GGRUPORUPO P PROPUESTAROPUESTA C CIUDADANAIUDADANA

AANÁLISISNÁLISIS D DEPARTAMENTALIZADOEPARTAMENTALIZADO DELDEL PPRESUPUESTORESUPUESTO 2003 2003 ..

(Informe de Consultoría)

Francisco Santa Cruz C

Lima, diciembre 2002.

1

Índice de Contenido

Introducción.

I. Contexto del Presupuesto 2003.

1.1. Contexto económico. 1.2. Contexto político-institucional.

a. El Proceso de Descentralización. b. Estrategia de gradualidad de la Descentralización. c. Marco normativo: Ley de Reforma constitucional, Ley de Bases y Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

II. Presupuesto 2003: Supuestos y metodología.

2.1. Carácter transicional del Presupuesto 2003. 2.2. Metodología y cambios introducidos.

III. Análisis de la distribución intergubernamental: El efecto descentralización.

3.1. Principales órdenes de magnitud de la distribución. 3.2. La estrategia de Descentralización y el Presupuesto 2003.

IV. Algunos rasgos de la asignación presupuestal a los departamentos y gobiernos regionales.

4.1. Intensidad en el gasto de Capital a nivel departamental y de los gobiernos regionales.

4.2. Análisis del Presupuesto departamental y de los gobiernos regionales a nivel de Funciones Principales.

V. La distribución interdepartamental del Presupuesto 2003: El efecto equidad.

5.1. Indices de severidad de pobreza y asignación de recursos de inversión por el MEF. 5.2. Un método basado en recursos y potencialidades departamentales. 5.3. Algunos indicadores básicos de distribución interdepartamental y sus implicancias respecto la equidad y el crecimiento regional. 5.4. El papel del FONCOR y FIDE en la distribución interdepartamental.

VI. Análisis intradepartamental del Presupuesto 2003: El efecto eficiencia.

6.1. Amazonas.6.2. Ancash.6.3. Apurímac.6.4. Arequipa.6.5. Ayacucho.6.6. Cajamarca.6.7. Cusco.6.8. Huancavelica.6.9. Huanuco.6.10. Ica.6,11. Junín.6.12. La Libertad.

2

6.13. Lambayeque.6.14. Loreto.6.15. Madre de Dios.6.16. Moquegua.6.17. Pasco.6.18. Piura.6.19. Puno.6.20. San Martín.6.21. Tacna.6.22. Tumbes.6.23. Ucayali

VII. Conclusiones.

3

Introducción.

Una característica fundamental de todo proceso de descentralización es la tensión que se desata entre regiones y sectores; entre, por un lado, la lógica territorial de decisiones y asignación de recursos y, por otro, la lógica sectorial que, en el caso peruano, es la que ha predominado ampliamente en las últimas décadas como forma de organización y ejercicio del poder del Estado.

El Presupuesto del Sector Público constituye un espacio donde se concentra de manera importante esta tensión que opone regiones a sectores. ¿Cómo cambiar en el proceso presupuestal el enfoque y la inercia sectorial por un nuevo enfoque y tratamiento territorial o regional? Un primer nivel de respuesta se encuentra en este esfuerzo de formulación del Presupuesto 2003 regionalizado o departamentalizado. Debe valorarse apropiadamente este esfuerzo y la importancia del paso dado en esa dirección.

Hacia adelante hay que completar el proceso iniciado y desenvolver todas las consecuencias políticas y técnicas del giro iniciado con el Presupuesto 2003. Se trata no solamente de impulsar cambios en el proceso de formulación y ejecución del presupuesto anual, cuya expresión normativa es la Ley Anual de Presupuesto, sino introducir modificaciones estructurales en el sistema presupuestal en su conjunto. Ello conducirá en su momento a modificar la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado en dos niveles o direcciones: (i) adecuando esta norma básica al carácter territorial o regionalizado que impone el proceso de descentralización; y (ii) introduciendo las modalidades de presupuesto participativo que establece la Ley de Bases de Descentralización y respecto de lo cual se han acumulado en los años recientes importantes experiencias en distintos puntos del país.

El presente estudio se concentra en el carácter transicional del Presupuesto 2003 y en las distintas manifestaciones de la tensión entre sectores y regiones. Busca responder a la interrogante respecto de si el Presupuesto 2003 define cambios en una dirección correcta para esta transición, y para ello las diversas categorías presupuestales tales como tipo de gasto, cadena funcional del gasto, etc. son analizadas desde esa óptica. La idea principal es que el Presupuesto 2003, al introducir algunos cambios metodológicos e incorporar procedimientos nuevos y participativos, contribuye a sentar bases para la descentralización.

Sobre la otra interrogante referida a si el Presupuesto 2003 introduce cambios en la magnitud o intensidad adecuada para tener un impacto descentralista real, constatamos que, no obstante las innovaciones metodológicas incorporadas, por el lado de las cifras, no representa ningún avance en cuanto a distribución de recursos hacia las regiones. Sostenemos que no lo hace, esencialmente porque el Presupuesto 2003, ubicado en la transición abierta por el inicio del proceso, no puede ir más allá de lo que permite la estrategia gradualista de descentralización.

El énfasis principal en el análisis está puesto en dos categorías:

Los gastos de capital, entre los cuales el más importante es el de los proyectos de inversión propiamente tales.

La función presupuestaria cuya importancia proviene de su relación con los objetivos de la política general del Estado y de su naturaleza identificable con un sector de actividad o con un sector institucional, aunque pueda encontrarse presupuestalmente dispersa en varios pliegos (o ministerios). El gasto público no financiero ni provisional se descompone así en un conjunto de funciones. Pondremos especial atención en cinco de ellas: (i) Agraria, (ii)

4

Asistencia y Previsión Social, (iii) Educación y Cultura, (iv) Salud y Saneamiento, y (v) Transportes.

I. Contexto del Presupuesto 2003.

1.1. Contexto Económico1.

El escenario económico en el que operará el Presupuesto 2003 fue estimado por el MEF teniendo en consideración las proyecciones previas contenidas en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2003-2005. El análisis de los supuestos incorporados por el MEF a la Ley Anual de Presupuesto 2003 y su contraste con los lineamientos del MMM, permite desprender las consideraciones siguientes:

1. Respecto del crecimiento económico .

El MEF supone una tasa de crecimiento de 4% para el año 2003, basándose en consideraciones referidas a tres factores:

Una recomposición e incremento de la demanda global impulsada por la mejora en la economía internacional y el consiguiente impulso a nuestras exportaciones. A ello debe agregarse el estímulo adicional proveniente del ATPA

Un incremento de 9% de la inversión privada, como consecuencia de la estabilidad macroeconómica e institucional interna. En cambio la meta de ingresos por privatizaciones es moderada: 1424 millones de soles a obtenerse por la venta de acciones remanentes y saldos de ventas anteriores.

El dinamismo de los sectores Construcción que crecería a un 7% por la puesta en marcha del Programa MiVivienda, y la Minería cuya expansión al 4% estaría originada por la presencia de nuevos proyectos.

La revisión de estos supuestos y su confrontación con las tendencias reales presentes en la economía, conducen a las observaciones siguientes:

La evolución de la economía internacional presenta riesgos y dificultades. El peligro de conflicto bélico en el Oriente medio inducirá nuevas alzas en el precio mundial del petróleo. Por otro lado la crisis e incertidumbre presente en los países más grandes del continente (Argentina y Brasil) conducirán a una retracción de capitales.

La reactivación de la inversión privada es todavía incierta y difícil por la falta de señales gubernamentales claras, sobre todo respecto a la política de privatizaciones y concesiones.

Por lo anterior el supuesto de 4% en la tasa de crecimiento para el 2003 es sumamente optimista y debiera reducirse a un nivel razonable en torno al 3%.

2. Respecto de los niveles de inversión .

Un supuesto del Presupuesto analizado es que se alcanzaría un crecimiento de 2.5 % en la inversión pública durante el 2002 y una tasa similar en el año 2003. Sin embargo, habida cuenta de la sistemática caída de los niveles de inversión pública registrada en los últimos años, la reversión de esta tendencia tendría que estar asociada a un sustantivo cambio en las políticas de inversión del Estado. No existe explicación alguna de tal cambio, ni señales que indiquen una nueva orientación,

1 Esta sección se basa en el documento “Análisis Independiente del Presupuesto 2003 – Análisis macroeconómico”, elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana por un equipo de investigadores dirigidos por Pedro Francke.

5

por lo que el supuesto referido a la inversión pública que acompaña la formulación del Presupuesto 2003 no parece tener un sustento real.

En cuanto a la inversión privada, el crecimiento esperado de 9% para el año 2003 tampoco tiene una clara sustentación referida a programas y proyectos concretos en los cuales pueda apoyarse. De ese modo el escenario asociado al comportamiento inversor de los agentes privados y del propio Estado permanece, por lo menos con altos márgenes de incertidumbre y pueden afectar las metas fiscales y de crecimiento propuestas por el gobierno.

3. Respecto del equilibrio fiscal .

El Presupuesto 2003 asume una meta de Resultado Económico del Sector Público Consolidado de 1.9% del PBI. Se hace notar que las tendencias registradas durante los años recientes son los de un desequilibrio fiscal creciente, el mismo que en el último período se ha acentuado por una apreciable reducción de la recaudación tributaria y un incremento del gasto corriente.

Los factores que explican la menor recaudación tienen que ver con la proliferación de exoneraciones a diversos impuestos (IGV, ISC), la presencia de regímenes especiales que han reducido el Impuesto a la Renta, la reducción de aranceles y el uso inadecuado por parte de un grupo de grandes empresas del régimen de Convenios de Estabilidad Tributaria.

El Presupuesto 2003 no establece mecanismos definidos para lograr un incremento sustantivo de los ingresos tributarios, el más importante de los cuales sería la aplicación de una reforma tributaria integral que elimine exoneraciones y regímenes especiales. Por ello no cabe esperar una mejora en la recaudación y no resultan consistentes las proyecciones del Presupuesto 2003 para alcanzar la meta de Resultado Económico señalada.

4. Respecto de los niveles de endeudamiento .

Una restricción adicional a las metas del Presupuesto 2003 provienen de los altos niveles de endeudamiento externo que se han acumulado estos años y que van a presionar de modo significativo en tanto servicios de la deuda en el año 2003 y siguientes. El gobierno apuesta entre otras opciones a diversificar las fuentes de financiamiento impulsando operaciones de endeudamiento interno que se han tornado crecientes, y están referidas básicamente a emisión de bonos. El uso de estos recursos sería principalmente para hacer frente a desastres naturales. Equipamiento municipal y servicios de la deuda. Mientras que los recursos externos servirían para sostener inversiones en infraestructura vial y de riego, educación y salud.

5. Respecto a privatizaciones y concesiones .

La meta establecida en el Presupuesto 2003 asciende a a424 millones, de los cuales 702 serán destinados a financiar a los gobiernos regionales a través del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) y el Fondo Intergubernamental de Descentralización (FIDE). La dificultad asociada a las privatizaciones y concesiones como fuente de financiamiento provienen de que el gobierno no ha definido una estrategia consistente con objetivos de desarrollo que van más allá de la simple transferencia de activos, pues tienen relación con propósitos de incorporación tecnológica, promoción empresarial, atracción de inversiones etc.

En síntesis:

Se percibe poco realismo en buena parte de los supuestos que rodean la formulación del Presupuesto 2003. La sobreestimación en las proyecciones de crecimiento económico y en las metas de inversión pública y privada puede dar

6

lugar a serios impactos en el rendimiento efectivo de la recaudación tributaria y por lo tanto a desequilibrios crecientes en la situación fiscal. Si a ello se agregan las dificultades previsibles en materia de endeudamiento y los tropiezos y vacíos en relación al manejo de las privatizaciones y concesiones se delinea un escenario de alta incertidumbre y reducida viabilidad en torno al Presupuesto 2003.

1.2. Contexto político e institucional.

a. El Proceso de Descentralización.

El nuevo proceso de descentralización, que incluye la formación de gobiernos regionales en el ámbito de los actuales departamentos, fue puesto en marcha en condiciones políticas que le han otorgado características singulares. El proceso se inició atendiendo a los compromisos asumidos por el actual gobierno en el momento de empezar su gestión. Se anunció la realización de elecciones de presidentes regionales para noviembre del 2002 y se señaló como plazo de instalación de los nuevos gobiernos regionales el 1 de enero del 2003. De este modo, el gobierno optó por un rígido calendario político antes de la formulación del marco constitucional y normativo de la descentralización que debía establecer las competencias, funciones, rentas y organización de cada uno de los niveles de gobierno nacional, regional y local.

El país ha constatado, en este último año y medio, las dificultades existentes para formular la concepción y diseño general del proceso de descentralización y para establecer, dentro de los estrechos plazos concedidos, consensos políticos entre las fuerzas políticas y sociales involucradas. Ello ha impedido dar curso a un proceso orgánico y ordenado, que debió haber empezado por definir aspectos cruciales relativos a la estrategia y modalidades de descentralización, así como a la reforma y modernización del Estado.

En condiciones ideales, una formulación racional de la descentralización tendría que haber incluido:

a. La definición de las funciones generales a cumplir por el Estado, lo que habría significado modificar la Constitución Política de la República.

b. En concordancia con tales funciones generales, la distribución de competencias entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. Tal distribución debiera haber sido materia de una ley específica, o alternativamente, figurar en las respectivas leyes orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, a ser elaboradas en forma simultánea.

c. El establecimiento de un marco estable y transparente de relaciones fiscales intergubernamentales, como contrapartida de la asignación y ejercicio de competencias en el nivel nacional y los niveles subnacionales de gobierno.

d. El diseño de los instrumentos de gestión necesarios referidos a programación de inversiones y presupuesto. Ello habría dado lugar, por ejemplo, a la adecuación de la Ley del Sistema Nacional de Inversión y a la modificación sustancial de la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, como marco de la aprobación de las leyes anuales de Presupuesto.

Al no haber contado la descentralización con el diseño previo del conjunto de elementos conceptuales, normativos e instrumentales necesarios, se han introducido distorsiones importantes en el proceso que el país ha conocido durante estos meses. Una de ellas se refiere al desfase notorio producido en la aprobación de las leyes orgánicas de cada nivel de gobierno.

7

Tras la modificación (mediante ley que alcanzó un importante nivel de consenso) del capítulo constitucional relativo a la descentralización y la aprobación de una Ley Orgánica de Bases del proceso (también favorecida por un relativo consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso e instituciones de la sociedad civil), el proceso legislativo y los acuerdos políticos correspondientes se encaminaron principalmente a la aprobación de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. En cambio, quedó pasmado el debate sobre la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, frente a la cual el gobierno no mostró ni la energía suficiente para impulsarla, ni la uniformidad de criterios necesaria para una formulación política y técnicamente consistente. Por su parte, la elaboración y debate del Proyecto de Ley Orgánica de Municipalidades, en la Comisión respectiva del Congreso, no se ha visto acompañada de la apertura necesaria a las contribuciones de las diferentes instituciones de la sociedad y el dictamen resultante dista mucho de representar algún nivel de consenso.

El desfase señalado dificulta enormemente una distribución integral y consistente de las competencias a ser asumidas por el gobierno nacional, los gobiernos regionales y las municipalidades. Entre otras consecuencias derivadas de esta situación, es visible el sesgo “regionalista” que ha ido adquiriendo la descentralización en estos últimos meses, el mismo que se ha acentuado todavía más, conforme se acercaban y se realizaron las elecciones de presidentes regionales. El debate y las iniciativas políticas se han concentrado en su mayor parte en torno a las competencias, recursos y condiciones políticas en las que próximamente iniciarán su gestión los gobiernos regionales. Todo ello en desmedro de los fueros y de la importancia de los gobiernos locales para el éxito del proceso de descentralización.

Estas distorsiones en el marco político y legal de la descentralización afectan apreciablemente las posibilidades de una mejor asignación de competencias y recursos entre regiones y municipalidades. Y, de otro lado, de modo inevitable han afectado también el escenario de la formulación y debate de la Ley Anual de Presupuesto 2003. La confusión respecto de competencias, funciones y rentas ha sido palpable en un buen número de casos. Así, algunos proyectos de inversión que empiezan a ser reclamados por los gobiernos regionales en realidad corresponden al ámbito de competencias de los gobiernos municipales. Se trata, por ejemplo, de determinados programas sociales a cargo de Foncodes, programas de manejo de cuencas y conservación de suelos de escala local a cargo del Pronamachcs del Ministerio de Agricultura, o la gestión de caminos rurales a cargo del Ministerio de Transportes.

Más allá de estos vacíos y distorsiones, resulta fundamental, sin embargo, reconocer los avances logrados en la concepción estratégica de la descentralización y en las normas hasta hoy aprobadas, que condicionan el contenido, posibilidades y límites del Presupuesto 2003.

b. Estrategia de gradualidad de la Descentralización.

La gradualidad constituye el eje principal de la estrategia de Descentralización, y como tal ha sido materia de acuerdos entre las fuerzas políticas parlamentarias. Por ello la gradualidad como principio extiende su influencia y carácter ordenador a todos las esferas e instrumentos relacionados con el proceso de descentralización. En particular, no debe perderse de vista, de otra parte, que el Presupuesto se estructura y define bajo una completa subordinación al principio de gradualidad. Tal ha sido el caso del Presupuesto 2003 como mostraremos más adelante.

La gradualidad se refiere básicamente al proceso progresivo, condicionado y prudente de transferencia de competencias a los gobiernos regionales y municipales y al ejercicio de estas competencias cuando tales gobiernos subnacionales hayan acumulado un determinado nivel de capacidades de gestión.

8

Para una más cabal comprensión de cómo opera este proceso en forma gradual, es preciso distinguir los siguientes momentos relacionados con la definición de competencias:

(i) Un primer momento se refiere a la asignación de competencias entre niveles de gobierno. Tal asignación constituye principalmente un acto legislativo que puede estar precedido por un debate más o menos amplio y prolongado respecto de los criterios que sustenten la distribución de competencias propuesta. En todo caso la asignación es un solo acto resuelto de una vez por la aprobación de una ley.

(ii) Un segundo momento tiene que ver con la transferencia de competencias desde el nivel nacional o central, más específicamente desde los sectores del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales. Aquí se trata más bien, no de un acto, sino de un proceso, de una transición compleja de carácter político y técnico. Se impone una negociación política entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales respecto del alcance o complejidad de las competencias a ser transferidas así como de las modalidades y plazos para concretar esta transferencia. Y existen también consideraciones técnicas a propósito de los estándares o capacidades de gestión a ser reunidos y los medios de acreditación y verificación de dichas capacidades.

(iii) El tercer momento, con características también de proceso, es el ejercicio de competencias por parte de regiones y municipalidades, para lo cual se espera que entren en operación los mecanismos previstos durante la transferencia: convenios de gestión o de encargo, acuerdos intergubernamentales, etc.; y que los gobiernos hagan uso de las atribuciones e instrumentos de que les dota la ley: capacidad de planeamiento, potestad de emitir normas o reglamentos etc. (Diagrama 1).

El eje fundamental de la gradualidad alude al nivel o complejidad creciente de las competencias que se transfieren. Dentro de ello, un tema de importancia singular es el traslado (en fases avanzadas del proceso) de competencias plenas en el campo legislativo, así como potestades tributarias a los gobiernos regionales (las municipalidades ya cuentan con estas últimas).

Los fundamentos en última instancia de la gradualidad en la descentralización tienen que ver con la necesidad de garantizar eficiencia en el uso de los recursos que serán entregados a regiones y municipalidades. Más aún, si un horizonte previsible en el mediano y largo plazo es el de una notable escasez de recursos a disposición del Estado en sus distintos niveles de gobierno. En este contexto la estrategia gradual procura asimismo hacer frente a la enorme heterogeneidad de los departamentos-regiones en términos de capacidades institucionales y de recursos profesionales y técnicos, cuyo deterioro y precariedad es una de las más visibles y negativas herencias del centralismo exacerbado hasta límites inusitados durante la década del régimen fujimorista.

Diagrama 1: GRADUALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Primer Momento Segundo Momento Tercer Momento

               

 

 

 

 

 

                       

9

ACTOS LEGISLATIVOS* Ley de Reforma Constitucional* Ley de Bases * Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales.

PROCESO

* Negociación política y conducción del CND.* Sustento técnico : Planes sectoriales.

PROCESO* Convenios de gestión entre Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Locales.* Acumulación de Capacidades de Gestión.

                                                                                                                                          

Elaboración: Propia.

Otro aspecto esencial de la gradualidad del proceso tiene que ver ya no con las competencias sino con los ámbitos territoriales de las regiones. Existe casi un sentido común entre los actores de la descentralización respecto de que los ámbitos departamentales constituyen solamente el punto de partida del proceso de formación de regiones. Se espera que mediante incentivos adecuados, los actuales departamentos se decidan a asociarse con los departamentos vecinos en regiones más grandes o macroregiones. Hay que señalar que una condición de ese proceso progresivo para inducir la formación de ámbitos territoriales más amplios es relacionar el acceso a competencias y recursos crecientes con la formación de regiones mayores.

Las consideraciones anteriores sobre la gradualidad de la descentralización han tenido finalmente traducción en el terreno de la formulación del Presupuesto 2003, incidiendo en los mecanismos y disposiciones de la respectiva Ley Anual y en los límites impuestos a la asignación de recursos según los distintos niveles de gobierno, sectores y pliegos establecidos por el sistema presupuestal.

c. Marco normativo: Ley de Reforma constitucional, Ley de Bases y Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Las normas aprobadas hasta ahora para regir la descentralización expresan el tipo de acuerdos y los grados de consenso alcanzados por las fuerzas políticas. Pero también, por ausencia o por defecto, señalan los temas que constituyen parte de la agenda pendiente que deberá abordar necesariamente el proceso.

La Ley Nº 27680 de Reforma Constitucional del Capítulo XIV sobre Descentralización sanciona la autonomía política económica y administrativa de los gobiernos regionales y gobiernos locales, estableciendo de manera muy general las materias en las que son competentes los gobiernos regionales y las municipalidades y las rentas que corresponden a estos órganos de gobierno.

La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización (LBD) desarrolla la Ley de Reforma constitucional, sobre todo en los aspectos siguientes:

Aplica el principio de gradualidad, identificando las etapas por las que debe discurrir el proceso, las mismas que incluyen fase preparatoria, la instalación y organización de los gobiernos regionales y locales, la consolidación del proceso en términos de la conformación de regiones sostenibles (macro) y la transferencia y recepción de competencias sectoriales, reservándose las competencias de educación y salud para ser transferidas en la fase final.

En cuanto a ámbitos territoriales dispone la formulación de una Ley de incentivos especiales para promover la formación de macroregiones.

10

ASIGNACION DE COMPETENCIAS

* Entre niveles de Gobierno

TRANFERENCIA DE COMPETENCIAS

* Desde sectores a los Gobiernos

Regionales y Locales.

EJERCICIO DE COMPETENCIAS Y

FUNCIONES.

* Por Gobiernos Regionales y Locales.

Define competencias exclusivas del gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales. Sin embargo, las correspondientes a los niveles descentralizados son formulaciones aún generales que más se aproximan a atribuciones (instrumentos) que a materias de competencias propiamente tales.

Crea nuevas herramientas para la gestión de los gobiernos regionales y locales. Las principales son:- Planes concertados de desarrollo.- Presupuestos participativos (que incluyen programas de inversiones).- Mecanismos de rendición de cuentas.- Mecanismos de vigilancia ciudadana.

Crea el Consejo Nacional de Descentralización como instancia intergubernamental encargada de conducir la descentralización bajo principios de gradualidad y coordinación entre niveles de gobierno.

Crea el FIDE como fondo concursable para financiar proyectos de gestión compartida entre niveles de gobierno y el FONCOR como fondo de compensación entre regiones.

La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales avanza en la definición de:

La estructura y organización descentralizada y desconcentrada de los gobiernos regionales2.

La formulación de principios rectores de las políticas y gestión regional. Entre otros, tales principios se refieren a la participación, transparencia, rendición de cuentas, eficiencia, equidad, sostenibilidad, subsidiariedad y competitividad.

Define las llamadas competencias constitucionales y repite las competencias exclusivas y compartidas que figuran el la Ley de Bases.

Define las funciones generales de los gobiernos regionales relativas a normnación y regulación, planeamiento, administración, promoción de inversiones, supervisión, evaluación y control.

Establece las funciones específicas de los gobiernos regionales en materias sectoriales (educación, salud, agraria, pesquera, industria, artesanía, turismo, energía, etc.) y transversales (población, promoción de las Pymes y el empleo, ciencia y tecnología, medio ambiente, ordenamiento del territorio, defensa civil, etc.)

Norma la gradualidad y organización del proceso de transferencia a los gobiernos regionales, estableciendo planes anuales de transferencia, un sistema de acreditación de capacidades de gestión, y un plan de capacitación.

Consagra mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de descentralización, incluyendo la suspensión de los recursos del FIDE y FONCOR cuando un gobierno regional no observa las reglas fiscales establecidas.

2 El entrampamiento político producido en el Pleno del congreso durante el debate de esta Ley ha dado lugar a que en la aprobación de la estructura de los gobiernos regionales no se incluya la creación del Consejo de Coordinación Regional previsto tanto en la Ley de Reforma constitucional como en la Ley de Bases de Descentralización. Igualmente fueron excluidos los artículos contenidos en el dictamen original de la Ley relativos a la rectoría de las políticas sectoriales emitidas por el gobierno nacional y la intervención por parte del nivel nacional de aquellos gobiernos regionales que no observan las reglas de equilibrio fiscal en su gestión. Un proyecto de Ley presentado posteriormente por el Poder Ejecutivo intenta reintroducir estos artículos y corregir de ese modo los vacíos con que fue aprobada la Ley Orgánica de gobiernos Regionales.

11

Además de las normas aludidas, el gobierno nacional posee otros instrumentos legales para inducir un ejercicio eficiente de competencias y uso de recursos por parte de los gobiernos regionales. Los principales son: La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley 27245) que sujeta a

estrictas reglas fiscales, principalmente referidas a límites en los mecanismos de endeudamiento y al cumplimiento del “principio de la responsabilidad fiscal”, evitando incurrir en gastos por encima de su capacidad de ingresos.

La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley 27293) bajo cuyo alcance quedarán sometidos los gobiernos regionales y municipalidades, a fin de asegurar la calidad y rentabilidad de los proyectos de inversión.

II. Presupuesto 2003: Supuestos y metodología.

2.1. Carácter transicional del Presupuesto 2003.

El punto de partida es el giro dado desde un enfoque y práctica sectorial del presupuesto (y del conjunto de las políticas públicas) hacia una enfoque y prácticas regionalizadas, y la consiguiente tensión entre sectores y regiones. En ese contexto el Presupuesto 2003 tiene además un carácter singular: es el primero del nuevo ciclo de descentralización y regionalización que se aplica en el país, y estrictamente constituye un Presupuesto de transición. Debe ser analizado no solamente por sus cifras globales, composición institucional y proyectos, sino sobre todo por sus características transicionales. Estas son:

Se formula sin la presencia y antes de la instalación de los gobiernos regionales, pero será ejecutado por estas entidades en el ámbito correspondiente.

Se formula tomando como base las actuales estructuras departamentales de los CTARs llamados a desaparecer el 31 de diciembre. Por esa razón el P-2003 captura la inercia proveniente de períodos anteriores, reservando un espacio imprescindible a los gastos comprometidos (¿y a las prioridades de las autoridades a punto de extinguir su mandato? Este es en todo caso un tema específico a investigar).

Es el instrumento o expresión financiera de esta primera etapa de descentralización diseñada conforme a la estrategia gradualista adoptada casi por consenso de todas las fuerzas políticas y sociales involucradas. Por ello traduce las limitaciones y posibilidades de este gradualismo propugnado por la descentralización.

Incorpora asimismo las restricciones impuestas por la crisis fiscal, lo que acentúa la natural tensión entre regiones y sectores que caracteriza al proceso.

Sin embargo, más allá de las cifras que revelan las limitaciones derivadas de la estrategia gradual de descentralización y el impacto de la crisis fiscal, el Presupuesto 2003 pone también de manifiesto, por parte de los responsables de su formulación (la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF) una voluntad política por dar inicio al proceso y un esfuerzo apreciable por avanzar en la transparencia de la información sobre las cuentas públicas.

2.2. Metodología y cambios introducidos.

Por el lado metodológico, el proceso de formulación del P-2003 contempla las innovaciones siguientes:

12

Presenta la información presupuestal según niveles de gobierno (nacional, regional y local) y con una referencia geográfica departamentalizada, lo que permite examinar el tránsito de la desconcentración del gasto (ejecutado por el gobierno nacional pero localizado en las regiones) a una efectiva descentralización, en donde las decisiones sobre el uso de recursos y la gestión corresponden a las autoridades regionales y locales.

Incluye rubros antes manejados como “opacos” por fuera del presupuesto: exoneraciones tributarias, todas las formas de canon (minero, forestal, pesquero, además del petrolero), los fondos recuperados a la corrupción, el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun) y el Fondo de Estabilización Fiscal.

Da inicio a modalidades de planeamiento y programación participativa en cuanto a gastos de inversión, buscando articularse al proceso de formulación de los Planes de Desarrollo Departamental Concertado (PDDC) impulsados por las Mesas de Concertación de Lucha Contra la Pobreza y por los CTARs. La Dirección Nacional de Presupuesto del MEF determinó el techo o restricción presupuestaria global para gastos de inversión de carácter regional en el ejercicio 2003, ascendente a 1290 millones de soles. Este techo fue distribuido a nivel departamental en base a índices de severidad de pobreza, a partir de lo cual se puso en marcha una operación piloto para incorporar en el Presupuesto 2003 los proyectos de inversión nuevos y en ejecución priorizados por la población en sus respectivos planes departamentales (PDDCs).

Distingue la etapa de programación o asignación de techos presupuestales por departamento (que incluyen todos los proyectos de alcance regional territorialmente localizados en la respectiva circuscripción), de la etapa de formulación en donde se determina cuál entidad finalmente ejecuta los proyectos según demuestre capacidades de gestión. La programación presupuestal responde a la interrogante ¿qué se quiere ejecutar, con qué prioridades, cuánto cuesta y qué impacto fiscal tienen esas obras o proyectos? En cambio la fase de formulación presupuestal da respuesta a ¿quién lo hace? ¿a qué pliego y partida presupuestal se asignan los recursos? Durante la programación se establece un espacio de concertación para fijar las prioridades. Durante la formulación, en cambio, se atiende al criterio básico de la existencia de capacidades de gestión para determinar cuáles son las unidades ejecutoras del gasto. Esta última condición para acceder a la ejecución de proyectos guarda consonancia con la gradualidad del proceso de Descentralización dispuesta por las leyes que la norman.

III. Análisis de la distribución intergubernamental: El efecto descentralización.

3.1. Principales órdenes de magnitud de la distribución.

El Presupuesto del Sector Público total por categoría de gasto.

Una primera aproximación para calificar las grandes magnitudes del Presupuesto 2003 es compararlo con el Presupuesto en actual ejecución 2002.

Las cifras globales muestran que, aunque el conjunto del Presupuesto 2003 crece en términos reales en un 6% respecto al del presente año 2002, los gastos no financieros, ni previsionales ni de personal, es decir aquellos que reflejan básicamente el esfuerzo de inversión y otros rubros de capitalización, se reducen en -2% en valores reales. En cambio, crecen los gastos financieros por el mayor peso de los servicios de la deuda pública externa y por la presencia creciente de la deuda

13

interna. El gasto de personal se incrementa porque se ha “sincerado” la planilla: no sólo se incluye la partida genérica referida a remuneraciones, sino otros conceptos adicionales. El gasto de capital, descontando los gastos tributarios que tienen un carácter solamente potencial, crece apenas en 1.1% en términos reales (Cuadro 1).

Cuadro 1: COMPARACIÓN PRESUPUESTOS 2002-2003 (Millones de soles)

  2002 2003 % nominal % realGasto Financiero 1/ 7,787 9,944 27.7 24.5Gasto Previsional 2/ 6,200 6,274 1.2 -1.3Gasto de Personal 3/ 9,273 10,131 9.3 6.6Gasto de Capital 4/ 4,757 4,930 3.6 1.1G No Fin, Ni Previs, Ni Pers 12,512 12,572 0.5 -2.0Total Recursos Presupuesto 5/ 35,772 38,921 8.8 6.1

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003 y Página Web del MEF.Elaboración: propia.

1/ Amortizaciones e intereses deuda pública.

2/ Obligaciones provisionales.

3/ Personal y obligaciones sociales.

4/ Inversiones, inversiones financieras y otros gastos de capital.

5/ Para comparación con la cifra del año 2003 se le han descontado los rubros "opacos".

El Presupuesto del Sector Público total por Funciones principales.

Por el lado funcional, la asignación de recursos del Sector Público total en el Presupuesto 2003 mantiene la extraordinaria concentración observada en los últimos años. Las seis mayores funciones (incluyendo Defensa y Seguridad Nacional) absorben el 85% del gasto de funcionamiento (no financiero ni provisional) y el 54% del gasto público total.

Descontando Defensa y Seguridad Nacional, las otras cinco mayores funciones (en las que centraremos el análisis de la sección siguiente) abarcan casi el 70% del gasto de funcionamiento del Sector Público y el 44% del total del gasto público. Constituyen, por lo tanto, desde el punto de vista cuantitativo, el grueso de la asignación de recursos presupuestales (Cuadro 2); y por el lado cualitativo son estas las funciones asociadas a los principales objetivos de la política estatal. A nivel global ocupa el lugar la función Educación y Cultura, aunque con una participación decreciente respecto a los años anteriores.

Cuadro 2: GASTO DEL SECTOR PÚBLICO TOTAL POR FUNCIONES 2003.

FUNCIONES Monto % G. No Fin. % sobre

14

(millones Ni Previs. Gasto TotalEducación y Cultura 6,607 23.4 14.8Salud y Saneamiento 4,694 16.7 10.5Defensa y Seguridad Nacional 4,419 15.7 9.9Asistencia y Previsión Social 4,004 14.2 9.0Transportes 2,557 9.1 5.7Agraria 1,544 5.5 3.5Sub Total 23,825 84.5 53.5Resto de Funciones 4,365 15.5 9.8Gasto No Financ. ni Provisional 28,190 100.00 63.3

GASTO TOTAL 44,516   100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

3.2. La estrategia de Descentralización y el Presupuesto 2003.

(i) Distribución entre gobierno nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales .

En aplicación de su nueva metodología, el Presupuesto 2003 asigna recursos según los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. En cifras gruesas el nivel nacional retiene el control del 75% del gasto del Sector Público total. Es decir, el Gobierno Nacional gastará 3 de cada 4 soles que el Estado ha presupuestado para el año próximo. Por su parte, al conjunto de gobiernos regionales les corresponde un 21%. No obstante, si se descuentan los gastos tributarios que en el Presupuesto aparecen asignados de manera referencial a los gobiernos regionales, la participación de éstos se reduce al 14% del gasto público total. Las transferencias que recibirán los gobiernos locales por concepto de Fondo de Compensación Municipal y el Programa Vaso de Leche representan cerca del 4% del Presupuesto total (Cuadro 3).

(ii) El Presupuesto departamentalizado: Localización geográfica del gasto.

Se ha señalado en la sección anterior que otra característica del presupuesto 2003 es su presentación departamentalizada, según la cual se identifica cuál es la localización geográfica de todos los rubros de gasto. De entrada esta forma de organizar la información permite distinguir:

El gasto de carácter “nacional”, es decir, aquel que corresponde a secores institucionales públicos cuya naturaleza no es descentralizable3 por el tipo de funciones que desempeñan. Operan básicamente en Lima, aunque en algunos casos pueden contar con unidades desconcentradas en el resto del país.

Cuadro 3: GASTO CONSOLIDADO POR NIVELES DE GOBIERNO 2003.(Millones de soles)

 Sector Público TotalGobierno Nacional

Gobiernos RegionalesGobiernos Locales

3 Estas son la Presidencia del Consejo de Ministros, los sectores Defensa, Interior, Relaciones exteriores Economía y Finanzas, y Justicia del Poder ejecutivo. También el Poder Judicial, el Congreso y los organismos autónomos Jurado Nacional de Elecciones, Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo, Contraloría de la República, ONPE y RENIEC.

15

 

 

Con G.T. 1/Sin G.T.

Gastos Funcionamiento28,19019,719

8,4715,098

 

- Gastos corrientes18,14013,539

4,6004,600

 

- Gastos de capital10,050

6,1793,871

498 

FIDE 2/ 

352   

Gasto Financ. y Provisional16,21815,092

1,1261,126

 

Reserva de Contingencia108108

  

(Memo: Gob. Locales 3/) 

-1,753

 1,753

TOTAL44,516

16

33,1669,5976,2241,753

Porcentaje100.074.521.614.03.9

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.

Elaboración: propia.1/ Gastos Tributarios: 3,373 millones de soles.2/ Se transferirá desde el gobierno nacional a los gobiernos regionales.3/ Transferencia del gobierno nacional a los gobiernos locales: Foncomun y Vaso de Leche.

El gasto de carácter “departamental” que corresponde a las demás instituciones del Estado que son potencialmente descentralizables, aunque por el momento solamente actúen de manera desconcentrada, es decir, realizando gasto público en las distintas regiones a través de unidades ejecutoras que no tienen autonomía.

La participación de cada uno de los departamentos en el gasto total desconcentrado que realiza el Estado4.

Las proporciones en que el Presupuesto 2003 asigna recursos con carácter nacional y departamental puede apreciarse en el cuadro siguiente (Cuadro 4). Las instituciones “nacionales” no descentralizables absorben más de un tercio del gasto corriente total del país, pero solamente un 6% del gasto de capital total. Ello quiere decir que el grueso de la inversión pública se localiza en todos los departamentos del país ejecutada a través de instituciones potencialmente descentralizables.

Cuadro 4: GASTO DE NIVEL NACIONAL Y DEPARTAMENTAL 2003(Millones de soles)

  Gasto Corriente

Gasto de Capital

Gasto Total 

Gastos Funcionamiento 1/ 18,140 10,050 28,190Particip. % 100.0 100.0 100.0

Gasto de Nivel Nacional 2/ 6,967 612 7,579Particip. % 38.4 6.1 26.9

Gasto de Nivel Deptal. 3/ 11,173 9,438 20,611Particip. % 61.6 93.9 73.1

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

1/ Gasto público total No Financiero ni Provisional.2/ Realizado por las instituciones nacionales no descentralizables.3/ Realizado por la demás instituciones en todos los departamentos del país.

(iii) Grado de desconcentración/descentralización del gasto público.

¿Cuán desconcentrado o descentralizado está el gasto público que se realiza en los departamentos? Resulta útil definir algunos indicadores para captar el panorama de la descentralización de los recursos presupuestales en el país. Particularmente, la proporción del gasto de inversión total realizada en un departamento que es manejada directamente por el gobierno regional viene a ser un indicador relevante para ordenar a los departamentos según el nivel de descentralización alcanzado. En esta sección empezaremos identificando los techos referenciales que existen para 4 El análisis de la distribución interdepartamental del Presupuesto y sus relaciones con el tema de la equidad se tratan en el siguiente capítulo de este documento.

17

definir el grado de desconcentración y descentralización del gasto a nivel de los departamentos. En las secciones siguientes mostraremos cuál es la trayectoria presupuestal que podrán seguir los gobiernos regionales: el arranque desde un piso básico de asignación de recursos de inversión, y el paso a escalones siguientes a los que pueden acceder en su acercamiento a los techos referenciales. Es decir, la transición gradual en el terreno del Presupuesto desde una situación de desconcentración hacia un nivel superior de descentralización.

El gasto total localizado en los distintos departamentos del país representa el primer techo referencial con el cual comparar la capacidad de gasto que ya han venido ejerciendo las regiones a través de los CTARs, y que en el Presupuesto 2003 se expresa en los recursos asignados para el primer año de gestión de los gobiernos regionales. Sin embargo, debe destacarse que el gasto total departamental es en realidad un techo inalcanzable para su ejecución directa por las regiones, por cuanto incluye programas y proyectos cuya dimensión y alcance hace que se mantengan en la esfera de competencias del gobierno nacional, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley de Bases de la Descentralización.

El segundo techo referencial está dado por la estimación que realiza el MEF del gasto total de inversión regional que puede ser financiada por recursos ordinarios del Tesoro Público y que asciende a 1,294 millones de soles para el año fiscal 2003. Se incluyen aquí los proyectos que han sido identificados como de alcance regional, algunos de los cuales se han venido ejecutando desde años anteriores. Por lo tanto, a diferencia del gasto total departamental, este nuevo límite referencial constituye un techo ciertamente alcanzable por los gobiernos regionales, en función de las capacidades de gestión que logren acumular de aquí en adelante. La asignación departamental de este techo ha sido realizada utilizando los llamados índices de severidad de pobreza5. Con ello el MEF ha preferido utilizar criterios objetivos, evitando la discrecionalidad en la asignación interdepartamental de recursos. La utilización del nuevo techo referencial de inversiones regionales permite construir un segundo indicador de la relación entre descentralización y desconcentración que prevalece en cada departamento. Este indicador muestra la distancia que ha avanzado cada región en la gestión descentralizada de sus recursos de inversión, y el trecho que aún le falta recorrer para lograr una situación de plena descentralización de la inversión.

El Cuadro 5 acusa la enorme dispersión existente entre los departamentos y la notoria ventaja en materia de descentralización que poseen los departamentos amazónicos y fronterizos. Los casos de Ucayali y Loreto son excepcionales pues el manejo directo de la inversión por parte de los gobiernos regionales respectivos sobrepasa el techo asignado por el MEF debido a la presencia muy importante del canon petrolero como una fuente adicional de financiamiento de los proyectos de inversión en estas regiones. Junto a ellos, Tumbes y Tacna, así como también Pasco, exhiben una proporción de control directo de las inversiones por encima del 50%, mostrando que han recorrido la mayor parte del camino hacia una gestión plenamente descentralizada de sus proyectos. Tal situación contrasta enormemente con la existente en el otro extremo del Cuadro examinado: los gobiernos regionales de los departamentos andinos Puno, Apurímac, Ayacucho y Cajamarca, con un alto componente rural y espacios que se encuentran entre los más pobres del país, solamente deciden sobre una quinta parte o menos de las inversiones de alcance regional, y tienen por lo tanto, un enorme margen de descentralización por ganar.

Otras regiones con agudos problemas de pobreza y alta presencia agraria y rural como Huancavelica, Cusco y Huánuco solamente tienen capacidad de decisión sobre el 20 a 30% de los proyectos de carácter regional.

5 El uso de la pobreza como criterio de distribución del Presupuesto se trata con mayor detalle en el Capítulo V del presente documento.

18

Cuadro 5: DESCENTRALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2003. 1/

(Millones de soles)

  Inversiones Presup. Apertura 2003 1/

Techo de Inversiones asignadas por MEF 2/

Coef. Invers Apertura/

Techo MEF (%)

Grado de Descentraliz.

de la Inversión

Ucayali 34.4 22.1 155.6 MUY ALTOLoreto 45.2 37.3 121.1Pasco 14.2 15.1 94.3

ALTOTumbes 11.0 17.2 64.1Tacna 9.3 17.4 53.7

Madre de Dios 5.9 13.7 42.7

MEDIO

Moquegua 7.0 16.7 41.7Piura 26.4 78.3 33.7Junín 15.3 51.8 29.5

Huancavelica 22.8 78.6 29.1Cusco 32.2 112.2 28.7

La Libertad 14.9 52.8 28.2Arequipa 14.5 54.1 26.8

Ica 6.9 28.3 24.3Huánuco 13.6 60.0 22.7

Puno 18.4 93.9 19.6

BAJO

Amazonas 8.0 41.0 19.5Ancash 12.8 69.8 18.3

Apurímac 10.2 74.4 13.8Cajamarca 10.9 82.7 13.1San Martín 6.3 58.9 10.7Ayacucho 5.9 57.1 10.4

Lambayeque 4.3 42.8 10.1Lima 8.8 117.9 7.5

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.1/ Se han excluido los gastos tributarios.2/Proyectos de alcance regional con fuente recursos ordinarios.

¿Cómo ha evolucionado en el tiempo el grado de descentralización de la inversión en los departamentos? Comparando las cifras del Presupuesto 2003 con las de años anteriores, resalta que la gran mayoría de departamentos verá reducirse la participación de la inversión controlada por los gobiernos regionales respecto de la inversión total localizada en sus territorios, frente a la participación que ya habían alcanzado en el 2001 y 2002. Solamente Pasco. San Martín y Tacna crecen su participación el 2003 frente al 2002. También en comparación con el 2001 se observa la misma tendencia: la mayoría de departamentos reduce el grado de descentralización de sus inversiones con la excepción de Arequipa, La Libertad y Lambayeque, además de Pasco y San Martín.

Cuadro 6: PARTICIPACIÓN DE LA INVERSIÓN CTAR O GOBIERNOREGIONAL EN LA INVERSION DEPARTAMENTAL TOTAL

(Porcentajes)

  2001 2002 2003Amazonas 10.3 9.6 8.1

Ancash 7.2 7.6 4.0

19

Apurímac 7.3 4.6 4.2Arequipa 5.0 9.2 7.1Ayacucho 5.4 8.7 4.5Cajamarca 4.7 8.4 3.8

Callao 71.1 5.9 71.8Cusco 11.8 30.0 11.8

Huancavelica 10.3 25.3 11.0Huánuco 9.4 8.5 6.3

Ica 11.4 18.6 10.0Junín 6.4 11.4 6.3

La Libertad 7.1 11.7 8.4Lambayeque 5.6 12.1 6.0

Lima 0.1 0.1 0.4Loreto 48.5 57.7 34.2

Madre de Dios 21.0 17.2 16.0Moquegua 8.6 10.7 6.6

Pasco 13.3 15.8 24.3Piura 31.2 25.4 8.9Puno 9.1 8.5 6.5

San Martín 2.0 5.8 8.5Tacna 15.6 11.8 15.4

Tumbes 15.8 29.9 17.0Ucayali 68.3 45.3 16.7

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La comparación entre los “techos” de inversiones que hemos identificado, es decir el gasto total en inversiones geográficamente localizadas en el departamento y el total de inversiones de carácter regional nos proporciona un indicador que relaciona el nivel de desconcentración y el nivel de descentralización propios de cada departamento. Dicho ratio nos permite aproximar ya no el margen de descentralización que puede ganarse, sino el margen de negociación y acuerdos que cada gobierno regional puede procurar concretar con el gobierno nacional, a fin de potenciar los beneficios e impacto de las inversiones de carácter nacional que se localizan en su propio ámbito territorial.

El ordenamiento que aparece en el Cuadro 7 para un grupo de departamentos muestra la gran dispersión que existe para este ratio. Adopta valores muy altos en departamentos como Ucayali y Loreto y Moquegua, para los cuales los proyectos de alcance nacional que se ejecutan en su territorio más que quintuplican las inversiones regionales. Esta presencia determinante de programas y proyectos nacionales, que coexisten con los regionales, torna de sumo interés la articulación y coordinación intergubernamental para optimizar el impacto sobre el desarrollo regional del conjunto de las inversiones. En las regiones del norte y sur andino (Cajamarca, Huancavelica, Ayacucho y Puno) la presencia de la gran inversión pública nacional es relativamente menor, pues solo triplica o duplica las inversiones directamente regionales.

Cuadro 7: RELACIÓN DESCONCENTRACIÓN/DESCENTRALIZACIÓNEN UN GRUPO DE DEPARTAMENTOS, 2003.

  Techo de Inversiones asignadas por MEF 1/

Gasto Dptal. Total

Ratio Desconcentr/Descentraliz

   

Ucayali 22.1 217.4 9.84Moquegua 16.7 109.3 6.54

20

Loreto 37.3 190.8 5.12Arequipa 54.1 234.6 4.34

Pasco 15.1 61.4 4.07Piura 78.3 317.6 4.06

Cajamarca 82.7 328.2 3.97Puno 93.9 310.1 3.30

Ayacucho 57.1 168.1 2.94Huancavelica 78.6 210.7 2.68

San Martín 58.9 109.1 1.85Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Asignación regional de los recursos de inversión: el piso básico.

Veamos ahora el punto inicial y la secuencia que en conjunto podrían recorrer los gobiernos regionales respecto de los recursos de inversión. Para ello, a diferencia de los Cuadros anteriores (5, 6 y 7) que ilustraban sobre la situación específica de cada departamento, examinaremos la situación a nivel agregado.

¿Cómo ha definido el Presupuesto 2003 la inversión de apertura a realizar por los gobiernos regionales? En concordancia con las etapas definidas por la Ley de Bases de Descentralización, el proceso presupuestal establece un primer piso de asignación de recursos de inversión: los gobiernos regionales asumirán los proyectos que venían siendo ejecutados por los CTARs. Por el carácter de transición del Presupuesto 2003, estos proyectos que vienen desde los CTARs, sumados en conjunto, conforman solamente por este año el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Se supone que a partir del 2004 y los años siguientes, el FONCOR será previamente definido en su monto global y distribuido mediante índices a ser elaborados por el Consejo Nacional de Descentralización. Es decir, su funcionamiento se aproximará al que existe actualmente en el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

Por encima de ese piso inicial de recursos de inversión, el Presupuesto 2003 ha optado por un método ciertamente discutible: asignar de modo referencial el gasto potencial de las exoneraciones tributarias a los gastos de capital de los gobiernos regionales. Con ello se infla la asignación que reciben estas instancias descentralizadas. No obstante, si se depuran estas cifras, descontando los 3,373 millones de soles de gasto tributario de carácter virtual o potencial6, se tiene que, mientras a nivel del total del presupuesto los gobiernos regionales ostentan el 2003 una participación (14%) casi igual que la de los CTARS el año 2002, en términos de inversión su participación en el gasto total cae significativamente7, (de 9.8% se reduce a la mitad, 5%). En cuanto a gasto corriente, su peso se eleva de modo considerable, continuando la tendencia observada en los años anteriores.

Cuadro 8: GASTOS REGIONALES POR TIPO DE GASTO:Participación Porcentual en el Gasto Total

6 Es necesario excluir la partida gastos tributarios por su carácter potencial y por las grandes dificultades políticas que existen en el período actual para lograr que se anulen las exoneraciones tributarias. Debe anotarse que las principales decisiones en este campo, en primer término comprometen a la política general del Gobierno Nacional respecto a una reforma tributaria integral que ponga fin a privilegios otorgados a determinados grupos de poder económico y sectores de actividad. Sin embargo, hasta el momento el gobierno no ha tomado la iniciativa de formular una propuesta de reforma tributaria.

7 En cifras absolutas, si se considera solamente la partida genérica Inversiones los gobiernos regionales recibirán 417 millones de soles contra 438 que ya reciben ahora los CTAR. Pero si se toma en cuenta el gasto de capital en su conjunto (incluye inversiones, más inversiones financieras, más otros gastos de capital) la asignación prevista en el 2003 para los gobiernos regionales (498 millones de soles) es mayor que la otorgada a los CTAR el 2002 (464 millones de soles).

21

 GASTO REGIONAL 1/

G. Corriente G. de Capital 2/ Gasto Total2001 17.9 7.3 12.92002 19.2 9.8 13.82003 (con G. Tributario). 23.4 38.5 21.62003 (sin G. Tributario). 23.4 5.0 14.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.1/ Referido en 2001 y 2002 al gasto de los CTARs y en el 2003 al de los G.R.

2/ El año 2001 sólo incluye gastos de inversión.

De otro lado, para el conjunto de gobiernos regionales la proporción entre inversión directamente ejecutada por ellos (descentralizada) y el gasto total ejecutado en el ámbito departamental tiene magnitudes completamente diferentes según se consideren o no las exoneraciones tributarias convertidas en gasto potencial a cargo de las regiones. La presencia de este gasto tributario significaría hacer crecer la inversión regional y su participación en el gasto total departamental en el año 2003 unas ocho veces por encima de los niveles históricos. En cambio si se excluyen estos montos resulta que la inversión a ser ejecutada propiamente por el conjunto de los gobiernos regionales en el 2003 en realidad retrocede en su participación sobre el gasto departamental con respecto a la que tenía el año anterior 2002, aunque se mantiene ligeramente por encima de la realizada el 2001 (Cuadro 9).

(v) Fuentes de financiamiento de la inversión regional.

Aunque son diversas las fuentes que financian la inversión regional, es evidente la gran disparidad entre ellas y importancia concentrada que algunas poseen para sostener la inversión de determinadas regiones (Cuadro 10). Un problema específico es la alta dependencia respecto de la fuente Privatizaciones para financiar la inversión en manos de los gobiernos regionales. Habida cuenta del complicado escenario político nacional y regional referido a las privatizaciones, resulta muy vulnerable y riesgosa la asignación de estos recursos sobre todo en el caso de los gobiernos regionales de Amazonas, Ayacucho y Madre de Dios en los que los recursos de privatización representan más del 90% de lo destinado a inversiones. En los casos de Lambayeque, Pasco y Cusco esta incidencia es superior al 80% (Cuadro 11).

Solamente en aquellos departamentos en los que ha adquirido importancia la presencia de otras fuentes como el canon (en el caso de Loreto, Ucayali y Piura, por ejemplo), el peso de las privatizaciones es menor al 10% en el financiamiento de sus proyectos de inversión.

Cuadro 9 : DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO DE CAPITAL 2001, 2002, 2003.

  (Nuevos soles) Particip. %Año 2001    Gasto de Capital Departamental 4,484,886,238 100.0Gasto de Capital CTARs 346,124,473 7.7Año 2002    Gasto de Capital Departamental 4,756,441,592 100.0Gasto de Capital CTARs 463,772,277 9.8Año 2003    Gasto de Capital Departamental 6,066,600,000 100.0Gasto de Capital Gob. Regionales 1/ 3,871,064,572 63.8Gasto de Capital Gob. Regionales 2/ 497,664,572 8.2Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

22

1/ Con gasto potencial tributario.2/ sin gasto potencial tributario.

Cuadro 10: FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN REGIONAL(Nuevos soles)

  Monto (%)Recursos Ordinarios 38,000,000 9.1Canon y Sobrecanon 153,535,971 36.9ParticIp. en Renta de Aduanas 56,830,170 13.6Recursos directamente recaudados 3,282,971 0.8Recursos . Operac. Endeud. Externo 6,000,000 1.4Recursos Privatización y Concesiones. 158,907,149 38.1Total General 416,556,261 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 11: FINANCIAMIENTO DE INVERSIONES CON PRIVATIZACIÓN(Nuevos soles)

  Fuente Privatizaciones Inversiones Participación %

AMAZONAS 8,000,000 8,011,598 99.9%AYACUCHO 5,756,000 5,940,313 96.9%PASCO 12,033,000 14,244,485 84.5%LAMBAYEQUE 3,585,000 4,325,159 82.9%CUSCO 25,947,000 32,154,762 80.7%HUANCAVELICA 13,649,000 22,841,720 59.8%LA LIBERTAD 4,933,000 14,877,580 33.2%SAN MARTIN 1,300,000 6,314,175 20.6%PIURA 2,781,000 26,363,997 10.5%

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(vi) El FIDE: escalón siguiente en recursos de inversión.

Afirmamos que el Presupuesto 2003, siendo de transición, no puede ir más allá del propio proceso gradual de descentralización. Pero es posible detectar los cambios reales y las posibilidades que de hecho se han introducido precisamente en aplicación de la estrategia descentralista. Veamos.

El diseño de la descentralización establece que el acceso a mayores recursos de inversión por parte de los gobiernos regionales quedará librado a la generación de nuevas capacidades de ejecución de proyectos. Cobra aquí especial importancia la posibilidad de generar y presentar proyectos al Fondo Intergubernamental de Descentralización (FIDE), de carácter concursable, cuyos recursos (352 millones de soles, o sea casi 100 millones de dólares) aparecen presupuestados en el Pliego Consejo Nacional de Descentralización. El CND manejará estos y otros recursos que constituyen un tramo adicional al que potencialmente pueden acceder los gobiernos regionales en base a sus esfuerzos de mejora de capacidades de gestión; y concretamente tratándose del FIDE, a través de mejorar la identificación y formulación de proyectos sostenibles, por lo menos a nivel de perfil.

Puede resumirse lo hasta aquí tratado sobre la disponibilidad regional de recursos de inversión, de la manera siguiente:

a. La determinación de techos presupuestales sobre inversión de los gobiernos regionales realizada inicialmente por el MEF, incluyendo todos los proyectos de alcance regional, representa una asignación por encima de las actuales capacidades regionales.

23

b. Por ello la cifra real asignada en la fase de formulación del Presupuesto de apertura 2003 a los pliegos de los gobiernos regionales solamente alcanza a un piso básico, igual a lo que han recibido el año 2002 los CTARs. El saldo o remanente de recursos para alcanzar el techo MEF de cada departamento se deriva al pliego del Consejo Nacional de Descentralización que los administrará como parte del FIDE.

c. Opera así el mecanismo de acceder a mayores recursos en base a mayores capacidades, en este caso referidas a la formulación de proyectos que tendrán que demostrar viabilidad según los parámetros establecidos por la Ley Nº 27293, del Sistema Nacional de Inversión Pública. Esta autogeneración de capacidades como palanca de acceso a mayores recursos presupuestales constituye uno de los aspectos más interesantes y racionales de la estrategia de gradualidad adoptada por el proceso de descentralización.

d. Hay que señalar, sin embargo que la transferencia efectiva de estos recursos a los gobiernos regionales en el curso del año 2003 dependerá en primer lugar de que exista voluntad para implementar en el menor plazo el funcionamiento del FIDE, eligiendo su directorio y aprobando su reglamento operativo; y en segundo lugar, de la prontitud con que los gobiernos regionales tomen iniciativas y demuestren estar en posesión de proyectos rentables y técnicamente solventes. La ausencia de organización e iniciativas puede retrasar considerablemente el inicio de operaciones del FIDE, privando a los gobiernos regionales de recursos de un fondo concebido para estimular las capacidades y la competitividad regional.

(vii) Otros escalones presupuestales a alcanzar.

Existe otra fuente de recursos que puede ampliar en plazos relativamente breves el monto de inversión en manos de los gobiernos regionales. Se trata de dos instituciones que por su carácter y funciones, están llamadas a transferirse a los gobiernos regionales: INADE y ORDESUR, cuyos presupuestos son del orden de los 212 y 24 millones de soles, respectivamente.

Si se toman en cuenta estas posibilidades, es decir, recursos del FIDE, más INADE y Ordesur, entonces los presupuestos de inversión de los gobiernos regionales se ampliarían de modo significativo. El uso pleno del FIDE supondría incrementar los montos de inversión regional en un 70%. La transferencia del INADE ampliaría la actual inversión de los gobiernos regionales en más de 40% y la de ORDESUR en otro 5%. De modo que el efecto conjunto de estas fuentes adicionales significaría más que duplicar los fondos de inversión asignados inicialmente a los gobiernos regionales.

Cuadro 11: RECURSOS ADICIONALES PARA GASTO DE CAPITALDE GOBIERNOS REGIONALES 2003

  (Nuevos soles) Particip. %Gasto de Capital Departamental 6,066,600,000 100.0Gasto de Capital Gob. Regionales 1/ 3,871,064,572 63.8Gasto de Capital Gob. Regionales 2/ 497,664,572 8.2Recursos FIDE 352,000,000 5.8Gasto de Capital INADE 212,332,262 3.5Gasto de Capital ORDESUR 24,100,000 0.4

24

Gasto de Capital Gob. Regionales 3/ 1,086,096,834 17.91/ Con gasto potencial tributario.2/ Sin gasto potencial tributario.3/ Sin gasto potencial tributario pero ajustado con FIDE, INADE y ORDESUR

La inclusión de los recursos de INADE es particularmente importante para aquellos departamentos en los que ese organismo ha ubicado sus proyectos de mayor dimensión y, por lo tanto, de más grande asignación de recursos en el presupuesto anual. Así, en el caso de Lambayeque, San Martín y Ayacucho, la transferencia de los Proyectos Especiales Olmos, Alto Huallaga y Río Cachi, respectivamente, significaría más que triplicar su presupuesto inicial de apertura. Arequipa, Cajamarca, La Libertad y Tumbes, al absorber los proyectos y recursos que maneja INADE en estos departamentos verían más que duplicarse la asignación de apertura contenida en el Presupuesto 2003. De otro lado, los departamentos del sur afectados por el sismo de junio del 2001, con la disolución de ORDESUR y el traslado de sus recursos a los gobiernos regionales correspondientes, se beneficiarían con montos adicionales de inversión, los que sumados a los provenientes de INADE, supondrían incrementos de dos a tres veces mayores en el caso de Arequipa, Ayacucho y Tacna; y entre un 50 a 90% en el caso de Apurímac y Moquegua.

(viii) Los demás proyectos sectoriales de alcance regional.

Por último, hay que recordar que el Proyecto de Presupuesto 2003 en su formulación inicial constituye solamente el denominado “Presupuesto de Apertura”. Según ese concepto los gobiernos regionales abrirán el año fiscal 2003 con los mismos recursos que tenían los CTARs. Por ello no hay prácticamente “efecto descentralización” en el inicio del presupuesto. Pero el presupuesto de apertura no es nunca igual al ejecutado durante el ejercicio fiscal. Y en este caso no solamente por que existe por delante el mecanismo usual de ampliación de partidas financiadas por créditos o transferencias. Sino sobre todo por que en el caso particular de este Presupuesto 2003 de transición, existe un paquete de proyectos de inversión de alcance regional, actualmente ejecutados por ministerios y otras dependencias del gobierno nacional, que deberán ser transferidos durante el año 2003 a los gobiernos regionales. Ya hemos mencionado arriba la situación de INADE y ORDESUR. Más allá de estos casos, la LOGR obliga a los sectores y ministerios a establecer el conjunto de proyectos a incluir en los respectivos planes de transferencia.

El cálculo del MEF del orden de los 1290 millones de soles como techo presupuestal de los proyectos de carácter regional significa un margen que de ser aprovechado plenamente por los gobiernos regionales significaría en conjunto más que triplicar su asignación de apertura en cuanto a presupuesto de inversión. Ese es el orden de magnitud de lo que pueden ganar los gobiernos regionales en térmionos de una mayor descentralización de la inversión.

La atención, por lo tanto, deberá estar puesta en el proceso de identificación y selección de estos proyectos. Aquí debe tenerse en cuenta la necesidad de un proceso técnico y normativo de jerarquización de programas y proyectos según su alcance nacional, regional y local, lo cual es una función que forma parte de la rectoría de las políticas sectoriales a cargo del gobierno nacional (tema que ha sido materia de una fuerte controversia política en el Congreso).

Una vez definidas las pautas técnicas de jerarquización, deberá realizarse el inventario correspondiente de los proyectos de alcance regional, y luego precisar los criterios para una transferencia eficiente y sin distorsiones que puedan afectar la prestación de servicios o ejecución de obras de dichos proyectos de inversión. Tales criterios básicamente serían:

25

a. Los proyectos que se encuentren en ejecución y con un alto grado de avance (superior al 30 %, or lo menos) debieran ser transferidos luego de culminar la etapa correspondiente a estudios u obras, de modo de entregar a los gobiernos regionales un producto acabado, y no crear problemas de operación e ineficiencias por transferir proyectos en etapas inconclusas.

b. Los proyectos que cuenten con financiamiento externo deberán ser objeto de evaluación a fin de verificar las condicionantes establecidas en los contratos de préstamo por parte de las fuentes financieras externas8. En estos casos es posible distinguir el componente de gestión del financiamiento y la necesidad de ofrecer a las instituciones externas una contraparte de carácter nacional, de aquellos otros componentes de ejecución que sean susceptibles de ser regionalizados.

c. Similar tratamiento será otorgado a los proyectos vinculados a la firma de convenios internacionales que establezcan condiciones específicas respecto a la contraparte nacional y modalidades de ejecución.

De todos modos, en los casos b. y c. los productos resultantes a la conclusión de las obras o estudios de los proyectos definidos como de alcance regional, serán definitivamente transferidos a la titularidad y gestión de los gobiernos regionales o locales, en coordinación con estas entidades y con el Consejo Nacional de Descentralización, de acuerdo a los respectivos planes de transferencia a ser formulados en el marco de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

(ix) El caso del sector Transportes.

Resulta de interés mencionar los casos específicos de algunos sectores del gobierno nacional. Por ejemplo, en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones que tiene a su cargo el conjunto del sistema vial del país, se ha establecido el criterio básico de descentralización según redes:

La Red Vial Departamental o de segundo orden será transferida para su titularidad y gestión a los gobiernos regionales.

La Red Vial Vecinal o de tercer orden se trasladará a los gobiernos municipales.

La Red Vial Nacional o de primer orden permanecerá bajo la titulariza y gestión del gobierno nacional, como parte de sus competencias exclusivas reconocidas por la Ley de Bases de la Descentralización.

En consecuencia, el MTC puede transferir a los gobiernos regionales proyectos carreteros pertenecientes a la red vial departamental que culminaron la fase de estudios y deben empezar a ser ejecutados. Pueden asimismo transferirse obras ya culminadas de rehabilitación de carreteras departamentales, en cuyo caso hay que definir el sistema sostenible de mantenimiento vial, cuestión que debiera ser uno de los principales puntos a ser definidos en los planes de transferencia sectorial.

Hay que señalar que en lo inmediato las obras en ejecución en carreteras de carácter departamental por cuenta del MTC con cargo a su presupuesto ordinario no son muchas, puesto que la política sectorial durante estos años ha dado prioridad a la red de carreteras nacionales (Cuadro 12). Una fuente excepcional que permitirá inversiones significativas localizadas solo en el departamento de Ancash es el FIDA constituido por la penalidad aplicada ala mina Antamina. En cambio, un programa relativamente autónomo y que opera con endeudamiento externo (BID y Banco 8 Un listado de proyectos de inversión con endeudamiento externo y montos correspondientes a cada departamentos se encuentra en el Anexo Nº 6.

26

Mundial) es el Programa de Caminos Rurales que ha rehabilitado unos 3,000 km. de la red departamental, los mismos que podrían transferirse relativamente rápido una vez que se definan las responsabilidades y mecanismos de mantenimiento.

Más adelante se piensa rehabilitar con apoyo también del BID y Banco Mundial otros 3,000 km. a partir de un nuevo Programa de Caminos Departamentales que deberá coordinarse con los gobiernos regionales en cuanto a metas de transferencia, modalidades de cofinanciamiento para el mantenimiento, asistencia técnica etc.

Por su parte, el componente principal del Programa de Caminos Rurales opera sobre la red vecinal o terciaria la misma que ha sido definida como de competencia de los gobiernos locales. El PCR ha iniciado programas piloto de creación de la institucionalidad necesaria en las municipalidades provinciales (institutos viales) para transferirles la gestión vial de los caminos vecinales junto con un paquete asistencia técnica y modalidades para cofinanciar el mantenimiento vial.

(x) La situación del Sector Agricultura.

En el Sector Agricultura un tema complejo a resolver con vista a la transferencia de proyectos y programas hacia los gobiernos regionales y municipales, es que en todos estos se encuentran reunidos componentes de carácter nacional, al lado de otros componentes susceptibles de ser trasladados a los niveles subnacionales. La situación varía desde casos con presencia mayoritaria y visible de componentes nacionales hasta otros que, en cambio, poseen un alto potencial descentralizable y en plazos relativamente inmediatos.

Cuadro 12: SECTOR TRANSPORTES – PROYECTOS VIALESTRANSFERIBLES A LOS GOBIERNOS REGIONALES

(Nuevos soles)

PROYECTOS Inversión 2003

Estudios 129,674,269 - Puentes 41,252,599 - Carreteras Departamentales 88,421,670Rehabilitación Carreteras Departamentales 126,596,741 - FIDA (Antamina) 94,131,929 - PL-480-2 5,620,812 - Recursos Ordinarios 26,844,000

Fuente: OPP-MTC..Elaboración: propia.

Por ejemplo, el Servicio Nacional de Sanidad (SENASA) desarrolla funciones cuya naturaleza técnica requiere su permanencia como programas nacionales (campañas en todo el territorio nacional o en grandes ámbitos multiregionales, definición de estándares de intervención, cumplimiento de convenios internacionales, etc.). Sin embargo, es posible y deseable que en actividades de promoción y fiscalización de los programas se abra un espacio de participación de las regiones. El Instituto de Investigación Agraria (INIA), por su parte, desarrolla también programas de alcance nacional o multiregional, con visibles economías de escala que aconsejan su gestión a nivel central; pero igualmente es viable incorporar a las regiones en instancias de participación. Ello, sin perjuicio de que las propias regiones podrán desarrollar sus propios programas de investigación y extensión en función de sus prioridades. En los casos del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT), es posible distinguir los proyectos

27

y actividades transferibles de modo gradual a los gobiernos regionales, de aquellos otros que deberán permanecer bajo gestión central.

De otro lado, en el Ministerio de Agricultura la mayoría de proyectos de alcance regional se encuentra ligada a préstamos externos y otros convenios de carácter internacional en los que el gobierno nacional es la contraparte que representa al Estado peruano. Así, hay que examinar en detalle la situación, por ejemplo, del Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) en donde todas las obras son ciertamente de dimensión intermedia y de carácter regional, pero el programa está anclado en un convenio con el Banco Mundial. Sin embargo, las obras y el programa mismo concluyen el año 2003, de modo que a partir del 2004 toda la infraestructura de riego rehabilitada por el PSI puede pasar a manos de los gobiernos regionales. Mientras tanto este organismo puede desarrollar iniciativas de transferencia de capacidades a los gobiernos regionales para la gestión de todo el ciclo de los proyectos (licitación, contratación, ejecución, supervisión), mediante programas de capacitación y la ejecución conjunta de las actividades incluidas en los planes operativos de los proyectos.

Otro es el caso de Pronamachcs9, y en menor escala del de Incagro10. En ambos casos hay componentes de financiamiento externo y la necesidad de mantener una instancia o entidad de carácter nacional que asuma la recepción y gestión de estos fondos y haga interlocución con las fuentes externas. Pero hacia abajo hay una gran variedad de actividades y pequeños proyectos cuyo carácter es evidentemente local y pueden, por lo tanto, ser transferidos a los gobiernos locales y, en otros casos, a los gobiernos regionales. Esquemas de asistencia técnica y financiera, capacitación de equipos profesionales, convenios de encargo etc. son un conjunto de modalidades que pueden emplearse para un proceso de transferencia técnicamente sostenible y políticamente viable.

Cuadro 13: SECTOR AGRICULTURA – PROGRAMAS y PROYECTOS PARCIALMENTE TRANSFERIBLES A LOS GOBIERNOS REGIONALES

(Nuevos soles)

Programa/ Proyecto Monto Fuentes PRONAMACHCS 199,540,561 BM/JBIC/ROPROABONOS 13,768,000 ROPETT 80,168,040 BID/ROPSI 77,297,542 BMMARENASS 728,500 FIDAINCAGRO 15,927,013 BMPRODESA-SENASA 38,765,086 BIDCONACS 1,581,000 ROINRENA 55,113,572 RO/DONINIA 2,002,630 RO/DONREHAB-RECONS .F.Niño-PERPEC 44,366,914 ROFORTALEC. INSTITUCIONAL.. 840,000 RO

TOTAL 530,098,858  Fuente: OGPA-Minag.Elaboración: propia.

(xi) Eficiencia y capacidad de gasto en los organismos regionales.

9 Programa originalmente dedicado al manejo de cuencas y conservación de suelos. Posteriormente ha derivado hacia acciones y componentes de lo más diversos: reforestación, construcción de micropresas y canales, caminos vecinales, pequeñas plantas agroindustriales, proyectos productivos, fondos rotatorios, etc. Los componentes de corte más asistencial han pasado recientemente a FONCODES.10

? Proyecto dedicado a la promoción de mercados de servicios y asistencia técnica a los agricultores en todo el país, con apoyo financiero del Banco Mundial.

28

Las expectativas de la población y autoridades regionales para acceder a mayores recursos presupuestales son, por cierto, legítimas. Los nuevos gobiernos regionales deberán hacer frente a las demandas acumuladas en el interior del país apoyándose fundamentalmente en el aparato institucional, recursos profesionales y técnicos que les serán transferidos desde los CTARs. Ello implica que, en gran medida, la eficiencia en el uso de los recursos que se espera de estos gobiernos estará condicionada por las capacidades de gestión que heredan de las estructuras anteriores. Una aproximación al desempeño logrado por los CTARs lo proporciona la capacidad de ejecutar el gasto programado en los ejercicios fiscales anteriores.

El Cuadro 14 señala como tendencia general un mayor nivel de ejecución del gasto total que el correspondiente a gasto en la partida genérica de inversiones. Ello indica que, de modo sistemático, los CTARs han mostrado mayor capacidad de ejecutar gasto corriente (algunas veces sobrepasando el techo presupuestal asignado), mientras que su capacidad de ejecutar el gasto de inversión programado ha sido por lo general bastante inferior. El promedio de ejecución durante el año 2001 se encuentra en torno al 70%. Pero destacan por el insuficiente avance en la ejecución de sus proyectos los CTARs de La Libertad Y San Martín. Para el año 2002 se tiene información de lo ejecutado al mes de setiembre, acusando un notorio atraso las inversiones a cargo de los CTARs de Ica, La Libertad y Junín.

Cuadro 14: EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO TOTAL Y DE INVERSIONES DE LOS CTAR 2001 Y 2002.

(Porcentajes)

  2001 A setiembre 2002CTAR Presupuesto

TotalPresupuesto Inversiones

Presupuesto Total

Presupuesto Inversiones 

AMAZONAS 109.0 115.2 68.1 37.4ANCASH 101.9 59.9 67.0 35.1APURIMAC 102.3 57.0 67.2 60.6AREQUIPA 103.7 66.3 65.0 36.4AYACUCHO 110.3 153.4 68.4 33.6CAJAMARCA 105.5 63.8 70.3 36.8CALLAO 51.8 46.5    CUSCO 101.7 71.5 60.9 32.2HUANCAVELICA 101.5 61.6 57.8 17.6HUANUCO 101.9 53.6 67.2 37.5ICA 99.3 115.5 66.8 6.0JUNIN 101.7 50.6 66.8 25.3LA LIBERTAD 103.0 16.1 65.3 20.6LAMBAYEQUE 106.5 67.6 68.3 37.0LIMA 68.1 65.6 84.0 120.2LORETO 102.9 83.8 73.6 78.9MADRE DE DIOS 99.9 64.3 68.0 42.2MOQUEGUA 102.1 97.7 66.6 56.3PASCO 103.2 57.7 66.4 23.3PIURA 103.7 104.9 65.2 52.4PUNO 105.2 71.0 67.3 41.2SAN MARTIN 98.0 33.4 69.5 16.0TACNA 105.2 100.7 65.7 60.5TUMBES 105.5 72.1 67.3 56.7UCAYALI 101.6 112.4 64.9 34.1

TOTAL CTARs 101.6 74.2 68.4 59.4Fuente: Página WEB del MEF – SIAF.

29

Elaboración. Propia.

IV. Algunos rasgos de la asignación presupuestal a los departamentos y gobiernos regionales.

El Presupuesto Público constituye una herramienta de gestión fundamental para el gobierno en sus distintos niveles. Resulta pertinente, por lo tanto, vincular el Presupuesto con otras herramientas de gestión pública y con los aspectos más relevantes de la realidad económica y social en la que desenvuelven su actuación los gobiernos operan las políticas públicas.

En esa orientación, el propósito de esta sección es articular las categorías presupuestales con otras categorías y variables económicas y sociales a fin de realizar un ejercicio analítico útil para orientar algunas conclusiones sobre la forma en que se plantea el uso de los recursos públicos y su impacto posible sobre la situación de las regiones.

Para ello centramos el análisis en las categorías Gasto de Capital, por un lado, y en las Funciones Presupuestales: Agraria, Asistencia y Previsión Social, Educación y Cultura, Salud y Saneamiento, y Transportes. La importancia de estas categorías y funciones es indudable. El gasto de capital y en particular, las inversiones públicas se relacionan directamente con la creación de infraestructura productiva y social y con el acondicionamiento del territorio de las regiones, como condición para atraer y hacer rentable la inversión privada, y ofrecer soporte al crecimiento, acumulación y competitividad de los espacios regionales. La Función Agraria, por su parte, tiene que ver con el apoyo a la actividad económica cuyo peso productivo y ocupación de población económicamente activa sigue siendo determinante en la mayoría de regiones del país. La Función Transportes cumple el objetivo estratégico de dotar de infraestructura vial para articular los espacios y centros de producción regionales, reduciendo costos de transacción y fomentando el desarrollo sostenido de los flujos productivos, comerciales y de población. Las Funciones de Asistencia, Educación y Salud son decisivas en el esfuerzo por combatir la pobreza y mejorar el capital humano en el conjunto del país y en cada una de sus regiones y localidades.

4.1. Intensidad en el gasto de Capital a nivel departamental y de los gobiernos regionales.

Una de las más importantes disyuntivas de la gestión pública es decidir cuánto se gasta en crear nuevas capacidades o infraestructura y cuánto en operación de programas y actividades de carácter permanente. El análisis del Presupuesto departamental y de los gobiernos regionales por categoría de gasto permite justamente conocer las intensidades relativas con que en cada departamento se están utilizando los recursos tanto para formación de capital como para gasto corriente.

Utilizando un indicador sencillo11, se han estimado las intensidades relativas de cada departamento en términos de gasto de capital total departamental, y respecto del gasto de capital que ejecutarán directamente en el año 2003 los gobiernos regionales. Ello permite establecer un ranking de estas intensidades (Cuadro 15).

Salta a la vista que en todos los casos los departamentos poseen una intensidad de capital superior al promedio del país (índices de intensidad de capital superior a la 11 Definido como el cuociente entre la proporción en que el gasto total del departamento se utiliza en gasto de capital y la proporción en que el gasto de funcionamiento del sector público total se emplea asimismo en gasto de capital. Por lo tanto la intensidad de gasto de capital en un departamento resulta de comparar el esfuerzo que realiza para formación de capital usando recursos públicos, con el esfuerzo promedio de capitalización pública que realiza el país como un todo. Si el cuociente es mayor que uno, el departamento gasta en capital con una intensidad mayor al promedio nacional.

30

unidad) con la sola excepción de Ica. Hay que tener en cuenta que el promedio del país es relativamente bajo debido a que los sectores institucionales de carácter nacional que se localizan en Lima (sectores de Defensa e Interior, PCM, RREE, Poder Judicial, Congreso, etc.) gastan relativamente poco en formación de capital. En cambio los sectores del Poder Ejecutivo que se localizan en todos los departamentos realizan gastos de capital superiores al promedio del país a través de sus unidades o agencias desconcentradas. El mayor esfuerzo relativo departamental de inversión, según cifras del Presupuesto 2003, será realizado en Apurímac. Ucayali, Moquegua, Huancavelica y Ancash.

En cambio, el gasto de capital que realizarán los gobiernos regionales según los recursos de apertura 2003 que les han sido asignados ofrece un panorama totalmente opuesto. Todos los gobiernos regionales ostentan una intensidad de capital menor a la unidad. Durante el año 2003 destinarán recursos a gasto de capital notoriamente por debajo del promedio del país, lo que significa que invertirán en una proporción bastante menor a la proporción en que invierten los sectores (ministerios, programas y proyectos del gobierno nacional) en los departamentos.

Cuadro 15: INTENSIDAD DE GASTO DE CAPITAL 2003

 Intensidad de GK de

nivel Dptal.

Intensidad de GK de Gob. Reg.

Ucayali 2.02 0.74Loreto 1.20 0.59Pasco 1.20 0.54

Huancavelica 2.04 0.54Madre de Dios 1.41 0.44

Tumbes 1.41 0.41Cusco 1.56 0.33

Moquegua 2.06 0.32Tacna 1.16 0.28

Huánuco 1.86 0.28Apurímac 2.25 0.25

Piura 1.42 0.24Amazonas 1.14 0.24

Puno 1.48 0.18Junín 1.53 0.16

Arequipa 1.35 0.15Ancash 1.80 0.14

La Libertad 1.19 0.14San Martín 1.06 0.14Ayacucho 1.41 0.12Cajamarca 1.55 0.12

Ica 0.83 0.11Lambayeque 1.12 0.10

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El hecho de que los gobiernos regionales partan de una situación de inversión tan disminuida, no solo en términos absolutos sino en términos relativos, implica que deberán asumir cargas proporcionalmente muy grandes en términos de gastos corrientes. Por cierto habría que analizar la composición de ese gasto corriente, puesto que algunos rubros son absolutamente imprescindibles (por ejemplo,

31

además del sostenimiento de programas sociales permanentes, se incluye también el mantenimiento de la infraestructura productiva y social).

Aún dentro de este contexto de baja intensidad de gastos de capital, son notables las diferencias de capacidad de inversión que tendrán que confrontar los gobiernos regionales. Los gobiernos de las regiones amazónicas (Ucayali, Loreto y Madre de Dios) además de Pasco y Huancavelica, se encuentran a considerable distancia en términos de orientación a la inversión de los gobiernos de Ayacucho y Cajamarca en la sierra y, sorprendentemente, Lambayeque e Ica12 en la costa.

Intensidad de gastos de capital, potencialidades y pobreza regional.

Resulta útil relacionar el ordenamiento de los departamentos según su mayor o menor “vocación de inversión” mostrada en su Presupuesto, con los problemas (la pobreza, en primer lugar) que les tocará enfrentar a los gobiernos regionales o con las potencialidades territoriales que pueden aprovechar durante su gestión. Así, hemos comparado el ranking de los gobiernos regionales según su intensidad de gasto de capital con el ordenamiento de los departamentos según índices de severidad de pobreza, por un lado, y con un índice de potencialidades regionales (estimada en base a dotaciones de recursos naturales, humanos e infraestructura), por otro. Aparece con nitidez una asociación estadística según la cual los gobiernos regionales durante el 2003 habrán de destinar más recursos a gasto de capital mientras más pobres son (relación directa), y mientras menos potencialidades tienen (relación inversa). Por lo pronto, tal resultado estaría indicando que existe una cierta tendencia a utilizar los gastos de capital del presupuesto 2003 con un sentido compensatorio frente a la pobreza, aunque aquí se requiere profundizar la investigación.

Gráfico 1: INTENSIDAD DE GASTO DE CAPITAL DE GOBIERNOSREGIONALES E INDICE DE SEVERIDAD DE POBREZA.

Eje Horizontal: Intensidad de GK. Eje Vertical: Indices de severidad de pobreza.

Gráfico 2: INTENSIDAD DE GASTO DE CAPITAL DE GOBIERNOSREGIONALES E INDICE DE POTENCIALIDADES DEPARTAMENTALES

12 Recuérdese que Ica exhibe, además, una muy baja capacidad de ejecutar en los años anteriores el ya de por sí reducido margen de inversión que contempla su Presupuesto.

32

Eje Horizontal: Intensidad de GK.Eje Vertical: Indices de potencialidades departamentales.

Intensidad de gastos de capital y descentralización.

De las estimaciones realizadas se desprenden dos tendencias muy diferenciadas. Por un lado, cuando se observa a los sectores del gobierno nacional (ministerios) localizados en el departamento, la intensidad de gastos de capital que estos realizan guarda una relación inversa con el nivel de descentralización en el manejo de la inversión. Este último se define como la porción de la inversión total departamental manejada por el gobierno regional, según aparece en el Presupuesto 2003. Ello quiere decir que los departamentos que muestran un mayor esfuerzo de capitalización por parte del gobierno nacional tienen todavía un margen muy apreciable a ganar con una mayor descentralización.

Por otro lado, si se examina el gasto de capital realizada directamente por los gobiernos regionales se encuentra una clara asociación entre una mayor orientación a utilizar relativamente más recursos de su presupuesto en gastos de capital (en lugar de utilizarlos en gasto corriente) y el grado de descentralización de la inversión de ese departamento. A mayor intensidad de gastos de capital de los gobiernos regionales corresponde mayor manejo descentralizado de los proyectos de inversión en esa región.

De mantenerse esta tendencia en los años siguientes, cabría esperar entonces que, a medida que avance el proceso de descentralización, los gobiernos regionales que se encuentran más atrasados en cuanto a intensidad de capital o “vocación inversionista” se orienten a corregir este atraso, y por lo tanto se acorte la distancia frente a las regiones que hoy aparecen utilizando más intensivamente recursos en proyectos de inversión. Si ese fuera el resultado, el proceso de descentralización tendería, por lo menos en términos de comportamiento frente a la inversión, a nivelar relativamente el desempeño de las regiones13.

Gráfico 3: INTENSIDAD DE GASTO DE CAPITAL DE GOBIERNOSREGIONALES Y GRADO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN.

13Sin embargo, que esta tendencia a uniformizar relativamente la distribución de los presupuestos regionales entre gasto corriente y gasto de inversión se mantenga depende, por cierto, de muchos otros factores muy variables, vinculados a las necesidades específicas de cada región respecto al gasto corriente, a nuevas obras de infraestructura, etc.

33

Eje Horizontal: Intensidad de GK. Eje Vertical: Grado de descentralización de la inversión.

4.2. Análisis del Presupuesto departamental y de los gobiernos regionales a nivel de Funciones Principales.

Del mismo modo como se han estimado las intensidades relativas con que los gobiernos regionales utilizan los recursos para gastos de capital, así también resulta de interés cuantificar la intensidad con que se destinan recursos de los presupuestos regionales para atender las funciones principales Agraria, Asistencia y Previsión Social, Educación y Cultura, Salud y Saneamiento y Transportes.

Los indicadores utilizados para esta estimación son similares a los de la intensidad de gastos de capital14, y se basan en la comparación entre las proporciones de gasto del gobierno regional y las correspondientes proporciones promedio a nivel de todo el país.

El Cuadro 16 reúne los resultados de esta estimación en una matriz que permite apreciar significativas relaciones entre gobiernos regionales y el gasto en inversión de las principales funciones presupuestales. En primer lugar las funciones en las que los gobiernos regionales revelan una alta intensidad o especialización relativa son educación y salud. Sobre todo en el caso de las inversiones en Educación, éstas resultan tener una presencia preponderante en los presupuestos de la gran mayoría de gobiernos regionales (19 departamentos tiene un coeficiente mayor que uno) y con niveles altos en el caso de Apurímac, La Libertad y San Martín (llegan a superar hasta en 6 veces la intensidad promedio nacional). Siendo departamentos tan disímiles en lo socioeconómico y geográfico, no parece haber una correlación entre este tipo de factores y la intensidad del gasto en Educación.

Cuadro 16: INTENSIDAD RELATIVA DE LAS FUNCIONESPRINCIPALES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2003 1/

 

AgrariaAsist. y

Previsión Social

Educ. y Cultura

Salud y Saneam. Transport.

Balance Gobiernos Regionales

   

Amazonas 0.30 0.02 3.16 3.37 0.56 2Ancash 0.58 0.33 2.50 0.51 0.47 1

Apurímac 0.77 0.09 5.81 0.91 0.24 1Arequipa 1.36 0.05 1.56 1.92 0.53 3Ayacucho 2.00 0.10 0.62 1.07 0.58 2

14

? Así, la intensidad de la Función Agraria de un gobierno regional se define como el cuociente entre la proporción que ocupa el gasto de la función agraria de este gobierno regional respecto del gasto total del mismo gobierno regional, entre la proporción que ocupa el gasto de la función agraria a nivel nacional respecto del gasto del total del sector público nacional. Si el cuociente es mayor que uno, indica que la intensidad en el uso de recursos para esa función supera al promedio nacional.

34

Cajamarca 0.95 0.06 0.69 2.82 0.48 1Cusco 5.34 0.28 0.00 0.05 0.37 1

Huancavelica 1.63 0.22 2.75 0.29 0.58 2Huanuco 2.35 0.26 2.65 0.58 0.43 2

Ica 0.57 0.00 2.38 3.65 0.48 2Junín 0.56 0.21 4.28 0.49 0.51 1

La Libertad 0.28 0.07 6.69 1.51 0.15 2Lambayeque 0.00 0.24 2.26 1.67 0.10 2

Loreto 2.95 0.12 2.33 2.46 0.22 3M. de Dios 1.22 0.21 0.65 4.76 0.35 2Moquegua 1.07 0.00 3.78 0.66 0.54 2

Pasco 0.25 0.03 1.92 1.48 1.06 3Piura 0.01 0.28 3.44 3.34 0.21 2Puno 1.62 0.03 1.10 1.23 0.75 3

San Martín 0.03 0.00 6.68 0.40 0.00 1Tacna 2.08 0.00 2.95 0.53 0.36 2

Tumbes 0.12 0.11 2.94 1.02 0.72 2Ucayali 0.78 0.09 1.88 2.33 0.45 2

Balance de Funciones 10 0 19 14 1

  

1/ Se refiere solamente al gasto en la partida genérica Inversiones.Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Le sigue en importancia la Función Salud y Saneamiento (14 departamentos), aunque sin llegar a muy altos niveles, salvo en el caso de Madre de Dios por el relativamente elevado componente de inversiones en saneamiento.

La Función Agraria pareciera estar destinada a ocupar un lugar mucho más relevante en los presupuestos regionales, habida cuenta de la extendida presencia de las actividades agropecuarias en todos los departamentos. Sin embargo, en menos de la mitad de departamentos (solamente 10) se concreta una intensidad mayor al promedio nacional. Lo que viene a sugerir en la mayoría de departamentos un preocupante desfase entre el uso de recursos públicos dirigidos al agro y las necesidades de apoyo que esta actividad plantea.

La Función Asistencia y Previsión Social muestra en todos los departamentos una muy baja intensidad de uso de recursos, lo que revela que a nivel de gobiernos regionales no existe propiamente una especialización o vocación definida por ejecutar programas sociales, los mismos que más bien son gestionados por el gobierno nacional y en menor grado por los gobiernos locales.

Finalmente la Función Transportes por la naturaleza y envergadura de sus inversiones sigue siendo un campo fundamentalmente ocupado por el gobierno nacional que tiene a su cargo la gestión de grandes proyectos de la infraestructura vial y de los otros modos de transportes de alcance nacional. No obstante, la baja intensidad relativa de esta Función en los gobiernos regionales pone de manifiesto no solamente la menor dimensión de las obras que ejecutan, sino también la postergación en que se encuentra la red vial departamental cuya gestión corresponde precisamente a las instancias regionales.

Funciones presupuestales y otras variables socioeconómicas.

Otra forma de apreciar las funciones arriba analizadas es examinar su relación directa con alguna variable productiva, social o de infraestructura. Ello es posible por la estrecha correspondencia que las funciones presupuestales guardan con los objetivos de las políticas públicas. Se trata de examinar si las decisiones del gasto

35

público convergen o no con las prioridades que brotan de la economía y de la sociedad.

El caso de la Función Agraria es particularmente significativo. Vimos arriba cómo la mayoría de departamentos no le hacen en el presupuesto el espacio suficiente a programas y proyectos agrarios.

Gráfico 4: ESPECIALIZACIÓN AGROPECUARIA E INTENSIDAD DE LAFUNCIÓN AGRARIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2003.

Eje Horizontal: Intensidad De la Función Agraria.. Eje Vertical: Coeficiente de localización agropecuaria departamental..

Si esta situación de baja especialización presupuestaria agraria se confronta con el perfil de especialización productiva de los espacios regionales se confirman los desbalances mencionados en la anterior sección. La asociación estadística entre intensidad agraria y coeficientes de localización agropecuaria resulta inversa, ilustrando este relativo desencuentro en muchas regiones del país.

En cuanto a la Función Transportes aparece una nítida relación positiva entre la mayor intensidad en el gasto presupuestal correspondiente y la densidad vial de los departamentos15. Ello está indicando que existe una cierta tradición de asignación de recursos a vialidad que en los últimos años ha mejorado las condiciones e indicadores de vialidad. Se constata que los departamentos mejor dotados de infraestructura vial poseen al mismo tiempo las mejores capacidades técnicas y profesionales para gestionar la red vial en cuanto a manejo de proyectos de mejora y rehabilitación de caminos.

Gráfico 4: DENSIDAD VIAL DE LOS DEPARTAMENTOS Y FUNCIÓN TRANSPORTES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2003.

Eje Horizontal: Intensidad De la Función Transportes..Eje Vertical: Indices de densidad vial departamental.

15 Definida como km. longitud de vías por cada 1000 km. cuadrados de extensión territorial de los departamentos.

36

Es de anotar, por último que la Función de Asistencia y Previsión Social, aunque ocupa un lugar de relativa menor dimensión en la distribución del gasto presupuestal de los gobiernos regionales, sí ha logrado relacionarse positivamente con las demandas derivadas de los índices de pobreza que exhiben los departamentos. No obstante la reducida magnitud de los recursos que los gobiernos regionales destinan a estos fines no permite esperar un impacto apreciable. En tal situación resulta más racional continuar con la línea relativamente más especializada que muestran en general los gobiernos locales y avanzar en la transferencia a las municipalidades de los grandes programas sociales actualmente bajo gestión del gobierno nacional.

Un ranking consolidado de los departamentos.

Una de las características más visibles y uno de los mayores retos de la descentralización la extrema heterogeneidad de condiciones y capacidades que exhiben las distintas regiones en el país. En el terreno del presupuesto público, las diversas modalidades de gestión, y las variadas opciones de gasto que encontrarán al instalarse los gobiernos regionales, configuran panorama asimismo heterogéneo, sobre el cual es importante arrojar alguna luz para orientar orientaciones y políticas adecuadas.

Bajo esa idea hemos construido un ordenamiento y estratificación de departamentos según la intensidad y orientación con la que están usando los recursos para formar capital, atender el agro, la vialidad, la asistencia alimentaria, educación y salud de las poblaciones regionales. Este ranking consolidado toma en cuenta los indicadores que hemos estimado sobre las funciones presupuestarias principales y los referidos al gasto de capital que realizarán los gobiernos regionales según el Presupuesto de apertura 2003. Se refleja en este ordenamiento la especialización relativa de los departamentos en estos rubros de gasto. en este tipo de gastos.

Cuadro 17: RANKING CONSOLIDADO DE INTENSIDADRELATIVA EN LA ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL 2003

DepartamentoSumatoria

de coeficientes

Funciones Presupuest. Intensivas

Nivel

Loreto 8.67 3MEDIO ALTO

Arequipa 5.57 3Pasco 5.28 3Puno 4.91 3

La Libertad 8.85 2

MEDIO

Amazonas 7.64 2Madre de Dios 7.63 2

Piura 7.51 2Ica 7.18 2

Huánuco 6.55 2Moquegua 6.38 2

Ucayali 6.27 2Tacna 6.20 2

Huancavelica 6.01 2Tumbes 5.32 2

Ayacucho 4.50 2Lambayeque 4.39 2

Apurímac 8.08 1 BAJO

37

San Martín 7.26 1Cusco 6.37 1Junín 6.22 1

Cajamarca 5.11 1Ancash 4.54 1

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

V. La distribución interdepartamental del Presupuesto 2003: El efecto equidad.

5.1. Indices de severidad de pobreza y asignación de recursos de inversión por el MEF.

¿Con qué criterio deben distribuirse los recursos públicos entre los distintos departamentos del país? La respuesta dada por el MEF al momento de formular el Presupuesto 2003 ha sido utilizar la pobreza, medida a través de un índice adecuado, como patrón de asignación departamental de los recursos de inversión.

Es de subrayar que según las autoridades de la Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) del MEF, el criterio pobreza solamente se empleará para el ejercicio 2003; debiendo establecerse para los años siguientes otros factores más asociados con las potencialidades de los espacios departamentales. No obstante, cabe mencionar algunas consideraciones sobre la opción asumida por el MEF.

En primer lugar, se observa que las distancias en términos de niveles de pobreza entre los departamentos del país son relativamente grandes. La heterogeneidad socioeconómica de los distintos espacios regionales del país es alta y ha tendido a acentuarse en los últimos años, conforme avanzaba la crisis económica. Si ello es así, usar la pobreza como factor de asignación del Presupuesto de inversión implica introducir grandes diferencias en los montos que corresponden a cada uno de los departamentos-regiones. En segundo término, será inevitable que algunos departamentos resulten “premiados” o favorecidos con la distribución (los más pobres), mientras que otros departamentos se verán “castigados”. Lo cual implica que, por ahora, no existen incentivos a la eficiencia, a la innovación, al desempeño en la recaudación, etc. Finalmente, la racionalidad a la que debiera dar lugar el tipo de distribución realizado es la de emplear el Presupuesto de inversión como factor de compensación que acorte las brechas espaciales generadas por la pobreza. Los proyectos de inversión serían el medio fundamental en este esfuerzo compensatorio.

El método seleccionado para medir la pobreza departamental procura contribuir a este papel compensador de los proyectos de inversión. Se trata del indicador denominado “índice de severidad de pobreza”, cuya metodología de construcción y características han sido explicadas extensamente por el MEF16. El Cuadro 18 muestra los índices de severidad estimados cuya característica es ponderar los grados de pobreza con el tamaño de la población departamental. Es decir, para repartir el Presupuesto no solamente interesa conocer cuán pobres son los pobladores sino cuántos pobres existen en cada región. Se busca así sentar de modo consistente el principio de equidad en la distribución de los recursos de inversión del Presupuesto 200317.

16 Véase el Anexo del documento Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto el Sector Público para el año 2003.17

? Se anota que los recursos de inversión distribuidos con este criterio se refieren solamente a los que provienen de la fuente Recursos Ordinarios del Tesoro Público, sobre las que la autoridad presupuestaria realiza la asignación según la Ley anual de Presupuesto. Las otras fuentes, dentro de las que destaca el canon, rigen su asignación por leyes específicas.

38

El mismo cuadro ilustra las distancias existentes entre los departamentos en términos de severidad de pobreza. Cajamarca, Puno, Cusco y Lima, tanto por los niveles de pobreza existentes como por el tamaño de las poblaciones que albergan aparecen con índices entre 40 y 100 veces mayores que los correspondientes a Madre de Dios, Moquegua o Tacna. Otros departamentos como Huancavelica o

Cuadro 18: SEVERIDAD DE POBREZA Y RECURSOS DEINVERSIÓN SEGÚN DEPARTAMENTOS, 2003.

  Indice de Severidad

de Pobreza

Financiamiento de la Inversión Regional (millones de soles) 

  Recursos ordinarios

Otras fuentes Total

 Amazonas 2.6 41.0 32.8 73.8

Ancash 4.4 69.8 66.7 136.5 Apurímac 3.0 74.4 122.6 197.0 Arequipa 2.5 54.1 47.6 101.7 Ayacucho 3.5 57.1 26.4 83.5 Cajamarca 10.4 82.7 28.4 111.1

Callao 87.3 87.3 Cusco 9.3 112.2 49.6 161.8

Huancavelica 5.4 78.6 8.2 86.8 Huanuco 7.8 60.0 9.4 69.4

Ica 1.1 28.3 7.7 36.0 Junín 4.0 51.8 34.5 86.3

La Libertad 4.7 52.8 39.0 91.8 Lambayeque 4.2 42.8 18.0 60.8

Lima 8.6 117.9 90.4 208.3 Loreto 5.0 37.3 71.7 109.0

M. de Dios 0.1 13.7 2.0 15.7 Moquegua 0.2 16.7 2.5 19.2

Pasco 1.2 15.1 4.6 19.7 Piura 6.3 78.3 124.7 203.0 Puno 9.3 93.9 23.4 117.3

San Martín 3.3 58.9 103.3 162.2 Tacna 0.3 17.4 15.9 33.3

Tumbes 0.4 17.2 27.3 44.5 Ucayali 2.4 22.1 30.7 52.8

TOTAL 100.0 1,294.0 1,074.8 2,368.8

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Apurímac, conocidos por su alto nivel de pobreza resultan con índices de severidad de rango intermedio por el tamaño relativamente reducido de sus poblaciones.

Las cifras proporcionadas por el MEF (Cuadro 19) muestran que la asignación de montos absolutos de recursos de inversión, pero sobre todo la realizada en términos de asignación percápita por la fuente recursos ordinarios, tiende a favorecer nítidamente a los departamentos más pobres del eje andino y a algunos otros como los fronterizos y de selva. En cambio, los departamentos de costa como Lima, La Libertad, Lambayeque e Ica ocupan los últimos lugares en cuanto a recursos de inversión por habitante18.

18 En cambio, los departamentos más favorecidos por la asignación de recursos de inversión con cargo a otras fuentes son principalmente aquellos que se benefician con el canon y sobrecanon al petróleo (Piura, Loreto, Ucayali) y también con el canon aduanero (Callao).

39

Una cuestión relevante en este método de distribución que premia a las regiones más pobres es el desbalance que se produce entre la magnitud de los recursos asignados y la capacidad efectiva de algunos departamentos así favorecidos para ejecutar el gasto de inversión programado. Aquí pesa de manera decisiva la

Cuadro 19: INVERSIÓN PER CÁPITAPOR DEPARTAMENTOS, 2003

  Recursos Ordinarios

Toda fuente 

Huancavelica 177.3 195.8Apurímac 160.6 425.4Madre de Dios 137.8 157.9Moquegua 106.5 122.5Ayacucho 103.7 151.6Amazonas 95.8 172.4Cusco 92.8 133.9Tumbes 85.1 220.2San Martín 77.7 214.1Puno 74.3 92.8Huanuco 73.9 85.5Ancash 63.0 123.2Tacna 59.1 113.2Pasco 57.0 74.4Cajamarca 55.2 74.1Arequipa 49.1 92.4Ucayali 48.4 115.7Piura 47.9 124.1Junín 41.6 69.2Ica 41.2 52.4Loreto 41.1 120.1Lambayeque 38.2 54.2La Libertad 35.1 61.0Lima 15.2 26.9Callao 0.0 110.9

TOTAL 48.4 88.6Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

precariedad técnica e institucional en que se debate buen número de los departamentos más afectados por la pobreza. Un panorama revelador sobre este aspecto se obtiene al revisar la capacidad de gasto demostrada en años anteriores por los CTARs, la misma que en promedio ha estado por debajo deL 75%; mientras que algunos departamentos como Huancavelica, Apurímac y Huanuco se sitúan apreciablemente por debajo de este promedio19.

5.2. Un método basado en recursos y potencialidades departamentales.

El tema de las potencialidades y recursos de los espacios regionales viene cobrando una importancia creciente dentro de las elaboraciones teóricas y las propuestas de desarrollo. En sentido estricto la visión territorial del desarrollo propugna que el factor clave está dado por la capacidad de los territorios de apoyarse en sus propios 19 Véase el Cuadro 14 del Capítulo III de este documento. Por cierto, no solamente los departamentos conocidos como pobres presentan el problema de baja ejecución del gasto de inversión, pues existe también una pronunciada ineficiencia, por ejemplo, en los casos de Ica y La Libertad.

40

recursos y potencialidades. Este carácter fundamentalmente endógeno del proceso de desarrollo obliga a los territorios a poner en juego y distinguir las diversas modalidades de recursos o de capital que poseen y que se encuentran en gran parte “no utilizados, utilizados parcialmente o mal utilizados”20.

Utilizando la información disponible hemos construido una matriz en la que se distingue para cada departamento los recursos que pueden ser asimilados a la categoría de “capital natural”, otras variables representativas del “capital humano”, y finalmente algunos indicadores relativos a infraestructura o “capital físico”. Se considera asimismo el PBI departamental como un indicador global del desempeño económico de las regiones. Estandarizando los indicadores de la matriz y aplicando un conjunto de ponderadores21 se obtiene un número índice representativo de las potencialidades y recursos de cada departamento.

Si se distribuye entre los departamentos el techo de recursos de inversión en proyectos regionales definido por el MEF con cargo a la fuente Recursos Ordinarios del Presupuesto 2003, utilizando como criterio el número índice de potencialidades departamentales arriba descrito, se obtiene la estructura del Cuadro 20. Si ésta se compara con la distribución realizada por el MEF a partir del criterio de pobreza, es posible estimar la pérdida o ganancia que le representa a cada región el paso del método de distribución basado en la pobreza al método sustentado en las potencialidades departamentales.

El cuadro 20 muestra un primer grupo de departamentos para los cuales habría una ganancia muy significativa si se aplicase una asignación de recursos de inversión a partir de las potencialidades. Se comprueba que, en términos generales, mientras mayor es el índice potencialidades de un departamento, más alta es la ganancia obtenida con el cambio de método. Lo cual implica que los ordenamientos según potencialidades y según pobreza son en general opuestos. La excepción está dada por departamentos como Puno y Cusco que ocupan una posición relativamente alta según el criterio de potencialidades, pero a la vez son regiones con índices muy altos de severidad de pobreza; de modo que a éstos el cambio de método les arrojaría una pérdida neta por cuanto les resulta más conveniente la asignación según el método de pobreza.

5.3. Algunos indicadores básicos de distribución interdepartamental y sus implicancias respecto la equidad y el crecimiento regional.

Por su naturaleza transicional existen en el Presupuesto 2003 diferencias apreciables entre las cifras de la asignación inicial de recursos de inversión para las regiones realizada por el MEF en la fase de formulación (el techo de referencia para proyectos de alcance regional), y las cifras finalmente aprobadas por el Congreso de la República en la Ley Anual que regirá durante el año 2003.

Examinando la distribución que efectivamente emerge de la Ley, puede contrastarse la forma en que cada gobierno regional utilizará los recursos así asignados, con los principios de equidad que originalmente quisieron introducirse en la propuesta del MEF basada en criterios de pobreza. Para llevar a cabo esa contrastación hemos construido algunos indicadores apoyándonos en el razonamiento siguiente: puesto que los índices de severidad de pobreza recogen la intensidad y la extensión de este fenómeno en cada espacio

20 Ver el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002 del PNUD. La definición de potencialidades que aplica este Informe es “la diferencia entre recursos o capital disponible y recursos o capital utilizado”. Para el caso peruano es la primera vez que un estudio de esta naturaleza se esfuerza por vincular las carencias presentes en los departamentos y provincias del país con las potencialidades existentes en estos mismos espacios.21

? La metodología empleada se describe en el Anexo.

41

Cuadro 20: COMPARACIÓN ENTRE METODOS DE DISTRIBUCIÓNDE RECURSOS DE INVERSIÓN, 2003.

(Millones de soles)

Departamento Inversión

según Pobreza

Inversión según

Potenciali-dades

Ganancias o Pérdidas

La Libertad 52.8 93.7 40.9Arequipa 54.1 94.2 40.1Junín 51.8 87.6 35.8Loreto 37.3 70.1 32.8Ica 28.3 57.9 29.6Lambayeque 42.8 68.6 25.8Pasco 15.1 32.4 17.3Ucayali 22.1 37.4 15.3Tacna 17.4 30.3 12.9Moquegua 16.7 27.0 10.3Madre de Dios 13.7 23.2 9.5Tumbes 17.2 18.5 1.3Piura 78.3 79.0 0.7Cajamarca 82.7 75.7 -7.0San Martín 58.9 43.0 -15.9Amazonas 41.0 24.9 -16.1Huánuco 60.0 43.7 -16.3Ancash 69.8 53.0 -16.8Ayacucho 57.1 33.1 -24.0Puno 93.9 64.9 -29.0Cuzco 112.2 67.0 -45.2Huancavelica 78.6 30.0 -48.6Apurimac 74.4 21.1 -53.3

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

departamental, su empleo como factor de asignación de recursos de inversión entre los departamentos significa aplicar un criterio de equidad interdepartamental. Asumimos que dicho criterio de equidad está reflejado en el indicador participación porcentual de cada departamento en el techo total del presupuesto de inversión de proyectos regionales fijado por el MEF para ser financiado con la fuente Recursos Ordinarios del Tesoro (1294 millones de soles). Como la pobreza es el criterio determinante, cabría esperar que cada gobierno regional use los recursos de su Presupuesto, principalmente aquellos directamente vinculados a la lucha contra la pobreza, en magnitudes y proporciones acordes con la distribución equitativa (óptima) planteada por el MEF. Por lo tanto, hemos fijado la atención principalmente en la Función presupuestaria Asistencia y Previsión Social, estimando cómo el total de inversiones de esta Función se distribuye entre todos los gobiernos regionales y comparando esta distribución real con la mencionada distribución ideal o equitativa. Es decir, comparamos la participación de cada departamento en el total de inversiones de la Función Asistencia y Previsión Social con la correspondiente participación establecida por el MEF en el techo de inversiones regionales.

Los resultados de dicha comparación aparecen en el Cuadro 21. En algunos departamentos (Ica. Moquegua, San Martín, Tacna), el respectivo gobierno regional no consigna en su presupuesto recursos para la Función Asistencia y Previsión Social. De allí que el déficit registrado sea del 100%. En otros términos, ello indica que dichos gobiernos regionales están concediendo que el íntegro de esta función clave para la equidad sea asumido por otros organismos o pliegos presupuestales que pertenecen al gobierno nacional. Otros gobiernos regionales aparecen

42

destinando recursos a la Función Asistencia pero lo hacen en magnitudes insuficientes. El déficit que deberían cubrir para nivelarse con la distribución equitativa, es decir el incremento de recursos que deberían dedicar a la Función Asistencia es superior al 80% en el caso de Lima, Puno y Cajamarca; se sitúa entre el 50 a 70% en Ayacucho, Apurímac, Arequipa y La Libertad. Estas cifras están mostrando que algunos departamentos del eje andino con fuerte incidencia de pobreza tienen, sin embargo, presupuestos sumamente deficitarios en recursos de uso directo en la lucha contra la pobreza. En cambio, respecto del patrón de comparación utilizado, poseen superávit en el uso de recursos de inversión de la función Asistencia y Previsión Social los departamentos amazónicos, Piura y Ancash en el norte, y otros surandinos como Cusco y Huancavelica.

En todos los casos en que existe una “brecha de asignación presupuestal” que conduce a un desbalance entre la demanda (necesidades planteadas por la pobreza) y la oferta de recursos presupuestales, se afecta el objetivo de equidad que se trató de incorporar a la política de gasto público.

Cuadro 21: FUNCIÓN ASISTENCIA Y PREVISIÓN SOCIALEN LOS PRESUPUESTOS REGIONALES 2003.

Dpto.Déficit %

Presupuesto de Asistencia

Dpto.Superávit % Presupuesto de Asistencia

Ica 100.0 Loreto 317.1Moquegua 100.0 Ucayali 204.4San Martín 100.0 Piura 97.4Tacna 100.0 Madre de Dios 89.3Amazonas 92.9 Cusco 70.3Lima 89.1 Tumbes 47.8Puno 86.5 Junín 46.9Cajamarca 83.8 Ancash 43.4Ayacucho 73.0 Huanuco 27.5Apurímac 71.0 Huancavelica 26.8Arequipa 67.1La Libertad 56.7Pasco 32.7Lambayeque 15.9

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Otro patrón general de asignación de recursos presupuestales es el referido a las potencialidades y recursos regionales. Aquí el criterio predominante no es la equidad sino la eficiencia para sostener el crecimiento. Y aunque en el largo plazo es posible encontrar una convergencia entre los criterios de equidad y eficiencia, puede considerarse que en el corto plazo (que es el horizonte temporal de la vigencia del presupuesto público) se plantea un dilema (trade-off) entre ambos criterios.

Con una metodología similar a la empleada para analizar el desempeño regional respecto de la equidad, en el caso de la eficiencia se ha tomado como referencia la asignación del techo de inversiones regionales estimado por el MEF mediante el criterio de las potencialidades tratado en la sección anterior (5.2.). La comparación que ahora se realiza es entre la participación de cada departamento en el techo de inversiones regionales según potencialidades y la participación correspondiente de cada departamento en el total de inversiones de las Funciones Agraria y

43

Transportes, asumidas éstas como los usos principales del presupuesto para atender las necesidades derivadas de la eficiencia productiva y el crecimiento regional.

Los Cuadros 22 y 23 ilustran esta situación. Dos terceras partes de los gobiernos regionales se encuentran asignando recursos a la Función Agraria por debajo de lo que en promedio requerirían dadas sus potencialidades. Este déficit es enorme sobre todo en el caso de los departamentos de mayor potencial agropecuario de la costa (Piura, Lambayeque, La Libertad, Ica) y San Martín en el caso de la selva alta. Pero es también muy alto en las regiones de la sierra como Junín y Cajamarca. Debe interpretarse esta situación en el sentido de que la mayor parte o la casi totalidad de recursos necesarios para atender la Función Agraria no se asignan a los gobiernos regionales sino a las diversas entidades del gobierno nacional (MINAG, organismos del sector agrario como SENASA, INIA, INRENA, además de INADE y FONCODES, etc.). el mismo razonamiento cabe respecto de la Función Transportes. Los gobiernos regionales altamente deficitarios en asignación de recursos para Transportes están siendo sustituidos en buena medida por los organismos del gobierno nacional (MTC, INADE) para la atención de las demandas viales de las regiones.

Cuadro 22: FUNCIÓN AGRARIA EN LOS PRESUPUESTOS REGIONALES 2003.

Dpto.Déficit % de Presupuesto de F. Agraria

Dpto.Déficit % de Presupuesto

de F. Transportes

Lambayeque 99.9 San Martín 100.0Piura 99.6 Lambayeque 92.3San Martín 98.9 La Libertad 80.2La Libertad 90.4 Ica 54.2Tumbes 86.1 Piura 47.5Ica 85.5 Cajamarca 45.9Amazonas 81.7 M. de Dios 35.0Pasco 79.2 Arequipa 34.7Junín 78.9 Junín 26.7Cajamarca 71.5 Tacna 16.8Ancash 69.1 Ayacucho 6.8Arequipa 55.9 Apurímac 6.4Moquegua 47.3 Ancash 4.4Madre de Dios 40.0Apurímac 22.6Ayacucho 15.7Puno 7.2

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Los gobiernos regionales que muestran una situación de relativo superávit en cuanto a la asignación de recursos para las Función Agraria son nuevamente los departamentos amazónicos más Cusco y Huancavelica. Y en cuanto a Transportes es todavía más nítida la situación de superávit de los gobiernos regionales de Loreto, Ucayali y Amazonas, así como Cusco, Huancavelica y Pasco.

Cuadro 23: FUNCIÓN TRANSPORTES EN LOS PRESUPUESTOS REGIONALES 2003.

Dpto. Superávit % de Dpto. Superávit %

Presupuesto

44

Presupuesto de F. Agraria

Función TransportesCusco 403.8 Pasco 242.7

Loreto 402.1 Tumbes 215.2Huancavelica 130.1 Huancavelica 213.3Huanuco 47.8 Ucayali 202.3Ucayali 38.8 Puno 62.6Tacna 27.3 Loreto 44.1

Cusco 31.1Amazonas 29.9Huánuco 4.2Moquegua 1.4

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

5.4. El papel del FONCOR y FIDE en la distribución interdepartamental.

Los fondos creados en la Ley de Bases de Descentralización FONCOR y FIDE están llamados a jugar un papel esencial en el logro de los objetivos de equidad y eficiencia que se buscan en el proceso de regionalización.

En tanto mecanismos de financiamiento de los gobiernos regionales, el FONCOR y FIDE poseen diferente naturaleza. Esta puede resumirse así:

El concepto básico del FONCOR es la compensación entre regiones, es decir, un propósito redistributivo que busca atender principalmente el principio de equidad interdepartamental.

Por su parte, el FIDE está concebido como un fondo de carácter concursable, donde el acceso de los gobiernos regionales a los recursos disponibles en este fondo, requiere demostrar un nivel básico de capacidades técnicas para identificar y formular proyectos social y económicamente rentables. Ello implica que, por su diseño, el FIDE es fundamentalmente un mecanismo dirigido a atender el tema de la eficiencia como condición del crecimiento regional.

Por su naturaleza, para el diseño operativo del FONCOR debiera examinarse con atención la experiencia del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), con la finalidad de asimilar las lecciones aplicables al ámbito regional. Una cuestión importante es la eficiencia en el uso de los recursos del FONCOMUN. Aunque no hay un estudio preciso, existen indicios o casos puntuales que muestran una tendencia al crecimiento de los costos administrativos y al uso improductivo de los recursos. Aunque la legislación del Fondo establece que no más del 30% de los recursos deben destinarse a gasto corriente no existen sistemas de seguimiento que verifiquen el cumplimiento de esta norma y del cual extraer enseñanzas para el diseño del FONCOR. Sin embargo es indudable la necesidad de extremar los mecanismos de control para fondos de este tipo, que desde el inicio debieran estar definidos en el caso del FONCOR; pero también la experiencia municipal advierte sobre la necesidad de flexibilizar en algunos casos la norma relativa al techo del gasto corriente. Ello es así cuando se trata, por ejemplo, del uso de estos recursos para fines de mantenimiento de infraestructura. Los gobiernos locales que se vieron beneficiados por obras de rehabilitación de caminos rurales, tuvieron luego que afrontar la responsabilidad de contribuir al mantenimiento de estas vías. Para ello la norma de no exceder un 30% en gastos corrientes representaba un serio obstáculo, por lo que tuvo que promoverse una ley modificatoria del FONCOMUN a fin de hacer posible el uso de sus recursos para cofinanciar el mantenimiento vial en el caso de los gobiernos locales que estaban dispuestos a firmar convenios para este fin.

45

Este mismo criterio de asegurar el mantenimiento y, por lo tanto, la sostenibilidad de los proyectos de inversión en infraestructura es crucial para los gobiernos regionales, sobre todo en el caso de la red vial departamental cuyo deterioro es realmente extremo. Por cierto, es posible y deseable flexibilizar el manejo del FONCOR, sin alterar su carácter básicamente redistributivo, a fin de introducir algunos otros conceptos y mecanismos como el del mantenimiento, más ligados al concepto de eficiencia.

Otro asunto sugerido por la experiencia del FONCOMUN y que tendrá necesariamente aplicación al FONCOR es el establecimiento de criterios y procedimientos estables y transparentes de distribución interdepartamental de los recursos. Prioridades y políticas, junto a parámetros técnicos deberán conjugarse para asegurar la eficiencia y eficacia del Fondo de Compensación Regional. Sobre el funcionamiento y perspectivas del FIDE, cabe tener en cuenta algunas consideraciones especiales para hacer de este fondo un verdadero instrumento promotor de la eficiencia y el crecimiento regional. En primer lugar para asegurar un funcionamiento fluido del FIDE y evitar que su operación contribuya a acentuar las disparidades existentes entre regiones, el propio Fondo debiera estar interesado en poner en marcha cuanto antes un amplio plan de capacitación en materia de formulación y evaluación de proyectos, dirigido a la planta técnica de los gobiernos regionales.

De otro lado, para contar con instrumentos transparentes y técnicamente consistentes de calificación de los proyectos presentados por los gobiernos regionales y municipales, el FIDE debería promover la elaboración de un Mapa actualizado de necesidades de inversión que precise prioridades sectoriales y territoriales para orientar los recursos disponibles. Aquí es posible examinar y aprovechar la experiencia de otros países, en particular la venezolana que en los últimos años ha puesto en marcha un sistema similar.

Es absolutamente esencial ampliar las fuentes de financiamiento del FIDE. Resulta sumamente restrictivo que el Fondo dependa principalmente de recursos provenientes de la privatización. En consecuencia se impone examinar la incorporación de mecanismos basados en el rendimiento de determinados tributos nacionales, tal como operan estos fondos en otros países de América Latina. Del mismo modo, cabe la posibilidad de que el FIDE actúe como entidad fideicomisaria de fondos específicos provenientes de financiamiento externo, contratos concesionales de crédito y de la cooperación técnica internacional. Eso significa avanzar en el diseño operativo estableciendo cuántas y cuáles ventanillas operarían de carácter específico, sectorial, etc.

Otro tema importante se relaciona con los criterios de calificación de los proyectos. Aquí es importante convertir esos criterios en incentivos que promuevan, por ejemlo, la mayor responsabilidad financiera de los gobiernos regionales para determinados programas y proyectos, a través de aportes propios. Por otro lado cabe estimular, mediante una mejor calificación, a los proyectos presentados en forma conjunta por dos o más regiones. De este modo el FIDE formaría parte de los incentivos dirigidos a fomentar la asociación de regiones para crear espacios mayores o macroegiones.

Finalmente habrá que explorar las posibilidades de incluir como parte de los fondos concursables algunos recursos manejados por el gobierno nacional. Se trata de promover que los gobiernos regionales con mejores estándares de gestión de recursos de inversión y con mejores acreditaciones frente al FIDE, reciban como incentivo la posibilidad concertar con el gobierno nacional la orientación de algunos recursos nacionales para proyectos, que si bien son de carácter nacional, revisten un interés fundamental para la región. El ejemplo más cercano en el caso peruano son las vías de carácter nacional que pasan por el territorio regional cumpliendo funciones estratégicas de conectividad con el resto de la red departamental y de

46

articulación con áreas productivas o ejes comerciales de valor estratégico para la región.

VI. Análisis intradepartamental del Presupuesto 2003: El efecto eficiencia.

En la presente Sección se examinan los presupuestos asignados a cada departamento Se trata de un análisis hacia adentro (intradepartamental) que parte por identificar los Pliegos y continua luego con las Funciones, Programas y Proyectos principales contemplados en los presupuestos departamentales y de los respectivos gobiernos regionales para el ejercicio fiscal 2003.

De acuerdo con el sistema de gestión presupuestaria vigente en el país, los Pliegos son las entidades de ejecución del gasto cuyos titulares están dotados de atribuciones y responsabilidades para decidir la asignación de recursos. Por ello los Pliegos constituyen una unidad básica para el análisis del Presupuesto.

Existen actualmente 146 Pliegos y 559 Unidades Ejecutoras en el Estado, cuyo desempeño debe examinarse en el contexto del proceso de descentralización y mas específicamente dentro del ámbito político y territorial de los departamentos convertidos en regiones.

Las Funciones consideradas en esta Sección son las cinco principales que ya fueron tratadas en el Capítulo IV (donde la unidad de análisis es el conjunto de departamentos tomados como un todo) para cada una de las cuales se identifican los Programas, Actividades y Proyectos de mayor significación para cada uno de los departamentos y gobiernos regionales.

47

6.1. AMAZONAS.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto 2003 del departamento de Amazonas alcanza a los 362.5 millones de soles distribuidos entre 27 Pliegos. Los principales en orden de importancia son el Gobierno Regional, PRONAA, el Consejo Nacional de Descentralización, FONCODES y el Ministerio de Salud (Cuadro 24). La concentración del gasto en los mayores Pliegos es notoriamente alta, pues los tres primeros Pliegos absorben el 75% del gasto departamental. El Pliego Gobierno Regional retiene más de la tercera parte del presupuesto total del departamento (Cuadro 24-A), siendo esta presencia relativa en el presupuesto total del departamento equivalente al promedio que se encuentra en el resto del país.

Cuadro 24: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AMAZONAS 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR AMAZONAS 121,103,582 8,322,598 129,426,180PRONAA 91,888,312 293,113 92,181,425C.N.D. 6,000,000 46,068,822 52,068,822FONCODES   17,819,361 17,819,361MINSA 10,317,846 5,908,957 16,226,803RESTO PLIEGOS 30,049,111 24,705,550 54,754,661Total Departamento 259,358,851 103,118,401 362,477,252

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 24-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AMAZONAS 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR AMAZONAS 46.7 8.1 35.7PRONAA 35.4 0.3 25.4C.N.D. 2.3 44.7 14.4FONCODES - 17.3 4.9MINSA 4.0 5.7 4.5RESTO PLIEGOS 11.6 24.0 15.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Del total del presupuesto departamental, el 71.6% corresponde a gastos corrientes y el 28.4% a gastos de capital. Sin embargo, los principales Pliegos presentan una composición muy distinta. Los Pliegos con mayor orientación al gasto de capital son FONCODES y el CND con cerca del 90%, mientras que el Gobierno Regional asigna, por el contrario, más del 90% de sus presupuestos al gasto corriente. Solamente el Gobierno Regional es responsable de casi la mitad del gasto corriente total del departamento. En general Amazonas es un departamento cuyos Pliegos, incluido el Gobierno Regional, tiene una baja intensidad en gasto de capital, en comparación con el resto de departamentos (Ver Cuadro 15 del Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Las inversiones programadas para el Gobierno Regional son del orden de los 8 millones de soles, menos de la décima parte de lo que según el MEF podría

48

invertirse si se suprimieran las exoneraciones tributarias y se hiciera efectivo el gasto potencial programado para el departamento. De todos modos es ilustrativo el uso que podrían tener esos recursos virtuales en Amazonas (Cuadro 25). De acuerdo con los cálculos hechos por la Ley de Presupuesto 2003, los proyectos de los sectores Transportes y Agricultura representarían más de la mitad de los recursos potenciales.

Cuadro 25: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, AMAZONAS 2003

(En millones de soles)  Inversión

Potencial Estructura % Transportes 24.2 27.6Agricultura 20.8 23.7Agua 10.8 12.3Desague 17.8 20.3Electricidad 14.1 16.1TOTAL 87.7 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Entre las fuentes efectivas (no potenciales) de financiamiento del gasto publico total a nivel del departamento de Amazonas domina absolutamente el peso de los Recursos Ordinarios (casi 80%), mientras que la privatización apenas aporta el 6% (Cuadro 26). En cambio, cuando se trata de las inversiones solamente del Gobierno Regional, las privatizaciones prácticamente son la única fuente, pues representan el 99.9%.

Cuadro 26: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, AMAZONAS 2003.

(En nuevos soles) 

Fuente % Recursos Ordinarios 267,645,155 73.8Canon y Sobrecanon 57,956 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 1,951,930 0.5Fondo de Compensación Municipal 37,000,000 10.2Recursos Directamente Recaudados 17,612,868 4.9Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 8,690,509 2.4Donaciones y Transferencias 2,565,055 0.7Recursos Privatización 26,953,779 7.4

Total General 362,477,252 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

La distribución del gasto público 2003 de Amazonas por el lado funcional muestra la importancia indiscutible de las cinco Funciones principales que en conjunto concentran el 96% del presupuesto departamental total (Cuadros 27 y 27-A). La Función Asistencia y Previsión Social por sí sola representa la mitad del gasto total departamental, destinando más de una tercera parte al gasto de capital; mientras que la Función Educación y Cultura significa la cuarta parte del gasto total del departamento, aunque solamente un 6% del monto de Educación se usa en gasto

49

de capital. Hay que anotar que el presupuesto de Amazonas es especialmente intensivo en la Función Educación. En cambio, las Funciones Agraria y Transportes aunque cada una pesa menos del 5% del gasto total departamental de Amazonas, son muy intensivas en gasto de capital: el 90% y casi la mitad de estas funciones constituyen gasto de capital, respectivamente.

Cuadro 27: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AMAZONAS 2003.

(En nuevos soles)FUNCIÓN Gasto

CorrienteGasto de Capital Total

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 118,347,190 64,582,374 182,929,564EDUCACIÓN Y CULTURA 86,813,896 5,807,989 92,621,885SALUD Y SANEAMIENTO 33,960,040 8,381,225 42,341,265AGRARIA 1,641,453 15,259,191 16,900,644TRANSPORTE 7,209,993 6,613,228 13,823,221RESTO DE FUNCIONES 11,386,279 2,474,394 13,860,673Total Departamento 259,358,851 103,118,401 362,477,252

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 27-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AMAZONAS 2003.

(Estructura porcentual)

FUNCION Gasto Corriente

Gasto de Capital Total

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 45.6 62.6 50.5SALUD Y SANEAMIENTO 13.1 8.1 11.7AGRARIA 0.6 14.8 4.7TRANSPORTE 2.8 6.4 3.8RESTO DE FUNCIONES 4.4 2.4 3.8Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La definida vocación de inversión de las Funciones Agraria y Transportes se acompaña, sin embargo, de una alta dispersión entre varios Pliegos y Unidades Ejecutoras cuyos problemas de coordinación afectan la consistencia de las políticas sectoriales y la eficiencia en el manejo de proyectos. Así, los ministerios respectivos MINAG y MTC, como Pliegos, solamente controlan alrededor de la mitad del gasto de capital de las correspondientes Funciones (Cuadro 28).

(v) Programas y Proyectos principales.

Los Programas de mayor dimensión que se ejecutan a nivel departamental tienen que ver con la política asistencial y con la política educativa. Los Programas Asistencia Solidaria y Promoción y Asistencia Comunitaria juntos representan alrededor del 40% del gasto público total de Amazonas. Por su lado, Educación Primaria es el de mayor volumen en la Función Educación, pero es ejecutado íntegramente por el Gobierno Regional. En cambio el Programa de Salud Individual es compartido por el MINSA y el Gobierno Regional. En una proporción mucho mayor el Programa Transporte Terrestre es ejecutado por el MTC, mientras el Gobierno Regional apenas responde por una sexta parte de los recursos dedicados a vialidad.

Cuadro 28: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, AMAZONAS 2003.

(En nuevos soles)

50

  Pliegos Gasto de Capital

Estructura %

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 5,500,000 31.5INIA 0 0.0INRENA 3,071,745 17.6MINAG 8,560,679 49.0SENASA 47,611 0.3Gob. Regionales 279,156 1.6

TOTAL F. AGRARIA 17,459,191 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 2,818,819 51.3Gob. Regionales 2,680,064 48.7

TOTAL F. TRANSPORTES 5,498,883 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

En cuanto a las Actividades y Proyectos, es notoria la mayor dimensión de aquellos de carácter asistencial ejecutados por los Pliegos del gobierno nacional y los educativos de ejecución compartida con el nivel regional. Entre los Proyectos específicamente a cargo del Gobierno Regional la mayor parte de los correspondientes a Educación y Salud se encuentran declarados por el MEF “En proceso de viabilidad”, y aparece también un paquete de Proyectos de Construcción y Mejoramiento de Carreteras y otras obras de Saneamiento (Cuadro 29).

Cuadro 29: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL AMAZONAS 2003

(En nuevos soles)FUNCION PROYECTO MONTO

TRANSPORTE Construcción carretera Arenal -Nuevo Chirimoyo 450,000  Construcción Carretera Jumbilla – Molinopampa 450,000  Construcción Carretera Pusac – Chuquibamba 450,000  Mejoramiento Carretera Juan Velazco Alvarado 450,000  Construcción Carretera Choctamal – Tizuquia 440,032  Construcción Carretera San Martín - Ortiz Arrieta 440,032SALUD Y SANEAMIENTO Canal Emisor Santa Lucía 300,000  Canalización Santa Lucía 300,000AGRARIA Apoyo a la Producción Agropecuaria 267,558ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 56,956

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.2. ANCASH.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto 2003 del departamento se encuentra distribuido en 33 Pliegos, siendo el Gobierno Regional el de mayor dimensión, seguido por el CND, la ONP y los ministerios de Vivienda y Construcción y Energía y Minas (Cuadro 30). La concentración de los recursos presupuestales en los Pliegos más grandes es apreciable y alcanza el 77%, correspondiendo al Gobierno Regional el control de

51

más del 40% del gasto total departamental, proporción que se encuentra ligeramente por encima del promedio de las regiones del país (Cuadro 30-A).

Cuadro 30: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, ANCASH 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR ANCASH 379,127,921 15,318,996 394,446,917CND 13,000,000 133,372,346 146,372,346ONP 84,242,922   84,242,922MVCS   64,818,805 64,818,805MEM   46,896,230 46,896,230RESTO PLIEGOS 102,670,057 120,383,543 223,053,600Total Departamento 579,040,900 380,789,920 959,830,820Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 30-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, ANCASH 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR ANCASH 65.5 4.0 41.1CND 2.2 35.0 15.2ONP 14.5 0.0 8.8MVCS 0.0 17.0 6.8MEM 0.0 12.3 4.9RESTO PLIEGOS 17.7 31.6 23.2Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El 60% del gasto público total de Ancash se destina al gasto corriente. Los Pliegos más volcados a este tipo de gasto son, el Gobierno Regional con el 96% de su presupuesto, llegando a representar los dos tercios del gasto total del departamento en estos rubros (planillas, bienes y servicios), y la ONP, donde el 100% es gasto destinado a pensiones. Dentro del 40% de recursos totales destinados al gasto de capital, los Pliegos del Ministerio de Vivienda y Energía y Minas utilizan casi el 100% de sus recursos en esta categoría de gasto. Se menciona que Ancash es un departamento que ocupa una posición intermedia a nivel del país en cuanto a intensidad de uso de recursos en gasto de capital (Cuadro 15 del Capítulo IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

El gobierno Regional de Ancash tiene asignados 12.8 millones de soles para fines de inversión, financiados por canon (9 millones) y recursos de privatización (3 millones). Esta inversión alcanzaría a casi 85 millones, es decir, se multiplicaría por siete, si se hiciera efectiva la asignación de los gastos tributarios considerada por el MEF en el Presupuesto 2003. En ese ejercicio proyectado de eliminación de exoneraciones, a Ancash le corresponderían más de 72 millones de soles, de los cuales más de la mitad serían para proyectos viales y de apoyo al sector agrario (Cuadro 31), una cuarta parte para obras de desague y el resto para agua y electricidad.

Cuadro 31: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, ANCASH 2003

52

(En millones de soles)  Inversión

Potencial Estructura % Transportes 27.0 37.3Agricultura 9.7 13.4Agua 7.0 9.7Desague 17.4 24.1Electricidad 11.2 15.5TOTAL 72.3 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Para financiar el presupuesto total a nivel del departamento los Recursos Ordinarios aportan el 60%, esto es 10 veces más que el aporte de la privatización. En Ancash los recursos de privatización tienen una importancia menor: son solamente el 6% del presupuesto departamental total y su aporte a la inversión específica del Gobierno Regional es menor a la cuarta parte. El Fondo de Compensación dirigido a los gobiernos municipales pesa un 8%; y, a diferencia del resto de departamentos, Ancash tiene un nivel importante de endeudamiento externo, del orden de 132 millones de soles (38 millones de dólares) que hacen el 14% del presupuesto total departamental (Cuadro 32).

Cuadro 32: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, ANCASH 2003.

(En nuevos soles)  Fuente % Recursos Ordinarios 566,924,186 59.1Canon y Sobrecanon 44,816,720 4.7Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 26,187,686 2.7Fondo de Compensación Municipal 82,000,000 8.5Recursos Directamente Recaudados 50,004,191 5.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 132,353,723 13.8Donaciones y Transferencias 572,000 0.1Recursos Privatización 56,972,314 5.9Total General 959,830,820 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.El 90% del presupuesto de todo el departamento está concentrado en las cinco funciones principales (Cuadros 33 y 33-A). Las funciones Asistencia y Previsión Social y Educación ocupan las dos terceras partes del Presupuesto departamental; pero mientras Asistencia reparte sus recursos de modo equivalente entre gasto corriente y gasto de capital, Educación dedica el 97% al pago de planillas y otros rubros de gasto corriente. Una sexta parte del gasto departamental se dedica a Salud y Saneamiento, mientras Transportes y Agraria, son, por su parte, funciones de tamaño reducido no obstante su importancia para la región, aunque destacan por su vuelco hacia los gastos de capital: 90% del presupuesto de apoyo al agro es para capitalización y 75% del gasto de Transportes se orienta también a los rubros de capital.

Cuadro 33: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, ANCASH 2003.

53

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 177,829,514 169,519,368 347,348,882EDUCACION Y CULTURA 270,103,308 8,931,500 279,034,808SALUD Y SANEAMIENTO 85,375,174 66,405,779 151,780,953TRANSPORTE 11,320,305 32,855,305 44,175,610AGRARIA 3,170,592 29,499,241 32,669,833RESTO DE FUNCIONES 31,242,007 73,578,727 104,820,734Total Departamento 579,040,900 380,789,920 959,830,820

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 33-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, ANCASH 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 30.7 44.5 36.2EDUCACION Y CULTURA 46.6 2.3 29.1SALUD Y SANEAMIENTO 14.7 17.4 15.8TRANSPORTE 2.0 8.6 4.6AGRARIA 0.5 7.7 3.4RESTO DE FUNCIONES 5.4 19.3 10.9Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Estas mismas Funciones, se manejan sin embargo, en condiciones de una amplia dispersión entre diversos pliegos y unidades ejecutoras, siendo evidente el peso muy reducido del Gobierno Regional en Transportes y sobre todo en la función Agraria, frente al predominio absoluto de los ministerios respectivos (Cuadro 34) y la fuerte presencia del INADE, actualmente adscrito al Ministerio de Vivienda y Construcción.

(v) Programas y Proyectos principales.

El programa de mayor envergadura que se desarrolla en el departamento es el de Transporte Terrestre manejado por el MTC con cerca de 90 millones de soles, que significan casi la cuarta parte de todo el gasto de capital departamental. Le sigue en importancia Promoción y Asistencia Comunitaria con unos 42 millones y Educación Primaria con poco más de 37 millones.

Cuadro 34: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, ANCASH 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 8,300,000 28.1INIA 0 0.0INRENA 1,749,233 5.9MINAG 18,205,405 61.7SENASA 242,430 0.8Gob. Regionales 1,002,173 3.4

TOTAL F. AGRARIA 29,499,241 100.0

54

FUNCION TRANSPORTES

MTC 28,931,020 87.3Gob. Regionales 4,205,094 12.7

TOTAL F. TRANSPORTES 33,136,114 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Entre las Actividades y Proyectos que se ha programado ejecutar en Ancash durante el 2003, los de mayores recursos son los que pertenecen al gobierno nacional y se refieren a desarrollo de Educación Primaria y Secundaria con recursos del orden de los 50 millones de soles, Atención Básica de Salud (15 millones) e Irrigaciones medianas y pequeñas a cargo del PSI-MINAG por 13 millones. Los proyectos a cargo directamente del Gobierno Regional son, en cambio, de una escala bastante más reducida, y se orientan en primer lugar a obras de vialidad e inversión social (Cuadro 35).

Cuadro 35: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL ANCASH 2003

(En nuevos soles)FUNCION PROYECTO MONTO

TRANSPORTES Construcción y Mejoramiento de Carreteras 1,812,160ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL Inversión Social 1,560,000  Apoyo social y obras de emergencia 408,713SALUD Y SANEAMIENTO Infraestructura de Saneamiento Básico 478,587AGRARIA Infraestructura y Aprovechamiento Hidroagrícola 45,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.3. APURIMAC.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto total del departamento se encuentra asignado a 30 Pliegos que incluyen el Gobierno Regional, las entidades deconcentradas del gobierno nacional, del Poder Judicial y hasta una filial de la Universidad Nacional del Cusco. Como es frecuente en todas las regiones del país, los cinco mayores Pliegos concentran el grueso de los recursos del Presupuesto departamental. En el caso de Apurímac, el gobierno Regional, el MTC, CND, MINSA y MINAG abarcan casi el 90% del gasto total del departamento (Cuadros 36 y 36-A). Un tercio del Presupuesto departamental corresponde al Gobierno Regional, y otro tercio al MTC que realiza importantes obras viales en Apurímac.

Cuadro 36: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, APURÍMAC 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR APURIMAC 158,949,936 11,656,239 170,606,175MTC 1,206,250 166,462,833 167,669,083CND 8,000,000 52,506,522 60,506,522MINSA 9,234,652 11,129,950 20,364,602MINAG 697,751 16,421,604 17,119,355RESTO PLIEGOS 37,112,825 21,384,822 58,497,647Total Departamento 215,201,414 279,561,970 494,763,384

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 36-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOS

55

Y TIPO DE GASTO, APURÍMAC 2003.(Estructura porcentual)

Pliego Gasto Corriente

Gasto de Capital

Total General

GR APURIMAC 73.9 4.2 34.5MTC 0.6 59.5 33.9CND 3.7 18.8 12.2MINSA 4.3 4.0 4.1MINAG 0.3 5.9 3.5RESTO PLIEGOS 17.2 7.6 11.8Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Apurímac muestra una situación excepcional respecto a la orientación de los recursos según tipo de gasto. Es uno de los departamentos con más alta intensidad de gasto de capital del país, lo que hace que 57% del Presupuesto total del departamento sea utilizado para capitalización. Esta situación se sostiene principalmente por la alta proporción de gasto de capital de los Pliegos del gobierno nacional MTC (99%) y MINAG (96%), representando el gasto de capital en Transportes el 60% del total departamental. Mientras que el gasto corriente corre por cuenta sobre todo del Gobierno Regional que destina para estos fines el 93% de su presupuesto, representando ello casi las tres cuartas partes de todo el gasto corriente del departamento.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

En la asignación de gastos tributarios realizada por el MEF en el ejercicio fiscal 2003 al Gobierno Regional Apurímac le corresponden 32 millones de soles que de hacerse efectivos supondrían cuadruplicar la inversión total regional (a cargo del GR) establecida en algo más de 10 millones de soles en el Presupuesto de apertura 2003. Según el MEF, las necesidades de inversión que podrían financiarse con estos recursos potenciales se refieren principalmente a vialidad, luego saneamiento y electricidad (Cuadro 37). Sorprende el bajo nivel de necesidades de inversión detectadas en el caso del sector agrario (menos del 10%).

Cuadro 37: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, APURÍMAC 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 11.4 35.8Agricultura 2.9 9.1Agua 3.6 11.3Desague 9.3 29.2Electricidad 4.6 14.5TOTAL 31.8 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

56

Aunque la participación de la fuente Recursos Ordinarios es mayoritaria en el financiamiento del gasto departamental (54%) su peso se encuentra por debajo del promedio existente en el resto de departamentos del país. Destaca, en cambio, la presencia muy importante del endeudamiento externo con casi el 30% del financiamiento (Cuadro 38). Los recursos de privatización financian el 5% del gasto total del departamento, mientras que esos mismos recursos cubren las tres cuartas partes de la inversión realizada directamente por el Gobierno Regional.

Cuadro 38: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, APURÍMAC 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % 

Recursos Ordinarios 264,888,829 53.5

Canon y Sobrecanon 4,762 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 2,197,420 0.4Fondo de Compensación Municipal 42,000,000 8.5Recursos Directamente Recaudados 13,908,896 2.8Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 143,867,004 29.1Donaciones y Transferencias 2,364,261 0.5Recursos Privatización 25,532,212 5.2Total General 494,763,384 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco Funciones consideradas principales en el marco de este documento abarcan el 96% del presupuesto total del departamento. Dentro de esta alta concentración (Cuadros 39 y 39-A), destaca netamente la fuerte presencia de la Función Transportes con más de 170 millones de soles (cerca de 50 millones de dólares) de presupuesto a ser ejecutado por el MTC casi totalmente como gasto de capital y que suponen más de un tercio del gasto total localizado en el departamento. Como ocurre también en el resto de departamentos, la Función Educación es una de las mayores en Apurímac pero orientada casi íntegramente a gastos corrientes, así como Salud y Saneamiento. La Función Agraria, por su está también dirigida mayoritariamente al gasto de capital, aunque su peso en el total departamental es sumamente reducido (menos del 5%) en una región considerada una de las más pobres y de alta vocación agraria en el país.

Cuadro 39: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, APURÍMAC 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

TRANSPORTE 3,952,872 167,838,638 171,791,510EDUCACION Y CULTURA 106,767,851 8,606,002 115,373,853ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL 45,925,841 66,516,880 112,442,721SALUD Y SANEAMIENTO 38,086,285 13,797,650 51,883,935AGRARIA 3,487,210 20,868,097 24,355,307RESTO DE FUNCIONES 16,981,355 1,934,703 18,916,058Total Departamento 215,201,414 279,561,970 494,763,384

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

57

Cuadro 39-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, APURÍMAC 2003.

(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

TRANSPORTE 1.8 60.0 34.7EDUCACION Y CULTURA 49.6 3.1 23.3ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL 21.3 23.8 22.7SALUD Y SANEAMIENTO 17.7 4.9 10.5AGRARIA 1.6 7.5 4.9RESTO DE FUNCIONES 7.9 0.7 3.8Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La Función Agraria en el departamento se halla distribuida en cinco Pliegos, pero bajo el completo dominio del MINAG que retiene el 80% del gasto en la función Más acentuado todavía es la hegemonía del MTC en la función Transportes en la que controla el 99% del gasto.

Cuadro 40: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, APURÍMAC 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 2,670,000 12.8INIA 0 0.0INRENA 709,195 3.4MINAG 16,421,604 78.7SENASA 76,346 0.4Gob. Regionales 1,000,952 4.8

TOTAL F. AGRARIA 20,878,097 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 166,462,833 99.0Gob. Regionales 1,640,000 1.0

TOTAL F. TRANSPORTES 168,102,833 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

La primacía de la Función Transportes se traduce en que el Programa Transporte Terrestre del MTC dispone de un volumen de recursos (170 millones de soles) que equivale a lo que en conjunto poseen los Programas de las demás funciones, esto es Promoción y Asistencia Social Comunitaria, Educación Primaria y Salud Individual.

A nivel de Proyectos, de lejos el más importante en recursos es la Rehabilitación y Mejoramiento de la carretera Chalhuanca- Abancay perteneciente a la red vial nacional y que absorbe unos 140 millones de soles. Es también importante el Proyecto de Rehabilitación de Puentes en la ruta Abancay-Cusco.. En los demás sectores se encuentran Proyectos referidos a Educación Primaria, Secundaria y Preescolar, Atención Básica de Salud, además de un Proyecto de manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur a cargo del MINAG.

58

En este marco, el Gobierno Regional posee una cartera de Proyectos de un tamaño sustancialmente menor, referidos a carreteras de segundo orden, obras de emergencia sanitaria y pequeños canales de irrigación (Cuadro 41).

Cuadro 41: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL APURÍMAC 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

TRANSPORTES Constr. de Carretera Antabamba - Ninaccasa 450,000ASIST. Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 424,482AGRARIA Constr. de Canal de Irrigación karkatera 300,000  Constr. de Canal de Irrigación Tintay 300,000SALUD Y SANEAMIENTO Puesto de Salud Paccaypata Soccospampa 40,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

59

6.4. AREQUIPA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

De los 35 Pliegos que conforman el total del presupuesto departamental de Arequipa, el Gobierno Regional se coloca muy por encima del resto, absorbiendo el 42% de todos los recursos públicos del departamento y más de la mitad del gasto corriente departamental (Cuadros 42 y 42-A). Los Pliegos que lo acompañan entre los cinco más grandes del departamento concentran el 82% del gasto departamental y salvo FONCODES, no desempeñan propiamente funciones ejecutivas de gobierno. Estos Pliegos son ONP encargada de administrar fondos provisionales, la Universidad Nacional San Agustín y el Consejo Nacional de Descentralización. Más abajo vienen el MINSA, MTC, y el MINAG como entidades desconcentradas del poder ejecutivo nacional, y el INADE y ORDESUR, este último encargado de las obras de reconstrucción por el sismo de junio del 2001. Pero todos ellos en conjunto no alcanzan a igualar el tamaño presupuestal del Gobierno Regional de Arequipa.

Cuadro 42: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AREQUIPA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR AREQUIPA 401,868,486 16,683,286 418,551,772ONP 185,066,056 185,066,056CND 11,000,000 95,597,965 106,597,965U.N.S.A. 75,877,088 7,221,370 83,098,458FONCODES   24,262,793 24,262,793RESTO PLIEGOS 89,441,147 93,037,531 182,478,678Total Departamento 763,252,777 236,802,945 1,000,055,722

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 42-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AREQUIPA 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR AREQUIPA 52.7 7.0 41.9ONP 24.2 0.0 18.5CND 1.4 40.4 10.7UNAS 9.9 3.0 8.3FONCODES 0.0 10.2 2.4RESTO PLIEGOS 11.7 39.3 18.2Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

En el departamento el 76% del total presupuestal se destina a gasto corriente y el 24% a gasto de capital. Entre los Pliegos mayores es el propio Gobierno Regional, ONP y la UNSA quienes destinan más del 90% de sus recursos a este tipo de gasto. FONCODES, en cambio, dedica el íntegro de sus recursos a gasto de capital, y tiene también esta orientación mayoritaria el MTC y MINAG. A pesar de su importancia como economía regional, Arequipa es un departamento con intensidad relativamente baja en cuanto a gastos de capital (Cuadro 15, Cap. IV).(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

60

El escenario virtual de eliminación de exoneraciones tributarias y su conversión en gasto tributario para las regiones, según ha planteado el MEF, podría representar para Arequipa que su Gobierno Regional utilice recursos por 227 millones de soles para fines de inversión, lo que supondría multiplicar por 16 el nivel de inversión que se le ha asignado en el Presupuesto de apertura 2003 y que alcanza solamente a 14.5 millones de soles. En el ejercicio de asignación sectorial de estas inversiones potenciales (Cuadro 43), por la alta demanda de obras viales en Arequipa el sector Transportes recibiría casi la mitad de esos gastos tributarios, y una cuarta parte se orientaría a obras de saneamiento. La agricultura ocuparía en esa asignación menos del 10% de los recursos.

Cuadro 43: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, AREQUIPA 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 103.6 48.8Agricultura 18.7 8.8Agua 25.7 12.1Desague 52.6 24.8Electricidad 11.8 5.6TOTAL 212.4 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

No obstante sus potencialidades económicas e importante desarrollo regional relativo, el departamento de Arequipa figura como uno de los más dependientes de los Recursos Ordinarios. El 71% de su presupuesto proviene del Tesoro (Cuadro 44); aunque hay también un importante esfuerzo por recaudar recursos directamente, rubro que alcanza a cubrir un 8% del gasto total departamental. La privatización se mantiene por debajo del 5% como fuente de financiamiento del todo el gasto del departamento; pero en el caso del Gobierno Regional solamente, se espera que el 2003 financie hasta el 43% de la inversión regional.

Cuadro 44: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, AREQUIPA 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 712,314,001 71.2Canon y Sobrecanon 33,720,061 3.4Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 38,497,884 3.8Fondo de Compensación Municipal 60,000,000 6.0Recursos Directamente Recaudados 82,818,555 8.3Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 24,541,441 2.5Donaciones y Transferencias 1,065,217 0.1Recursos Privatización 47,098,563 4.7Total General 1,000,055,722 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

61

La concentración del gasto departamental según Funciones presenta en Arequipa un perfil similar al del resto del país. Las cinco funciones principales dan cuenta del 94% del gasto total, colocándose en primer lugar Asistencia y Previsión Social con casi la mitad del total de los recursos del departamento (Cuadros 45 y 45-A), de los cuales destina el 28% a gastos de capital. Le sigue Educación, como siempre orientada básicamente a gastos corrientes (más del 90%) por el elevado peso de la planilla docente y administrativa. Arequipa es un departamento particularmente intensivo en uso de recursos para Educación y salud (Cuadro 16, Cap. IV). Por su parte, las funciones Agraria y Transporte, orientadas a fomento de la producción e infraestructura pesan cada una menos del 5%, aunque usan estos recursos mayoritariamente para gastos de capital.

Cuadro 45: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AREQUIPA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 350,496,377 135,321,660 485,818,037EDUCACION Y CULTURA 260,444,512 10,153,074 270,597,586SALUD Y SANEAMIENTO 92,597,234 13,277,920 105,875,154AGRARIA 5,047,804 41,771,527 46,819,331TRANSPORTE 13,413,621 17,495,154 30,908,775RESTO DE FUNCIONES 41,253,229 18,783,610 60,036,839Total Departamento 763,252,777 236,802,945 1,000,055,722

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 45-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AREQUIPA 2003.

(Estructura Porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 45.9 57.1 48.6EDUCACION Y CULTURA 34.1 4.3 27.1SALUD Y SANEAMIENTO 12.1 5.6 10.6AGRARIA 0.7 17.6 4.7TRANSPORTE 1.8 7.4 3.1RESTO DE FUNCIONES 5.4 7.9 6.0Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Dentro de la Función Agraria, el peso de INADE casi ocupa el 50%, expresando la importancia y dimensión del Proyecto Majes en el agro regional (Cuadro 46). El resto de la función se distribuye entre cuatro Pliegos, con un perfil de dispersión semejante al del resto del país, y en el que el Gobierno Regional ocupa una posición minoritaria. En la función Transportes, mejora la presencia del gobierno Regional aunque sigue siendo minoritaria frente al MTC.

(v) Programas y Proyectos principales.

Los Programas de mayor significación en el departamento son los convencionales referidos a Previsión y Asistencia Social y Comunitaria que lleva a cabo el MINDES, con recursos superiores a los 430 millones de soles, y los programas de Educación

Cuadro 46: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, AREQUIPA 2003.

(En nuevos soles)

62

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 20,248,000 48.6INIA 0 0.0INRENA 1,504,635 3.6MINAG 16,207,335 38.9SENASA 1,179,320 2.8Gob. Regionales 2,544,126 6.1

TOTAL F. AGRARIA 41,683,416 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 12,748,707 71.4Gob. Regionales 5,110,370 28.6

TOTAL F. TRANSPORTES 17,859,077 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

en los distintos niveles que ejecutan de manera compartida el MINED y el Gobierno Regional con un presupuesto del orden de 200 millones de soles. En cuanto a volumen de recursos se encuentran muy por debajo los programas sectoriales de Agricultura (Promoción de la Producción Agraria, Promoción y Extensión Rural) que en conjunto movilizan menos de 40 millones de soles y los Programas de Transporte Terrestre ejecutados en su mayor parte por el MTC por cerca de 30 millones de soles.

A nivel de Proyectos, los mayores se relacionan con el desarrollo de los niveles educativos, y atención básica de salud, existiendo un paquete de proyectos en proceso de viabilidad correspondientes a Salud y Saneamiento. En Transportes se encuentra en su etapa final la Rehabilitación y Mejoramiento de la carretera Yura-Patahuasi, y en Agricultura destacan Proyectos de apoyo al pequeño productor rural

En cuanto a los proyectos directamente manejados por el gobierno Regional, la mayor parte de los referidos a Transportes, Educación y Salud se hallan en proceso de viabilidad y los que han sido incorporados al Presupuesto son de muy pequela magnitud (Cuadro 47).

Cuadro 47: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL AREQUIPA 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

AGRARIA Apoyo al Pequeño Productor Rural 800,000ASIST. Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 175,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.5. AYACUCHO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto 2003 del departamento de Ayacucho con más de 500 millones de soles se distribuye entre 32 Pliegos, a la cabeza de los cuales se encuentra el Gobierno Regional. Los cinco mayores Pliegos dan cuenta de casi el 80% del gasto total departamental, nivel de concentración que es similar al promedio registrado en el resto de regiones del país (Cuadros 48 y 48-A). En cambio, es un dato característico de Ayacucho el gran peso presupuestal que tiene el Gobierno Regional que controla casi la mitad del total del gasto público departamental (uno de los más altos grados de concentración del país), muy por encima de los

63

siguientes Pliegos, el CND y la Universidad de Huamanga, y a una distancia aún mayor de los ministerios de Salud y Energía y Minas.

Cuadro 48: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AYACUCHO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR AYACUCHO 232,967,527 7,586,652 240,554,179CND 9,000,000 69,234,631 78,234,631UNSCH 25,762,189 10,043,000 35,805,189MINSA 12,150,734 7,712,718 19,863,452MEM   17,876,718 17,876,718RESTO PLIEGOS 53,623,101 56,135,739 109,758,840Total Departamento 333,503,551 168,589,458 502,093,009

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 48-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, AYACUCHO 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR AYACUCHO 69.9 4.5 47.9CND 2.7 41.1 15.6UNSCH 7.7 6.0 7.1MINSA 3.6 4.6 4.0MEM 0.0 10.6 3.6RESTO PLIEGOS 16.1 33.3 21.9Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El 34% del presupuesto total se dedica a gastos de capital. Esta proporción se encuentra por debajo del promedio existente en las demás regiones del país y refleja el hecho de que Ayacucho es uno de los departamentos con más baja intensidad en el uso de recursos presupuestales para fines de capitalización. A pesar del volumen de recursos que maneja, el Gobierno regional no aporta significativamente a la formación de capital pues casi el íntegro de su presupuesto atiende gastos corrientes. Igual situación se produce en los demás Pliesogs de mayor tamaño en el departamento. Solamente los ministerios del gobierno nacional e INADE vuelcan mayoritariamente sus recursos a los gastos de capital.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Las necesidades de inversión del departamento de Ayacucho apenas son atendidas parcialmente por lo asignado en el Presupuesto de apertura 2003 al Gobierno Regional (menos de 6 millones de soles). Como ocurre en las demás regiones esta cifra contrasta con la asignación de recursos potenciales de inversión proveniente de la eliminación de exoneraciones tributarias. En el caso de Ayacucho, de hacerse efectivo ese financiamiento con gastos tributarios, la inversión total del gobierno Regional se elevaría a cerca de 50 millones de soles, habiéndose multiplicado más de ocho veces. Dicho ejercicio formulado por el MEF considera además una distribución de esos recursos virtuales, privilegiando a los sectores Transportes y Saneamiento (Cuadro 49) con más de la mitad de ese gasto; mientras que

64

Agricultura, un sector tradicionalmente considerado como prioritario en el departamento recibiría el 10% del gasto tributario.

Cuadro 49: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, AYACUCHO 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 12.9 29.4Agricultura 4.4 10.0Agua 6.4 14.6Desague 11.1 25.3Electricidad 9.1 20.7TOTAL 43.9 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

En cuanto a fuentes de financiamiento del presupuesto departamental (Cuadro 50), la contribución ampliamente mayoritaria de los recursos Ordinarios (68%) se encuentra, sin embargo, dentro de los rangos que prevalecen en el resto del país. Lo mismo puede afirmarse respecto de las otras fuentes, particularmente los recursos directamente recaudados y el endeudamiento externo que en conjunto aportan casi el 12% del presupuesto departamental total. Los recursos de privatización sostienen un 7% del gasto total departamental, pero respecto a las inversiones solamente del Gobierno Regional constituyen la fuente casi exclusiva de financiamiento con un 97%. Esta situación es, de otro lado, consecuencia de que las otras fuentes del Gobierno Regional alcanzan niveles mínimos (el canon, por ejemplo) o son inexistentes como es el caso de las rentas de aduanas.

Cuadro 50: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, AYACUCHO 2003.

(En nuevos soles)  Fuente %

Recursos Ordinarios 345,355,316 68.8

Canon y Sobrecanon 50,374 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 2,033,660 0.4Fondo de Compensación Municipal 57,000,000 11.4Recursos Directamente Recaudados 26,256,822 5.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 32,882,804 6.5Donaciones y Transferencias 3,015,846 0.6Recursos Privatización 35,498,187 7.1Total General 502,093,009 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Entre las cinco Funciones principales que dan cuenta del 92% del presupuesto total dell departamento de Ayacucho, predominan claramente Asistencia y Educación,

65

que tienen tamaños aproximadamente equivalentes y abarcan entre ambas más de las dos terceras partes del gasto total departamental (Cuadros 51 y 51-A). Pero mientras Asistencia gasta el 55% en proyectos, y bienes de capital, Educación, como ocurre en todas las regiones, gasta entre el 90 y 95% en rubros corrientes (planilla, bienes y servicios).

Cuadro 51: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AYACUCHO 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 175,419,501 11,619,231 187,038,732ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 71,449,895 85,377,596 156,827,491SALUD Y SANEAMIENTO 52,083,577 9,710,968 61,794,545AGRARIA 7,031,445 27,340,026 34,371,471TRANSPORTE 8,890,651 12,507,321 21,397,972RESTO DE FUNCIONES 18,628,482 22,034,316 40,662,798Total Departamento 333,503,551 168,589,458 502,093,009

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 51-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, AYACUCHO 2003.

(Estructura Porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 52.6 6.9 37.3ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 21.4 50.6 31.2SALUD Y SANEAMIENTO 15.6 5.8 12.3AGRARIA 2.1 16.2 6.8TRANSPORTE 2.7 7.4 4.3RESTO DE FUNCIONES 5.6 13.1 8.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Es destacable en Ayacucho la importancia que posee la función Agraria. Aunque en cifras absolutas su volumen es reducido (34 millones de soles), significa casi un 7% del gasto total del departamento, proporción apreciablemente superior al promedio de las demás regiones. Los estimados que hemos realizado en otra sección de este documento, muestra a ayacucho como uno de los departamentos de más alta intensidad en el uso de recursos públicos para fines agrarios (Cuadro 16, Cap.IV). En cambio, a pesar del grado de pobreza existente, la función asistencia, siendo de gran magnitud en términos absolutos, su peso en el presupuesto departamental total es menor al promedio registrado en las demás regiones del país.

La Función Agraria , se reparte entre 6 pliegos, de los cuales dos tienen importancia determinante: el MINAG que administra más de la mitad de los recursos de la función y el INADE con más del 40% (Cuadro 52). En lo que respecta al función Transportes como en el resto de regiones predomina el MTC, pero las presencia del Gobierno Regional es relativamente mayor a la del resto de departamentos.

Cuadro 52: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, AYACUCHO 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de Estructura

66

Capital % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 420000 1.4INADE 12,303,215 41.2INIA 61255 0.2INRENA 341,100 1.1MINAG 14,775,776 49.5SENASA 231,749 0.8Gob. Regionales 1,706,931 5.7

TOTAL F. AGRARIA 29,840,026 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 11,004,621 81.1Gob. Regionales 2,560,146 18.9

TOTAL F. TRANSPORTES 13,564,767 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

En orden de importancia los principales programas que el Presupuesto 2003 preve desarrollar en el departamento son Promoción y Asistencia Social y Comunitaria con un gasto del orden de los 90 millones de soles a cargo del gobierno nacional y los Programas de Educación Primaria y secundaria ejecutados por el Gobierno Regional 0por unos 120 millones de soles, más Salud Individual que supone otros 20 millones de soles. Los Programas de la función Agraria se refieren a Promoción de la Producción, Extensión Rural, Preservación de Recursos naturales Renovables ejecutados en mayor proporción por el gobierno nacional a través del MINAG y las demás dependencias del sector agrario. Transporte Terrestre es un programa al que se le han asignado unos 20 millones de soles, de los cuales una quinta parte manejará el gobierno Regional.

Los proyectos principales guardan relación con los programas mencionados, y la mayor parte de ellos referidos a Transportes, Agro, Salud y Educación se consideran por el MEF “en proceso de viabilidad”. En el cuadro 53 aparecen los de mayor magnitud entre los que se encuentran ya aprobados en el Presupuesto 2003, a cargo del Gobierno Regional.

Cuadro 53: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL AYACUCHO 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 203,236TRANSPORTE Constr. Y Rehabilitación de Inmuebles 174,146

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

67

6.6. CAJAMARCA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto 2003 para el departamento de Cajamarca incluye 31 Pliegos de muy diverso tamaño en cuanto al volumen de recursos que manejan. Los cinco Pliegos mayores que reúnen el 90% del presupuesto departamental son, además del Consejo Nacional de Descentralización (recientemente creado y que maneja los recursos del FONCOMUN y Vaso de Leche), FONCODES (encargado de los programas sociales) y los ministerios del gobierno nacional del sector Salud y Energía y Minas (Cuadros 54 y 54-A). La presencia de esta última entidad guarda relación con el peso creciente de las actividades mineras en Cajamarca.

El Gobierno Regional responde por el 44% del presupuesto total departamental, aunque su presencia se relaciona básicamente con programas de funcionamiento permanente y otros rubros del gasto corriente. De todos modos el volumen de recursos a su cargo supera al de todos los ministerios del gobierno nacional en conjunto con presencia en Cajamarca.

Cuadro 54: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, CAJAMARCA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR CAJAMARCA 379,351,248 12,342,811 391,694,059CND 22,000,000 155,381,511 177,381,511MEM   51,793,656 51,793,656FONCODES   44,657,966 44,657,966MINSA 37,451,974 2,658,440 40,110,414RESTO PLIEGOS  115,830,209 61,621,101 177,451,310Total Departamento 554,633,431 328,455,485 883,088,916

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 54-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, CAJAMARCA 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR CAJAMARCA 68.4 3.8 44.4CND 4.0 47.3 20.1MEM 0.0 15.8 5.9FONCODES 0.0 13.6 5.1MINSA 6.8 0.8 4.5 RESTO PLIEGOS 20.9 18.8 20.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

El gasto departamental se distribuye entre un 63% para gastos corrientes y 37% para gastos de capital. Los Pliegos de mayor vocación inversionista son FONCODES y Energía y Minas, y Agricultura; mientras lo contrario sucede con el propio Gobierno Regional y el sector Salud y Educación entre los Pliegos más grandes. Es de mencionar que el Gobierno Regional de Cajamarca es uno de los de más baja intensidad en gastos de capital, en comparación con el resto de regiones del país

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

68

El Gobierno Regional de Cajamarca tiene asignados cerca de 11 millones de soles para inversiones en el 2003, sostenidos en casi un 70% por el canon que recibe, y el resto serían financiado con privatizaciones. Según la propuesta del MEF, el monto de inversión de Cajamarca llegaría a 130 millones de soles si se anularan las exoneraciones tributarias. Esta posibilidad políticamente difícil y puramente virtual, ha permitido como ejercicio identificar, sin embargo, las principales necesidades del departamento que podrían ser atendidas con esos recursos potenciales (Cuadro 55). Obras de vialidad y apoyo al Agro figuran como los usos más importantes

Cuadro 55: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, CAJAMARCA 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 32.7 27.3Agricultura 22.3 18.6Agua 14.7 12.3Desague 26.0 21.7Electricidad 24.1 20.1TOTAL 119.8 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

El financiamiento del gasto departamental total revela un perfil muy cercano al promedio de las demás regiones del país. La fuente mayoritaria son los Recursos Ordinarios que cubren casi las dos terceras partes del presupuesto del departamento (Cuadro 56). El canon pesa poco (menos del 5%) en el contexto departamental, pero sí es importante en el financiamiento sólo del gobierno regional. El endeudamiento externo es relativamente alto (pesa un 10%) pero financia programas que el gobierno nacional ejecuta en el departamento.

Cuadro 56: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, CAJAMARCA 2003.

(En nuevos soles)

Fuente %

Recursos Ordinarios 550,934,858 62.4Canon y Sobrecanon 37,150,562 4.2Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 7,030,855 0.8Fondo de Compensación Municipal 89,000,000 10.1Recursos Directamente Recaudados 50,854,328 5.8Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 91,155,964 10.3Donaciones y Transferencias 3,073,929 0.3Recursos Privatización 53,888,420 6.1Total General 883,088,916 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

(iv) Gasto departamental según Funciones.

69

Visto el Presupuesto departamental organizado en Funciones, las cinco principales absorben el 90% del gasto total del departamento. Asistencia y Educación manejan recursos de magnitud equivalente cada una a un tercio del gasto total (Cuadros 57 y 57-A). El tercio restante es utilizado por la Función Salud y en menor proporción por Agraria Transportes. En Cajamarca los programas de la Función Asistencia utilizan mayor equipamiento e inversión, por lo que casi dos tercios de su presupuesto se orienta a los gastos de capital, lo cual no es usual en las demás regiones.

Cuadro 57: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, CAJAMARCA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 115,127,695 201,698,856 316,826,551EDUCACION Y CULTURA 293,788,035 9,637,139 303,425,174SALUD Y SANEAMIENTO 105,662,080 10,785,621 116,447,701AGRARIA 7,428,044 26,555,026 33,983,070TRANSPORTE 11,655,381 22,236,541 33,891,922RESTO DE FUNCIONES 20,972,196 57,542,302 78,514,498Total Departamento 554,633,431 328,455,485 883,088,916

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

Cuadro 57-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, CAJAMARCA 2003.

(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 20.8 61.4 35.9EDUCACION Y CULTURA 53.0 2.9 34.4SALUD Y SANEAMIENTO 19.1 3.3 13.2AGRARIA 1.3 8.1 3.8TRANSPORTE 2.1 6.8 3.8RESTO DE FUNCIONES 3.8 17.5 8.9Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia

Las Funciones más importantes en cuanto a promover la producción e infraestructura, es decir Agraria y Transportes, gastan relativamente más en rubros de capitalización. En la Función Agraria más de la mitad de los recursos es manejado por INADE, mientras el MINAG sólo controla un tercio (Cuadro 58). El resto es distrtibuido entre otros cuatro pliegos de menor dimensión.En Transportes el dominio del MTC (80%) se acompaña de una participación creciente del Gobierno regional en inversiones viales conducidas por un plan vial que busca supwerar la dispersión y descoordinación existentes.

(v) Programas y Proyectos principales.

De modo similar al resto de regiones, en Cajamarca los principales programas que se ejecutarán dentro del Presupuesto 2003 son los de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria, a cargo del gobierno nacional (MINDES) con más de 220 millones de

Cuadro 58: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, CAJAMARCA 2003.

(En nuevos soles)

70

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCIÓN AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 18,701,411 55.4INIA 106400 0.3INRENA 1,004,507 3.0MINAG 12,380,911 36.7SENASA 261,446 0.8Gob. Regionales 1,322,831 3.9

TOTAL F. AGRARIA 33,777,506 100.0

FUNCIÓN TRANSPORTES

MTC 14,760,424 81.3Gob. Regionales 3,400,562 18.7

TOTAL F. TRANSPORTES 18,160,986 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia

soles, y los de Educación Primaria y Secundaria por cuenta del Gobierno Regional con 144 y 72 millones de soles, respectivamente. Salud Individual y Salud colectiva son, en cambio, programas ejecutados tanto por el MINSA como por el gobierno Regional. Similar es la situación de los programas más importantes de la Función Agraria como son Promoción de la Producción, Promoción y Extensión Rural y Preservación de los Recursos Naturales, que en conjunto suman alrededor de 30 millones de soles.

Los Proyectos y Actividades que tienen que ver con los programas mencionados son los de Desarrollo de la Educación, Atención Básica y Especializada de Salud. Conservación de Carreteras, Apoyo al Pequeño Productor rural e Infraestructura de riego. El Gobierno Regional de Cajamarca desrrollará de modo directo los Proyectos que aparecen en el cuadro 59.

Cuadro 59: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL CAJAMARCA 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 134,000

  Atención de Emergencias - Chota 60,000

  Apoyo Obras de Emergencia - Cutervo 50,000  Apoyo Obras de Emergencia - Jaén 20,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia

6.7. CUSCO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

En el departamento del Cusco el Presupuesto total 2003 que le corresponde está formado por 38 Pliegos y asciende a 853 millones de soles. Los cinco Pliegos mayores responden por el 89% del gasto total departamental; y de modo más marcado que en otras regiones, en el Cusco el Gobierno Regional en cuanto a la magnitud de recursos que tiene bajo su control se encuentra a considerable distancia del resto de los Pliegos, sobre todo de los ministerios del gobierno nacional que cuentan con organismos desconcentrados en el departamento. El Gobierno Regional durante el 2003 ejecutará un gasto de 391 millones de soles, esto es el 46% del presupuesto total del departamento, para atender principalmente programas permanentes que implican gasto corriente (Cuadros 60 y

71

60-A) . Aún así, destina 9% a gastros de capital, proporción que representa una de las más altas en comparación con otras regiones del país.

Cuadro 60: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, CUSCO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR CUSCO 357,761,201 33,343,102 391,104,303CND 18,000,000 126,772,726 144,772,726UNSAAC 53,775,657 5,491,626 59,267,283MTC 6,920,243 33,620,893 40,541,136ONP 36,989,393 36,989,393RESTO PLIEGOS 86,130,472 94,062,777 180,193,249Total Departamento 559,576,966 293,291,124 852,868,090

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia

Cuadro 60-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, CUSCO 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR CUSCO 63.9 11.4 45.9CND 3.2 43.2 17.0UNSAAC 9.6 1.9 6.9MTC 1.2 11.5 4.8ONP 6.6 0.0 4.3RESTO PLIEGOS 15.4 32.1 21.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia

A nivel de todo el departamento el gasto de capital ocupa un 34% del presupuesto, siendo las entidades de mayor orientación inversionista FONCODES, y los ministerios del gobierno nacional el MTC, MINAG, MVC, MINCEXT. Como sucede en el resto de regiones, el MINED, la Universidad, y otras entidades como la ONP tienen mayoritaria orientación hacia el gasto corriente. De todos modos, cusco es un departamento con una intensidad de gasto de capital superior al promedio nacional, tanto a nivel de todo el departamento como específicamente en lo que se refiere al Gobierno Regional.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

El Gobierno Regional del Cusco recibe como Presupuesto de apertura 2003 para inversiones unos 32 millones de soles, cifra que aunque insuficiente para sus necesidades, es de todos modos una de las más altas del país, después de los gobiernos regionales de Loreto y Ucayali.

Las necesidades de inversión atendidas han sido identificadas sectorialmente por el MEF en un ejercicio virtual de asignación de recursos adicionales por concepto de gastos tributarios provenientes de la eliminación de las exoneraciones. En el caso del Cusco, la asignación potencial por este concepto es de 68 millones de soles que, según el MEF, podrían distribuirse en inversiones sobre todo de Transportes, Saneamiento y Agricultura (Cuadro 61). Si este monto adicional se hiciera efectivo, las inversiones del Gobierno Regional del Cusco pasarían a ser de 110 millones de soles, tres y media veces más de lo asignado realmente.

72

Cuadro 61: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, CUSCO 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 21.1 31.0Agricultura 11.4 16.8Agua 10.4 15.3Desague 16.9 24.9Electricidad 8.2 12.1TOTAL 68.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Dos tercios del gasto total departamental del Cusco (incluyendo todos los Pliegos) se cubren con Recursos Ordinarios (Cuadro 62). Las siguientes fuentes de financiamiento en importancia son el FONCOMUN dirigido a los gobiernos municipales, y el endeudamiento externo, que en este caso es uno de los más altos que departamento alguno tiene en el país. La privatización deberá aportar un 7% al presupuesto total departamental. Cuando se trata solamente del Gobierno Regional, los recursos de privatización financian el 80% de la inversión, mientras que el saldo (20%) es cubierto casi íntegramente con los recursos de endeudamiento externo.

Cuadro 62: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, CUSCO 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 563,664,5

46 66.1Canon y Sobrecanon 38,812 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 7,303,631 0.9Fondo de Compensación Municipal 94,000,000 11.0Recursos Directamente Recaudados 78,041,487 9.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 46,837,319 5.5Donaciones y Transferencias 2,516,392 0.3Recursos Privatización 60,465,903 7.1Total General 852,868,090 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

(iv) Gasto departamental según Funciones.

El Presupuesto 2003 asignado al departamento se ejecuta a través de 14 Funciones presupuestales. Las cinco principales, analizadas a lo largo de todo el documento, para el caso del Cusco suman en conjunto el 95% del presupuesto departamental total, lo que constituye uno de los niveles más altos de concentración. Asistencia y Educación son las Funciones de mayor peso, y entre ambas absorben más del 7=% del gasto total departamental (Cuadros 63 y 63-A). En términos absolutos, las cifras de las Funciones Agraria y Transportes son de menor magnitud, pero en términos relativos el porcentaje que representan es de los más altos en comparación con el resto de regiones. Hay que destacar que el departamento del Cusco muestra la más alta intensidad en uso de recursos para fines agrarios en el país.

73

Cuadro 63: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, CUSCO 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 157,139,336 167,945,362 325,084,698EDUCACION Y CULTURA 258,419,508 18,978,344 277,397,852SALUD Y SANEAMIENTO 82,163,629 15,359,976 97,523,605TRANSPORTE 11,000,864 43,995,138 54,996,002AGRARIA 11,146,380 40,694,033 51,840,413

RESTO DE LAS FUNCIONES 39,707,249 6,318,27

1 46,025,52

0 Total Departamento 559,576,966 293,291,124 852,868,090

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

Cuadro 63-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, CUSCO 2003.(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 28.1 57.3 38.1EDUCACION Y CULTURA 46.2 6.5 32.5SALUD Y SANEAMIENTO 14.7 5.2 11.4TRANSPORTE 2.0 15.0 6.4AGRARIA 2.0 13.9 6.1RESTO DE LAS FUNCIONES 7.1 2.2 5.4Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia

La Función Agraria se reparte entre 6 pliegos, siendo el Gobierno Regional el mayor y que da cuenta de casi la mitad de los recursos que atienden al agro regional. El MINAG maneja un tercio de esos recursos y el INRENA aparece con un importante 16%, encargado de programas de manejo de aguas y bosques en la región. En Transportes, la presencia del gobierno regional alcanza a un importante 18% (Cuadro 64).

(v) Programas y Proyectos principales.

El esquema de distribución de responsabilidades de los Programas que se ejecutan en el departamento del Cusco es básicamente el mismo que puede encontrarse en las otras regiones del país. Por un lado el Programa más grande de Promoción y Asistencia Social y comunitaria corresponde siempre al gobierno nacional a través del MINDES. En el caso del Cusco este Programa maneja 187 millones de soles, y el Programa de Previsión 125 millones. A continuación vienen los Programas de

Cuadro 64: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, CUSCO 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 875,000 2.1INIA 172005 0.4INRENA 6,683,590 15.7MINAG 14,018,628 32.9

74

SENASA 234,048 0.5Gob. Regionales 20,657,762 48.4

TOTAL F. AGRARIA 42,641,033 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 33,620,893 82.2Gob. Regionales 7,290,000 17.8

TOTAL F. TRANSPORTES 40,910,893 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.

Elaboración: propia

Educación Primaria, Secundaria e Inicial a cargo exclusivamente del gobierno Regional con presupuestos del orden de 100, 56 y 18 millones de soles, respectivamente. Los Programas referidos a Salud son ejecutados tanto por el MINSA como por el gobierno regional. El más importante es el de Salud Individual que gasta 64 millones de soles, siendo ejecutado por el Gobierno Regional el 64% de este monto. Similar situación existe en el Sector Agrario: los Programas de Promoción de la Producción, Preservación de Recursos Naturales Renovables y Promoción y Extensión Rural cuentan con recursos del orden de los 21, 13 y 7 millones de soles, y en ellos participa el MINAG e INRENA, así como el Gobierno Regional, sobre todo en la promoción productiva y el manejo de recursos naturales.

Los Proyectos administrados directamente por el Gobierno Regional reflejan su fuerte intervención en las Funciones Agraria y Transportes según se muestra en el Cuadro 65. Pequeñas irrigaciones y obras de construcción de carreteras en la red vial departamental ocupan los lugares principales. Existen además otros proyectos en proceso de viabilidad correspondientes a Asistencia y a Transportes.

Cuadro 65: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL CUSCO2003

(En nuevos soles)

Función Proyecto MontoAGRARIA Gestión de Proyectos 5,450,000  Irrigación Mollepata 4,500,000  Irrigación Limatambo 1,700,000  Irrigación Uchucarcco 1,700,000  Irrigación Maras 1,500,000TRANSPORTE Constr. y Mejoram. Carretera Cusco - Paccarectambo - Santo Tomás 3,000,000  Construcción de Carretera Ollantaytambo – Occobamba 1,790,000  Constr. Carretera Ollantaytambo - Hidroeléctrica - Santa Teresa 500,000  Mejoramiento Carretera Huarocondo – Pachar 500,000

ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo social y obras de emergencia 500,000Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.

Elaboración: propia

6.8. HUANCAVELICA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Entre los departamentos del área andina del país, Huancavelica presenta una estructura presupuestal con menores grados de concentración. De los 31 Pliegos que conforman el Presupuesto departamental, los cinco mayores captan el 82% del gasto total departamental (Cuadros 66 y 66-A). El Pliego más grande es el Gobierno Regional, que en el caso de Huancavelica representa el 38% del presupuesto total, proporción menor a la que existe en los otros departamentos andinos. Pero de todos modos el Gobierno Regional de Huancavelica constituye una unidad presupuestaria seis veces mayor que la siguiente, FONCODES, si exceptuamos al Consejo Nacional de Descentralización, Pliego recientemente creado para cumplir

75

funciones específicas en este período de transición (incluye la transferencia a los gobiernos locales del FONCOMUN y de los recursos del Programa Vaso de Leche y más adelante gestionará el FONCOR y el FIDE).

Cuadro 66: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, HUANCAVELICA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR HUANCAVELICA 137,341,667 23,171,720 160,513,387CND 9,000,000 107,307,714 116,307,714FONCODES   26,544,099 26,544,099MTC 1,200,000 18,199,585 19,399,585MINSA 8,631,169 9,732,337 18,363,506RESTO PLIEGOS 47,421,537 25,578,336 72,999,873Total Departamento 203,594,373 210,533,791 414,128,164Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 66-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, HUANCAVELICA 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR HUANCAVELICA 67.5 11.0 38.8CND 4.4 51.0 28.1FONCODES 0.0 12.6 6.4MTC 0.6 8.6 4.7MINSA 4.2 4.6 4.4RESTO PLIEGOS 23.3 12.1 17.6Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

En Huancavelica tienen presencia siete oficinas desconcentradas de los ministerios del gobierno nacional, siendo dos las más importantes que actúan en áreas clave para atender las necesidades del departamento: Transportes y Salud.

Los 414 millones de soles del presupuesto total de Huancavelica se destinan en un 49% a gasto corriente y un 51% a gastos de capital. El gran peso de FONCODES, CND y Ministerio de Transportes ( y en menor grado Salud), pliegos que tienen una amplia vocación por el gasto de inversión, explica esta marcada orientación del presupuesto departamental. Aún el Gobierno Regional, mostrando un uso ampliamente mayoritario de recursos en gasto corriente, tiene un nivel de inversiones superior al promedio de todos los gobiernos regionales del país. Todo ello conduce a situar a Huancavelica como un departamento que en cuanto a presupuesto público posee uno de los índices más altos de intensidad de gasto de capital, tanto a nivel departamental total como en lo que se refiere solo al Gobierno Regional (Cuadro 15, Cap- IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

En el caso de Huancavelica el margen de incremento en el presupuesto de inversión del Gobierno Regional por el uso del gasto tributario es menor que en otros departamentos. Ello porque la economía regional, pobre en recursos y con escaso dinamismo, no permite contar con magnitudes más grandes de exoneraciones tributarias. De todos modos, la asignación de recursos de inversión en el presupuesto de apertura de 23 millones de soles subiría a 61 millones si se hicieran

76

efectivos los gastos tributarios planteados en un nivel solamente virtual o potencial por el MEF en la formulación del Presupuesto 2003.

El destino posible de esos recursos, según lo identifica el MEF, sería en una cuarta parte para inversiones de transportes; otra cuarta parte se orientaría a obras de saneamiento, y el resto casi en tres partes iguales atendería necesidades de inversión en electricidad, agua y agricultura (Cuadro 67)

Cuadro 67: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, HUANCAVELICA 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 9.8 25.7Agricultura 6.1 16.0Agua 6.5 17.0Desague 9.0 23.6Electricidad 6.8 17.8TOTAL 38.2 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Sin dejar de ser la fuente mayoritaria en el financiamiento del presupuesto departamental, los Recursos Ordinarios (Cuadro 68) pesan en Huancavelica proporcionalmente menos que en otros departamentos del país. Representan poco más de la mitad; a su vez, la presencia del canon (de origen hidroenergético) es comparativamente alta, y lo es más todavía la participación de los recursos de privatización en el financiamiento del gasto total departamental. Si este último dato, lo referimos solamente al gobierno regional, veremos que la privatización aporta el 60% del total de recursos de inversión que manejará directamente este organismo durante el año 2003.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Entre todas las Funciones presupuestales que tienen lugar en Huancavelica, las cinco principales ostentan una muy alta concentración al captar el 97% del gasto total del departamento. Las dos mayores representan casi las tres cuartas partes de todo el presupuesto departamental (Cuadros 69 y 69-A). Acompañando esta elevada concentración, el vuelco de los presupuestos por Función hacia los gastos

Cuadro 68: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, HUANCAVELICA 2003.

(En nuevos soles)  Fuente %

Recursos Ordinarios 215,554,329 52.0Canon y Sobrecanon 46,468,674 11.2Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 6,723,393 1.6Fondo de Compensación Municipal 51,000,000 12.3Recursos Directamente Recaudados 8,349,778 2.0Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 20,750,368 5.0Donaciones y Transferencias 6,342,522 1.5

77

Recursos Privatización 59,039,100 14.3Total General 414,228,164 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

de capital es también evidente. La Función Asistencia, dotada del mayor volumen de recursos, ejecuta programas y proyectos altamente intensivos en inversión; de allí que casi el 80% de su presupuesto sea para gastos de capital, siendo esta proporción la más alta del país.

Cuadro 69: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, HUANCAVELICA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 43,120,400 138,003,578 181,123,978EDUCACION Y CULTURA 107,108,933 11,582,815 118,691,748SALUD Y SANEAMIENTO 32,928,035 15,380,018 48,308,053TRANSPORTE 7,204,830 25,217,699 32,422,529AGRARIA 3,444,300 15,684,395 19,128,695RESTO DE FUNCIONES 9,787,875 4,665,286 14,453,161Total Departamento 203,594,373 210,533,791 414,128,164

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 69-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, HUANCAVELICA 2003.

(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 21.2 65.5 43.7EDUCACION Y CULTURA 52.6 5.5 28.7SALUD Y SANEAMIENTO 16.2 7.3 11.7TRANSPORTE 3.5 12.0 7.8AGRARIA 1.7 7.4 4.6RESTO DE FUNCIONES 4.8 2.2 3.5Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La función Agraria, a pesar de su reducido tamaño presupuestal (pesa menos del 5%) absorbe recursos en proporción mayor al promedio nacional. Por ello Huancavelica muestra en el contexto nacional una alta intensidad en el uso de recursos públicos para la Función Agraria (Cuadro 16, Cap. IV).

La importancia del Gobierno Regional se revela, de otra parte, en la distribución de la función Agraria entre los Pliegos que la ejecutan en el departamento. Después del MINAG, el Gobierno Regional responde por un 27% de la función, situándose por encima del INADE. De igual modo es significativa la presencia del gobierno Regional (30%) en la distribución de la función Transportes (Cuadro 70).

Cuadro 70: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, HUANCAVELICA 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

78

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 4,070,000 26.0INIA 0 0.0INRENA 115,200 0.7MINAG 7,187,082 45.8SENASA 77,341 0.5Gobierno Regional 4,231,772 27.0

TOTAL F. AGRARIA 15,681,395 100.0FUNCION

TRANSPORTESMTC 18,199,585 70.0Gobierno Regional 7,811,933 30.0

TOTAL F. TRANSPORTES 26,011,518 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

La composición del Presupuesto 2003 de Huancavelica, según Programas, repite en buena medida el perfil y las proporciones existentes en los demás departamentos del país. El Programa de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria, a cargo del gobierno nacional, es el de mayor tamaño (147 millones de soles) y triplica al programa siguiente, Educación Primaria (49 millones) ejecutado por el gobierno Regional.

Los demás Programas de importancia como son Salud Individual, Transporte Terrestre y Promoción de la Producción Agraria se encuentran compartidos entre los respectivos ministerios del gobierno regional y el Gobierno Regional, siendo mayor la presencia regional (más de la mitad) en el Programa de apoyo al agro.

Las Actividades y Proyectos de mayor tamaño se hallan a cargo de las dependencias del gobierno nacional. Por su parte, el Gobierno Regional ejecuta directamente una cartera diversificada de Proyectos de menor escala. Los más importantes aparecen en el Cuadro 71.

Cuadro 71: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL HUANCAVELICA 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

AGRARIA Construcción Canal de Irrigación Acobamba 2,800,000TRANSPORTE Construcción de Carretera Palca - Ampurco 1,500,000  Constr. de Carretera Pampalibre - Chancahuasi 510,000ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Atención Obras de Emergencias - Huancavelica 900,000  Atención Obras de Emergencias - Angaraes 400,000  Atención Obras de Emergencias - Huaytará 350,000EDUCACION Y CULTURA Equipamiento de Mobiliario Escolar Huancavelica 675,000  Equipamiento de Mobiliario Escolar Churcampa 650,000  Equipamiento de Mobiliario Escolar Angaraes 553,000  Equipamiento de Mobiliario Escolar Huaytará 400,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

79

6.9. HUÁNUCO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

El Presupuesto 2003 del total del departamento de Huánuco se encuentra repartido entre 32 Pliegos. Como en todos los casos, el Gobierno Regional resulta el Pliego de mayor dimensión (Cuadros 72 y 72-A). Es seguido por el MTC, que viene a ser el ministerio de mayor peso en el departamento, por la presencia de un programa de obras viales de significación, colocándose por encima de las demás dependencias ministeriales.

Los otros pliegos de importancia presupuestal poseen reducida significación como agencias de gobierno: el CND recientemente creado para funciones de coordinación del proceso de descentralización, y la ONP, organismo encargado de la función provisional. El otro Pliego importante corresponde a la Universidad Nacional Hermilio Valdizán, cuyo papel en la región debería potenciarse como factor de desarrollo. Más abajo se encuentra otra institución de educación superior: la Universidad Agraria de la Selva, y solo después vienen las dependencias ministeriales de Salud y Educación.

Cuadro 72: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, HUÁNUCO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR HUÁNUCO 183,966,298 15,013,894 198,980,192MTC 6,255,934 111,396,199 117,652,133CND 13,000,000 77,566,888 90,566,888UNHV 18,750,000 4,520,000 23,270,000ONP 21,168,579   21,168,579RESTO PLIEGOS 62,653,509 31,782,927 94,436,436Total Departamento 305,794,320 240,279,908 546,074,228

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 72-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, HUÁNUCO 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR HUÁNUCO 60.2 6.2 36.4MTC 2.0 46.4 21.5CND 4.3 32.3 16.6UNHV 6.1 1.9 4.3ONP 6.9 0.0 3.9RESTO PLIEGOS 20.5 13.2 17.3Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El 56% del presupuesto total del departamento de Huánuco se dedica a gasto corriente y el 44% a gasto de capital. Esta última cifra es una proporción que destaca en el ámbito nacional por su relativamente alto nivel de uso del presupuesto para capitalización, y se corresponde a la ubicación media alta de Huanuco en términos de intensidad de gasto de capital (Cuadro 15, Cap. IV). Esn buena medida ello se explica por la elevada significación del Pliego MTC que destina

80

el 95% de sus recursos a inversiones, absorbiendo cerca de la mitad de todo el gasto de capital realizado en el departamento.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Dada la asignación recibida por el Gobierno Regional de Huánuco para su presupuesto de inversiones (13.6 millones de soles), podría esperar que esa cifra se multiplique por cinco si se hiciera efectivo el desembolso de gastos tributarios estimado por el MEF en el Presupuesto 2003. Aunque Huánuco no se encuentra entre los departamentos más favorecidos por este ejercicio de asignación de recursos potenciales para las regiones (se encuentra en un rango intermedio), de todos modos las cifras planteadas por el MEF comportan un nivel de expectativas significativo. En esa misma línea debe tenerse en cuenta las áreas de inversión que el mismo MEF ha considerado como posible empleo de los recursos adicionales de inversión (53.5 millones de soles). En primer término se identifican necesidades de inversión en Transportes y Saneamiento (Cuadro 73), lo que absorbería la mitad de los recursos. La otra mitad se distribuiría en partes casi iguales entre Agricultura, Agua y Electricidad.

Cuadro 73: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, HUÁNUCO 2003(En millones de soles)

Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 13.4 25.0Agricultura 8.9 16.6Agua 9.8 18.3Desague 11.7 21.8Electricidad 9.8 18.3TOTAL 53.6 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

El total del presupuesto departamental de Huánuco es cubierto mayoritariamente en un 62% por Recursos Ordinarios (Cuadro 74), proporción ubicada en torno al promedio existente en el resto del país.

La región no cuenta con renta de aduanas y los ingresos por canon son insignificantes. Por ello además del FONCOMUN destinado a los gobiernos locales, el resto del presupuesto total del departamento se atiende básicamente con endeudamiento externo en un 14%, nivel que debe ser considerado alto en comparación con las demás regiones. En cambio, los recursos directamente recaudados son de pequeña magnitud; y en cuanto a la privatización, estos recursos si bien representan un 8% en relación al presupuesto departamental total, tienen, por el contrario, una elevada incidencia en el financiamiento del gobierno regional, pues sostienen las tres cuartas partes de su presupuesto de inversiones. Ello indica que el Gobierno Regional de Huánuco forma parte del grupo altamente dependiente de los ingresos por privatización.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

En la distribución presupuestal según Funciones, Huanuco destaca por un dato significativo: Educación es la Función más importante del gasto total del

Cuadro 74: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, HUÁNUCO 2003.

81

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 338,713,

177 62.0Canon y Sobrecanon 222,264 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 7,187,119 1.3Fondo de Compensación Municipal 50,000,000 9.2Recursos Directamente Recaudados 29,196,447 5.3Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 76,732,708 14.1Donaciones y Transferencias 1,100,187 0.2Recursos Privatización 42,822,326 7.8Total General 545,974,228 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

departamento (Cuadros 75 y 75-A), hecho que no ocurre en el resto del país. Se revela aquí el lugar alcanzado y la magnitud de recursos en manos de las dos universidades regionales, así como la incidencia de los Programas de Educación Primaria y Secundaria administrados por el Gobierno Regional. Otra forma de manifestarse esta situación singular es que en la estimación realizada respecto de la intensidad relativa de las funciones presupuestales de los gobiernos regionales, el de Huánuco destaca por la alta intensidad de la función Educación, una de las mayores del país. (Cuadro 15, Cap. IV).

La Función Asistencia y Previsión Social alcanza las dimensiones y características similares a las de otras regiones, y luego se ubica la función Transportes, que para el conjunto del departamento es una de las más altas en comparación con las demás regiones, en concordancia con la fuerte presencia del Pliego MTC en Huanuco. La Función Agraria, por su parte, es de tamaño menor en cuanto a cifras absolutas, pero desde un punto de vista relativo tiene una dimensión relevante en el departamento, lo cual se traduce en un índice de alta intensidad de uso de recursos en el contexto nacional.

Cuadro 75: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, HUÁNUCO 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACIÓN Y CULTURA 151,793,862 12,037,270 163,831,132ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 76,131,002 85,987,941 162,118,943TRANSPORTE 7,870,092 115,643,969 123,514,061SALUD Y SANEAMIENTO 48,326,481 7,526,351 55,852,832AGRARIA 2,681,485 12,244,358 14,925,843RESTO DE FUNCIONES 18,991,398 6,840,019 25,831,417Total Departamento 305,794,320 240,279,908 546,074,228

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 75-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, HUÁNUCO 2003.

(Estructura porcentual)

82

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACIÓN Y CULTURA 49.6 5.0 30.0ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 24.9 35.8 29.7TRANSPORTE 2.6 48.1 22.6SALUD Y SANEAMIENTO 15.8 3.1 10.2AGRARIA 0.9 5.1 2.7RESTO DE FUNCIONES 6.2 2.8 4.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

En cuanto a la distribución de la Función Agraria entre diversos Pliegos para su ejecución, resulta ostensible la alta participación del Gobierno Regional, por encima del INADE y con un 30% frente al 50% del MINAG (Cuadro 76). Todo lo contrario sucede en Transportes, donde la Función, de gran peso en el departamento, prácticamente es absorbida en su totalidad por el MTC.

Cuadro 76: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, HUÁNUCO 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 1,462,535 11.1INIA 0 0.0INRENA 1,188,483 9.0MINAG 6,531,897 49.4SENASA 82,601 0.6Gob. Regionales 3,956,642 29.9

TOTAL F. AGRARIA 13,222,158 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 111,396,199 96.7Gob. Regionales 3,781,300 3.3

TOTAL F. TRANSPORTES 115,177,499 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

De acuerdo con la situación de predominio del Pliego MTC y de la función Transportes, el Programa de mayor envergadura en el departamento es Transporte Terrestre, ejecutado casi en su integridad por el gobierno nacional a través del MTC. Luego vienen en orden de importancia los Programas de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria también a cargo del gobierno nacional, Educación Primaria, conducido por el Gobierno Regional y Previsión y Salud Individual, estos dos últimos distribuidos entre los ministerios del gobierno nacional y el Gobierno Regional.

En cuanto a los Proyectos y Actividades, resalta en primer lugar el Proyecto de Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Tingo María-Aguaytía con cerca de 100 millones de soles, obra ejecutada por el MTC y que pertenece a la red vial nacional. A continuación están las conocidas Actividades de Desarrollo de la Educación en sus distintos niveles. Por último, en cuanto a Proyectos de ejecución por cuenta del Gobierno Regional (Cuadro 77), estos son de menor escala y se diversifican en obras de irrigación, carreteras y obras de saneamiento.

Cuadro 77: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL HUÁNUCO 2003

83

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

AGRARIA Estudio de Proyectos de Recursos Naturales 1,682,500  Canal de Irrigación Huecrococha III Etapa 600,000  Canal de Irrigación Churubamba IV Etapa 410,000TRANSPORTE Carretera Tantamayo – Monzón 780,000  Carretera Huacaybamba - Cochabamba - Arancay. 600,000  Carretera Caján - Pinra – Huaracillo - Canchabamba 570,000  Carretera Tantamayo - Jircán - Arancay. 500,000  Carretera Acotambo - San Pedro de Chonta 731,300ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Obras de Interés Social y Emergencia 735,000

SALUD Y SANEAMIENTO Agua Potable de San Luis IV Etapa 700,000Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6-10. ICA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Los 577 millones de soles del Presupuesto total departamental de Ica se distribuyen entre 31 Pliegos. Los cinco mayores dan cuenta del 88% del total del gasto, colocándose el Gobierno Regional en primer lugar con 275 millones, con el 48% de los recursos, es decir, casi la mitad del departamento (Cuadros 78 y 78-A). Con ello más que duplica al siguiente Pliego, la ONP. Luego vienen el CND, UNSLG, Poder Judicial, es decir instituciones que no desempeñan funciones ejecutivas de gobierno. Las dependencias ministeriales del gobierno nacional recién aparecen a partir del sexto lugar: MINSA, MINAG, MTC, MINED. Pero aún sumados no llegan a 50 millones de soles. Es decir, la presencia cuantitativa del gobierno nacional es reducida comparada con la que han alcanzado el GR y otros organismos no ejecutivos.

Cuadro 78: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, ICA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR ICA 266,599,622 7,954,991 274,554,613ONP 124,564,540   124,564,540UNSLG 44,551,926 7,011,124 51,563,050CND 6,000,000 36,174,596 42,174,596PODER JUDICIAL 12,309,559 166,837 12,476,396RESTO PLIEGOS 43,936,245 28,089,561 72,025,806Total Departamento 497,961,892 79,397,109 577,359,001

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 78-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, ICA 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR ICA 53.5 10.0 47.6ONP 25.0 0.0 21.6UNSLG 8.9 8.8 8.9

84

CND 1.2 45.6 7.3PODER JUDICIAL 2.5 0.2 2.2RESTO PLIEGOS 8.8 35.4 12.5Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El gasto corriente ocupa el 86% del total departamental y el gasto de capital el 14% Esta distribución que le abre muy poco espacio al esfuerzo de capitalización implica una proporción notoriamente reducida en comparación con el resto de regiones. Debe subrayarse que, de acuerdo a lo asignado por el Presupuesto 2003, Ica, a nivel departamental, registra la más baja intensidad de gasto de capital de todo el país; y a nivel de gobierno regional, ocupa también los últimos lugares (solo por encima de Lambayeque).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

La propuesta elaborada por el MEF de anular exoneraciones tributarias plantea para Ica un salto extraordinario en gastos de inversión. Si esta propuesta se concretase el Gobierno Regional con un presupuesto de apertura de 6.8 millones de soles, recibiría otros 114.4 millones, con lo cual su disponibilidad de recursos de inversión quedaría multiplicada por 18. Este enorme contraste entre una cifra virtual, condicionada a un difícil proceso de anulación de exoneraciones, y la asignación real que recibe el Gobierno Regional, muy por debajo de sus necesidades, plantea, sin embargo, el tema de las exoneraciones tributarias y las expectativas que puede generar en la población la posibilidad de su anulación. Los posibles usos de esos recursos adicionales, se dirigirían en primer término a atender el enorme déficit en obras de Vialidad y Saneamiento (Cuadro 79); y, en menor medida, Agua, electricidad y Agricultura.

Cuadro 79: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, ICA 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 47.1 41.2Agricultura 2.6 2.3Agua 19.7 17.2Desague 29.5 25.8Electricidad 15.5 13.5TOTAL 114.4 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

El presupuesto del total del departamento muestra un perfil de financiamiento muy definido: el 77% proviene de la fuente Recursos Ordinarios (Cuadro 80). El caso de Ica viene a ser el de la más elevada dependencia regional respecto del Tesoro Público que se registra en el país. Ello es consecuencia de la debilidad o ausencia de fuentes alternativas de financiamiento presupuestal. El nivel del canon es mínimo, como lo es el endeudamiento externo. Inclusive la fuente privatización como financiamiento del presupuesto departamental total tiene un nivel reducido, muy por debajo del existente en las demás regiones (pero tratándose del gobierno regi0nal, la privatización aporta los dos tercios de su presupuesto de inversiones). Solamente los Recursos directamente Recaudados presentan un nivel de significación, cercano al 10%, uno de los más altos registrados por las regiones en el país.

85

Cuadro 80: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, ICA 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 446,909,061 77.3Canon y Sobrecanon 5,339,803 0.9Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 26,164,581 4.5Fondo de Compensación Municipal 28,000,000 4.8Recursos Directamente Recaudados 53,078,857 9.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 7,791,436 1.3Donaciones y Transferencias 152,174 0.0Recursos Privatización 11,023,089 1.9Total General 578,459,001 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Desde el punto de vista funcional, el presupuesto departamental de Ica observa una estructura sumamente concentrada: Las cinco funciones principales retienen el 95% del gasto total. La Función Asistencia y Previsión Social, (distribuida en un gran número de Pliegos y unidades ejecutoras) capta más del 45% y la siguiente, educación y cultura, el 30%. Entre ambas responden por más de las tres cuartas partes del presupuesto departamental (Cuadros 81 y 81-A). Salud con 15% completan este perfil donde las tres primeras funciones concentran el 90% del gasto. En cambio, Funciones vinculadas con el fomento productivo e infraestructura, como son Agraria y Transportes apenas reciben entre el 2 y 3 %. Por todo ello las estimaciones realizadas (Cuadro 15, Cap. IV) muestran a Ica como un departamento con intensidad de gasto presupuestal relativamente alta en Educación y Salud, Funciones que a su vez son poco intensivas en gasto de capital. En cambio, las funciones intensivas en capital como Agricultura y Transportes no tienen mayor significación presupuestal.

Cuadro 81: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, ICA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 220,690,293 42,579,408 263,269,701EDUCACION Y CULTURA 162,216,323 8,869,034 171,085,357SALUD Y SANEAMIENTO 73,165,398 6,846,391 80,011,789AGRARIA 4,488,062 15,834,292 20,322,354TRANSPORTE 11,628,437 2,497,028 14,125,465RESTO DE FUNCIONES 25,773,379 2,770,956 28,544,335Total Departamento 497,961,892 79,397,109 577,359,001

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 81-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, ICA 2003.(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 44.3 53.6 45.6

86

EDUCACION Y CULTURA 32.6 11.2 29.6SALUD Y SANEAMIENTO 14.7 8.6 13.9AGRARIA 0.9 19.9 3.5TRANSPORTE 2.3 3.1 2.4RESTO DE FUNCIONES 5.2 3.5 4.9Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

No obstante su poca importancia cuantitativa, resulta de interés conocer qué Pliegos se responsabilizan por las funciones Agraria y Transportes. En el primer caso todas son entidades del gobierno nacional, y en primer lugar del MINAG (Cuadro 82). El Gobierno regional tiene una participación marginal (3%). En el Caso de Transportes la situación es absolutamente inversa: el MTC (gobierno nacional) apenas ejecuta un 11% correspondiendo al Gobierno Regional el peso ampliamente mayoritario de las obras de vialidad regional.

Cuadro 82: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, ICA 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 2,500,000 16.0INIA 0 0.0INRENA 839,549 5.4MINAG 10,120,738 64.9SENASA 1,616,278 10.4Gob. Regionales 512,727 3.3

TOTAL F. AGRARIA 15,589,292 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 282,565 11.4Gob. Regionales 2,200,487 88.6

TOTAL F. TRANSPORTES 2,483,052 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

A una gran distancia del resto, el Programa de Previsión moviliza recursos por 205 millones de soles, de los cuales más de una tercera parte se ejecutan por el Gobierno Regional. Luego el Programa de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria, ejecutado por diversos Pliegos y unidades ejecutoras del gobierno nacional moviliza alrededor de 51 millones de soles. Educación Superior, Educación Secundaria (corresponde al Gobierno Regional), Salud Individual (de ejecución compartida entre el MINSA y el Gobierno Regional), así como Educación Superior son los otros Programas importantes.

Respecto de Proyectos, mientras los mayores referidos a Conservación de Carreteras y obras de Irrigación son asumidos por el MTC y MINAG, el Gobierno Regional se dedica a la ejecución de obras menores, de escaso impacto regional (Cuadro 83).

Cuadro 83: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL ICA 2003

(En nuevos soles)

87

Función Proyecto MontoTRANSPORTE Pavim. Avenida Circunvalación - Nasca 669,091SALUD Y SANEAMIENTO Instalac. Red Alcantarillado Asoc. Vivienda "Las Arenas" Ica 27,445TRANSPORTE Pavim. Carretera Poblados de Parona, Chauchilla y Copara 19,825

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.11. JUNIN.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Al departamento de Junín se destinan en total 948 millones de soles como Presupuesto de apertura 2003, los mismos que son manejados por 37 Pliegos entre organismos del gobierno nacional y otros de carácter regional. Los cinco primeros Pliegos son responsables del 85% del gasto total del departamento.

Como sucede en todas las regiones, el Gobierno Regional es el Pliego de mayor tamaño, y en el caso de Junín maneja 409 millones de soles, el 43% del total departamental, cifra tres y media a cuatro veces más que las asignadas a los Pliegos siguientes, ONP y CND (Cuadros 84 y 84-A). Estas últimas instituciones cumplen funciones específicas en la región que no son propiamente tareas ejecutivas de gobierno. La presencia del gobierno nacional entre los Pliegos más grandes se da a través del MTC y MINAG, con un 15% del gasto total ejecutado entre ambos ministerios.

Cuadro 84: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, JUNIN 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR JUNIN 391,133,808 18,037,464 409,171,272ONP 133,144,788   133,144,788CND 16,000,000 102,447,077 118,447,077MTC 6,946,064 65,231,718 72,177,782MINAG 609,778 69,329,840 69,939,618RESTO PLIEGOS 115,896,604 29,504,766 145,401,370Total Departamento 663,731,042 284,550,865 948,281,907

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 84-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, JUNIN 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR JUNIN 58.9 6.3 43.1ONP 20.1 0.0 14.0CND 2.4 36.0 12.5MTC 1.0 22.9 7.6MINAG 0.1 24.4 7.4RESTO PLIEGOS 17.5 10.4 15.3Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

88

A nivel de todo el departamento, el gasto corriente alcanza al 70%, y el gasrto de capital al 30%. Sobre este punto Junín presenta un panorama muy contrastante: el alto peso del Pliego Gobierno Regional sesga el uso de los recursos hacia el gasto corriente (les destina el 96% de su presupuesto). Por su lado, la importante ubicación del MTC y MINAG provoca un sesgo en dirección contraria hacia los gastos de capital y la inversión. Ambas instituciones destinan el 90 y 99% de sus presupuestos a inversiones, respectivamente. El resultado de este comportamiento conduce a que Junín se ubique como un departamento con intensidad media alta en gastos de capital, por el lado departamental, y más bien una intensidad baja por el lado del Gobierno Regional.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

En el Presupuesto de apertura 2003 al Gobierno Regional le corresponden unos 15 millones de soles para fines de inversión. Esa cifra puede contrastarse con la que resulta de la distribución propuesta por el MEF a partir de la eventual eliminación de las exoneraciones tributarias.

Dado su carácter de una economía regional de tamaño mediano, y el nivel de exoneraciones existentes en su territorio, a Junín le correspondería recibir para inversión unos 98 millones de soles adicionales a su asignación de apertura, si se hiciera efectiva la mencionada eliminación. Dentro de este ejercicio virtual, la distribución de esos recursos potenciales en Junín podría atender las principales necesidades de inversión sectorial identificadas en la región (Cuadro 85). Estas se refieren en primer lugar a Transportes, luego Saneamiento y Agricultura, y en menor proporción Agua y electricidad.

Cuadro 85: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, JUNIN 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 32.0 32.8Agricultura 21.7 22.3Agua 13.1 13.4Desague 23.3 23.9Electricidad 7.4 7.6TOTAL 97.5 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Cerca de los dos tercios del presupuesto total del departamento de Junín está cubierto con Recursos Ordinarios (Cuadro 86), lo que denota un grado de dependencia del Tesoro en torno al promedio existente en el resto del país. Dentro de las otras fuentes es digno de mencionarse el nivel alcanzado por el endeudamiento externo de más de 8%, superior al promedio de las demás regiones. Menor peso tienen los recursos directamente recaudados; y en cuanto a la privatización, contribuye con 7% al presupuesto total del departamento, pero con un 47% al presupuesto del Gobierno Regional.

Cuadro 86: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, JUNIN 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % 

89

Recursos Ordinarios 614,686,913 64.8

Canon y Sobrecanon 11,448,645 1.2Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 43,944,856 4.6Fondo de Compensación Municipal 79,000,000 8.3Recursos Directamente Recaudados 51,094,855 5.4Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 78,933,150 8.3Donaciones y Transferencias 1,077,367 0.1Recursos Privatización 68,196,121 7.2Total General 948,381,907 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

En cuanto a Funciones presupuestales, resulta muy elevado el grado de concentración de las cinco principales, alcanzando el 96%. La mayor de todas, Asistencia y Previsión Social pesa un 41%. Y si se añade la Función Educación entre las dos abarcan 70% del gasto total departamental (Cuadros 87 y 87-A). Si bien Educación por las cifras absolutas del presupuesto departamental ocupa el segundo lugar, representa en cambio, para el Gobierno Regional de Junín una Función de una intensidad relativa de gasto muy elevada en el contexto nacional (Ver cuadro 16, Cap. IV), aunque se trate básicamente de gasto corriente (planillas, compra de bienes, servicios).

Las Funciones restantes Salud, Transportes y Agraria tienen tamaños equivalentes entre 8 y 10% del gasto departamental. Lo destacable aquí es que ambas, Agraria y Transportes tienen una importancia relativa bastante mayor que la que muestran en el resto de regiones. Sin embargo, mientras la Función Agraria básicamente se ejecuta realizando gastos de capital (pesan 94%), en el caso de Transportes, la Función tiene una alta cuota de gastos corrientes (55%) por la fuerte incidencia de obras que no son de construcción sino de mantenimiento de carreteras en el departamento de Junín.

Cuadro 87: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, JUNIN 2003.

(En nuevos soles)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 272,381,604 118,141,379 390,522,983EDUCACION Y CULTURA 253,987,132 13,239,745 267,226,877SALUD Y SANEAMIENTO 88,366,723 5,600,637 93,967,360TRANSPORTE 10,888,729 69,779,285 80,668,014AGRARIA 5,647,068 72,249,768 77,896,836RESTO DE FUNCIONES 32,459,786 5,540,051 37,999,837Total Departamento 663,731,042 284,550,865 948,281,907

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 87-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES

90

PRINCIPALES, JUNIN 2003.(Estructura porcentual)

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 41.0 41.5 41.2EDUCACION Y CULTURA 38.3 4.7 28.2SALUD Y SANEAMIENTO 13.3 2.0 9.9TRANSPORTE 1.6 24.5 8.5AGRARIA 0.9 25.4 8.2RESTO DE FUNCIONES 4.9 1.9 4.0Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Para la ejecución de la Función Agraria, de tanta importancia en Junín no hay dispersión de recursos, sino al contrario, una fuerte concentración en manos del MINAG que controla el 96%. Respecto de Transportes, el MTC es también fuertemente concentrador de los gastos de inversión y de mantenimiento en el departamento.

Cuadro 88: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, JUNÍN 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 0 0.0INIA 129016 0.2INRENA 1,507,119 2.1MINAG 69,329,840 96.0SENASA 151,339 0.2Gob. Regionales 1,132,454 1.6

TOTAL F. AGRARIA 72,249,768 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 65,231,718 92.4Gob. Regionales 5,330,458 7.6

TOTAL F. TRANSPORTES 70,562,176 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

Como es frecuente en todas las regiones, los Programas más grandes son Previsión, con más de 230 millones de soles, ejecutado por diversos Pliegos y Unidades del gobierno nacional y también del gobierno Regional, Promoción y Asistencia Social y Comunitaria con recursos del orden de los 130 millones de soles, a cargo de entidades solamente del nivel nacional. Educación Primaria y Educación Secundaria, constituyen los Programas mayores del Gobierno Regional con presupuestos del orden de 90 millones de soles y Transporte Terrestre que cuenta con unos 78 millones de soles de ejecución compartida nacional y regional.

Las Actividades principales tienen que ver con Desarrollo de la Educación en los distintos niveles, Atención de salud y apoyo ala Producción Agropecuaria. En Transportes destaca el Proyecto de Rehabilitación de la Carretera La Oroya-Huancayo y del Puente Stuart que forman parte de la red vial nacional.

Por su parte, el gobierno Regional de Junín tiene en cartera un conjunto de Proyectos, entre los cuales destacan los referidos a construcción de carreteras de carácter departamental y o tras obras de emergencia (Cuadro 89).

91

Cuadro 89: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL JUNÍN 2003

(En nuevos soles)

Función Proyecto MontoTRANSPORTE Constr. Carretera Panti - Rocchac - Huachincna - Cedruyo 2,400,000  Construcción Carretera Ulcumayo San Ramón 998,000  Construcción Carretera Alto Anapati Puerto Rico Zona Utique 500,000  Construcción Carretera Cotosh Santa Rosa de Casca 300,000ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Obras de Emergencia 1,347,000  Liquidación de Obras 150,000AGRARIA Investigación y Difusión de Sistemas Productivos 500,000  Instalac. Vivero Agroforestal Comunidad San Isidro Sol de Oro 169,000

EDUCACION Y CULTURA Construcción Colegio Nacional Antonio Encinas (Janjallo) 150,000Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.12. LA LIBERTAD.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Los 31 Pliegos del departamento de La Libertad acceden a un presupuesto total de 1,021 millones de soles. La concentración en los cinco Pliegos mayores es alta pues alcanza el 84%, pero viene a ser menor al promedio existente en las demás regiones. El Gobierno Regional cuenta con un presupuesto superior a los 450 millones de soles, lo que significa el 44% del gasto total del departamento (Cuadros 90 y 90-A). Este es también un índice alto, pero situado muy cerca del promedio nacional. El gobierno Regional se coloca a gran distancia del resto de pliegos, y más que duplica al que le sigue.

Entre los cinco Pliegos mayores se sitúan aquellos sin funciones ejecutivas de gobierno como el CND y la ONP, más la Universidad Nacional de Trujillo. Pero aquí es destacable la presencia de PRONAA, encargada de programas de compra y distribución de alimentos. Las dependencias ministeriales del gobierno nacional MINAG, INADE, MINSA, MINED y MTC, en ese orden aparecen a partir del sexto lugar. Todos ello en total apenas hacen la cuarta parte del presupuesto del Gobierno Regional.

Cuadro 90: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LA LIBERTAD 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR LA LIBERTAD 433,685,071 17,355,680 451,040,751ONP 207,373,352   207,373,352CND 15,000,000 84,181,876 99,181,876U N TRUJILLO 55,602,789 6,493,800 62,096,589PRONAA 35,695,392 228,506 35,923,898RESTO PLIEGOS 65,495,516 99,441,251 164,936,767Total Departamento 812,852,120 207,701,113 1,020,553,233

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 90-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LA LIBERTAD 2003.

(Estructura porcentual)

92

Pliego Gasto Corriente

Gasto de Capital Total General

GR LA LIBERTAD 53.4 8.4 44.2ONP 25.5 0.0 20.3CND 1.8 40.5 9.7U N TRUJILLO 6.8 3.1 6.1PRONAA 4.4 0.1 3.5RESTO PLIEGOS 8.1 47.9 16.2Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La Libertad orienta hasta en un 80% su presupuesto total hacia gasto corriente. Ello es resultado de que sus Pliegos mayores (Gobierno Regional, Universidad de Trujillo y PRONAA) incurren en gastos corrientes en proporciones que van del 90 al 99%. Por ello es que en una comparación nacional, La Libertad registra un nivel bajo en cuanto a intensidad de gastos de capital, tanto en el presupuesto departamental como en el que corresponde al Gobierno Regional.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Por su tamaño y dinámica económica el departamento de La Libertad, origina un volumen importante de exoneraciones económicas. Por tal razón en el ejercicio propuesto por el MEF en la formulación del Presupuesto 2003, respecto a la eliminación de dichas exoneraciones y su conversión en gasto tributario, al Gobierno Regional de La Libertad le corresponde una asignación adicional para fines de inversión de 191 millones de soles, una de las más altas entre todas las regiones. Con ello el Gobierno Regional La Libertad daría un salto de proporciones extraordinarias desde un presupuesto de inversiones inicial cercano a los 15 millones de soles. La nueva cifra multiplica por 13 a la asignación inicial.

El presupuesto de inversión ampliado por los gastos tributarios podría ser empleado en resolver demandas provenientes de los sectores. Una identificación de estas necesidades y sus montos en encuentra en el Cuadro 91, en donde, según el MEF, más de un tercio iría a inversiones en Transportes.

Cuadro 91: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, LA LIBERTAD 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 70.4 36.9Agricultura 34.0 17.8Agua 25.7 13.5Desague 37.8 19.8Electricidad 23.0 12.0TOTAL 190.9 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

No obstante sus características económicas, el departamento de La Libertad resulta muy dependiente de los Recursos Ordinarios del Tesoro. Esta fuente de financiamiento responde casi hasta por las tres cuartas partes del presupuesto departamental total. La ausencia de otras fuentes, o la poca significación de éstas

93

se expresa en el tamaño muy reducido del canon y del endeudamiento externo. En cambio, la recaudación de recursos propios llega al 8%. Los ingresos por privatización pesan muy poco (no llegan al 4%) en el financiamiento del presupuesto departamental, aunque esta incidencia se eleva al 33% cuando se trata de financiar las inversiones del Gobierno Regional de La Libertad.

Cuadro 92: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, LA LIBERTAD 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 748,547,478 73.3Canon y Sobrecanon 7,214,752 0.7Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 55,080,161 5.4Fondo de Compensación Municipal 62,000,000 6.1Recursos Directamente Recaudados 79,670,080 7.8Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 29,991,264 2.9Donaciones y Transferencias 366,676 0.0Recursos Privatización 37,682,822 3.7Total General 1,020,553,233 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

El departamento de La Libertad ofrece un patrón típico de concentración del presupuesto desde el punto de vista funcional. Las cinco mayores Funciones abarcan el 94% del gasto total departamental; pero las dos primeras, Asistencia y Previsión Social y Educación y Cultura, absorben casi el 80% (Cuadros 93 y 93-A). en particular, la función Educación muestra en el departamento la más alta intensidad en uso de recursos presupuestales, por la magnitud que alcanzan los Pliegos y programas vinculados con esta Función, incluyendo el peso de la Universidad Nacional de Trujillo.

En cambio la Función Agraria, con un 5%, se encuentra por debajo de las potencialidades y vocación productiva crecientemente volcada al agro que ha mostrado la economía regional en años recientes. Y el peso insignificante de la Función Transportes revela la ausencia de obras viales importantes en la región.

Cuadro 93: PRESUPUESTO PÚLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LA LIBERTAD 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 404,152,513 91,802,545 495,955,058EDUCACION Y CULTURA 271,666,291 16,500,789 288,167,080SALUD Y SANEAMIENTO 94,030,699 13,025,864 107,056,563AGRARIA 3,351,019 52,737,093 56,088,112TRANSPORTE 8,695,077 7,002,707 15,697,784

RESTO DE FUNCIONES 30,956,52

1 26,632,11

5 57,588,63

6 Total Departamento 812,852,120 207,701,113 1,020,553,233

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

94

Cuadro 93-A: PRESUPUESTO PÚLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LA LIBERTAD 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 49.7 44.2 48.6EDUCACION Y CULTURA 33.4 7.9 28.2SALUD Y SANEAMIENTO 11.6 6.3 10.5AGRARIA 0.4 25.4 5.5TRANSPORTE 1.1 3.4 1.5RESTO DE FUNCIONES 3.8 12.8 5.6Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La Función Agraria aparece claramente copada por dos grandes Pliegos que prácticamente se reparten en mitades el gasto correspondiente: MINAG e INADE que tiene a su cargo los grandes proyectos de irrigación (Cuadro 94). Y en Transportes el 8% de la Función corre a cargo del MTC, consistente principalmente en obras de conservación.

Cuadro 94: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, LA LIBERTAD 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 24,320,000 46.1INIA 0 0.0INRENA 1,423,147 2.7MINAG 26,300,149 49.9SENASA 133,347 0.3Gob. Regionales 550,450 1.0

TOTAL F. AGRARIA 52,727,093 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 6,058,016 79.7Gob. Regionales 1,542,635 20.3

TOTAL F. TRANSPORTES 7,600,651 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

Por el lado de los principales Programas en ejecución, La Libertad repite el perfil básico de las demás regiones del país. Previsión con un presupuesto del orden de los 350 millones de soles es el mayor Programa compartido por diversas dependencias del gobierno nacional y por el propio Gobierno Regional que ejecuta más de un tercio de ese gasto. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria con unos 107 millones se encuentra a cargo solamente del gobierno nacional. Mientras que los Programas mayores del Gobierno Regional son los educativos correspondientes al nivel de Primaria y Secundaria, y la mayor parte del Programa de Salud Individual.

Las Actividades y Proyectos son también los típicos de la estructura presupuestal de las regiones. Debe resaltarse aquí que el Gobierno Regional cuenta con unos 13 millones de soles en Proyectos declarados por el MEF “en proceso de viabilidad” y

95

que corresponden a las Funciones presupuestales principales. Uno de los únicos proyectos importantes en ejecución tiene que ver con la realización de obras de emergencia.

Cuadro 95: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL LA LIBERTAD 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL Apoyo Social y Obras de Emergencia 450,000Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.13. LAMBAYEQUE.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

En el departamento de Lambayeque 34 Pliegos acceden a un presupuesto total de 731 millones de soles. El grado de concentración en el manejo de estos recursos es evidentemente alto, pues los cinco Pliegos mayores copan el 84% del gasto total. No obstante, este indicador es menor al promedio registrado en el resto de regiones. El Gobierno Regional cuenta con una asignación de 275 millones de soles, esto es un 38% o más de un tercio del gasto total departamental. Los Pliegos siguientes del grupo de los más grandes no ejercen funciones ejecutivas de gobierno (Cuadros 96 y 96-A). O ejercen una función coordinadora como es el caso del CND, o poseen carácter académico como la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, o se encuentran fuera del ejecutivo como es el caso del Poder Judicial.

Las dependencias ministeriales y otros organismos del gobierno nacional ocupan un lugar por debajo de los cinco mayores: MINAG, MINSA, PRONAA, INADE, FONCODES, MTC. En conjunto, todas estas entidades representan solamente la cuarta parte del presupuesto manejado por el Gobierno Regional.

Cuadro 96: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LAMBAYEQUE 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR LAMBAYEQUE 267,976,236 7,541,159 275,517,395ONP 191,215,361   191,215,361CND 11,000,000 62,956,091 73,956,091UNPRG 42,632,035 7,821,965 50,454,000PODER JUDICIAL 18,341,425 3,143,081 21,484,506RESTO PLIEGOS 70,385,897 47,854,879 118,240,776Total Departamento 601,550,954 129,317,175 730,868,129

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 96-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LAMBAYEQUE 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR LAMBAYEQUE 44.5 5.8 37.7ONP 31.8 0.0 26.2CND 1.8 48.7 10.1UNPRG 7.1 6.0 6.9PODER JUDICIAL 3.0 2.4 2.9

96

RESTO PLIEGOS 11.7 37.0 16.2Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Se observa en el departamento de Lambayeque un nivel muy bajo de capitalización. Solamente el 18% del presupuesto total departamental se utiliza para gastos de capital. Cuatro de los Pliegos más grandes están mayoritariamente volcados al gasto corriente. Empezando por el Gobierno Regional que destina el 97% de su presupuesto a estos fines. Es igualmente mínimo el esfuerzo de formación de capital en la UNPRG, ONP, Poder Judicial. Por eso Lambayeque en todo el país presenta la más baja intensidad de gastos de capital por el lado del Gobierno Regional y una de las más bajas por el lado del presupuesto departamental total (Cuadro 15, Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Lambayeque pose una economía regional muy dinámica y relativamente diversificada. Por ello, en la estimación efectuada por el MEF respecto de las exoneraciones tributarias existentes en cada región, Lambayeque aparece con un nivel relativamente alto. Al mismo tiempo, teniendo en cuenta que el presupuesto de inversiones inicialmente asignado al gobierno regional es reducido (4.3 millones de soles), la perspectiva de anular las exoneraciones tributarias y convertirlas en gasto de inversiones significaría para Lambayeque un incremento de magnitud excepcional: los recursos de inversión en manos del Gobierno Regional se verían multiplicados por 28. Para hacer uso de esta asignación virtual, el propio MEF en su ejercicio ha estimado las demandas sectoriales de inversión en el departamento (Cuadro 97), en el que Transportes ocupa un primer lugar (cercano al 40%), bastante por encima de los sectores Saneamiento, Agua y Electricidad. El uso de recursos adicionales para Agricultura apenas llega al 5%.

Cuadro 97: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, LAMBAYEQUE 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 45.7 39.1Agricultura 5.9 5.1Agua 20.6 17.6Desague 27.6 23.6Electricidad 17.0 14.6TOTAL 116.8 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Respecto de la forma cómo se financia el gasto total del departamento de Lambayeque, resalta la fuerte dependencia frente a los Recursos Ordinarios del Tesoro que cubren casi las tres cuartas partes del presupuesto (Cuadro 98). Entre las demás fuentes, es nulo o insignificante el valor del canon percibido, o del endeudamiento externo captado por el departamento. Tampoco la privatización significa una contribución mayor financia menos del 4% del gasto departamental, aunque su aporte a las inversiones del gobierno regional asciende al 83%, una de las más altas en comparación con los demás gobiernos regionales. En cambio, es apreciable, en términos comparativos, el nivel del 9% del gasto total alcanzado por los recursos directamente recaudados en el departamento.

Cuadro 98: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTO

97

DEPARTAMENTAL, LAMBAYEQUE2003.(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 537,418,894 73.5Canon y Sobrecanon 15,794 0.0Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 41,213,942 5.6Fondo de Compensación Municipal 48,000,000 6.6Recursos Directamente Recaudados 62,467,391 8.5Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 14,815,045 2.0Donaciones y Transferencias 0 0.0Recursos Privatización 26,937,063 3.7Total General 730,868,129 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

El elevado grado de concentración que muestra el presupuesto departamental por el lado funcional es típico de las regiones del país. En el caso de Lambayeque, el gasto total el absorbido por las cinco Funciones principales alcanza al 93%.Como es frecuente a nivel nacional, la Función Asistencia y Previsión Social retiene el mayor volumen de recursos, esto es más de la mitad del gasto total del departamento. Esta función más la que le sigue, Educación y Cultura, representan casi el 80% del presupuesto departamental (Cuadros 99 y 99-A). El peso soignificativo de la Función Educación refleja el hecho que Lambayeque comparativamente es un departamento intensivo en uso de recursos para fines de Educación (Cuadro 15, Cap. IV)

Cuadro 99: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LAMBAYEQUE 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 302,058,512 72,172,208 374,230,720EDUCACION Y CULTURA 186,116,214 10,537,983 196,654,197SALUD Y SANEAMIENTO 57,674,284 5,812,007 63,486,291AGRARIA 6,833,896 31,554,335 38,388,231TRANSPORTE 8,530,485 511,000 9,041,485RESTO DE FUNCIONES 40,337,563 8,729,642 49,067,205Total Departamento 601,550,954 129,317,175 730,868,129

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 99-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LAMBAYEQUE 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 50.2 55.8 51.2EDUCACION Y CULTURA 30.9 8.1 26.9SALUD Y SANEAMIENTO 9.6 4.5 8.7AGRARIA 1.1 24.4 5.3TRANSPORTE 1.4 0.4 1.2

98

RESTO DE FUNCIONES 6.7 6.8 6.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La Función Agraria tiene un tamaño presupuestal reducido (apenas un 5%) que no corresponde con las potencialidades y dinamismo del agro regional mostrado por Lambayeque. Aún así, se encuentra distribuida entre 6 Pliegos, aunque el gtrado de concentración del gasto agrario es notable: el MINAG maneja el 60% de los recursos y el INADE un 30% (Cuadro 100). La participación del gobierno Regional es insignificante. La Función Transportes con apenas 1% del gasto departamental revela la carencia de obras viales en el departamento. La presencia del MTC es cercana a cero y el gobierno Regional gasta menos de medio millón de soles en obras menores.

(v) Programas y Proyectos principales.

Cerca del 40% del presupuesto total departamental está destinado al Programa genéricamente denominado Previsión (275 millones de soles), cuya ejecución corre a cargo de diversos Pliegos y unidades del gobierno nacional. La participación del

Cuadro 100: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, LAMBAYEQUE 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 9,385,411 29.1INIA 16331 0.1INRENA 1,576,214 4.9MINAG 19,201,737 59.6SENASA 2,061,483 6.4Gob. Regionales 3,159 0.0

TOTAL F. AGRARIA 32,244,335 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 124,736 22.1Gob. Regionales 440,000 77.9

TOTAL F. TRANSPORTES 564,736 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Gobierno Regional en este Programa es mínima. El siguiente es el de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria, íntegramente ejecutado por las dependencias de nivel nacional. En cambio, los Programas de Educación Secundaria y Educación Primaria pertenecen al gobierno Regional; y el de Educación Superior es compartido, correspondiendo la mayor parte a la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Salud Individual y Promoción de la Producción Agraria, y Transporte Terrestre son programas de dimensión menor que los anteriores, compartidos también entre dependencias nacionales y el Gobierno Regional

Respecto de Proyectos ejecutados en el departamento, son importantes los referidos a irrigación a cargo del Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI) por 13 millones de soles y Conservación de Carreteras que ejecuta el MTC por 7.2 millones de soles. El Gobierno Regional, por su parte, ejecuta una cartera de Proyectos de menor escala, correspondientes a diversas Funciones según lo muestra el cuadro 101.

Cuadro 101: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL LAMBAYEQUE 2003

(En nuevos soles)

99

Función Proyecto MontoASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo a Obras de Interés Social 560,000  Apoyo a Emergencias y Urgencias 147,500SALUD Y SANEAMIENTO Centro de Salud Pucalá 450,000  Centro de Salud Huayabamba 122,500  Agua Potable Centros Poblados - Chiclayo 100,000  Agua Potable Centros Poblados - Lambayeque 100,000TRANSPORTE Mejoramiento Carretera Cayaltí - Bebedero 200,000  Mejoramiento Carretera Ferreñafe - Inkawasi 140,000EDUCACION Y CULTURA E.P.M. Nro. 10040 - Santiago Cassinelli 134,000  Centro Educativo Primario Nro. 10068 - Huacapampa 160,800

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.14. LORETO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Loreto dispone de 669 millones de soles como presupuesto total departamental, suma que debe ser distribuida entre 34 Pliegos. Los cinco Pliegos mayores son el Gobierno Regional, el CND, la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana, la ONP y FONCODES que en conjunto representan el 86% del gasto total. Con un presupuesto de 409 millones de soles el Gobierno Regional de Loreto representa el 61%, es decir casi dos tercios del gasto total del departamento, nivel que constituye un verdadero record nacional en cuanto al peso presupuestal y administrativo de un gobierno regional. Como Pliego el GR maneja recursos que son de cuatro a cinco veces mayores que el Pliego siguiente, el CND. Junto a este último cubren las tres cuartas partes del presupuesto total departamental (Cuadros 102 y 102-A).

La distancia respecto de los demás pliegos es enorme. Así, las dependencias ministeriales y otros organismos del gobierno nacional vienen muy rezagados en cuanto a volumen presupuestal. Estos son en orden de importancia el PRONAA, MINED, MINSA, INRENA, INADE y MTC. Entre todos ellos apenas suman un volumen de gasto equivalente a la sexta parte del realizado por el Gobierno Regional.

Cuadro 102: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LORETO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR LORETO 343,820,736 65,200,984 409,021,720CND 14,000,000 73,674,990 87,674,990UNAP 35,018,000 6,723,000 41,741,000ONP 17,851,754   17,851,754FONCODES   16,778,759 16,778,759RESTO PLIEGOS 66,681,367 28,925,907 95,607,274Total Departamento 477,371,857 191,303,640 668,675,497

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 102-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, LORETO 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR LORETO 72.0 34.1 61.2

100

CND 2.9 38.5 13.1UNAP 7.3 3.5 6.2ONP 3.7 0.0 2.7FONCODES 0.0 8.8 2.5RESTO PLIEGOS 14.0 15.1 14.3Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El 71% del presupuesto departamental de Loreto atiende gasto corriente y el 29% gasto de capital. Los Pliegos de mayor presencia presupuestal en el departamento empezando por el gobierno Regional no tienen gran vocación inversora, sino más bien se orientan a atender obligaciones corrientes vinculadas a planillas, pensiones, adquisición de bienes y servicios. Por todo ello, en el contexto nacional, Loreto posee un nivel que puede calificarse como medio bajo respecto de intensidad de gastos de capital (Cuadro 15, Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Loreto cuenta con el más alto volumen del país en cuanto a exoneraciones tributarias existentes en su territorio (después de Lima). Por ello el gasto tributario que recibiría como asignación adicional para fines de inversión es impresionante: 486 millones de soles (casi 140 millones de dólares). Por optro lado, téngase en cuenta que el Gobierno Regional recibe como asignación de apertura para inversiones una suma superior a la que recibe el resto de departamentos. Con los gastos tributarios resulta que potencialmente se multiplica por doce esta asignación adicional, con lo que alcanzaría un monto mayor a los 530 millones de soles como presupuesto de inversión. Con esta cifra el Gobierno Regional de Loreto supera a cualquier otra región del país.

Los usos de este presupuesto potencial propuesto por el MEF en base a eliminar exoneraciones tributarias, en Loreto estarían dirigidos a inversiones en Agricultura y Transportes, en prime lugar (Cuadro 103), luego Saneamiento, Agua y Electricidad.

Cuadro 103: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, LORETO 2003(En millones de soles)

Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 121.7 25.0Agricultura 124.5 25.6Agua 93.9 19.3Desague 95.3 19.6Electricidad 50.9 10.5TOTAL 486.3 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Dos tercios del presupuesto total departamental están provistos por los Recursos Ordinarios del Tesoro (Cuadro 104). Esta participación resulta alta pero de menor grado que en otras regiones. Tal dependencia relativamente menor con respecto al Tesoro Público es compensada con la presencia muy importante del canon y sobrecanon petrolero que alcanza un 14%, siendo la más alta participación de este rubro en el financiamiento de un presupuesto departamental. Luego del Foncomun destinado a los gobiernos municipales, le sigue en importancia el rubro de recursos

101

directamente recaudados (6%). Por su lado, el endeudamiento es mínimo y la fuente privatización contribuye solamente en un 4% al presupuesto del total del departamento. Si se hace la comparación con el Gobierno Regional, el aporte de la privatización es también reducida: solamente un 5%, nivel inferior al registrado por cualquiera de los gobiernos regionales del país.

Cuadro 104: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, LORETO 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 438,158,132 65.5Canon y Sobrecanon 91,237,327 13.6Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 3,752,029 0.6Fondo de Compensación Municipal 56,000,000 8.4Recursos Directamente Recaudados 36,957,495 5.5Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 10,270,545 1.5Donaciones y Transferencias 4,712,302 0.7Recursos Privatización 27,487,667 4.1Total General 668,575,497 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco principales funciones presupuestales dan cuenta del 93% del gasto total del departamento. Loreto es uno de los pocos departamentos donde la Función Educación, con cerca de 290 millones de soles y un peso del 43%, ocupa el primer lugar en el gasto total. Le sigue Asistencia y Previsión social con 200 millones y mucho más lejos Salud, Agraria y Transportes (Cuadro 105).

En el contexto nacional la región ostenta una alta intensidad respecto a la Función Educación, pero también en cuanto a la Función Agraria (Cuadro 16, Cap. IV). En este último caso, ello refleja la presencia presupuestal comparativamente alta frente a otras regiones de instituciones como INADE e INRENA.

Cuadro 105: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LORETO 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 269,133,336 20,053,642 289,186,978ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 103,290,344 97,084,284 200,374,628SALUD Y SANEAMIENTO 64,941,760 16,850,402 81,792,162AGRARIA 3,724,962 31,492,190 35,217,152TRANSPORTE 3,712,200 13,752,289 17,464,489RESTO DE FUNCIONES 32,569,255 12,070,833 44,640,088Total Departamento 477,371,857 191,303,640 668,675,497

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 105-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, LORETO 2003.

(Estructura porcentual)

102

FUNCION GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 56.4 10.5 43.2ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 21.6 50.7 30.0SALUD Y SANEAMIENTO 13.6 8.8 12.2AGRARIA 0.8 16.5 5.3TRANSPORTE 0.8 7.2 2.6RESTO DE FUNCIONES 6.8 6.3 6.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

A nivel de todo el departamento la Función Agraria se encuentra repartida en diversos Pliegos, siendo absolutamente mayoritario el propio Gobierno Regional, responsable de casi el 60% del gasto agrario (Cuadro 106). INRENA e INADE, en proporciones equivalentes en torno al 20% cada una, expresan la importancia de los programas y proyectos vinculados a la riqueza forestal de la región. En la Función Transportes es también mayoritaria la participación del Gobierno Regional.

Cuadro 106: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, LORETO 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 7,100,000 19.4INIA 55180 0.2INRENA 7,711,330 21.1MINAG 135,740 0.4SENASA 28,713 0.1Gob. Regionales 21,561,627 58.9

TOTAL F. AGRARIA 36,592,590 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 6,338,259 43.0Gob. Regionales 8,390,749 57.0

TOTAL F. TRANSPORTES 14,729,008 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

En Loreto el Programa más grande es el genéricamente denominado Promoción y Asistencia Social y Comunitaria donde tienen responsabilidad entidades del gobierno nacional. Los mayores programas de ejecución exclusiva del Gobierno Regional son los relativos a Educación Primaria y Secundaria.

Entre los Programas de ejecución compartida, el mayor es Previsión donde de 69 millones de soles, 47 los ejecuta el gobierno Regional. El siguiente es Salud Individual en el que el gobierno Regional tiene a su cargo la ejecución por 43 millones de un total de 58 millones de soles.

En cuanto a Proyectos específicos, el Gobierno Regional tiene una vasta cartera de Proyectos que han sido declarados por el MEF “en proceso de viabilidad”, y que se relacionan con las Funciones presupuestales principales por cerca de unos 40 millones de soles. Por esa razón son pocos y de reducido monto los Proyectos considerados aptos para su ejecución dentro del Presupuesto 2003 (Cuadro 107)

Cuadro 107: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL LORETO 2003

103

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

SALUD Y SANEAMIENTO Constr. de Centro de Salud Jenaro Herrera 1,195,000TRANSPORTE Carretera Iquitos Puerto Almendra-Nina Rumi 100,000  Constr. de Carretera Iquitos – Mazán 100,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.15. MADRE DE DIOS.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Madre de Dios es el departamento con menor número de Pliegos presupuestales: posee 26 que acceden a un presupuesto total departamental de 112 millones de soles, el más reducido entre todas las regiones del país. Los cinco Pliegos mayores administran el 73% del gasto total (Cuadros 108 y108-A). Esta concentración, por cierto es importante, pero a la vez es una de las más bajas en comparación con las demás regiones del país. El Gobierno Regional maneja recursos presupuéstales por 50.8 millones de soles y pesa un 45% del gasto total departamental. Es seis veces mayor que los Pliegos siguientes CND e INADE, y le sigue en importancia el PRONAA, siendo Madre de Dios uno de los pocos departamentos donde el PRONAA aparece entre los Pliegos más grandes. Luego se encuentra el MTC que tiene a su cargo obras importantes de la red vial nacional. Muy rezagados aparecen MINSA, la Universidad de Madre de Dios de reciente creación, y el INRENA que debiera tener una mayor presencia relativa por la importancia del tema forestal en la región.

Cuadro 108: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, MADRE DE DIOS 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR MADRE DE DIOS 44,520,105 6,229,965 50,750,070CND 1,000,000 7,815,351 8,815,351INADE   8,230,000 8,230,000PRONAA 7,544,576 40,517 7,585,093MTC 2,401,350 4,353,243 6,754,593RESTO PLIEGOS 17,903,054 12,406,451 30,309,505Total Departamento 73,369,085 39,075,527 112,444,612Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 108-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, MADRE DE DIOS 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR MADRE DE DIOS 60.7 15.9 45.1CND 1.4 20.0 7.8INADE 0.0 21.1 7.3PRONAA 10.3 0.1 6.7MTC 3.3 11.1 6.0RESTO PLIEGOS 24.4 31.7 27.0Total Departamento 100.0 100.0 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

104

Los gastos de capital alcanzan al 35% del presupuesto departamental, sobre todo por la contribución del INADE y el MTC a la capitalización del departamento. En contraste, el Gobierno Regional y el PRONAA están totalmente sesgados hacia los gastos corrientes por el tipo de obligaciones que deben atender. En el ámbito nacional, comparando a los departamentos, Madre de Dios exhibe una alta intensidad de gastos de capital en su presupuesto.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

El departamento recibe una de las más pequeñas asignaciones como presupuesto de inversión para su Gobierno Regional: 5.8 millones de soles. Al mismo tiempo, dentro de la propuesta del MEF dirigida a eliminar las exoneraciones tributarias y convertirlas en gasto adicional para inversiones regionales, a Madre de Dios le corresponderían 105 millones de soles, cifra elevada y que se origina en la estimación de exoneraciones tributarias existentes en el ámbito del departamento. Con todo ello, si se tornara concreta la anulación de exoneraciones, los ingresos adicionales y virtuales del Gobierno Regional de Madre de Dios supondrían multiplicar por 20 el nivel actual de inversión de apertura. Los usos posibles se apoyarían en la identifcación de necesidades sectoriales de inversión. Una estimación de esto se encuentra en el Cuadro 109. Prevalecen aquí los sectores de Agricultura y de Transportes, por las necesidades de vialidad vinculadas a la caretera Transoceánica, muy reclamada por la población.

Cuadro 109: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, MADRE DE DIOS 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 29.2 27.8Agricultura 29.0 27.6Agua 14.4 13.7Desague 23.4 22.3Electricidad 9.0 8.6TOTAL 105.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Dos tercios del presupuesto total departamental provienen de Recursos Ordinarios del Tesoro (Cuadro 110). Ese nivel de dependencia se encuentra en torno al promedio registrado en las demás regiones del país. Otra fuente financiera como el Canon es muy reducida y por debajo de lo que podría obtener el departamento a partir de sus recursos mineros y forestales. Por otro lado, el nivel de Recursos Directamente Recaudados es importante y alcanza el 6%, mientras que el nivel de Endeudamiento es mínimo. En el departamento destaca netamente la elevada alta participación de la privatización (16%) en el financiamiento del presupuesto departamental. Sin embargo, esta participación de los recursos derivados de privatización asciende hasta el 95% cuando se trata del presupuesto de inversiones del Gobierno Regional. Es decir, este organismo recibe una pequeña asignación de apertura y la misma que, a la vez, es altamente dependiente de las privatizaciones con todas las dificultades políticas que tiene esa fuente.

Cuadro 110: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, MADRE DE DIOS 2003.

(En nuevos soles)Fuente %

105

 Recursos Ordinarios 74,283,812 66.1Canon y Sobrecanon 803,196 0.7Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 1,401,757 1.2Fondo de Compensación Municipal 7,000,000 6.2Recursos Directamente Recaudados 6,715,263 6.0Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 3,768,168 3.4Donaciones y Transferencias 0 0.0Recursos Privatización 18,472,416 16.4Total General 112,444,612 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco Funciones que conforman el Presupuesto ocupan el 88% del gasto total del departamento. A diferencia de los demás departamentos, en Madre de Dios la distribución del presupuesto total según Funciones aparece relativamente más equilibrada, pues no existe el predominio absoluto de la función Asistencia y Previsión Social (Cuadros 111 y111-A). Es significativo que la Función más importante en cuanto a volumen de recursos sea Educación, lo que viene a reflejar el peso que tienen los Programas respectivos en el Gobierno Regional, a lo que se debe añadir la Universidad de reciente creación y cuyos recursos son proporcionalmente altos en relación al tamaño del presupuesto departamental. El volumen de la Función Transportes, superior al 15%, supone también un tamaño presupuestal superior al promedio existente en las otras regiones.

Cuadro 111: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, MADRE DE DIOS 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 25,446,398 4,085,497 29,531,895ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 14,521,406 9,897,899 24,419,305SALUD Y SANEAMIENTO 19,550,607 2,755,237 22,305,844TRANSPORTE 3,482,171 13,553,916 17,036,087AGRARIA 1,512,682 3,689,401 5,202,083RESTO DE LAS FUNCIONES 8,855,821 5,093,577 13,949,398Total Departamento 73,369,085 39,075,527 112,444,612

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 111-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, MADRE DE DIOS 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 34.7 10.5 26.3ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 19.8 25.3 21.7SALUD Y SANEAMIENTO 26.6 7.1 19.8TRANSPORTE 4.7 34.7 15.2AGRARIA 2.1 9.4 4.6RESTO DE LAS FUNCIONES 12.1 13.0 12.4Total Departamento 100.0 100.0 100.0

106

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

La Función Agraria, por su pequeña dimensión en el presupuesto departamental no guarda relación con el potencial de recursos sectoriales, principalmente forestales. Aún así, el manejo presupuestal agrario se halla disperso en diversos pliegos, siendo los más importantes INRENA e INADE y luego el Gobierno Regional; en cambio, la presencia del MINAG es mínima. En Transportes, cuatro quintas partes de la ejecución presupuestal, relativamente importante en el departamento, corre por cuenta del MTC.

Cuadro112: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, MADRE DE DIOS 2003.

(En nuevos soles)Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 8,230,000 69.2INIA 0 0.0INRENA 2,654,923 22.3MINAG 116,018 1.0SENASA 42,975 0.4Gob. Regionales 850,485 7.2

TOTAL F. AGRARIA 11,894,401 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 4,353,243 77.7Gob. Regionales 1,250,000 22.3

TOTAL F. TRANSPORTES 5,603,243 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

Madre de Dios es uno de aquellos pocos departamentos en donde el Programa de Transporte Terrestre ocupa el primer lugar en el presupuesto departamental. Este programa moviliza unos 16 millones de soles cuyo gasto es ejecutado en su mayor parte por el MTC. El gobierno Regional se encarga solamente de una décima parte de los recursos del Programa. Se ubica luego Salud Individual con 15 millones, ejecutados en un 60% por el Gobierno Regional. Los Programas de responsabilidad exclusiva del gobierno regional son, como en todas las regiones, Educación Primaria y Secundaria que, en el caso de Madre de Dios, acceden a presupuestos de 10 y 7.7 millones de soles, respectivamente. Promoción y Asistencia Social y comunitaria quer en las demás regiones es generalmente el programa de mayor dimensión, en Madre de dios está rezagado a un tercer lugar y de él responden solamente organismos del gobierno nacional.

En lo referente a Proyectos, destaca el Mejoramiento de la Carretera Alegría-Iberia-Iñapari y otras obras de conservación vial. El Gobierno Regional tiene prácticamente todos sus proyectos importantes “en proceso de viabilidad” declarado por el MEF, particularmente en el rubro de Salud por 2.4 millones, y en Transportes por 1.25 millones de soles.

6.16. MOQUEGUA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

235 millones de soles de un presupuesto total departamental conformado por 28 Pliegos. Los cinco mayores de éstos abarcan el 88% del gasto total del

107

departamento. Pero son dos los Pliegos que destacan por la dimensión de sus recursos. El gobierno Regional que controla el 35% del Presupuesto, y en segundo lugar el MTC con un 26%. No existe en Moquegua, por lo tanto la hegemonía indiscutida de solamente el Gobierno Regional como en otros departamentos de tamaño pequeño. Aquí los dos pliegos mayores, uno regional y el otro perteneciente al gobierno nacional absorben juntos más del 60% del presupuesto departamental (Cuadros 114 y114-A). En otra escala se encuentran los siguiente ONP y CND, que no poseen características de órganos de gobierno, y el PRONAA encargado de programas alimentarios de corte asistencial.

Cuadro 114: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, MOQUEGUA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR MOQUEGUA 76,216,562 7,235,320 83,451,882MTC 4,687,952 56,471,349 61,159,301ONP 26,367,439 26,367,439CND 1,000,000 25,244,164 26,244,164PRONAA 8,931,444 104,566 9,036,010RESTO PLIEGOS 8,067,436 21,113,754 29,181,190Total Departamento 125,270,833 110,169,153 235,439,986

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 114-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, MOQUEGUA 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR MOQUEGUA 60.8 6.6 35.4MTC 3.7 51.3 26.0ONP 21.0 0.0 11.2CND 0.8 22.9 11.1PRONAA 7.1 0.1 3.8RESTO PLIEGOS 6.4 19.2 12.4Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Luego vienen FONCODES, MINSA, INADE, MINAG, MINED que en conjunto suman el 20% del presupuesto del gobierno Regional, y ORDESUR un Pliego encargado de la reconstrucción por el sismo del 2001, que maneja 1.8 millones de soles.

El 53% del presupuesto total atiende gastos corrientes, y al gasto de capital se dedica el 47%. Como en otros casos de departamentos de menor tamaño en el país, Moquegua muestra un grado relativamente alto de capitalización. Se encuentra en el estrato de regiones con alta intensidad en gastos de capital tanto en lo referido al presupuesto departamental total, como en cuanto al presupuesto manejado solamente por el Gobierno Regional (Cuadro 15, Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

En la estimación realizada por el MEF respecto de los gastos tributarios y su distribución regional, Moquegua aparece con un nivel muy reducido de exoneraciones tributarias (solamente supera a Tumbes), dado el pequeño tamaño de su economía regional. Este nivel es de unos 21.7 millones de soles que podrían ser asignados al Gobierno Regional como gastos tributarios. Ello incrementaría en

108

unas cuatro veces la asignación inicial de recursos de inversión prevista para el gobierno Regional de Moquegua por 6.9 millones de soles. En una comparación nacional este incremento potencial, sin dejar de ser importante, es proporcionalmente menor al obtenido por la mayoría de departamentos del país.

El destino que Moquegua podría darle a los recursos adicionales de inversión, según la identificación de necesidades realizada también por el MEF, ubica en primer lugar al Sector Transportes, con más de la mitad del gasto potencial tributario (Cuadro 115). Una cuarta parte se dirigiría a obras de saneamiento, y una proporción menor a Agua y Electricidad. Sorprende que casi no no aparezcan necesidades de inversión en el Sector Agrario.

Cuadro 115: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, MOQUEGUA 2003(En millones de soles)

Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 11.6 53.5Agricultura 0.3 1.4Agua 2.3 10.6Desague 5.3 24.4Electricidad 2.2 10.1TOTAL 21.7 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Al igual que otros considerados pequeños en el ámbito nacional como Apurímac y Huancavelica, el departamento de Moquegua muestra uno de los niveles más bajos de financiamiento proveniente de Recursos Ordinarios: solamente un 57%. En cambio, el nivel recibido por concepto de canon (de origen minero, principalmente) es comparativamente alto, pues alcanza un 8.3% (Cuadro 116); aunque algunas estimaciones indican que ese nivel podría ser mayor, dado el potencial minero del departamento. Los recursos directamente recaudados son pequeños de acuerdo con el escaso dinamismo económico regional. Resalta, por su lado, la magnitud del endeudamiento externo, por 45 millones de soles, y una proporción cercana al 20% del presupuesto total del departamento. Esta suma se relaciona básicamente con contratos de préstamo para proyectos del Sector Transportes. La fuente privatizaciones representa una proporción reducida (3%) del presupuesto total del departamento; mientras que en el financiamiento del Gobierno Regional, esta misma fuente alcanza el 19%, cifra que en comparación con el resto de regiones es también pequeña. Como corresponde a los departamentos que cientan con fuentes alternativas como canon o endeudamiento.

Cuadro 116: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, MOQUEGUA 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 133,444,302 56.7Canon y Sobrecanon 19,653,859 8.3Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 10,539,120 4.5Fondo de Compensación Municipal 9,000,000 3.8Recursos Directamente Recaudados 9,988,874 4.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 45,118,905 19.2

109

Donaciones y Transferencias 228,261 0.1Recursos Privatización 7,466,665 3.2Total General 235,439,986 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco funciones presupuestales principales 96%, proporción que muestra uno de los mayores grados de concentración del país. A la mayoritaria gravitación de la Función Asistencia y Previsión Social, reiterada en casi todos los departamentos, se añade en el caso de Moquegua, la fuerte presencia de una Función Transportes con cerca del 30% de participación en el presupuesto total del departamento (Cuadros 117 y 117-A). Educación y salud, entre ambas igualan el peso de transportes, y muy por debajo en cifras absolutas se encuentra la Función Agraria, aunque su intensidad relativa es alta, en comparación con otras regiones de tamaño similar.

Cuadro117: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONESPRINCIPALES, MOQUEGUA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 46,730,436 36,279,470 83,009,906TRANSPORTE 6,097,211 58,688,113 64,785,324EDUCACION Y CULTURA 45,541,783 2,580,165 48,121,948SALUD Y SANEAMIENTO 19,697,149 776,315 20,473,464AGRARIA 1,742,885 8,573,868 10,316,753

RESTO DE LAS FUNCIONES 5,461,36

9 3,271,22

2 8,732,59

1 Total Departamento 125,270,833 110,169,153 235,439,986

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro117-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, MOQUEGUA 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 37.3 32.9 35.3TRANSPORTE 4.9 53.3 27.5EDUCACION Y CULTURA 36.4 2.3 20.4SALUD Y SANEAMIENTO 15.7 0.7 8.7AGRARIA 1.4 7.8 4.4RESTO DE LAS FUNCIONES 4.4 3.0 3.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Precisamente en la Función Agraria se observa la dispersión de su reducido presupuesto hasta en seis Pliegos encargados de ejecutar gastos; siendo determinante el peso de INADE (por la presencia del Proyecto Pasto Grande) y el MINAG, aunque es también importante SENASA, como organismo descentralizado del Sector (Cuadro 118). En Transportes, casi el íntegro de la Función corre por cuenta del MTC, con apenas un 4% de participación del Gobierno Regional.

Cuadro 118: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, MOQUEGUA 2003.

(En nuevos soles)

110

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 3,100,000 36.2INIA 10000 0.1INRENA 362,940 4.2MINAG 2,765,085 32.3SENASA 1,464,953 17.1Gob. Regionales 870,890 10.2

TOTAL F. AGRARIA 8,573,868 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 56,471,349 96.1Gob. Regionales 2,274,005 3.9

TOTAL F. TRANSPORTES 58,745,354 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

El primer Programa en ejecución es Transporte Terrestre con 64 millones de soles, casi en su totalidad a cardo del MTC. De este Programa solamente 3 millones son ejecutados por el gobierno Regional. El siguiente con más peso en el departamento es Previsión con 36 millones, de los cuales casi una tercera parte ejecuta el Gobierno Regional. Esta misma institución tiene en exclusividad a su cargo los Programas de Educación Primaria y Secundaria que en conjunto suman unos 30 millones de soles. Promoción y Asistencia Social y Comunitaria es el Programa que en todos los departamentos sostiene el gobierno nacional y que en el caso de Moquegua tiene previsto gastar unos 28 millones de soles. A la promoción de la Producción Agraria se le asignan unos 8 millones de soles, de los cuales el Gobierno Regional ejecuta 1.5 millones.

Los Proyectos que tiene a su cargo directamente el Gobierno Regional de Moquegua se hallan en su mayoría “en proceso de viabilidad”, principalmente los relacionados con Educación y Transportes, con alrededor de 2 millones de soles en cada Sector. Los que se encuentran expeditos para su ejecución son de pequeña magnitud como se muestra en el Cuadro 119.

Cuadro 119: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL MOQUEGUA 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

TRANSPORTE Constr. De Carretera Sacuaya Yojo 346,780EDUCACION Y CULTURA Constr. De Aulas de Centro Educativo Luis E. Valcarcel 145,000AGRARIA Proyecto de Apoyo al Desarrollo Agroindustrial Moquegua 100,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.17. PASCO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Pasco es la región con menor número de Pliegos: solamente 25 se distribuyen un presupuesto departamental de unos 249 millones de soles. La concentración del gasto en los cinco Pliegos mayores alcanza el 87%. De éstos Pliegos, el principal es, como en todas las regiones, el Gobierno Regional que abarca el 40% del gasto total departamental. Duplica al segundo Pliego y cuadruplica a los siguientes (Cuadros

111

120 y 120-A). Pero todos estos corresponden a instituciones sin responsabilidades ejecutivas de gobierno. La ONP se encarga de la atención de pensiones; el CND coordina el proceso de descentralización, la otra es una institución académica como la Universidad Nacional Daniel Alcides Carrión de la ciudad de Cerro de Pasco; y el PRONAA que se encarga de la distribución alimentaria de carácter asistencial.

Cuadro 120: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PASCO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR PASCO 86,350,683 14,901,144 101,251,827ONP 48,999,464   48,999,464CND 4,000,000 24,047,097 28,047,097UNDAC 23,328,898 3,819,532 27,148,430PRONAA 10,084,635 42,385 10,127,020RESTO PLIEGOS 15,268,339 18,599,565 33,867,904Total Departamento 188,032,019 61,409,723 249,441,742

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 120-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PASCO 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR PASCO 45.9 24.3 40.6ONP 26.1 0.0 19.6CND 2.1 39.2 11.2UNDAC 12.4 6.2 10.9PRONAA 5.4 0.1 4.1RESTO PLIEGOS 8.1 30.3 13.6Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

75% del presupuesto departamental de Pasco es para gastos corrientes y 25% para gastos de capital. Esta proporción, que indica una baja capitalización del departamento, es resultado del mayor peso que tienen en el presupuesto departamental los pliegos marcadamente sesgados hacia el gasto corriente, esto es el Gobierno Regional, la ONP, la UNDAC y el PRONAA. Sin embargo, esta proporción mejora en favor del gasto de capital en los pliegos siguientes, pero su peso no alcanza para revertir la tendencia principal de baja intensidad de gasto de capital a nivel departamental (Ver ubicación de Pasco en Cuadro 15, Cao. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

La economía regional de Pasco no se ha visto favorecida en el mismo grado que otras regiones con exoneraciones tributarias. El nivel que estas han alcanzado en el departamento (35 millones de soles) es baja comparativamente con el resto del país. Si ese volumen se convirtiese en gasto tributario, tal como ha sido propuesto por el MEF, entonces el Gobierno Regional de Pasco pasaría en cuanto a recursos de inversión desde un nivel de asignación inicial de 14.2 millones hasta 48.8 millones de soles. Esto es se produciría un incremento de entre tres y cuatro veces el presupuesto inicial de inversión. El salto es importante, pero de todos modos de menor magnitud al que experimentarían otras regiones dentro de la propuesta MEF. En tal situación (hipotética o virtual) el Gobierno Regional de Pasco podría atender

112

nuevas inversiones sobre todo localizadas en los sectores de Transportes y Agricultura que utilizarían más de la mitad de esos recursos adicionales (Cuadro 121). Luego se ubicaría Saneamiento, Agua y finalmente Electricidad.

Cuadro 121: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, PASCO 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 9.2 26.6Agricultura 8.8 25.4Agua 5.5 15.9Desague 7.5 21.7Electricidad 3.6 10.4TOTAL 34.6 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Exactamente dos tercios (67%) del presupuesto total departamental de Pasco está financiado con Recursos Ordinarios, lo que se ubica dentro del promedio de las regiones del país (Cuadro 122). Sorprende, en cambio el muy bajo nivel del canon como fuente de financiamiento, en un departamento como Pasco de reconocida vocación minera. Los recursos directamente recaudados hacen una contribución moderada (inferior al 5%), los niveles de endeudamiento son sumamente reducidos, y la privatización financia un 7% del presupuesto departamental total. En cuanto al Presupuesto de Inversiones del Gobierno Regional, la privatización aporta, en cambio, un 85%, Esta es una situación de alta dependencia en el país respecto de una fuente como privatizaciones con problemas de incertidumbre y potenciales conflictos de orden político.

Cuadro 122: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, PASCO 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 167,023,764 67.0Canon y Sobrecanon 848,326 0.3Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 25,245,027 10.1Fondo de Compensación Municipal 19,000,000 7.6Recursos Directamente Recaudados 11,643,993 4.7Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 5,945,466 2.4Donaciones y Transferencias 2,336,794 0.9Recursos Privatización 17,398,372 7.0Total General 249,441,742 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

El departamento de Pasco exhibe una de los más altos grados de concentración del presupuesto en términos funcionales. Las cinco funciones presupuestarias principales realizan el 98% del gasto total. Pero las dos primeras Asistencia y

113

Previsión social y Educación, en conjunto representan cerca del 80% del presupuesto total (Cuadros 123 y 123-A). La Función Transportes tiene una dimensión que puede calificarse como mediana desde un punto de vista comparativo con el resto del país; mientras que la Función Agraria se encuentra absolutamente reducida a un 3% del presupuesto departamental, cifra inferior a las necesidades sectoriales de la región.

Cuadro 123: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PASCO 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 74,139,507 29,309,053 103,448,560EDUCACION Y CULTURA 84,780,415 6,404,379 91,184,794SALUD Y SANEAMIENTO 20,673,388 4,635,631 25,309,019TRANSPORTE 3,110,026 13,726,442 16,836,468AGRARIA 1,476,613 6,160,837 7,637,450RESTO DE LAS FUNCIONES 3,852,070 1,173,381 5,025,451Total Departamento 188,032,019 61,409,723 249,441,742

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 123-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PASCO 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 39.4 47.7 41.5EDUCACION Y CULTURA 45.1 10.4 36.6SALUD Y SANEAMIENTO 11.0 7.5 10.1TRANSPORTE 1.7 22.4 6.7AGRARIA 0.8 10.0 3.1RESTO DE LAS FUNCIONES 2.0 1.9 2.0Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Por el lado de la distribución de la Función Agraria entre los Pliegos que actúan en el departamento, INRENA y MINAG ejecutan la gran mayoría del gasto sectorial, quedando para el gobierno Regional una pequeña proporción de un 6 a 7% de ese gasto (Cuadro 124). En Transportes, por el contrario, el Gobierno Regional marca una presencia determinante al ejecutar casi los dos tercios del presupuesto departamental en el rubro, quedando el tercio restante en manos del MTC.

Cuadro 124: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, PASCO 2003

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 0 0.0INIA 0 0.0INRENA 2,620,006 42.6MINAG 3,044,045 49.4

114

SENASA 80,351 1.3Gob. Regionales 411,435 6.7

TOTAL F. AGRARIA 6,155,837 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 5,087,905 35.6Gob. Regionales 9,204,907 64.4

TOTAL F. TRANSPORTES 14,292,812 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

El de mayor tamaño es el Programa genéricamente denominado Previsión que emplea recursos por 60 millones de soles, de los cuales 8 corresponden al Gobierno Regional. Luego viene el Programa Promoción y Asistencia Social y Comunitaria que, bajo responsabilidad exclusiva del gobierno nacional, está provisto de unos 33 millones de soles. Los Programas de competencia exclusiva del Gobierno Regional son los de Educación Primaria y Secundaria que en conjunto movilizan recursos por 24 y 215 millones de soles, respectivamente.

Sobre las Actividades y Proyectos en marcha a nivel departamental, los mayores son aquellos referidos a Desarrollo de Educación Primaria y Secundaria. El MTC tiene a su cargo Conservación de Carreteras de la red nacional y Rehabilitación de Caminos Rurales. El Gobierno Regional, por su parte, posee proyectos “en proceso de viabilidad” sobre todo correspondientes al Sector Educación, y aptos para su ejecución los Proyectos que se muestran en el Cuadro 125.

Cuadro 125: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL PASCO 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

TRANSPORTE Estudios Rehab. Constr. Carretera Integración Oxapampa - Pasco 2,500,000  Puente Santa Isabel 1,050,000  Construcción Carretera San Miguel Cuchis - Vilcabamba 707,000  Trocha Carrozable Nueva Aldea - Río Palcazu 630,000  Trocha Carrozable Alvariño - Chinchihuaqui 630,000SALUD Y SANEAMIENTO Construcción de Planta de Tratamiento de Agua Potable Villa Rica 800,000  Construcción Sistema de Agua Potable Villa Rica 533,000  Sistema Integral de Desagüe de Santa Ana de Tusi 316,000AGRARIA Mejoramiento de la Producción de Carne y Leche 205,000

ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Obras de Emergencia 200,000Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.18. PIURA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Existen en Piura 33 Pliegos que se distribuyen los 1,039 millones de soles del presupuesto total del departamento. Es interesante anotar que los cinco Pliegos más grandes, si bien retienen el 76% del gasto total del departamento, muestran un grado de concentración que es comparativamente uno de los más bajos a nivel nacional. El Gobierno Regional encabeza esta concentración controlando el 42% del presupuesto departamental, lo que significa más que triplicar la asignación recibida por el Pliego siguiente (Cuadros 126 y 126-A). Como ocurre en un buen número de

115

regiones, entre los Pliegos mayores se encuentran organismos que no desempeñan propiamente funciones ejecutivas de gobierno. En el caso de Piura, se tiene a la ONP, encargada de la atención provisional, el CND creado recientemente para funciones de coordinación del proceso de descentralización y a la Universidad Nacional.

Solamente uno de entre los cinco mayores Pliegos, el MTC, ejecuta en nombre del gobierno nacional las políticas y programas sectoriales en el ámbito departamental. Otras dependencias del gobierno nacional ubicadas a continuación y por orden de importancia son el MVC, MEM, INADE, MINAG, MINSA, PRONAA y MINED.

Cuadro 126: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PIURA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR PIURA 405,410,580 28,243,008 433,653,588CND 22,000,000 119,294,192 141,294,192ONP 109,105,352   109,105,352MTC 51,180,948 2,934,018 54,114,966UN PIURA 41,983,163 6,426,974 48,410,137RESTO PLIEGOS 90,991,131 161,918,788 252,909,919Total Departamento 720,671,174 318,816,980 1,039,488,154

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 126-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PIURA 2003.

(Estructura porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital Total General

GR PIURA 56.3 8.9 41.7CND 3.1 37.4 13.6ONP 15.1 0.0 10.5MTC 7.1 0.9 5.2UN PIURA 5.8 2.0 4.7RESTO PLIEGOS 12.6 50.8 24.3Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

El presupuesto departamental se orienta en un 69% a cubrir gastos corrientes, y el 31% restante se usa para gastos de capital. Con esta proporción, muy cerca del promedio existente a nivel del resto de regiones, Piura se ubica en el medio de la tabla nacional de intensidades de gasto de capital que hemos estimado (Cuadro 15, Cap. IV de este documento).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

El dinamismo y tamaño de la economía regional de Piura le permite contar en su territorio con una magnitud apreciable de exoneraciones tributarias: casi 120 millones de soles, una de las más altas de las regiones del país. De otro lado, a Piura se le asigna en el presupuesto de apertura 2003 al Gobierno Regional 26.4 millones de soles para fines de inversión. La propuesta del MEF es incrementar esta asignación convirtiendo las exoneraciones tributarias en gasto adicional de inversión. Para Piura ello significaría potencialmente multiplicar por 5 o 6 veces una asignación inicial que ya era alta en el contexto nacional. El atractivo de esta propuesta choca, sin embargo con las dificultades políticas para hacerla viable.

116

Queda, sin embargo, como un ejercicio virtual que, en el caso del uso o destino de esos recursos hipotéticos de inversión permitirían atender necesidades sectoriales identificadas también por el MEF. Para el caso de Piura esas necesidades se refieren, en primer término a Transportes, con más de un tercio de esos recursos adicionales. Luego Saneamiento, y más atrás Agua y Electricidad (Cuadro 127). En Agricultura solo se han estimado necesidades de inversión de menos de 20 millones de soles, lo que representa el 8%.

Cuadro 127: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, PIURA 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 42.2 35.3Agricultura 9.4 7.9Agua 20.1 16.8Desague 26.1 21.9Electricidad 21.6 18.1TOTAL 119.4 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Con un presupuesto financiado en un 60% con Recursos Ordinarios, Piura se halla en una situación de dependencia del Tesoro Público cercana al promedio nacional. Es sorprendente, por su parte, la reducida contribución del canon (petrolero) al financiamiento del presupuesto departamental: menos del 3% (Cuadro 128). En contraste, los Recursos Directamente Recaudados, superiores al 11%, denotan una situación excepcional a nivel nacional, por la dimensión adquirida por este rubro que podrían inclusive potenciarse aún más, dadas las capacidades de la economía regional de Piura. El endeudamiento externo es también comparativamente alto (9%) correspondiendo a operaciones pactadas por organismos del gobierno nacional. Los recursos de privatización no pesan significativamente: financian solo un 5% del presupuesto departamental. A su vez, estos recursos contribuyen a financiar las inversiones del Gobierno Regional en un 10%. Esta proporción es una de las más bajas a nivel nacional (solo superior a Loreto), y muestra la diversificación de fuentes que tiene el Gobierno Regional de Piura para financiar su presupuesto de inversiones.

Cuadro 128: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, PIURA 2003.

(En nuevos soles)  Fuente %

Recursos Ordinarios 631,021,442 60.7Canon y Sobrecanon 28,024,318 2.7Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 20,535,714 2.0Fondo de Compensación Municipal 95,000,000 9.1Recursos Directamente Recaudados 116,379,212 11.2Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 94,629,584 9.1Donaciones y Transferencias 2,777,275 0.3Recursos Privatización 51,493,773 5.0Total General 1,039,861,318 100.0

117

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

A nivel de funciones, las cinco principales en que se distribuye el presupuesto departamental asumen el 90% del gasto total. De ese modo Piura cuenta con un perfil típico de distribución funcional de su presupuesto: primero encontramos a la Función Previsión, luego Educación y Salud, y siempre al final Agraria y Transportes (Cuadros 129 y 129-A). Precisamente con respecto a estas últimas Funciones, Piura exhibe en el contexto nacional los índices más bajos de intensidad de uso de recursos presupuestales (Ver Cuadro 16, Cap. iV). Ello significa un desajuste con las necesidades y potencialidades de la economía regional, sobre todo con aquellas vinculadas al sector agrario.

Cuadro 129: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PIURA 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 232,393,481 128,825,252 361,218,733EDUCACION Y CULTURA 287,608,522 15,026,578 303,008,264SALUD Y SANEAMIENTO 87,557,844 56,370,818 143,928,662AGRARIA 8,830,399 59,951,881 68,782,280TRANSPORTE 53,757,503 5,309,996 59,067,499RESTO DE LAS FUNCIONES 50,523,425 53,332,455 103,855,880Total Departamento 720,671,174 318,816,980 1,039,861,318

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 129-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PIURA 2003.

(Estructura porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 32.2 40.4 34.7EDUCACION Y CULTURA 39.9 4.7 29.1SALUD Y SANEAMIENTO 12.1 17.7 13.8AGRARIA 1.2 18.8 6.6TRANSPORTE 7.5 1.7 5.7RESTO DE LAS FUNCIONES 7.0 16.7 10.0Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

En una situación en la que el sector agrario se halla relativamente desatendido por el presupuesto, esta Función se dispersa en seis Pliegos. Sin embargo, se impone allí el peso enorme de INADE, seguido del MINAG y SENASA (Cuadro 130). El Gobierno Regional prácticamente desaparece respecto de esta Función. Pero en Transportes se invierte la figura: el Gobierno Regional desarrolla programas y proyectos copando un 56% del presupuesto de la Función.

Cuadro 130: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, PIURA 2003.

(En nuevos soles)Piu Pliegos Gasto de

CapitalEstructura

% FUNCION CONACS 0 0.0

118

AGRARIA

INADE 26,500,000 44.1INIA 260959 0.4INRENA 3,279,626 5.5MINAG 17,764,719 29.6SENASA 12,267,139 20.4Gob. Regionales 20,397 0.0

TOTAL F. AGRARIA 60,092,840 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 2,934,018 46.0Gob. Regionales 3,445,000 54.0

TOTAL F. TRANSPORTES 6,379,018 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

Los Programas de carácter socia como son Previsión y Promoción y Asistencia Social y Comunitaria ocupan con holgura los primeros lugares en el presupuesto departamental de Piura. Sus montos son del orden de los 189 y 152 millones de soles, respectivamente. En estos Programas participa el Gobierno Regional, sobre todo en el de Previsión con 76 millones de soles, lo que hace un 40%. Los Programas de responsabilidad exclusiva del Gobierno Regional son los de Educación Primaria y Secundaria con presupuestos del orden de los 112 el primero y 83 millones de soles, el segundo. Ambos se destinan en su mayor parte a la atención de obligaciones de planilla, beneficios y bienes y servicios. Entre los Programas de contenido productivo y de infraestructura los más importantes en el ámbito del departamento son Promoción de la Producción Agraria que maneja alrededor de 61 millones de soles, correspondiendo al Gobierno Regional solamente el gasto de 3.8 millones; y Transporte Terrestre, con 58 millones de soles, de los cuales ejecuta el Gobierno Regional cerca de 5 millones.

El Gobierno Regional cuenta con Proyectos que han sido calificados por el MEF “en proceso de viabilidad” y corresponden al área de Educación por casi 8 millones de soles, a Salud por 7.5 millones y Transportes por 1.9 millones. Los que se encuentran aptos para su ejecución son un pequeño número y de una escala comparativamente menor, según se muestra en el Cuadro 131.

Cuadro 131: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL PIURA 2003

(En nuevos soles)

Función Proyecto MontoASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo Social y Obras de Emergencia 3,040,000TRANSPORTE Carretera Sajinos - Paimas – Pte. Paraje (V Etapa) 1,517,000

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.19. PUNO.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

119

Junto con Cusco, Puno es el departamento con mayor número de Pliegos, 38, para distribuir los 901.4 millones de soles del presupuesto departamental. Existen dos características de la distribución de estos recursos. Por un lado, la concentración en los cinco Pliegos mayores, es alta pero situada en torno al promedio registrado en el conjunto de regiones. En cambio es notablemente mayor que el promedio la concentración de recursos en el Pliego más grande, el Gobierno Regional. Puesto que Puno posee un presupuesto total de gran tamaño en el ámbito nacional, resulta que el GR aparece manejando un volumen enorme de recursos, del orden de los 426 millones de soles. Aventaja al Pliego siguiente, el CND, en dos veces y media y es 9 a 11 veces más grande que los Pliegos siguientes (Cuadros 132 y 132-A). Además de las desproporciones cuantitativas, desde el punto de vista de la naturaleza institucional, todos los demás Pliegos grandes de Puno son organismos que, salvo FONCODES parcialmente, no “compiten” con el gobierno Regional en cuanto a funciones ejecutivas de gobierno. Esos son los casos del CND, ONP y la Universidad Nacional del Altiplano.

Los organismos de carácter ministerial en Puno tienen dimensión reducida. En orden de importancia se encuentran el MINSA, el MTC, PRONAA, MINED, INADE y MINAG. En conjunto, todos ellos suman unos 100 millones de soles, menos de la cuarta parte de lo asignado al Gobierno Regional.

Cuadro 132: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PUNO 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR PUNO 406,194,551 20,285,539 426,480,090CND 17,000,000 161,507,966 178,507,966FONCODES   51,078,725 51,078,725U N ALTIPLANO 43,503,565 6,540,283 50,043,848ONP 35,629,078   35,629,078RESTO PLIEGO 88,521,627 71,174,802 159,696,429Total Departamento 590,848,821 310,587,315 901,436,136

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 132-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, PUNO 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR PUNO 68.7 6.5 47.3CND 2.9 52.0 19.8FONCODES 0.0 16.4 5.7U N ALTIPLANO 7.4 2.1 5.6ONP 6.0 0.0 4.0RESTO PLIEGOS 15.0 22.9 17.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Dos tercios del presupuesto total se dirigen al gasto corriente y un tercio al gasto de capital, con lo que Puno no se aleja de las proporciones promedio registradas en el resto de regiones. Como sucede en la mayoría de casos, el Gobierno Regional se sesga fuertemente a los gastos corrientes, por el peso enorme de las obligaciones de planillas, y servicios que debe atender. FONCODES, en cambio usa la totalidad de sus recursos en rubros de capitalización. En general, los pliegos menores tienen

120

una orientación a los gastos de capital mayor que el promedio departamental. A partir de este desempeño, Puno ocupa una posición intermedia entre todas las regiones del país, respecto de la intensidad del gasto de capital en su presupuesto.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Puno 88 millones de soles en exoneraciones tributarias. Este es un nivel que, considerando el tamaño de la econompía regional y su condición de departamento fronterizo es menor en comparación con otros departamentos de frontera. De todos modos, en el esquema propuesto por el MEF, si este nivel de exoneraciones se convierte en gasto tributario efectivo, el gobierno Regional de Puno estaría incrementando en seis veces su presupuesto de inversiones inicial que asciende a 18.4 milloens de soles. La magnitud de este salto permitiría desarrollar diversos proyectos y atender necesidades identificadas en sectores prioritarios. La utilización de tales recursos potenciales beneficiaría al sector Transportes en primer lugar y luego al Sector Agricultura (Cuadro 133), los mismos que en el presupuesto original se mantienen rezagados. En menor medida serían atendidos los sectores de Saneamiento, Agua y electricidad.

Cuadro 133: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, PUNO 2003

(En millones soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 22.4 25.5Agricultura 20.8 23.7Agua 15.7 17.9Desagüe 18.6 21.2Electricidad 10.4 11.8TOTAL 87.9 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

De modo similar al resto de regiones, en Puno el presupuesto total del departamento viene financiado en casi sus posterceras partes por los Recursos Ordinarios del Tesoro (Cuadro 134). El tercio restante es cubierto en proporciones diversas por las otras fuentes. El canon y los recursos directamente recaudados participan con solamente un 4% cada uno. El endeudamiento externo tiene proporciones moderadas en Puno (un 6%), y la fuente privatizaciones contribuye con un 7%, en una medida semejante a la de otros departamentos. Sin embargo, tratándose del presupuesto de inversiones del Gobierno Regional, la privatización es mucho más importante pues aporta un 55%.

Cuadro 134: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, PUNO 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 593,206,230 65.8Canon y Sobrecanon 37,489,386 4.2Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 9,899,370 1.1Fondo de Compensación Municipal 99,000,000 11.0Recursos Directamente Recaudados 39,413,756 4.4Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 56,132,819 6.2

121

Donaciones y Transferencias 3,027,730 0.3Recursos Privatización 63,266,845 7.0Total General 901,436,136 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco funciones principales concentran el 95% del gasto total del departamento. Pero queda claro que en Puno el presupuesto departamental aparece netamente dominado por las Funciones Asistencia y Previsión Social y Educación y Cultura. Tienen dimensiones semejantes y entre ambas dan cuenta de las tres cuartas partes del gasto total (Cuadros 135 y 135-A).

Salud tiene un tamaño intermedio, mientras llama la atención el reducido volumen de las funciones Transportes y Agricultura. Sobre todo en el caso de esta última, la dimensión del presupuesto no se ajusta a las necesidades y rasgos de una región como Puno en donde el Agro ha representado siempre la principal actividad y el lugar de ocupación de buena parte de la población regional. En la estimación realizada para el conjunto de departamentos (Cuadro 16, Cap. IV) se destaca en Puno la alta intensidad de la Función educación, mientras que la función Agraria tiene una intensidad media-baja.

Cuadro 135: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PUNO 2003.

(En nuevos soles)FUNCIÓN GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 137,735,227 217,531,564 355,266,791EDUCACION Y CULTURA 313,021,331 9,312,159 322,333,490SALUD Y SANEAMIENTO 93,312,726 15,133,852 108,446,578TRANSPORTE 11,070,856 21,898,462 32,969,318AGRARIA 8,198,130 24,379,746 32,577,876RESTO DE LAS FUNCIONES 27,510,551 22,331,532 49,842,083Total Departamento 590,848,821 310,587,315 901,436,136

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Cuadro 135-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, PUNO 2003.(Estructura Porcentual)

FUNCIÓN GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 23.3 70.0 39.4EDUCACION Y CULTURA 53.0 3.0 35.8SALUD Y SANEAMIENTO 15.8 4.9 12.0TRANSPORTE 1.9 7.1 3.7AGRARIA 1.4 7.8 3.6RESTO DE LAS FUNCIONES 4.7 7.2 5.5Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Precisamente, por la importancia del Agro y el mejor tratamiento presupuestal que debería recibir, resulta de interés examinar la dispersión con que se realiza el gasto en la Función correspondiente. El presupuesto agrario de Puno se distribuye entre cinco Pliegos , con el INADE y MINAG como los más importantes, y el gobierno

122

Regional participando solamente con un 12% del gasto (Cuadro 136). En Transportes, en cambio, la presencia del GR es relativamente mayor, participando con 21% en la ejecución del presupuesto dedicado a vialidad.

Cuadro 136: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, PUNO 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 14,000,000 43.9INIA 0 0.0INRENA 1,290,979 4.0MINAG 12,053,083 37.8SENASA 881,911 2.8Gob. Regionales 3,688,614 11.6

TOTAL F. AGRARIA 31,914,587 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 12,916,999 78.9Gob. Regionales 3,445,000 21.1

TOTAL F. TRANSPORTES 16,361,999 100.0Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

El más voluminoso Programa del departamento es el de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria. Los 233 millones de soles de que dispone son ejecutados en su totalidad por organismos del gobierno nacional. El programa de Previsión, en cambio, es compartido de modo que el Gobierno Regional administra 61 de los 102 millones presupuestados. El mismo GR controla por completo los programas de Educación Primaria y Educación Secundaria que cuentan con 119 y 96 millones de soles, respectivamente. Entre los Programas de mayor incidencia en el comportamiento productivo y en el desarrollo de infraestructura en el departamento, se tiene a Promoción de la Producción Agraria con 17 millones de soles presupuestados, de los cuales 7 millones son se ejecutan por cuenta del Gobierno Regional; y a Transporte Terrestre que dispone de 31 millones de soles y un tercio de esta suma se halla bajo el control del Gobierno Regional.

A nivel de Proyectos, el Gobierno Regional cuenta con una cartera en la que proyectos por unos 9 millones de soles correspondientes a Transportes se consideran “en proceso de viabilidad”. Lo mismo ocurre con otros Proyectos de apoyo al agro por 2 millones de soles. Los proyectos que se encuentran aptos para su ejecución por cuenta del gobierno Regional se enumeran en el Cuadro 137.

Cuadro 137: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL PUNO 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

AGRARIA Promoción y Desarrollo Agropecuario 1,010,000  Apoyo al Pequeño Productor Rural 650,000  Infraestr. Manejo Camélidos, Prod. y Comercializ. 92,000SALUD Y SANEAMIENTO Descontaminación de la Bahía de Puno 1,000,000ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo Social y Obras de Emergencia 200,000EDUCACIÓN Y CULTURA Acondic. Local Dirección Regional de Educación 138,750

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.

123

Elaboración: propia.

6.20. SAN MARTIN.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

29 Pliegos conforman el presupuesto departamental de san martín y acceden a los 440 millones de soles aprobados como gasto de apertura 2003. La distribución del presupuesto combina dos rasgos: por un lado, en los cinco Pliegos principales una concentración relativamente baja (81%) en comparación con la que prevalece en el resto de regiones (Cuadros 138 y 138-A); por otro lado, un solo Pliego, el gobierno Regional, aparece reteniendo el 55% (la más alta concentración del país, después de Loreto) del presupuesto total departamental, generando un desbalance notable con el resto de Pliegos y unidades ejecutoras del departamento. El GR excede en 4 veces al Pliego que le sigue, el CND. Los restantes Pliegos, vinculados a los sectores del gobierno nacional, se encuentran más rezagados todavía, aunque entre ellos (PRONAA, INADE, MTC, MINSA, MINAG, MINED) hay una cierta equivalencia de tamaños.

Cuadro 138: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, SAN MARTIN 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR SAN MARTIN 234,059,544 9,298,262 243,357,806CND 10,000,000 50,812,159 60,812,159PRONAA 21,010,689 318,776 21,329,465INADE   16,661,690 16,661,690MTC 1,800,000 12,520,284 14,320,284RESTO PLIEGO 63,164,353 20,171,157 83,335,510Total Departamento 330,034,586 109,782,328 439,816,914

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 138-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, SAN MARTIN 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR SAN MARTÍN 70.9 8.5 55.3CND 3.0 46.3 13.8PRONAA 6.4 0.3 4.8INADE 0.0 15.2 3.8MTC 0.5 11.4 3.3RESTO PLIEGO 19.1 18.4 18.9Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

El presupuesto total de San Martín está visiblemente sesgado hacia los gastos corrientes, y ello se debe principalmente al enorme peso del Gobierno Regional, cuyos recursos en un 96% deben atender obligaciones corrientes como planillas, beneficios y otros servicios. En sentido contrario, la ubicación relativamente alta de INADE y MTC compensa esa orientación por tener sus presupuestos volcados en 90% o más hacia los gastos de capital. Aún así, el departamento como un todo se encuentra ubicado entre los últimos lugares a nivel nacional respecto a la intensidad de gastos de capital en el uso de los recursos públicos.

124

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

Después de Lima, Loreto y Arequipa, San Martín es el departamento que cuenta con el mayor volumen de exoneraciones tributarias. Su ubicación geográfica en la selva y las especiales condiciones en que se desenvuelve la economía de la región, explican que el monto de exoneraciones se eleve hasta los 283 millones de soles. Si fuera factible anular el régimen de exoneraciones tributarias existente en todo el país, esta abultada cifra registrada en San Martín podría ser convertida en gastos tributarios, según la simulación planteada por el MEF. De ser así, el gobierno Regional de San Martín, que aparece recibiendo una asignación inicial de solamente 6.3 millones de soles para gastos de inversión, vería crecer este presupuesto 45 veces. Este salto, de magnitud excepcional, se encuentra muy por encima de lo que potencialmente podrían obtener las demás regiones; y con tal ejercicio el MEF ha querido mostrar los márgenes existentes para mejorar la asignación regional con fines de inversión.

Como parte de este ejercicio, se han identificado las necesidades de inversión sectorial para su posible atención con los recursos adicionales de origen tributario. En el caso de San Martín los sectores que se beneficiarían en mayor medida son Transportes y Agricultura (Cuadro 139), y luego Saneamiento, Agua y Electricidad

Cuadro 139: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, SAN MARTIN 2003

(En millones soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 77.8 27.5Agricultura 69.7 24.6Agua 37.4 13.2Desague 59.8 21.1Electricidad 38.1 13.5TOTAL 282.8 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

San Martín registra una alta dependencia respecto de las transferencias del Tesoro Público para financiar su presupuesto departamental. En efecto, el 73% del gasto total se cubre con Recursos Ordinarios, mientras que las demás fuentes son inexistentes o de muy poca significación (Cuadro 140). El canon no llega al millón de soles y el endeudamiento externo es menor al 3% del presupuesto. Solamente los recursos Directamente Recaudados tienen una gravitación (cerca del 8%), y los recursos de privatización contribuyen también con casi 7% al presupuesto departamental. Pero cuando se trata del Gobierno Regional, los recursos originados en la privatización financian hasta el 21% de su presupuesto de inversiones.

Cuadro 140: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, SAN MARTIN 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 319,852,097 72.7Canon y Sobrecanon 638,950 0.1Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 2,781,698 0.6Fondo de Compensación Municipal 39,000,000 8.9Recursos Directamente Recaudados 33,969,599 7.7

125

Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 11,453,666 2.6Donaciones y Transferencias 2,093,761 0.5Recursos Privatización 30,127,143 6.8Total General 439,916,914 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Las cinco Funciones de mayor relevancia presupuestal copan el 95% del gasto total del departamento. A diferencia del promedio regional, en el caso de San Martín la Función Educación y Cultura ocupa el primer lugar con más del 38%, por encima de Asistencia Y Previsión Social (Cuadros 141 y141-A). A gran distancia se halla la Función Transportes (6%) aunque con un peso relativo superior al promedio registrado en las demás regiones del país. La Función Agraria ocupa el último lugar entre las Funciones principales, captando el 5% del gasto total. No existe una alta intensidad de uso del presupuesto para fines agrarios, lo que contrasta con la situación de San Martín, departamento que siempre ha proyectado grandes potencialidades agropecuarias en el país.

En una comparación realizada a nivel nacional, San Martín destaca nítidamente por mostrar la más alta intensidad de gasto presupuestal orientado a la Función Educación y Cultura, aunque en ésta predominan los rubros del gasto corriente

Cuadro 141: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, SAN MARTIN 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 159,898,010 8,099,745 167,997,755ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 75,442,143 57,774,345 133,216,488SALUD Y SANEAMIENTO 60,768,774 3,298,503 64,067,277TRANSPORTE 5,034,441 22,105,304 27,139,745AGRARIA 7,125,043 16,599,133 23,724,176RESTO DE LAS FUNCIONES 21,766,175 1,905,298 23,671,473Total Departamento 330,034,586 109,782,328 439,816,914

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Cuadro 141-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, SAN MARTIN 2003.

(Estructura Porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 48.4 7.4 38.2ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 22.9 52.6 30.3SALUD Y SANEAMIENTO 18.4 3.0 14.6TRANSPORTE 1.5 20.1 6.2AGRARIA 2.2 15.1 5.4RESTO DE LAS FUNCIONES 6.6 1.7 5.4Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Por la importancia de las funciones Agraria y Transportes es útil examinar la distribución de ambas entre los Pliegos existentes en el departamento. En el sector

126

agrario, el presupuesto correspondiente se distribuye entre seis Pliegos, mostrando el INADE un tamaño inmensamente superior al resto, pues controla casi dos tercios de la Función. Ello se explica por la dimensión adquirida por el Proyecto Especial Alto Huallaga y otras líneas de acción institucionales. Le sigue el MINAG con un 30%, mientras que el peso de los demás Pliegos es insignificante (Cuadro 142). En la función Transportes el íntegro del gasto lo ejecuta el gobierno nacional a través del MTC en la construcción y rehabilitación de vías de la red nacional.

Cuadro 142: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, SAN MARTIN 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 16,661,690 62.9INIA 61851 0.2INRENA 1,590,234 6.0MINAG 8,047,182 30.4SENASA 104,897 0.4Gob. Regionales 28,175 0.1

TOTAL F. AGRARIA 26,494,029 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 12,520,284 100.0Gob. Regionales 0 0.0

TOTAL F. TRANSPORTES 12,520,284 100.0 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

Los Programas más importantes que se ejecutan en San Martín, se encuentran bajo responsabilidad de organismos del gobierno nacional en el caso de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria, que tiene asignados 68 millones de soles; o son conducidos íntegramente por el gobierno Regional como es el caso de los Programas de Educación Primaria (63 millones) y Educación Secundaria (51 millones de soles). Otro grupo de Programas de gran volumen tienen ejecución compartida en diversas proporciones entre organismos nacionales y el propio Gobierno Regional. El programa de Salud Individual moviliza 45 millones de soles, respondiendo el Gobierno Regional por más de dos tercios de estos recursos. En el Programa de Previsión, por 44 millones de soles, cerca del 80% es controlado por el gobierno Regional.

Entre los Programas relacionados con la promoción productiva o el desarrollo de infraestructura, las proporciones son absolutamente inversas: el Programa Transporte Terrestre, con un total de 25 millones de soles, es ejecutado en un 95% por el gobierno nacional a través del MTC. El MINAG conduce casi íntegramente el Programa de Promoción de la Producción Agraria (9.2 millones de soles).

Los Proyectos de mayor dimensión son desarrollados por entidades del gobierno nacional. Destacan aquí el Proyecto de investigación y extensión agrícola INCAGRO (6.6 millones de soles), la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Rioja-Tarapoto y la construcción del Puente Yuracyacu, cada uno con 6 millones, el Sistema de Riego Abisado (3 millones), la Irrigación Saposoa (2 millones de soles).

Los Proyectos que tiene a su cargo el gobierno Regional, en algunos casos se encuentran “en proceso de viabilidad”, sobre todo en los rubros de Educvación por casi 5 millones de soles. Los que se hallan aptos para ejecución se muestran en el Cuadro 143.

127

Cuadro 143: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL SAN MARTIN 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

SALUD Y SANEAMIENTO Ampliac. y Equipam. Centro de Salud de la Merced 300,000 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

6.21. TACNA.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

En el Presupuesto 2003, el departamento recibe una asignación total de 271 millones de soles distribuidos en 26 Pliegos. Con relación a los cinco Pliegos mayores, se repite en Tacna una estructura frecuente en muchas regiones. Estos cinco Pliegos absorben el 80% del gasto departamental, cifra que siendo alta, se halla por debajo del promedio existente en el conjunto de las regiones del país. Primero se sitúa el Gobierno Regional a una gran distancia de los demás Pliegos grandes, concentrando casi la mitad del gasto departamental, y superando en cinco veces al Pliego siguiente. (Cuadros 144 y 144-A). Luego vienen Pliegos con funciones específicas que no son directamente responsabilidades ejecutivas de gobierno. Se encuentran aquí la ONP y el CND, y a ellos se agrega la Universidad Nacional.

Postergados en términos de asignación de recursos aparecen los ministerios y otros organismos del gobierno nacional: MINSA, INADE. PRONAA, FONCODES, MINED, MINAG, MTC. En conjunto su cuota presupuestal no llega a ser un tercio del presupuesto del gobierno Regional.

Cuadro 144: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, TACNA 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR TACNA 121,880,235 10,088,796 131,969,031CND 2,000,000 26,078,773 28,078,773UNJBG 22,223,493 3,240,114 25,463,607ONP 21,681,741   21,681,741MINSA 9,242,650 259,141 9,501,791RESTO PLIEGOS 27,863,385 26,740,302 54,603,687Total Departamento 204,891,504 66,407,126 271,298,630

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 144-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, TACNA 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR TACNA 59.5 15.2 48.6CND 1.0 39.3 10.3UNJBG 10.8 4.9 9.4ONP 10.6 0.0 8.0MINSA 4.5 0.4 3.5RESTO PLIEGOS 13.6 40.3 20.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.

128

Elaboración: propia.

Solamente un 24% del gasto total del departamento se destina a gastos de capital, pues los Pliegos más importantes vuelcan sus gastos principalmente a rubros corrientes. Ello es compensado en parte por los Pliegos restantes en los cuales existe una mayor orientación a los gastosa de capital. De modo que, el departamento de Tacna como un todo ocupa una posición intermedia en el ámbito nacional en cuanto a intensidad de gastos de capital en el Presupuesto 2003 (Cuadro 15, Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

No obstante ser considerado un departamento pequeño, Tacna reúne un conjunto de condiciones, entre las que destaca su ubicación fronteriza y el consiguiente dinamismo comercial. Por tales razones, en su territorio se registra un alto nivel de exoneraciones tributarias, uno de los mayores del país y que asciende a los 191 millones de soles. Ello coloca al departamento de Tacna en una posición expectante respecto a la propuesta del MEF para convertir las exoneraciones tributarias en gasto efectivo en manos de las regiones. Más allá de las dificultades políticas y del carácter puramente virtual de esa asignación, ella revela la holgura o márgen potencial de que dispone la región para mejorar sus niveles de inversión. A partir de la asignación inicial que el gobierno Regional de Tacna recibe de 9.3 millones de soles como presupuesto de inversión, estre monto podría incrementarse 20 veces con los gastos tributarios potenciales, alcanzando la suma de 200 millones. En el mismo ejercicio el MEF señala las posibilidades de uso sectorial de esos recursos adicionales para fines de inversión. Se verías favorecido en primer término Transportes con más de la mitad (Cuadro 145), seguido de obras de Saneamiento, con una quinta parte de ese presupuesto.

Cuadro 145: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, TACNA 2003

(En millones soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 97.0 50.9Agricultura 8.5 4.5Agua 34.2 18.0Desague 40.2 21.1Electricidad 10.6 5.6TOTAL 190.5 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

El presupuesto total del departamento de Tacna aparece financiado en una proporción muy alta por la fuente Recursos Ordinarios: 73%, es decir casi las tres cuartas partes (Cuadro 146). Entre las demás fuentes de financiamiento solamente tienen significación el canon con un 4%, los recursos directamente recaudados que alcanzan el 7% y que podrían elevarse algunos puntos más, y la privatización que pesa también un 7%. Los recursos de esta última fuente, sin embargo, aportan con el 57% del presupuesto de inversiones del gobierno Regional.

Cuadro 146: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, TACNA 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % 

129

Recursos Ordinarios 197,880,505 72.9Canon y sobre canon 11,217,961 4.1Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 5,483,877 2.0Fondo de Compensación Municipal 16,000,000 5.9Recursos Directamente Recaudados 18,707,038 6.9Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 3,699,300 1.4Donaciones y Transferencias 76,087 0.0Recursos Privatización 18,333,862 6.8Total General 271,398,630 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

El departamento de Tacna muestra un patrón típico de distribución del presupuesto total según Funciones. Las cinco principales ocupan el 92% del gasto total departamental, pero son dos las visiblemente mayores: Asistencia y Previsión Social, y Educación y Cultura, con un 37 y un 31%, respectivamente (Cuadros 147 y 147-A). Salud y Saneamiento ocupa una posición intermedia y le sigue la Función Agraria que, aunque en cifras absolutas solamente llega al 7% del gasto total, en una perspectiva comparativa con el resto de regiones alcanza un nivel alto. Por ello, en la estimación realizada a nivel nacional, Tacna destaca por la alta intensidad de uso de recursos presupuestales para la Función Agraria (Cuadro 16, Cap. IV). La función Transportes, en cambio, aparece notoriamente postergada con menos del 3% del gasto total del departamento.

Cuadro 147: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, TACNA 2003.

(En nuevos soles)FUNCIÓN GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 63,451,217 36,149,864 99,601,081EDUCACIÓN Y CULTURA 76,846,766 6,641,092 83,487,858SALUD Y SANEAMIENTO 38,661,993 1,166,507 39,828,500AGRARIA 2,690,951 16,832,789 19,523,740TRANSPORTE 4,726,804 2,197,668 6,924,472RESTO DE LAS FUNCIONES 18,513,773 3,419,206 21,932,979Total Departamento 204,891,504 66,407,126 271,298,630

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Cuadro 147-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, TACNA 2003.

(Estructura Porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 31.0 54.4 36.7EDUCACION Y CULTURA 37.5 10.0 30.8SALUD Y SANEAMIENTO 18.9 1.8 14.7AGRARIA 1.3 25.3 7.2TRANSPORTE 2.3 3.3 2.6RESTO DE LAS FUNCIONES 9.0 5.1 8.1Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

130

La importancia adquirida por la Función Agraria en Tacna debe ser apreciada también en relación a la dispersión institucional con la que se realiza el correspondiente gasto presupuestal. Cinco Pliegos se distribuyen esta Función, en la que INADE aparece captando la mitad del presupuesto, lo que refleja la magnitud de los Proyectos que maneja dicha institución. SENASA y MINAG en conjunto dan cuenta de un tercio del gasto. Al Gobierno Regional le corresponde moderadamente un 14% en la Función, en acciones de promoción del agro local. En cuanto a Transportes, en el marco de una asignación muy pequeña en el ámbito departamental, el gobierno Regional prácticamente responde por el íntegro de la Función, encargándose de obras y conservación de las v´pias secundarias. El MTC con el 5% de un presupuesto de por sí reducido tiene una presencia insignificante en el departamento.

Cuadro 148: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, TACNA 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 8,375,000 49.8INIA 0 0.0INRENA 339,545 2.0MINAG 2,739,521 16.3SENASA 3,009,192 17.9Gob. Regionales 2,359,531 14.0

TOTAL F. AGRARIA 16,822,789 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 117,236 5.3Gob. Regionales 2,090,168 94.7

TOTAL F. TRANSPORTES 2,207,404 100.0 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

El Programa de mayor volumen en el departamento es Previsión, cuya ejecución con un monto de 52.1 millones de soles comparten el gobierno nacional y el gobierno Regional que aporta unos 29 millones. A continuación el gobierno nacional a través de diversos organismos maneja exclusivamente el Programa de Promoción y Asistencia Social y Comunitaria con 32.2 millones de soles. El Gobierno Regional tiene, a su vez, el manejo exclusivo de los Programas de Educación Primaria y Secundaria con 189 y 23 millones de soles, respectivamente. Es importante asimismo Salud Individual que tiene asignados unos 28 millones de soles, de los cuales 18 millones son ejecutados por el Gobierno Regional. Entre los Programas de carácter productivo, el más importante es Promoción de la Producción Agraria con un total de 17 millones de soles, correspondiendo de esta suma un aporte de 3.5 millones al Gobierno Regional. En el Programa de Transporte Terrestre (5.6 millones de soles) el Gobierno Regional participa con la mitad del gasto.

En cuanto a los Proyectos principales, el gobierno nacional realiza obras de Conservación de Carreteras, Desarrollo de Sanidad Agropecuaria, Mantenimiento de Obras Hídricas, Represamiento e Irrigación de las Lomas de Sama. Por su parte, el gobierno Regional, además de tener algunos Proyectos “en proceso de viabilidad” principalmente en Educación y Transportes, cuenta con una cartera apta para ejecución en el “003, según se muestra en el Cuadro 149.

131

Cuadro 149: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL TACNA 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

AGRARIA Mejora Infraestr. Agraria provincias de Candarave y Tarata 939,900  Asist. Técnica para el Centro de Formación Agraria de Tacna 280,000  Apoyo a la Actividad Agropecuaria en Tacna 235,000  Producción y productiv. De ajo en la provincia de Candarave 213,500  Mantenim. y Mejora Cultivo de Orégano en la Prov. Tarata 131,600  Producción y productividad de Maíz Amarillo Duro 122,200TRANSPORTE Rehabilitación Vial y de Infraestructura Social 866,500  Constr. y Mejoramiento de Caminos Vecinales y Rurales 50,000EDUCACION Y CULTURA Construcción de Unidades de Enseñanza 432,800SALUD Y SANEAMIENTO Construcción de Establecimientos de Salud 208,700Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

6.22. TUMBES.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

En Tumbes 28 Pliegos se distribuyen 199 millones de soles, uno de los presupuestos más reducidos a nivel de las regiones del país, situado solamente por encima del de Madre de Dios. Los cinco Pliegos mayores representan el 81% del gasto total departamental. Pero el Gobierno Regional lleva a niveles muy altos esta concentración al absorber el 53% del gasto total departamental, el más alto nivel registrado en el país después de Loreto y San Martín. Un rasgo destacable es que, al lado de los Pliegos más grandes como el CND y la Universidad Nacional de Tumbes, aparecen el INADE, organismo que ejecuta grandes Proyectos y el Ministerio de vivienda, encargado de obras de Saneamiento (Cuadros 150 y 150-A).

Entre los Pliegos restantes, los ministerios y otras entidades del gobierno nacional que aparecen según orden de importancia son el MINAG, PRONAA, MINED, MTC y MINSA. En conjunto estos organismos suman un presupuesto que es solamente la quinta parte del que administra el Gobierno Regional.

Cuadro 150: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, TUMBES 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR TUMBES 94,098,233 11,555,312 105,653,545INADE   17,000,000 17,000,000U N TUMBES 8,621,000 4,595,075 13,216,075CND 2,000,000 10,386,494 12,386,494MVCS   12,054,968 12,054,968RESTO PLIEGOS 24,392,767 13,972,831 38,365,598Total Departamento 129,112,000 69,564,680 198,676,680

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 150-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, TUMBES 2003.

(Estructura Porcentual)

132

Pliego Gasto Corriente

Gasto de Capital

Total General

GR TUMBES 72.9 16.6 53.2INADE 0.0 24.4 8.6U N TUMBES 6.7 6.6 6.7CND 1.5 14.9 6.2MVCS 0.0 17.3 6.1RESTO PLIEGOS 18.9 20.1 19.3Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Del presupuesto total de Tumbes un 65% se utiliza para gastos corrientes y un 35% para gastos de capital. El peso del Gobierno Regional, volcado en un 89% al gasto en obligaciones corrientes inclina la balanza de todo el presupuesto departamental hacia este rubro. A la inversa, son los Pliegos CND, y sobre todo el MVCS, los que ponen su cuota de capitalización orientando en esa dirección en un caso el 85% y en otro hasta el 100% de sus presupuestos.

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

No obstante que Tumbes es un departamento fronterizo, se estima que las exoneraciones tributarias existentes en su territorio apenas suman 9.9 millones de soles, la menor cantidad registrada por este concepto a nivel de todas las regiones del país. Por ejemplo, Tacna situada en el otro extremo posee exoneraciones por una suma 19 veces mayor que Tumbes. Inclusive departamentos considerados pobres (Apurímac, Ayacucho, Huancavelica) cuentan con un nivel de exoneraciones cuatro o cinco veces más altas.

De modo que, con la propuesta del MEF de anular las exoneraciones para convertirlas en gastos tributarios, Tumbes se vería favorecida en menor grado que el resto de regiones: La asignación inicial de 11 millones de soles, como presupuesto de inversión del Gobierno Regional (cifra superior al monto de las exoneraciones tributarías), pasaría a unos 21 millones. Los usos potenciales de esos recursos adicionales, colocan (como en la mayoría de regiones) en primer lugar a Transportes, seguido de Saneamiento (Cuadro 151).

Cuadro 151: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, TUMBES 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 3.7 37.8Agricultura 0.8 8.2Agua 1.9 19.4Desague 2.5 25.5Electricidad 0.9 9.2TOTAL 9.8 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Dos tercios del presupuesto total departamental de Tumbes provienen de los Recursos Ordinarios del Tesoro Público (Cuadro 152). Las demás fuentes de financiamiento aportan el tercio restante en proporciones distintas. El canon es inferior al 4%, y prácticamente no existe endeudamiento. Los recursos directamente recaudados son de significación y alcanzan el 11%. De la misma

133

manera, los ingresos generados por la privatización contribuyen en medida importante a financiar el presupuesto departamental (12%). Tales recursos de privatización, soportan casi la mitad del presupiuesto de inversiones del Gobierno regional.

Cuadro 152: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, TUMBES 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 133,675,037 67.2Canon y Sobrecanon 7,154,048 3.6Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 1,579,041 0.8Fondo de Compensación Municipal 9,000,000 4.5Recursos Directamente Recaudados 21,403,694 10.8Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 1,480,424 0.7Donaciones y Transferencias 238,821 0.1Recursos Privatización 24,245,615 12.2Total General 198,776,680 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

Todo el presupuesto departamental, por el lado funcional se concentra en un 94% en las cinco principales Funciones. Un rasgo específico de Tumbes es el peso extraordinario, muy superior al existente en las demás regiones, que ostenta la Función Educación. Absorbe el 42% del gasto total departamental y desplaza a un segundo término y a una gran distancia, a la Función Asistencia y Previsión Social (Cuadros 153 y 153-A). Respecto a las Funciones vinculadas al fomento productivo y a infraestructura, otro rasgo distintivo de Tumbes es la importancia otorgada a la Función Agraria con 28 millones de soles que hacen un 14% del gasto total. Finalmente, la Función Transportes, en el último lugar, en un departamento como Tumbes con una red vial reducida y con necesidades de infraestructura insatisfechas.

Cuadro153: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, TUMBES 2003.

(En nuevos soles)FUNCIÓN GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 75,222,494 8,566,679 83,789,173ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 24,794,765 12,641,514 37,436,279SALUD Y SANEAMIENTO 16,619,817 13,191,420 29,811,237AGRARIA 1,758,706 25,906,060 27,664,766TRANSPORTE 4,097,651 4,966,031 9,063,682RESTO DE LAS FUNCIONES 6,618,567 4,292,976 10,911,543Total Departamento 129,112,000 69,564,680 198,676,680

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Cuadro 153-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, TUMBES 2003.

(Estructura Porcentual)

134

GASTO CORRIENTE

GASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 58.3 12.3 42.2ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 19.2 18.2 18.8SALUD Y SANEAMIENTO 12.9 19.0 15.0AGRARIA 1.4 37.2 13.9TRANSPORTE 3.2 7.1 4.6RESTO DE LAS FUNCIONES 5.1 6.2 5.5Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

El volumen importante de recursos destinados a la Función Agraria en Tumbes, se ejecuta en condiciones de dispersión en varios Pliegos que no necesariamente coordinan entre sí (este es un rasgo común a todas las regiones del país). Cinco organismos tienen responsabilidades en el Agro regional, pero el INADE domina netamente, siendo responsable de los dos tercios del gasto agrario, y luego hallamos al MINAG con cerca del 30% (Cuadro 154). La presencia del Gobierno Regional en este terreno es prácticamente nula (menos del 1%). En la Función Transportes, ocurre lo contrario. El presupuesto relativamente reducido de la función es controlado en un 96% por el Gobierno Regional que se encarga de obras correspondientes a la red vial secundaria y vecinal.

Cuadro 154: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, TUMBES 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 17,000,000 65.7INIA 0 0.0INRENA 887,186 3.4MINAG 7,715,317 29.8SENASA 133,182 0.5Gobierno Regional 157,375 0.6

TOTAL F. AGRARIA 25,893,060 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 208,656 4.1Gobierno Regional. 4,853,035 95.9

TOTAL F. TRANSPORTES 5,061,691 100.0 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

A nivel de Programas en ejecución en el departamento de Tumbes, los principales corresponden a la Función Educación, dominante en el presupuesto departamental. Los Programas de Educación Primaria y Educación Secundaria, con 29 y 19 millones de soles, respectivamente, son administrados en su totalidad por el gobierno Regional. El Programa de Previsión, que le sigue en importancia con 18 millones tiene ejecución compartida entre el gobierno nacional y el Gobierno Regional de tumbes, correspondiendo a este último responder por 13 millones de soles. Otro Programa gravitante en el departamento es el de Promoción de la Producción Agraria con 17.5 millones de soles, casi por completo a cargo del gobierno nacional (la participación del GR es mínima). Una situación parecida se presenta con Promoción y Extensión rural que cuenta con 8 millones de soles. El Programa de

135

Transporte terrestre es mayoritariamente ejecutado por el Gobierno Regional con 5.8 millones de soles.

En el terreno de los Proyectos a cargo directamente del Gobierno Regional, la mayor parte de ellos se consideran “en proceso de viabilidad” y se refieren principalmente a Educación y cultura (2.8 millones). Los que se encuentran aptos para su ejecución en el 2003 aparecen en el Cuadro 155.

Cuadro 155: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL TUMBES 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo Social y Obras de Emergencia 500,000 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

6.23. UCAYALI.

(i) Gasto departamental según Pliego Presupuestal.

Los 430 millones de soles de presupuesto departamental total se encuentran repartidos entre 30 Pliegos. La estructura del gasto aparece con un nivel de concentración de 86% en los cinco Pliegos mayores, inferior al promedio existente en el conjunto de regiones. Solamente el gobierno Regional aparece controlando el 42% del gasto total departamental, proporción alta pero que no es de las mayores en el contexto nacional. Los Pliegos que inmediatamente le siguen son el MTC y MTPE, es decir, ministerios del gobierno nacional, y luego el CND y la Universidad Nacional de Ucayali (Cuadros 156 y 156-A).

Más abajo vienen los organismos encargados de los programas asistenciales (PRONAA y FONCODES) el MINSA, MINED e INRENA del sector Agrario. El MINAG aparece sumamente rezagado en cuanto a manejo de recursos del presupuesto departamental.

Cuadro 156: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, UCAYALI 2003.

(En nuevos soles)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR UCAYALI 145,407,052 36,289,473 181,696,525MTC 11,300 80,612,910 80,624,210MTPE   56,355,496 56,355,496CND 7,000,000 30,387,109 37,387,109U N UCAYALI 11,796,335 3,455,934 15,252,269RESTO PLIEGOS 50,933,600 13,004,218 63,937,818Total Departamento 215,148,287 220,105,140 435,253,427

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

Cuadro 156-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR PLIEGOSY TIPO DE GASTO, UCAYALI 2003.

(Estructura Porcentual)Pliego Gasto

CorrienteGasto de Capital

Total General

GR UCAYALI 67.6 16.5 41.7MTC 0.0 36.6 18.5MTPE 0.0 25.6 12.9

136

CND 3.3 13.8 8.6U N UCAYALI 5.5 1.6 3.5RESTO PLIEGOS 23.7 5.9 14.7Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Ucayali es uno de los pocos departamentos cuyo presupuesto se halla vlvado mayoritariamente a los gastos de capital: el %1% se dedica a estos rubros. Ello se explica por por la fuerte presencia de los Pliegos MTC y MTPE que en su totalidad usan recursos para formación de capital e inversiones, aunque esta tendencia se contrarresta parcialmente por que el Pliego mayor, esto es el gobierno Regional, orienta un 80% de su presupuesto a la atención de obligaciones corrientes. De todos modos, en una comparación nacional, Ucayali ostenta el primer lugar en cuanto a intensidad de gastos de capital en el presupuesto público (Cuadro 15, Cap. IV).

(ii) Gasto Potencial Tributario e inversiones del Gobierno Regional.

En el territorio del departamento de Ucayali se calcula que existen exoneraciones tributarias ascendentes a unos 190 millones de soles, suma que es una de las más altas registradas en las regiones del país. El nivel de exoneraciones está asociado a la legislación especial dictada por consideraciones geográficas y políticas: zona de selva y de frontera, principalmente. En las proyecciones realizadas por el MEF relativas a la eliminación de estas exoneraciones, Ucayali se vería favorecido con este monto que podría incrementar el presupuesto de inversiones recibido por el Gobierno Regional y que inicialmente es de 34.4 millones de soles. Con esta operación, planteada como potencial o hipotética, se produciría un salto de 6.5 veces en la capacidad de inversión de la región. El nivel de inversión rsultante en manos del gobierno Regional, si lograse concretarse sería uno de los más altos a disposición de los gobiernos regionales del país.

La propuesta del MEF relativa a los gastos tributarios incluye la identificación de las áreas de inversión sectorial de mayor prioridad en las regiones. En el caso de Ucayali estas necesidades de inversión ubican en primer lugar a los sectores de Transportes y Agricultura que en conjunto emplearían más de la mitad de los recursos disponibles (Cuadro 157). Las prioridades siguientes son Desague, Agua y Electricidad.

Cuadro 157: GASTO TRIBUTARIO E INVERSIÓNPOTENCIAL, UCAYALI 2003

(En millones de soles)Inversión Potencial Estructura %

 Transportes 48.9 25.8Agricultura 48.9 25.8Agua 32.6 17.2Desague 37.6 19.8Electricidad 21.6 11.4TOTAL 189.6 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003.Elaboración: propia.

(iii) Fuentes de financiamiento del gasto total departamental.

Cerca de dos tercios del presupuesto total departamental de Ucayali se encuentran provistos por Recursos Ordinarios. Ello constituye un nivel de dependencia del

137

Tesoro Público situado en torno al promedio nacional de las regiones. Dentro de las fuentes alternativas de financiamiento tienen importancia el canon con un 8% del presupuesto departamental y el nivel de endeudamiento externo que resulta particularmente elevado en Ucayali: 13.5% y que corresponde especialmente a operaciones de entidades del gobierno nacional. Los recursos de privatización tienen una significación menor (3.3%) en el presupuesto departamental. Pero respecto del presupuesto de inversiones del gobierno Regional esta contribución de las privatizaciones se eleva hasta un 17%, nivel que es uno de los más bajos en el ámbito regional, por ser Ucayali una región que cuenta en mayor medida con otras fuentes de financiamiento.

Cuadro 158: FINANCIAMIENTO DEL TOTAL DEL GASTODEPARTAMENTAL, UCAYALI 2003.

(En nuevos soles)

Fuente % Recursos Ordinarios 283,942,395 65.2Canon y Sobrecanon 34,277,797 7.9Part. Renta de Aduanas 0 0.0Contribuciones a Fondos 3,282,948 0.8Fondo de Compensación Municipal 22,000,000 5.1Recursos Directamente Recaudados 16,025,292 3.7Endeudamiento Interno 0 0.0Endeudamiento Externo 58,805,159 13.5Donaciones y Transferencias 2,652,520 0.6Recursos Privatización 14,267,316 3.3Total General 435,253,427 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(iv) Gasto departamental según Funciones.

La distribución del presupuesto departamental de Ucayali según funciones ofrece un ordenamiento singular, muy distinto del promedio existente en las demás regiones del país. Concentrando las cinco Funciones principales el 80% del gasto total departamental, se observa que no existen grandes disparidades de tamaño entre las funciones, es decir, ninguna adquiere una magnitud extraordinariamente distante de las demás (Cuadros 159 y159-A). La Función Educación se ubica en primer lugar con 27% del total del gasto. Ello le permite a Ucayali mostrarse, en una comparación realizada a nivel nacional como una región con alta intensidad de su presupuesto en materia de Educación (Cuadro 16, Cap. IV). De otro lado, es destacable el volumen alcanzado por la Función Transportes (91 millones de soles y 21% del presupuesto departamental), lo que refleja la presencia de importantes obras viales en el territorio regional. La Función agraria, por su parte, se encuentra muy rezagada (menos del 3% del presupuesto total), configurando un desajuste frente a las potencialidades importantes de Ucayali, sobre todo en términos de riqueza forestal.

Cuadro 159: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, UCAYALI 2003.

(En nuevos soles)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 106,940,540 10,078,851 117,019,391TRANSPORTE 1,138,259 89,669,608 90,807,867ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 45,093,297 35,529,458 80,622,755SALUD Y SANEAMIENTO 37,675,832 7,099,687 44,775,519

138

AGRARIA 4,339,235 8,369,216 12,708,451RESTO DE LAS FUNCIONES 19,961,124 69,358,320 89,319,444Total Departamento 215,148,287 220,105,140 435,253,427

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

Cuadro 159-A: PRESUPUESTO PÚBLICO POR FUNCIONES PRINCIPALES, UCAYALI 2003.

(Estructura Porcentual)FUNCION GASTO

CORRIENTEGASTO DE CAPITAL TOTAL

EDUCACION Y CULTURA 49.7 4.6 26.9TRANSPORTE 0.5 40.7 20.9ASISTENCIA Y PREVISION SOCIAL 21.0 16.1 18.5SALUD Y SANEAMIENTO 17.5 3.2 10.3AGRARIA 2.0 3.8 2.9RESTO DE LAS FUNCIONES 9.3 31.5 20.5Total Departamento 100.0 100.0 100.0

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

La dispersión de las Funciones Agraria y Transportes en diversos Pliegos y unidades ejecutoras es frecuentemente un factor de duplicaciones e ineficiencias en el gasto público. En el caso de Ucayali, la Función Agraria se encuentra distribuida en 5 Pliegos. Por el predominio del tema forestal, INRENA es el Pliego que absorbe más de la mitad del presupuesto de la Función, mientras el resto de entidades del sector agrario nacional (incluyendo el MINAG) tiene una participación menor (Cuadro 160). El Gobierno Regional pesa un 38%, lo que constituye un nivel muy alto de incidencia en el manejo de programas y proyectos dirigidos al sector agrario. En la Función Transportes, tal como ocurre en casi todas las regiones, el gobierno nacional, a través del MTC, es responsable de la mayor parte del gasto, alcanzando en Ucayali el control del 90% del gasto vial.

Cuadro 160: DISPERSIÓN DE LAS FUNCIONES AGRARIAY TRANSPORTES, UCAYALI 2003.

(En nuevos soles)

Pliegos Gasto de Capital

Estructura % 

FUNCION AGRARIA

CONACS 0 0.0INADE 0 0.0INIA 191800 2.3INRENA 4,567,950 54.7MINAG 366,990 4.4SENASA 55,787 0.7Gobierno Regional. 3,174,689 38.0

TOTAL F. AGRARIA 8,357,216 100.0

FUNCION TRANSPORTES

MTC 80,612,910 89.6Gobierno Regional. 9,375,271 10.4

TOTAL F. TRANSPORTES 89,988,181 100.0 Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

(v) Programas y Proyectos principales.

El Programa de mayor dimensión en el presupuesto departamental es Transporte Terrestre con 87 millones de gasto programado, del cual más del 90% se ejecuta

139

por cuenta del gobierno nacional mediante el MTC. El Programa Promoción y Asistencia Social y Comunitaria (42 millones de soles) es el siguiente en dimensión y cae bajo la responsabilidad exclusiva del gobierno nacional, a través de las diversas entidades encargadas de la política asistencial. Le sieguen en orden de importancia los Programas de Educación Primaria (37 millones( y Educación Primaria (33 millones de soles) cuya ejecución es asumida íntegramente por el Gobierno Regional. Preservación de los Recursos naturales Renovables y Promoción de la Producción Agraria con 4.6 y 4 millones de soles, respectivamente, son programas de menor dimensión en presupuesto, pero de importancia fundamental para el agro regional, y especialmente el manejo de los recursos forestales.

Entre los Proyectos que se desarrollan en la región, indiscutiblemente el de mayor importancia no solo por el volumen de su presupuesto sino por el impacto que se le reconoce en el desarrollo regional es el de Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Tingo María-Aguaytía-Pucallpa, ejecutado por el MTC a través de su unidad ejecutora PROVIAS Nacional por un monto de 73 millones de soles. La magnitud de este proyecto explica la fuerte presencia del Pliego MTC y de la Función Transportes en el presupuesto departamental de Ucayali.

El Gobierno Regional ha presentado diversos proyectos que están sometidos a evolución por el Sistema Nacional de Inversión Pública conducido por el MEF. Estos proyectos “en proceso de viabilidad” pertenecen principalmente a los sectores de Transportes por 8.4 millones de soles, Salud por 6.6 millones, Educación por 5.5 millones y Agricultura por 2 millones de soles. Aquellos proyectos declarados viables yaptos para ejecución son de menor escala y aparecen en el Cuadro 161.

Cuadro 161: PRINCIPALES PROYECTOS GOBIERNOREGIONAL UCAYALI 2003

(En nuevos soles)Función Proyecto Monto

TRANSPORTE Gestión de Proyectos 949,380ASISTENCIA Y PREV. SOCIAL Apoyo Social y Obras de Emergencia 586,800AGRARIA Apoyo al Pequeño Productor Rural 113,996

Fuente: Exposición de Motivos - Ley de Presupuesto 2003. Elaboración: propia.

140

VII. Conclusiones.

Las interrogantes orientadoras planteadas en el inicio del estudio estaban referidas a si el Presupuesto 2003 introduce cambios en una dirección correcta para hacer viable la transición descentralista iniciada en el país; y si, por otro lado, este Presupuesto define asignaciones en la magnitud adecuada para tener un impacto real sobre la descentralización.

En el documento se ha mostrado que existen dos fuertes condicionamientos sobre el Presupuesto 2003. Uno es el que proviene del contexto general político e institucional definido por el proceso de descentralización, su estrategia, acuerdos políticos y marco normativo. El otro, relacionado con el anterior, tiene que ver con la particular circunstancia de que este Presupuesto 2003 es el primero del nuevo período de descentralización y regionalización y como tal asume por completo el carácter de un instrumento de transición.

Frente a ambos condicionamientos es posible señalar que el Presupuesto 2003 sienta las bases, establece mecanismos e introduce cambios metodológicos que contribuyen a hacer viable y preparar el proceso de descentralización. Todo ello desde el punto de vista cualitativo, metodológico y procesal.

Sin embargo, a nivel cuantitativo, en el terreno de las cifras y proporciones, debe reconocerse que el Presupuesto 2003 no produce avances en cuanto a la distribución de recursos. No hay un crecimiento significativo en la participación o acceso de los gobiernos subnacionales en el gasto total. Pero ello es consecuencia del diseño general del proceso de descentralización cuya estrategia y ritmo de avance es necesariamente lento, dada la magnitud y complejidad de los obstáculos a remover.

Por todo eso el Presupuesto no puede avanzar con mayor celeridad ni ir más allá que lo establecido por el conjunto del proceso de descentralización. Pero es un primer paso en la dirección correcta, aunque no con la intensidad y ritmo que hubieran sido deseables. Siendo como es un presupuesto “de apertura” solamente coloca a las regiones en un partidor. En todo caso, el impulso descentralista que se busca en la asignación y uso de recursos deberá provenir de los mecanismos diseñados en el proceso, dentro de los cuales ocupan un lugar importante los planes de transferencia de los proyectos y competencias sectoriales que deberán formular los ministerios bajo la conducción del Consejo Nacional de Descentralización. Sólo entonces el Presupuesto empezará a reflejar estos cambios en la dirección e intensidad que se espera.

Desde otro punto de vista, el análisis del Presupuesto 2003 realizado con el uso de las categorías intensidad de uso de recursos, ha permitido examinar la racionalidad de las decisiones de gasto contenidas en la asignación presupuestal, con las que se encontrarán los gobiernos regionales al iniciar su gestión. El conocimiento tanto de las cifras absolutas como de las proporciones relativas con que se dirigen los recursos presupuestales a la formación de capital y a la atención de las funciones principales, muestra básicamente dos realidades:

(i) la notable heterogeneidad de condiciones en que se debaten los departamentos, lo que inevitablemente planteará fuertes restricciones a los gobiernos regionales de aquellos ámbitos relativamente más débiles en cuanto a los recursos que reciben como en lo que respecta a las capacidades institucionales para una gestión eficiente;

(ii) las brechas o desbalances más relevantes entre la lógica de la asignación de recursos y las necesidades regionales vinculadas a la esfera productiva, las demandas sociales o los requerimientos de infraestructura. En particular es seria y preocupante la divergencia observada en muchos departamentos entre vocación

141

productiva agropecuaria dictada por la dotación natural de los territorios y la inercia de la asignación presupuestal que posterga las prioridades de programas y proyectos agrarios.

Junto a mejorar el sistema de asignación de recursos para el agro, los gobiernos regionales deberán también reorientar parte importante de sus recursos para relanzar su intervención y manejo de la red vial que les corresponde gestionar a partir de este nuevo ciclo de regionalización. En el terreno de la educación y salud, el tema más importante no parece ser el manejo de recursos de inversión sino más bien el diseño de esquemas eficientes y sostenibles de gestión de programas permanentes.

Finalmente, frente al reto de la lucha contra la pobreza y la gestión de programas sociales el panorama presupuestal existente en la actualidad muestra la conveniencia de promover la especialización de los gobiernos locales en el manejo de programas sociales. Ello reafirma la conveniencia y posibilidades de los gobiernos regionales de orientar su gestión y asignación de recursos presupuestales más a los campos de la promoción de la competitividad y acondicionamiento del territorio, como factores de atracción y de alianza sostenible con la inversión privada.

142