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“La financiación autonómica: una historia
interminable”
Marta Espasa
UB & IEB
Jornada Inaugural Programa de Doctorado Interuniversitario DEcIDE
2014-15
4 de diciembre de 2014
La reforma del sistema de Financiación Autonómica
La financiación autonómica: una historia interminable
• Guion
1. Justificación de la descentralización fiscal
2. La descentralización fiscal en España
3. Requisitos que ha de cumplir un “buen sistema de financiación”
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
5. Posibles escenarios de reforma
2
1. Justificación de la descentralización fiscal
1. Existencia de demandas territoriales diferenciadas provisión descentralizada incrementa el bienestar de los individuos en relación a una provisión centralizada y homogénea, porque hay un mejor ajuste de la provisión de servicios públicos a las preferencias de los ciudadanos
2. Coste de la provisión (especialmente si existen economías de escala) provisión centralizada
3. Control democrático descentralización
4. Incentivos a la innovación descentralización
1. Justificación de la descentralización fiscal
• ¿Se cumplen las recomendaciones de la teoría a nivel internacional?
• Con carácter general, los bienes públicos puros y los servicios que generan externalidades positivas (defensa, asuntos exteriores, justicia,etc.) están centralizados en todos los países.
• La provisión de las prestaciones en especie de bienes preferentes está descentralizada en todos los casos: la sanidad, educación y servicios sociales son gestionados en todos los países por algún nivel subcentral de gobierno.
• Las transferencias monetarias vinculadas a los sistemas de Seguridad Social suelen estar en manos de los gobiernos centrales.
2. La descentralitzación fiscal en España
1. Un proceso de descentralización muy rápido
2. España no es un país federal pero se ajusta más a un modelo de país federal que unitario
3. Diferente tamaño de las CCAA (6 son uniprovinciales) (des de La Rioja 314.829 hab. hasta Andalucía con 8.390.723 hab)
4. Diferente voluntad de autogobierno entre las CCAA, por motivos históricos, culturales, lingüísticos, etc.
5. Mucho más profundo por el gasto que por el ingreso
6. Dos modelos de acceso a la autonomía (Art.143 y 151 de la Const.)
7. Las CCAA gestionan los principales servicios del estado del bienestar: sanidad y educación
8. Hay que distinguir capacidad de gestión del gasto o ingreso y capacidad de decisión
9. En los últimos años ha habido un proceso de recentralización tanto por la vía de gestión del gasto, como por la vía de capacidad de decisión
10. Dos sistemas de financiación: el foral (País Vasco y Navarra) y el de régimen común (15 comunidades)
2. La descentralitzación fiscal en España
La crisis ha provocado un proceso de recentralización, tanto a nivel cuantitativo como cualitativo
2. La descentralitzación fiscal en España
El proceso de descentralización ha sido mucho más profundo por el lado del gasto que por el del ingreso
2. La descentralitzación fiscal en España
EMPLEOS POR GRUPOS FUNCIONALES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, 2011
En estructura porcentual
Administración
Central
Comunidades
Autónomas
Corporaciones
LocalesTotal
02. Defensa 100% 100%
03. Orden público y seguridad 55% 22% 24% 100%
04. Asuntos económicos 43% 34% 23% 100%
05. Protección del medio ambiente 7% 26% 67% 100%
06. Vivienda y servicios comunitarios 3% 45% 51% 100%
07. Salud 6% 92% 1% 100%
08. Actividades recreativas, cultura y religión 19% 27% 54% 100%
09. Educación 3% 91% 5% 100%
10. Protección social 90% 7% 4% 100%
TOTAL GRUPOS FUNCIONALES (EDP) 52% 37% 11% 100%
Las CCAA gestionan una parte muy importante del gasto público,
sobretodo en competencias muy vinculadas a servicios a las personas:
estado del bienestar: sanidad y educación
3. Requisitos que ha de cumplir un “buen sistema de financiación”
1. Autonomía: Capacidad de decisión en el ámbito normativo,
de gestión y recaudación
- Autonomía en el gasto: capacidad de decidir en qué gastar y cómo gastar
- Autonomía en el ingreso: capacidad de decidir sobre el volumen de ingresos
y sobre la política fiscal
“Para disfrutar de las ventajas de la descentralización del gasto es necesario que los
gobiernos subcentrales rindan cuentas ante los ciudadanos. Y para ello las CCAA deben
tener un alto grado de autonomía tributaria debiendo ser responsables directos de
regular y recaudar una proporción elevada de los recursos que se obtienen en cada
CCAA”
2. Suficiencia o Equidad vertical: El sistema de financiación
ha de garantizar que los recursos sean suficientes para cubrir el
coste de las competencias traspasadas
Afecta a diferentes unidades de gobierno (central y subcentrales). Se produce
un desequilibrio vertical cuando existe una falta de correspondencia entre la
distribución vertical de competencias y la distribución vertical de ingresos
3. Requisitos que ha de cumplir un “buen sistema de financiación”
3. Equidad horizontal-Solidaridad: El sistema debe garantizar que
todas las CCAA haciendo un esfuerzo fiscal similar, pudieran proveer
un nivel similar de los servicios públicos fundamentales
Afecta a diferentes unidades de un mismo nivel de gobierno (subcentrales). Se
produce un desequilibrio horizontal ante la falta de correspondencia entre la
capacidad de generar ingresos tributarios y sus necesidades de gasto.
Ello implica disponer sistema de transferencias de nivelación:
4. Eficiencia: No altere el comportamiento de los gobiernos autonómicos
5. Transparencia: No genere ilusión fiscal, sea perceptible (impuestos
directos)
6. Coordinación: entre todas les AAPP que intervengan en un territorio
Instrumentos
1. Tributos cedidos a) Tributos cedidos totalmente (cedido el 100% de la recaudación)
• I. Patrimonio
• I. Sucesiones y Donaciones
• I. Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados
• Tasas sobre el juego (cedidas)
• Impuesto sobre ventas minorista de hidrocarburos
• Impuesto sobre determinados medios de transporte
• Impuesto sobre la electricidad
b) Tributos cedidos parcialmente
• 50% del IRPF
• 50% del IVA
• 58 I. Especiales: Impuesto s/alcoholes
Impuesto s/tabaco
Impuesto s/hidrocarburos
2. Transferencias
a) Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales
b) Fondo de Suficiencia Global
c) Fondo de Competitividad
d) Fondo de Cooperación
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
nu
evo
mo
de
lo d
e f
ina
nc
iac
ión
75% de los tributos
recursos
adicionales
25% de los tributos
Fondo de suficiencia
Fondo de competitividad
Fondo de
garantía de los
servicios
básicos
competencies específicas
distribuidos según la población ajustada 30% población
38% población protegida ponderada por 7 tramos de edad
8,5% población +65 años
20,5% población 0-16 años
1,8% superficie
0,6% dispersión
0,6% insularidad
Nivelación Total
distribuidos según capacidad fiscal.
No se nivelan
garantía “statu quo” revisado
distribuido para compensar diferencias
entre recursos tributarios per cápita
antes y después de la nivelación
Esquema de funcionamiento
Fondo de cooperación Destinado a las CCAA más pobres o con
menor densidad
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
Problemática:
1. Escasez de autonomía y baja responsabilidad fiscal
- Las CCAA disponen de limitada capacidad de decisión sobre los elementos de los
tributos cedidos, permitiendo poco espacio fiscal para poder decidir sus políticas
fiscales.
- Apenas llegan a financiar entre el 50% y 60% de sus gastos con fuentes tributarias
sobre las cuales tienen capacidad normativa
- Las CCAA tienen escasa capacidad normativa, una menor capacidad de gestión
y una limitada capacidad de recaudación, lo que se traduce en un muy bajo
control por parte de los ciudadanos y en poca presión para gastar de manera
eficiente.
- La falta de corresponsabilidad fiscal se ve agravada por el hecho de que el sistema
de financiación actual sólo permite que las CCAA se queden con un 25% de sus
recursos tributarios normalizados. El 75% restante nutre el Fondo de Garantía de los
servicios públicos fundamentales que se reparte conforme a las necesidades de
gasto. Si tenemos en cuenta que el modelo incluye otros Fondos el resultado final es
que las CCAA sólo se financian con el 20% de sus ingresos tributarios mientras
que el resto procede de transferencias
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
14
4. El actual modelo de financiación de las CCAA 15
Consecuencias adversas de la reducida autonomía tributaria :
1. Para disminuir el déficit público, las comunidades tan sólo pueden actuar,
mayoritariamente, a través de las reducciones de gasto, puesto que tienen muy
limitada autonomía tributaria.
2. Acceso muy limitado a los mercados financieros, puesto que el nivel de solvencia
se resiente de su baja capacidad fiscal.
3. La baja autonomía fiscal que proporciona el actual modelo de financiación no incentiva
la disciplina presupuestaria. Si la mayor parte de los ingresos provienen de las
transferencias, los gobiernos subcentrales tendrán incentivos para expandir sus gastos.
Y ante la imposibilidad de hacer frente a dicho gasto, solicitaran un rescate por parte
del gobierno central, alegando una insuficiencia de recursos proporcionados por el
sistema de financiación. En España, no han existido rescates explícitos del gobierno
central a las CCAA, pero sí implícitos en forma de transferencias adicionales de
carácter discrecional.
4. Para utilizar la política fiscal como instrumento de reactivación económica es
necesario disponer de capacidad normativa para decidir el peso y la estructura de los
impuestos, respetando los principios de coordinación, armonización fiscal y
colaboración con el Estado y la Unión Europea.
Problemática:
2. Desequilibrio vertical (por el lado de los ingresos)
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
Entre 2009 y 2012 los ingresos del Estado han aumentado un 7% y los de las CCAA en un
2,5% interanual
Causas: 1. Impacto de los cambios normativos estatales en el tramo estatal del IRPF, IVA e
I. Especiales
2. El impacto de la crisis ha sido más contundente en la recaudación de los impuestos
cedidos totalmente a las CCAA
Problemática:
2. Desequilibrio vertical (por el lado del gasto)
- La dinámica del gasto en sanidad y educación concentra el 58% del gasto no
financiero de las CCAA
- Las comunidades han hecho un esfuerzo de consolidación en estos servicios muy
superior al conjunto del gasto público español y del conjunto de estados miembros de la
UE-27. Se ha llegado al límite porqué se está poniendo en riesgo el estado del
bienestar
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
3. Desequilibrio vertical
Los recursos de las CCAA son insuficientes para hacer frente a sus políticas de
gasto
Se ha intentado cubrir estas insuficiencias a través del Fondo de Liquidez
Autonómica (FLA): es una línea de crédito creada por el gobierno en julio de
2012. Tipo de interés (alrededor del 5,5%).
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
3. Desequilibrio horizontal: principio de ordinalidad
La redistribución NO debe alterar el orden de las CCAA, que debe ser el
mismo tanto en términos de recursos tributarios (antes de la nivelación) como en
términos de recursos totales (después de la nivelación).
Sólo se refiere al reparto de los recursos tributarios recaudados en las distintas
CCAA de tal modo que se nivelen los recursos disponibles por todas ellas para
ofrecer los servicios públicos considerados como básicos.
Se consigue a través del Fondo de Garantía de los Servicios Fundamentales
El resto de fondos lo desvirtúan
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
20
MECÁNICA DEL FUNCIONAMIENTO DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DEL 2009
(En índice sobre la media según población ajustada, 2009)
Capacidad
fiscal
Recursos tributarios
después nivelación
Gondo de Garantía
(i)
+ (i)
+ 25% recursos tributarios
+ (i)
+ 25% recursos tributarios
+ fondo suficiencia global
+ (i)
+ 25% recursos tributarios
+ fondo suficiencia global
+ fondo de convergencia
Madrid 145,9 100 111 107,1 108,6
Islas Baleares 121,7 100 105,2 88,5 99,4
Cataluña 120,7 100 105 101,9 103,6
Cantabria 112,9 100 103 122,2 118,1
Aragón 107,7 100 101,8 108,6 104,8
La Rioja 100,7 100 100,1 114,5 109,4
Asturias 99,8 100 99,9 105,7 104,9
Comunidad Valenciana 94,5 100 98,7 92,4 94,6
Castilla y León 92,3 100 98,1 105,6 104,6
Murcia 86,2 100 96,7 95,3 96,3
Galicia 83,2 100 96 101,6 101,1
Andalucía 81,1 100 95,5 96,3 93,8
Castilla-La Mancha 80,7 100 95,4 98,9 96,2
Extremadura 69,6 100 92,7 105,7 105,4
Canarias 44,7 100 86,8 86,6 84,3
Total 100 100 100 100 100
Desviación estándar 24,31 0 5,83 9,53 8,03
Ratio max/min 3,26 0 1,28 1,38 1,4
FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
4. El actual modelo de financiación de las CCAA 21
Resultados del sistema de financiación autonómico*
Capacidad
Fiscal orden
Recursos
Totales
Sistema orden diferencia
Capacidad
Fiscal orden
Recursos
Totales
Sistema orden diferencia
Madrid 145,9 1 108,6 3 -2 Madrid 141,3 1 100,0 10 -9
Baleares 121,7 2 99,4 10 -8 Baleares 123,1 2 100,0 8 -6
Cataluña 120,7 3 103,6 8 -5 Cataluña 119,7 3 100,0 9 -6
Cantabria 112,9 4 118,1 1 3 Cantabria 114,2 4 123,1 1 3
Aragón 107,7 5 104,8 6 -1 Aragón 109,1 5 107,8 6 -1
La Rioja 100,7 6 109,4 2 4 Asturias 101,4 6 108,9 5 1
Asturias 99,8 7 105,0 5 2 La Rioja 100,8 7 115,8 2 5
Valencia 94,5 8 94,6 13 -5 Valencia 95,6 8 95,2 13 -5
Castilla y León 92,3 9 104,6 7 2 Castilla y León 94,4 9 109,2 4 5
Murcia 86,2 10 96,3 11 -1 Murcia 85,9 10 95,2 14 -4
Galicia 83,2 11 101,1 9 2 Galicia 85,3 11 105,2 7 4
Andalucía 81,1 12 93,8 14 -2 Andalucía 82,5 12 96,2 12 0
Castilla La Mancha 80,8 13 96,2 12 1 Castilla La Mancha 82,3 13 99,1 11 2
Extremadura 69,6 14 105,3 4 10 Extremadura 72,3 14 113,0 3 11
Canarias 44,7 15 84,3 15 0 Canarias 40,7 15 85,6 15 0
Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0
* En términos normativos y con homogeneización competencial
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y elaboración propia.
Índice según población ajustada Índice según población ajustada
2009 2010
22 4. El actual modelo de financiación de las CCAA
Capacidad
Fiscal orden
Recursos
Totales
Sistema orden diferencia
Capacidad
Fiscal orden
Recursos
Totales
Sistema orden diferencia
Madrid 141,9 1 100,9 8 -7 Madrid 143,1 1 99,7 9 -8
Baleares 121,8 2 100,9 9 -7 Baleares 123,8 2 100,1 8 -6
Cataluña 120,2 3 100,3 10 -7 Cataluña 119,7 3 99,7 10 -7
Cantbria 114,7 4 124,7 1 3 Cantbria 112,8 4 124,7 1 3
Aragón 108,9 5 110,6 3 2 Aragón 109,3 5 110,3 4 1
Astúrias 102,7 6 108,5 6 0 Astúrias 103,9 6 108,3 5 1
La Rioja 101,4 7 118,6 2 5 La Rioja 101,7 7 115,9 2 5
Valencia 95,3 8 95,2 14 -6 Valencia 94,6 8 95,5 14 -6
Castilla y León 94,7 9 108,5 5 4 Castilla y León 94,0 9 108,0 6 3
Galicia 85,9 10 104,5 7 3 Galicia 87,3 10 104,4 7 3
Murcia 85,4 11 95,2 13 -2 Murcia 84,5 11 95,7 13 -2
Andalucía 81,5 12 95,8 12 0 Castilla-la Mancha 81,0 12 98,8 11 1
Castilla-la Mancha 81,4 13 98,6 11 2 Andalucía 81,0 13 96,8 12 1
Extremadura 72,5 14 109,0 4 10 Extremadura 72,7 14 111,7 3 11
Canarias 40,8 15 85,3 15 0 Canarias 40,1 15 86,5 15 0
Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0
* En términos normativos y con homogeneización competencial
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y elaboración propia.
2011 2012
Índice según población ajustada Índice según población ajustada
23 4. El actual modelo de financiación de las CCAA
24
Las diferencias se
agravan si se tiene en
cuenta los fondos de
desarrollo (FCI, Fondos
europeos) que reciben
las comunidades
autónomas y se lleva a
cabo un ajusto pro el
diferencial de precios.
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
Consecuencias
• Importantes diferencias en los recursos per cápita de las CCAA que no vienen justificadas por razones económicas o de equidad interterritorial
• Se ha pretendido mantenido el “statu quo”
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
3. Desequilibrio horizontal: exceso de redistribución
Si el nivel de redistribución es excesivo pérdidas de eficiencia
penalicen el crecimiento económico del
conjunto, al afectar al crecimiento potencial tanto de los territorios más dinámicos
como de los beneficiarios de tal redistribución.
- Las CCAA que aporten en exceso pueden perder competitividad por el coste
de oportunidad que supone transferir dichos recursos a otros territorios en vez de
reinvertirlos en su territorio para contribuir a su propio crecimiento.
Pero además, esta pérdida de competitividad podría reducir las externalidades
positivas hacia el resto del territorios (efecto locomotora), afectando así al
crecimiento del conjunto agregado.
- Las CCAA que de manera persistente en el tiempo han venido siendo
beneficiarias del sistema redistributivo pueden padecer unos incentivos
perversos, que cercenasen sus posibles aumentos de productividad, su
competitividad, su capacidad para asumir riesgos y su crecimiento económico.
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
3. Otros problemas del modelo
- Muy complejo y poco transparente: no facilita la rendición de cuentas
- Tensiones en tesorería: sistema de entregas a cuenta
- Grandes diferencias en relación al sistema foral
4. El actual modelo de financiación de las CCAA
Deben fijarse como objetivos:
1. Aumentar la corresponsabilidad fiscal: aumentando la autonomía tributaria en el ámbito normativo, de gestión y recaudación de los impuestos
2. Establecer un buen sistema de nivelación fiscal entre las CCAA que garantice los servicios fundamentales a todos los ciudadanos
3. Garantiza el principio de ordinalidad
4. Los flujos destinados a la solidaridad deben hacerse explícitos y responder a un criterio de equidad
5. Sistema transparente que permita la rendición de cuentas
6. No debe generar incentivos perversos a la eficiencia y el crecimiento
5. Posibles escenarios de reformas
1. Modelo básico actual reformado (“modelo retoques”)
Modelo más simple y transparente, con un grado de solidaridad razonable,
explícito y objeto de decisión colectiva (decisión sobre los servicios públicos
fundamentales y su financiación), que garantice el principio de ordinalidad,
que aumente la corresponsabilidad fiscal.
• Eliminación del Fondo de Suficiencia Global y de los Fondos de
Convergencia (Competitividad y Cooperación).
• Aumentar el porcentaje que cada comunidad autónoma retiene de los
tributos recaudados en su territorio
• Aumentar la capacidad normativa, de gestión y recaudación en el IRPF
5. Posibles escenarios de reformas 29
2. Modelo con concurrencia de impuestos estatales y
autonómicos (modelo “americano”)
Compartir bases imponibles entre el Estado y las CCAA
- Las CCAA podrían tener su propio impuesto sobre la renta, sobre
sociedades, o IVA, con independencia de que la administración del Estado
gravara también las mismas bases.
- Las CCAA tiene toda la potestad normativa, de gestión y recaudación sobre
sus impuestos.
- Permite cumplir con el principio de solidaridad, ya que no se excluye que el
Estado pueda realizar transferencias para mantener un modelo de garantía
de servicios públicos fundamentales, incorporando en el cálculo de los
recursos tributarios normativos de las CCAA todos los hechos imponibles
compartidos por los dos niveles de administración
- - Modelo que introduce un alto grado de transparencia y corresponsabilidad,
permite la solidaridad y mejora en la rendición de cuentas
5. Posibles escenarios de reformas 30
3. El modelo de autonomía fiscal plena (“modelo
confederal”)
• La recaudación y gestión, por parte de la CCAA, de todos los tributos que
se generasen en su territorio mediante una Agencia Tributaria propia.
• La plena capacidad normativa sobre dichos tributos, sin otra limitación que
las directrices armonizadoras y de coordinación fiscal que el Estado y la
Unión Europea.
• Una capacidad financiera acorde con las funciones y competencias asumidas
por cada nivel de gobierno, donde se incluiría un mecanismo de
transferencia de la CA al Estado para financiar competencias exclusivas
del Estado y proveer los Fondos de Garantía y de solidaridad interterritorial
• Ventajas: simplifica el modelo, garantiza la ordinalidad y un determinando el
grado de nivelación, tanto horizontal como vertical, que se hace explícito.
5. Posibles escenarios de reformas 31
1. Garantiza la prestación de unos servicios sociales básicos estándar a
todos los ciudadanos del Estado español, evitando una excesiva
nivelación.
2. Incentiva la responsabilidad de los diferentes niveles de gobierno en la
gestión de sus competencias, correlacionando las decisiones de gasto con
su financiación, incluyendo la gestión de los ingresos.
3. Dota a las comunidades de instrumentos fiscales para potenciar la
competitividad de las comunidades más dinámicas en beneficio del
conjunto del Estado.
5. Posibles escenarios de reformas 32
Podría proponerse un sistema de financiación autonómica dual o
asimétrico para el conjunto de comunidades de régimen común, que estaría
integrado:
• CCAA que optasen por un sistema de autonomía fiscal plena, con plenas
competencias gestoras en materia tributaria y con una serie de mecanismos
de transferencias al Gobierno Central para financiar competencias exclusivas
del Estado y para financiar la solidaridad interterritorial.
• las CCAA que optasen por mantenerse en un sistema común de
financiación autonómica donde el Estado y las CCAA compartieran recursos
tributarios en cuanto a su regulación, gestión, control e inspección de la
misma manera que ocurre ahora y recibiesen, en su caso, transferencias de
los fondos de garantía y solidaridad, abastecidos a partir de los recursos
canalizados tanto por el Estado como por las CCAA de autonomía fiscal
plena.
5. Posibles escenarios de reformas 33
Probablemente se acabe imponiendo el primer modelo,
pero será una lástima, ya que volveremos a estar ante
una nueva oportunidad perdida.
Son tiempos de cambios y deberíamos ser mucho más
innovadores, creativos y rupturistas.
Por ello, creo que la financiación autonómica, sino
cambian las cosas, continuará siendo …….una historia
interminable….
Muchas gracias
34
