis ciudades cuentan con un programa de recolección diferenciadade residuos peligrosos hospitalarios: Ambato, Quito, Riobamba, Santo Domingo, Loja y Latacunga.Su ejecución depende de los municipios y de la asistencia técnica de Fundación Natura. El sistemacubre el 85% de las clínicas y hospitales catastrados en estos municipios.

Por ejemplo, en la ciudad de Quito se inició con 24 establecimientos en el mes de julio de1999 y se amplió a 50 desde junio de 2000. Mensualmente se recolectaron 18,5 toneladas deresiduos infecciosos, técnicamente empacados en fundas plásticas de color rojo e identificadas conel nombre del establecimiento, la fecha y el registro del peso. En octubre de 2001, la cobertura seamplió a 121 establecimientos de salud.

Las cantidades de residuos infecciosos recolectadas en este año en los municipiosparticipantes, pueden verse en el Cuadro 3.44.

Cuadro 3.44 Recolección diferenciada de residuos infecciosos

No. Municipio Fecha de inicioNo. de

Establecimientos

Producción Mensual(ton)

(Sept. 2001)1 Quito julio de 1999 121 252 Latacunga octubre de 2001 15 0,83 Ambato febrero de 1999 29 5,24 Riobamba julio de 2000 34 35 Santo Domingo mayo de 2001 44 4,16 Loja agosto de 2001 34 6,3

Subsiste todavía el problema de la disposición final. De acuerdo a la norma, se requiere unacelda específica dentro del relleno sanitario de uso exclusivo para residuos infecciosos. La mayorparte de residuos no son tratados en los hospitales porque no se cuenta con la tecnologíaapropiada. Los equipos de incineración no cumplen con las normas ambientales y, por lo tanto, suutilización no es fomentada. Actualmente están en funcionamiento menos del 5% de estosincineradores.

Los residuos cortopunzantes son sometidos a desinfección química mediante hipoclorito desodio, al igual que algunos residuos de laboratorio. Se usa también en estos casos el autoclavepara un tratamiento térmico. Se calcula que son tratados de esta forma cerca del 30% de losresiduos cortopunzantes que se generan en el país.

Ecuador 133

3.11.3 Prácticas que protegen el ambiente

Las presiones internacionales y de mercado, han obligado a que ciertas actividadesproductivas, especialmente las orientadas a la exportación: floricultura, industria, agroindustria,turismo, incluyan procesos ambientalmente apropiados, que les permitan ser competitivos a nivelinternacional. Sin embargo, éstas son aún una minoría y no existe una conciencia clara conrespecto a la pérdida de competitividad por malos manejos ambientales, aspectos analíticos eIdentificación de Problemas.

El Centro de Producción Limpia (CEPL), perteneciente a la Cámara de la Pequeña Industria,que cuenta con el apoyo del BID, ha generado un curso de post grado para preparar profesionalesen temas de producción limpia y minimización de residuos. El CEPL está próximo a ejecutar unproyecto específico que abordará temas de política y también tecnológicos. El Ministerio delAmbiente se encuentra organizando un programa de Producción más Limpia y prepara laDeclaración Nacional de Producción Más Limpia, bajo el formato del PNUD.

A través de ordenanzas municipales destinadas a prevenir y controlar la contaminacióngenerada por las industrias y servicios, se han establecido varios incentivos para aplicar tecnologíasy procesos que minimicen la producción de residuos:

• Incentivos económicos como la creación del Fondo Ambiental Municipal (con capital semilla,incrementado con fondos internacionales o fondos ambientales diversos). Sirve para asistira las empresas con el control de la contaminación y para elaborar proyectos ambientales.

• Incentivos no económicos, como los concursos de reconocimiento y premiación anual a lasempresas que hayan cumplido los requerimientos ambientales de la ordenanza: las normasde descarga y emisión.

Estas ordenanzas están aplicándose, o en proceso de aplicación, en los municipios de:Quito, Rumiñahui, Manta, Santo Domingo de los Colorados, Latacunga, Ibarra, Pimampiro, AntonioAnte, Cotacachi, Otavalo, Pedro Moncayo, Cayambe, Salcedo, Ambato, Pelileo, Riobamba,Portoviejo y Montecristi y cuentan con el apoyo económico de la Cooperación Suiza.

La ONG OIKOS ha trabajado con el auspicio de la USAID, en el apoyo a las industrias parala implementación de tecnologías limpias y minimización de residuos.

Actualmente se realiza el análisis sobre la posibilidad de establecer una bolsa de residuos, através de un programa de apoyo a los tres municipios más grandes e industrializados del país:Quito, Guayaquil y Cuenca, que maneja Swisscontact.

En años anteriores, se estableció un premio ambiental honorífico por parte de un programade televisión para premiar a las industrias o las técnicas que protegían el ambiente y para castigar alas más contaminantes: Planeta Azul, que tuvo una vigencia de 2 años, pero que ha sidosuspendido.

En el año 2001, Loja ha concursado por el premio internacional “Naciones en Florecimiento”,basándose en su gestión de residuos domésticos, mediante la cual ha logrado utilizar el 80% de lamateria orgánica para elaborar abono y mejorar las áreas verdes de la ciudad. Ha logrado unaimportante participación comunitaria que gira en torno al manejo de residuos, lo que demuestra unamejor percepción y un mayor nivel de educación sanitaria y ambiental.


Por otra parte, el reciclaje informal de residuos es una práctica ampliamente extendida en elpaís. Se calcula que aproximadamente el 40% del papel y cartón disponibles es recuperado através del reciclaje. En cuanto a plástico y vidrio las cifras son bastante menores, pero están enconstante incremento, debido a la existencia de nuevas industrias que utilizan estos productos (verCuadro 3.45).

El crecimiento de estas actividades de reciclaje ha ocasionado el desarrollo del comercio deresiduos, de forma estructurada y organizada, que se ha extendido prácticamente a todo el país.

Cuadro 4.45 Actividad industrial de reciclaje

Provincia Empresa Tipo de Empresa Materiales Reciclados

Recipel Recuperadora Cartón, papel

Recopel Recuperadora Cartón, papel

Recesa Recuperadora Cartón, papel

Reciclar Recuperadora Cartón, papel, plástico, aluminio,cobre, bronce

Maprina Recuperadora Cartón, papel, plástico, aluminio,cobre, baterías

Sr. Arellano Recuperadora Cartón, papelA & B Recuperadora Cartón, papel

Repaca Recuperadora Cartón, papel

Reciclaje Recuperadora Cartón, papel, plástico, chatarra,baterías

Incasa Compradora y procesadora Papel, cartónPapeleríaNacional Compradora y procesadora Papel, cartón

Pichincha

Cartopapel Compradora y procesadora Papel, cartón

Grupo REIPA Recesa SA: Reciclaje Cartón, papel, vidrio

Proceplas SA: Reciclaje Polietileno de baja densidad reciclado

Recimetal SA: Reciclaje Reciclaje de metales no ferrososGuayas

Papelera delPacífico

Compradora y procesadora Papel, cartón

Cotopaxi Tecnopapel Compradora y procesadora Papel

Azuay Cartopel Compradora y procesadora Papel, cartón

En cada nivel de comercialización, se ejecutan diversas actividades y se prestan variosservicios. Los acopiadores minoristas, recolectan, acopian y transportan los residuos. Losacopiadores pequeños y medianos dan servicio de almacenamiento y selección aunqueocasionalmente también de financiamiento y transporte. Los acopiadores mayoristas, almacenan,seleccionan, limpian y empacan los materiales de residuos, prestando servicios de transporte yfinanciamiento.

Ecuador 135

Lamentablemente, no existen políticas establecidas para incentivar estas prácticas y paraincorporar en la actividad productiva a los trabajadores informales. Sin embargo, a nivel local variosmunicipios están desarrollando programas específicos para apoyar la actividad de este sector.

Todavía no existen experiencias de utilización a gran escala de los residuos para generaciónde energía o extracción de biogas.

Otra forma de aprovechamiento de los residuos es el compostaje y la lombricultura. Porejemplo, Loja (120.000 habitantes), ha logrado la separación intradomiciliaria de residuos orgánicosy ha aplicado la técnica de lombricultura. En varias ciudades existen programas impulsados porONG que intentan hacer huertos familiares con abono orgánico para mejorar la alimentación de lacomunidad. Se pueden citar los siguientes ejemplos:

En Cuenca:

• Proyecto “Reciclando Cuenca” con la participación de CARE, INNFA y la municipalidad.Trabajan 150 familias, que operan 2 estaciones de recuperación. Se espera llegar arecuperar el 40% de residuos domésticos, recogidos diferenciadamente.

• “Agricultura Urbana”. El municipio ayuda a las comunidades rurales para el transporte delos materiales orgánicos para hacer compost. Bajo la coordinación del Programa deAgricultura Urbana "PAU", la EMAC viene apoyando a las comunidades rurales del Cantón,mediante la provisión y el transporte de la materia orgánica que se halla contenida en losresiduos sólidos generados en los mercados o en el Camal Municipal, para que lascomunidades produzcan abono orgánico o "compost". Esto servirá para mejorar lascaracterísticas de los suelos agrícolas, evitando la utilización de abonos químicos.

• El Municipio y la Fundación Alemana de Apoyo a Niños (CMF) realizan un proyecto decompostaje, para que la CMF instale una planta de elaboración de compost a partir de losresiduos que la EMAC recoge y transporta de los mercados de la ciudad. En una primeraetapa se manejarán alrededor de 4 toneladas de residuos por día, pudiendo llegar a un totalde 12 toneladas, si las condiciones de operación así lo permiten.

En Quito el programa “Reciclaje puerta a puerta” agrupa a los ex minadores del botadero deZámbiza organizados en la Cooperativa Nueva Vida. Se espera incrementar los niveles derecuperación del material reciclable, obteniendo materiales de mejor calidad.

En Esmeraldas, Fundación Natura y Petroindustrial, apoyan actividades de compostaje en zonasurbano marginales, para desarrollar huertos urbanos, que complementen la dieta de la población ymejoren las áreas verdes y recreacionales.

En el Cuadro 3.46 puede observarse el nivel de recuperación y aprovechamiento de labasura que existe en algunas zonas del país:


Cuadro 3.46 Recuperación de los residuos sólidos en algunas localidades deEcuador

Ciudad Técnica % Recuperación mensual

Reciclaje de materiales: 11,8Papel y cartón 9,7Plástico 0,6Vidrio 0,8

Quito

Metales 0,7Varios 14,9Compostaje 0,1

CuencaRecolección diferenciada deresiduos domésticos 14,8

Esmeraldas Reciclaje de plástico, cartón,papel, vidrio, aluminio, cobre

Loja Compostaje 60

Fuente: Quito: www.educar.org/Proyectos/reciclaje/paginas/reciclaje en quito.htmCuenca: www.municipalidaddecuenca,gov,ec/empresas/emac/hompage.htmEsmeraldas y Loja: Dirección de Higiene de la Provincia.

Ecuador 137

4. ASPECTOS CRÍTICOS CLAVE

Una parte fundamental del análisis es la definición de los aspectos críticos clave, lo cualpermitirá caracterizar al sector en cuanto a sus carencias y debilidades, para que de manera másobjetiva y clara, se puedan establecer el conjunto de políticas, estrategias y actividades, quepermitan reorientar y fortalecer la gestión del manejo de los residuos sólidos en el Ecuador, quetienda a lograr un manejo de ellos con sustentabilidad política, social, económica, sanitaria yambiental.

Para ello, con el fin de darle un sustento metodológico y sistémico a esta importante fase delanálisis, primeramente se identificaron por área temática, los efectos derivados de la aplicación delas malas prácticas empleadas actualmente para el manejo de los residuos sólidos, que en conjuntointegraron una lista de 73 efectos específicos. Con el listado inicial de efectos por área temática, seprocedió a estructurar una matriz tipo Origen - Destino, de efectos contra efectos, denominadaMatriz de Jerarquización de Efectos.

Comparando los efectos entre si fue posible llenar los espacios de la matriz, asignando elvalor de (1) cuando se encontró alguna relación entre los impactos, mientras que cuando no la hubose asignó un valor de (0). Posteriormente se obtuvieron las sumatorias por renglón y por columna,para después sumar los valores encontrados para cada uno de los efectos (operando como renglóny como columna). Aquellos efectos con mayor puntaje, sin duda señalaban un potencial aspectocritico clave; además, con este ejercicio, fue posible encontrar una especie de intersectorialidadentre los efectos, ya que se obtuvo para cada uno de ellos, su relación con otros incluidos en otrasáreas temáticas.

Finalmente, la definición de los aspectos críticos clave se hizo comparando los resultadosobtenidos con el llenado de la Matriz de Jerarquización de Efectos, con los puntos críticos ydebilidades identificadas por el grupo de consultores, para cada una de las áreas temáticasincluidas en el análisis.

Aplicando la metodología antes descrita fue posible precisar con bastante consistencia ysustento dichos aspectos críticos por cada área temática, los cuales fueron posteriormente descritosy fundamentados objetivamente, resultando la información que se presenta a continuación.

Es importante dejar constancia, que los aspectos críticos clave identificados en el procesode formulación del ASRSE, fueron ampliamente discutidos con el grupo de contrapartes definido porel CTIAS.

4.1 Aspectos Críticos en Materia Institucional

4.1.1 Baja capacidad de gestión de las municipalidades

a) Capacidad de las municipalidades como proveedores de los servicios de aseo

Las municipalidades presentan serias dificultades en la provisión del servicio de aseourbano en aspectos relacionados con su administración, gestión financiera y equipamiento; sinembargo, el aspecto más relevante es la inadecuada disposición final de los residuos sólidos.


b) Independencia de roles controlador-operador

Aunque la responsabilidad de la provisión de los servicios de aseo recae en lamunicipalidad, en su calidad de gobierno local, dicha responsabilidad no implica que sea lamunicipalidad quien directamente lo provea. Más bien, es deseable separar los roles de controladory de proveedor, evitando la figura de “juez y parte”; y que sea otra instancia la que asuma dichaprovisión, bajo las modalidades previstas en la normativa ecuatoriana, que podría considerar lacreación de empresas municipales, mixtas, de autogestión comunitaria o de participación privada.

c) Dependencia de “gestión del servicio”

Las municipalidades son quienes asumen la prestación de los servicios de limpieza urbana,estableciendo dentro de su estructura orgánica, unidades responsables de la provisión de talservicio. Dichas unidades administrativas están ubicadas bajo la dependencia jerárquica de lasDirecciones de Higiene o de las Comisarías Municipales, con muy pobre imagen institucional yreducido ámbito de autonomía administrativa y financiera, lo cual restringe su capacidad de iniciarprocesos de mejoramiento.

d) Mecanismos de regulación y control

La ausencia de instrumentos administrativos y técnicos para ejercer en el ámbito de laautonomía municipal las funciones nacionales de regulación y control en la prestación del servicio yde los impactos ambientales y sociales que éste genera, ha impedido la vigencia de un esquema derendición de cuentas por parte de las municipalidades y establecer responsabilidad local en elmanejo de residuos sólidos.

4.1.2 Escasa coordinación interinstitucional

a) Visión intersectorial

A pesar de la concurrencia de varias entidades públicas en lo referente al manejo deresiduos sólidos, no se ha logrado estructurar un modelo de gestión pública que defina los roles ycompetencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellos relacionados con losimpactos ambientales que éste genera, ni sobre su impacto social de grupos vulnerablesespecialmente de los minadores.

b) Ruptura de enfoques: los servicios y la gestión ambiental

Es preciso reconocer que el manejo de los servicios relacionados con la recolección,transporte y disposición de residuos sólidos no puede abstraerse de los impactos que éstasoperaciones generan en el entorno ambiental. No es posible aislar el “servicio de los residuossólidos” de la “gestión ambiental”. Ambos enfoques deben integrarse tanto desde la perspectivatécnica de las operaciones, como desde las competencias institucionales de supervisión y control.

c) Roles y competencias de actores institucionales

La gestión del MIDUVI y del Ministerio del Ambiente se complementa con la de otrasentidades vinculadas al sector, quienes han asumido al respecto, de manera generalizada,conceptos sobre gestión ambiental y/o calidad ambiental, con lo cual se agregan responsabilidadesinstitucionales sobre el manejo de residuos sólidos a través de otras unidades administrativasubicadas en diversos ministerios. Sin embargo, en algunos casos tal situación ha generadoambigüedad de competencias y conflictos entre las entidades.d) Instrumentos de coordinación y control

Ecuador 139

La carencia de instrumentos de coordinación y control (normas y estándares técnicos)agrava el manejo inadecuado de los sistemas de residuos sólidos. Las entidades responsables deproveerlos no han logrado consensar, difundir y aplicar tales normas y estándares, quedando lasmunicipalidades desprovistas de patrones técnicos que orienten su gestión.

4.1.3 Insuficiencia de información

No se dispone de información sobre el sector que refleje su problemática y direccione lasintervenciones. No existen datos confiables sobre coberturas, rendimientos, infraestructura yequipamiento, banco de proyectos e inversiones y fuentes de financiamiento. Los datos disponiblesprovienen por lo regular de instituciones municipales, para las cuales el tema de residuos sólidosaparece solamente como una variable marginal.

Dichas instituciones, al no estar orientadas a la gestión de residuos sólidos, no satisfacenlos requerimientos de información gerencial y seguimiento del sector, ya que no han sido diseñadascon tales propósitos, es decir en calidad de insumos de información para la toma de decisiones.

4.2 Aspectos Críticos Relativos al Marco Legal y Normativo

4.2.1 Desconocimiento del marco legal y de su aplicación por las municipalidades

La débil e insuficiente capacidad de gestión de las entidades municipales principalmente enel conocimiento del marco legal, el control y la aplicabilidad de las modalidades de la prestación deservicios con participación del sector privado y de las comunidades, ha creado un alto índice deincumplimiento normativo dando como resultado servicios de deficitarios en calidad y cobertura.

Esta situación de por sí crítica, combinada con la falta de una adecuada y fuertecoordinación institucional, duplica esfuerzos y crea competencias desleales innecesarias. Además,la ausencia de monitoreo y control sobre el cumplimiento de responsabilidades, principalmente delos prestadores del servicio, ha generado un sistema blando y sin resultados considerables demejoramiento.

4.2.2 Marco legal difuso, incompleto y sin estructura intersectorial

La legislación nacional existente en materia de manejo de residuos sólidos es sin dudafragmentaria, lo cual genera repeticiones e inconsistencias, porque los requerimientos legislativosestán dispersos entre distintas leyes de carácter sectorial. Así mismo, existen importantes vacíosnormativos, que no permiten tratar todas las fases que conforman el ciclo de la gestión asociadacon los residuos sólidos.

Esta disfuncionalidad del marco legal propicia la indefinición de responsabilidades y traslapede competencias entre las entidades del Estado ecuatoriano, que tienen alguna injerencia alrespecto, generando discrecionalidad, confusión, burocracia y resultados poco efectivos. Asimismo,es responsable indirecto de la escasa participación del sector privado y de otros terceros enactividades del sector.


4.2.3 Carencia de instrumentos normativos de carácter técnico

Por otro lado, hay una enorme carencia de Normas Técnicas Obligatorias, que permitan laaplicación de los instrumentos jurídicos de primer y segundo nivel, como son las leyes yreglamentos, así como para orientar la gestión de las municipalidades, buscando que los serviciosse lleven a efecto en términos de sustentabilidad social, ambiental y sanitaria. Estos instrumentosdeben ser estructurados y formulados para su publicación en forma concensada por los Ministeriosdel Ambiente, de Salud y de Desarrollo Urbano y Vivienda.

4.3 Aspectos Críticos con Respecto a Economía y Finanzas

4.3.1 Los servicios son económicamente insostenibles

Se estima que en promedio los servicios de aseo urbano son subsidiados en un 80%, vía elpresupuesto municipal. Esta situación se debe a las siguientes carencias:

• La administración económico-financiera en las municipalidades es Ineficiente.

• No existe práctica para realizar el análisis de costos reales del servicio.

• Se adolece de una política nacional tarifaria.

• La participación (inversión) privada es incipiente.

• No hay claridad en cuanto a instrumentos económicos (incentivos) para alentar la inversiónprivada.

• Las líneas de crédito no están suficientemente definidas.

4.3.2 No existen condiciones para alentar las inversiones en el sector

Hay una marcada ausencia de condiciones que promuevan la inversión en el sector porparte del sector privado, debido fundamentalmente a la falta de una política nacional que oriente alsector en esta materia. A esto se suma la carencia de instrumentos específicos dentro del marcolegal, que se convierta en un adecuado soporte para promoción de inversiones en el sector.

4.3.3 Gestión administrativa-contable deficiente

Al nivel municipal, se puede decir que en términos generales hay una marcada ineficienciaen lo que se refiere a la parte administrativa-contable. Esto se debe a que nunca se ha establecidoun proceso sostenido de asistencia técnica integral, así como a la poca importancia "política" quetiene el sector para los alcaldes y la falta de expresión e intervención de la sociedad, que es elprincipal beneficiario del sector y quien sufre las consecuencias de mal servicio.

4.3.4 Carencia de esquemas de gestión alternativos

No se han promovido modelos de gestión alternativos que consideren el manejo de losresiduos sólidos, tomando en cuenta el escenario ecuatoriano, compuesto por una gran cantidad depoblaciones medias, así como una alta población rural asentada en pequeñas comunidades, dondela tercerización del servicio no es el esquema más eficiente. Esto se debe sin duda, a losproblemas siguientes:

Ecuador 141

• No existe una política nacional que oriente el sector y promueva la participación de terceros

• El marco legal-institucional existente, carece de mecanismos claros y precisos que puedanpotenciar nuevos modelos de gestión

• No existen iniciativas para fomentar la participación comunitaria, ni como actor directo en laprestación del servicio (microempresas comunitarias), ni como fiscalizador social de losservicios

4.4 Aspectos Críticos Asociados a los Temas de Salud y Ambiente

Debido a la complejidad y poca documentación de los efectos que tiene el manejoinadecuado de los residuos sólidos sobre la salud y el ambiente, para la identificación de losaspectos críticos en esta materia, se aplicó una metodología complementaria a la descrita al iniciode este capítulo, en donde primeramente se identificaron los principales efectos de acuerdo alanálisis situacional. Posteriormente, con el fin de poder calificar dichos efectos, dado lo intangibleque resulta pretender jerarquizar de algún modo los daños debidos a la exposición de residuos malmanejados, se consideró necesario, utilizar un sistema de indicadores para cada uno de los efectosidentificados en la Matriz de Jerarquización de Efectos, dándoles un nivel de severidad con el cualpoder calcular un índice ponderado, que permitiera ayudar a precisar los aspectos críticos.

De todos los indicadores propuestos, se utilizaron aquellos relacionados con informacióndisponible, la que se expresó en porcentaje de existencia o disponibilidad. Por ejemplo: porcentajede recolección de residuos, porcentaje de una muestra de municipios que tienen relleno sanitario orecolección diferenciada de residuos infecciosos.

Para expresar mejor la situación del país, éste se dividió en dos grupos: las dos ciudadesmás grandes y el resto de municipios, criterio que aplica tanto en forma global como para unamuestra, por ejemplo, de 10 municipios representativos. No se descartaron los indicadores sininformación disponible, por lo que al final fueron caracterizados, como puntos críticos sin nivelcuantitativo de prioridad.

Para calcular el índice ponderado, se adjudicó un nivel de severidad que dependía de dosfactores: peligro para la salud o el ambiente y cantidad de población o recursos naturales queestaban expuestos. Por lo tanto, se establecieron los niveles de severidad para el tema de salud ypara el tema ambiental, los cuales se consignan en los cuadros 4.1 y 4.2.


Cuadro 4.1 Indicadores de severidad para el tema ambiental

AtributoAfectado Indicador Severidad

Presencia de residuospeligros

5

Servicio de recolección sinsegregación de residuosinfecciosos

4

Ausencia de rellenossanitarios

3

Quema en botaderos 3Falta de control de biogas ylixiviados

ND

EntornoAmbiental

Manejo inadecuado deescombros

ND

* ND: No determinado.

Cuadro 4.2 Indicadores de severidad para el tema de salud

AtributoAfectado

Indicador Severidad

Porcentaje de basura sin recolectar 4Ausencia de rellenos sanitarios 3Quema en botaderos 3Salud PúblicaManejo de residuos en zona ruralPorcentaje sin recolección de residuos infecciosos 3Minadores en botaderos 2Salud OcupacionalEsperanza de vida NDPérdidas humanas por deslizamientos en botaderos 3Accidentes y

Desastres Manejo inadecuado de escombros 2

* ND: No determinado.

Los resultados de la cuantificación de los aspectos prioritarios pueden verse en los cuadros4.3 y 4.4, en los que se expresa el tema, el subtema, los eventos considerados, los indicadoresdisponibles, la cuantificación del indicador, el nivel de severidad y el índice ponderado, que fueutilizado para determinar la gravedad del daño y por tanto la definición de los aspectos críticos.

Ecuador 143

Cuadro 4.3 Calificación eventos según la severidad. (Quito y Guayaquil)

Tema Subtema EventoIndicador

DisponibleQuito-Guayaquil

(%) SeveridadIndice

PonderadoSalud

ocupacionalContaminación por residuosinfecciosos

% sin recoleccióndiferenciada

50 3 3

Accidentesy desastres

Frecuencia y gravedad Pérdidas humanas 50 3 3

SaludPública

Cobertura de recolección % sin recolectar 20 4 2

SaludPública

Rellenos sanitarios % sin rellenos 50 3 3

Saludocupacional

Minadores Minadores en botaderos 50 2 2

SaludPública

Iquema Iquema en botaderos 0 3 0

SaludPública

Cobertura de poblaciónperiurbana

SaludPública

Aislamiento inmediato

Saludocupacional

Vacunas al personal

Saludocupacional

Esperanza de vida

SaludY

ResiduosSólidos

Accidentesy desastres

Capacidad de respuesta aemergencias

EntornoAmbiental

Celda de seguridad pararesiduos infecciosos

% sin celda deseguridad

100 5 10

EntornoAmbiental

Recolección de residuosinfecciosos

% sin recolección deestos residuos

50 4 4

EntornoAmbiental


EntornoAmbiental

Quema Quema en botaderos 0 3 0

AmbienteY

ResiduosSólidos

EntornoAmbiental

Falta de control de biogas ylixiviados

Gestiónambiental

Cobertura de recolección % de recolección 80 4 6

Gestiónambiental

Diagnóstico Existe diagnóstico 90 3 5

Gestiónambiental

Rellenos sanitarios % con rellenossanitarios

50 5 5

PrácticasAmbientales

Sistemas deAprovechamiento

Municipios con estossistemas de compostaje

0 4 0


Clasificación domiciliaria delos residuos

0 5 0

Gestiónambiental

Normas ambientales

AmbienteY

ResiduosSólidos.

AspectosPositivos

Gestiónambiental

Cierre sanitario debotaderos

Aspectos desalud

Aplicación de sanciones % aplicación desanciones

70 5 7

Aspectos desalud

Población que almacena yentrega adecuadamente losresiduos

% de población quecumple normas

70 3 4Comunidad

yResiduosSólidos Aspectos de

ambienteClasificación domiciliaria delos residuos

% población queclasifica

0 4 0


Cuadro 4.4 Calificación eventos según la severidad. (Resto del país)

Tema Subtema Aspectos IndicadorDisponible

Resto del país(%) Severidad Indice

Ponderado

Saludocupacional

Contaminación porresiduos infecciosos

% sinrecoleccióndiferenciada

90 3 5

Saludocupacional

Minadores Minadores enbotaderos

90 2 4

Salud Pública Rellenos sanitarios % sin rellenos 80 3 5

Salud Pública Cobertura de recolección % sin recolectar 30 4 2

Salud Pública Quema Quema enbotaderos

30 3 2

Salud Pública Cobertura de poblaciónperiurbana

Salud Pública Aislamiento inmediato

Saludocupacional

Vacunas al personal

Saludocupacional

Esperanza de vida

Accidentes ydesastres

Frecuencia y gravedad Pérdidashumanas

Nd 3

SaludY

ResiduosSólidos

Accidentes ydesastres

Capacidad de respuesta aemergencias

EntornoAmbiental

Celda de seguridad pararesiduos infecciosos

% sin celda deseguridad

90 5 9

EntornoAmbiental

Recolección de residuosinfecciosos

% sinrecolección deestos residuos

90 4 7

EntornoAmbiental


EntornoAmbiental

Quema Quema enbotaderos

30 3 2

AmbienteY

ResiduosSólidos

EntornoAmbiental

Falta de Control de biogasy lixiviados

Gestiónambiental

Cobertura de recolección % derecolección

70 4 6

Gestiónambiental

Rellenos sanitarios % con rellenossanitarios

20 5 2


Clasificación domiciliariade los residuos

10 5 1


Sistemas deAprovechamiento

Municipios conestasinstalaciones

10 4 1

Gestiónambiental

Diagnóstico Existediagnóstico

10 3 1

Gestiónambiental

Normas ambientales

AmbienteY

ResiduosSólidos.

AspectosPositivos

Gestiónambiental

Cierre sanitario debotaderos

Aspectos desalud

Aplicación de sanciones % aplicación desanciones

60 5 6

Aspectos desalud

Población que almacena yentrega adecuadamentelos residuos

% población quecumple normas

50 3 3Comunidad

yResiduosSólidos Aspectos de

ambienteClasificación domiciliariade los residuos

% población queclasifica

10 4 1

Ecuador 145

Finalmente, una vez concluido el ejercicio para determinar la severidad de los efectos enmateria de salud y ambiente, se definieron los aspectos prioritarios que se describen en los cuadros4.5 y 4.6, con sus respectivos efectos o impactos.

Cuadro 4.5 Aspectos prioritarios en materia de salud

Indicadores Aspecto prioritario Efectos

Contaminación por residuosinfecciosos y peligrosos (3,5)Minadores en los botaderos (2,4)

Salud ocupacional Altos riesgos ocupaciones

Residuos sin recolectar (2,2)Falta de rellenos sanitarios (3,5) Salud pública Riesgo de transmisión de

enfermedadesManejo inadecuado en área rural Salud en el área rural Incremento de enfermedades en

el área rural

Cuadro 4.6 Aspectos prioritarios en materia ambiental

Indicadores Aspecto prioritario Efectos

Contaminación por residuospeligrosos (10,9)Falta de recolección de residuospeligrosos (4,7)

Manejo inadecuadode residuos peligrosos

Contaminación de aire y suelo

Falta de rellenos sanitarios (3,5) Contaminación del aguaBotaderos clandestinos Manejo inadecuado

de disposición final Afectación ecológica y de recursosnaturales

Población que cumple normasDeterioro del paisaje

Porcentaje de basura recolectada

Botaderos clandestinos

Contaminación visual Deterioro de lugares turísticos

4.5 Aspectos Críticos Inherentes al Desarrollo Social y la Participación de laSociedad

4.5.1 Con respecto al desarrollo social

a) Marginación de grupos productivos

Es evidente la marginación en que viven los grupos de minadores, así como la que subsisteen el ámbito laboral de los empleados municipales que llevan a cabo los servicios de aseo, debidofundamentalmente a que no se valora su trabajo, porque éste se relaciona con el manejo de labasura. Gran parte de esta situación se debe a la percepción equivocada y simplista con la que lasociedad en general, valora las actividades relativas al manejo de la basura: "Basura = Suciedad =Desprecio". Este fenómeno promueve la falta de autoestima entre estos grupos, así como un


resentimiento contra una sociedad que para ellos es la responsable de que en su vida, no existaninguna alternativa de desarrollo.

b) Deterioro de la calidad de vida de la población

La escasa cobertura de los servicios de aseo, así como la falta de infraestructura en cuantoa la disposición final de los residuos sólidos, da por resultado que la calidad de vida en general de lasociedad ecuatoriana se vea afectada, principalmente de los barrios urbanos o comunidades quecolindan con botaderos de basura clandestinos, oficiales o aceptados. Este tipo de deterioro nosolo es visual, sino también afecta la funcionalidad urbana y rural, incluyendo el impacto económicopor la depreciación de terrenos e inmuebles ubicados cerca de los botaderos.

c) Reducida participación comunitaria y casi nula expresión social

Es un hecho la reducida participación de la comunidad en el manejo de la basura, ya sea através de microempresas comunitarias, o bien como observadores y/o fiscalizadores de losservicios. Así mismo, la expresión ciudadana es limitada, con relación a la calidad y oportunidad delos servicios.

Esto se debe mayormente a una visión deformada que hasta la fecha subsiste en cuanto alpapel de la sociedad de simple observador sin derecho a opinión, respecto a un servicio otorgadopor un gobierno paternalista, el cual le brinda como si fuera una especie de favor, por lo que lapoblación no tiene derecho a quejarse. Así mismo, la falta de costumbre en la sociedad respecto ala exigencia de sus derechos, sumado a la inexistencia de espacios de participación, favorecen lasituación antes descrita.

d) Ausencia de educación ambiental

Sin duda, esto es consecuencia de la escasa importancia que se le da al tema, a que estetipo de educación no es exigida por nadie, a la falta de una verdadera coordinacióninterinstitucional, así como a que las municipalidades pocas veces consideran algún presupuestopara atender este importante renglón.

4.5.2 Con respecto a la participación ciudadana

a) Importancia relativa del tema para los órganos legislativos

El débil enfoque que se da al manejo de los residuos sólidos está relacionado con la falta deconocimiento sobre el tema, junto a la débil exigencia ciudadana sobre los problemas que genera elmal manejo de los residuos sólidos, así como por el hecho de que su manejo no se ha consideradocomo un tema merecedor de incluirse en la agenda nacional.

b) Participación limitada de ONG

Salvo algunas excepciones, por lo regular, la participación de las ONG con respecto al tema,se hace sin una visión integral de los problemas, de manera unilateral y sin propuesta alternativa.En gran parte esto se debe a que muchas ONG responden a intereses internacionales, sonfinanciadas con fondos que provienen del extranjero y muchas veces no cuentan con cuadrostécnicos capacitados y actualizados.

Ecuador 147

c) Percepción equivocada de la sociedad

Generalmente la sociedad se manifiesta en contra de cualquier iniciativa tendiente a resolverel problema de los residuos sólidos, como lo es el establecimiento de un nuevo relleno sanitario,debido a una percepción equivocada del problema, que está ligada a la falta de información veraz yobjetiva, a la carencia de programas de educación ambiental y sanitaria, así como también a la faltade credibilidad que en general tiene de sus instituciones de gobierno.

d) Visión unilateral del tema que impide la integración de todos los involucrados

La visión que se le ha dado hasta ahora al problema de los residuos sólidos, como si fuerasolo un servicio, sin tomar en cuenta los componentes político, social, ambiental y de salud, hapropiciado la percepción que su manejo es un asunto entre el usuario y quién le da el servicio,olvidándose de otros actores de suma importancia, cuya falta de integración ha dado por resultadoque el sector se haya desarrollado débilmente y sin orientación alguna. En ese sentido, algunas delas carencias más importantes detectadas son las siguientes:

• El sector educativo no tiene intervención alguna, ni en el ámbito formal ni tampoco en elinformal.

• No se ha dimensionado hasta la fecha la responsabilidad que tienen los sectoresproductivos, que son los verdaderamente responsables de la demanda de servicios públicospor la actividad informal.

• Tampoco se ha definido la responsabilidad del sector productivo generador de bienes yservicios, que muchas veces condiciona los hábitos de la población, como generadores debasura.

• Es muy incipiente la participación de la iniciativa privada, por la gran cantidad deprocedimientos administrativos a cumplir, así como por la falta de fomento a suparticipación.

• La participación productiva de la comunidad organizada a través de microempresas ha sidomuy incipiente hasta la fecha, especialmente por la falta de promoción de las mismas, asícomo de los beneficios que pueden aportar, lo cual les ha dado una imagen equivocada,desgastada y degradada ante la sociedad.

• Nunca se ha reconocido a los minadores como agrupaciones productivas que puedenincrementar y mejorar el reciclaje, tornándolo en una actividad eficiente, organizada, formaly con reconocimiento de la sociedad.

• Hasta la fecha, no se ha considerado a los grupos comunitarios como una vía deautogestión en el medio rural para resolver el problema de los residuos sólidos.


4.6 Aspectos Críticos que Corresponden a los Esquemas Técnicos yOperacionales

4.6.1 Aspectos críticos técnico operativos

a) Generación

La información disponible sobre la generación de residuos sólidos en el país esrelativamente antigua y se presume que en dichos estudios se han realizado utilizando distintasmetodologías de análisis.

A excepción de los residuos sólidos de establecimientos de salud, no se han analizadoadecuadamente las características de los residuos sólidos especiales y peligrosos.

b) Almacenamiento

No existe una adecuada estandarización de los recipientes para el almacenamiento de losresiduos sólidos municipales, peligrosos y especiales.

Los centros comunales de almacenamiento de residuos sólidos (contenedores) tienden aconvertirse en microbasurales por la falta de capacidad de recolección de los prestadores delservicio y por los hábitos de la población.

Los contenedores u otros recipientes de almacenamiento colectivo son destruidos o sonrobados.

c) Barrido

El barrido se realiza repetidas veces en una misma calle, debido a los hábitos de lapoblación y por la falta de papeleras u otros recipientes apropiados.

Los residuos del barrido se acumulan por largas horas en la vía pública.

Existe poca experiencia y análisis sobre la conveniencia de utilizar barrido mecánico.

Los trabajadores del barrido constituyen el grueso de las personas asignadas al área deaseo urbano, pero no son valorados adecuadamente. El personal de barrido por lo general es pocoestimulado y valorado.

d) Recolección

En algunos casos se utilizan vehículos de recolección inapropiados a las característicasurbanas y al tipo de residuos.

Los vehículos de recolección son de distintas marcas, tipo y antigüedad, dificultando elaprovisionamiento de repuestos y las operaciones de mantenimiento preventivo y correctivo.

Se practica la segregación durante la recolección de residuos sólidos.

La recolección de los distintos tipos de residuos sólidos (municipales, peligrosos yespeciales), se realiza de manera indiscriminada.

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Las unidades de recolección no llegan al destino prefijado por limitaciones en la capacidadde control de las municipalidades.

Las rutas y frecuencias de recolección no se diseñan o ajustan técnicamente, ya que noefectúan estudios de tiempos y movimientos.

Limitada capacidad para realizar mantenimiento preventivo.

Unidades de recolección obsoletas y en algunos casos utilizadas para atender otrasnecesidades de los municipios (por ejemplo, volquetes que transportan materiales de construcción).

Los vehículos de recolección, en ocasiones, tienen que hacer largos recorridos por la faltade estaciones de transferencia.

e) Estaciones de transferencia

Solo opera una estación de transferencia en la ciudad de Quito, siendo inexistente este tipode infraestructura en el resto del país debido al desconocimiento de las ventajas que ofrecen parahacer el servicio más eficiente, reducir costos de operación y evitar el desgaste extremo de lasunidades de recolección.

f) Tratamiento

Salvo algunos incineradores, no existen centros de tratamiento de residuos sólidospeligrosos y hospitalarios.

Los incineradores existentes en establecimientos de salud no operan por dificultadesfinancieras y limitada capacidad técnico operativa de las entidades responsables de su operación ymantenimiento.

No se ha desarrollado hasta ahora un mercado formal de intercambio de residuos sólidos(Bolsa de residuos).

g) Disposición final

La gran mayoría de las poblaciones no cuentan con rellenos sanitarios, utilizándose losbotaderos a cielo abierto en forma recurrente para la disposición final de la basura.

La disposición final de la basura ha merecido poca prioridad por parte de las autoridadesmunicipales.

La disposición final vía el botadero se realiza simultáneamente con prácticas inadecuadasde segregación informal de residuos sólidos.

Los rellenos sanitarios que operan en el país no cuentan con programas de monitoreo ycontrol ambiental.

h) Segregación

Las operaciones del sector informal de recuperación de residuos sólidos (minadores)desbordan las capacidades de control y fiscalización de los municipios.


La recuperación de residuos sólidos con cierto valor en el mercado se realiza con una altamarginación de los minadores y con una estructura de cacicazgo, de la se benefician solamenteunos pocos.

i) Recursos humanos y desarrollo tecnológico

El tema del manejo de residuos sólidos no está debidamente incorporado en los programaseducativos a nivel de licenciatura y postgrado, ni tampoco en los programas de actualización yeducación continua.

El sector de residuos sólidos es económicamente poco atractivo para el profesional otécnico ecuatoriano.

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5. POSICIÓN ESTRATÉGICA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLODEL SECTOR

5.1 Bases para el Desarrollo de una Política Intersectorial

En la Región de América Latina, y por tanto también en el Ecuador, son muchas lasmanifestaciones del quehacer de sus sociedades sin un enfoque de sustentabilidad. Esto sedemuestra en el caótico crecimiento de sus principales ciudades, los cinturones marginales, lapobreza urbana, su desarrollo industrial sin control ambiental, la afectación de los recursosnaturales, el aprovechamiento del recurso hídrico sin racionalidad, la contaminación de acuíferos,el impacto en la calidad del aire, la disminución en la productividad de los suelos, la desertificación,la pérdida del bosque nativo, el deterioro de la capa de ozono, la afectación a la fauna, flora ycadenas tróficas, así como de los efectos en el suelo, aire y agua por la mala disposición de labasura.

En gran parte esto se debe a los enfoques inapropiados en la solución de los problemas, ala aplicación de políticas unilaterales, al sometimiento del interés público ante intereses particulares,a la carencia de una visión integral y a la excesiva intervención del sector público en asuntos queson del interés de toda la sociedad.

En particular, con respecto al manejo de los residuos sólidos, los problemas se hanagudizado por la aplicación de políticas sectarias y sin un enfoque integral. Generalmente losmodelos de gestión que se han aplicado han sido poco apropiados por la falta de una orientaciónintersectorial, sin tomar en cuenta que el manejo de la basura va más allá de un simple serviciopúblico, ya que lleva consigo fuertes vínculos con el componente ambiental y el desarrollo social,así como cuotas indisolubles en materia de salud.

En ese sentido, cuando el tema ha sido abordado desde la perspectiva del sector salud se leha dado siempre un enfoque de asistencia social y de prevención médica, quedando relegado elentorno ambiental y minimizando el desarrollo y sustento económico administrativo del servicio deaseo.

Por otra parte, cuando el manejo de los residuos sólidos se ha visto como un asunto solo decompetencia ambiental, todos los demás componentes carecen de importancia ante lacontundencia del tema ambiental, aplicándose en la mayoría de los casos, normas y procedimientoscon una fuerte cuota conservacionista, sin analizar el impacto regulatorio y el costo de sucumplimiento. Esto da por resultado que no haya forma de atender dichos instrumentos, que sedesatienda su cumplimiento y, por consiguiente, se promuevan los botaderos de basura, los cualesvienen asociados con la marginación social, cultural y laboral de los minadores, esquemas que sinduda, hacen ver a la sustentabilidad, como una propuesta inalcanzable.

Así mismo, cuando el enfoque ha sido el de privilegiar los aspectos institucionales yadministrativos relativos a la prestación de los servicios, el tema se convierte en un mero y fríoasunto cifras, coberturas, eficiencias de cumplimiento y procedimientos administrativos, dondedifícilmente tiene cabida la variable ambiental y los aspectos relativos a la salud y al desarrollo de lacomunidad.

Aunado a lo anterior, la cada vez mayor inserción en la globalización universal, elcumplimiento de los compromisos internacionales, el retraso tecnológico, la carencia de recursoshumanos con solvencia técnica y bien capacitados, la falta de sustentabilidad ambiental y la pocaimaginación para crear e impulsar núcleos endógenos de ciencia y tecnología han propiciado que elsector de los residuos sólidos haya entrado en un franco proceso de retroceso, cuya atención


demanda propuestas más imaginativas que incluyan todas las variables que intervienen en laproblemática. En ese sentido, las políticas a desarrollar para fortalecer el sector referido, debensustentarse en las siguientes premisas:

• Reconocer la intersectorialidad que por naturaleza lleva consigo el manejo de los residuossólidos.

• Considerar que el control de los residuos sólidos debe incluir la aplicación de ciertosparadigmas universales, sustentados en convenios e iniciativas internacionales, queincluyen el principio de "el que contamina paga", el enfoque que promueve la sustentabilidadambiental, la promoción de la reducción en la fuente, el fomento de la valorización de losresiduos, el derecho de toda la sociedad a contar con servicios de aseo justos y equitativos;así como aplicar el concepto precautorio ante todo, para el manejo de los residuos sólidos.

• Aceptar que la disposición final de los residuos sólidos conlleva por sobre cualquierconsideración, un fuerte componente ambiental, hasta ahora mal atendido y encauzado.

• Orientar el manejo de la basura para que sea económicamente sostenible, socialmenteequitativo, ambientalmente sustentable y seguro desde el punto de vista de salud.

• Precisar que el mal manejo de los residuos sólidos atenta contra el ambiente en general,considerado como el patrimonio más universal de la humanidad, convirtiéndose por estehecho en un asunto de interés público, que va más allá de las competencias asignadas a lasdiferentes instancias de gobierno (nacional, provincial y municipal) y que demanda por lotanto la participación de toda la sociedad.

Por lo anteriormente mencionado, es imprescindible desarrollar la gestión del manejo de losresiduos sólidos con un enfoque sistémico, multidisciplinario e intersectorial, abordando losaspectos legales, institucionales, técnicos, económicos, administrativos, operacionales,ambientales, de salud, y los relativos al desarrollo de la sociedad; por lo que se deberán establecerlos mecanismos que permitan realizar una gestión apoyada en los siguientes principios rectores:

• Instrumentar la intersectorialidad del sector. El manejo de los residuos sólidos no soloes un servicio público, además tiene componentes vitales como son los aspectosambientales y de salud, así como los factores de tipo social. Así mismo, en otro plano,deben ser tomados en cuenta los temas financieros, políticos, administrativos einstitucionales.

• Establecer políticas globales de gestión acordes con el sector. En términos generales,estas políticas , fundamentales para el fortalecimiento del sector, son:

A nivel institucional: Fortalecer a las instituciones del sector, tanto a nivel nacional como anivel municipal, reordenando su gestión.

En materia de economía y finanzas: Las inversiones y gastos operacionales deben tenersustentabilidad con base en el cobro del servicio.

Respecto al desarrollo social: Satisfacer las necesidades de la comunidad, dar espacio a laparticipación ciudadana, integrar a los minadores al sector productivo y alentar laintervención del sector privado.

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Referente a los esquemas operacionales: Manejar integralmente todas las corrientes deresiduos asimilables a los residuos domiciliarios.

Con relación a los componentes ambiental y de salud: Prestar los servicios de aseo, sindeterioro del ambiente ni de la salud pública.

• Orientar la gestión, buscando una amplia participación de la sociedad. Por tocar aspectosrelativos a los temas ambientales y de salud, el sector debe integrar a las diferentesentidades de la sociedad, por tratarse de un asunto de interés público (ambiente y salud).Sin duda entonces, se debe promover la participación del sector público (en sus tres nivelesde gobierno), de la iniciativa privada, de los órganos legislativos, de los sectores industrial,comercial y de servicios, de la comunidad organizada, de los usuarios del sistema, de lasasociaciones gremiales y de profesionales, de las entidades académicas y del sectorinformal.

• Considerar a todos los residuos sólidos, como son los residuos domiciliarios, losprovenientes de comercios y servicios en general, los derivados de la limpieza pública y delbarrido de calles, los escombros y residuos de la industria de la construcción, los de origenindustrial asimilables a los domiciliarios y los generados en los establecimientos de salud.

• Promover la valorización integral de los residuos. Bajo este concepto se deben integrartodas las acciones relativas a la minimización de los residuos sólidos, reciclaje, reuso yaprovechamiento en general de ellos, incluyendo las correspondientes a lograr unadisposición final con mínimo impacto ambiental.

• Establecer una visión integral del manejo de los residuos sólidos, tomando en cuenta losaspectos financieros, tecnológicos, legales, de planificación, administrativos yoperacionales.

• Privilegiar el cumplimiento de objetivos integrales e intersectoriales, como son: disminuir lastasas de generación de residuos, incrementar la infraestructura en disposición final,desarrollar convenientemente los servicios, optimizar el aprovechamiento de los recursos,reducir los costos de operación, valorizar integralmente los residuos, promover laparticipación de toda la sociedad, prevenir la afectación de la salud pública y minimizar elimpacto ambiental.

• Definir un ámbito funcional, al interior y al exterior del propio servicio, que involucre lossiguientes componentes: producción de bienes de consumo, generación de residuossólidos, manejo de residuos, planeación de los servicios, marco legal, estructurainstitucional, inversiones, y sustentabilidad política, económica, social, de salud y ambiental.

5.2 Enfoque Conceptual Propuesto Para El Ecuador

Como se describió con detalle en el capítulo 3, hay cierto reconocimiento sobre laresponsabilidad que tienen diferentes instancias del sector público en el manejo de los residuossólidos. Sin embargo, son pocos los actores que se relacionan con el tema, y en general suparticipación no es del todo funcional. Por consiguiente, se corrobora la necesidad de aplicar unesquema interinstitucional para el fortalecimiento del sector, donde participen de manera ordenadatodas las partes involucradas en el manejo de los residuos sólidos, entre los que se destacan:

• Gobiernos nacional, provincial y municipal


• Usuarios de los servicios• Iniciativa privada• Sector informal• Organismos no gubernamentales• Comunidad organizada• Entidades académicas

Mediante el reordenamiento del sector podrá pasarse del actual círculo degradado querepresenta el manejo actual de la basura que se ilustra en la Figura 5.1, al ciclo virtuoso yequilibrado social, ambiental y económicamente hablando, que se muestra en la Figura 5.2.

FIGURA 5.1 Ciclo Degradado del Manejo de los Residuos Sólidos

USUARIOS MAL

ATENDIDOS Y CON

CALIDAD DE VIDA

DETERIORADA.

MÍNIMA SUSTENTABILIDAD

ECONÓMICA

CAPACIDAD DE PAGO

DEFICIENTE Y POCO

EQUILIBRADA

DEFICIENTES SERVICIOS DE ASEO

SIGNIFICATIVO IMPACTO

AMBIENTAL Y A LA SALUD.

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FIGURA 5.2 Ciclo Virtuoso del Manejo de los Residuos Sólidos

En ese sentido, con el fin de ordenar la participación de los actores involucrados en elmanejo de los residuos sólidos en el Ecuador, señalando el rol que deben cumplir en las figuras5.3, 5.4 y 5.5, se ilustra el esquema funcional a corto, mediano y largo plazo.

La estructuración progresiva en el corto, mediano y largo plazo del modelo intersectorial deresiduos sólidos mostrado en las figuras antes mencionadas, que permita atender el sector con unaplataforma de gestión más estructurada, fortalecida y funcionalmente bien definida, demanda lacomprensión de competencias en función de los siguientes roles y actores:

• Usuarios: agrupa a los generadores de residuos domésticos, comerciales, industriales y deotras fuentes; por ejemplo, residuos hospitalarios.

• Operadores directos: es deseable que sea otra instancia la que asuma dicha provisión,bajo las modalidades previstas en la normativa ecuatoriana, para lo cual se podría

USUARIOS BIEN ATENDIDOS

PRECAUTELANDO

SU CALIDAD DE

VIDA.

MAYOR SUSTENTABILIDAD

ECONÓMICA

CAPACIDAD DE PAGO JUSTA Y EQUILIBRADA.

SERVICIOS DE ASEO OPORTUNOS Y EFICIENTES

MÍNIMO IMPACTO AMBIENTAL

Y A LA SALUD.


considerar la creación de empresas municipales, mixtas, de autogestión comunitaria o departicipación privada.

La separación entre el ente controlador, la municipalidad y el operador, permitiría que elservicio se desarrolle de manera eficiente con mayor autonomía de gestión empresarial yposibilitaría la separación de los costos de servicios, en forma independiente de loscorrespondientes a la gestión municipal.

• Entidad Operadora: corresponde al nivel local, concebido como el espacio más cercano dela provisión del servicio de limpieza. La responsabilidad de su provisión recae en lamunicipalidad, en su calidad de gobierno local; aunque dicha responsabilidad no implica quesea ella quien directamente lo provea.

• Asistencia Técnica: la oferta de capacitación y asistencia técnica hacia las municipalidadesy operadores directos será provista mediante un sistema desconcentrado, que siendoarticulado por AME configure una plataforma de gestión con la participación de un conjuntode socios y aliados estratégicos, como serían las entidades públicas, privadas, ONG,universidades, entre otros.

• Regulación y Control: Es necesario disponer de una entidad de carácter nacional, que encalidad de ente regulador del sector, defina las normas, procedimientos, estándares decalidad de los servicios, modalidades de gestión y otras que permitan aplicar criterioshomogéneos en la provisión de los servicios a nivel nacional; con lo que se impediría que encada “localidad” se asuman formas de provisión desordenadas.

En términos generales, es importante mencionar que dentro de los esquemas defuncionamiento institucional propuestos para los diferentes horizontes de gestión, laregulación y control que se indican, se refieren fundamentalmente a los aspectosambientales y de salud relativos a la disposición final de los residuos sólidos, funciones querecaerían en los Ministerios de Salud y del Ambiente, buscando con esta propuesta regularel quehacer de las municipalidades respecto a dicha actividad, con el fin de que se lleve acabo en términos de no agresión a la salud y al ambiente. En el mediano y en el largoplazo, dicha competencia, de acuerdo con la iniciativa de descentralización que está porinstrumentarse, será delegada a los Consejos Provinciales.

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• Políticas: de carácter nacional sectorial, se conciben como los instrumentos que permitanintegrar el quehacer de los involucrados en la gestión en una misma orientación, así comotambién, que aseguren la coherencia del sector y a las que debe responder la gestión local.Corresponderá a los Ministerios de Desarrollo Urbano y Vivienda, del Ambiente y de Salud,la definición de tales políticas.

• Coordinación intersectorial: de carácter nacional pero con un enfoque intersectorial, queasegure la integralidad del manejo de los residuos sólidos, bajo conceptos de gestión ycalidad ambiental. Para ello, un Comité que integre solo a los tres ministerios antesseñalados, que derive del CIGER, se convierte en la instancia integradora de los diversosenfoques institucionales frente al sector. La consolidación del CIGER, terminará defortalecer dicho comité, para que asuma plenamente las funciones de política y planeaciónintersectorial, que demanda el país.

Finalmente, para concluir con la descripción de los esquemas funcionales propuestos, esimportante mencionar que en el esquema a largo plazo aparece la figura de una Superintendenciade Residuos Sólidos, cuya función sería la de controlar el cumplimiento de los servicios de aseo, nosolo en cuanto a la verificación administrativa y procedimental, sino también en cuanto alcumplimiento de eficiencias, coberturas y tarifas, así como en lo que se refiere a la atención deusuarios y a la correcta aplicación de normas y regulaciones ambientales y de salud,particularmente con respecto a la disposición final de la basura y al cuidado de la salud ocupacionalen todo el ciclo de los residuos sólidos.

Asimismo, la integración de los actores propuesta deberá sustentarse en una serie deajustes funcionales de las entidades vinculadas y de la normatividad vigente en la materia; así comoen la definición de la planeación del sector en el mediano y largo plazo (20 años por lo menos).

También será necesario una evaluación institucional de la gestión de las municipalidadespara determinar su capacidad de administrar y suministrar los servicios de aseo, así como susdemandas de fortalecimiento institucional. Los resultados de dicha evaluación permitirán diseñarlas acciones para incrementar la capacidad de gestión de las municipalidades, en cuanto a laadministración y prestación de dichos servicios.

Posteriormente, se deberán desarrollar acciones intensivas y extensivas de entrenamiento yasistencia técnica para las municipalidades; además de esperar que los ministerios sectoriales odel ramo funcionen en un contexto descentralizado e intersectorial.

Para fortalecer el tejido social y fomentar la inclusión de la sociedad civil se deberánpromover actividades de participación comunitaria y de comunicación horizontal a nivel local, quepermitan mejorar el diálogo entre la ciudadanía y el sector público.

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6. POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS

Para definir las políticas y estrategias que permitan fortalecer el sector de los residuossólidos en Ecuador, se consideró pertinente partir del listado de efectos por área temática,derivados de las actuales prácticas de manejo de dichos residuos, el cual fue preparado paraapoyar la identificación de los puntos críticos.

Con ese listado inicial de efectos, se prepararon también por área temática, matricesindividuales de interacción "efecto-causa-políticas-estrategias" (cuadros 6.1 al 6.10), no solo paradarle un sustento metodológico a la identificación y establecimiento de las políticas y estrategias degestión del sector, sino también, para formularlas con un enfoque de intersectoriallidad, ya queademás de hacerse vía un ejercicio integral con todo el grupo de consultores, se estableció laincidencia de las causas identificadas en diferentes efectos, así como la coincidencia de políticaspara diferentes causas.

De esta manera también se logró precisar la coincidencia de cada una de las políticasestablecidas con las diferentes áreas temáticas consideradas en el análisis; ejercicio que fuefundamental para establecer el carácter de dichas políticas, de lo cual resultaron políticas degobierno (de Estado), sectoriales (varios ministerios) e institucionales (ministeriales), como se indicaen el Cuadro 6.11.

Esta jerarquización de políticas de gestión también fue de mucha ayuda para darle claridadal establecimiento de los perfiles de proyectos prioritarios (Agenda de Trabajo). Asimismo fue uninsumo de mucha utilidad para establecer los compromisos que en el marco de un acuerdointerministerial, a cumplirse en fecha próxima, deben atender los Ministerios del Ambiente, de Saludy de Desarrollo Urbano y Vivienda, principales actores en el tema a nivel del Estado ecuatoriano. Enese sentido, las bases de ese acuerdo, serán las siguientes:

• El Ministerio del Ambiente deberá realizar a nivel nacional, la evaluación y el controlambiental de todos los sitios de disposición final de residuos sólidos.

• El Ministerio de Salud tendrá que brindar asistencia sanitaria a la comunidad rural,preferentemente con respecto al manejo de la basura, como una actividad de saneamientobásico, aprovechando su planta de promotores de salud.

• El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda tendrá por su parte que asistir a lasmunicipalidades en la definición de los costos del servicio y en la estructuración de tarifasreales, que permitan apoyar los esquemas de descentralización que el Gobiernoecuatoriano se encuentra impulsando actualmente para alentar la tercerización de losservicios de aseo del país.


Cuadro 6.1 Listado de efectos asociados al manejo de los residuos sólidos en Ecuador

ÁREA TEMÁTICA EFECTO

1. Altos riesgos ocupacionales2. Mayor riesgo de transmisión de enfermedadesSalud3. Incremento de morbilidad1. Impacto al aire – agua – suelo2. Afectación de recursos naturales3. Alteración de la ecología4. Contaminación de acuíferos

Ambiente

5. Deterioro del paisaje1. Marginación de ciertos grupos2. Alto índice de violencia social, delincuencia y alcoholismo en minadores yempleados municipales3. Deterioro de la calidad de vida4. Reducida expresión ciudadana5. Ausencia de educación ambiental

Desarrollo Social

6. Limitada expresión comunitaria1. Deterioro en la calidad y el valor de los bienes2. Servicios económicamente insostenibles3. Falta de garantías para realizar inversiones4. Inexistencia de instrumentos de promoción para la participación no –pública5. Desconocimiento de la inversión que demanda el sector

Economía yFinanzas

6. Las líneas de crédito no están suficientemente definidas1. Indefinición de la entidad responsable2. Débil presencia institucional de las entidades responsables3. Extrema rotación de funcionarios directivos4. Carencia de apoyo político5. Entidades responsables con imagen desvalorizada6. Escasa prioridad de los servicios dentro de la gestión7. Gran desconocimiento del marco legal y normativo8. Visión poco integral y sin énfasis en soluciones mancomunadas

Desarrollo de lasInstituciones

Responsables delServicio

9. Se soslaya la actividad de los minadores1. Carece de políticas de gestión2. Duplicidad en programas de trabajo3. No hay concurrencia en la gestión4. Difícil interrelación entre los involucrados5. Falta de participación de otras instancias (Finanzas y desarrollo social)6. El componente educacional no es tomado en cuenta

Gestión del EstadoEcuatoriano

7. Gobiernos locales con multiplicidad de funciones1. Duplicidad de funciones2. Marco legal desactualizado, difuso, sin enfoque sistémico y sin presenciaintersectorial3. Inexistencia de instancias para su cumplimiento4. Desconocimiento de su existencia y su aplicación5. Ausencia de principios de compromiso internacional

Marco LegalNormativo

6. Falta de normatividad técnica que soporte el marco legal

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Cuadro 6.1

(Continuación)

ÁREA TEMÁTICA EFECTO

1. Carencia de infraestructura sobre todo en disposición final2. Servicios deficitarios de recolección y limpieza3. Inexistencia de mantenimiento preventivo4. Canibalismo de equipos5. Empleo ineficiente de los equipos6. Utilización de equipos no acordes a los requerimientos (Principalmenteámbito rural)7. Ausencia de procedimientos técnicos en la gestión de los servicios8. Falta de especialización en los servicios9. Existencia de botaderos clausurados incorrectamente10. Utilización del botadero como principal opción para la disposición final

Desarrollo TécnicoOperacional

11. No existen indicadores representativos del sector1. Baja accesibilidad del personal a prestaciones legales2. Falta de especialización del personal operativo3. Inexistencia de capacitación de todo el personal4. procedimientos administrativos altamente burocráticos5. Entidades administrativas sin identidad6. El costeo de los servicios no es una actividad que intervenga en laadministración7. Agrupaciones sindicales que invaden la competencia administrativa

Administración delManejo de los

Residuos

8. El servicio de aseo se constituye también como un área de desplazadosmunicipales1. importancia relativa para órganos legislativos2. Inquietud de la población sin respuesta3. Participación de ONG asumiendo roles que no le corresponde4. Propuestas de ONG unilaterales y con visión parcial5. Percepción equivocada de la sociedad con respecto a la disposición final6. Instituciones educativas sin intervención7. Falta dimensional el papel que tienen los sectores productivosresponsables de la demanda de servicios8. Falta dimensionar la responsabilidad del sector productivo generador debienes y servicios9. Incipiente participación del sector privado10. Falta de profesionalización del sector de las microempresas11 No se reconoce a minadores como agrupaciones para promover elreciclaje (No minado)

Participación de laSociedad

12. No se ha explorado considerar a los grupos comunitarios como una víade solución en el ámbito rural


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7. PERFILES DE PROYECTO PRIORITARIOS

7.1 Proyecto No.1: Inventario Nacional de la Disposición Final de DesechosSólidos

Planteamiento del problema

El problema de mayor magnitud en el manejo de los residuos sólidos en Ecuador es sudisposición final, que en la mayoría de casos se realiza en vertederos a cielo abierto, en quebradas,cursos de agua y la orilla de los caminos, causando gran afectación al ambiente.

La Asociación Ecuatoriana de Municipalidades (AME) ha promovido la construcción derellenos sanitarios en muchos cantones ecuatorianos, así como el Banco del Estado a través decréditos. Sin embargo, ésta que a primera vista es una solución, se ha convertido en un problemaadicional por la falta de control en el manejo de los rellenos, que han quedado convertidos ensimples botaderos.

Objetivos

• Contar con inventario nacional de los sitios de disposición final

• Conocer el estado de infraestructura de la disposición final

• Identificar los sitios de mayor impacto que ocasionan los inadecuados sistemas dedisposición final

• Plantear el sistema para realizar el control ambiental de la disposición final de residuos

• Fortalecer los servicios de manejo de los residuos sólidos

• Fortalecer integralmente la capacidad de gestión municipal de los servicios

Alcances

• El Ministerio del Ambiente cuenta con un inventario de los sitios de disposición final a nivelnacional y conoce detalladamente la problemática ambiental que éstos producen

• El Ministerio del Ambiente dispone de herramientas técnicas, legales y económicas que lepermiten iniciar un sistema de control y monitoreo permanentemente el manejo de losrellenos sanitarios por parte de los concejos municipales

• Los funcionarios de los concejos municipales están concientes y conocen la importancia demanejar adecuadamente la disposición final

• Propuesta de un plan para el mejoramiento de la disposición final de los desechos sólidos,acordado con los concejos municipales

Productos

Contar con un inventario nacional de los sitios donde se realiza la disposición final de losresiduos sólidos, lo cual permitirá cuantificar los impactos al ambiente, definiendo las prioridades de

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las zonas a atender. Además, el inventario permitirá conocer los requerimientos de demanda deinfraestructura para este componente del servicio.

Conjuntamente con el Ministerio del Ambiente se definirán las necesidades técnicas ynormativas que existan para que esta institución pueda llevar adelante un control y monitoreo delmanejo de los rellenos sanitarios. En la normativa deberá incluirse la aplicación de sanciones y unsistema de calificación para el manejo de los sitios.

Durante la ejecución del proyecto se probarán los instrumentos metodológicos que sediseñen, a través de una primera evaluación y calificación al 30% de los sitios. Esta pruebapermitirá ajustar los instrumentos para su posterior utilización.

En un trabajo conjunto con el Ministerio del Ambiente se concientizará a los funcionariosmunicipales, responsables del manejo de la disposición final de la basura, sobre los fundamentostécnicos, ambientales y de salud, para su manejo eficiente. Esta capacitación deberá extenderse alos diferentes estamentos municipales relacionados, así como a concejales y alcaldes, ytrabajadores de las instancias, empresas o unidades de aseo.

El instrumento será una lista de control de aplicación rápida que pueda evaluar fácilmente ala mayor cantidad de instalaciones de disposición final con las que cuenta el país.

Situación actual y posterior a la implementación del proyecto

Situación actual

Muchos de los sitios de disposición final existentes en el país son manejados comobotaderos a cielo abierto, sin ninguna consideración técnica, lo que ocasiona problemas decontaminación de aguas y suelos y afectaciones a la salud humana.

Las normas que establecen el manejo técnico de los rellenos sanitarios y las ventajasambientales y de salud derivadas no han sido asumidas por los municipios, razón por la cual lamayoría de los rellenos sanitarios construidos se han convertido después de poco tiempo enbotaderos a cielo abierto. El país no ha definido un organismo oficial encargado de su control ymonitoreo.

Situación posterior a la implementación del proyecto

El proyecto permitirá contar con un plan de trabajo a nivel nacional para que los sitios dedisposición final de basura en el país sean manejados bajo consideraciones técnicas respetuosasdel ambiente y la salud humana. Además, a partir de la concientización realizada a funcionarios ydignidades municipales se espera iniciar un cambio de actitud ante la problemática de la disposiciónfinal, y del establecimiento de herramientas y normativa apropiada para el control, monitoreo ysanción.

Beneficiarios

La población en general, funcionarios municipales, Ministerio del Ambiente y sus oficinasdescentralizadas, municipios, AME, CONCOPE.

Actores Involucrados

Ministerio del Ambiente, Asociación Ecuatoriana de Municipalidades, municipios medianos ypequeños del país.


Organismo Responsable: Ministerio del Ambiente

Sostenibilidad orgánica y financiera

La autoridad ambiental requiere ejercer el control y optimizar el manejo de los residuossólidos generados en el país. Parte del ejercicio de la aplicación del principio de autoridad es elcontrol y seguimiento de los gobiernos locales con respecto a la aplicación de la normativa nacional,lo cual se encuentra previsto en la Ley Ambiental Nacional.

Además, como parte de la delegación de funciones del Ministerio del Ambiente a losmunicipios deben suscribirse convenios que establezcan la obligatoriedad por parte de losgobiernos locales de reportar la información sobre las condiciones del manejo de los residuossólidos en sus jurisdicciones, y la capacidad y autoridad del Ministerio para ejercer control sobreellos.

Duración: Un año

Costo estimado: US$150.000 (sujeto a definirse)

Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, USAID

7.2 Proyecto No. 2: Planificación del Sector


El sector no dispone de una agenda específica para atender las demandas debido a queéstas no han sido suficientemente procesadas, con lo cual el horizonte de los planes es difuso. Laausencia de dicha agenda tampoco ha visualizado componentes de infraestructura, inversiones,modelos de gestión y normatividad. Finalmente la carencia de un sistema de evaluación deresultados tampoco ha logrado avances significativos.

Objetivos

Formular una planificación del sector y difundir una agenda nacional de residuos sólidos,que sean consistentes con una visión intersectorial y la efectiva articulación de las entidadesvinculadas.

Alcances

• El proyecto plantea iniciar la concertación de los roles institucionales y un dimensionamientodel problema de residuos sólidos en términos cuantitativos y cualitativos en un horizonte delargo plazo (p.e. 20 años); y sobre esta base definir una planificación nacional quecontemple la visión intersectorial y especifique objetivos, acciones prioritarias, metas,indicadores y una agenda de trabajo

• Complementariamente, el proyecto propone realizar un análisis de la organización y gestióndel Comité del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pública yDesarrollo Urbano y Vivienda y elaborar una propuesta de políticas y acciones para queresponda a las nuevas exigencias de una visión intersectorial

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Productos

• Contar con una planificación y una agenda de trabajo a nivel nacional para la gestión de losresiduos sólidos que contemple la visión intersectorial que demanda su manejo, y queespecifique los roles, competencias, responsabilidades, objetivos, acciones prioritarias,metas e indicadores

• Fortalecimiento de la estructura orgánica del Comité del CIGER, sus procedimientos ynormativa legal


Al finalizar el proyecto se espera la clarificación de los roles y responsabilidades de lasentidades vinculadas al sector y su aplicación en un contexto de ejecución descentralizada dentrode una planificación nacional. Además, se espera contar con una agenda de trabajo específica. Elproyecto incluye la formulación de criterios para definir los ámbitos de acción y su integraciónintersectorial. Otro logro que se espera es la reorganización institucional del sector que permita a lainiciativa privada colaborar con el sector público en la provisión técnica, social y ambientalmenteeficiente del servicio.

Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son las entidades del sector público(nacional y local) vinculadas al manejo de residuos sólidos; el sector privado: operadores,organizaciones comunitarias y de minadores; universidades y ONG.


Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el ComitéInterinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER), integrado por los ministerios de Agricultura yGanadería; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exteriory Pesca; Salud Pública; Turismo; la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio deConsejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado. La contraparte delproyecto será el CIGER. Los organismos que proveerán de asistencia técnica para el desarrollodel proyecto serán OPS y GTZ, como facilitadores externo del proceso.

Organismo Responsable

Comité del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, Salud Pública y DesarrolloUrbano y Vivienda.


La sostenibilidad orgánica del proyecto se localiza en el CIGER, en calidad de entecoordinador, de carácter nacional pero con un enfoque intersectorial, que asegure la integralidad delmanejo de residuos sólidos, bajo conceptos de gestión y calidad ambiental. El CIGER se convierteen la instancia integradora de las diversas entidades institucionales frente al servicio, dondeintervienen sectores como salud, turismo, hidrocarburos, industrias, entre otros. La sostenibilidadfinanciera estará articulada al proyecto de creación de un Fondo de Compensación, cuyascaracterísticas se exponen en el área económico-financiera del presente análisis sectorial.


Duración: Seis meses

Costo estimado: US$50.000

Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, GTZ

7.3 Proyecto No. 3: Fortalecimiento Institucional de los Ministerios del Ramo(Ministerios del Ambiente, de Salud Pública y de Desarrollo Urbano yVivienda)


La existencia de varias entidades con competencias y responsabilidades no ha aseguradouna correcta coordinación interinstitucional ni una suficiente visión intersectorial en el manejo de losresiduos sólidos. En ese aspecto, las entidades vinculadas al sector, los ministerios del ramo,deberán readecuar sus roles, estructuras administrativas, instrumentos y normatividad para regirsepor una visión intersectorial.

Objetivos

Promover el fortalecimiento institucional de las principales entidades vinculadas al sector:Ministerio del Ambiente, Ministerio de Salud y Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, que seaconsistente con una visión intersectorial y la efectiva articulación entre éstas y otras entidadesvinculadas al sector.

Alcances

• Iniciar el proyecto con un análisis, articulación y consenso de las políticas vigentes y de lasacciones desarrolladas, principalmente, por el MIDUVI, Ministerio del Ambiente y Ministeriode Salud y otros actores relevantes

• Sobre la base de los consensos institucionales, elaborar sendos planes de fortalecimientoinstitucional que contenga objetivos, las acciones prioritarias, metas e indicadores

Productos

• Definición de las responsabilidades y relaciones entre las instituciones a cargo de laregulación y control de los servicios, de la evaluación de los impactos ambientales ysanitarios, y del sistema de capacitación y asistencia técnica

• Fortalecimiento institucional que adecue las capacidades institucionales, sus estructurasorgánica, instrumentos y normatividad de conformidad con las competencias definidas, quefacilite el fortalecimiento del sector


A pesar de la concurrencia de varias entidades públicas en lo referente al manejo deresiduos sólidos no se ha logrado estructurar un modelo de gestión pública que defina los roles ycompetencias institucionales, tanto frente al manejo del servicio como aquellos relacionados con losimpactos ambientales que éste genera; ni sobre sus efectos en la población. Al finalizar el proyecto

Ecuador 185

se espera la clarificación de los roles y responsabilidades entre las entidades vinculadas al sector ysu aplicación en un contexto de ejecución descentralizada.

Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son el MIDUVI, Ministerio delAmbiente y Ministerio de Salud.


Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el ComitéInterinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER), integrado por los ministerios de Agricultura yGanadería; Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exteriory Pesca; Salud Pública; Turismo; y la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; Consorcio deConsejos Provinciales del Ecuador; y el Consejo de Modernización del Estado. La entidadcontraparte serán el MIDUVI, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Salud, AME. Los organismosque proveerán de asistencia técnica para el desarrollo del proyecto serán OPS, GTZ y AID, comofacilitadores externos del proceso.




La sostenibilidad orgánica y financiera del proyecto se localiza en cada una de las entidadesbeneficiarias en función de emponderamiento institucional que deberá desarrollarse durante laejecución del proceso.

Duración: Cuatro meses


Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación.

7.4 Proyecto No.4: Sistema Nacional de Tarifación para el Manejo de ResiduosSólidos


El esquema actual de tasas por el servicio de residuos sólidos, como simples porcentajessobre el precio por concepto del consumo de electricidad no tiene una justificación técnica de losrangos impuestos. Si bien la estrategia de cobro adherido a la planilla de consumo de energíaeléctrica es positiva, y de hecho es importante fomentar que se mantenga, el esquema como tasade recargo sobre dicho consumo es injusto en la relación consumo eléctrico-generación de residuossólidos para ciertas actividades económicas; mientras que por otro lado, se soslayan ciertasparticularidades de los impactos directos e indirectos de ciertos generadores especiales.


Objetivos

• Proveer una guía conceptual-técnica para el establecimiento de tarifas para financiar elservicio, con énfasis en la categorización de los generadores y tipos de residuos, y en unefecto redistributivo del ingreso de los usuarios

• Proveer un conjunto de ejemplos y casos de aplicación de diversos esquemas o modelostarifarios en función de los modelos de gestión actualmente aplicados y potencialmenteaplicables al manejo de los residuos sólidos en Ecuador

Alcances

Se trata de la realización de un estudio sistematizador y propositivo (de 4 meses de duración)por parte de profesionales en las áreas administrativa y financiera, orientado a la elaboración de:

• Una guía conceptual-técnica para el establecimiento de tarifas para financiar el servicio demanejo de residuos sólidos en Ecuador; con énfasis en la categorización de los generadoresy tipos de residuos, y

• Una guía de aplicación de esquemas tarifarios según modelos de gestión para el manejo deresiduos sólidos, basada en ejemplos y casos de aplicación.

Carácter: Prioritario

Provee herramientas básicas e indispensables para lastareas de estudio/análisis, diseño e implementación deesquemas de tarifas que permitirán un financiamientoapropiado del servicio en la diversidad de municipios.

Productos

• Un conjunto de herramientas conceptuales y técnicas para diseñar e implementar tarifasadecuadas a las condiciones reales de cada municipio o ciudad.

• Una guía de aplicación de esquemas tarifarios según modelos de gestión para el manejo deresiduos sólidos, basada en ejemplos y casos de aplicación.


En la actualidad, no existen esquemas tarifarios para financiar el servicio. El esquema detasas de recargo sobre las planillas de consumo de electricidad carece de una base técnica. Pesea que la práctica de pago es un logro importante en el país, el problema deficitario para cubrir loscostos del servicio es permanente y común a la gran mayoría de municipios. Los municipios, salvopocas excepciones, han visto la modalidad de tarifa, dada por una tasa sobre el consumo de otroservicio, como una situación cómoda y nada o poco han hecho por revisar los conceptos tarifariosen función de la necesidad de financiar el servicio.

Con los productos del proyecto, más su difusión por parte de la gestión interinstitucional, losmunicipios pueden proceder al estudio y evaluación de posibles esquemas tarifarios al tiempo deanalizar los modelos de gestión más aplicables a las condiciones locales. Puesto que los conceptosy esquemas alternativos vertidos en el producto contarán con el consenso del nivel beneficiariodirecto, se espera altos niveles de aplicabilidad.

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Beneficiarios

El nivel municipal Para el establecimiento de esquemas tarifarios máseficientes en relación con el financiamiento del servicio.

El nivel gestorinsterinstitucional

Para la tareas de promoción y apoyo a laimplementación de esquemas tarifarios más acordes conlas condiciones y requerimientos del servicio.

El sector privado Para efecto de guiar su participación.La comunidad Para efecto de guiar su participación.


Apoyo en preparacióndel estudio

Para efecto de viabilidad del producto (y compromisosprevios a la aplicación): AME, (4) municipios,representación de inversionistas privados,representación de la comunidad de 4 ciudades.

Convocatoria a laparticipación privada ycomunitaria

Plataforma CIGER, MIDUVI.

Organismo Responsable: Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda


La sostenibilidad orgánica se obtiene del cumplimiento de las condiciones de apoyo de losorganismos involucrados. Tanto la AME, como la organización actual del CIGER, constituyenespacios que pueden garantizar dicha sostenibilidad.

El trabajo conjunto con la AME y 4 municipios permite que los productos obtengan por sí unnivel de aplicabilidad inmediata por el conjunto de municipios del país.

Duración: Cuatro meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobación.


Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, GTZ.

7.5 Proyecto No. 5: Definición de Requerimientos de Infraestructura y Modelosde Gestión


La elección de los métodos más adecuados de un sistema de aseo urbano es un problemacomplejo, sujeto a una variedad de situaciones dictadas por la densidad de población, la cantidad yla composición de las basuras, la época del año, entre otros, y la existencia de diversosprocedimientos alternativos para los sistemas (barrido, recolección, tratamiento y disposición final).Cada uno de ellos, con características propias que se traducen en costos directos y costos socialesy ambientales diferentes.


A fin de tomar decisiones sobre bases racionales es imprescindible que la elección de lasalternativas técnicas contemple las características concretas que en cada caso puede revestir elproblema del modelo de manejo de los sistemas de aseo urbano.

Se descartarán las soluciones basadas en la comparación en términos abstractos de lasdiversas alternativas técnicas existentes y de la aplicación sistemática de la técnica elegida a todaslas poblaciones o conjunto de poblaciones, de las provincias que tengan planteado el problema demodelos de manejo de sistemas de aseo urbano.

La solución adoptada no consistirá en el uso de una sola alternativa (por ejemplo: barridomanual, recolección con camiones compactadores y relleno sanitario), sino que la mejor incluirá unacombinación con otras.

Objetivos

• Identificar los requerimientos de infraestructura para un adecuado manejo de los residuossólidos en el país, con énfasis en la disposición final

• Definir alternativas de modelos de gestión para lograr la optimización de la organizaciónadministrativa y financiera de los servicios de recolección y eliminación de residuos sólidos,buscando la delegación de los mismos en lo posible

Alcances

Para que el proyecto sea operativo deberá contemplar con detalle los siguientes aspectos:

a) Planteamiento del problema de los residuos sólidos en el país. Se analizará el problema en susaspectos fundamentales: la cantidad de basuras producidas y la composición de las mismas,incluyendo las tendencias observadas y previsibles de las dos variables. Se describirá lamanera en que se gestiona actualmente los sistemas de aseo urbano en distintas localidadesrepresentativas del país.

b) Las alternativas de manejo de los sistemas de aseo urbano existentes. Se estudiarán lascaracterísticas de cada uno de los sistemas de aseo urbano actualmente en uso, lasalternativas viables en todas sus variantes y las alternativas tecnológicas existentes.

c) Selección de las alternativas óptimas. Esta selección deberá hacerse en cada caso, previa laevaluación de costos directos (instalación y funcionamiento), los costos sociales y ambientales,que sean imputables a cada alternativa, eligiendo la que implique el costo mínimo y el menornúmero de impactos ambientales negativos severos.

d) La definición de alternativas de modelos de gestión para lograr la optimización de laorganización administrativa y financiera de los servicios de recolección y eliminación de residuossólidos, buscando la delegación de los mismos en lo posible.

Será objeto de estudio sistemático, las formas más adecuadas de gestión del servicio y ladistribución entre los diferentes entes locales, regionales y nacionales de las competenciasoportunas. Se analizará también el costo del Plan y las formas de financiamiento del mismo.

Los costos variarán en cada caso concreto, en función de las alternativas elegidas y de lascaracterísticas propias de cada situación.

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Además de lo anterior, se harán las siguientes consideraciones:

• Analizar los factores que afecten a los costos del barrido manual y mecánico, así comoaquellos que afecten a los costos de la recolección con camiones compactadores y equipoalternativo, incluso contemplar aquellos que más afecten al costo del relleno sanitario,enfatizando en la disponibilidad de terrenos adecuados y la distancia con respecto a laciudad que estén situados. Incluir la factibilidad de uso de estaciones de transferencia.

• Incluir la posibilidad de contaminación de las aguas subterráneas como costo social yambiental a evaluar, que dependerá básicamente de las características geológicas delsuelo. Se evaluarán los beneficios sociales que puedan desprenderse del relleno sanitario yde su utilización posterior.

• Integrar los costos del compostaje, influidos por el nivel de producción, el contenido deorgánicos de la basura y el precio al que pueda colocarse en el mercado de compostproducido, cuando se lo genere. Así mismo, incluir los costos de la incineración, quedependerá del tipo y tamaño del incinerador, de la composición de las basuras y delaprovechamiento del calor producido. Se establecerá el costo social y ambiental ligado aesta alternativa con la contaminación atmosférica que puede producir un incinerador.

Productos

• Se definirá la infraestructura necesaria en la actualidad para sistemas de aseo urbano conénfasis en la disposición final en ciudades representativas de las regiones geográficas delpaís y los requerimientos para un horizonte de 20 años.

• Se establecerán modelos de gestión operacional, donde se analicen los requerimientosjurídicos, administrativos, financieros y operacionales que se requieran para: (1) laconcesión de servicios de aseo urbano en ciudades grandes del país, donde el papel delMunicipio estará en el rol de fiscalizador. (2) La de concesión parcial del servicio otercerización (barrido y recolección) a empresas mixtas (municipio más empresa privada),empresas privadas o microempresas en ciudades medianas. Asimismo, la concesión dedisposición final (rellenos sanitarios), separada de las otras partes del sistema, oadministrada directamente por las municipalidades. (3) En las ciudades pequeñas seanalizará la participación comunitaria más la actividad de microempresas. (4) Se analizarántambién otras modalidades de gestión que se consideren pertinentes.

• El alcance del trabajo en cada una de las ciudades que se consideren es el siguiente:

a) La producción, barrido, recolección y eliminación de residuos sólidos.

• La producción de residuos sólidos (calidad y cantidad de basuras).• Las formas de barrido, recolección y eliminación.• El mercado del compost.• El mercado de subproductos (vidrio, plásticos, trapo, cartón, chatarra, etc.).

b) Las alternativas. Características. Costos directos y costos sociales y ambientales.

• Barrido, recolección y relleno sanitario manual, con modelo de privatización paraciudades grandes.


• Concesión del barrido y recolección y manejo municipal de los rellenos sanitariosmecanizados para ciudades medianas.

• Participación de microempresas comunitarias o privadas en al barrido, recolección,compostaje y relleno sanitario manual de ciudades pequeñas.

c) La elección de las alternativas óptimas.

• Previsión a mediano plazo de la producción de residuos sólidos en las distintas zonasgeográficas del país.

• Caracterización de las diferentes zonas geográficas (características físicas y geológicasdel suelo, distribución de la población y actividades).

• Cálculos y costos para cada una de las alternativas de manejo de los sistemas, segúnzona geográfica y tamaño de la ciudad.

• Elección de las alternativas óptimas.

• El sistema de interrelación entre los distintos rellenos sanitarios (mancomunidades,sistemas regionales), donde se requieran estaciones de transferencia.

d) La articulación administrativa y la financiación del servicio.

• Actuación de los diferentes niveles gubernamentales, nacionales, regionales y locales.

• Formas de gestión en el ámbito municipal (gestión directa, convenio con particulares,concesión, empresa privada, empresa mixta, microempresas comunitarias,microempresas privadas).

• Financiación del plan: análisis de costos del plan en lo referente a infraestructura yequipo. Forma de financiación.

Se sugiere establecer los modelos de gestión, considerando las siguiente ciudades: Durán(Litoral), Esmeraldas (Litoral), Ibarra (Sierra), Ambato (Sierra), Shushufindi (Oriente) y Tena(Oriente)


Actualmente solo el 26% de los residuos recolectados son llevados a sitios de disposiciónfinal, los cuales en su mayor parte no cumplen con los requerimientos de un relleno sanitario. Conel desarrollo del proyecto, se podrá contar con los requerimientos para invertir en infraestructuraque permita solucionar este problema y mejorar la cobertura en general de los servicios.

Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son las entidades del sector a nivellocal, municipios; el sector privado: operadores, organizaciones comunitarias y de minadores;universidades y ONG.

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Los principales organismos involucrados son: municipios; ministerios del Ambiente,Desarrollo Urbano y Vivienda, Salud Pública, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, elConsorcio de Consejos Provinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado.


Comité CIGER, ministerios del Ambiente, de Desarrollo Urbano y Vivienda, y de SaludPública.


La sostenibilidad del proyecto se logrará con el desarrollo de modelos de gestión quepermitan en lo posible contar con sistemas operativos de los servicios que se hallen desligados alos sistemas actuales de administración directa de las municipalidades.

Además, la gestión del Ministerio del Ambiente en el control de la disposición final paramitigar la contaminación por la disposición deficiente de las basuras, originará una presión en losgobiernos locales para que asuman las alternativas planteadas.

Duración: Doce meses

Costo estimado: US$250.000 (sujeto a definirse)Financiamiento: Organismos multilaterales y bilaterales, Sistema de las Naciones Unidas.

7.6 Proyecto No. 6: Formación de una Red Endógena para el Fortalecimientode la Ciencia y Tecnología


El desarrollo tecnológico del sector de residuos sólidos en Ecuador está inmerso en uncontexto socioeconómico específico, enmarcado por las formas de división internacional del trabajoy la dependencia tecnológica del país. Esta última se refleja en la transferencia de tecnologías quese realiza de dos formas: por transferencia de resultados que se amplía en el país receptor o por laadaptación a las condiciones locales de tecnologías producidas en el exterior.

En el sector de residuos sólidos es necesario una adecuada selección de prioridadestecnológicas en el país para establecer alternativas de desarrollo tecnológico en una perspectivareal. Es necesario la reorientación radical de la base existente, con el afán de atender con elservicio a la mayor cantidad de población, requiriéndose además una reorientación profunda de losrecursos nacionales destinados al desarrollo de la ciencia y la tecnología en el sector de losresiduos sólidos. El destino de la liberación tecnológica no se encuentra en adaptacionesmarginales manifiestas en tecnologías intermedias, ni en formas abstractas de tecnologíasalternativas, que serán siempre factores secundarios de una política tecnológica liberadora.

Objetivos

Establecer un centro y desarrollar una red endógena de ciencia y tecnología, en materia deresiduos sólidos para Ecuador.


Alcances

El proyecto es en el ámbito nacional para contribuir a tecnificar y elevar la eficiencia delservicio mediante la transferencia de tecnologías adecuadas a fin de optimizar la adquisición deequipo de barrido y recolección, el tratamiento de lixiviados de rellenos sanitarios, el monitoreo derellenos sanitarios y las posibilidades de usar incineradores.

Asimismo, incluirá la difusión de literatura actualizada en temas de interés del sector y de lasinvestigaciones y adaptaciones realizadas.

Productos

• Realizar un censo integral y completo del personal técnico especializado en el manejo deresiduos sólidos en las instituciones públicas y privadas del país, para reorientar susactividades, buscando la utilización racional de esos recursos.

• Conducir de manera restrictiva y en gran escala la formación de científicos, cuadros mediosy técnicos, en proporción adecuada para que la investigación no se aparte de la aplicaciónal sector de residuos sólidos.

• Disponer de un conocimiento integral y completo de la evolución de la ciencia y tecnologíainternacional, en el manejo y gestión de residuos sólidos, para permitir las eleccionestecnológicas más adecuadas a las condiciones locales.

• Ajustar la política de formación de recursos humanos a los objetivos del desarrollo del sectorde residuos sólidos, que se volverán cada vez más claros, concretos y susceptibles deplanificación a la medida que se incremente el conocimiento de la realidad nacional delsector.


Existe una falta de conocimiento y difusión de los proyectos exitosos que se handesarrollado en el país. Además, no existe un centro de referencia al cual puedan recurrir lasmunicipalidades en busca de información relacionada con el sector, tampoco cuentan con unsoporte de consultas sobre diferentes alternativas de solución a sus problemas. El centro permitirádifundir entre municipios, operadores, ministerios y todos los interesados en el desarrollo del sector,la información requerida para una buena toma de decisiones.

Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son las entidades del sector público(nacional y local) vinculadas al manejo de residuos sólidos; el sector privado: operadores,organizaciones comunitarias y de minadores; universidades y ONG.


Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el ComitéInterinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadería;Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca;Salud Pública; Turismo; la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado. La entidad contraparte será el

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CIGER. Los organismos que proveerán de asistencia técnica para el desarrollo del proyecto seránOPS y GTZ, como facilitadores externo del proceso.


Comité del CIGER, conformado por los Ministerios del Ambiente, de Salud Pública y deDesarrollo Urbano y Vivienda.


El proyecto está dirigido a crear una red de información que no se halla localizada en unainstitución; la funcionalidad del proyecto se dará con la consecución de la intervención de unaentidad de apoyo fuera del seno de los ministerios, así se plantea por ejemplo la participación delCentro de Gestión para el Desarrollo (CEGAD) de la Escuela Politécnica Nacional, que podría ser laentidad donde se inicie dicha red.



Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, GTZ, OPS, CONESUP, COSUDE,USAID.

7.7 Proyecto No. 7: Establecimiento de las Bases para la Creación de una LeyMarco de Residuos Sólidos


La ausencia de un tratamiento integral y racional legal de la gestión de residuos sólidosen el país ha generado una superposición de competencias y una falta de claridad de lasresponsabilidades, procedimientos y sanciones. Esta falta de claridad y precisión crea seriasdificultades para su debido cumplimiento.

Objetivos

• Establecer un Régimen Nacional e integral de la gestión de residuos sólidos.

• Racionalizar los roles y competencias, las definiciones, los procedimientos y sanciones entodas las etapas de su gestión.

• Identificar y describir los incentivos así como los derechos de los usurarios y un esquemageneral de tarifación de los servicios.

Alcances

Este es un proyecto de mediano plazo. La descripción normativa se hará dentro de unmarco general en el que las particularidades de cada tema deberán quedar sujetas a laflexibilización de una normativa inferior, de manera que se facilite su reforma.


Productos

El producto a obtenerse será un Proyecto de Ley marco de los Residuos Sólidos.


La situación actual está caracterizada por la falta de un ordenamiento y racionalidad integralen la gestión de los residuos sólidos en todas sus etapas. Con el proyecto, Ecuador contará conun régimen integral para la gestión de los residuos sólidos.

Beneficiarios

Los usuarios de los servicios, la población en general, los actores que son parte de lagestión de los residuos sólidos.


Ministerio del Ambiente, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ministerio de SaludPública, municipios, sector privado y la comunidad.


Comité del CIGER, conformado por los ministerios del Ambiente, de Salud Pública y deDesarrollo Urbano y Vivienda, y Ministerio del Ambiente.


La creación de un marco jurídico del sector de residuos sólidos garantizará que, al tenerresponsabilidades claras los diferentes actores, el sector pueda desarrollarse.



Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación (GTZ y OPS).

7.8 Proyecto No. 8: Fortalecimiento del Programa de Residuos Hospitalarios


Uno de los mayores factores de riesgo ocupacional en el área de desechos sólidos es lapresencia de desechos infecciosos procedentes de los establecimientos de salud mezclados con losresiduos municipales. El peligro es mayor para el personal de salud, los empleados de recolección,el personal que trabaja en los lugares de disposición final, los minadores y sus familias.

Existen experiencias exitosas desarrolladas por Fundación Natura y la Dirección de SaludAmbiental del Ministerio de Salud que abarcan algunas fases del manejo y que pueden seraplicadas en otras zonas del país.

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La participación de los municipios en el tema es incipiente aunque existe interés porparticipar en programas de manejo seguro de estos desechos.

Objetivos

• Fortalecer los servicios de manejo de los residuos hospitalarios.

• Desarrollar y aplicar un paquete de tecnologías apropiadas para el manejo de desechosprovenientes de los establecimientos de salud.

• Impulsar la valoración social y laboral del manejo de los residuos hospitalarios,disminuyendo los riesgos ocupacionales de los trabajadores formales e informales.

Alcance

• Se realizará capacitación a los establecimientos de salud sobre las normas técnicas

• Se efectuarán monitoreos periódicos para medir los avances

• Se establecerán programas de recolección diferenciada de desechos infecciosos en losprincipales municipios y se los supervisará periódicamente.

• Se aplicarán normas de seguridad para la disposición final en celdas específicas

Productos

• Los generadores de residuos hospitalarios conocen y cumplen las normas

• El Ministerio de Salud realiza controles efectivos en los establecimientos de salud

• Los municipios desarrollan programas de manejo integrado de residuos hospitalarios

• Se han aplicado tecnologías apropiadas en algunas fases del manejo de los residuoshospitalarios


Actualmente se realiza el monitoreo del 35% de los establecimientos de salud del país conevaluaciones anuales desde 1999 y que dan como resultado un promedio de cumplimiento de lasnormas cercano al 70% en seis provincias. Existe además un manejo adecuado del 80% de objetoscortopunzantes.

Se espera que el proyecto logre abarcar al 60% de los establecimientos de salud delEcuador en un período de dos años con un manejo integrado a la gestión municipal y que incluyaseparación y almacenamiento intrahospitalario y recolección diferenciada de residuos infecciosos.

Esta mejora en el manejo permitirá reducir los riesgos laborales del personal implicado en elmanejo directo de los desechos municipales y, por lo tanto, mejorará la valorización laboral de estospuestos de trabajo.


Beneficiarios

Los principales beneficiarios son: los trabajadores de la salud, empleados de recolección deresiduos y segregadores o minadores.


• Dirección de Salud Ambiental del Ministerio de Salud

• Direcciones Provinciales de Salud de Esmeraldas, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi,Tungurahua, Chimborazo, Guayas y Loja

• Municipios de Esmeraldas, Quito, Santo Domingo de los Colorados, Latacunga, Ambato,Píllaro, Riobamba, Guayaquil y Loja

• Fundación Natura

• Departamento de Protección Ambiental de la Policía Nacional

Organismo Responsable: Ministerio de Salud.


La sostenibilidad depende del interés de los entes reguladores, en especial del Ministerio deSalud Pública a cuyo cargo estarían las actividades de control. En el aspecto financiero el manejointrahospitalario es autofinanciado por los propios establecimientos de salud, quienes a su vezdeben cubrir los costos de la disposición final.

Duración: Dos años


Financiamiento: Ministerio de Salud y organismos internacionales de cooperación, COSUDE.

7.9 Proyecto No. 9: Asistencia a Comunidades en el Manejo de sus ResiduosSólidos


El manejo integral de los residuos sólidos requiere la participación de la comunidad comogeneradora de desechos, pero también como protectora del ambiente.

Existen fallas en el almacenamiento intradomiciliaro, en la entrega al servicio de recolección,en el uso del espacio público como lugar de almacenamiento y en el deterioro de espacios debiodiversidad al ser utilizados como botaderos clandestinos. Situación similar se da en los lugaresturísticos, en las zonas de recreación y en algunos patrimonios ambientales.

Objetivos

• Promover la educación ambiental y sanitaria• Establecer programas de participación ciudadana

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• Fomentar prácticas para proteger el ambiente

Alcances

• Analizar las experiencias determinando modelos exitosos en educación comunitaria enrelación a este tema

• Recolectar y sistematizar los contenidos de los programas de educación ambiental ysanitaria de los diferentes organismos

• Actualizar contenidos con carácter intersectorial y desarrollar instrumentos para medir elimpacto de la capacitación y establecer funciones de los extensionistas o facilitadores

• Desarrollar proyectos piloto basados en la estructura establecida por el Ministerio de Salud:Áreas de Salud.

Productos

• Los programas del Ministerio de Salud, en los que participan promotores y facilitadores,están incluidos en las políticas sectoriales de residuos sólidos

• Existe una mejora en el almacenamiento y entrega de desechos sólidos

• Disminuyen las fuentes de contaminación y las de multiplicación de vectores

• Ministerio de Salud y los municipios disponen de instrumentos de monitoreo en este tema


El Ministerio de Salud Pública y algunos municipios tienen programas de promoción desalud entre cuyos temas está el manejo de los residuos sólidos, pero no existe una percepción clarade los resultados obtenidos.

Al final del proyecto el papel del Ministerio de Salud estará claramente definido y existiránindicadores que posibiliten medir los impactos.

Beneficiarios: Comunidades pequeñas, municipios, sector turístico, biodiversidad.

Actores Involucrados: Dirección de Salud Ambiental (MSP), Direcciones Provinciales de Salud,Departamentos de Higiene Municipal, AME, CONCOPE, Ministerio de Turismo y de Educación,ONG.

Organismo Responsable: Ministerio de Salud Pública


Este proyecto se inscribe dentro de la estructura del Ministerio de Salud que está enoperación y busca aprovechar la oportunidad de una nueva visión de apoyo a la salud que ya latiene el Ministerio, por lo tanto no es necesario crear nuevas estructuras. No requerirá fondos extrasen el futuro porque es una reorientación de los programas existentes.




Financiamiento: AME, organismos internacionales de cooperación (GTZ y OPS)

7.10 Proyecto No. 10: Fortalecimiento Integral a las Municipalidades


Las municipalidades presentan serias dificultades en la provisión del servicio en aspectosrelacionados con su gestión administrativa, financiera, técnica, ambiental y sanitaria; sin embargo,el aspecto más preocupante es la inadecuada disposición final de los residuos sólidos.

Objetivos

• Desarrollar un sistema que provea capacitación, asistencia técnica y desarrollo institucionalbajo una organización de tipo sombrilla, capaz de ofertar un programa integrado defortalecimiento integral de la gestión de residuos sólidos a gobiernos municipales de unamanera descentralizada.

• Fortalecer la capacidad gestión administrativa, financiera, técnica, ambiental y sanitaria delas municipalidades para que estén en condiciones de gestionar eficientemente los serviciosde residuos sólidos y minimicen su impacto ambiental.

Alcance

• El proyecto prevé evaluar la capacidad institucional de AME para considerar el arregloinstitucional más viable para atender las funciones de capacitación, asistencia técnica ydesarrollo institucional bajo una entidad tipo sombrilla y desarrollar un marco defortalecimiento institucional integrado.

• Además el proyecto comprende realizar una encuesta a las 216 municipalidades paradeterminar su capacidad institucional para suministrar servicios de residuos sólidos; asícomo identificar a entidades locales dispuestas a asumir responsabilidades operativas paraprovisión del servicio, pero que actualmente tienen reparos en participar. Confeccionarmaterial didáctico en materias relacionadas con la gestión de la calidad de los servicios deresiduos sólidos. Visitar centros de transferencia tecnológica y entidades conresponsabilidad en gestión de residuos sólidos

Productos

• Plataforma de proveedores de capacitación y asistencia técnica que involucre a otrasinstituciones de capacitación para que puedan suministrar servicios integrados defortalecimiento institucional a los gobiernos municipales de manera descentralizada enmateria de residuos sólidos.

• Conformación de un grupo de profesionales que puedan proveer de asistencia técnica parael suministro de servicios.

• Elaboración de material didáctico, a manera de manuales y pautas de operación de cadauna de las áreas operativas (administración, técnica, financiera y jurídica).

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• Sistema de certificación y control de calidad ambiental de los prestadores de servicios deresiduos sólidos


Actualmente, las demandas de capacitación y asistencia técnica han sido satisfechas através de programas financiados con recursos no reembolsables. La oferta ha estadocondicionada, en gran medida, a la disponibilidad de recursos externos.

A la finalización del proyecto se espera: (i) disponer de una oferta de capacitación yasistencia técnica hacia las municipalidades y operadores directos, provista mediante un sistemadesconcentrado articulado por AME, por un conjunto de socios y aliados estratégicos conformadopor entidades públicas, privadas, ONG, universidades, entre otros; (ii) contar con un grupo deprofesionales capacitados capaces de implementar el sistema de certificación y control de calidadde gestión de residuos sólidos, de forma autónoma.

Beneficiarios

El proyecto está dirigido en primera instancia a la AME, y por extensión a lasmunicipalidades y operadores locales prestadores de los servicios de residuos sólidos. También sebeneficiarán los profesionales de las municipalidades y empresas que adquirirán una capacitaciónpara abordar, bajo una óptica intersectorial, distintos aspectos de los problemas técnicos, sociales yambientales en el manejo de residuos sólidos.


Los principales organismos involucrados son la AME, Ministerio del Ambiente; Ministerio deDesarrollo Urbano y Vivienda; Ministerio de Salud. Además, deberán incorporarse a lasuniversidades, ONG y empresas consultoras. La entidad contraparte será la AME. Los organismosque proveerán de asistencia técnica para el desarrollo del proyecto serán OPS y GTZ, comofacilitadores externos del proceso; ambos han desarrollado importantes avances en esta materia.

Organismo Responsable: MIDUVI y la AME


La implementación de estrategias de sostenibilidad en los procesos de capacitación yasistencia técnica se fundamenta en la estructuración de redes de oferentes, conformadas porentidades de asesoría como son las universidades, centros de formación y ONG, quienes deberánajustar sus modalidades de capacitación y asistencia técnica hacia las municipalidades. Losrecursos serán provistos por sistemas de cofinanciamiento entre dichas entidades y las propiasmunicipalidades.



Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, GTZ, OPS y AME.


7.11 Proyecto No. 11: Sistema de Información Gerencial


No se dispone de información sobre el sector que refleje su problemática y direccione lasintervenciones. No existen datos confiables sobre coberturas, rendimientos, infraestructura yequipamiento, banco de proyectos e inversiones y fuentes de financiamiento. Los datos disponiblesprovienen de sistemas, para los que el tema de residuos sólidos aparece solamente como unavariable marginal. Dichos sistemas, al no estar orientados a la gestión de residuos sólidos, nosatisfacen los requerimientos de información gerencial y seguimiento del sector, ya que no han sidodiseñados con tales propósitos, es decir en calidad de insumos de información para la toma dedecisiones.

Objetivos

Fortalecer la capacidad de análisis, seguimiento y evaluación del MIDUVI que le permitarealizar una evaluación del sector de residuos sólidos, mediante la implementación del Sistema deInformación Gerencial. Esta instancia, junto con coordinar las acciones de los sectores público yprivado, reuniría información sobre los datos técnicos, inventario de infraestructura, inversiones yfuentes de financiamiento para la provisión de servicios.

Alcances

El proyecto prevé la investigación de información sectorial contenida en varias fuentes deinformación nacional y posteriormente articular dichas bases de datos a través de un sistemaautomatizado de manejo de información. Los resultados permitirán finalmente realizar un estudiotécnico para definir los agrupamientos de municipalidades de acuerdo a variables predefinidas.Dicho estudio será un insumo permanente para la toma de decisiones de los niveles de planificaciónsectorial.

Productos

• Una página web que contenga información actualizada sobre condiciones técnicas de laprovisión del servicio, inventario de la infraestructura, banco de proyectos, inversionesnecesarias y fuentes de financiamiento.

• Reportes periódicos sobre análisis de “clusters”o agrupamientos de municipalidades querequieren un tratamiento homogéneo


Actualmente, la información disponible sobre el sector no satisface los requerimientos deinformación gerencial y seguimiento, ya que éstos no han sido diseñados con tales propósitos, esdecir, en calidad de insumos de información para la toma de decisiones, sino como agregadosestadísticos que requieren ser previamente procesados para su análisis y orientación de laspolíticas sectoriales.

Al finalizar el proyecto se espera haber logrado disponer de un sistema de informacióngerencial que permita realizar eficientemente el análisis, seguimiento y evaluación de las políticaspúblicas relativas al manejo de residuos sólidos. Asimismo, se espera contar con un grupo deprofesionales capacitados, en número suficiente, que forme la masa crítica que pueda impulsar ycontinuar con el proceso de modernización sectorial de forma autónoma.

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Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son aquellos que conforman elComité Interinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadería;Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca;Salud Pública; Turismo; la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado.

Las municipalidades medianas y pequeñas, así como las asociaciones de minadores, seránbeneficiados por el desarrollo de una mayor capacidad de gestión del MIDUVI para el manejo de losproblemas inherentes al servicio de residuos sólidos.


Los principales organismos involucrados son aquellos que conforman el ComitéInterinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadería;Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca;Salud Pública; Turismo; la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; el Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado.

Organismo Responsable:

La entidad contraparte será el MIDUVI. El organismo que proveerá de asistencia técnicapara el desarrollo del proyecto será el CONAM, como facilitador externo del proceso.


La sostenibilidad orgánica y financiera radica en el fortalecimiento de la Dirección Nacionalde Normativa de Saneamiento Ambiental (SAPSB), a quien le corresponde por ley estructurar unabase de datos con información necesaria para actualizar políticas, planes y normas, niveles decobertura y definición de déficit de los servicios. El funcionamiento del Sistema de InformaciónGerencial será financiado con los fondos institucionales del MIDUVI.

Duración: Seis meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobación.


Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, OPS y USAID.

7.12 Proyecto No. 12: Cartera de Financiamiento e Instrumentos Económicos


Al nivel local, el servicio de aseo urbano es económicamente insostenible. A nivel nacional,como sector, no es objeto de planificación ni cuenta con asignación alguna de recursos.

Objetivos

Proveer una cartera de posibilidades para el fortalecimiento económico y financiero delsector, tanto para la parte operativa (seccional) como para la estructura de soporte del sector (nivelnacional).


Alcances

Desarrollar un estudio de consultoría (de 5 meses de duración) en el área financiera,orientado a la elaboración de: (i) una cartera de alternativas de generación de recursos parafortalecimiento económico-financiero del sector, a todos los niveles, y (ii) una guía de acceso afuentes de financiamiento que incluye un banco de información sobre dichas fuentes.

La cartera de posibilidades para el fortalecimiento económico-financiero del sector, incluirá demodo sistémico, entre otros, los siguientes aspectos:

• Propuesta de instrumentos e incentivos económicos orientados a las distintas fases de laoperación, incluidos los mecanismos de depósito-reembolso, licencias negociables, bolsasde residuos, etc

• Modelos de fondos de compensación por residuos sólidos, en los cuales se identifique:- el universo de agentes de externalidades tales como generadores de riesgo

(productores de no retornables, envasadores de no retornables), detonadores degeneración de residuos (p.e., operadores turísticos), detonadores de hábitos deconsumo de incidencia especial, etc.

- aproximaciones a la cuantificación de externalidades;- portafolio de usos del fondo tales como generación de tecnología apropiada,

infraestructura para municipios pequeños, proyectos de investigación para larecuperación de residuos de incidencia especial, etc

- Incluirá, obviamente, el tratamiento en detalle de los aspectos como un bien de mercadode valores: modalidad del bien (figura fiduciaria), propuestas de distribución capital-flujo,aportantes especiales (donaciones, aportes no reembolsables), etc.

• Esquemas de valorización y minimización de residuos

Carácter: AltamentePrioritario

Provee herramientas básicas para la tarea de promociónsobre las fuentes de financiamiento y susprocedimientos de aplicación, necesarias pararealización de toda la agenda del sector al corto,mediano y largo plazo.

Productos

• Se cuenta con una cartera de alternativas de generación de recursos para fortalecimientoeconómico-financiero del sector, a todos los niveles: para aportar al financiamiento de laoperación del servicio, para financiar algunas líneas de apoyo a nivel nacional, y parafinanciar la generación de tecnología para innovación del servicio, e infraestructura a nivelde municipios pequeños.

• Se cuenta con una guía de acceso a fuentes de financiamiento afines para el sector.


El nivel municipal es el responsable por la provisión del servicio y ha permanecido sólo paraafrontar el problema de la insostenibilidad administrativa-financiera. Su escasa capacidad degestión ha impedido salir de las condiciones de calidad y desfinanciamiento del servicio. Pese a

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haber recibido asistencia técnica más o menos permanente por parte de la entidad que los asocia yotras, no ha existido una visión de acceso a posibilidades alternas de financiamiento. Por otro lado,el nivel nacional no ha intervenido en el sector como planificador ni promotor, ni ha contado confondos para ello.

A través de la realización del proyecto, y su difusión, se potencia al nivel local y nacional elacceso, consecución y/o generación de financiamiento complementario y/o alternativo para lagestión integral del sector.

Beneficiarios

El nivel municipal Para la identificación de fuentes alternativas definanciamiento del servicio.

El nivel gestorinsterinstitucional

Para la tareas de promoción del sector y la ejecución deproyectos y agenda para el sector.

El sector privado Para efecto de guiar su participación.


Apoyo en preparacióndel estudio

Para efecto de viabilidad del producto (y pre-compromisos de la aplicación): AME, y representaciónde inversionistas privados.

Convocatoria a laparticipación privada

Plataforma CIGER, MIDUVI.




La sostenibilidad orgánica se obtiene del cumplimiento de las condiciones de apoyo de losorganismos involucrados. Tanto la AME, como la organización actual del CIGER, constituyenespacios que pueden garantizar dicha sostenibilidad.

El trabajo conjunto con la AME permite que los productos obtengan por sí un nivel deaplicabilidad inmediata por el conjunto de municipios del país.

Como herramienta conceptual para generación de recursos y como banco de informaciónsobre fuentes, se prevé que genere consulta y seguimiento por parte de la generalidad de actores ygestores para el sector.




Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación (GTZ ) y Banco del Estado.

7.13 Proyecto No. 13: Desarrollo de Infraestructura para Disposición Final


La disposición final de residuos sólidos en las ciudades del Ecuador es un problema deprimer orden. Se estima que aproximadamente 50% de los residuos sólidos se recolectan ytransportan a rellenos sanitarios, o bien botaderos a cielo abierto; el resto se descarga en cursos deagua superficial, espacios públicos, sitios poco visibles o simplemente se queman a cielo abierto.Así mismo, la falta de instalaciones para la disposición final de residuos sólidos, facilita el desarrollode prácticas informales de segregación y comercialización de los residuos, incluyendo comúnmenteactividades de crianza de cerdos en condiciones insalubres. Este contexto provoca impactosnegativos al ambiente y a la salud de quienes se encargan de manejar los residuos sólidos,poniendo en riesgo la salud de la población en general.

La disposición sanitaria de los residuos sólidos es una acción estratégica muy importantepara el mejoramiento del servicio de aseo urbano en todo el país. En efecto, el control de laoperación de los vehículos de recolección se facilita en la medida que existe un relleno sanitariooficial e indirectamente se minimizan o anulan, las posibilidades de desarrollar actividadesinformales de reciclaje.

Objetivos

• Incrementar sustancialmente la infraestructura de disposición final de residuos sólidosmunicipales en las ciudades del Ecuador, mejorando el servicio de aseo urbano en estasciudades y disminuyendo los impactos negativos al ambiente, ocasionados por la prácticaactual

• Mejorar la disposición final de residuos hospitalarios de cada uno de los sitios escogidospara los proyectos

• Evaluar los costos para plantas de reciclaje de escombros de actividades de construcción.

Alcance

Los estudios técnicos de los rellenos sanitarios se diseñarán en el ámbito definitivo de obra,incluyendo en cada caso, análisis de costos unitarios, análisis ambiental, análisis del impacto socialy especificaciones técnicas.

En los proyectos en las ciudades seleccionadas donde el problema reviste mayor gravedad,además de la ejecución del relleno sanitario, se considerará la construcción de estaciones detransferencia, cuando por economía de escala se requiera de mancomunidades de ciudades a serservidas.

Productos

• El mejoramiento de los sistemas de aseo urbano, contribuyendo así con la protección de lasalud y el medio ambiente de los habitantes del Ecuador

Ecuador 205

• Estudios para los diseños y construcción de infraestructura para rellenos sanitarios a cortoplazo en las siguientes ciudades del país:

- Litoral: Esmeraldas, Manta, Bahía, Chone, Durán, Quevedo- Sierra: Quito, Ibarra, Otavalo, Ambato, Antonio Ante- Oriente: Macas, Shushufindi

• Estudios para los diseños y construcción de infraestructura para rellenos sanitarios amediano plazo, en las siguientes ciudades del país:

• Litoral: Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo, Portoviejo, Machala, Quinindé,Atacames, Salinas

• Sierra: Latacunga, Riobamba, Tabacundo, Lasso, Guamote

• Oriente: Lago Agrio, El Chaco, Puyo

• Estudios para los diseños y construcción de infraestructura para rellenos sanitarios a largoplazo en la Sierra y Costa del país

• Capacitados los encargados del área de aseo urbano de los municipios considerados, enprocedimientos prácticos de operación de rellenos sanitarios

• Asesorados los gobiernos locales en la búsqueda de financiamiento a fin de construir losrespectivos rellenos sanitarios


La disposición final de residuos sólidos en las ciudades del Ecuador es un problemaconsiderable y existe un déficit de instalaciones para este fin, siendo la causa impactos negativos alambiente y la salud de la población en general.

El proyecto permitirá contar con infraestructura adecuada para la disposición final de losresiduos sólidos en el Ecuador.

Beneficiarios

Con el proyecto más de 15 municipios a corto plazo contarán con infraestructura paradisposición final, 15 adicionales a mediano plazo y más de 150 municipios a largo plazo.

Actores Involucrados: Los municipios del país.

Organismo Responsable: Comité Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud, Ministerio delAmbiente.


La disposición final en los distintos municipios del país tendrá una sostenibilidad por cuantoal inicio del proyecto ya estará funcionando el sistema de control ambiental que permitirá alMinisterio del Ambiente, a través de sus delegados, exigir y hacer cumplir las normas para prevenirla contaminación, siendo los municipios los primeros en tener que cumplir.


Se financiará su operación con la integración del programa de políticas tarifarias que debedarse en las etapas anteriores del programa.

Duración:

Corto plazo: 2 añosMediano plazo: 5 años.Largo plazo: 10 años

Costo estimado:

Corto Plazo: US$420.000 (preinversión)US$13.260.000 (inversión)

Mediano Plazo: US$375.000 (preinversión) US$4.892.778 (inversión)

Largo Plazo: US$ 800.000 (preinversión)US$ 22.000.000 (inversión)

Total: US$42.000.000

Financiamiento: BID y JICA.

7.14 Proyecto No. 14: Creación de un Centro Piloto de Valorización yAprovechamiento de Escombros


La industria de la construcción da señales de ser uno de los primeros generadores deresiduos sólidos del país. Las nuevas leyes que protegen el ambiente obligan a las autoridadesnacionales, regionales y locales a realizar una investigación sobre nuevas técnicas para laevacuación de toneladas de ese tipo de basuras y desperdicios sólidos recogidos en los sitios deconstrucción y plantas de fabricación de materiales con ese fin, para evitar seguir llenandoescombreras y sitios baldíos, entre otros.

Objetivos

Realizar un estudio acabado de la clase de productos y esfuerzos de investigación llevadosa cabo en América Latina sobre el uso de desperdicios (escombros) en la construcción. Se debeconsiderar que esta investigación es una experiencia piloto y que en la mayoría de los casos losproductos son económicamente disponibles en cantidad suficiente, en algunas zonas localizadas.

Alcance

• Segregación de escombros en grandes obras civiles de las ciudades de Quito, Guayaquil yCuenca

• Pautas para ajustes a permisos de construcción, donde se obligue a la segregación en losescombros, en construcciones de cierta magnitud

Ecuador 207

• Inicio de la investigación con 10 toneladas al día, para llegar a diseñar centros que puedanmanejar 300 toneladas al día

Productos

• Reciclaje en grandes obras de construcción

• Contar con material alterno para reposición de pavimento, mobiliario urbano y programas deautoconstrucción de beneficio social, con el material obtenido de los escombros

• Posibilidades de uso del material elaborado, en bloques, sub-base de calles y comoagregado de obras civiles


En la actualidad los requerimientos de sitios para la disposición de escombros en las dosgrandes ciudades del Ecuador superan la generación diaria de basuras, lo que ocasiona unadisminución en la vida útil de los rellenos sanitarios y de desperdicio de materiales que pueden serreaprovechados.

Con el proyecto se contará con la reutilización de materiales que pueden ser usados enobras municipales de interés social por su bajo costo.

Beneficiarios

Municipios, constructores y población en general al contar con materiales alternos de bajocosto.


Laboratorio de Materiales de Construcción y Centro de Investigación de la Vivienda de laEscuela Politécnica Nacional, con el apoyo del Comité Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio deSalud y Ministerio del Ambiente; Cámara de la Construcción y Colegio de Ingenieros.




Es un proyecto que se desarrollará por motivación del sector privado en la búsqueda deoptimizar sus procesos constructivos. Adicionalmente los municipios contarán con materiales debajo costo. La sostenibilidad financiera se dará al disminuir los costos de mantener escombreras,limpieza de escombros en vías, bajo costo de materiales reutilizables y otros.



Financiamiento: Organismos de Cooperación Internacional, JICA.


7.15 Proyecto No. 15: Racionalización y Normalización del Marco Normativo


La normatividad nacional sobre residuos sólidos está compuesta por un conjunto deregulaciones expedidas por diversas autoridades, con criterios heterogéneos y particulares,resultando de ello, disposiciones dispersas, que se contraponen y dejan vacíos sustanciales.

Se suma a ello, la falta de disposiciones para el manejo de los residuos peligrosos y lainformalidad de amplios sectores de "minadores", recuperadores y criadores de cerdos encondiciones sanitarias no controladas, así como, la carencia de mecanismos de evaluación deimpacto ambiental, de control de riesgos ocupacionales y de fiscalización, que contribuyan amejorar la eficiencia de la normatividad y la aplicación de las sanciones correspondientes.

Una Normativa Técnica Obligatoria para el control en materia de salud, ambiente ydesarrollo de proyectos de sistemas de aseo urbano permitirá corregir estas deficiencias del marcolegal vigente y establecerá los lineamientos y las regulaciones que articulen como sistema integradoal sector de residuos sólidos del Ecuador.

Objetivos

Tener una norma legal orgánica que regule integralmente la gestión de los residuos sólidosen Ecuador.

Alcances

El ámbito de las normas técnicas obligatorias será de alcance nacional, permitiendo laelaboración de reglamentos específicos por los sectores correspondientes y las normas para suadecuada implementación en las jurisdicciones municipales.

Como fruto de la elaboración participativa de la propuesta de las normas técnicasobligatorias se espera alcanzar el compromiso de las autoridades vinculadas a la gestión de losresiduos sólidos y el establecimiento de mecanismos de coordinación entre ellas que conduzcan ala articulación de sus respectivas políticas y acciones sectoriales. Como resultado de este procesose habrá sensibilizado a los sectores más representativos relacionados a la generación y manejo delos residuos sólidos.

Con la aprobación de las Normas Técnicas Obligatorias para el control en materia de salud,ambiente y desarrollo del servicio de aseo urbano, se contará con uno de los principalesinstrumentos para la efectiva consolidación del sector de residuos sólidos del Ecuador.

Productos

• Una propuesta de normativa técnica obligatoria mediante un procedimiento participativo

• Principios y disposiciones integrales establecidos que permitan reglamentar posteriormentelos diversos aspectos vinculados a la gestión de los residuos sólidos, esto es, normas pararellenos sanitarios, normas para monitoreo ambiental, normas para depósito de residuosespeciales, normas de salud ocupacional en rellenos, normas de uso de equipos de barrido,recolección y rellenos sanitarios

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• Superados los vacíos, contradicciones y la dispersión de la legislación de residuos sólidosvigente

• Definida una institucionalidad dinámica para la gestión de los residuos sólidos

• Promocionada la implementación sistémica de instrumentos financieros, técnicos, sanitariosy sociales que viabilicen la efectiva aplicación de las normas legales en todas las fases delciclo de vida de los residuos sólidos, considerando las distintas condiciones, característicasy responsabilidades asociadas a los mismos de acuerdo con su clasificación

• El establecimiento de mecanismos que viabilicen la participación del sector privado en laprestación de los servicios de limpieza pública y manejo de los residuos sólidos

• La definición de un marco financiero que permita canalizar recursos suficientes para lagestión de los residuos sólidos

• La discusión nacional y la gestión para la aprobación de la propuesta de Normas TécnicasObligatorias para el control en materia de salud, ambiente y desarrollo del servicio de aseourbano por la Presidencia de la República


El ámbito de las Normas Técnicas Obligatorias será de alcance nacional, permitiendo laelaboración de reglamentos específicos por los sectores correspondientes y las normas para suadecuada implementación en las jurisdicciones municipales.

Como fruto de la elaboración participativa de la propuesta de las Normas TécnicasObligatorias se espera alcanzar el compromiso de las autoridades vinculadas a la gestión de losresiduos sólidos y el establecimiento de mecanismos de coordinación entre ellas que conduzcan ala articulación de sus respectivas políticas y acciones sectoriales. Como resultado de este procesose habrá sensibilizado a los sectores más representativos relacionados a la generación y manejo delos residuos sólidos.

Con la aprobación de las Normas Técnicas Obligatorias para el control en materia de salud,ambiente y desarrollo del servicio de aseo urbano se contará con uno de los principalesinstrumentos para la efectiva consolidación del sector de residuos sólidos del Ecuador.

Beneficiarios

Beneficiarios directos de la ejecución de este proyecto son aquellos que conforman elComité Interinstitucional de Gestión de Residuos (CIGER) : ministerios de Agricultura y Ganadería;Ambiente; Desarrollo Urbano y Vivienda; Energía y Minas; Industria, Comercio Exterior y Pesca;Salud Pública; Turismo; la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas; Consorcio de ConsejosProvinciales del Ecuador y el Consejo de Modernización del Estado. Asimismo, las municipalidadesen general y operadores del servicio de residuos sólidos.


Comité Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud y Ministerio del Ambiente.


Comité Interinstitucional: MIDUVI, Ministerio de Salud y Ministerio del Ambiente.



La falta de conocimiento adecuado y suficiente por parte de los funcionarios responsablesde la gestión de los residuos sólidos en el país, así como la falta de conocimiento de los derechosde los usuarios, han generado altos índices de incumplimiento y mala calidad de la prestación delos servicios. Con la implementación del proyecto se busca subir el índice de cumplimientonormativo, así como un ejercicio de los derechos del usuario en esta materia.

Duración: Seis meses, sin incluir seguimiento hasta su aprobación.


Financiamiento: Organismos internacionales de cooperación, GTZ y OPS.

Ecuador 211

8. PLAN DE INVERSIONES PRIORITARIAS PARA EL SECTOR

La inversión para el desarrollo sustentable, sin duda debe ser considerada como parte delpatrimonio del ser humano, ya que tiene entre otras cosas, la finalidad de generar bienes y serviciosambientales que la naturaleza por sí misma ya no puede ofrecer. De hecho la inversión sustituye ocomplementa al capital ecológico natural y se convierte en un factor estratégico para lasustentabilidad.

Al respecto, no hay discusión en cuanto a que el capital en materia de servicios einfraestructura, derivado de una eficiente y bien orientada inversión, está asociado con los nivelesde desarrollo de las sociedades, al igual que con el dinamismo de su economía y su competitividad.No menos importante es la existencia de una política ambiental eficaz y de un marco regulatorioestable, que ofrezca certidumbre a largo plazo a las inversiones, sean éstas públicas o privadas.

Es evidente por lo tanto, que invertir para construir y operar infraestructura orientada almanejo de los residuos sólidos, constituye un nuevo sector de la economía, que no sólo indica demanera tangible el compromiso real de la sociedad con su desarrollo, sino que genera unimportante caudal de empleos y de ingresos. Es claro entonces, que el sector privado puedecontribuir de manera determinante a la construcción y operación de dicha infraestructura, que demanera urgente demanda el Ecuador, ya que la inversión pública en estos momentos, presentaserias limitaciones.

Lo anterior exige nuevas actitudes y compromisos por parte de las instituciones del Estadoecuatoriano, así como de un marco institucional y político, que asegure la vigencia del derecho yminimice los riesgos. Igualmente, en el marco de una política ambiental eficaz, es indispensablereforzar la actual cultura de pago por los servicios públicos, para apoyar la recuperación de lasinversiones que se hagan para la creación de la infraestructura requerida, la cual en últimainstancia, es la expresión genuina de un compromiso real por parte de la sociedad a favor deldesarrollo sustentable.

En ese sentido, la inversión prioritaria estimada para fortalecer el sector de los residuossólidos en el Ecuador, conlleva un monto global de US$43.270.000, sin considerar las inversionesdel Plan de Acción Preliminar, que demanda un monto de US$210.000.

La estimación de la inversión se estructuró a partir de los proyectos prioritarios que fueronidentificados durante las distintas jornadas de trabajo, que se dieron en el seno del ASRSE.

La clasificación de los proyectos prioritarios por área temática, se indica en el Cuadro 8.1


Cuadro 8.1 Clasificación por área temática de los proyectos prioritarios

Proyecto Área Temática Monto Asignado(US$)

Inventario nacional de la disposición finalde residuos sólidos Ambiente 150.000

Planificación del sector Institucional 50.000Fortalecimiento institucional Institucional 70.000Sistema Nacional de Tarifación Economía y finanzas 25.000Definición de requerimientos deinfraestructura y modelos de gestión

Economía, finanzas einstitucional 250.000

Formación de una red endógena para elfortalecimiento de la ciencia y latecnología

Participación de lasociedad 100.000

Establecimiento de los bases para lacreación de una Ley Marco de ResiduosSólidos

Marco legal y normativo 20.000

Fortalecimiento del Programa de residuoshospitalarios Salud y Ambiente 200.000

Asistencia a comunidades en el manejo desus residuos

Salud, ambiente yparticipación de lasociedad

100.000

Fortalecimiento integral de lasmunicipalidades

Institucional y esquemaoperacional del servicio 75.000

Sistema de información gerencial Institucional 40.000Cartera de financiamiento e instrumentoseconómicos Economía y finanzas 40.000

Desarrollo de infraestructura Esquema técnico delservicio e institucional

42.000.000

Creación del Centro Piloto de Valorizacióny Aprovechamiento de Escombros

Esquema técnico delservicio e institucional 100.000

Racionalización y normalización del marconormativo Marco legal y normativo 50.000

La distribución de las inversiones por área temática, que son necesarias para desarrollar losproyectos prioritarios, quitando los US$42 millones que demanda la creación de infraestructura parala disposición final de la basura, se presenta en la Figura 8.1.

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Figura 8.1 Distribución porcentual por área temática de las inversiones requeridas parafortalecer el Sectorá

Como se puede observar en la figura anterior, las inversiones a realizar en las áreas deeconomía, finanzas y salud, corresponden al 48% de la inversión total. Así mismo, el áreacorrespondiente al marco legal y jurídico, es la que menos inversión requiere, con solo el 5,5% deltotal.

Con el fin de priorizar en el tiempo las inversiones identificadas, éstas se agruparon enacciones a corto plazo y a mediano plazo.

La etapa que considera las inversiones a corto plazo, se ha previsto instrumentarla en unperiodo de uno a dos años e incluye una cartera de proyectos prioritarios por un monto total deUS$665.000. (Ver Cuadro 8.2).

áá Aquellas inversiones que impactan a más de un área temática, se les integró en el área de mayor peso.

7.87%

7.87%

11.81%

18.51%

23.63%

24.81%

5.50%Economia y finanzas

Salud

Institucional

Ambiente

Desarrollo técnico delservicio

Participación de lasociedad

Marco Legal


Cuadro 8.2 Plan de Inversiones Prioritarias a Corto Plazo

Proyectos Responsable Entidad de Apoyo Monto (US$)

Inventario nacional de ladisposición final. Ministerio del Ambiente USAID 150.000

Planificación del sector. CIGER – Comité GTZ 50.000Fortalecimiento Institucional. CIGER – Comité OPS 70.000Sistema nacional de tarifación. MIDUVI GTZ 25.000Definición de requerimientos deinfraestructura y modelos degestión.

CIGER – Comité BID - GTZ -JICA 250.000

Formación de una redendógena para elfortalecimiento de ciencia ytecnología.

CIGER – ComitéAMESector académico

GTZ – OPSCONESUP – COSUDEUSAID

100.000

Establecimiento de las basespara la creación de una leymarco de residuos sólidos.

CIGER – ComitéAME OPS - GTZ 20.000

Por otro lado, el plan de inversiones a mediano plazo (de 3 a 5 años) integra un cartera deproyectos prioritarios que alcanza los US$605.000, sin contar el aporte para la creación de rellenossanitarios, el cual alcanza los US$42 millones, para desarrollarse en 10 años. (Ver Cuadro 8.3).

Cuadro 8.3 Plan de Inversiones Prioritarias a Mediano Plazo


Fortalecimiento del programade residuos hospitalarios Ministerio Salud Ministerio Salud

COSUDE 200.000

Asistencia a comunidades enel manejo de sus residuos

Ministerio de Salud –MIDUVI UNICEF – USAID 100.000

Fortalecimiento integral a lasmunicipalidades

MIDUVIAME GTZ – AME – OPS 75.000

Sistema de informacióngerencial CIGER – Comité OPS – USAID 40.000

Cartera de financiamiento einstrumentos económicos CIGER – Comité GTZ –BEDE 40.000

Desarrollo de infraestructura CIGER – ComitéAME BID - JICA 42.000.000

Creación de un centro pilotode valorización yaprovechamiento deescombros

CIGER – ComitéCámaras JICA 100.000

Racionalización ynormalización del marconormativo

CIGER – Comité OPS - GTZ $50.000

Ecuador 215

La tarea asociada con la cristalización de la inversión antes cuantificada debe ser atendidade manera urgente, sobre todo cuando se parte de una situación de déficit acumulado como es elcaso del Ecuador; lo cual reclama un gran esfuerzo financiero y regulatorio, que sin duda da pautapara delinear un mercado de servicios que seguramente incentivará una vigorosa participación deempresas privadas.

Su importancia se podrá apreciar mejor, cuando el mercado y la infraestructura producida,permitan generar y articular los instrumentos físicos para responder a las necesidades de protecciónambiental que demande el país.

Es por ello que la propuesta de inversión estructurada, integra no sólo a la entidadresponsable de su ejecución, sino también a los organismos que puedan hacer viables con menoscontratiempos, las inversiones requeridas.

Por lo tanto, la inversión para el fortalecimiento del sector puede ser un buen negocio que nosolo contribuya al desarrollo sustentable y al bienestar de la población, sino al crecimientoeconómico, al generar un considerable valor agregado y una base importante de empleos.


9. PLAN DE ACCIÓN PRELIMINAR

Es indudable que el principal reto que enfrenta el Ecuador en cuanto al manejo de losresiduos sólidos es buscar un desarrollo ambiental y económicamente sustentable, en el marco deuna transformación productiva con equidad social.

Por lo anterior, se hace necesario desarrollar una política integral de gestión,ambientalmente adecuada, con un enfoque realmente interdisciplinario y por lo mismo, conposibilidad de resolver los problemas que plantea la creciente generación de estos materiales.

En este sentido, como ya se ha comentado, la política por desarrollar debe considerar losaspectos políticos, legales, institucionales, técnicos, económicos, instrumentales, de ordenamientoterritorial y espacial, así como los relativos a la sensibilización y educación de la población.

Sin embargo, la experiencia en la instrumentación de programas para la gestión de residuos,demuestra que es necesario actuar en diferentes frentes simultáneamente, sobre los siguientesaspectos:

• Fortalecimiento del concepto de la intersectorialidad del servicio de aseo urbano, dándolesustento a nivel nacional

• Establecimiento de instalaciones para el aprovechamiento, tratamiento y disposición final deresiduos sólidos

• Formulación de la legislación que permita establecer estándares aceptables para la realidadecuatoriana, en el control de los residuos sólidos

• Contar con una entidad oficial para hacer cumplir la legislación preferentemente en materiaambiental, así como vigilar el manejo adecuado de los residuos sólidos

• Servicios que apoyen la gestión de los residuos sólidos, eficientes y profesionales, que leden un respaldo técnico-operacional, con identidad propia y acorde a la problemática delpaís

Con base en lo antes indicado, será importante ir preparando el terreno para lainstrumentación del Análisis Sectorial, asumiendo que la falta de intersectorialidad es la principalfalla que caracteriza al sector de los residuos sólidos en el Ecuador.

Por lo anterior, se definió una Agenda de Acciones inmediatas, que sirviera de puente entrela fase analítica y las iniciativas del Análisis Sectorial, para dar inicio a su implementación, queresponda además a las recomendaciones anteriores

En ese sentido, las acciones identificadas como inmediatas, se señalan a continuación:

• Establecer un Decreto Presidencial que priorice la importancia del sector en la agendanacional

• Acuerdo interministerial, que asigne responsabilidades precisas y claras a los tresministerios involucrados directamente en la gestión para el control de los residuos sólidos

• Formulación de un programa de trabajo, al corto y mediano plazo, para promover lainversión en el sector, con énfasis en la creación de infraestructura y servicios

Ecuador 217

• Ajuste a la normatividad actual y formulación de normas técnicas concensadas en el senodel comité que se conformará al interior del CIGER, para apoyar la instrumentación delASRSE

• Preparación de las bases de política para la Ley Marco de Residuos Sólidos

• Convocatoria para la creación de una Red Endógena de información, capacitación yasistencia técnica en materia de residuos sólidos

• Desarrollo de planes maestros en una metrópoli, dos ciudades medias y dos regiones

En el Cuadro 9.1, se listan las acciones antes indicadas, señalando a la entidad responsablede su ejecución, a las instancias de apoyo, así como el monto correspondiente.

Cuadro 9.1 Agenda de Acciones Inmediatas


Decreto Presidencial definiendola importancia del sector.

1 CIGER -Comité _ _

Acuerdo Interministerial sobredeterminación deresponsabilidades.

CIGER - Comité _ _

Formulación de un Programa detrabajo para la promoción deinversiones en el sector.

CIGER - Comité - -

Ajuste a la normatividad actual yformulación de normas técnicasen forma consensuada entreCIGER – Comité.

CIGER – Comité OPS – GTZ 30.000

Preparación de las bases depolítica para la Ley Marco deResiduos Sólidos.

CIGER - Comité OPS – GTZ 20.000

Convocatoria para la creación deuna Red Endógena deinformación, capacitación yasistencia técnica.

CIGER - Comité OPS – GTZ 10.000

Desarrollo de planes maestrosen una metrópoli, 2 ciudadesmedias y 2 regiones.

CIGER - Comité OPS – GTZ – UNICEFBID

25.000c/ análisis


Sobre las acciones antes mencionadas, todas ellas de ejecución y desarrollo inmediatos,orientadas a fortalecer la intersectorialidad en el campo de los residuos sólidos, cabe destacar quela promulgación del Decreto Presidencial y el Acuerdo Ministerial, son las de mayor peso; laprimera, por su eminente carácter político, y la segunda, por la ligazón de compromisos que se daráentre los tres ministerios que mayor incidencia tienen sobre el sector.

En este sentido, las bases de dicho acuerdo se indican a continuación:

• El Ministerio del Ambiente deberá llevar a efecto una evaluación a nivel nacional de todoslos sitios de disposición final de residuos sólidos, para después formular e instrumentar elPrograma de Monitoreo Ambiental correspondiente.

• El Ministerio de Salud brindará asistencia sanitaria a las comunidades preferentementerurales y del campo, con respecto al manejo de la basura dentro de sus hogares, como unaactividad de saneamiento básico, aprovechando la plantilla actual de promotores de salud.

• El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda asistirá a las municipalidades en la definiciónde los costos del servicio y en la estructuración de tarifas reales, que fortalezcan y apoyen lapolítica de descentralización que se encuentra impulsando el Gobierno ecuatoriano

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10. BIBLIOGRAFÍA

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4. ASTEC Cía. Ltda. Sistema de Gestión Ambiental de Gobiernos Locales, Bioregión del Golfode Guayaquil, Ejes Norte y Central. Noviembre de 2001.

5. ASTEC - BEDE - Dirección de Higiene Municipal del Municipio de Quito. Impactosambientales de la Estación de Transferencia de Zámbiza y Relleno Sanitario de San Antoniode Pichincha, 1991.

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55. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo relativo alRecurso Agua. Registro Oficial No. 204 de 5 de junio de 1989.

56. Reglamento que establece las normas de calidad del aire y sus métodos de medición.Registro Oficial No. 726 de 15 de julio de 1991.


57. Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en lo referente alRecurso Suelo. Registro Oficial No. 989 de 30 de julio de 1992.

58. Reglamento para el control sanitario de alimentos que se expenden en la vía pública.Registro Oficial No. 966 de 26 de junio de 1992.

59. Reglamento para el Manejo de Desecho Sólidos. Registro Oficial No. 991 de 3 de agosto de1992.

60. Reglamento de Seguridad Minera Registro Oficial No. 999 de 30 de julio de 1996.

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63. Reglamento Ambiental para Actividades Mineras en la República del Ecuador. Registro OficialNo. 151 de 12 de septiembre de 1997.

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Ecuador 223

11. EQUIPO TÉCNICO

Coordinación del Análisis

Internacional

Ing. Luiz Carlos R. Soares

Dra. Marta A. Bittner

Local

Ing. Eduardo Ortiz

Ing. Jorge Sánchez Gómez

Ing. Francisco de la Torre

Consultores

Ing. Fabián Bernal

Dr. Fernando Bosano

Lic. Edward Chamorro

Ing. José Díaz

Ing. Napoleón Duque

Dra. Patricia Herrmann

Ing. César Narváez

Coordinador General del Análisis Sectorial, División deSalud y Ambiente, OPS/OMS

Asesora, División de Salud y Ambiente, OPS/OMS

Asesor en Salud y Ambiente, PWR-ECU, OPS/OMS

Coordinador Técnico del Grupo de Consultores

Coordinador Nacional

Área Economía y Finanzas

Área Economía y Finanzas

Área Participación Comunitaria

Área Aspectos Institucionales

Área Participación Comunitaria

Área Marco Legal y Normativo

Área Aspectos Técnico-Operativos

ANEXO BESTRUCTURACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO EN EL ECUADOR

SOBRE DESECHOS SÓLIDOS

Competencias de las instituciones en materia de residuos sólidos

Garantizará y reconocerá el derecho a vivir en medio ambiente sano.Garantizará el derecho a la salud.Velar por que el derecho a vivir en un medio ambiente sano no sea afectadoPromover el uso de tecnologías ambientales limpias y energías alternativas no contaminantesIndemnizar por los daños ambientales causados a los particulares.Establece responsabilidades civiles y penales y sanciona.Establece garantías frente a la violación de derechos.Impulsará mediante la descentralización y la desconcentración el desarrollo armónico del país.Proteger los derechos de los consumidores.Promover el desarrollo de empresas comunitarias o de autogestión.Regulará el procedimiento para resolver los conflictos de competencia.

Formular políticas y estrategias de saneamiento ambiental.Emitir normas referentes a saneamiento ambiental.Elaborar planes, programas y proyectos de saneamiento.Promover la cobertura y calidad de la disposición de los residuos sólidos.Brindar asesoría y asistencia técnica a las municipalidades.Controlar el cumplimiento de los contratos de manejo de desechos.

Emitir políticas, normar, controlar y regular la gestión ambiental.Normar, regular y controlar la calidad ambiental.Promover y difundir actividades para solucionar la contaminación ambiental.Evaluación de impactos ambientales.Otorgar permisos ambientales a las industrias.

Regular la gestión de desechos industriales no biodegradables.Aplicar políticas nacionales de medio ambiente.Formular el plan nacional de saneamiento y conservación del ambiente.Expedir reglamentos sobre humos, gases tóxicos, etc.Fijar el grado de tratamiento de los residuos líquidos.Planificar, regular y supervisar la disposición de desechos radioactivos.Aprobar los sistemas de tratamientos de Basuras y desechos sólidos.

Limitar, regular y prohibir el empleo de plaguicidas, fertilizantes y materiales radioactivos quecontaminen el suelo.

Regular, fiscalizar, controlar y auditar el cumplimiento de las normas en materia de desechos sólidos,líquidos y gaseosos en el sector hidrocarburífico.

Dictar normas de procedimiento para el transporte y tratamiento de desechos sólidos y líquidos.

Controlar, regular y fiscalizar el manejo de residuos sólidos.Establecer los servicios públicos de recolección y tratamiento de basuras y residuos.Coordinar las acciones de saneamiento y salubridad con el Ministerio de Salud.Prevenir y controlar cualquier tipo de contaminación del ambiente.

Velar por la buena conservación de las playas y tierras contiguas destinadas al uso de pescadores.Establece e impone sanciones.Concede autorización para tomar o arrojar lastre en las aguas jurisdiccionales de la República.

Establece e impone sanciones.Juzga delitos.

Estado Ecuatoriano

Min. de Desarrollo Urbano y Vivienda

Ministerio del Ambiente

Ministerio de Salud

Ministerio de Agricultura

Ministerio de Energía y Minas

Municipios

Capitanes de Puerto

Ministerio de Turismo

Juez de lo Penal

Documents

análisis sectorial de residuos sólidos ecuador - paho/who