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AnálisisysugerenciassobrelapropuestadeReformasConstitucionalesalsectorjusticia

(Resumen-Propuesta)

NocionesdeDerechoConstitucionalSegúnelDiccionariodeDerechoConstitucional1, laConstituciónes la leydemayor jerarquíadentrodelEstado.Enellaseestablece,enprimerlugar,elfinparaelqueseorganizaelEstado;se reconocen losderechosygarantíasde loshabitantes; se instaura laestructuray formadefuncionamientodesusorganismosydiversasinstituciones;ademásseinstituyenlasgarantíasymecanismos para hacer valer los derechos establecidos y los medios de defensa del ordenconstitucional.EnelentendidoquealaConstituciónlecorrespondeestarenlacimadesistemalegal,éstaasuvez debe trasladarse siempre como derecho vigente, positivo y actual, para lo que resultamedularsuestabilidadydeallísurelativarigidez.Porelloel llamadoprincipiodesupremacíaconstitucionalinstituyequetodoslospoderespúblicosyloshabitantesdelpaísestánsujetosala Constitución como norma suprema protegida por su inderogabilidad. Su reforma solo sepuede producir de manera extraordinaria y sujeta a un procedimiento donde intervenga lavoluntadpopular,ellocomogarantíadeevitarsualteraciónporcircunstanciaspasajeras.Por ello el ordenamiento interno deben guardar conformidad con el texto constitucional, deotramaneraincurriríanenilegitimidad.Deesacuentaelartículo44delaConstituciónPolíticadelaRepúblicaestablecequeseránnulasipsojurelasleyesydisposicionesgubernativasodecualquierotroordenquedisminuyan,restrinjanotergiversenlosderechosquelaConstitucióngarantiza; el artículo 175menciona queninguna ley podrá contrariar sus disposiciones, y lasqueviolenytergiversensusmandatosseránnulas ipso jure.Elartículo204estableceque lostribunalesdejusticiaentodaresoluciónosentenciaobservaránobligadamenteelprincipiodequelaConstitucióndelaRepúblicaprevalecesobrecualquierleyotratado.LaConstituciónPolíticadelaRepúblicaEl31demarzode1985sepromulgólaConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGuatemala,trasel trabajo de una Asamblea Nacional Constituyente de origen pluripartidista. Contiene 281artículos y 22 disposiciones transitorias y finales. En su texto se enfatiza la primacía de lapersonahumana,perosininspirarsecompletamenteenprincipiosdeindividualismo,dadoquefavorecelaintervenciónestatalcuandoseconsiderelaproteccióndelbiencomún.La Constitución Política de la República se divide en tres partes, la dogmática (artículos 1 al139), la orgánica (artículos 140 al 162) y la procesal o práctica (263 al 281). La dogmáticacomprende losprincipios, creencias y fundamentosdederechoshumanos, tanto individualescomo sociales. La parte orgánica establece la organización del Estado de Guatemala, suestructura jurídico-políticay las limitacionesdelpoderpúblico frentea lapersona.Y laparte

1RICHTER,MarceloPabloErnesto.DiccionariodeDerechoConstitucional.Pág.41.(Guatemala:Primeraedición,2009)

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procesal o práctica contiene las garantías y los mecanismos para hacer valer los derechosestablecidosenlaConstituciónydefendersuimperio.LaConstituciónPolíticaestá altamente influenciadaporprincipios axiológicos, al reconocer ygarantizar los derechos inherentes de la persona humana. Pero también pesan sobre sucontenido toda una influencia historicista, al reforzar sus garantías con sistemas de controljurídicoypolítico,ésteúltimobasadoenladivisióndepoderes.Suartículo141establecequelasoberaníaradicaenelpuebloquienladelega,parasuejercicio,enlosOrganismosLegislativo,EjecutivoyJudicial.Entalsentido laCortedeConstitucionalidadestablecióque ladivisióndepodereses lacolumnavertebraldelesquemapolíticorepublicanoyes,además,el rasgoquemejor define al gobierno constitucional, cuya característica fundamental es la de ser ungobierno de poderes limitados. De esa cuenta el artículo 281 del texto constitucional,expresamente declara irreformables los artículos 140 y 141 en referencia a la formarepublicanadegobierno.ReformasalaConstituciónElsistemadereformasalaConstituciónestácontenidaenlosartículos173ydel277al281deltexto constitucional, y van desde una relativa flexibilidad hasta la designación de artículosirreformables. Lo que parte desde una decisión legislativa (poder constituido) pasada por larefrendaciónpopularoconsulta(artículos173y280), laeleccióndecuerposespecialesounaAsamblea Nacional Constituyente (artículos 278 y 279), hasta verse limitada con estatutosprohibitivosocláusulaspétreas(artículo281).LasreformasalaConstituciónsonunamanifestacióndelademocraciaconstitucional,enlacualmediante una modalidad de sufragio y la capacidad de optar a cargos públicos, el puebloorganizadoencuerpoelectoralparticipaenelproceso, loquehaceindirectamentealelegirasusrepresentantesodirectamentepormediodeunactoderatificaciónobtenidoenconsultapopular.Seránecesario,entonces,paralegitimarla,sedeclarenabiertamentelosobjetivosdela enmienda, a través de una libre exposición a la ciudadanía, para que esta se halle encondicionesdeconocerampliamenteenrelacióndeigualdad,lasrazonesafavoryencontradelareforma.IntencióndereformarlaConstituciónPolíticade1985En1993,elPresidentedelaRepúblicapretendiódisolverelCongresodelaRepública,laCorteSupremadeJusticia,elTribunalSupremoElectoral,laCortedeConstitucionalidad,entreotros,y suspender más de cuarenta artículos de la Constitución. En reacción a ello no solo se ledesconoció como mandatario sino se realizaron reformas a la Constitución, bajo elprocedimientodelosartículos173y280.Soloenmateriadejusticiasereformaron7artículos,entre los que destacan el aumento en el número de magistrados de la Corte Suprema deJusticia, cambios al sistema de elección de magistrados de la Corte Suprema y Cortes deApelaciónmediantedeunanóminadecandidatospropuestosporunaComisióndePostulación,y la creación de dos figuras distintas: el Ministerio Público y la Procuraduría General de laNación.

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PosterioralafirmadelAcuerdodePazFirmeyDuradera(29dediciembrede1996)seplanteóreformar laConstitución.Deesa cuenta, el Tribunal SupremoElectoral convocóaCONSULTAPOPULARel16demayode1999,dóndeplantearoncincuentayun(51)reformasagrupadasencuatro(4)preguntas.El21demayode1999seoficializólaposiciónganadoraafavordelNO.Sibien se introducían reformas según lo alcanzado en los acuerdos, también se incluyeronreformasaotrostemastalescomolagratuidadenelsistemadesaludpública,laregulacióndela indemnización para los trabajadores del estado, de los funcionarios con derecho ainterpelación y efectos de lamisma, el procedimiento consultivo, el Sistema de Consejos deDesarrollo.En los últimos diez años (2007-2016) se han presentado al menos siete iniciativas de ley alCongresode laRepúblicacon la intencióndereformar laConstituciónPolítica, incluyendo losartículosrelativosalsectorjusticia.Tresdelasiniciativasnoobtuvierondictamen,doscontaroncon dictamen desfavorable, una con una opinión a favor de su aprobación y una que estápendientededictamen.El25deabrilde2016,representantesdelosOrganismosdelEstado,elProcuradordeDerechosHumanos,laFiscalGeneraldelaRepública,laCoordinadoraResidentedelSistemadeNacionesUnidasylosComisionadosdelaOACNUDHyCICIG,formularonunainvitaciónabiertaatodoslossectoresdelapoblaciónparadialogarsobrelosalcancesdelareformaconstitucionalqueenmateriadelsectorjusticialanzaronatravésdeundocumentobase.Parapoderparticiparenladiscusión, el requisitomínimo e indispensable fue que los interesados debían presentar susopinionesy/opropuestasporescritoantesdel03dejunio.Esterequisitoseríaexigidoasuvezpara la segunda fase del diálogo. En total se recibieron 245 propuestas escritas, aunquenotodasfuerondistintas(secalculaquefueronmenosde100propuestasdistintas).Alefectocelebraron7sesionesomesasdediscusiónanivelregionaly11aniveldelacuidadcapital.ElDiálogoNacionalconcluyóel25deagostodelmismoaño,despuésdehaberagotadouna agenda que agrupo cinco ejes temáticos. Los participantes pertenecían a una serie deinstitucionesoagrupaciones.Indudablementelaparticipaciónfuebastanteplural,sinembargonosepuededesprenderdeningunamaneraque losasistentesgozabanderepresentatividadciudadana,ultimadamentemásquedelosgruposqueprovenían.Eldocumentobaseproponereformar19artículosdelaConstituciónPolítica,subdivididosasí:a) un único enmateria de antejuicios; b) doce relativos a la Corte Suprema de Justicia y elOrganismo Judicial; c) uno sobre asistencia legal gratuita; d) uno relativo a los gobiernosdepartamentales; e) otro relativo al Ministerio Público; y f) tres dedicados a la Corte deConstitucionalidad.Adicionalmenteacompañanalareforma5artículostransitorios.Análisisgeneraldelaspropuestasdereformapresentadasen2016ConrelaciónaldocumentobasepresentadoporlospromotoresdelaMesaNacionaldeDiálogoNacional, el CIEN realizó un pormenorizado análisis comparativo frente a cada uno de losartículosque conforman lapropuesta, además la institución tuvounaactivaparticipaciónen

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todaslassesionesdelaMesa,atravésdesusrepresentantes.(Elanálisispuedeconsultarseenlapáginawebwww.cien.org.gteneldocumentodeinvestigación).Previo a entrar a considerar el contenido puntual de los artículos de la propuesta, llamó laatenciónqueésta carecedeExposicióndeMotivos. Estono soloesuna falenciade carácterformal,esimperativodaraconocerlasrazonesfácticasyjurídicasqueaconsejaronlaadopciónde reformasanivelde la ley suprema.Unapropuestaquedispongamodificaruna leyde talnivel, debe soportarse en todo un diagnóstico e historial de casos y circunstancias, estudiostécnicos,opinióndeespecialistas y fallosencontradosquedemuestren fehacientementequeparte de su articulado ha perdido su funcionalidad o bien se han convertido en undespropósito,aspectosqueúnicamenteseactualizaríanocorregiríanatravésdelmecanismode reforma. Llegar a tamaña consideración implicaríahaber agotadouna seriedeetapas, talcomo determinar que la disfuncionalidad de la norma no es posible corregirla a otro nivel(operativo o de ley ordinaria). Finalmente y previo a proponer la redacción de la norma, sedebeanalizarpormenorizadamenteel impactoquedichapropuestaprovocaríaenel sistemajurídico que siempre debe guardar armonía y por ende determinar la readecuaciónpresupuestaria,normativayjurisprudencialqueelloconlleva.En términosgeneralesel contenidodel articuladoes superficial, coyuntural ybastante irreal,parecierauncompendiodesordenadoeinconexodelasdiferentesposturasquehayrespectoel tema y una manera de conciliar cierto clamor, presión y agendas que impulsan sectoresdeterminados. Se dejó al margen el temamedular o sea el mejoramiento de la justicia porfavoreceraspectospasajeros,reivindicaciones laborales,denegarelaccesolaterala lacarrerajudicialporprotegerlaestabilidad,saciarunsentimientoantiacademia,detenerseencuotasdequiéneligeynocómolohaceneindudablementelomásdelicadotratarderomperlaunidadjurisdiccionalenquedescansael sistema republicanoporunsincretismosinenfoque.EnesalíneafuelasuertequecorriólaMesadeDiálogosobreReformasConstitucionalesenMateriade Justicia, se convirtió en una exitosa instancia de encuentro y disertación, con un alcancetotalmentepolítico,endesmedrodelanálisisconstitucional.Conclusiones

1. ElprincipiodesupremacíaconstitucionalinstituyequetodoslospoderespúblicosyloshabitantesdelpaísestánsujetosalaConstitucióncomonormasupremaprotegidaporsu inderogabilidad.Portanto,elordenamiento internodebeguardarconformidadconeltextoconstitucional,deotramaneraincurriríanenilegitimidad.

2. Deacuerdoconelartículo141constitucionallasoberaníaradicaenelpuebloquienla

delega,para suejercicioen losorganismosdelEstado. LaCortedeConstitucionalidadestableció que la división de poderes es la columna vertebral del esquema políticorepublicanoyeselrasgoquemejordefinealgobiernoconstitucional,cuyacaracterísticafundamentales lade serungobiernodepoderes limitados.Deesa cuentael artículo281deltextoconstitucionalexpresamentedeclarairreformableslosartículos140y141enreferenciaalaformarepublicanadegobierno.

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3. LaConstituciónPolíticahasidosometidaendosocasionesaunareformaenlosqueseincluyeron reformas al sector justicia: la primera en 1993 y que fue ratificada enconsultapopular(1994);lasegundaen1999yquefuerechazadaenlaconsultapopularalaquefuesometida.Enlosúltimos10años(2007-2016)sehanpresentadoalmenossieteiniciativasdeleyalCongresodelaRepúblicaparareformarlaConstituciónPolítica,incluyendoartículosrelativosalsector justicia.Deestasúnicamentedoscontaroncondictamendesfavorableyunaconunaopiniónafavordesuaprobación.NieldictamendesfavorablenilaopiniónfavorablefuerondelconocimientodelplenodelCongreso.

4. LapropuestadereformaconstitucionalpresentadaenelDiálogoNacionalcarecedeuna

exposicióndemotivosqueexplique y justifique sunecesidad. Empero,muchasde lastransformaciones propuestas en el texto de reforma constitucional son alcanzables aniveldelaleyordinariaobienconaccionesadministrativasconcretas.Porotrapartenosemidióelniveldeimpactoqueseprovocaríaconunareformaatalnivel.Ladiscusiónde la reforma se encauzó únicamente a nivel de un foro político, pese ser materiaeminentementetécnica, loque incidióenelescasonúmerodepropuestas, la faltadeconsensosperounaaltaexpectativa.

5. AlDiálogoNacional se presentaron245propuestas y opiniones escritas en torno a la

propuestadereformaconstitucional,aunquenofuerontodasdistintas(enrealidadsoncerca de 100 propuestas diferentes). Si bien el ejercicio de diálogo fue un ejerciciodemocráticoamplioyabierto,seevidencióunadispersióndeconocimiento,imperóunfuerteniveldeimprovisaciónyundébilcompromisoenlapreparaciónydefensadelasdistintasposturas.

Recomendaciones

1. Cualquier intentodereformaconstitucionaldebehacersepara fortalecerelestadodederechoenunarepública,ynuncaparadebilitarlointroduciendoelementoambiguosydemúltiple interpretación derivados de unamala redacción y de una falta de visiónintegral.

2. Previoallevaracabounprocesodediscusiónamplioyabiertosobreunapropuestade

reformaconstitucional,debenconocerse losproblemasquesepretendenresolverporesta vía. Todapropuestade reformadebe contar conunaExposicióndeMotivos, esdecir un diagnóstico e historial, soporte técnico, opinión de especialistas y fallos quedemuestrenqueelarticuladoconstitucionalhaperdidosufuncionalidadobiensehanconvertido en un despropósito. Además, las propuestas de reforma deben estaracompañadas de estudios de viabilidad de las mismas y estimar el impacto queprovocaráalsistemajurídico,alpresupuestoyalajurisprudencia.

3. EnlasmesasdediscusiónenelDiálogoNacionallametodologíautilizadadiolugarauna

erradapercepciónenelsentidodeequipararlareformaconstitucionalpropuestaamásy mejor justicia. Una mejora sustancial en los aspectos básicos de todo sistema de

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justicia como el acceso, la calidad, la prontitud y el cumplimiento de las decisionesjudicialesnosepercibecomoconsecuenciadelapropuestadereforma.Sibienalgunosaspectosparecenimportantes,muchosdeellossepuedentrataraniveldeleyordinariaoprácticasadministrativas.

Temas PropuestadeCIENReconocimiento/eliminacióndelderechodeantejuicio.

Reformarenlaleyordinariaelprocedimientoparahacerloeficiente.

IntroduccióndelacarrerajudicialenlosartículosreferentesalOrganismoJudicial.

PermitirqueseapliquelanuevaLeydelaCarreraJudicialparaluegoevaluarlaeficaciadelamisma.

PasardeComisionesdePostulaciónaunConsejodelaCarreraJudicial

ReformarlaLeydeComisionesdePostulaciónparaestablecernuevasreglasdefuncionamiento,normarlaparticipacióndeintegrantes,procedimientos.

ReformasalaintegracióndeCortedeApelaciones

Lacarrerajudicialdebierapermitircompetenciadeabogadosexternosporlospuestosdemagistrado.

ReformasalaCortedeConstitucionalidad ReformasnoresuelvenproblemasactualesencuantoallímitequedebetenerlaCorte.

Pluralidad Yaestáreconocida;conservarlaunidadjurisdiccional

4. Se debe mejorar la administración de justicia por medio de políticas públicas que

ofrezcanplanese instrumentosdeplanificaciónyevaluación,evitandodeesamanerafavoreceraspectospasajerosocoyunturalesydenegociaciónpolíticadecortoplazo.

5. Es fundamental reencauzar la discusión del tema del mejoramiento de la justicia a

travésdeforostécnicosyestudiosdeprocedimientos.Sienúltimainstanciaserequierede una reforma constitucional, se recomienda convocar a los mejores juristasguatemaltecosparaqueredactenlapropuestaEsimportantemanteneralapoblacióninformadadelosobjetivosdelaenmiendaunavezagotadoslosforoscientíficos.

PROPUESTA

Para mejorar la justicia se requiere de un instrumento de planificación, ajuste de procedimientos y operar con base en resultados.