“EL ESTADO AUTONÓMICO Y EL GOBIERNO MULTINIVEL” · 2016-12-14 · económico y social, bajo un nuevo espacio político-institucional. Sin lugar a dudas, el modelo político conocido

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“EL ESTADO AUTONÓMICO Y EL GOBIERNO MULTINIVEL”

Sergio Castel Gayán Administrador Superior de la

Comunidad Autónoma de Aragón

ÍNDICE

1.- DEL ESTADO-NACIÓN AL GOBIERNO MULTINIVEL.

2.- LA GOBERNANZA MULTINIVEL: UNA PROPUESTA DESDE LA UNIÓN

EUROPEA.

3.- ¿ESTADO AUTONÓMICO Y MULTINIVEL?

a) Rasgos actuales del Estado autonómico.

b) Deficiencias del modelo español como gobierno multinivel.

c) Gestión en red y participación ciudadana.

4.- A MODO DE CONCLUSIÓN: RETOS Y NECESIDADES.

1.- DEL ESTADO-NACIÓN AL GOBIERNO MULTINIVEL.

Uno de los elementos que informan con mayor intensidad el debate jurídico-

político actual es el de la transformación del Estado-nación. Desde finales del

siglo XX, el Estado nacional se ha visto afectado por movimientos centrífugos

externos e internos que configuran ámbitos de poder supraestatales e

infraestatales, lo que ha afectado en gran medida el modelo clásico de Estado

como ámbito de decisión.

La globalización o mundialización ha supuesto una profunda transformación de

las estructuras económicas, culturales y políticas. La internacionalización de los

procesos económicos, y la consiguiente interdependencia de intereses que han

adoptado un carácter global, han reducido la capacidad de decisión de los

Estados nacionales. El marco estatal ha quedado pequeño, lo que ha obligado

a buscar nuevas fórmulas de organización política que permitan actuar de

forma eficaz en este escenario global, configurando espacios supraestatales

como centros decisorios que condicionan y limitan la capacidad del Estado.

Así, el surgimiento de instituciones mundiales (Fondo Monetario Internacional,


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Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio, etc.), y el papel

desarrollado por organizaciones privadas como empresas multinacionales y

grupos de interés económico y social, matizan las decisiones adoptadas a nivel

estatal.

Esta dinámica de globalización ha traído consigo, a su vez, un intenso proceso

de regionalización. La economía global exige la configuración de nuevos

bloques interestatales, procesos de cooperación a escala regional entre

Estados, que ceden parte de su soberanía a instancias supranacionales. Así,

con el objetivo de reformar su poder y tener presencia activa en el mercado

global, surgen bloques económicos y espacios políticos comunes cuyas

decisiones vinculan, en mayor o menor medida, la actuación estatal. Ésta es la

dinámica observada, por ejemplo, en procesos como la Unión Europea, la zona

de libre comercio entre Estados Unidos, Canadá y México (NAFTA),

MERCOSUR o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático.

Si el viejo Estado-nación ve matizada su soberanía por su integración en un

nuevo espacio político global y regionalizado, también en su interior observa

una reducción de poder por la configuración de nuevos ámbitos

descentralizados. Paradójicamente, la globalización ha hecho surgir o ha

potenciado un sentimiento de defensa de lo local, cuyo efecto directo es el

proceso de descentralización del poder a favor de entidades territoriales

infraestatales. Esta tendencia hacia la localización desintegra y reduce el

modelo centralista y unitario, en aras de una aplicación eficaz de las políticas

públicas dada la cercanía de estos poderes a las demandas de la ciudadanía.

En esta situación se ha abierto camino una nueva teoría del gobierno. Como se

ha visto, el Estado ya no es el único actor en la formulación y gestión de las

políticas públicas, al revés, se configura dentro de una extensa red de puntos

de decisión e influencia. Así, ante la permanencia indiscutible del Estado como

actor político relevante, la aparición de los procesos simultáneos de localismo y

globalización, y la progresiva influencia de diversos actores económicos y

sociales en la gestión pública, los analistas han elaborado la idea de

―gobernanza multinivel‖, que no es sino la manifestación democrática del

principio de transversalidad y complejidad.


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Este concepto intenta resaltar que la capacidad de gobierno depende hoy de

las relaciones que se establecen con una red de múltiples actores públicos y

privados. Reconoce la pluralidad de agentes e instituciones territoriales con

posibilidad de intervenir en los asuntos públicos como consecuencia de la

interdependencia entre los mismos, exigiendo la participación y cooperación de

todos ellos en la toma de decisiones, la gestión y las responsabilidades.

En concreto, la teoría de la gobernanza multinivel responde a una doble

realidad. Por un lado, implica la articulación y colaboración entre distintos

niveles territoriales competentes en torno a objetivos de interés común. Esta

governance, en palabras de Llamazares y Marks (1999), se puede definir como

―un sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar

de monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. Más que a

una dominación uniforme por parte de los Estados centrales, estamos

asistiendo a la emergencia de un patrón altamente variable, y no jerárquico, de

interacción entre actores diversos en diferentes áreas de políticas‖. Se trata de

un sistema que exige la articulación de una cooperación vertical y horizontal -

apoyada en el intercambio de información- entre los diferentes niveles

institucionales (internacional, comunitario, nacional, federal-regional, y local).

De este modo, las reglas de funcionamiento de la organización administrativa

basadas en la jerarquía-subordinación han sido sustituidas por los principios de

cooperación, colaboración y lealtad institucional, que han abierto un espacio de

acuerdos y convenciones entre las Administraciones.

El segundo eje de la gobernanza multinivel reside en la incorporación y

participación de un número creciente de actores sociales en la toma de

decisiones. La interacción de los poderes públicos y de estos agentes

económicos y sociales mediante una gestión en red contribuye a mejorar las

condiciones de las políticas públicas, asegurar la eficacia de las mismas, y

propiciar la adhesión social a la acción pública.

El análisis de la gobernanza multinivel exige identificar las características de las

formas tradicionales de gobierno, y valorar hasta qué punto las nuevas teorías

las están reformulando. Así, siguiendo a J. SUBIRATS, el modelo tradicional de


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gobierno se caracteriza por dos elementos formales fundamentales: la

especialización y la autoridad.

El primero resalta cómo las formas de gobierno han permitido pasar del

principio de especialización a la lógica de la concurrencia. La especialización

hacía referencia a la atribución expresa de tareas y competencias a los

diferentes entes gubernamentales territoriales, de manera que cada uno ejercía

su poder con total autonomía y sin contacto alguno con los otros entes

públicos. Las nuevas formas de gobierno, sin embargo, parten de una premisa

distinta, de modo que los diferentes actores y las diversas instancias

gubernamentales comparten responsabilidades y funciones, sin que se puedan

considerar las competencias como cajones estancos. El gobierno multinivel,

por lo tanto, no supone un proceso de descentralización de competencias, sino

de concurrencia de las mismas. Ya no se trata de competir para que se asigne

determinada responsabilidad, sino de compartirla y de colaborar en la

consecución de determinados objetivos. La lógica de la concurrencia es, en

definitiva, la lógica de la suma positiva, mientras que la lógica de la

especialización es la lógica de la suma cero.

El segundo rasgo formalmente característico del gobierno tradicional se ha

identificado como el ejercicio de autoridad. La especialización de funciones

facilitaba que esta autoridad se ejerciera en monopolio, ya que no había

competencia en el ámbito de las funciones y responsabilidades previamente

asignadas. El gobierno, en otros términos, no compite ni colabora con nadie,

tan solo ejerce sus responsabilidades con la autoridad que legítimamente le ha

sido asignada. Hoy, el monopolio público de la autoridad es una ficción, ya que

los diferentes niveles de gobierno compiten y/o colaboran entre ellos y con

otros actores de la sociedad civil.

De este modo, asistimos al paso de una organización del poder centrada en el

Estado a un modelo policéntrico en el que adquieren protagonismo sujetos

supra e infraestatales de carácter político y social. Desde esta consideración,

se puede concluir que el gobierno multinivel se caracteriza por ser la forma de

gobierno que intenta responder a la complejidad política, social y económica

actual. Gobernanza multinivel entendida como el hecho real de la inexistencia


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de un actor único que lidere todas y cada una de las fases del proceso

decisorio, reconociendo la multiplicidad de actores que conforman la red de

decisión.

Se caracteriza, además, por estimular la transformación de las capacidades y

formas de gobierno, incorporando la complejidad de actores en las tareas de

gobierno. Esta nueva forma de gobierno tiene en cuenta la existencia de

solapamiento de competencias entre múltiples niveles de gobierno y la

interacción de actores políticos a través de estos niveles. Hoy las políticas

generales o sectoriales presentan un claro componente intergubernamental,

que demandan la fragmentación de las responsabilidades, la información

mutua y la coordinación de la actuación de las administraciones en función de

los objetivos a conseguir y los proyectos a desarrollar en el territorio de que se

trate.

Finalmente, y quizás el rasgo más importante desde una perspectiva jurídico-

política, la gobernanza multinivel no propone (o no debe proponer) un cambio

en la esencia del poder público, sino una transformación en las formas. Las

nuevas formas de gobierno deben seguir asegurando la consecución de un

interés colectivo, de manera que los objetivos de la actuación pública no

cambian, permanecen inalterables, lo que cambia es la forma adoptada para su

eficaz cumplimiento.

2.- LA GOBERNANZA MULTINIVEL: UNA PROPUESTA DESDE LA UNIÓN

EUROPEA.

El caso europeo representa un gran objetivo común de orden cultural,

económico y social, bajo un nuevo espacio político-institucional. Sin lugar a

dudas, el modelo político conocido como Unión Europea es el ejemplo más

intenso de gobierno multinivel, en cuyo análisis interesa detenerse por su

influencia en el propio funcionamiento del Estado Autonómico. En este sentido,

conviene recordar que los inicios del proceso de descentralización política en

nuestro país coincidieron con la adhesión a este espacio comunitario, de modo


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que el crecimiento paralelo de ambos procesos ha determinado en gran medida

la estructura y funcionamiento de nuestro modelo territorial.

La europeización ha desembocado en una alteración sustancial de las bases

estructurales del Estado, significando una progresiva transformación de la

soberanía estatal en una soberanía compartida. Este fenómeno se debe a que

el proceso comunitario determina un incremento de la interdependencia entre

los distintos niveles de gobierno (europeo, estatal y subestatal), obligados a

compartir sus respectivos recursos para hacer frente a los cambios impuestos

por el proceso de integración. En concreto, la matización sustancial del peso y

el papel del Estado como actor político se observa bajo una doble perspectiva.

En primer lugar, la pérdida de soberanía del Estado. El proceso de integración

en el nuevo espacio político, económico, social y cultural exige abandonar el

viejo concepto de soberanía estatal para trasladar las competencias desde el

Estado a las instituciones comunitarias. Así, la moneda única, la política

económica común, la política exterior coordinada, la libertad de circulación de

personas y bienes, etc., vacían de contenido competencial la soberanía estatal

en beneficio de la comunitaria. No obstante, su peso no se ve contrarrestado

sólo por las instituciones formalmente responsables de definir el ―interés

comunitario‖, sino también por la enorme variedad de comités de expertos

públicos y privados, actores y redes subestatales, grupos transnacionales y

empresas multinacionales implicados en el proceso de decisión.

Desde una segunda perspectiva, la posición del Estado se ve matizada por los

procesos de descentralización interna de los Estados y el peso creciente de las

regiones en el entramado comunitario. La integración europea ha supuesto, en

su construcción, un mayor reconocimiento del nivel subestatal, en la medida en

que este se convierte en actor fundamental para hacer realidad el principio de

democratización europea, y en nivel esencial para la aplicación y gestión de las

políticas comunitarias sobre la base del principio de subsidiariedad. Hoy en día,

en la Unión Europea, alrededor de 95.000 entidades territoriales ostentan

poderes de primer orden en sectores clave, como la educación, el medio

ambiente, el desarrollo económico, la ordenación del territorio, los transportes,

los servicios públicos y las políticas sociales. Si tenemos en cuenta que entre el


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70 y el 80% de las políticas comunitarias exigen un acto normativo de

aplicación que será ejecutado por las autoridades regionales y locales, se

entiende la necesidad de configurar instrumentos de cooperación y

coordinación de ámbito multinivel. Este protagonismo ha supuesto que desde

las instancias comunitarias se inste a los gobiernos nacionales a que impliquen

plenamente a sus regiones y ciudades en la elaboración de las políticas

europeas, sugiriéndo para ello la celebración de instrumentos como contratos y

convenios tripartitos "por objetivos".

Bajo este marco, cabe resaltar la presión de los Estados para compensar la

pérdida de autogobierno en los niveles infraestatal y supraestatal. En este

sentido se explica el permanente esfuerzo del Estado en utilizar su

participación europea para controlar y absorber ámbitos de poder autonómico,

o la negativa a que los poderes territoriales participen en la formación de la

voluntad estatal o en los órganos comunitarios.

Por tanto, el sistema político propuesto por la Unión Europea responde a un

modelo en el que los Estados, las instituciones europeas, las autoridades

regionales y locales, así como otros actores económicos y sociales, interactúan

de manera cooperativa en un escenario complejo que incluye diferentes niveles

territoriales. Este complejo entramado de actores que inciden en los procesos

decisorios en el ámbito comunitario da lugar a un sistema decisional

policéntrico, fragmentado e interdependiente, un sistema referido a la

existencia e interdependencia de múltiples gobiernos cuyas competencias se

solapan entre los distintos niveles territoriales.

En concreto, la importante presencia regional contribuye a la configuración de

un gobierno europeo multinivel, integrado por niveles de gobierno

interdependientes que no se relacionan por jerarquía sino por cooperación y

negociación, si bien no todos disponen del mismo poder ni de la misma

capacidad de influencia. En esta línea, como expuso el Presidente de la Unión

Europea, Romano Prodi, un sistema descentralizado exige ―una actuación en

red en la que los diferentes niveles de gobierno actúen conjuntamente en la

elaboración, en la propuesta, en la ejecución y en el seguimiento de las


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políticas‖ (discurso en el Parlamento europeo, Estrasburgo, 15 de febrero de

2000).

En julio de 2001, la Comisión presentó el ―Libro Blanco de la Gobernanza

Europea‖ como uno de sus principales objetivos estratégicos. Este texto

pretende acercar las instituciones comunitarias a la ciudadanía por medio de

los niveles territoriales más cercanos a ella, intentando mejorar así la

legitimidad democrática del proceso comunitario. Interesa detenerse en el

análisis de este texto en la medida en que sus recomendaciones van dirigidas

no sólo a las instituciones comunitarias, sino también a los Estados y a las

entidades regionales y locales, con el objetivo de facilitar y mejorar el

funcionamiento de los Estados en un contexto multinivel.

Las propuestas del Libro Blanco se dirigen a democratizar el proceso europeo

con el objetivo de hacerlo más abierto y accesible a los niveles inferiores de

gobierno y a los ciudadanos en general. El Libro Blanco se refiere a los

principios de buena gobernanza, considerando que la determinación de dichos

principios ha de garantizar la intervención en la gobernanza europea de todos

aquellos actores que tengan interés en ello, y no sólo los que tengan capacidad

para hacerlo. Con estos criterios el Libro Blanco se refiere a los principios de

transparencia (apertura), participación, rendición de cuentas, eficacia y

coherencia, principios de buena gobernanza que no son de aplicación exclusiva

a las instituciones comunitarias, sino también a todos los actores que

intervienen en ella (Estados, regiones, entes locales y sociedad civil).

En concreto, conviene resaltar aquí dos ejes que conforman el espíritu de este

Libro Blanco: la coordinación entre los diversos niveles territoriales, y la

participación de agentes económicos y sociales en la conformación de las

políticas públicas.

El propósito era ―dejar de pensar en términos de poderes jerarquizados,

separados por el principio de subsidiariedad y empezar a imaginar más bien la

constitución de una red en la que los distintos niveles de gobernanza actúen

conjuntamente en la elaboración, la proposición, la aplicación y el seguimiento

de las políticas (…). Es tiempo ya de darse cuenta de que Europa no está tan


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sólo administrada por las instituciones europeas, sino también por las

instituciones nacionales, regionales y locales, y por la sociedad civil‖ (discurso

en el Parlamento europeo, Estrasburgo, 15 de febrero de 2000). El sistema

multinivel comunitario necesita, por tanto, la interacción de estas entidades,

resaltando la cooperación entre los diversos niveles de poderes a fin de aplicar

la agenda comunitaria y de responder a los retos globales.

El Libro Blanco apela a los principios de proporcionalidad y subsidiariedad, y

consecuencia de éste el principio de responsabilidad compartida. Mediante el

principio de subsidiariedad las decisiones en materias donde la competencia es

compartida deben tomarse al nivel más descentralizado posible, de modo que

las acciones a nivel comunitario se justifican en base a una actuación más

eficaz. Este principio se complementa con el de responsabilidad compartida,

que significa una intervención mixta de actores e instrumentos adecuados de

adopción de decisiones, sin cuestionar la división de competencias entre la

Unión Europea, los Estados, las autoridades regionales y locales, y los agentes

económicos y sociales.

La necesidad de construir unas políticas eficaces exige además, según esta

estrategia de gobernanza, implementar mecanismos cooperativos, ya no entre

niveles territoriales, sino también entre el titular del poder público y las

organizaciones civiles afectadas. Se trata de un proceso de transformación del

modo de gobernar, bajo la idea de superar la exclusividad de los poderes

públicos en la gestión de los asuntos públicos dotados de potestades

exorbitantes y de una capacidad coercitiva sobre la sociedad, reconociendo,

por tanto, la pluralidad de agentes sociales con posibilidad de intervenir en los

asuntos públicos. Se trata de abrir las decisiones públicas a la participación

ciudadana en cada una de las fases de formación de las políticas públicas, bajo

los principios de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.

Por su parte, el Comité de las Regiones, en su sesión de 13 y 14 de marzo de

2002, aprobó un dictamen en el que propuso una mejora en el Libro Blanco

desde la aproximación a los ciudadanos a partir de los entes territoriales, con

las ideas de información, consulta regular, colaboración en la elaboración de

las políticas y mayor participación en la toma de decisiones, fomentando la


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cooperación vertical y horizontal. Recientemente, el ―Libro Blanco del Comité

de las Regiones sobre la gobernanza multinivel‖ resalta la necesidad de

eliminar las culturas administrativas que obstaculizan el avance de los procesos

de descentralización en curso. En esta línea, propone que los entes regionales

y locales deben actuar como verdaderos socios, y dejar de hacerlo como

simples intermediarios.

El Comité de las Regiones entiende la gobernanza multinivel como la acción

coordinada de la Unión, los Estados y los entes regionales y locales, basada en

la asociación, y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea.

La misma induce la responsabilidad compartida de los diversos niveles de

poder en cuestión y se basa en todas las fuentes de legitimidad democrática y

en la representatividad de los diversos agentes implicados. Suscita, mediante

un enfoque integrado, la coparticipación de los distintos niveles de gobernanza

en la elaboración de las políticas y de la legislación comunitarias, a través de

mecanismos diversos (consultas, análisis de impacto territorial, etc.).

Han sido las propias regiones las que han ido estableciendo espacios de

encuentro, cooperación e interés común en los ámbitos económico, político y

cultural, al margen y superando las fronteras estatales, por medio de las

relaciones internacionales de las regiones. En concreto, se observa cómo en

los últimos años se ha potenciado tanto la cooperación transfonteriza –aquella

que implica una acción de proximidad entre colectividades vecinas de un lado y

otro de la frontera-, como la cooperación interregional –aquella que relaciona

regiones de países vecinos sin que tengan que ser necesariamente limítrofes-.

En definitiva, con la estrategia gobernanza se pretende alcanzar un sistema

que gestione de forma eficaz y coherente esta complejidad de actores,

instituciones y procesos políticos. Una forma de gobierno en la que grupos,

personas de diferentes instituciones, organizaciones, órganos y empresas

trabajan en redes y en asociaciones públicas y privadas. Sobre la base del

diálogo, de discusiones y de procedimientos de negociación, elaboran

acuerdos bajo los principios de información y cooperación. Esta estrategia

basada en la colaboración entre agentes públicos y privados en la

conformación de las políticas públicas exige, por tanto, más información entre


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las partes y entes territoriales, más coparticipación, y más rendición de

cuentas.

3.- ¿ESTADO AUTONÓMICO Y MULTINIVEL?

a) Rasgos actuales del Estado autonómico.

España no ha sido una excepción a las nuevas corrientes de organización

política. Como en todas las sociedades democráticas occidentales, coexisten

diversos niveles de gobierno, de modo que nuestra estructura territorial no es

ajena a las tendencias de gobierno multinivel. En concreto, dentro del Estado

español, miembro de la Unión Europea, existen los siguientes niveles de

relaciones intergubernamentales: internacional, europeo, estatal, regional y

local.

Además de los Tratados internacionales, las instituciones comunitarias adoptan

decisiones sobre políticas específicas que delimitan el campo de acción del

Estado y de las Comunidades Autónomas. A nivel interno, se sitúa el Estado

como nivel central cuyos ámbitos de influencia abarcan todo el territorio del

país, y un nivel autonómico con un sistema institucional propio que interviene

principalmente en sus respectivas regiones. Finalmente, un nivel de gobierno

local formado, a su vez, por diversas instituciones políticas con personalidad

jurídica propia, como las diputaciones provinciales, las veguerías, las

comarcas, las mancomunidades, o los municipios.

Esta organización territorial del poder muestra claramente cómo España se

consolida como auténtico sistema multinivel. La Constitución Española de 1978

propuso la posibilidad de poner en marcha un proceso de descentralización

política bajo los principios de autonomía política y unidad. Transcurridos más

de treinta años, nuestro sistema se configura como un complejo haz de entes

territoriales que adoptan decisiones y ejecutan políticas públicas sobre un

mismo ámbito territorial, completado con el nivel comunitario como instancia

supraestatal.


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Constantemente se ha debatido en torno a la naturaleza jurídico-política de

esta fórmula descentralizadora. Al margen de cualquier debate centrado en

grandes nominalismos, es innegable la intensidad de la descentralización

política desarrollada desde la aprobación de la Constitución, lo que ha

convertido a España en uno de los Estados más descentralizados de Europa,

equiparando su estructura y funcionamiento a los sistemas federales. Hoy se

puede afirmar con total rotundidad que la evolución del Estado Autonómico ha

permitido la configuración de sólidos niveles de autogobierno en las

Comunidades Autónomas, con un intenso aparato institucional, y un elevado

rango competencial reconocido a su favor, lo que les permite poner en marcha

políticas públicas propias en materias tan importantes como educación,

sanidad, etc.

También existe una coincidencia entre la doctrina sobre algunos defectos del

sistema autonómico que lastran gravemente su funcionamiento, unos que se

arrastran desde el principio, otros surgidos durante el proceso de su formación.

Entre los problemas más importantes se halla la debilidad multinivel del Estado

autonómico, de manera que se muestra una importante deficiencia en el

sistema de relaciones que permiten una cooperación e interacción entre los

diferentes niveles territoriales y agentes sociales en la conformación de las

políticas públicas. Es este, sin duda, un elemento (entre otros muchos) que

separa el modelo español de los sistemas federales comparados: la

organización y el funcionamiento como un gobierno multinivel basado en la

cooperación, la coordinación y la actuación conjunta.

Conviene, por tanto, abordar el análisis del Estado autonómico como gobierno

multinivel a partir de dos debates. Por un lado, resulta necesario observar los

déficits multinivel más importantes del Estado autonómico, es decir, aquellos

elementos estructurales o coyunturales que han impedido un modelo de

coordinación y actuación conjunta. Por otro, debe plantearse los retos y

necesidades de nuestro sistema, definir un conjunto de propuestas para la

progresiva implantación de mecanismos que permitan potenciar la eficacia del

modelo territorial.


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b) Deficiencias del modelo español como gobierno multinivel.

Como en todos los países federales, la distribución de competencias en

España parte de la Constitución pero, a diferencia de aquéllos, la operación no

se termina en la propia Constitución, porque ésta reenvía a los Estatutos de

Autonomía para definir las competencias que corresponden a las Comunidades

Autónomas.

Este elemento federal se ha convertido, a lo largo de la propia evolución del

Estado autonómico, en objeto de importantes tensiones y conflictos entre

Estado y Comunidades Autónomas. Entre los problemas más importantes se

halla la definición de las competencias concurrentes (cuando el Estado puede

aprobar una ley básica y las Comunidades pueden aprobar leyes de desarrollo,

además de la potestad reglamentaria y la ejecución) y compartidas (cuando la

legislación corresponde al Estado y la ejecución a las Comunidades

Autónomas), precisamente aquellas que denotan un sistema territorial basado

en un gobierno multinivel.

En general, se puede afirmar que en España, como en los federalismos más

modernos, las competencias más importantes no son las exclusivas, ni del

Estado ni de las Comunidades Autónomas, sino precisamente las

concurrentes. Estas competencias compartidas y concurrentes se han

extendido en los sistemas federales en detrimento de las exclusivas por el paso

del federalismo dual al federalismo cooperativo, exigiendo la intervención del

Estado y de las Comunidades Autónomas en la misma materia. Esta

generalización se debe, como se ha visto anteriormente, a la complejidad del

Estado moderno, que hace muy difícil el mantenimiento de toda la competencia

en una sola instancia y aconseja la distribución entre ambas, lo que implica una

cierta colaboración.

Entre los motivos objeto de conflicto se halla la definición de las competencias

básicas del Estado y de desarrollo legislativo y ejecución de las Comunidades

Autónomas, que afectan a materias fundamentales (educación, economía,

medio ambiente, etc.). En concreto, la dificultad se encuentra en la delimitación

del concepto ―básico‖, evitando así una tendencia invasora del Estado en la


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distribución de competencias, y en la fijación de mecanismos de colaboración

entre el Estado y las Comunidades para que ambas instancias cumplan

correctamente su respectiva función. El Tribunal Constitucional ha fijado en

reiterada jurisprudencia diversos criterios para determinar el concepto ―básico‖,

en concreto, se debe limitar a la configuración de un mínimo común

denominador para todos los ciudadanos, en principio mediante ley aprobada

por las Cortes y sólo por vía reglamentaria cuando la ley lo autorice. Sin

embargo, subsisten importantes dificultades para delimitar en cada caso hasta

dónde puede llegar la ley básica del Estado, lo que ha provocado que la

legislación básica siga siendo impugnada por las Comunidades Autónomas de

forma sistemática.

Las competencias compartidas se dan en ámbitos tan importantes como la

legislación mercantil, trabajo y relaciones laborales, o sistema penitenciario. En

estas materias, corresponde al Estado la aprobación de la ley y su reglamento

ejecutivo (garantizando así una misma normativa legal en todo el territorio), y a

las Comunidades Autónomas el reglamento organizativo y la gestión de la

materia. Si bien en este ámbito la conflictividad no ha sido tan intensa como en

las competencias concurrentes, también es cierto que la propia evolución del

Estado autonómico, la complejidad creciente de los asuntos públicos y la

interdependencia de los intereses, demandan un sistema en el que las

Comunidades puedan intervenir en la elaboración de la legislación cuya

aplicación les corresponderá ejecutar en su ámbito territorial.

Otro ámbito problemático han sido aquellos títulos competenciales de carácter

transversal reconocidos a favor del Estado. Así sucede con la cláusula del

artículo 149.1.1º de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para

regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en

el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales. Del mismo modo, las

competencias de contenido económico, fundamentalmente la fijación de las

bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica

(artículo 149.1.13º CE’78), y la interpretación extensiva de los títulos

competenciales del Estado mediante leyes orgánicas, ha provocado en multitud

de ocasiones la percepción autonómica de una invasión reiterada del ámbito de

competencias de las Comunidades.


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También ha sido unánime la importancia creciente de la Unión Europea en las

competencias de las Comunidades Autónomas y, en concreto, la utilización del

protagonismo estatal en las instituciones comunitarias. Mientras la ejecución de

las normas comunitarias se ha resuelto de forma razonable, la participación de

las Comunidades Autónomas en su adopción ha sido tradicionalmente

criticada. La progresiva consolidación política y legislativa de la Unión Europea

ocasiona importantes disfuncionalidades en la relación entre los gobiernos

autonómicos y el central. Así, por ejemplo, las Comunidades comprobaron

reiteradamente como en materias de su competencia exclusiva, afectadas por

decisiones europeas, el único interlocutor ante la Unión Europea era el

gobierno central, que negociaba unilateralmente. Asimismo las Comunidades

Autónomas se verían crecientemente abocadas a implementar políticas y

directrices de la Unión Europea sin poder expresar sus intereses en el curso de

su elaboración, ante la inexistencia de canales estables de representación.

Si bien los ámbitos de representación autonómica en el ámbito comunitario se

han ido intensificando (Conferencia para Asuntos Relacionados con las

Comunidades Europeas, Comité de las Regiones, oficinas propias en Bruselas,

etc.), lo cierto es que las vías de participación en los procesos de decisión

comunitarios no configuran un modelo basado en la coparticipación. Si se tiene

en cuenta que una gran parte de las decisiones comunitarias tienen

repercusión directa en el ámbito autonómico (a nivel normativo o de aplicación

ejecutiva), resulta obvia la exigencia de un modelo institucional que permita una

acción concertada.

Esta breve descripción del sistema actual muestra cómo las posibilidades de

conflicto son numerosas, afectando precisamente a aquellos ámbitos que

caracterizan un auténtico gobierno multinivel, es decir, aquellos que exigen una

colaboración y actuación conjunta. En este sentido, la deficiencia más

importante del Estado autonómico consiste en que la descentralización política

no ha ido acompañada de una articulación equivalente de los distintos poderes,

de manera que falta en el modelo la multiplicidad de formas de colaboración o

relaciones intergubernamentales que caracterizan al federalismo alemán o

austríaco, y en general al federalismo moderno.


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Se acepta de forma unánime la ausencia de relaciones adecuadas entre las

Comunidades Autónomas y entre éstas y el Estado. Si bien el marco normativo

vigente configura diversas vías que permitirían potenciar la relación

intergubernamental, la verdad es que estos mecanismos sólo han permitido

avances cooperativos modestos. El Senado no ha cumplido, dadas su

estructura y funciones, el cometido de cámara territorial, de ámbito multilateral

de discusión y participación de las Comunidades Autónomas. El

funcionamiento de las Conferencias Sectoriales (no previstas en la Constitución

Española) ha dejado mucho que desear. Si bien se configuran como un

interesante instrumento de relaciones intergubernamentales, su nivel de

actividad ha sido muy diverso y apenas están institucionalizadas, de modo que

su funcionamiento depende de la actitud y voluntad de cada ministerio. La

relación basada en la técnica de los Convenios, común en cualquier sistema

federal, ha tenido un tratamiento desigual entre los convenios horizontales y los

verticales, lo que denota un instrumento que no ha funcionado como cauce de

multilateralidad y en el que la acción conjunta ha sido esporádica y dispersa.

Los consorcios, con una importante primacía a nivel local, los proyectos y

planes conjuntos, o los procedimiento participados, que incluyen la consulta a

la otra parte en alguna fase del proceso de decisión, son otros mecanismos

reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico.

La nota común de estos mecanismos ha sido su precariedad, con una

regulación muy deficiente, y cuyo ámbito se ha reducido a las relaciones

Estado-Comunidad Autónoma. Este déficit de ámbitos multilaterales de

negociación en las relaciones intergubernamentales ha incentivado una

dinámica en exceso bilateral de presión/resistencia entre el Gobierno y las

Comunidades Autónomas, con una instrumentalización desigual y estratégica

de las competencias, traspasos y recursos en juego, a costa de la equidad,

publicidad y capacidad de previsión formal en la toma decisiones.

Transcurridos treinta años desde la aprobación de la Constitución, y

consolidado el modelo territorial, se puede afirmar que el Estado autonómico no

ha funcionado como un verdadero gobierno multinivel. Mientras las relaciones

verticales han obtenido un importante desarrollo, en las relaciones entre

Comunidades Autónomas se observa un panorama deficitario (en concreto, se


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han firmado más de 10.000 convenios Estado-Comunidades Autónomas,

mientras que los convenios entre Comunidades no han llegado al número de

30, situación muy extraña y diferente respecto del derecho comparado). Y aún

dentro de las relaciones verticales, han primado las relaciones bilaterales,

aquellas que tienen lugar entre Estado-Comunidad Autónoma, frente a las

relaciones multilaterales. Un paso en la mejora de las relaciones verticales

multilaterales ha sido la creación de la Conferencia de Presidentes, como

órgano de máximo nivel político de cooperación entre el Estado y las

Comunidades Autónomas, institucionalizado recientemente mediante la

aprobación de su Reglamento interno (diciembre 2009).

Son diversas las razones que explican el deficiente funcionamiento de las

relaciones horizontales. Se ha observado la insuficiente voluntad de las

Comunidades Autónomas y el desinterés del Estado central por potenciar esta

colaboración interautonómica. Así, las Comunidades han centrado sus

esfuerzos en reivindicar competencias, negociando con el Estado los traspasos

en base a un estímulo económico (estímulo que no existe en las relaciones

horizontales). Asimismo, se observa un importante déficit en cuanto a órganos

o foros autonómicos, de modo que en nuestro Estado autonómico sólo se han

configurado plataformas de encuentro donde asisten Estado y Comunidades,

pero no espacios de encuentro entre responsables autonómicos. Finalmente,

parte de la doctrina resaltar el carácter restrictivo del artículo 145.2 CE’78, que

distingue dos tipos de pactos, los acuerdos de cooperación (naturaleza política

y autorización de las Cortes Generales) y convenios de colaboración (gestión

administrativa y comunicación a las Cortes Generales), pudiendo las Cortes

calificar los convenios como acuerdos de cooperación, lo que determina la

exigencia de autorización en lugar de comunicación. Ante esta situación de

rigidez jurídica y política, las fórmulas de colaboración horizontal han girado en

torno a instrumentos de derecho privado o a mecanismos informales de

colaboración (protocolos, declaraciones de intenciones, etc.).

La falta de madurez del Estado autonómico, la falta de visión del sistema

autonómico como conjunto, la construcción progresiva de las autonomías bajo

dos velocidades, o la necesidad de algunas Comunidades de resaltar sus

diferencias, son motivos que pueden explicar el bilateralismo reinante en el


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modelo autonómico. De lo que no cabe duda es que esta dinámica es

incompatible con el contexto jurídico-político actual, en el que cualquier materia

o sector objeto de intervención pública es objeto de tratamiento por diversos

entes territoriales. Esta complejidad competencial obliga a subrayar que la

satisfacción de los derechos y el desarrollo económico no se realizan mediante

repartos rígidos de competencias basados en una distribución de materias por

bloques separados e incomunicados. El reparto competencial no puede

traducirse en un sistema de compartimentos disociados que separan áreas

rigurosamente exclusivas. Hoy es una exigencia y una necesidad acompañar la

fijación de las tareas correspondientes a cada uno de los niveles con la puesta

en marcha de mecanismos tendentes a garantizar al sistema flexibilidad,

intersectorialidad, complementariedad de funciones, concertación y

cooperación.

Este espíritu parece haber informado el contenido de los Estatutos de

Autonomía de última generación, que como normas jurídicas duales (ley

orgánica del Estado y norma propia de la Comunidad Autónoma) deben

constituir un cambio en las formas de relaciones intergubernamentales. En

concreto, se observa una renovación en la regulación de las relaciones

verticales Estado-Comunidad Autónoma y una intensificación de las relaciones

horizontales. Este marco deberá ser completado, no obstante, con una

renovación legislativa e institucional que profundice en las relaciones verticales

de carácter multilateral, ámbito que obviamente queda fuera del contenido

estatutario.

Así, tomando como referencia el Estatuto de Autonomía de Aragón, las

relaciones bilaterales se deben basar en los principios de lealtad institucional,

coordinación y ayuda mutua (artículo 88.1 EAAr). En concreto, las novedades

principales del texto aragonés han girado en torno a tres grandes ámbitos. En

primer lugar, se reconoce el convenio de colaboración como instrumento para

fomentar las relaciones bilaterales con el Estado, remitiendo a una Ley la

regulación de los convenios con el Estado. En segundo lugar, el

reconocimiento de las llamadas competencias de participación en las políticas

del Estado, bien participación en los procesos de designación de los miembros

de las instituciones, organismos y empresas públicas del Estado, con el


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alcance y en los términos establecidos por la legislación estatal (como primera

aplicación práctica, debe resaltarse el ―principio autonómico‖ en el

nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional a través de la

reforma de 2007), bien participación en determinados procesos de toma de

decisiones del Estado. Una tercera novedad tiene que ver con la Comisión

Bilateral de cooperación Aragón-Estado, como principal instrumento de relación

con el Estado, para el impulso de planes conjuntos, negociar traspaso de

nuevas competencias, prevenir conflictos de Aragón con el Estado, etc.

El nuevo texto estatutario, al igual que el resto de Estatutos de última

generación, pretende profundizar en las relaciones horizontales como cauce

para garantizar una actuación multilateral, incidiendo así en la necesidad de

promover una mayor colaboración entre Comunidades Autónomas. En

concreto, el artículo 91 del EAAr trata de impulsar las relaciones de

colaboración de Aragón con otras Comunidades Autónomas para la fijación de

políticas comunes, para el mejor ejercicio de sus competencias y para el

tratamiento de asuntos de interés común. En esta línea, las seis Comunidades

Autónomas que han reforma sus Estatutos, con el objetivo de avanzar en esta

nueva política de cooperación y cohesión del Estado autonómico, se reúnen en

el ―Encuentro de las Comunidades Autónomas para el Desarrollo de sus

Estatutos de Autonomía‖. Desde la creación de este foro en el año 2008, se

han adoptado importantes acuerdos relacionados con la atención a mujeres

víctimas de maltrato, menores, pesca y caza, legionelosis y pearcings, entre

otros.

La profundización del Estado autonómico hoy no entiende ya de asunción

competencial. El gran reto que se plantea es la configuración de un sistema, de

un engranaje perfecto, que permita gestionar los asuntos públicos de forma

eficaz, pero partiendo de esa compleja red de entes territoriales competentes.

Mejorar en el ámbito de las relaciones intergubernamentales, como modelo que

caracteriza a otros federalismos modernos, y como sistema necesario para la

gestión de un gobierno multinivel como el nuestro, en el que se constituyan

puntos de encuentro y acción común para debatir en torno a aquellos aspectos

(legislación básica, proyectos de interés multilateral, competencias

transversales, etc.) que requieren de una coparticipación.


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No es este un principio nuevo que surge al calor de las recientes reformas

estatutarias. Pese a la ausencia expresa de un mandato que rija las relaciones

interautonómicas en la Constitución, la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, desde la sentencia 18/1982 sobre el concepto alemán de

Bundestreue (lealtad federal), ha reconocido la existencia de un principio

general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que

resulta consustancial con la forma compuesta del Estado. En esta línea,

conviene resaltar cómo en un modelo territorial como el italiano, la

jurisprudencia constitucional ha expresado fielmente la esencia de las

relaciones intergubernamentales en un gobierno multinivel. Así, la Corte, en la

S. 196/2004, reconoce que ―es evidente que la protección de un valor

constitucional esencial será tanto más efectiva cuando mayor sea la garantía

de que todos los sujetos institucionales a los que la Constitución confía poderes

legislativos y administrativos puedan contribuir a la ponderación de los diversos

valores en juego‖.

c) Gestión en red y participación ciudadana.

El segundo eje que conforma el sistema de gobernanza multinivel propuesto

por la Unión Europea es la apertura de las políticas públicas a la participación

de agentes económicos y sociales, convirtiendo el sistema tradicional basado

en el principio de exclusividad en un modelo conocido como gestión en red.

El sistema representativo es el régimen adecuado para las actuales

sociedades, amplias, diversas y complejas. Sin embargo, en los últimos años

los poderes públicos, al calor de los debates surgidos en la doctrina moderna,

han apreciado la necesidad de profundizar la participación ciudadana en los

asuntos públicos. Esta participación de los ciudadanos en la vida pública no

debe limitarse al ejercicio de los derechos electorales, de modo que la

legitimidad de la política se debe basar también en la deliberación, la

explicación y la motivación de la adopción de las decisiones públicas.

Al igual que ha ocurrido con las relaciones intergubernamentales, tampoco el

Estado autonómico ha funcionado como un auténtico sistema de gobernanza, a

pesar de que uno de los fundamentos de la descentralización política haya sido

la cercanía de los poderes públicos al ciudadano y la intensificación del


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principio democrático. La construcción del Estado autonómico se ha centrado

en el establecimiento y consolidación de un nuevo ente territorial, la Comunidad

Autónoma, dirigiendo los esfuerzos a la configuración de un sistema

institucional propio y una asunción competencial que permitiera hacer real el

derecho de autonomía política. En España, las investigaciones más recientes

nos indican que la gestión participativa en redes es una realidad en marcha en

el mundo local, pero con una escasa aplicación en el ámbito autonómico.

Asumido el techo competencial y consolidado un sistema institucional propio,

ha llegado el momento de mejorar su desarrollo adecuándose a los principios

informadores de una gobernanza multinivel, basada no sólo en la colaboración

intergubernamental sino también en el reconocimiento de esferas de

intervención a la compleja red de actores. Tal y como proclaman las directrices

comunitarias, se trataría de profundizar en la esencia democrática de los entes

regionales dada la cercanía de estos a la ciudadanía.

Los Estatutos de Autonomía de última generación se han hecho eco de esta

nueva cultura política, estableciendo un nuevo marco jurídico-político presidido

por el derecho de participación y por la obligación de los poderes públicos de

propiciar esta intervención social en la construcción de las políticas públicas.

En concreto, los Estatutos de última generación hacen un especial hincapié en

el ―hecho democrático‖, con unas manifestaciones que, en comparación con los

textos originales, resaltan la necesidad de potenciar la participación ciudadana

en la construcción de políticas públicas. Así, estas reformas estatutarias

abarcan no sólo los aspectos de atribución de competencias a las

Comunidades Autónomas o los de relación de éstas con el Estado, sino que

también afectan, en lo que aquí interesa, a la regulación de la propia

organización institucional de las Comunidades, haciendo partícipe a los

agentes sociales en el ejercicio del poder que desarrollan las instituciones

autonómicas.

La primera generación de Estatutos recogió el derecho de participación a nivel

de ―mínimos‖, limitándose a reproducir, en líneas generales, la fórmula

contenida en la Constitución Española. Ahora bien, la nueva generación de

Estatutos parece haber cambiado de orientación. Los actuales textos recogen


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el derecho de participación con un alto grado de intensidad, con continuas

proclamaciones normativas que se configuran como auténticos mandatos, en

muchos casos innovadores, dirigidos de forma general y sectorial a los poderes

públicos autonómicos. Por tanto, la novedad no consiste tanto en la previsión

expresa del derecho de participación, como en la extensión e intensidad con la

que se recoge. Y este reconocimiento intenso denota una clara voluntad del

estatuyente, la de potenciar el carácter participativo de las instituciones

autonómicas, propiciar una mayor participación de la ciudadanía en la

construcción de las políticas públicas.

Entre los diversos preceptos estatutarios que reconocen la apertura de la toma

de decisiones, merece resaltar aquellos que recogen la obligación de los

poderes públicos autonómicos de promover ―la participación social en la

elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas, así como la

participación individual y colectiva en los ámbitos cívico, político, cultural y

económico‖ (artículos 15.3 EAAr; 43 EAC 9.4 EACV; 10.3.19 EAA; 15 EAIB).

Es esta una de las grandes novedades jurídico-políticas de los recientes

Estatutos, reconociendo la necesidad de potenciar aquellos mecanismos de

democracia participativa que permitan una deliberación entre instituciones y

agentes sociales en la toma de decisiones públicas, en coherencia con las

propuestas de gobernanza recogidas en el Libro Blanco de 2001.

Ahora bien, las declaraciones contenidas en los Estatutos no dejan de ser

mandatos generales y abstractos que han de informar la actuación de los

poderes públicos autonómicos. Se configuran con un carácter programático,

fijando objetivos y principios, pero sin precisar obligaciones concretas. No

contienen un mandato que vincule directamente a la adopción de unas medidas

específicas, de modo que la eficacia jurídica de estas declaraciones depende

del desarrollo legislativo y de la ejecución que lleven a cabo los poderes

públicos. Pues bien, en este sentido, se puede afirmar hoy que el proceso de

profundización democrática recogido y propuesto por los Estatutos ha traído

consigo la puesta en marcha de una auténtica ―política pública de participación

ciudadana‖ basada en el concepto de gobernanza.


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Esta política pública podemos definirla como el conjunto de procedimientos e

instituciones creadas por los Gobiernos autonómicos para fomentar la

participación de la ciudadanía y su inclusión en los procesos de toma de

decisiones que les afecten. A pesar de su juventud, se pueden observar una

serie de ejes informadores de esta política pública.

El primero de ellos es la creación de una estructura administrativa específica.

Durante los últimos años, diversas Comunidades Autónomas –en concreto,

Aragón, Cataluña, Baleares, Canarias, Valencia y País Vasco-, han ido creando

en su seno una estructura administrativa específica (generalmente a nivel de

Dirección General) con el fin de poner en marcha y dirigir una política pública

de participación ciudadana, impulsando y propiciando cauces de debate y

deliberación entre instituciones y agentes sociales.

Un segundo eje tiene que ver con el diseño y desarrollo de cauces

procedimentales que permiten la interacción entre poderes públicos y agentes

económicos y sociales en la construcción de políticas públicas. Se trata de

encontrar ámbitos que permitan, bajo los principios de información, debate y

motivación, una colaboración entre los diferentes actores para alcanzar una

decisión última más eficaz a los intereses en juego. Entre los diversos

instrumentos experimentados, especial mención merecen los denominados

procesos de participación, que si bien ostentan cierta consolidación en el

ámbito local, eran un mecanismo de democracia participativa desconocido en

el ámbito autonómico. Estos procesos se configuran como la secuencia de

actos que construye una diálogo argumentado entre la ciudadanía y las

instituciones, que no vincula la decisión final que han de adoptar los poderes

públicos —no olvidemos que la participación supone intervenir, no decidir—, y

que permite la adopción de decisiones más eficaces y acordes con las

necesidades sectoriales.

Un último eje de la política pública de participación ciudadana tiene que ver con

la fijación de un marco normativo, un régimen jurídico que configure y consolide

ámbitos de intervención del titular de la soberanía. En algunos casos, el

reconocimiento estatutario de la participación ciudadana y su inclusión en la

agenda política, ha supuesto la aprobación de las primeras leyes de


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participación ciudadana. En concreto, el primer texto legal que ha visto la luz ha

sido la Ley 11/2008, de 3 de julio de 2008, de Participación Ciudadana de la

Comunidad Valenciana, desarrollada por el Decreto 76/2009, de 5 de junio. En

la actualidad, otras Comunidades Autónomas están trabajando en la

elaboración de normas legales que ordenen la participación en su ámbito

territorial. Así, Canarias tiene previsto aprobar en 2010 la Ley de Fomento de la

Participación Ciudadana, mientras la Junta de Andalucía ha anunciado el envío

de su Proyecto de Ley de Participación Ciudadana para el 2011. Otras

Comunidades –Aragón y Cataluña-, en cambio, haciendo uso de su autonomía

política, han optado por no legislar, poniendo en marcha experiencias

innovadoras y procesos de participación que han permitido involucrar a

diversos agentes sociales en la adopción de diversas decisiones públicas.

Este marco normativo observa también en los últimos años la aprobación de

leyes que proclaman el derecho a una ―buena administración‖, como concepto

comunitario que trata de resaltar la apertura, la participación y la transparencia.

Particular interés merece la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de

buenas prácticas en la Administración pública gallega, que proclama la

obligación de los entes públicos gallegos de ―fomentar y favorecer la

participación de la ciudadanía en los asuntos públicos y en el diseño y mejora

de los servicios públicos‖, y ―mantener un diálogo abierto, transparente y

regular con las asociaciones representativas y con la sociedad civil‖ (artículo 2).

En concreto, exige la promoción de fórmulas para que las personas,

individualmente o por medio de organizaciones y asociaciones, puedan

participar en el diseño y elaboración de la programación administrativa anual y

plurianual (artículo 7). Por su parte, la reciente Ley 2/2010, de 11 de marzo, de

Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la

Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública, reconoce el derecho de los

ciudadanos a participar en la elaboración, aplicación y evaluación de las

políticas públicas de la Administración autonómica, y en concreto en la

elaboración de las estrategias, planes y programas, participación que se

desarrollará a través de audiencias, foros de consulta, paneles y demás

instrumentos que se establezcan en la esta Ley, en otras Leyes sectoriales o

en normas reglamentarias.


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En definitiva, transcurridos treinta años desde la aprobación de la Constitución

Española y consolidado el sistema autonómico desde un punto de vista

institucional y competencial, el modelo autonómico ha iniciado un camino que

pretende adaptar nuestro sistema territorial a una gestión en red, contando con

la interacción de poderes públicos y agentes sociales en la construcción de

unas políticas cada vez más complejas. Aún es pronto para evaluar los logros

de esta política pública, pero su espíritu y su recorrido merece ser objeto de un

análisis positivo.

4.- A MODO DE CONCLUSIÓN: RETOS Y NECESIDADES.

La descentralización iniciada por la Constitución de 1978 es considerada desde

todos los ámbitos un éxito histórico y comparado. En pocos años se han

creados 17 Comunidades Autónomas, se han establecido sus instituciones de

autogobierno y se han configurado potentes administraciones, que hoy

gestionan alrededor del 40% del gasto público y poseen más del 50% del total

de los empleados públicos. Ha sido, sin duda, un cambio fundamental respecto

al centralismo tradicional de España.

Pero al mismo tiempo que se aceptan de forma unánime estos progresos,

también se resaltan defectos importantes en su funcionamiento,

fundamentalmente aquellos que tienen que ver con el denominado gobierno

multinivel. Si en la primera fase de formación del sistema las quejas

nacionalistas y regionalistas versaban sobre la ampliación de competencias y

su financiación, ahora la estructura autonómica ya está completa, parece difícil

avanzar mucho más en el reparto competencial a las Comunidades

Autónomas, aunque todavía quede alguna posibilidad sin poner en peligro el

sistema. En la fase actual de nuestro modelo descentralizado, las demandas de

reformas deben recaer sobre el conjunto, en concreto, sobre la configuración

de mecanismos que permitan un engranaje perfecto en el funcionamiento del

Estado autonómico.


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En este sentido, convendría tener en cuenta tres aspectos que, una vez

consolidado el modelo territorial, han de convertirse en referentes para la

mejora de su funcionamiento. Tres retos de los que dependerá, sin duda, el

futuro del modelo autonómico y la articulación del conjunto del sistema.

El primero es repensar y redefinir el papel del Estado dentro del sistema

autonómico, pero desde una visión que resalte su función. Que el Estado haya

reducido sus competencias a favor de las Comunidades Autónomas y su

soberanía nacional a favor de la Unión Europea, no quiere decir que la

sociedad tenga que verse privada de los beneficios que reportan la cohesión y

la solidaridad. No quiere decir que el espacio social que habitamos todos los

españoles tenga que quedar desarticulado, invertebrado. No quiere decir que

se tenga que renunciar a los derechos de igualdad, al fortalecimiento de la

convivencia pacífica y a un estilo de vida más democrático de hacer política.

Por tanto, hoy más que nunca debería resaltarse el papel del Estado en

nuestro modelo autonómico, como garante de las condiciones mínimas de

igualdad en el Estado de bienestar, y protagonista principal en la cohesión y el

equilibro territorial.

Parece obvio, además, que un sistema político que funciona con un nivel

central y diecisiete niveles autonómicos, necesita unos instrumentos comunes

fuertes que permitan unas relaciones eficaces entre todos los poderes. Esta

exigencia podría parecer lógica en los primeros años de las autonomías, pero

hoy pasa a ser una necesidad inexcusable dado el creciente poder de las

Comunidades Autónomas, los efectos de la Unión Europea y los fenómenos

que derivan de la globalización de la economía y de las comunicaciones. Un

reto planteado en nuestro modelo territorial es, por tanto, la reformulación y

consolidación de técnicas eficaces para las relaciones intergubernamentales

entre las Comunidades y de éstas con el Estado, que es sin duda el punto débil

de toda la estructura autonómica. Es decir, lo que doctrinalmente se conoce

como el paso del federalismo dual al federalismo cooperativo.

Ahora bien, esta afirmación no debe instrumentalizarse como un acercamiento

a los federalismos, sino como un cauce para resolver los problemas actuales

del modelo autonómico. Se trata de conjugar el principio de unidad con el


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principio de autonomía política, en un contexto multinivel. Un reto que, en

principio, supondría que los diferentes niveles gubernamentales han de

disponer de forma simultánea de la suficiente autonomía para diseñar sus

proyectos de desarrollo desde la red interna de actores, y de la suficiente visión

para comprender que también deben sumarse de forma cooperativa a

proyectos superiores (red externa).

Esta articulación debe acompañarse, además, de un modelo que permita la

interacción entre poderes públicos y agentes sociales en la configuración de las

políticas públicas. La eficacia de las políticas autonómicas basada en la

cercanía al ciudadano, la complejidad de la sociedad posmoderna y la

consolidación del propio sistema institucional autonómico, exigen una apertura

del modelo autonómico, basada en el concepto de gobernanza y en el derecho

a una buena administración. Si bien se ha iniciado una tendencia participativa,

su consolidación y perfeccionamiento en los próximos años resultará vital para

el correcto funcionamiento democrático del Estado autonómico como modelo

de gobernanza multinivel. Lo contrario supondría un alejamiento de la

ciudadanía de todo el entramado institucional y un déficit en la exigencia actual

de una gestión en red.

El gran reto es, en definitiva, la construcción de una democracia de calidad en

un Estado multinivel con desequilibrios territoriales. Hay que hablar de

gobernanza democrática, de una nueva forma de gobernar en la que sobre las

atribuciones de funciones y responsabilidades prime la voluntad común de

alcanzar objetivos en torno a políticas, y en la que, alrededor de estas políticas,

los diferentes gobiernos y actores compartan responsabilidades y funciones

bajo los principios de información mutua y colaboración.

Es importante entender que una adecuada gestión del Estado de bienestar

exige una constante interacción entre los diferentes niveles de gobierno

implicados, y unos mecanismos de colaboración que faciliten la definición

consensuada de políticas y la ejecución cooperativa de las mismas. Como

destacaría E. Aja, sirviéndose de la conocida metáfora de Ehkehart Stein

acerca del federalismo en Alemania, el sistema autonómico es una carroza

tirada por 18 caballos (el Estado y las 17 Comunidades Autónomas), y si no


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existen instrumentos para que avancen de una dirección común, la carroza

acabará volcando.

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“EL ESTADO AUTONÓMICO Y EL GOBIERNO MULTINIVEL” · 2016-12-14 · económico y social, bajo un nuevo espacio político-institucional. Sin lugar a dudas, el modelo político conocido