Análisis de Sostenibilidad Fiscal en Base a las Propuestas

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MEMORANDO ECONOMICO DE INVESTIGACION LEGISLATIVA

Análisis de Sostenibilidad Fiscal en Base a las Propuestas de la Nueva Constitución Política del Ecuador: Impactos económicos integrales de la

minería como posible fuente futura de financiamiento estatal1

Papel de Trabajo M.E.I.L., Nro. 55

Pontificia Universidad Católica del Ecuador2 Juan Pablo Bermeo

David Gutiérrez Luna, 2009

PRESENTACION:

Ponemos en su consideración el quincuagésimo quinto número del Memorando Económico de Investigación Legislativa, M.E.I.L. El propósito del M.E.I.L. es presentar un análisis claro, objetivo e imparcial de la legislación económica que está en debate o el país requiere discutir o aprobar para generar efectos positivos sobre el bienestar de la población, especialmente de la más vulnerable. El presente estudio analiza el efecto en términos de sostenibilidad fiscal de la implementación de las propuestas de la Nueva Constitución en los subsectores de la salud y educación. Específicamente la asignación de recursos de manera progresiva (0,5% del PIB) hacia la educación y la salud hasta llegar a un máximo de 6% y 4% del PIB respectivamente. Debido a que estos dos subsectores son aquellos que reciben una mayor cantidad de recursos del Presupuesto del Gobierno Central.

Le invitamos a participar y opinar sobre este número y los anteriores a través del foro virtual de M.E.I.L en nuestra página WEB www.hexagon.com.ec, con sus comentarios, opiniones y recomendaciones sobre los temas en discusión. Sus opiniones y las del resto de nuestros lectores están siendo sistematizadas y serán compiladas en posteriores publicaciones. Esperamos que este documento, el foro virtual y las subsecuentes publicaciones de elementos de base para discusiones en el marco del Proyecto R.E.D. (Regulación, Economía y Distribución) constituyan una herramienta y un espacio para la discusión informada y técnica de país sobre los temas legislativos de mayor debate en Ecuador. Desde ya agradecemos su lectura, opinión y contribuciones.

HEXAGON CONSULTORES

1 Agradecimiento especial al Econ. Roberto Salazar C. por su apoyo en la dirección de esta investigación. Así mismo extendemos nuestro agradecimiento al Econ. Lenin Parreño y al Econ. Rubén Flores por sus valiosos comentarios. 2 El presente documento ha sido elaborado para la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador y ha sido facilitado por los autores para su publicación en el presente memorando.

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1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo se enfoca en el pronóstico de distintos horizontes fiscales

para la economía ecuatoriana, dadas las propuestas y políticas expuestas en la nueva

Constitución Política de la República aprobada en referéndum en septiembre del

2008. Especialmente dando mayor atención a aquellas enfocadas a los subsectores

de educación y salud pública, debido al mayor interés que se ha invertido en estos

sectores. Además se ha incluido la incorporación en el escenario fiscal de los

ingresos provenientes de la minería a gran escala (9 minas privadas) que

comenzarían sus operaciones entre 2012 y 2013..

Con 3 fuentes de financiamiento estatal: endeudamiento, ingresos tributarios

y la venta de activos estatales, es función del ejecutivo encontrar los mecanismos

óptimos para generar tales ingresos. El endeudamiento es necesario para

contrarrestar ciclos de corto plazo, solventar problemas de iliquidez o para la

ejecución de proyectos solamente de infraestructura o con capacidad de auto pago

(según la Constitución vigente). Los ingresos tributarios parecen no ser los óptimos

desde la perspectiva del votante mediano, dados todas las necesidades a cubrir para

la población, el requerimiento de que los ingresos permanentes sean al menos

iguales a los gastos permanentes (lo que no sucede en nuestro país) y la

contradictoria poca predisposición de los agentes a tributar. Finalmente queda la

venta de los activos del Estado, principalmente de los recursos naturales no

renovables. Tal expendio no ha sido el óptimo en nuestro país, pues se ha visto a la

renta petrolera como una “caja chica” de los gobiernos, sin tomar en cuenta

consideraciones intergeneracionales y una visión por mantener el capital nacional

constante a través de una correcta estrategia de inversión, además de los

perjudiciales efectos sobre los incentivos en los agentes, la maldición de la

abundancia y la enfermedad holandesa para nuestro país, que sí varió la estructura

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productiva, desplazó recursos concentrando mucha participación económica sobre el

sector petrolero, un sector económico muy volátil y de muchas presiones políticas

sujetas a la captura de la renta.

Lo que se pretende evaluar es la viabilidad, en términos de sostenibilidad

fiscal, de la asignación de recursos de manera progresiva (0,5% del PIB) hacia la

educación y la salud hasta llegar a un máximo de 6% y 4% del PIB respectivamente,

y cómo este nivel de gasto será financiado. En una primera etapa se realiza el

análisis incorporando tan sólo los recursos obtenidos de la explotación petrolera y

posteriormente se realiza el mismo análisis incluyendo la renta derivada de la

extracción de metales a gran escala.

Los impactos económicos fiscales de la minería se estiman mediante la

metodología insumo-producto, en la que a partir de la tabla de oferta y utilización de

la economía ecuatoriana del 2007, se determinan los impactos indirectos que tendría

el aumento de la demanda final, por exportaciones y formación bruta de capital fijo,

de la industria de minas y canteras. La metodología permite estimar tales impactos a

través de los encadenamientos de las diferentes industrias y la necesidad de cubrir,

mediante producción, en el equilibrio, las demandas que tal crecimiento ocasionaría.

Se asume que la proporción histórica, para el período 2003-2007 de pago de

impuestos de cada industria en relación a su producción permanece constante, lo

que permite obtener un estimado del aumento de tributos por el crecimiento

económico ocasionado por el shock minero. Los ingresos fiscales directos que

provendrán por el pago de impuestos y regalías por parte de las mineras, se

obtuvieron de los estudios de pre-factibilidad y factibilidad de las mismas. Para los

casos en los que tales datos no existían completos para cierta mina, se estimaron

mediante la estructura promedio de costos por tipos de mina.

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El método por el cual se evaluarán los distintos escenarios de sostenibilidad

fiscal es a través de un modelo de sostenibilidad fiscal para países como el Ecuador,

cuya renta se deriva de la venta de un recurso natural no renovable. Finalmente se

toma en cuenta la estructura fiscal del país para realizar un estudio de sensibilidad

de sostenibilidad fiscal del gobierno central, tomando en cuenta los elementos

expuestos por la nueva Constitución política del Ecuador y además empezando a

cimentar las bases para una economía pos-petrolera, entendiendo los beneficios y

potencialidades reales de una estrategia minera para nuestro país.

El documento se organiza como sigue. En la sección II se exponen los

antecedentes de la estructura de las finanzas públicas ecuatorianas y de la situación

del gasto en salud y educación, que serán los destinos del aumento de los recursos

por parte del Gobierno Central de acuerdo a lo que estipula la Constitución. Luego

se analiza la situación histórica de la industria minera ecuatoriana como un

contexto. En la sección III se realiza el análisis del shock minero mediante la

metodología antes mencionada, lo que permite estimar los ingresos fiscales, así

como el aumento en el producto que serán datos que complementarán a las

proyecciones petroleras y serán insumidos en lo posterior (en la sección V), para el

modelo de Sostenibilidad Fiscal de países cuya renta depende de recursos naturales.

Finalmente están las conclusiones y recomendaciones de política.

2. ANTECEDENTES

2.1 La política y sostenibilidad fiscal del Gobierno Central del Ecuador.

A raíz de que el Ecuador entró en un sistema de dolarización, la política

económica se vio significativamente reducida al haber perdido la capacidad del

manejo monetario. En ese contexto, la política fiscal adoptó una importancia

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particular como herramienta estabilizadora y dinamizadora de la economía, el

crecimiento y el desarrollo del Ecuador.

Se puede ver en el siguiente gráfico que a inicios del período 1994 – 2007, el

resultado global del Sector Público no Financiero del Ecuador fue relativamente

estable, y mucho más a partir del año 2000, demostrando que existe una cercana

relación entre el ciclo económico y esta “aparente” estabilidad. Quizá esto se deba a

los altos ingresos obtenidos por los altos precios del petróleo que han permitido

incrementar el gasto. Este último claramente afecta el resultado global del Gobierno

Central3, donde de forma descompuesta se aprecia que se ha destinado gran parte

del gasto a gastos relativos, entre ellos destacando el incremento de los salarios en

los últimos años.4

3 Se ha escogido como unidad de análisis al Gobierno Central y no al Sector Público no Financiero, porque el SPNF, al estar conformado por otras entidades como el IESS y al recibir ingresos de este, no refleja la verdadera situación fiscal de la economía, además, el Gobierno Central incluye a los ministerios y demás organismos rectores de la política económica. 4 Cfr. COLLYNS, Charles, Managing Financial Crises: Recent Experience and Lessons for Latin America, IMF, 2003, pp. 12-16.

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Gráfico 1 RESULTADO GLOBAL Y PRIMARIO GOBIERNO CENTRAL VS PRECIO DEL

PETRÓLEO 1994-2007

0

10

20

30

40

50

60

70

‐6

‐4

‐2

0

2

4

6

8

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

DÓLA

RES POR BARRIL

PORCEN

TAJES DEL PIB

AÑO

R GLOBAL R PRIMARIO PRECIO PETRÓLEO

Fuente: Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, No. 1867, 2007.

Elaboración: Autores

Descomponiendo tanto los ingresos como los gastos, los ingresos tributarios

son los que, en efecto, poseen un alto nivel de participación, frente a la estructura de

los ingresos. En promedio, para el período de análisis representan el 9% del PIB y

aproximadamente el 56% de los ingresos totales. El IVA (impuesto indirecto al

consumo) es el que mayor participación en comparación con el Impuesto a la Renta

posee en la participación de los ingresos totales.Para el período 1994 – 2007, el IVA

representa en promedio el 27,50%, mientras que el impuesto a la renta el 11,62%.

Sin embargo son los ingresos por exportaciones de petróleo los que representan un

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porcentaje muy significativo dentro de las finanzas públicas, alrededor del 6% del

PIB y el 33,67% de los ingresos totales dentro del período seleccionado.

Gráfico 2 ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS INGRESOS GC COMO PORCENTAJE

DEL INGRESO TOTAL 1994-2007

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Porcentaje

Ingresos Petroleros Ingresos No Petroleros Ingresos Tributarios Ingresos No Tributarios Transferencias

Fuente: Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, No. 1867, 2007. Elaboración: Autores

Los gastos corrientes son los que mayor importancia poseen dentro de la

estructura del gasto gubernamental (75%).En este ítem son los sueldos y salarios los

que mayor ponderación tienen (45,64% dentro del gasto corriente y el 34,27%

dentro del gasto total), sin embargo el pago de intereses de deuda ha venido

disminuyendo, producto de la menor participación del saldo de la deuda en el total

de las finanzas públicas y la economía en su conjunto. No obstante, la alta

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participación y la tendencia creciente del gasto corriente, deja entrever que la

sostenibilidad fiscal está en tela de duda.

Gráfico 3

ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LOS EGRESOS DEL GC COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL

1994-2006

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Porcentaje

Gastos Capital Gastos Corrientes

Fuente: Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, No. 1867, 2007.


Antes de la dolarización, los ingresos totales del Estado no cubrían los gastos

totales, obligando a contratar deuda, no obstante desde el año 2000 la relación deuda

/ PIB se reduce notablemente, siendo ésta entre 1994 y 1999 0,01 en promedio

mientras que este valor disminuyó en promedio para el período 2000-2007 al

ubicarse en 0,0008.

Con la puesta en marcha en el último trimestre del 2003 del Oleoducto de

Crudos Pesados (OCP) y con el incremento de los excedentes petroleros estatales

derivados de esta inversión privada, el legislativo aprobó (2002) fondos y

mecanismos de ahorro que privilegiaban el pago de la deuda pública, lo cual

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contribuyó a mejorar el perfil de la deuda y reducir de cierta manera las necesidades

de financiamiento. Sin embargo en abril de 2008 se puso en vigencia la Ley de Uso

de Recursos Públicos aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente.

El objetivo de la ley antes mencionada es recuperar la autoridad y

discrecionalidad del uso de recursos petroleros y destinarlos a gastos en inversión.

Para lo cual se dispuso en el cuerpo legal que todos estos recursos ingresen al

Presupuesto General del Estado y sean distribuidos únicamente para fines de

inversión pública.

De esta manera, la ley está diseñada para aumentar la flexibilidad de las

políticas y finanzas públicas puesto que se eliminaron varias preasignaciones. Sin

duda, un problema que aumenta la rigidez de la política fiscal ecuatoriana.5

Actualmente, el gobierno tiene que analizar y conocer si la aplicación de esta

nueva ley, será en verdad una ley eficiente y equitativa, en el sentido en que la

misma podrá crear una verdadera distinción y además una buena ponderación de los

resultados que se obtendrían al destinar estos ingresos en inversión.

2.2 La provisión de servicios públicos en el sector de la educación y salud.

En términos generales se puede decir que el Ecuador ha sido un país en el

que llegar a realizar acuerdos políticos para mantener e implantar una nueva

medida resulta extremadamente difícil, debido a la gran cantidad de criterios y

posiciones que existen en el país. Ecuador sí ha logrado pactar un acuerdo sobre la

necesidad de alcanzar la universalización de los servicios educativos, en especial en

lo referente a la universalización de la cobertura de la educación básica.

5 Cfr. Constitución Política de la República del Ecuador, Editorial Jurídica del Ecuador, Quito, 1era Edición, 2005, pp. 156-158.

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A pesar de realizar grandes y valiosos esfuerzos por alcanzar la

universalización de la cobertura de la educación primaria durante las dos últimas

décadas, todavía existen niños, sobre todo en áreas rurales, que todavía no asisten a

la escuela. Otro problema ha sido que no todos los niños que logran entrar a la

escuela logran finalizar su educación básica. Las tasas de repetición y deserción no

se han reducido a los niveles esperados y los escasos mecanismos para medir la

calidad de educación indican que los niños en el Ecuador, están aprendiendo menos

que antes y menos que otros niños en la región. Son los niños indígenas y

afroecuatorianos, como los niños de la Costa y la Amazonía y las zonas rurales,

aquellos que menos asisten a la escuela, los que más probabilidades tienen de

repetirla y aquellos que tienen los peores resultados en las diferentes mediciones de

logros académicos.6

El bajo desempeño del sistema educativo ecuatoriano es explicado por

algunas razones de distintos caracteres. Aunque Ecuador cuenta con patrones

consensuados de contenido curricular, es preciso definir si éstos, resultan ser los

pertinentes y necesarios para el desarrollo de la sociedad. A la vez, se hace evidente

la falta y la necesidad de un sistema adecuado de medición de las diferentes

dimensiones de la calidad educativa, para poder saber si la educación está

transmitiendo los conocimientos o generando capacidades y competencias

requeridas para avanzar hacia el desarrollo.

Otro problema es la falta de una política docente en el país. Los sistemas de

capacitación, formación y de incentivos son inadecuados, y existen grandes, fuertes

y constantes tensiones entre el gremio y el gobierno de turno. Sin embargo, el

compromiso de los docentes es imprescindible para dar pasos firmes hacia las

reformas educativas que el país requiere. Para ello se debería corregir las brechas en

6 Cfr. UNICEF, Cómo va la inversión social, Quito, No. 22, junio 2008, p. 15.

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el sistema a fin de convertir a la docencia en una profesión reconocida socialmente y

alcance un nivel óptimo de profesionalización continua de los educadores.7

El Ecuador es uno de los países de América Latina que registra menos

inversiones en educación. El gasto público no es sólo insuficiente para asegurar una

educación de calidad para todos, sino que los rubros asignados se administran de

una manera poco transparente y dispersa.

En la gestión del sistema educativo en el Ecuador existe una falta de

consenso acerca del papel que deben jugar los diferentes actores, así como los

mecanismos de coordinación entre ellos. A pesar de iniciativas importantes

ejecutadas por algunos gobiernos locales, el sistema educativo ecuatoriano continúa

centralizado. De igual forma, las escuelas no cuentan con los recursos ni las

capacidades para promover procesos de gestión de calidad verificables. La

centralización se combina con una escasa capacidad institucional para generar

políticas educativas y ejercer rectoría sobre el sistema.8

En el transcurso de este último decenio, se puede ver que la asignación

presupuestaria que ha tenido el subsector de la educación, ha ido creciendo con el

pasar de los años, por ejemplo, para el año 2000, se tenía presupuestado 307,5

millones de dólares, en cambio, para este último año, se dieron 1.556,29 millones de

dólares. En valores relativos, para el año 2000 llega a representar el 7,1% del

presupuesto del Gobierno Central y el 1,9% del PIB. En cambio, para el 2008,

representa el 15% del presupuesto del Gobierno Central y el 3,2% del PIB.

7 Cfr. GRUPO FARO, Informe de Progreso Educativo, Ecuador 2006, UNICEF, Tinker Foundation Incorporated, 2008, p. 24. 8 Cfr. HEXAGON CONSULTORES, Educación: La Institucionalidad que obstaculiza lograr los diez años de Educación Básica al 2015. Memorando Económico y Legislativo (MEIL) No. 8, p. 17.

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Gráfico 4 PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL SECTOR EDUCACIÓN

2000-2008

0

5

10

15

20

25

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Millones de USD

Gasto Total Gasto en Educación % Gasto en Educación en el Gasto Total

Porcentaje de Participación

Gasto

TotalGasto en

Educación

% Gasto en

Educación en el Gasto

Total

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Elaborado por: Autores.

Se puede observar que la estructura del presupuesto dentro del subsector de

la educación, por grupo de gasto para el 2008, da una mayor importancia al gasto en

personal con una cifra de 1.253,78 millones de dólares, aproximadamente el 79%

del presupuesto total a la educación, seguido por los bienes y servicios para la

inversión que poseen un gasto de 78,5 millones de dólares, que representan el

4,95% del gasto total y finalmente los bienes y servicios de consumo, con un gasto

de 60,55 millones de dólares que representan el 3,82% del gasto en educación.

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Gráfico 5 ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR EDUCACIÓN

2008

GASTOS EN PERSONAL79%

BIENES Y SERVICIOS PARA INVERSION

5%

BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO

4%

OBRAS PUBLICAS4%

OTROS GASTOS DE INVERSION

2%

PREVISIONES PARA REASIGNACIONES

2%

GASTOS EN PERSONAL PARA

INVERSION2%

TRANSFERENCIAS Y DONACIONES CORRIENTES

1%

BIENES DE LARGA DURACION

1%

TRANSFERENCIAS Y DONACIONES PARA

INVERSION0%

OTROS GASTOS CORRIENTES0%



De igual forma, el desglose del presupuesto del sector de educación para el

2008 por naturaleza del gasto muestra que el gasto corriente representa el mayor

rubro con aproximadamente 1.328,64 millones de dólares que representan el

83,75% del gasto total, el gasto en inversión, representa el 11,18% de la asignación

con un total de 177,39 millones de dólares y el gasto en capital alcanza la cifra de

40,88 millones de dólares que representan el 2,58% del gasto en educación. Estos

resultados muestran el impacto negativo que se ha mantenido por este decenio en el

que se evidencia el bajo nivel de calidad de la educación ecuatoriana.

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Gráfico 6 DESGLOSE DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR EDUCACIÓN

2008

Gasto Corriente86%

Gasto Inversión

11%

Gasto Capital3%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Presupuestos.


Todo lo anterior nos muestra que en términos per cápita anuales, el gasto en educación ha

aumentado considerablemente de 131,96 dólares por alumno desde el año 2000 a un gasto

de 562,17 dólares por alumno, sin embargo más adelante se analizará la sostenibilidad de

dicho gasto así como la eficiencia y equidad del mismo.

La situación de la salud pública en el Ecuador no es diferente al de la

educación, en estos últimos decenios se puede apreciar una evidente improvisación

de las condiciones de salubridad de la población. No obstante, a pesar de obtener

grandes avances en el mejoramiento de las condiciones de los ecuatorianos, se

registran todavía elevadas tasas de mortalidad neonatal, infantil, niñez, materna y

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general, además de la cantidad de deficiencias que el subsector posee en

infraestructura, recursos humanos, limitaciones presupuestarias y equipos.

En el informe del 2006 de la Organización Panamericana de la Salud, se

afirma que, si bien la situación de la salud ha logrado cambiar en América Latina,

no es raro encontrar todavía que quienes toman las decisiones financieras respecto a

las asignaciones para la salud en un país lo hagan pensando en la salud en términos

generales solo como algo bueno, sin comprender efectivamente la importancia de

invertir en la salud de la población como un mecanismo para estimular o proteger el

desarrollo económico. Es más, la demostración clara de que la salud es el activo que

la gente más aprecia no siempre se traduce en una asignación presupuestaria. Sin

duda, esto no resulta ser una situación distinta para la realidad ecuatoriana.9

El acceso precario a los servicios de salud por parte de la población se

menciona con frecuencia como un factor que condiciona el alcanzar mejores niveles

en los indicadores de la salud, aún cuando desde los programas oficiales de salud se

afirme una mejoría sustancial de los servicios en el acceso, la ampliación de la

cobertura no ha tenido la incidencia esperada, y resulta de interés para los

programas de atención primaria incorporar estrategias y mecanismos de calidad

orientados a mejorar la imagen de los servicios sanitarios públicos ante la población.

La gestión de calidad en los servicios de salud urge en todos los niveles de atención.

Bajo el nivel primario se deben centrar los objetivos a la mejora de los

puestos, centros y subcentros de salud, así como el desarrollo de programas de

prevención, protección y control de enfermedades de transmisión no severas.

Debido a la naturaleza de este tipo de programas que se enfrentan únicamente en el

ámbito preventivo. A la vez, el nivel secundario es aquel que se encarga de las

regiones sanitarias y los hospitales generales a nivel provincial, estas instituciones

deben ocuparse de la promoción y protección de la salud, incluye además los

programas de prevención secundarios y también los programas de tipo curativo.

9 Cfr. OPS, Steering Role Function of the National Health Authority, Training Workshop, 2007, p. 35.

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Finalmente el nivel terciario se compone de los hospitales ya especializados que

además incluyen los procesos de rehabilitación, enfocados a las especialidades que

cada institución trabaja.10

De acuerdo a la información obtenida, el presupuesto del sector de la salud

pasa de 115,5 millones de dólares a 738,5 millones de dólares, desde el 2000 hasta

el 2008 respectivamente. Esto en valores relativos, representa el 2,7% del

presupuesto general del Estado y el 0,7% del PIB para el año 2000 y el 7% del

presupuesto general del Estado y el 1,5% del PIB para el 2008.

Gráfico 7 PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL SECTOR SALUD

2000-2008

0

2

4

6

8

10

12

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Millones de USD

Gasto Total Gasto en Salud % Gasto en Salud en el Gasto Total

Porcentaje de Participación

Gasto

TotalGasto en

Salud

% Gasto en

Salud en el Gasto Total



La estructura del presupuesto dentro del sector salud por grupo de gasto para

el 2008, permite apreciar que todavía la mayor importancia de los gastos es el de

10 Cfr. OMS, Undécimo Programa General de Trabajo, 2006- 2015, Un programa de acción Sanitaria Mundial, GPW/2006-2015, 2006, p. 2.

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personal con 406 millones de dólares, aproximadamente el 55% del gasto total,

seguido por los bienes y servicios de consumo que poseen un gasto de 98 millones

de dólares, que representan el 13,29% del gasto total y finalmente las obras

públicas, con un nivel de gasto de 81 millones de dólares que representan el 11%

del gasto en salud pública.

Gráfico 8 ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR SALUD

2008

GASTOS EN PERSONAL55%

BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO

13%

OBRAS PUBLICAS11%

BIENES Y SERVICIOS PARA INVERSION

9%

PREVISIONES PARA REASIGNACIONES

4%

BIENES DE LARGA DURACION

3%

TRANSFERENCIAS Y DONACIONES PARA

INVERSION2% OTROS GASTOS

DE INVERSION1%

TRANSFERENCIAS Y DONACIONES CORRIENTES

1%

GASTOS EN PERSONAL PARA INVERSION

1%

OTROS GASTOS

CORRIENTES0%



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El desglose del presupuesto del sector salud para el 2008 por naturaleza del

gasto muestra que el gasto corriente sigue representando el mayor tipo de gasto que

se ha realizado con aproximadamente 511 millones de dólares que representan el

69% del gasto total, el gasto en inversión representa el 24,44% de la preasignación

con un total de 180,56 millones de dólares y el gasto en capital alcanza la cifra de

46,78 millones de dólares que representan el 6,33% del gasto en salud. El continuo

mantenimiento de esta situación genera un gran impacto negativo en el nivel de

calidad.

Gráfico 9 DESGLOSE DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR SALUD

2008

Gasto Corriente69%

Gasto Inversión25%

Gasto Capital6%



Todo lo anterior nos muestra que en términos per cápita anuales, el gasto en salud ha ido

evolucionando de 9,39 dólares por persona para el año 2000 a un gasto de 52,5 dólares por

persona.

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2.3 La minería dentro del sistema económico ecuatoriano.

En el marco del actual Plan Nacional de Desarrollo y de la política

económica del actual régimen, la minería juega un rol esencial al momento de

pensar en un nuevo sector estratégico pos petrolero, sobre todo como fuente de

financiamiento estatal, aumentada por las presiones fiscales de gasto.Tales así, que

la minería en la actualidad se encuentra en un punto de transición. A pesar de la

antigua tradición minera del país, particularmente en actividades de pequeña escala

de extracción de minerales metálicos, no metálicos y materiales de construcción, el

sector minero ha permanecido siempre a la sombra del sector hidrocarburífero como

un sector secundario y extremadamente pequeño. En la actualidad, las posibilidades

de un desarrollo minero en escala industrial plantean serios retos al país, pues si

bien podría existir un importante potencial minero, al mismo tiempo su extracción

significaría una alta conflictividad social y ambiental, por lo que tales costos deben

ser compensados, bajo un escenario de explotación, por las más eficientes y

equitativas formas de participación del Estado, las comunidades y la empresa

privada.11

La industria Minera en el Ecuador históricamente ha sido marginal. Si bien

antes de la promulgación del Mandato Minero a finales del 2008, el 99,6% del

Ecuador estaba concesionado para minería, solamente el 0,4% de las concesiones

estaban en la fase de extracción, lo que corresponde al 16,6% del número de

concesiones y, de éstas, 45,5% corresponden a minerales metálicos, 13,8% a no

metálicos y 40,7% a materiales de construcción.12 Por otra parte, del total de

establecimientos legalmente reconocidos, el 78% son micros y pequeñas empresas

11 Cfr. ECUADOR, Ministerio de Energía y Minas, Vice ministerio de Minas, El ABC de la minería en el Ecuador, Quito, 2007, p. 5 12 Ibid. p. 23.

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mineras, lo cual explica también el estancamiento del sector, que no ha alcanza

economías de escala ni es destino de fuertes inversiones en producción.13

En los últimos 10 años, este sector ha representado el 1,28% del PIB total

ecuatoriano, de esa cifra, en promedio de los últimos 9 años, la extracción en minas

y canteras ha representado el 0,41% mientras la fabricación de productos minerales

ha significado un 0,86% del PIB. Si analizamos la evolución del número de

empresas mineras anuales como una proxy al desempeño anual de este sector,

podemos encontrar que este ha mantenido sus características tendenciales, a

excepción de los años 2007 y 2008 donde podemos observar un crecimiento relativo

más pronunciado, años en los que hubo gran promoción de esta industria extractiva.

La misma situación se ve reflejada en la tasa de crecimiento de la producción

minera, que en los últimos años ha tenido un crecimiento promedio del 5,64%

destacando 2008, con un crecimiento real de casi el 11%.

Gráfico 10 Relación Porcentual del Sector Minero con el PIB

Fuente: Banco Central del Ecuador


13 Cfr. SAMANIEGO, Álvaro, Minería, Punto de Quiebre, Infomercados, Quito, Junio, 2007, Sección Sectores Productivos, pp. 28-29. Cfr. ECUADOR, Superintendencia de Compañías, Infoempresa, http://www.infoempresas.supercias.gov.ec/cognos8/cgi-bin/cognosisapi.dll?b_action=xts.run&m=portal/cc.xts&gohome= Acceso Octubre 8, 2009, 18h30.

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La realidad de que tanto no haya existido un crecimiento más grande de la

cantidad de empresas mineras, como que su escala sea más elevada y se genere un

mejor cluster minero hacia adelante y atrás obedece a razones estructurales. Esta

situación ha sido el resultado principalmente de la ausencia de una política minera

equitativa que refleje la integralidad de todo el sector, unida al desmantelamiento

del papel rector del Estado gracias a las reformas de la Ley de Minería del año 2000,

que buscaron beneficiar a los sectores más especulativos.

Por otra parte, es importante denotar que los primeros indicios de apoyo y

verdadera investigación al sector datan de inicios de 1990 con el Proyecto de

Desarrollo Minero y Control Ambiental (PRODEMINCA), financiado mediante un

crédito del Banco Mundial.14 Tal proyecto tuvo dos metas básicas: elaborar mapas

de los recursos mineralógicos del país y redactar una nueva ley minera a fin de

atraer a los inversionistas extranjeros a este sector. Fruto de tal ley, que otorgó un

sinnúmero de incentivos y facilidades extremas a las empresas mineras y, de la línea

base levantada por este proyecto, muchos de los yacimientos mineros que se piensa

iniciar su explotación dentro del mediano plazo fueron descubiertos en aquel

entonces y con ello inició su exploración. En segundo lugar a que por motivos

propios de la logística de la industria minera, la consumación y determinación de los

recursos existentes toma alrededor de 10 años para una mina promedio.

14 Cfr. Agencia Latinoamericana de Información (ALAI), Proyecto Prodeminca: Violaciones de las políticas del BM, 2002, en http://alainet.org/active/1570&lang=es , acceso 15/Octubre/2009 20h30.

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Gráfico 11 Número de Empresas en Minería y Manufacturas Mineras y Tasas de Crecimiento

Fuente: Superintendencia de Compañías. Elaboración: Autores

Dentro de la producción existente, revisando los 3 principales metales: Oro,

Plata y Cobre, si bien la extracción de todos ellos ha sido marginal, la de los últimos

dos ha sido especialmente mínima. La extracción de oro en Ecuador no alcanza

siquiera las 5 toneladas al año (manteniéndose siempre en alrededor de 4,9 TM

anuales), mientras que en el caso de plata, esta es de media tonelada

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aproximadamente al año y de cobre es nula, a excepción del año 2004, donde se

extrajeron 533.400 libras.15

Gráfico 12

Serie de Extracción de los Principales Minerales Metalíferos

Fuente: Sistema de Administración de Derechos Mineros (SADMIN)


Si analizamos el comercio internacional minero en el Ecuador, podemos ver

que este es uno de los sectores que causa un desequilibrio en la balanza comercial

bastante pronunciado, pues somos importadores netos, tanto de minerales en bruto,

como de productos manufacturados de minerales. Al año 2008, alcanzamos un

déficit comercial de casi mil setecientos millones de dólares entre minerales y sus

concentrados y productos de minerales según Ecuador Exporta, lo cual figura como

un gran costo de oportunidad, más aún bajo el esquema de dolarización que

15 ECUADOR, Dirección Nacional de Minería, Sistema de Administración de Derechos Mineros (SADMIN), 2009.

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demanda gran cantidad de divisas, dado el potencial minero ecuatoriano y por otra

parte resulta un costo de oportunidad fuerte al no tener un sector proveedor, a menor

costo, de la industria metalmecánica, que es uno de los sectores en los que pretende

darse gran promoción con el actual régimen, según el programa de Estrategias

Productivas del Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y

Competitividad. Además, el costo de oportunidad fiscal es muy considerable al

tomar en cuenta la necesidad de recursos demandados por los votantes y la

restricción presupuestaria fiscal, que si bien ha sido expandida por los altos precios

del petróleo, parecería no ser suficiente, como será demostrado, siquiera para

cumplir la disposición constitucional en cuanto a los subsectores de educación y

salud.

Gráfico 13 Balanza Comercial Minera de Productos Minerales y sus Manufacturas

Miles de USD

Fuente: Ecuador Exporta (CORPEI) Elaboración: Autores

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En cuanto a la inversión, tanto nacional como extranjera, que ha recibido

este sector cabe destacar que la participación de la minería sobre los flujos de

capitales es casi nula, con una participación de apenas el 0,08% anual en promedio

para la última década. Una vez más destaca la tendencia en los últimos años, con un

fuerte shock y aumento relativo. La falta de inversión se explica por la presencia

generalizada de la minería informal y de establecimientos concentrados en tamaños

pequeños así como la casi inexistente explotación de nuevos yacimientos de gran

escala.

Tabla 1 Inversión total en

MineríaINVERSIÓN SOCIETARIA TOTAL

CONSTITUCIÓN Y AUMENTO DE CAPITAL

(millones de dólares) AÑOS MINAS Y CANTERAS TOTAL %

1997 1,17 4.300,60 0,03%

1998 1,19 4.910,50 0,02%

1999 0,57 2.484,00 0,02%

2000 2,08 3.204,70 0,06%

2001 6,43 4.646,40 0,14%

2002 6,00 5.650,00 0,11%

2003 3,94 4.814,40 0,08%

2004 10,09 5.392,20 0,19%

2005 0,85 5.964,00 0,01%

2006 3,07 6.077,00 0,05%

2007 12,87 6.463,00 0,20%

Fuente: Dirección Nacional de Minería


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Gráfico 14 Porcentaje de Inversión Societaria en Minas y Canteras sobre la inversión Total

Fuente: Dirección Nacional de Minería


Si, a su vez, se analiza la inversión en la industria manufacturera de

minerales, podemos encontrar que existe cierta mejora pero aún es una relación muy

baja respecto de la inversión total en el país. La inversión en manufacturas de

minerales ha representado en promedio el 0,79% de la inversión en el país para los

últimos 10 años. Destaca el año 2006 por la compra de Cementos Rocafuerte por

parte de la europea Lafarge. Para los próximos años se pronostica una situación

semejante para Cementos Chimborazo que espera ser vendida a inversionistas

extranjeros con participación obrera. Ha sido en realidad el sector de canteras el que

ha tenido mayor promoción, sobre todo relacionada al dinamismo del sector

cementero en el Ecuador, atado al crecimiento del sector de construcción en los

últimos años. No obstante, el sector cementero ha sido un sector dirigido hacia la

provisión del mercado doméstico, más no hacia la exportación.

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Gráfico 15 Inversión Total en Manufacturas de Minerales

Fuente: Dirección Nacional de Minería Elaboración: Autores

Para finalizar el análisis de esta actividad económica podemos encontrar que

en términos de empleo existen cifras contradictorias. Según la Encuesta de

Manufactura y Minería del Instituto Ecuatoriano de Estadísticas y Censos (INEC), a

partir del año 2000 la minería ha generado, en promedio, unos 2.300 empleos

directos anuales (2.359 en 2007). Esta información está basada en una muestra

estadística y no corresponde al universo. Cifras similares arroja la Superintendencia

de Compañías, institución que a 2008 indica que 2.621 personas estuvieron

empleadas en el sector de minería. Por otra parte, según la información presentada

por los concesionarios a la Dirección Nacional de Minería, solo en el año 2004 esta

generaría 4.801 plazas de trabajo directas y, de acuerdo a la Cámara de la Pequeña

Minería de Pichincha, solamente la minería en pequeña escala generó, en 2006,

84.280 empleos lo cual es más congruente con palabras del ex Viceministro de

Minas para una investigación de la revista Infomercados, en la que señala que

aproximadamente 100.000 familias en el Ecuador viven de esta actividad

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económica.16 De esta aproximación, de acuerdo a estimaciones del INEC, 19.840

serían en el sector urbano y 64.440 en el sector rural. 17

Con tal información podemos destacar así mismo que la mayoría de esta

industria es informal, no pagadora de impuestos ni sujeta a control y regulación

tributaria, societaria ni ambiental, lo que denota una gran vulnerabilidad del mismo,

así como el incipiente apoyo por parte del Estado, lo que es congruente con el nulo

apoyo hacia la promoción y atracción de inversiones socialmente responsables

dirigidas a esta actividad económica.

Cualquiera fuera la realidad, y dadas tales diferencias, nos resulta más útil

analizar la tasa de crecimiento del empleo, pues nos dará en términos relativos a los

datos de la Superintendencia de Compañías, que son continuos, un reflejo de la

evolución del empleo en minería. Según las cifras de esta institución, es evidente

una gran recuperación de este sector en los últimos años, en los que el empleo total,

solo en el sector de extracción de minerales (excluyendo actividad petrolera) ha

crecido a una tasa promedio del 53,9% desde 2006, mientras que el sector de

manufacturas de minerales lo ha hecho en promedio al 22,8% para el mismo

período.18

16 Cfr. ECUADOR, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC), Encuesta de Manufactura y Minería, Quito, varios años. Cfr. ECUADOR, Ministerio de Energía y Minas, Viceministerio de Minas, op.cit., pp. 11-12. Cfr. SAMANIEGO, Álvaro, op.cit., pp. 28-29. 17 Ministerio de Energía y Minas, Viceministerio de Minas, op.cit., p. 58 18 Cfr. ECUADOR, Superintendencia de Compañías, Infoempresa, http://www.infoempresas.supercias.gov.ec/cognos8/cgi-bin/cognosisapi.dll?b_action=xts.run&m=portal/cc.xts&gohome= Acceso Octubre 8, 2009, 18h30.

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Gráfico 16

Empleo Total en Minería y Manufacturas de Minerales

Fuente: Superintendencia de Compañías. Elaboración: Autores

En cuanto a la participación histórica del Estado, que es la relevante para

motivos de la presente investigación, en los ingresos de la explotación de este

recurso natural no renovable, propiedad pública, se puede destacar que estos

prácticamente son nulos pues han representado, en promedio para los últimos 15

años, el 0,02% de los ingresos totales del SPNF y el 0,08% de los ingresos

petroleros del SPNF. Esto ratifica que en realidad este sector fue bastante

desatendido por parte del Estado, así como muestra la falta de participación estatal

sobre los ingresos de la extracción minera ya que estos han representado en

promedio desde 1995 el 1,95% del PIB de Explotación de Minas y Canteras con una

leve mejora a partir de 2006 representado 3,8%, cuando en el caso petrolero estos

han representado para el mismo período 54,4% con una leve caída a raíz de 2000 al

43,4%. Así mismo, a partir de 2002 se puede observar un crecimiento sostenido a

una tasa promedio (de los valores de recaudación nominales) del 26,8% sobre todo

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explicada por el crecimiento de los importes por las patentes mineras.19 Estos

incipientes recursos han servido, principalmente para el financiamiento de la

Dirección Nacional de Minería y la de Geología.

Gráfico 17

Ingresos Receptados por participación minera estatal

Fuente: Dirección Nacional de Minería, Gestión de Seguimiento y Control Minero.


Los esquemas que la Ley de Minería anterior disponía como fuentes de

ingresos para el Estado son los siguientes:20

Patentes de conservación: Valor cancelado por los titulares mineros, de

acuerdo a lo que establece la ley:

19 Cfr. ECUADOR, Banco Central del Ecuador, Información estadística mensual, varios números. Cfr. ECUADOR, Dirección Nacional de Minería, Gestión de Seguimiento y Control Minero. 20 Cfr. ECUADOR, Asamblea Nacional, Ley de Minería, Ley 126, Registro Oficial Suplemento 695 de 31 de mayo de 1991, pp. 6-7.

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Vigencia de la Concesión

Monto Anual (US$) por

hectárea minera Desde Hasta Año 0 Año 3 1,0 Año 4 Año 6 2,0 Año 7 Año 9 4,0 Año 10 Año 12 8,0

Año 13 En adelante 16,0

Patentes de Producción: Valor cancelado por titulares mineros en base a lo

que estipule la ley, es decir, un valor estable y permanente de US$ 16,00

dólares anuales por cada hectárea minera manifestada en producción.

Derecho de trámite administrativo: Los interesados en obtener una

concesión minera por conceptos de derecho por cada trámite solicitud de

concesión minera y por una sola vez US$ 100,00.

Productos y Servicios: Valores cancelados por clientes externos, por

productos que genera y servicios que presta la Dirección Nacional de

Minería, normado mediante Acuerdo Ministerial No. 241 publicado en el

RO No. 487 de 4 de enero de 2002, servicios entre los cuales constan, por

ejemplo, servicios técnicos como mapas geológicos, asistencia en geofísica,

análisis mineralógico, prestación de equipos, catastros, entre otros.

Contraprestación por el Uso de la Maquinaria: Participación económica que

se establece por el uso de la maquinaria propiedad del Estado ecuatoriana,

entregada mediante la celebración de convenios.

Las patentes de conservación se destinaban de la siguiente manera21:

Financiar la administración de recursos mineros (DINAMI, DINAGE).

Financiar el mantenimiento y desarrollo de los Sistemas de Administración

y de Información Minera (SADMIN, SIM).

El excedente, como corresponde:

21 Id.

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o 50% para municipalidades en cuyas circunscripciones se ubiquen

concesionarias mineras, para obras de infraestructura comunitaria.

o 20% para consejos provinciales en cuyas circunscripciones se

ubiquen concesiones mineras, para obras de infraestructura

comunitaria.

o 15% para la fuerza pública.

o 15% para los institutos estatales de educación superior que cuenten

con facultades de Geología, Minas o Medio Ambiente.

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3. MARCO EMPÍRICO

3.1 La actividad minera a gran escala como un shock a la producción nacional.

Como se vio en las secciones previas, las necesidades reales de

financiamiento, para alcanzar la provisión de bienes y servicios públicos en los

subsectores de educación y salud,podrían alcanzar el 7% y 24% del PIB,

respectivamente, considerando requisitos para aseguramiento de la calidad de tales

servicios públicos, así como lograr tales estándares hasta 2015, que es la meta

estipulada por los Objetivos del Milenio. El Ecuador registra tal necesidad de

financiamiento, que podría considerarse muy elevada, debido a la “deuda social”

que el Estado ecuatoriano ha acumulado a lo largo de su historia.22

Estos recursos, de exigibilidad inmediata de acuerdo a la disposición

constitucional, deben ser provistos por cualquiera de las fuentes de ingresos

estatales. Los ingresos tributarios, si bien han logrado una gran recuperación y el

SRI, respaldado por las 3 reformas a la Ley de Régimen Tributario Interno y sus

leyes complementarias realizadas en los últimos 4 años, si bien ha logrado superar

sus metas de recaudación y ha alcanzado que la presión tributaria en el Ecuador se

encuentre hoy en día cercana al 22%, así como que los ingresos tributarias

representen, en promedio desde 2005 el 55,3% del gasto total del Gobierno Central,

no será suficiente para alcanzar los niveles de provisión de bienes y servicios

públicos demandados por el votante mediano.23

El petróleo, si bien permite financiar el 21,1% de los gastos corrientes del

Gobierno Central, además de cubrir los gastos de capital, prevé una frontera de

producción decreciente, debido a la falta de inversiones en el sector, así como a la

reducción de las reservas probadas, a la disminución drástica de petróleo de alto

22 Cfr. Diss. Gutiérrez David, Impacto fiscal de la nueva Constitución en los sectores de Educación y Salud: un Análisis de Sensibilidad para la Sostenibilidad Fiscal del Ecuador, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Facultad de Economía, Quito Ecuador, Diciembre 2009. P. 119 23 Cfr. ECUADOR, Servicio de Rentas Internas, Boletín Anual SRI 2006-2008. Cfr. ECUADOR, Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual, Varios Números.

Comentario [LL1]: Serráaaa de citar al osito????por mi no pero como explicamos /justificamos el valor??

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grado API, y a la conflictividad social y ambiental que podría significar la

explotación del crudo de importantes reservas como el ITT. Por otra parte, se

avizora la necesidad de reemplazar al petróleo como sector estratégico generador de

excedentes fiscales y externos, pensando en un horizonte de extracción petrolera no

mayor a 25 años más.

El sector que se apunta como el reemplazante de acuerdo a las señales de la

planificación central y a las importantes reservas probadas sería la actividad minera

metálica a escala industrial. Para ello, el presente capítulo intenta deshilvanar los

tabúes y pronósticos realizados en cuanto a posibilidades de generación de recursos

fiscales sin sustento técnico.

El posible shock minero se lo ha estimado mediante un modelo insumo-

producto que incorpora un aumento en la demanda final del sector de minas y

canteras, explicado por la entrada a producción de 9 minas a escala industrial:

Mirador, Mirador Norte y Panantza-San Carlos concesiones propiedad de Corriente

Resources Ltd. mediante su subsidiaria ecuatoriana Ecuacorriente S.A (ECSA),

Fruta del Norte, concesión propiedad de Kinross Ltd. quienes adquirieron los

derechos a Aurelian Resources, Quimsacocha perteneciente a Iam Gold Ltd., Río

Blanco y Gaby pertenecientes a International Minerals Ltd., finalmente están

Jerusalem y Zaruma, ambas pertenecientes a Dynasty Metals Ltd. Todas estas

concesiones pertenecen a empresas mineras canadiense que han explorado o

adquirido los derechos en los últimos 15 años. La ubicación geográfica de estos

distritos mineros se concentra en las 4 provincias del sur del país: El Oro, Loja,

Azuay y Zamora Chinchipe en torno al cinturón jurásico del cobre.

Si bien estos distritos mineros figuran como los de mayor probabilidad a

iniciar su explotación en el corto-mediano plazo, existen además otras concesiones

con grandes posibilidades de explotación posterior, entre estas están: Chaucha y

Junín en Imbabura,que pertenecieron a Ascendant Cooper Corporation hasta antes

del mandato minero y que podrían ser las primeras explotaciones de la Empresa

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Nacional Minera EP, según el contexto actual y las dificultades encontradas por la

empresa canadiense con las comunidades aledañas; Molleturo, San Bartolomé y

Curiplaya, de Andean Gold Ltd. a través de su subsidiaria ecuatoriana Ecuador Gold

S.A. y Goldfield Celica de Dynasty Metals en Loja.

Las reservas medidas, indicadas e inferidas de todos estos distritos, que

equivale a mencionar las reservas probadas, probables y posibles en la industria

petrolera respectivamente, suman 32’421.564 de onzas de oro, 96’599.142 de onzas

de plata, 35.241’515.900 libras de cobre, 1.038’162.000 libras de molibdeno,

29’162.000 libras de plomo y 135’792.800 libras de zinc, que a un precio tendencial

histórico de USD$ 525,4 oz de oro, USD$ 9,55 oz de plata, USD$ 1,64 lb de cobre,

USD$ 13,69 lb de molibdeno, USD$ 49,25 lb de plomo y USD$ 0,73 lb de zinc24,

nos dan un valor total referencial deUSD$ 91.527’207.986,49. Este valor en

reservas, equivale al 104,3% del ingreso neto total petrolero para el período 1970-

2008.25

No obstante tales cifras, el presente estudio evaluará los impactos solamente

de las 9 minas que se indicaron previamente ya que éstas cuentan al momento con

sus estudios de factibilidad, pre factibilidad o asesorías económicas preliminares.

La información financiera de tales distritos mineros ha sido conseguida

mediante investigación mediática y entrevistas a los actores de los gremios mineros

nacionales. La información es oficial ya que puede ser accedida públicamente en las

páginas web de las empresas mineras o a través de la bolsa de valores de Toronto,

principal agente de títulos valores mineros en Canadá y uno de los principales del

mundo, que se basa en la información de reservas para emitir los títulos valores de

propiedad de las empresas.

Para aplicar la metodología de insumo-producto se requiere, en primer lugar,

de una matriz Input-Output simétrica, misma que se basa en las Tablas de Oferta y

24 NB. De acuerdo al precio tendencial aplicando filtro Hodrick-Prescott para la serie de precios en el período 1970-2009. 25 Cfr. GUERRA, Tania, Diss. Análisis del Agotamiento de los Recursos Petroleros en Ecuador: Una comparación con el nivel de riqueza petrolera para el período 1970-2008, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Facultad de Economía, Diciembre 2009.

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Utilización (TOU) de la contabilidad nacional, publicadas por el Banco Central del

Ecuador. Esta metodología, muy utilizada en los análisis económicos de impactos y

en las cuentas nacionales, permite estimar, mediante un análisis de los

encadenamientos productivos de una rama de actividad, los impactos que un shock

en la demanda final (consumo de los hogares, consumo del gobierno, formación

bruta de capital fijo o exportaciones) o el cierre de una industria puede ocasionar

sobre la producción agregada de la economía.

Para el análisis del presente estudio se seleccionó la matriz de oferta y

utilización de 2007 a precios corrientes ya que es la última publicación del Banco

Central del Ecuador, por lo que los resultados del presente análisis se basan en la

estructura de producción y demandas intermedias de las industrias a ese año. Así

mismo, el presente ejercicio incluye en sus resultados las importaciones de bienes y

servicios incluidas en la oferta total en la economía, no se discriminan las

importaciones sobre la producción, debido a que la última matriz de componente

importado (que en un principio debía servir para obtener la oferta interna de

producción, al restar las importaciones por producto e industria, de la matriz de

oferta) dataal año 1993 por lo que resultarían estadísticamente poco significativos al

momento de realizar el shock por la actividad minera. No obstante, el hecho que se

incluyan las importaciones, determina la inclusión de los efectos de la expansión

minera sobre la actividad de comercio.

Para el caso del Ecuador, las TOU son matrices rectangulares con un mayor

número de productos (60) que de industrias (47). La matriz de oferta muestra los

bienes y servicios disponibles en la economía y consta de tres cuadrantes: el primero

describe las importaciones de bienes y servicios, el segundo presenta la matriz de

producción de las industrias y, el tercero registra los impuestos (IVA, derechos

arancelarios y otros impuestos) y los márgenes comerciales por producto, lo que

permite valorar la oferta total a precios de comprador.

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La matriz de utilización, describe los usos de los bienes y servicios, junto

con la estructura de costos de las industrias, valoradas a precios de comprador y se

compone de cuatro cuadrantes. El primero reproduce el total de la oferta de bienes y

servicios. El segundo muestra la matriz de consumos intermedios (coeficientes

técnicos), es decir, el flujo de bienes y servicios producidos y consumidos por las

industrias para transformarlos en bienes y servicios finales. El tercer cuadrante

muestra la utilización final de la producción: consumo final de los hogares,

consumo del gobierno, formación bruta de capital fijo y exportaciones. Finalmente,

el cuarto cuadrante refleja el valor agregado bruto por industrias.

Para facilitar la aplicación de la metodología, se requiere reordenar los datos

originales de las TOU hasta llegar a una matriz simétrica, ya sea producto por

producto o industria por industria con una exacta correspondencia entre filas y

columnas. Esta matriz, al igual que las TOU, contiene en la utilización la matriz de

consumos intermedios nacionales, un vector de producción y un vector de demanda

final. A diferencia de las TOU originales, esta nueva matriz es ahora una matriz

cuadrada, con el mismo número de filas y columnas, lo que permite aplicar la

metodología descrita.

En el caso del presente estudio se obtiene una matriz cuadrada industria por

industria (47 filas por 47 columnas), para ello se realiza un procedimiento sencillo

que consiste en agregar los productos característicos de cada industria. Así por

ejemplo, se agregan minerales metálicos y no metálicos en Minas y Canteras,

Energía eléctrica, gas y agua, en una sola industria, bebidas alcohólicas y no

alcohólicas en una sola industria- Bebidas-, entre otras.

Matriz cuadrada de Consumos Intermedios Nacionales.

Para poder llegar a una matriz simétrica, se requiere que la matriz cuadrada a

la que se llegó previamente, esté valorada a precios básicos.26 Para valorar las TOU

26 NB. Existen tres tipos de valoración según las cuentas nacionales ecuatorianas: i) Precios Básicos: Este sistema aisla la incidencia de los impuestos indirectos que gravan los productos, así como los márgenes comerciales, ii) Precios al Productor: Refleja el precio de un bien o servicio a la salida del establecimiento de producción, es decir, además de los costos de los insumos y factores primarios, incluye

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a precios básicos, se eliminan los impuestos y márgenes comerciales sobre los

productos de la matriz de consumos intermedios y de las utilizaciones finales de los

bienes y servicios. En el caso específico de la matriz de insumos intermedios, se

estiman las tasas de impuestos y márgenes comerciales a nivel de equilibrio para

cada producto de la TOU original y se obtiene el valor del impuesto y márgenes

para esta matriz.

Para esto, se encuentra en primer lugar la proporción de consumo intermedio

de cada industria sobre cada producto, en relación al total de consumo intermedio de

cada producto realizada por todas las industrias a precios de comprador, luego se

encuentra la proporción de consumo intermedio de las industrias para cada

producto, en relación a la sumatoria de impuestos y márgenes comerciales de este

producto, y a tal valor se lo multiplica por la demanda final de tal producto a precios

de comprador, encontrando la proporción de impuestos y márgenes atribuibles a la

demanda final. Finalmente se resta tal resultado de la matriz cuadrada de consumos

intermedios, obteniendo la proporción de márgenes comerciales e impuestos

imputables a los insumos intermedios, logrando una matriz cuadrada a precios

básicos.

Las utilizaciones finales se agregan creando un vector columna de demanda

final. Para valorar este vector a precios básicos se elimina la diferencia del valor

total de impuestos y márgenes comerciales que no corresponde a la matriz de

insumos intermedios.

La matriz simétrica

La matriz simétrica es una matriz que cumple con las siguientes

condiciones: . En el análisis Input-Output esta matriz puede ser

producto por producto o industria por industria. En el primer caso se muestra la

utilización de los distintos productos en la producción de otros productos y se

obtiene al desagregar cada columna de la matriz (industrias) en términos de impuestos indirectos netos y subvenciones y, iii) Precios al Comprador: Se refiere al precio que paga quien adquiere la mercancía, éste incluye todos los elementos de su valor monetario, incorporando los márgenes de comercialización y los impuestos.

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productos. A su vez, una matriz industria por industria describe el empleo de la

producción de una rama de actividad (industria) en el proceso productivo de otra.

La elaboración de esta matriz simétrica para el presente estudio se basa en el

supuesto de la tecnología industrial, según el cual los insumos son consumidos en

las mismas proporciones por cada producto producido por una industria dada, esto

quiere decir que los productos principales y secundarios (no típicos) se producen

empleando la misma tecnología (estructura de insumos). La ventaja de este sistema

es que siempre arroja matrices insumo-producto positivas y aplica muy bien para el

caso de matrices rectangulares como las ecuatorianas. No obstante, no toma en

cuenta que los productos tienen precios distintos y por lo tanto, reflejan costos

diferentes o tecnologías distintas.

Como los modelos Input-Output suponen que la estructura productiva de

cada rama de actividad (industria) se representa por una tecnología de coeficientes

técnicos fijos y rendimientos constantes a escala, conocida como función de

producción de Leontief y asimismo suponen que los productores minimizan sus

costos de producción, que los precios de los factores primarios y la demanda final

son exógenos, y que los precios de los productos son independientes de la estructura

de la demanda, es posible cuantificar los coeficientes de cada industria, a partir de la

información que proporciona una matriz Input-Output27. Estas relaciones se pueden

presentar en términos de coeficientes, que registran los montos de cada producto

utilizados como insumo por cada unidad de producción. Los coeficientes técnicos

( ) se obtienen dividiendo cada insumo intermedio del bien i para la producción

total de la industria . 28

Con este procedimiento obtenemos la matriz tecnológica de la economía que

describe las condiciones técnicas de la producción y como el esquema de

producción Leontief asume que la producción de los insumos es igual a la matriz de

27 NB. La matriz Input-Output es un registro ordenado de las transacciones entre los sectores productivos. Muestra las relaciones existentes entre los diferentes ramas, su demanda final y los inputs primarios de la economía. 28 Cfr. ADAMS, A.A., STEWART, I.G., Input-Output Analysis: An Application, The Economic Journal Vol. 66, No. 263, Blackwell Publishing for the Royal Economic Society, 1956, po. 3-4

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coeficientes técnicos por la producción de la industria más la demanda final, de la

manera:

O bien,

Despejando la producción, obtenemos que:

En una economía con 2 sectores, la ecuación anterior resulta en:

La expresión es la denominada matriz inversa de Leontief, que

muestra los requerimientos totales de insumos, tanto directos como indirectos, de

cada unidad de producción asumiendo que la estructura de la economía no cambia,

demostrando que la producción de la industria depende de la demanda final y la

relación entre ambas variables depende de la estructura de los coeficientes técnicos

(estructura tecnológica), que es lo que la matriz inversa de Leontief recoge.29

Una vez obtenida tal matriz para el caso de Ecuador, procedemos a ingresar

los shocks mineros para cada escenario y año. El shock para el análisis presente se

dará mediante la demanda final por aumento de la inversión en capital (formación

bruta de capital fijo) y de demanda de exportaciones para la industria minera (minas

y canteras) en el año 2012, 2013, 2014 y 2015.

Como se mencionó, los datos de inversión en capital inicial para

construcción y entrada en operación de las minas fue provisto mediante los estudios

de factibilidad y pre factibilidad de las empresas mineras. Los ingresos totales de las

minas, se obtuvieron multiplicando el precio referencial para cada escenario (ya sea

de largo plazo, precio bajo o alto) por los porcentajes de recuperación finales de las

reservas existentes, es decir, por la cantidad real final de metal que se producirá. Los

29 Ibid. P. 4

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índices de recuperación de los metales también fueron provistos por los estudios de

pre-factibilidad y factibilidad de cada una de las empresas.Así, la variación de la

demanda final para el sector de Minas y Canteras para cada escenario corresponde a

la suma de las inversiones (formación bruta de capital) y de la producción (que será

exportada en su totalidad).Los costos totales, así como los costos operativos se

obtuvieron de las mismas fuentes. En el caso en que el año de referencia de los

estudios sea menor al año en que se iniciará la producción,30 se aumentaron los

costos totales asumiendo una inflación del 3% anual.

Para obtener el porcentaje de utilidades que pagarán las empresas al Estado

se resto los costos totales (fijos de acuerdo al esquema de producción planteado en

los estudios de las mineras para cada mina) de los ingresos totales (variables de

acuerdo al precio que se utilice), lo que nos da la utilidad bruta, y de tal valor se

multiplicó por el 12% que es lo que determina la nueva Ley Minera como utilidades

para el Estado. El impuesto a la renta fue obtenido de la forma general, es decir, de

la utilidad bruta, se restó las utilidades a entregar, y a tal monto se lo multiplicó por

el 25% como determina la Ley de Régimen Tributario Interno. Para obtener las

regalías pagadas al Estado, se utilizó el porcentaje que determina la Ley Minera

sobre la producción de los minerales principales y secundarios extraídos y

procesados. Tal porcentaje es del 5%, por lo que de la producción anual estipulada

en los estudios de pre factibilidad y factibilidad se obtuvo el 5% de la producción,

sujeta a cada precio de venta utilizado para cada escenario. Finalmente, el monto del

Impuesto al Valor Agregado (IVA) se lo obtuvo directamente de los estudios de las

empresas mineras, en los que constan los montos de IVA por las compras,

detallados en sus costos operativos, no operativos y totales. Si el año referencial de

cada estudio es menor al año de inicio de la producción, se proyectó a cada año

específico con una inflación de 3% anual.

30 NB. Por ejemplo, si el año del estudio de pre-factibilidad corresponde a 2007 y el año de inicio de la producción y las inversiones corresponde a 2012, los montos por capital inicial fueron multiplicados por 1,15.

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Los resultados específicos para cada año, de acuerdo al año de entrada de producción de cada mina, son los siguientes:

Tabla 2 Escenarios de Recaudación Tributaria Directa por Escenarios

IVA IMPUESTO A LA RENTA REGALÍAS UTILIDADES (ESTADO) TOTAL

2012 70.395.564,70 171.813.726,90 62.396.651,77 92.317.381,15 396.923.324,53

2013 115.362.455,68 279.547.366,00 102.086.174,50 135.233.562,22 632.229.558,40

2014 115.362.455,68 279.547.366,00 102.086.174,50 135.233.562,22 632.229.558,40

2015 115.362.455,68 279.547.366,00 102.086.174,50 135.233.562,22 632.229.558,40

2012 50.964.608,66 84.255.115,31 35.860.453,27 46.551.682,14 217.631.859,38

2013 86.191.562,96 134.039.688,60 59.278.962,44 65.096.819,47 344.607.033,47

2014 86.191.562,96 134.039.688,60 59.278.962,44 65.096.819,47 344.607.033,47

2015 86.191.562,96 134.039.688,60 59.278.962,44 65.096.819,47 344.607.033,47

2012 70.395.564,70 265.150.097,14 83.609.463,19 141.234.584,88 560.389.709,92

2013 115.362.455,68 431.130.801,40 136.536.955,27 208.682.415,51 891.712.627,87

2014 115.362.455,68 431.130.801,40 136.536.955,27 208.682.415,51 891.712.627,87

2015 115.362.455,68 431.130.801,40 136.536.955,27 208.682.415,51 891.712.627,87

Precio Largo Plazo

Precio Bajo

Precio Alto

Fuente: Fuentes Varias para Producción Minera y; Cálculos Propios.

Nota: Con precio bajo, y al nivel de producción estipulado, no entraría a producir Quimsacocha, ni Mirador Norte, dado que con sus costos totales, y al precio promedio bajo, arrojarían perdidas.


Los resultados que se presentan solamente incluyen los ingresos tributarios

por diferentes conceptos de acuerdo a lo que estipula la actual Ley de Minería

vigente, así como su Reglamento General, no obstante, una vez que incorporamos

los shocks a la matriz insumo-producto, la producción minera a escala industrial

arrastra a un sinnúmero de industrias que forman parte del cluster minero, mismas

que a su vez, generarán mayor demanda hacia otras para satisfacer los nuevos

requerimientos de producción.

Los resultados directos hacia el gobierno, de la producción minera, reportada

por cada mina, se presentan a continuación:

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Tabla 3

PRECIO ALTOS

IVA IMPUESTO A

LA RENTA REGALÍAS UTILIDADES TOTAL

AÑOS DURACIÓN

AÑO DE INICIO DE MINA

MIRADOR 183.114.140,00 864.615.986,83 267.303.633,37 471.608.720,09 1.786.642.480,30 19 2013

PANANTZA-SAN CARLOS 606.826.915,36 3.535.210.455,57 1.008.600.131,72 1.928.296.612,13 7.078.934.114,77 21 2012

MIRADOR NORTE 214.278.606,74 300.556.043,61 136.525.160,87 163.939.660,15 815.299.471,38 22 2013

FRUTA DEL NORTE 476.577.452,66 1.242.753.540,53 433.629.749,58 677.865.567,56 2.830.826.310,32 21 2013

QUIMSACOCHA 155.447.648,36 133.039.077,05 83.328.266,27 72.566.769,30 444.381.760,98 8 2012

RÍO BLANCO 36.510.800,26 39.303.711,33 17.533.477,11 21.438.388,00 114.786.376,70 7,5 2012

GABY 234.348.642,86 1.024.567.772,43 310.812.051,92 558.855.148,60 2.128.583.615,80 16 2012

JERUSALEM 24.609.230,40 404.890.881,20 102.035.317,25 24.609.230,40 556.144.659,25 8,5 2013

ZARUMA 44.042.562,00 188.040.125,92 58.672.459,75 44.042.562,00 334.797.709,67 17,25 2012

TOTAL 1.975.755.998,64 7.732.977.594,46 2.418.440.247,84 3.963.222.658,22 16.090.396.499,17

ANUAL (Promedio) 94.083.618,98 368.237.028,31 115.163.821,33 188.724.888,49 766.209.357,10

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Escenarios de Producción Minera y Recaudación Tributaria Directa por Mina

PRECIO BAJOS

IVA IMPUESTO A


AÑOS DURACIÓN


MIRADOR 183.114.140,00 262.547.236,86 130.469.826,56 143.207.583,74 719.338.787,15 19 2013

PANANTZA-SAN CARLOS 606.826.915,36 1.230.118.595,90 484.715.618,16 670.973.779,58 2.992.634.908,99 21 2012

MIRADOR NORTE - - - - - 22 2013

FRUTA DEL NORTE 476.577.452,66 312.338.661,20 222.171.822,46 170.366.542,47 1.181.454.478,79 21 2013

QUIMSACOCHA - - - - - 8 2012

RÍO BLANCO 36.510.800,26 1.832.358,33 9.017.260,52 999.468,18 48.359.887,29 7,5 2012

GABY 234.348.642,86 349.480.130,46 157.383.042,38 190.625.525,71 931.837.341,40 16 2012

JERUSALEM 24.609.230,40 179.290.738,74 50.762.557,60 24.609.230,40 279.271.757,14 8,5 2013

ZARUMA 44.042.562,00 61.948.488,35 30.015.269,40 44.042.562,00 180.048.881,74 17,25 2012

TOTAL 1.606.029.743,54 2.397.556.209,84 1.084.535.397,07 1.244.824.692,08 6.332.946.042,52

ANUAL (Promedio) 76.477.606,84 114.169.343,33 51.644.542,72 59.277.366,29 301.568.859,17

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Fuente: Fuentes Varias para Producción Minera y; Cálculos Propios. Nota: Con precio bajo, y al nivel de producción estipulado, no entraría a producir Quimsacocha, ni Mirador Norte, dado que con sus costos totales, y al precio promedio bajo,

arrojarían perdidas. Elaboración: Autores

PRECIO DE LARGO PLAZO

IVA IMPUESTO A


AÑOS DURACIÓN


MIRADOR 183.114.140,00 563.581.991,33 198.886.816,21 307.408.358,91 1.252.991.306,45 19 2013

PANANTZA-SAN CARLOS 606.826.915,36 2.382.605.160,97 746.644.382,95 1.299.602.815,08 5.035.679.274,35 21 2012

MIRADOR NORTE 214.278.606,74 147.037.438,35 101.634.568,77 80.202.239,10 543.152.852,96 22 2013

FRUTA DEL NORTE 476.577.452,66 777.547.303,68 327.901.059,38 424.116.711,10 2.006.142.526,83 21 2013

QUIMSACOCHA 155.447.648,36 43.430.938,60 62.962.780,26 23.689.602,87 285.530.970,10 8 2012

RÍO BLANCO 36.510.800,26 20.568.204,03 13.275.407,27 11.219.020,38 81.573.431,94 7,5 2012

GABY 234.348.642,86 687.023.951,45 234.097.547,15 374.740.337,15 1.530.210.478,60 16 2012

JERUSALEM 24.609.230,40 292.075.699,66 76.395.503,26 24.609.230,40 417.689.663,73 8,5 2013

ZARUMA 44.042.562,00 124.994.307,13 44.343.864,58 44.042.562,00 257.423.295,71 17,25 2012

TOTAL 1.975.755.998,64 5.038.864.995,21 1.806.141.929,83 2.589.630.876,99 11.410.393.800,66

ANUAL (Promedio) 94.083.618,98 239.945.952,15 86.006.758,56 123.315.756,05 543.352.085,75

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Ahora bien, si incorporamos al análisis los efectos que el aumento en la

demanda agregada por capital y producción minera genera sobre el resto de la

economía, por el arrastre de los demás sectores económicos para permitir cubrir

las nuevas demandas de productos, los resultados son los siguientes:31

Tabla 4 Escenarios de Variación de la Demanda Final, Producción Minera y Recaudación

Tributaria Directa e Indirecta

2012 2013 2014 2015

CAPITAL 2.612.245.728,57 2.950.465.862,55 0,00 0,00

PRODUCCIÓN ANUAL 955.311.101,55 2.041.723.489,93 2.041.723.489,93 2.041.723.489,93

INGRESOS TRIBUTARIOS DIRECTOS 396.923.324,53 632.229.558,40 632.229.558,40 632.229.558,40

INGRESOS TRIBUTARIOS INDIRECTOS 554.399.183,01 627.011.937,43 476.628.277,25 476.628.277,25

TOTAL INGRESOS AL ESTADO 951.322.507,54 1.259.241.495,83 1.108.857.835,65 1.108.857.835,65

VAR. DEMANDA FINAL 3.567.556.830,12 4.992.189.352,48 2.041.723.489,93 2.041.723.489,93

Miles de US$ 3.567.556,83 4.992.189,35 2.041.723,49 2.041.723,49

us$ DE 2000 2.360.949.525,87 3.192.026.604,22 1.261.339.592,86 1.218.685.596,97

Miles de US$ de 2000 2.360.949,53 3.192.026,60 1.261.339,59 1.218.685,60

CAPITAL 2.612.245.728,57 2.950.465.862,55 0,00 0,00

PRODUCCIÓN ANUAL 1.283.674.198,96 2.730.739.105,41 2.730.739.105,41 2.730.739.105,41



TOTAL INGRESOS AL ESTADO 1.131.525.383,62 1.553.843.321,11 1.403.459.660,94 1.403.459.660,94


Miles de US$ 3.895.919,93 5.681.204,97 2.730.739,11 2.730.739,11

us$ DE 2000 2.578.254.739,51 3.632.586.050,20 1.687.000.893,32 1.629.952.553,93

Miles de US$ de 2000 2.578.254,74 3.632.586,05 1.687.000,89 1.629.952,55

CAPITAL 2.612.245.728,57 2.950.465.862,55 0,00 0,00

PRODUCCIÓN ANUAL 626.972.731,68 1.352.748.060,46 1.352.748.060,46 1.352.748.060,46



TOTAL INGRESOS AL ESTADO 771.130.535,54 964.655.452,05 814.271.791,88 814.271.791,88


Miles de US$ 3.239.218,46 4.303.213,92 1.352.748,06 1.352.748,06

us$ DE 2000 2.143.660.676,50 2.751.492.853,35 835.703.118,59 807.442.626,65

Miles de US$ de 2000 2.143.660,68 2.751.492,85 835.703,12 807.442,63

PRECIO BAJO

ESCENARIOS

PRECIO MEDIO

PRECIO ALTO

Fuente: Varias para Producción Minera y Capital y; Cálculos Propios.

Nota: Con precio bajo, y al nivel de producción estipulado, no entraría a producir Quimsacocha, ni Mirador Norte, dado que con sus costos totales, y al precio promedio bajo, arrojarían perdidas.

31

NB. Las matrices con los resultados del impacto del shock minero constan en los Anexo.

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Para estimar los ingresos tributarios indirectos generados por el pago de

impuestos de las nuevas producciones de las actividades económicas (industrias)

motivadas por el shock de la producción minera, se restó de la producción final

de las diferentes industrias que satisfacen la nueva demanda final minera (shock)

correspondiente para cada escenario de producción minera nueva (en función de

los precios), la producción del escenario estructural base de la economía

ecuatoriana tomado para este ejercicio, que es el año 2007, de manera de poder

determinar en dólares corrientes la variación de la producción motivada por el

shock y luego, a tal diferencia, se le restó la proporción histórica de

importaciones en relación a la oferta final para el período 2003-2007 (como

consta en los Anexos), obteniendo de esa manera las producciones internas de

cada industria. La sumatoria de estas nuevas producciones sería la variación

atribuible al shock minero.

Una vez obtenida la variación final de la producción, a ésta se la

multiplicó por la proporción histórica de pago de impuestos en relación a la

producción (Impuestos/PIB) por actividad económica para el período 2003-

2007, asumiendo que esta relación no cambiará en el mediano plazo, con lo que

se consiguió la variación corriente en tributación explicada por el aumento de la

producción debido al shock. Los resultados se presentan a continuación:

Tabla 5 Variaciones de la Producción y del Pago de Impuestos Indirectos de las

Actividades Económicas debido al Shock Miles de USD

2012 2013 2014 2015PIB 13.008.674,99 14.742.823,61 11.151.338,63 11.151.338,63Impuestos 554.399,18 627.011,94 476.628,28 476.628,28PIB 13.408.378,36 15.581.534,97 11.990.049,99 11.990.049,99Impuestos 571.135,67 662.130,69 511.747,03 511.747,03PIB 12.609.001,73 13.904.161,17 10.312.676,19 10.312.676,19Impuestos 537.663,95 591.895,23 441.511,57 441.511,57

Base

Alto

Bajo

Fuente: Cálculos Propios, Tabla de Oferta y Utilización 2007 a Precios Corrientes, Banco Central del Ecuador, Boletín Anual del SRI 2003-2009.

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Como podemos observar, la actividad minera metálica a escala industrial

proveerá al Estado entre 6.300 millones a 16.090 millones de dólares, por

impuestos directos, dependiendo delos precios de los metales, en un rango de 21

años, con la explotación de estas 9 minas. Estas cifras, como se indicó en un

principio, pudieran aumentar con la explotación de los otros distritos y la

incorporación de los ingresos de la Empresa Nacional Minera EP. A su vez, por

impuestos indirectos por arrastre de las otras actividades, el shock generará entre

400 y 630 millones de dólares anuales extras que ingresarán al Presupuesto del

Estado.

Fuera tales análisis, es preciso inferir además, desde la lógica productiva,

en los impactos que la minería tendrá sobre el empleo. Si bien este tipo de

actividad a escala industrial es intensiva en capital y no en trabajo, tal como lo es

la industria petrolera, no está de más el conocer que alrededor de 37.000

empleos se generarán tanto de manera directa como indirecta. Este aumento de

empleo en la zona austral significaría una reducción de 4,06% en el porcentaje

de subempleo, que en tal zona alcanza en la actualidad el 60,6%. Este impacto

resulta mayor debido a que significará la inclusión de mayor ocupación plena, es

decir, reducir la informalidad, sobre todo en los sectores aledaños a los distritos

mineros, muy caracterizados por altos índices de informalidad y desempleo, lo

que beneficiará a las economías locales, pero tal impacto rebasa los límites de la

presente investigación.

La determinación de empleo directo, tanto para la construcción de las

minas, como para su operación proviene de los estudios de pre factibilidad y

factibilidad de las mineras, mientras que la generación de empleo indirecto ha

sido estimada por medio de la relación Producto/Empleados por sector

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económico histórica para el período 2003-2007. A tal relación se la multiplicó

por las nuevas producciones post shock. Los resultados son los siguientes:

Tabla 6 Generación de Empleo Directo e Indirecto Por mina

Fuente: Estudios de Pre Factibilidad y Factibilidad de las Mineras; Cálculos Propios. Elaboración: Autores

Tras haber analizado la situación de la minería dentro de la economía

ecuatoriana y luego de haber expuesto las oportunidades y el impacto que la

minería a gran escala tendría en el Ecuador, es interesante analizar si estos

recursos podrían ser suficientes para cubrir la deuda social que el gobierno ha

tenido y mantiene en la actualidad. Por ello mismo, a continuación se expone el

modelo de sostenibilidad Fiscal para países cuya renta se deriva de la

explotación de recursos naturales no renovables, posteriormente se muestran los

escenarios fiscales y se analizan los resultados.

MINA MIRADORPANANTZA‐

SAN CARLOS

MIRADOR

NORTE

FRUTA DEL

NORTEQUIMSACOCHA

RÍO

BLANCOGABY JERUSALEM ZARUMA

EMPLEO CONSTRUCCIÓN 1,200 1,600 845 4,402 495 424 1,674 146 140

EMPLEO OPERACIÓN 415 577 302 1,100 212 250 663 32 30

EMPLEO INDIRECTOS 2,700 3,754 1,965 7,158 1,379 1,627 4,312 205 198

Comentario [LL2]: O en todocaso en lugar de a continuación En el aneo tanto se detalla el modelo de sostenibilidad fiscal bla bla y a continuación se muestran lso distitos escenarios fiscales que incluye bla bla bla

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50


3.2 Modelo de sostenibilidad fiscal con recursos no renovables.

Este modelo trata de responder a la pregunta de qué es lo que constituye

una política fiscal sostenible en una economía cuya riqueza está derivada

predominantemente de la explotación de un recurso natural no renovable, como

es el petróleo o los metales.

Este análisis requiere de un examen de las políticas fiscales en un marco

dinámico explícito porque las medidas actuales imponen restricciones a las

políticas fiscales futuras. Especialmente, porque en este tipo de economías, los

indicadores fiscales convencionales pueden ser engañosos al describir la

sostenibilidad de la posición fiscal subyacente, particularmente ante precios muy

volátiles, como lo son los precios internacionales del petróleo o de los metales.

Así el objetivo de este modelo es evaluar la sostenibilidad de una economía

usando un recurso natural no renovable.

Anteriormente se ha medido o se ha tratado de medir, a través de ciertos

indicadores, el qué tan lejos están las políticas fiscales de aquellas que van a

satisfacer el valor presente de la restricción presupuestaria.

El siguiente modelo es de generaciones traslapadas en un país dotado con

recursos exhaustivos que son agotados en el tiempo. El modelo asume que todo

el ingreso nacional es obtenido de retornos de sus inversiones en activos o de la

venta de un recurso natural. Se asume además que el gobierno posee el recurso

que es vendido y usa una porción de esta venta para realizar transferencias netas

a su población. El gobierno y los sectores privados también son dotados con un

stock de activos financieros o pasivos.

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51


En primer lugar, el gobierno está obligado a cumplir con una condición

de transversalidad en el límite, esto implica:

0

11´ ),(

jjtt DjttRB (1)

Donde Bt es el stock de deuda del gobierno, R(t,t+j)-1 es el factor de

descuento entre el período t y el t+j y Dt es el nivel de superávit primario. Esto

se convierte en una pregunta empírica si un país puede razonablemente esperar,

ex ante, el satisfacer el valor presente de la restricción presupuestaria o si violará

la solvencia en el largo plazo forzando a la monetización, la repudiación, re-

esquematización o un cambio en la posición fiscal del gobierno.

Se asume que los consumidores viven por dos períodos y reciben un

ingreso únicamente de las transferencias del gobierno cuando son jóvenes Ƭt. En

cada generación existen dos generaciones vivas, la de los jóvenes y la de los

ancianos. La población se asume que crece a una tasa (1+n) y todas las variables

del modelo descrito están expresadas en términos per cápita. Así el problema del

consumidor es:

MAX ))1(())(( tcutcu tt

{ct (t), ct(t+1)} (2)

s. a. )()1(

)()(

1 tzRtc

tztc

ttt

tt

Donde ct(t) representa el consumo cuando el consumidor es joven y

ct(t+1) cuando es viejo, zt(t) representa los ahorros del joven y Rt+1 es la tasa de

retorno de los activos. Asumiendo además, una simple función logarítmica de

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52


utilidad, la solución al problema del consumidor es ahorrar a una fracción

)1

(

constante del ingreso recibido cuando son jóvenes.

Zt(t)= τ t. (3)

El país está inicialmente dotado con un stock de recurso per cápita s0 y el

stock es agotado por una producción per cápita yt. El comportamiento dinámico

del stock per cápita real es descrito por:

(1+n) st+1 = st-yt s0 fijo y st+j> 0 (4)

Si pt representa el precio relativo del recurso en términos de bienes de

consumo; como tal, puede ser visto como un proxy de la relación de intercambio

que un país enfrenta. Por simplicidad, se asume que el precio relativo del recuso

evoluciona de acuerdo a:

pt+1 = δpt (5)

Si δ < 1 implica un deterioro de los términos de intercambio que el

recurso del país posee, vale menos en el tiempo relativo al conjunto de bienes

que consume. De manera similar, si δ > 1 representa una mejora en los términos

de intercambio.

Si St = ptst es el valor del recurso en términos de los bienes de consumo,

se puede escribir (4) como:

(1+n)St+1 = δSt – δptyt (6)

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53


El país está en condiciones de acumular activos financieros, tales activos

(at en términos per cápita) reciben un retorno bruto Rt. Se puede ver esto como

una suposición para un país pequeño, donde la tasa de retorno de los activos es

exógena. Aparte del recurso natural, no existen otras formas de producción

doméstica. Se puede introducir un stock de capital pero es ignorado por una

conveniencia analítica.

El gobierno posee el recurso natural y deriva su renta de la venta de tal.

Además, el gobierno recibe un ingreso de inversión por sus valores en cartera de

sus activos ( gta ) al pagar un interés (Rt) en su deuda (bt). Se asume que el

gobierno tiene acceso a los mismos activos extranjeros como los consumidores

privados y recibe un retorno Rt. Adicionalmente, el gobierno recibe una renta de

fuentes no petroleras como impuestos directos e indirectos. El gobierno gasta

una porción de la renta petrolera y de inversión en transferencias netas a los

consumidores y corre un déficit nuclear gt. Este déficit es definido como el gasto

total del gobierno menos las transferencias a los individuos y la renta no

petrolera y el ingreso por inversiones.

Se asume que dentro de este gasto tan sólo se toma en cuenta el gasto en

educación y salud, dicho gasto además crece progresivamente 0,5% del PIB,

hasta alcanzar el 6% y 4% del PIB en dichos subsectores, tomando en cuenta,

principalmente la inversión necesaria que permita ofrecer altos niveles de

calidad en los servicios. Entonces, .st

ett ggg Donde: e

tg representa el

desembolso en educación de calidad y stg el gasto realizado por el gobierno en

salud, abarcando más que nada el criterio de calidad.

Por simplicidad, se asume (i) que el gasto del gobierno representa el

gasto de consumo y (ii) las transferencias netas al sector privado son una

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54


proporción exógena λt de la renta total del ingreso de activos y del recurso

natural. λt es exógena pero no necesariamente constante.

Uno puede imaginarse que el gobierno a través de la renta petrolera gasta

en inversión, caso de muchos países productores de petróleo. Esta inversión, en

su momento incrementaría la producción futura, genera una mayor renta no

petrolera y ocasionalmente reducirá déficits futuros. Esta relación entre gasto

gubernamental y actividad económica no es desarrollada dentro de este modelo.

Sin embargo, se puede argüir de acuerdo a la experiencia histórica que con esta

inversión financiada por la venta de un recurso natural no renovable no se ha

mostrado una buena relación para la inversión gubernamental en el crecimiento

de la economía no petrolera. Empíricamente se muestra que en algunos países

esta inversión es casi nula y en determinadas ocasiones ha sido negativa

inclusive.

Otra parte interesante es que se puede asumir que la participación de las

transferencias en el ingreso (λt) no refleja la experiencia de muchos países

productores de petróleo. De hecho el nivel de transferencias en muchos de estos

países, no parece ser una fracción constante del ingreso y es determinado por

una combinación de factores políticos y económicos. Durante booms petroleros

existe de manera típica un incremento en las transferencias como si el público en

general pudiese “compartir la riqueza”. Sin embargo, el ambiente político

durante épocas recesivas hace difícil para las autoridades el quitar o disminuir la

cuantía para programas sociales y subsidios.

Si Qt = gta – bt es el total neto de activos (o pasivos de ser negativo) del

gobierno en términos per cápita, la restricción presupuestaria del gobierno puede

ser:

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))(1()1( 1 tttttttt ypQrgQQn (7)

Los activos netos del incremento del gobierno con la participación del

gobierno (1 – λt) en el ingreso del recurso natural (ptyt) y de los activos netos

(rtQt), mientras que la posición neta de activos cae con un mayor déficit (gt).

En el equilibrio, los ahorros privados son mantenidos como deuda del

gobierno (bt) o mantenidos como inversiones en activos financieros extranjeros

( pta ). Haciendo que la cantidad total de los activos financieros se mantengan en

poder de la economía como un todo sea at = pt

gt aa . La ecuación que vacía el

mercado se reescribe de la siguiente manera:

))(1()( 11 ttttttt QanQryp (8)

Reiterando la evolución de la posición neta de los activos del gobierno:

))(1()1( 1 tttttttt QrypgQQn (9)

La evolución del stock del recurso está dada por:

tttt ypSSn 1)1( (10)

Se asume que λt es un proceso exógeno que minimiza el efecto de rebote

en las transferencias en el presupuesto. También para reducir la dimensionalidad

del problema, se asume que at permanece constante en el tiempo. La pregunta

conceptual es cuán grande puede ser el déficit que el gobierno puede tener sin

disminuir la posición de los activos netos. Este modelo se concentra en los tipos

de programas y políticas fiscales que uno podría considerar sostenibles, tomando

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56


en cuenta que los resultados se encuentran condicionados a la presunción que la

posición de los activos netos en la economía se mantiene constante.

2.2.1. Primer caso: un deterioro en los términos de intercambio Para determinar qué es lo que constituye una política fiscal sostenible,

primero se asume la existencia de un deterioro en los términos de intercambio

donde la dotación del recurso vale menos en el tiempo en términos del bien de

consumo. Algebraicamente, esto implica que δ < 1 pero el análisis sigue incluso

si los términos de intercambio mejoran, pero de ser así, lo será a una tasa menor

al crecimiento de la población (1+n).

De (8), (9) y (10) se puede realizar una representación gráfica de la

economía ya descrita.

Gráfico 17

CASO SOSTENIBLE CON UN DETERIORO EN LOS TÉRMINOS DE INTERCAMBIO

Fuente: Fiscal Sustainability with Non-Renewable Resources. Elaborado por: Autores.

La línea que representa ΔSt = 0 y ΔQt = 0 tienen un punto de intersección

tal que, de un stock inicial del recurso y una posición neta de activos públicos, la

Qt

St

∆St= 0

∆Qt= 0

A

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57


economía tenderá a una posición de equilibrio en la que le gobierno mantiene

una posición positiva neta de los activos y permanece solvente sin gastar el

recurso natural. Este es descrito como el caso sostenible. Por ejemplo, un país

que se encuentre en el punto A, está inicialmente dotado con un gran stock de

recursos mientras que el gobierno posee una dotación relativamente baja de

activos financieros. En el tiempo, la economía agota su dotación per cápita del

recurso mientras que al mismo tiempo, el gobierno, con su posición fiscal

sostenible, acumula activos financieros. En el punto de equilibrio, la economía

no seguirá dependiendo en la renta de su recurso natural, sino más bien las

políticas fiscales prudentes que le permiten consumir de los ingresos que recibe

de su stock de activos financieros. Al convertir los activos no renovables en

activos con intereses, la economía puede de manera sostenible evitar los

problemas del agotamiento de sus activos y la acumulación de la deuda.

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Gráfico 18 CASO NO SOSTENIBLE CON UN DETERIORO EN LOS TÉRMINOS

DE INTERCAMBIO

Fuente: Fiscal Sustainability with Non-Renewable Resources.


En contraste, cuando el sistema no posee un comportamiento estable

cerca del equilibrio, de un stock inicial del gobierno en activos y del recurso

natural, la economía eventualmente agota sus recursos. Cuando el recurso base

se haya extinguido (St = 0), la posición neta de los activos del gobierno caerá en

el tiempo y se incurrirá en deudas para cubrir el déficit fiscal. Esto se puede

describir como el caso no sostenible. En el que la economía comienza a agotar

su recurso no renovable. A diferencia del caso sostenible, donde el gobierno

pone mayor dependencia en su stock de activos financieros para cubrir sus

necesidades de gasto en el largo plazo, en este caso no sostenible, el gobierno

continúa confiando en la venta de su dotación natural de recursos.

Eventualmente, las altas demandas de gasto llevan a un agotamiento de la

base del recurso natural no renovable mientras que los ahorros del gobierno

terminan siendo un stock inadecuado de activos financieros que financian los

Qt

St

∆St= 0

∆Qt= 0

A

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59


gastos públicos. Una vez que la dotación del recurso se extinga, el alto déficit

fiscal debe ser financiado por el consumo del stock de activos financieros del

gobierno y eventualmente por el incremento de su nivel de endeudamiento a

niveles insostenibles.

Lo que diferencia a las dos posibilidades es que el intercepto para ΔSt = 0

se encuentra por debajo del lugar geométrico de ΔQt= 0 en la Figura 1 mientras

que lo contrario sucede en la Figura 2. Algebraicamente, para que la política

fiscal sea considerada sostenible esto implica que:

1

11

)1(

t

tt

ttt a

n

nrg

(11)

Si el déficit es suficientemente pequeño como en la Figura 1, por ejemplo

más pequeño que el retorno en activos ajustado por el tamaño de las

transferencias del gobierno al sector privado, la tasa de crecimiento de la

población y del comportamiento de los ahorros del sector privado, la política

fiscal puede mantenerse indefinidamente. Si esta condición se mantiene, incluso

si el recurso es agotado, entonces la posición neta de los activos del gobierno

podrá incrementarse en el tiempo, ya que el retorno de los activos del gobierno

superará el tamaño del déficit.

Por otro lado, si el país posee un déficit relativamente grande, como en la

figura 2, la condición (11) es violada y la trayectoria al equilibrio dejaría de

existir. La holgada situación fiscal lleva a un agotamiento del recurso natural con

una insuficiente inversión de compensación en activos financieros. Una vez que

el recurso natural sea agotado, en este caso no sostenible, la posición neta de los

activos del gobierno cae en el tiempo y eventualmente la economía encontrará

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grandes deudas en el sector público e incrementando la carga de la deuda.

Inevitablemente la posición fiscal se vuelve insostenible y las políticas deben ser

cambiadas para restaurar la economía a un programa fiscal sostenible.

El modelo ofrece dos casos distintos, resumidos en las figuras 1 y 2, y

lleva a un criterio preciso que discrimina entre políticas sostenibles que llevan a

un estado de equilibrio en la acumulación de activos del gobierno y políticas no

sostenibles que eventualmente llevan a erosionar los activos públicos y llevan a

un endeudamiento público en espiral. Este criterio establece que los gobiernos

pueden llevar déficits no mayores que el retorno de sus activos después de

ajustar las transferencias al consumidor privado y al crecimiento de la población.

Las estáticas comparativas de la condición de sostenibilidad (11) son

útiles. Como se describió anteriormente, un aspecto del modelo es que un

empeoramiento del déficit es sinónimo de políticas menos sostenibles. Un

incremento de este déficit puede ser el reflejo de un incremento en el gasto del

gobierno o una caída en los ingresos no petroleros y de no inversión. Una

segunda característica de este modelo es que un menor retorno en activos

mantenidos en el exterior reduce el tamaño del déficit sostenible que el gobierno

puede llevar, en el caso de un país que es un deudor neto (at< 0), sin embargo

una menor tasa de retorno implica una menor carga de intereses en la economía

y por tanto, representa menos de una restricción en la política. De manera

similar, un incremento en la tasa de crecimiento de la población reduce el

tamaño del déficit permisible. Finalmente, un incremento en la proporción de las

transferencias netas del gobierno al sector privado disminuye la similitud que un

programa fiscal dado logrará satisfacer el criterio de sostenibilidad. Mientras

λtaumente, el presupuesto se convierte estructuralmente más débil con el Estado

transfiriendo al sector privado una mayor proporción de sus reclamos en

recursos. Al hacerlo, el estado se vuelve más pobre y el sector privado más rico.

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61


El gobierno tiene menores posibilidades para un gasto fiscal discrecional y es

forzado a llevar menores déficits o enfrentarse a una acumulación de pasivos.

2.2.2. Segundo caso: una mejora en los términos de intercambio El segundo caso a considerar es en el que los términos de intercambio de

la economía mejoran a una tasa mayor a la del crecimiento de la población. En el

modelo, esto se ve en el crecimiento en el valor del recurso natural relativo al del

bien de consumo (δ > 1+n). En este caso, la pendiente de ΔSt = 0 se torna

negativa, como antes, existen dos posibilidades a considerar.

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Gráfico 19 CASO SOSTENIBLE CON UNA MEJORA EN LOS TÉRMINOS DE

INTERCAMBIO

Fuente: Fiscal Sustainability with Non-Renewable Resources.

Elaborado por: Autores

En este caso, de cualquier condición inicial del stock del recurso y del

tamaño de los activos del gobierno o sus pasivos, la economía entra en un ciclo

virtuoso, en el que el valor del recurso natural crece en el tiempo a una tasa

mayor a la del crecimiento de la población. La apreciación del valor del recurso,

y la pequeña demanda de financiación del déficit gubernamental lleva a la

riqueza económica a la sociedad, en términos per cápita, al aumentar en el

tiempo. Estas políticas fiscales son claramente sostenibles. La implicación es

que incluso economías con una pequeña dotación de recursos, pero cuyo valor se

aprecia, pueden experimentar un incremento en los niveles de ingreso al

acoplarse a políticas fiscales conservadoras. Tomando el caso de A nuevamente,

en un primer momento una alta tasa de agotamiento del recurso lleva a una caída

en el valor per cápita del stock del recurso natural. Sin embargo, mientras el

gobierno acumula activos y usa el retorno de estos activos para financiar sus

Qt

St ∆St= 0

∆Qt= 0

A

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necesidades de gasto, la tasa de extracción caerá y el valor de la renta del recurso

sobrante crecerá en el tiempo.

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Gráfico 20

CASO NO SOSTENIBLE CON UNA MEJORA EN LOS TÉRMINOS DE INTERCAMBIO

Fuente: Fiscal Sustainability with Non-Renewable

Resources. Elaborado por: Autores.

Por otra parte, si el gobierno aplica una política mucho más flexible, en la

que la condición (11) es violada, entonces la economía se enfrenta a una

situación diferente. En el gráfico 7 se puede ver que de algunas condiciones

iníciales la trayectoria de la renta del recurso natural sale en casi la misma

manera como la del gráfico 6. Sin embargo, en otros casos, dado por la región

sombreada del gráfico 7, la economía persigue una trayectoria de agotamiento

del recurso y a un incremento acelerado de las deudas del gobierno en casi la

misma manera del caso no sostenible demostrado en la figura 2. Mientras mayor

sea la brecha entre los déficits actuales y el límite de (11), mayor será la región

sombreada del gráfico 7 y mayor será la proporción de las condiciones iníciales

que son consideradas insostenibles.

Tomando dos casos del gráfico 7. Un país puede ser dotado de una gran

dotación de un recurso natural en la posición A. A pesar de un bajo nivel de

Q

St

∆St = 0

∆Qt = 0

B

A

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activos del gobierno y de una política fiscal holgada, el gobierno es capaz de

confiar en la apreciación del valor de su recurso para desplazar los costos de un

déficit fiscal demasiado grande. La economía puede confiar en su buena fortuna

de estar dotada con una gran cantidad de un recurso natural, que en el tiempo se

vuelve más valorado, para cubrir su imprudente posición fiscal.

En este sentido se pude ver como un país con un gran stock de riqueza

natural, en los períodos donde los términos de intercambio mejoran pueden

llevar a la tentación de delegar o renunciar a la reducción fiscal. La apreciación

de la riqueza del recurso en efecto actúa como un cojín y sustituye a las reformas

necesarias para alcanzar una posición fiscal sostenible. Un país dotado de pocos

recursos naturales en la posición B, a pesar de que el gobierno posea un mayor

nivel de activos, tiene menor suerte. En tal caso, el alto déficit fiscal no puede

ser compensado por la apreciación de un pequeño stock de recurso. Como

resultado, el gobierno está forzado a agotar sus reservas en activos en el

extranjero para financiar este déficit fiscal. A pesar del creciente valor de la

dotación del recurso, el stock subyacente de riqueza es agotado y lo pasivos del

gobierno son acumulados forzando a un eventual cambio en la postura fiscal. Es

claro, sin embargo, que cualquier país que confíe tan precariamente en términos

de intercambio tan inciertos para escapar de las consecuencias de sus holgadas

políticas fiscales, pueden entrar en serias dificultades si los precios relativos se

vuelven contra ellos.

Se debe tomar en cuenta que en ambos casos, el criterio para que un

programa fiscal sea considerado sostenible es la misma condición (11). El

gráfico 7 demuestra, sin embargo, que el criterio no representa una condición

necesaria para la sostenibilidad en el caso en el que el país posee un stock

suficientemente grande de recurso natural y un mejoramiento en los términos de

intercambio. A pesar de ello aunque la condición de sostenibilidad es la misma

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en ambos casos, existen diferencias considerables en las consecuencias de

satisfacer o violar esta restricción. En el caso del empeoramiento de los términos

de intercambio, las políticas sostenibles llevan a la economía a establecerse en

una senda de crecimiento equilibrado del ingreso, acumulación de activos y

recursos per cápita. La insostenibilidad, por otro lado, resulta en un agotamiento

del recurso e insolvencia fiscal. Con un mejoramiento de los términos de

intercambio, la sostenibilidad se evidencia por un incremento en el stock de

riqueza nacional y de ingreso mientras que el resultado de violar la condición de

sostenibilidad depende crucialmente del tamaño de la dotación del recurso

natural que el país posee.

Se debe retomar que del análisis se ha visto el conjunto de políticas que

son sostenibles dado que el stock de activos extranjeros (at) permanece estable

en el tiempo. Es probable que sea el caso, en particular con un crecimiento de los

términos de intercambio, que de hecho la economía se enfrente a una posición

creciente de activos convertidos en stocks de activos financieros más grandes. El

modelo puede ser modificado para capturar esta característica. Al asumir una

ruta creciente para at y viendo las consecuencias para la sostenibilidad.

4. EVALUACIÓN DE SENSIBILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LAS

PROPUESTAS DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN

A continuación se muestran los resultados obtenidos tras la evaluación de

sensibilidad de la sostenibilidad de las nuevas propuestas de la Constitución

Política del Ecuador. En primera instancia lo que se evalúa es la propuesta de la

nueva Constitución de incrementar anualmente 0,5% del PIB en ambos

subsectores hasta alcanzar el 6% y 4% del PIB para educación y salud

respectivamente. Para ello, se utilizó primero un escenario fiscal base, en el que

se mantienenlos precios delas materias primasa un nivel medio: petróleo a un

precio de 60 dólares por barril, oro a 525,4 dólares por onza, 9,55 dólares la onza

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de plata, 1,64 dólares la libra de cobre, 13,69 dólares la libra de molibdeno,

49,25 dólares la libra de plomo y, 0,73 dólares la libra de zinc; para

posteriormente analizar las mismas medidas con un precio relativamente bajo:

35 dólares por barril de petróleo, 355,63 dólares la onza de oro,6,69 dólares la

onza de plata, 1,07 dólares la libra de cobre, 7,44 dólares la libra de molibdeno,

32,17 la libra de plomo y, 0,52 la libra de zinc. Finalmente se evalúa a precios

altos:90 dólares por barril de petróleo, 695,17 dólares la onza de oro, 12,42

dólares la onza de plata, 2,21 dólares la libra de cobre, 19,95 dólares la libra de

molibdeno, 66,34 la libra de plomo y, 0,95 la libra de zinc.

Finalmente, tomando los resultados se pueden establecer las líneas de

acción de los distintos agentes que podrían entrar en un proceso de captura de la

renta o rent seeking, debido al incremento del presupuesto hacia estos dos

subsectores y el aumento o reducción de los ingresos que el Estado recibe.

4.1 Supuestos del modelo

A manera de aproximación, el siguiente modelo fue evaluado con los

siguientes supuestos: En primer lugar se supone una tasa de crecimiento del PIB

real del 3%, que se obtiene del promedio histórico entre el período 2000-2006,

con el cual se puede tener una tasa de crecimiento de largo plazo que no se ve

afectada por la inflación ya que el valor real del PIB está en base a dólares del

2000. A partir del año 2012 hasta el 2015 se añade a estos valores, los generados

por el shock de la minería a gran escala, que traerán un aporte significativo a

otras industrias que son parte del encadenamiento productivo.

Para poder establecer los precios de las materias primas se realizó una

estimación de la tendencia delos precios utilizando un filtro Hodrick-Prescott,

tomando como datos los precios del barril ecuatoriano de petróleo entre el

período 1972-2008 y los precios internacionales de los metales en el período

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1970-2009. Al reemplazar los valores de los precios obtenidos, luego de utilizar

el filtro, en la ecuación de la tendencia del precio del petróleo, se obtiene un

valor de 57,12 dólares por barril. Por esta razón, en la evaluación de este estudio

se utiliza como precio de barril de petróleo, en el escenario base, 60 dólares.

Gráfico 21 PRECIO TENDENCIAL DEL BARRIL DE PETRÓLEO ECUATORIANO

1972 – 2008

Precio, 64,60

y = 0,773x + 7,1852R² = 0,4106

0

10

20

30

40

50

60

70

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Dólares por Barril

Fuente: Banco Central del Ecuador, Precios de los Crudos Ecuatorianos y diferencias con respecto al WTI, Julio

2009. Elaborado por: Autores

Por el lado de los metales, se utilizó el filtro Hodrick-Prescott a la serie

para los años señalados y, para determinar el precio de largo plazo se utilizó el

valor promedio más una desviación estándar. Se hizo de esta manera, debido a

que las series de los metales presentaron una curtosis elevada sesgada hacia los

valores pasados. Sin embargo, como la regla de pronósticos generalmente

aceptada para los metales utiliza sesgos de 3 años, entonces, de manera de

incluir la tendencia sobre los valores referenciales utilizados para los diferentes

escenarios, se le añadió una desviación estándar al promedio.

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69


Gráfico 22

PRECIO TENDENCIAL DELAONZA DE ORO 1970 – 2009

Fuente: Comisión Chilena del Cobre, Estadísticas y, US Geological Survey, Diciembre de 2009.


Gráfico 23 PRECIO TENDENCIAL DELAONZA DE PLATA

1970 – 2009

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70




Gráfico 24 PRECIO TENDENCIAL DELALIBRA DE COBRE

1970 – 2009



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71


Gráfico 25 PRECIO TENDENCIAL DELALIBRA DE MOLIBDENO

1970 – 2009



Gráfico 26 PRECIO TENDENCIAL DELALIBRA DE PLOMO

1970 – 2009

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72


Fuente: Comisión Chilena del Cobre, Estadísticas y, US Geological Survey, Diciembre de 2009. Elaborado por: Autores

Gráfico 27 PRECIO TENDENCIAL DELALIBRA DE ZINC

1970 – 2009



Para establecer los precios para la evaluación de los demás escenarios, se

utilizó para fijar el precio bajo, el precio referencial del barril de petróleo

ecuatoriano utilizado en el presupuesto general del estado del año 2008 y para

establecer el precio alto, se añadió al precio del escenario base una desviación

estándar del precio tendencial (Hodrick-Prescott) obtenida del precio del barril

de petróleo ecuatoriano entre los años 1972 y 2008.

En el caso de los metales, para el precio bajo se utilizaron los promedio

históricos por la razón antes mencionada, y para los precios altos se añadió dos

desviaciones estándar al precio promedio de largo plazo.

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73


Para el caso de los ingresos tributarios, se consideran al impuesto al valor

agregado (IVA), el impuesto a los consumos especiales (ICE), el impuesto a la

Renta (IR), a los vehículos y a otros. Todos estos rubros, agrupados se suponen

iguales al promedio histórico de la relación que tienen con respecto al PIB,

observada para el período de análisis (2000 – 2008). El valor respectivo para

estos ingresos es respectivamente 6%, 0,7%, 2,6%, 0,2% y 0,01%. En términos

generales, la relación que tienen los ingresos tributarios con el PIB es del 11%,

valor que se utilizó para pronosticar los ingresos tributarios desde el 2008 hasta

el 2015. Además, a partir del año 2012 hasta el 2015 se añade a estos valores, los

generados por el shock de la minería a gran escala, que supone arrastre de las

industrias que forman parte de sus encadenamientos productivos, lo que también

provocará un shock a la tributación.

Para los ingresos no tributarios se incluyen principalmente los ingresos

autogenerados por las entidades y organismos centralizados. Éste rubro se

estimó con el promedio histórico de la relación que los ingresos no tributarios

poseen con respecto al PIB, cuyo valor es del 1,4%.

Dentro de los gastos corrientes, los sueldos y salarios en su mayor parte

no poseen ninguna relación con el ritmo de crecimiento de los precios, debido a

las leyes que regulan las remuneraciones de la masa salarial como la ley de

carrera docente, la ley de personal de las FFAA y la ley de personal de la policía

nacional. Se asume que el gasto corriente parte, de un escenario base, con un

crecimiento del 3,5% en términos reales, el mismo que período a periodo

muestra el mismo comportamiento creciente.

Los datos relativos a intereses por deuda utilizados, son los

correspondientes a la planificación realizada por el Banco Central del Ecuador

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74


hasta el año 2038. Para los bonos de largo y mediano plazo, se utilizó también el

cronograma planificado hasta el año 2016.

A su vez, para los gastos de capital, se toma en cuenta la formación bruta

de capital fijo, las transferencias de capital a otras entidades públicas y otros

gastos de capital e inversión. Se asume que la Formación Bruta de Capital Fijo

(FBKF) mantiene una relación con respecto al PIB del 13%. Dicho valor puede

ser modificado debido a la construcción, en el corto y mediano plazo, de varias

obras de infraestructura, lo que aumentaría el valor de la FBKF.

El rubro de transferencias de capital en su mayor proporción corresponde

a las transferencias a los gobiernos seccionales, de acuerdo a lo que dispone la

Ley de Distribución del 15% de los ingresos corrientes del presupuesto del

gobierno central. Éste valor es estimado a partir de la información proporcionada

por la Dirección General de Estudios del Banco Central, relativa a las

transferencias realizadas por este concepto. Se supone que la relación histórica

entre estas transferencias y los ingresos totales permanece constante.

En cuanto a las necesidades de financiamiento, éstas están relacionadas

con el resultado global (déficit o superávit) que debe ser igual al financiamiento

neto, que puede ser cubierto con endeudamiento externo, con deuda interna o

con otras fuentes de financiamiento, dentro de las que se encuentran la variación

de depósitos que mantiene el gobierno en las instituciones financieras y el banco

central, los atrasos o deuda flotante y la variación de activos.

Para la estimación de estas variables, la información relativa al

financiamiento externo tanto histórico como planificado (2007-2015) fue

tomado de las estadísticas proporcionadas por la Dirección General de Estudios

del Banco Central y del Boletín de Deuda del Ecuador. Para el financiamiento

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75


interno neto, se utilizó la información estadística mensual y nuevamente el

Boletín de Deuda del Ecuador. Finalmente lo relativo a otras fuentes de

financiamiento se asumió que estas constituyen las variables de ajuste que

permiten establecer la igualdad entre el resultado global del gobierno central, por

sobre la línea y las necesidades de financiamiento, por debajo de la línea, esto se

debe a que a partir de la información histórica no fue posible extraer un patrón

de comportamiento de la variación de los mismos.

4.1.2 Descripción del modelo

El análisis de sensibilidad de la sostenibilidad fiscal utilizando el modelo

de sostenibilidad con recursos naturales no renovables, explicado anteriormente,

es definido al evaluar el déficit nuclear que la economía posee en un

determinado período, con el retorno de los activos ajustado por el tamaño de las

transferencias del gobierno al sector privado, la tasa de crecimiento de la

población y el comportamiento del sector privado sobre el ahorro.

Recordando, el déficit nuclear se lo puede definir como el déficit global

menos las transferencias netas y el ingreso derivado diferente a la venta de

petróleo y minerales y los ingresos percibidos por los retornos de las inversiones

realizadas por el gobierno. Por lo tanto, es la mínima cantidad del déficit que un

gobierno puede manejar sin afectar sus finanzas. Una de las ventajas del uso de

ésta variable, es que se ve menos afectada por cambios en la renta del recurso

petrolero y minero y también porque resalta la debilidad estructural de la

posición fiscal.

El retorno de los activos de la economía, ajustados por el tamaño de las

transferencias del gobierno, la tasa de crecimiento de la población y el

comportamiento del sector privado sobre el ahorro, puede ser visto como todos

aquellos ingresos que el estado recibe de manera “permanente”, en este caso son

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76


todos aquellos ingresos diferentes a la venta de patrimonio como por ejemplo los

intereses generados por activos financieros invertidos. Por lo tanto, esta variable

indica la cantidad mínima de recursos con la que el Estado cuenta en cada

período.

Teniendo en cuenta lo anterior, cuando el déficit nuclear es menor o igual

al retorno de los activos de la economía, ajustados por el tamaño de las

transferencias del gobierno, la tasa de crecimiento de la población y el

comportamiento del sector privado sobre el ahorro32, la política fiscal puede

mantenerse indefinidamente. Caso contrario, se evidencia la debilidad

estructural de la política fiscal y la insostenibilidad de una determinada política.

Para este caso, se define al déficit nuclear como gt y al retorno de los

activos ajustados como Model. Por lo tanto, si gt<Model, la economía se

encuentra en una posición fiscal sostenible, caso contrario, de ser el déficit

nuclear mayor al retorno de los activos ajustados, la medida a analizarse será

insostenible.

Con el fin de identificar la magnitud del déficit, para cada escenario a

evaluar, se incorpora la diferencia entre el déficit nuclear (gt) y el retorno de los

activos ajustados (Model). Por lo tanto, si Model – gt > 0, es decir, si la

diferencia entre el valor del retorno de los activos con el déficit nuclear es

positiva, la política se encuentra en una senda fiscal sostenible. Caso contrario, si

el valor de la diferencia entre los retornos de los activos y el déficit nuclear es

negativo, la economía está en un proceso insostenible.

4.2 EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE LA CONSTITUCIÓN.

4.2.1 Evaluación del escenario base 32 Estas variables son adimensionales ya que reflejan una relación entre ellas, es por ello que no están medidas en unidades monetarias o en porcentajes.

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77


Bajo este escenario, se muestra el comportamiento de los indicadores

propuestos, para 2 casos de política extractiva. En primer lugar se analizan los

resultados de la política de aumento del gasto social en salud y educación

teniendo como base principalmente un nivel de gasto en función a un precio por

cada barril de petróleo de 60 dólares. Luego, se analiza un segundo escenario

base, añadiendo, además de la extracción petrolera, las rentas mineras a precios

base (oro a 525,4 dólares por onza, 9,55 dólares la onza de plata, 1,64 dólares la

libra de cobre, 13,69 dólares la libra de molibdeno, 49,25 dólares la libra de

plomo y, 0,73 dólares la libra de zinc) que como se describió previamente,

iniciarían en 2012. Con estos supuestos, el resultado de los indicadores

evaluados en el modelo es el siguiente:

Como se puede ver en los resultados para la primera evaluación de

sostenibilidad fiscal, se ha incorporado el crecimiento del gasto en educación y

salud del 0,5% anual hasta alcanzar, en el año 2015 el 10% del gasto total del

Gobierno Central conjuntamente.

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78


Gráfico 28 DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL BAJO EL ESCENARIO BASE

ESCENARIO PETRÓLEO 2000 – 2015

‐1

‐0,5

0

0,5

1

1,5

‐0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

gt y M

odel

Años

Dif

gt

Model

Diferencia

Fuente: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador.


En el gráfico anterior el área comprendida debajo del eje horizontal

(derecho) representa a los períodos en los que la medida es insostenible y de

manera alternativa, por encima del eje horizontal aquellos períodos en los que el

incremento del gasto en educación y salud sería sostenible.

Al tener la incorporación del crecimiento porcentual de los gastos en

educación y salud, se puede ver que esta medida empieza a ser insostenible a

partir del 2011, en el que el gasto en educación representa el 4,8% del PIB y el

gasto en salud el 3% del PIB.

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79


Sin embargo existe una reducción del déficit nuclear (gt) y del retorno de

los activos ajustados (Model), desde el 2011 hasta el 2015. Esto quiere decir, que

la reducción de estos dos valores se debe al incremento del tamaño de las

transferencias en relación a los ingresos del gobierno central. Las transferencias

pueden ser definidas como todos los recursos que el estado destina a la sociedad,

financiados por los ingresos que el mismo estado recibe, ya sea a través de

impuestos, retornos de sus inversiones o la venta de recursos naturales como el

petróleo.

Debido a que el tamaño del gasto público no varía de manera

significativa33, el déficit nuclear es todavía mayor que el retorno de los activos,

por lo tanto, a pesar de que el déficit nuclear se reduzca, la situación fiscal no

mejora y se mantiene en una senda no sostenible.

Gráfico 29 DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL BAJO EL ESCENARIO BASE

ESCENARIO PETROLERO Y MINERO 2000 – 2015

33 Básicamente por el precio de petróleo que no permite un gran incremento del gasto del gobierno central, permitiendo el manejo de la política fiscal en la economía.

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80


Fuente: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador; Fuentes Varias para Producción Minera y; Cálculos Propios.


Ahora bien, añadiendo a partir de 2012 la entrada de la producción

minera al PIB, así como los ingresos tributarios directos por concepto de IVA e

impuesto a la renta pagados por las empresas mineras, utilidades entregadas al

estado en conformidad a la nueva Ley Minera y las regalías del 5% sobre la

producción anual por un lado y, los ingresos tributarios indirectos generados por

el arrastre de la economía a través del shock impulsado por la producción

minera, se puede observar que la tendencia se modifica. Si bien el sector fiscal

hasta el año 2011 muestra una tendencia decreciente en cuanto a sostenibilidad

del gasto social en educación y salud exigido por la Constitución, los ingresos

generados tanto directa como indirectamente por la actividad minera a partir del

año 2012, permitirían sostener el gasto social. El gráfico muestra que incluso el

Gobierno Central tendría cierta holgura para aumentar transferencias y gastos

mostrado por el crecimiento tanto de gt como de Model una vez que entran a las

arcas fiscales los ingresos mineros, pero la situación aún se mantendría en una

ruta sostenible, ya que la diferencia entre el déficit nuclear y el retorno de los

activos ajustados se torna positiva y creciente, a pesar de que la política fiscal se

maneje con cantidades relativamente pequeñas de deuda (30% del gasto total

aproximadamente).

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81


Tabla 7 AHORRO/DEUDA OBTENIDO CON PRECIOS MEDIOS

2000 – 2015

Año Ingreos Tot con Min Gasto Total Ahorro/Deuda

2000 3.249,7 3.230,2 19,5

2001 3.844,8 4.067,0 ‐222,2

2002 4.572,1 4.756,7 ‐184,6

2003 4.770,7 5.009,6 ‐238,9

2004 5.178,6 5.497,8 ‐319,2

2005 6.051,6 6.232,1 ‐180,4

2006 6.895,1 7.011,0 ‐115,8

2007 8.403,1 7.028,7 1.374,5

2008 8.995,7 10.038,4 ‐1.042,7

2009 9.259,1 10.983,8 ‐1.724,7

2010 9.449,1 12.108,1 ‐2.658,9

2011 9.670,6 13.267,2 ‐3.596,6

2012 10.357,1 14.470,8 ‐4.113,7

2013 10.970,2 15.801,7 ‐4.831,5

2014 11.677,2 14.227,3 ‐2.550,1

2015 11.254,1 10.312,8 941,3

ESCENARIO PRECIOS MEDIOS

Fuente: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador; Fuentes Varias

para Producción Minera y; Cálculos Propios. Elaborado por: Autores

4.2.2 Evaluación con precios bajos de los recursos naturales no renovables.

La situación empeora bajo un escenario de extracción solamente

petrolera cuando el precio del barril de petróleo se reduce a 35 dólares.Bajoeste

supuesto, dado que el gasto del Gobierno Central cae gradualmente debido a la

necesidad de cumplir con lo dispuesto en la Constitución, la situación fiscal es

aún más insostenible. De hecho, a partir del 2010, la medida de incrementar

gradualmente el gasto en educación y salud es ya insostenible y desde entonces,

la diferencia entre el déficit nuclear y el retorno de los activos ajustados

aumenta.

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Gráfico 30

DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL CON UN PRECIO BAJO ESCENARIO PETROLERO

2000 - 2015

‐1

‐0,5

0

0,5

1

1,5

‐1

‐0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

gt y M

odel

Años

Dif

gt

Model

Diferencia

Fuente: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador


Debido a la reducción del precio del petróleo a partir del 2010, el tamaño

de las transferencias en relación a los ingresos de la economía aumenta, por lo

tanto el presupuesto es estructuralmente más débil con el estado transfiriendo la

misma cantidad de recursos, sin embargo, mucho más significativos en relación

a los ingresos. Por lo tanto el gobierno no tiene la opción de tener una política

fiscal más holgada y discrecional y es obligado a acumular deudas en el futuro.

Conjuntamente a lo anterior, la reducción del precio del petróleo se

convierte en un incentivo para incrementar la extracción de petróleo, con ello se

reduce el nivel de reservas y la renta derivada no se destina al ahorro. Esta

situación obliga al estado a cambiar su política fiscal y como se puede inferir en

el gráfico, existe una mayor reducción del gasto que mejora relativamente la

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83


situación fiscal de la economía, pero a pesar de tomar medidas contracíclicas, la

acumulación de deuda de los períodos anteriores y la reducción de las reservas

de petróleo, hacen que la medida sea todavía insostenible.

Otro factor importante es que la tasa de retorno de los mecanismos para

generar ingresos distintos a los derivados de la venta de petróleo, es menor a la

tasa de crecimiento de la población34. Esto imposibilita la financiación del

déficit nuclear y hace que el gobierno caiga en un círculo vicioso en el que se

extraen mayores niveles de reservas que no alcanzan a financiar el déficit y

tampoco son destinados a la generación de mecanismos alternativos para la

generación de ingresos en el mediano y largo plazo.

Este resultado da un claro indicio de la dependencia de la economía

ecuatoriana a la venta de un recurso natural no renovable, como es el petróleo.

Sin embargo, los resultados del incremento del gasto en salud y educación

públicas son aún más insostenibles, dada la estructura rígida del gasto.

34 Al ser menor, no se asegura que la renta obtenida del retorno de los mecanismos para generar ingresos pueda sostener el nivel de transferencias necesarias para las nuevas generaciones.

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84


GRÁFICO 31 DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL CON PRECIOS BAJOS

ESCENARIO PETROLERO Y MINERO 2000 – 2015



Una vez más, cuando incorporamos a los análisis de sostenibilidad los

ingresos directos e indirectos por la minería, incluso bajo un escenario de precios

bajos, la política fiscal de gasto social en salud y educación se torna sostenible a

partir de 2013 (un año más tarde que bajo un escenario de precios medios).

Vemos que hasta 2010 el gobierno central se coloca en un escenario de

endeudamiento neto con una reducción de los gastos y transferencias para

sostener una posición fiscal saludable, pero a partir de 2011, si bien mantiene

una posición de endeudamiento neto hasta 2012, el gasto social, así como gastos

y transferencias vuelven a subir (presumiblemente motivados por las

expectativas de ingresos futuros) y a partir de 2013, la diferencia entre gt y

model es positiva y creciente, permitiendo aumentar relativamente aún más los

gastos y aún permanecer en una senda de sostenibilidad para el mediano plazo.

Es interesante notar la inflexión que realiza la acumulación neta de activos con

la minería, tornándola positiva, es decir, permitiendo incluso acumular activos

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85


financieros para el Gobierno Central, a pesar de que el gobierno todavía se

financia con deuda en todos los períodos de análisis.

Tabla 8 AHORRO/DEUDA OBTENIDO CON PRECIOS BAJOS

2000 – 2015


2000 3.249,70 3.230,2 19,5

2001 3.844,78 4.067,0 ‐222,2

2002 4.572,08 4.756,7 ‐184,6

2003 4.770,70 5.009,6 ‐238,9

2004 5.178,60 5.497,8 ‐319,2

2005 6.051,64 6.232,1 ‐180,4

2006 6.895,12 7.011,0 ‐115,8

2007 8.403,13 7.028,7 1.374,5

2008 8.995,69 10.038,4 ‐1.042,7

2009 8.408,95 10.983,8 ‐2.574,9

2010 8.737,65 12.108,1 ‐3.370,4

2011 9.169,50 13.267,2 ‐4.097,7

2012 10.037,18 14.470,8 ‐4.433,6

2013 10.305,34 15.801,7 ‐5.496,4

2014 11.082,41 14.227,3 ‐3.144,9

2015 9.949,08 10.312,8 ‐363,7

ESCENARIO PRECIOS BAJOS



4.2.3 Evaluación con precios altos de los recursos naturales no renovables.

Dentro del mismo esquema, si se trabaja bajo el supuesto que en los

próximos años, el precio del barril de petróleo tenga un nuevo comportamiento

al alza y se mantuviera en promedio en 90 dólares por barril, los indicadores

dentro del modelo variarán de la siguiente manera:

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Gráfico 32 DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL CON UN PRECIO ALTO

ESCENARIO PETROLERO 2000 - 2015

‐1

‐0,5

0

0,5

1

1,5

‐0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

gt y M

odel

Año

Dif

gt

Model

Diferencia

Fuente: Banco Central del Ecuador, Dirección General de Estudios del Banco Central del Ecuador


Como se puede apreciar en el gráfico anterior, con el incremento del

precio del petróleo el gasto del Gobierno Central aumenta, es decir, el déficit

nuclear que evalúa la sostenibilidad de una determinada medida, permite que el

incremento del gasto tanto en educación como en salud sea sostenible hasta el

año 2011, a partir del 2012 este gasto deja de ser sostenible debido al incremento

de la diferencia entre el déficit nuclear (gt) y el retorno de los activos ajustados

(Model).

Bajo éste escenario, se puede encontrar como la primera característica

que el gobierno posee una política fiscal mucho más holgada, caracterizada por

el crecimiento sostenido del gasto del gobierno central y también por la

tendencia a la baja del retorno de los activos ajustados. Éste último efecto puede

ser explicado por la existencia de una escasa preocupación por acumular activos

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87


financieros y otros mecanismos de financiamiento distintos a los derivados de la

explotación petrolera y por una estructura rígida del gasto que evita el ahorro

público. Finalmente estos efectos llevan a que a economía caiga en una senda

fiscal insostenible.

De acuerdo a este escenario, se puede ver que el incremento del precio

del petróleo puede hacer que el estado caiga en la tentación de delegar el ajuste

fiscal. Esto se debe a que el incremento del precio del petróleo actúa como un

colchón y al generar una idea errónea de sostenibilidad, no permite que se

realicen las reformas necesarias para alcanzar una posición fiscal sostenible. Por

lo tanto, la economía está dependiendo únicamente de la suerte de tener un

precio relativamente alto de petróleo y que el mismo no varía, para cubrir su

imprudente política fiscal.

Dentro de los demás escenarios presentados, éste último es el que

muestra de manera más clara la debilidad de la política fiscal ecuatoriana, que a

pesar de poseer una mayor cantidad de ingresos, éstos no son invertidos en la

generación de ingresos diferentes a los relacionados con la extracción y venta de

un recurso natural no renovable, sino que son utilizados para incrementar aún

más el gasto público.

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Gráfico 33

DÉFICIT NUCLEAR Y POLÍTICA FISCAL CON PRECIOS ALTOS ESCENARIO PETROLERO Y MINERO

2000 – 2015



Finalmente, bajo un escenario que incorpora los recursos mineros, es

posible inferir que la política fiscal hace el quiebre necesario a partir de 2012. Si

bien jamás el retorno ajustado de los activos deja de ser mayor al déficit nuclear,

lo cual es muy diferente que en el escenario solo petrolero, la diferencia entre

ambas variables se acorta hacia 2011, año en hasta el cual el gobierno central

debe reducir el crecimiento del gasto para poder sostener unas finanzas públicas

saludables esperando incorporar (bajo expectativas racionales) desde 2012 los

recursos mineros. Es interesante notar que el modelo, a partir de la entrada de la

minería, si bien arroja la posibilidad de incrementar los gastos y transferencias,

así mismo aumenta más que proporcionalmente el retorno ajustado de los

activos, es decir, los ingentes recursos fiscales, tanto por un alto precio del

petróleo como de la minería, genera incentivos suficientes para permitir la

acumulación neta de activos externos y depósitos del gobierno central, haciendo

muy sostenible la política fiscal de aumento del gasto social, generando mayor

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89


holgura para otro tipo de aumentos en el gasto público pero a la vez surgen los

incentivos necesarios para que el gobierno adopte una política fiscal

irresponsable, es decir se mantengan o aumenten las transferencias, la

acumulación de activos financieros disminuya y el incremento de la extracción

de recursos naturales no renovables aumente, por lo tanto las probabilidades que

que exista una descapitalización del Estado aumentan.

Tabla 9 AHORRO/DEUDA OBTENIDO CON PRECIOS ALTOS

2000 – 2015


2000 3.249,70 3.230,2 19,5

2001 3.844,78 4.067,0 ‐222,2

2002 4.572,08 4.756,7 ‐184,6

2003 4.770,70 5.009,6 ‐238,9

2004 5.178,60 5.497,8 ‐319,2

2005 6.051,64 6.232,1 ‐180,4

2006 6.895,12 7.011,0 ‐115,8

2007 8.403,13 7.028,7 1.374,5

2008 8.995,69 10.038,4 ‐1.042,7

2009 12.129,91 10.983,8 1.146,1

2010 12.548,59 12.108,1 440,5

2011 13.316,48 13.267,2 49,3

2012 14.074,82 14.470,8 ‐396,0

2013 14.716,51 15.801,7 ‐1.085,2

2014 14.893,72 14.227,3 666,4

2015 13.320,28 10.312,8 3.007,5

ESCENARIO PRECIOS ALTOS



Resultados finales.

En el siguiente cuadro, se puede apreciar los valores promedios, entre el

período 2009 – 2015, de algunas de las variables utilizadas en el análisis de

sostenibilidad para cada escenario modelado.

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90


Tabla 10

RESUMEN DEL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD DE SOSTENIBILIDAD FISCAL

VALORES PROMEDIO 2009 – 2015

Petrolero Petrolero y Minero Petrolero Petrolero y Minero Petrolero Petrolero y Minero

Precio Petróleo (USD x bl.) 60 60 35 35 90 90

Precio Oro (USD x oz.) 525,40 525,40 355,63 355,63 695,17 695,17

Precio Plata (USD x oz.) 9,55 9,55 6,69 6,69 12,42 12,42

Precio Cobre (USD x lb.) 1,64 1,64 1,07 1,07 2,21 2,21

Precio Molibdeno (USD x lb.) 13,69 13,69 7,44 7,44 19,95 19,95

Precio Plomo (USD x lb.) 49,25 49,25 32,17 32,17 66,34 66,34

Precio Zinc (USD x lb.) 0,73 0,73 0,52 0,52 0,95 0,95

gt 0,85 1,88 0,31 2,32 2,33 2,95

Model 0,77 2,13 ‐0,02 2,22 2,3 3,81

gt ‐ Model ‐0,08 0,25 ‐0,33 ‐0,1 ‐0,03 0,86

Año Insostenibilidad 2011 ‐ 2010 ‐ 2012 ‐

Escenario Base Escenario Bajo Escenario Alto

Evaluación Propuestas de la Nueva Constitución en Salud y Educación



Como primera característica, se puede ver que para los casos en los que

solamente se utilizan los ingresos petroleros, en ninguno de los escenarios

presentados para el escenario petrolero el valor de los retornos de los activos

ajustados (Model) es mayor al déficit nuclear (gt). Esto quiere decir que la

medida de incrementar anualmente 0,5% del PIB en los subsectores de

educación y salud hasta alcanzar el 6% y 4% del PIB para educación y salud

respectivamente, no es sostenible, debido principalmente a que el gobierno

delega a futuro sus obligaciones y no se preocupa en generar una renta distinta a

la derivada de la explotación de un recurso natural no renovable, como a través

de la inversión en mecanismos de generación de ingreso diferentes que permitan

la sostenibilidad fiscal de la economía en el mediano y largo plazo.Elcaso más

insostenible es cuando el precio de petróleo cae a 35 dólares y en menor medida

cuando el mismo asciende a 90 dólares.

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91


El razonamiento para que ello suceda es que si el precio del petróleo es

relativamente bajo o posee un comportamiento a la baja, el gobierno no puede

destinar parte de la renta a la inversión en nuevos mecanismos que ayuden a

mantener el gasto fiscal, para ello, se decide extraer mucho más petróleo,

disminuyendo las reservas de manera acelerada y finalmente dejando al país sin

patrimonio, afectando la sostenibilidad futura de la economía.

En cambio cuando el precio del petróleo es relativamente alto, el

gobierno decide incrementar sus niveles de gasto, a causa de recibir una mayor

renta derivada de la venta de patrimonio, en lugar de invertir estos recursos en la

generación de otras formas de ingresos. Por lo tanto, el gobierno decide delegar

su ajuste fiscal, al tener una impresión errónea de poder manejar en el futuro

políticas sostenibles, de ésta manera, no se realizan las reformas necesarias para

lograr una política fiscal sostenible. Así la economía depende únicamente de la

fortuna de poseer un precio del petróleo alto para cubrir su imprudente política

fiscal.

Finalmente se indican los años en los que las medidas comienzan a tener

una senda fiscal insostenible. Para ambos casos esto sucede mucho más

temprano cuando el precio del petróleo es bajo y tarda en suceder cuando el

precio aumenta a 90 dólares, manteniendo en los dos casos una diferencia de dos

períodos. En cambio, cuando se utiliza un precio de petróleo de 60 dólares, el

período en el que la medida comienza a ser insostenible se ubica, para ambos

casos, entre los períodos 2011 y 2010 respectivamente.

Para los casos en que se incorpora las rentas mineras la situación es

diferente. Los resultados del modelo arrojan que con las rentas directas e

indirectas generadas por la actividad minera, el aumento del 0,5% anual para

salud y educación hasta alcanzar el 4% y 6% del PIB respectivamente es

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92


sostenible para todos los escenarios. La explicación para ello es que la actividad

minera no solamente genera un shock a los ingresos estatales, sino también

aumenta el PIB más que proporcionalmente a lo que demanda la nueva

Constitución se aumente el gasto social, lo que proporciona además, más

ingresos tributarios indirectos por pago de otras actividades económicas que

forman parte del arrastre de la demanda final de la minería. Además, los ingentes

recursos fiscales que se generan por estas vías, al parecer, generarían suficientes

incentivos para aumentar, en paralelo, una mejor posición financiera patrimonial

neta del gobierno central, diversificando las fuentes de ingresos, permitiendo

además de aumentar el gasto social en lo obligatorio constitucionalmente,

aumentar otros gastos y transferencias sin entrar en una senda de insostenibilidad

fiscal. Sin embargo, esto no deja de lado la necesidad de establecer mecanismos

de ahorro obligados mediante un diálogo social en el que se involucren muchos

actores y sectores, que reduzca los riesgos de una política pública miope y

minimice las presiones por capturar renta que necesariamente ocasionará los

nuevos ingresos fiscales.

5. CONCLUSIONES

Se puede establecer que los indicadores convencionales para evaluar la

estabilidad fiscal de una economía podrían no ser una guía confiable para evaluar la

posición fiscal de la misma, dada la influencia de los ingresos recibidos por la venta de

un recurso natural no renovable, como lo es el petróleo y lo minerales, que además está

sujeto a la volatilidad de los precios internacionales.

A diferencia de otras economías, donde el crecimiento de la economía es el

resultado de la generación de recursos renovables tales como capital humano y físico,

un incremento en el PIB no necesariamente hace que la posición fiscal sea más

sostenible.De hecho si el alto crecimiento de la producción es el resultado de un

agotamiento más acelerado del recurso natural no renovable, puede ser perjudicial para

la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Esto deberá evaluarse e ingresar a una estrategia

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de sustentabilidad débil (de seguro, esta visión acepta el trade-off entre diferentes

capitales, pero así mismo la necesidad de su complementación) de la economía

ecuatoriana, en la que los recursos naturales no renovables son extraídos, e incorporan

la visión intergeneracional de sus rentas, mediante inversiones en otro tipo de capitales,

como es el caso de la salud y la educación, como capital humano, o de infraestructura,

de manera de elevar la competitividad sistémica de nuestra economía y permitir

apalancar el crecimiento y la provisión futura de servicios públicos mediante tributación

sobre las demás actividades económicas no asociadas a los recursos naturales.La

inversión en tales rubros debería, en el largo plazo, sostener el crecimiento de la

economía mediante la producción de mayor valor agregado, o la generación de servicios

de alto retorno social y productivo, como debería ser la tendencia de la economía

ecuatoriana.35

Debido a la insostenibilidad de la propuesta de la nueva Constitución Política

del Ecuador, queda en evidencia la alta dependencia de la economía ecuatoriana en la

venta de patrimonio, como es el caso del petróleo. Por ello surge la necesidad de buscar

otro mecanismo de financiamiento paralelo, que en este caso, y de acuerdo a la

planificación estipulada por SENPLADES, sería la extracción de recursos mineros

metálicos. No obstante, debería generarse un compromiso que permita cambiar la

riqueza obtenida delos recursos naturales no renovables por activos financieros u otras

formas de inversión que permitan incrementar las probabilidades de cumplir con las

demás propuestas establecidas en la constitución.

Los preciosaltos de petróleo y minerales, no son ninguna señal clara para poder

realizar políticas fiscales sostenibles, ya que, el incremento de la renta derivada de la

explotación del recurso natural puede cubrir una política fiscal imprudente, puesto que

permite que el gobierno delegue a futuro sus obligaciones. Los precios altos, por

consiguiente puede tentar a que el estado se vuelva “miope” y caiga en un círculo

vicioso en el que se agotan las reservas del recurso natural, no se invierte en la

35 Nb. Para una mayor referencia en cuanto a la teoría de la sustentabilidad débil y el manejo de recursos naturales puede referirse a Constanza, Robert y Daly, Herman, Natural Capital and Sustainable Development, Conservation Biology, Vol. 6 No. 1, 1992 ó Ayres, Robert, et.al., Weak versus Strong Sustainability, Center for the Management of Environmental Resources, 2001.

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generación de otros mecanismos de ingresos y no se llevan a cabo las medidas

necesarias para ajustar y llevar a la economía por una senda fiscalmente sostenible. Es

importante destacar acá la necesidad de generar mecanismos que minimicen las

prácticas de “rent seeking” que de seguro surgirán una vez más a partir del ingreso de

los recursos mineros. La literatura muestra que las ganancias inesperadas provenientes

de la mejora en los términos de intercambio por el descubrimiento de un recurso

natural, como lo es la minería en el caso del Ecuador, puede conducir a un problema de

fondo común (common pool) provocando una captura de renta rapaz, en cuyo caso

diversos grupos disputan fuertemente por tales ingresos, lo que termina con un

agotamiento exhaustivo del patrimonio público, este es el denominado efecto voracidad

o “la tragedia de los comunes”.

Aún más, en países con altos grados de corrupción y malos derechos de

propiedad, como el Ecuador, una nueva fuerte presencia de un sector extractivo de

recursos extractivos, como será la minería, podrían generar incentivos para

especializarse en actividades improductivas basadas en la capacidad de influencia sobre

las decisiones de política para la distribución de las rentas y convertirse, por lo tanto, en

un capturador de renta, abandonando los estímulos a la producción dado que

probablemente la rentabilidad de capturar renta sea más alta a la de producir,

disminuyendo la cantidad de empresas y los efectos multiplicadores dinamizadores de

la economía. Esto es especialmente aplicable a la región III y IV de la nueva división

administrativa propuesta por SENPLADES, en la que se incluyen las provincias

australes. Para combatir este tipo de prácticas, la generación de fondos de ahorro y de

estabilización como patrimonios autónomos son especialmente importantes así como

una fuerte inversión en Investigación y Desarrollo, Ciencia y Tecnología.

La situación actual ecuatoriana que obliga al Gobierno Central a cumplir con lo

establecido por la ley y la Constitución obliga al Estado a reducir las asignaciones de

otros sectores con una alta participación en los egresos del gobierno como lo es el sector

de la defensa nacional, que debido a su estructura organizacional no permitirá que su

nivel de asignaciones se vea mermado. Por lo tanto aumenta la probabilidad de que las

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oportunidades de llegar a un acuerdo en función del bien común disminuyan y además

aumenta la probabilidad de que el conflicto político y social por capturar mayor renta o

en su defecto evitar una reducción de sus asignaciones.

No obstante estas consideraciones previas, los resultados que el modelo arroja

resultan interesantes para comprender la gran presión y voluntad política que se la ha

otorgado a la minería, debido a que esta actividad se muestra como la única opción, a

corto y mediano plazo, que complemente a los ingresos petroleros en pos de la

necesidad de inversión pública y altas presiones de gasto público a ser financiadas. El

ingreso tentativo anual de entre 770 a 1.500 millones de dólares, de manera directa e

indirecta por la minería para las arcas fiscales, resulta un incentivo suficiente para

profundizar una estrategia extractiva. Sin embargo, es necesario elevar la discusión

política económica nacional, de manera de establecer procedimientos claros de

seguimiento, monitoreo y evaluación del gasto y las inversiones de tales rentas, para no

caer una vez más en la maldición de los recursos y pos poner un quiebre ordenado en la

estructura productiva ecuatoriana.

6. RECOMENDACIONES

La política fiscal del país posee un problema estructural vinculado a la

dependencia de la economía ecuatoriana a la venta de un recurso natural no

renovable, como es el petróleo y los minerales metálicos, lamentablemente éste

no es visto como un patrimonio del estado y cuya extracción tampoco refleja la

mayor descapitalización del país y sus futuras generaciones. La alternativa para

evitar ello es fundamental monitorear y evaluar la inversión de la riqueza

petrolera, lo cual debería traducirse en tiempo en incremento de los ingresos

tributarios, lo que dependerá a su vez de la productividad de nuestros factores y

buen desarrollo de la capacidad productiva del sector privado, el mismo que se

logrará únicamente en un ambiente de estabilidad tanto política y económica,

que en términos generales, debe ser uno de los deberes que el estado debe

garantizar.

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La posición y participación de la sociedad civil es muy importante al

momento de generar el diálogo con los demás sectores de la sociedad, para que

de esta manera exista un proceso ordenado y adecuado de adaptación hacia los

cambios, una argumentada exigencia de derechos y el incremento de la

transparencia en los procesos fiscales. De esta manera se puede evitar que el

patrimonio del estado disminuya en el tiempo. Una estrategia de este tipo debe

ser la encargada de diseñar mecanismos, tanto financieros (fondos, aumento de

los depósitos externos del gobierno central, adquisición de títulos o inversiones

financieras) o productivos (inversiones en energías limpias, infraestructura vial,

salud y educación) para mantener constante o aumentar el patrimonio del estado.

Adicionalmente es necesario comprender que las propuestas de la Nueva

Constitución pueden cambiar las expectativas racionales de la gente, en especial

de aquellas que poseen una menor cantidad de recursos, creando distorsiones en

el mercado. El incremento del gasto en educación y salud y en general del gasto

gubernamental, podría cambiar las expectativas de los trabajadores, los

consumidores y las empresas acerca de las condiciones económicas futuras del

país, generando mayores distorsiones en el mercado.

Finalmente, dentro de la economía política del presupuesto es importante

el disminuir el rent seeking, en el cual, sectores con un poder relativo, tales

como la defensa nacional y asuntos internos, así como los gobiernos seccionales

del sur del país,y los sectores indígenas, buscaran capturar una mayor cantidad

de recursos para evitar que sus asignaciones no disminuyan. Básicamente el

argumento a favor de estos dos subsectores es que ambos brindan bienes y

servicios públicos puros, mientras que la salud y la educación son bienes y

servicios privados por lo tanto no cumplen con la no exclusión y no rivalidad.

Una manera para disminuir el lobby de estos sectores, es decir, disminuir la

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presión por capturar renta, es a través de procesos de evaluación y rentabilidad

social, como por ejemplo plebiscitos a la población quien aprobará o rechazará

el incremento o la reducción de las asignaciones a ciertos sectores o incluso de la

misma explotación minera. También puede ser beneficioso el establecer medidas

o reglas de ajuste, como por ejemplo, ante una reducción de los precios de

petróleo, el nivel de las asignaciones de todos los sectores deberían disminuir de

manera proporcional y no tan sólo reducir los recursos de algunos para mantener

el nivel de asignaciones de unos pocos.

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Análisis de Sostenibilidad Fiscal en Base a las Propuestas