“PRODUCIENDO POR MI FUTURO”: ANTECEDENTES Y … · Produciendo por mi futuro - Resumen Ejecutivo Este documento es una versión resumida de un texto más extenso que sistematiza

RESUMEN EJECUTIVO

Autoras

Tatiana Rincón, Austine Gasnier y Diana Montoya

Con el apoyo de:

“PRODUCIENDO POR MI FUTURO”:

ANTECEDENTES Y LINEAMIENTOS DEL DISEÑO

DE LOS PROYECTOS PILOTO DE ACRECENTA-

MIENTO DE ACTIVOS PRODUCTIVOS Y GEN-

ERACIÓN DE INGRESOS PARA POBLACIÓN EN

ULTRA POBREZA EN COLOMBIA

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Produciendo por mi futuro - Resumen Ejecutivo

Este documento es una versión resumida de un texto más extenso que sistematiza el trabajo desarrollado, conjuntamente, por el Gobierno de Colombia y Fundación Capital. El resumen presenta los antecedentes y lineamientos del Proyecto Produciendo por mi futuro , iniciativa que crea una ruta de atención innovadora que le permite a familias en condición de ultra pobreza fortalecer las actividades generadoras de ingresos y aumentar los activos productivos; de esta manera se contribuye a fortalecer el trabajo que adelanta el Gobierno de Colombia en su estrategia de Promoción Social. Este diseño de Graduación Sostenible , como también se conocen las iniciativas de acrecentamiento de los activos, principalmente productivos, que les permiten a los ultrapobres salir de esta condición, fue inspirado en aprendizajes de experiencias nacionales, regionales e internacionales.

I. Construcción de un proceso inter-institucional de aumento de los activos productivos de los más pobres y fortalecimiento de la política pública en Colombia

El Proyecto Graduación surge de la necesidad de encontrar estrategias innovadoras para que personas en

condición de ultra pobreza, es decir, miembros de familias pobres extremas que gastan cerca del 80% de

su ingreso diario en consumo de alimentos y, a pesar de esto, no alcanzan el mínimo calórico1, puedan

salir de tal condición. Frente a la magnitud de esta situación –cerca de cinco millones de personas viven

en situación de pobreza extrema en Colombia– y ante la vulnerabilidad que caracteriza a esta población,

las estrategias deben ser: 1) escalables y 2) sostenibles en el largo plazo.

Colombia, de manera similar a otros países de la región, se preocupa cada vez más por estructurar y

fortalecer el sistema de protección social. Por ello, le da más importancia a la lucha contra la pobreza y

contra la pobreza extrema. Al respecto, vale mencionar que cuenta principalmente con dos programas

emblemáticos: Familias en Acción y la Red Unidos, los cuales atienden a 2,6 millones y 1,5 millones de

familias, respectivamente. Tal nivel de cobertura presenta desafíos mayúsculos y, frente a las restricciones

presupuestales, aparece el interrogante de ¿cómo lograr que las familias dejen de depender de la ayuda

pública y permitan que otras, también necesitadas, ingresen a los programas? Asimismo, se plantea la

cuestión de ¿cómo asegurar que, una vez egresadas las familias, no vuelvan a caer en situación de pobreza

extrema y estén preparadas para resistir choques como enfermedades, desastres naturales o la muerte de

algún familiar?

1 Michael Lipton acuñó por primera vez el término ultra pobreza en los años 80.

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Así, la salida de la ultra pobreza, y la salida o egreso de los programas sociales requieren del diseño,

implementación y evaluación de metodologías innovadoras de aumento de los activos productivos, a

partir del fortalecimiento de capacidades generadoras de ingresos, para que hogares en ultra pobreza

puedan salir, por cuenta propia, de tal condición y hacerlo de forma duradera. La evaluación de las

soluciones propuestas permitirá que las mismas sean ajustadas y así se se llegue, no a centenares sino

a millones de personas. Este es, precisamente, el reto que han emprendido el Gobierno de Colombia y

Fundación Capital.

Tal objetivo no se puede concretar si no es como resultado de un proceso inter-institucional, enmarcado

2 y 3616 de 2009

3, y la

2010-2014. El Plan busca promover la inserción de los más pobres y vulnerables a los servicios sociales,

dar una atención integral a este segmento de la población y brindar acompañamiento y herramientas que

situación de pobreza .

en varias visitas, reuniones y talleres, contribuyendo al diseño del proyecto Produciendo por mi futuro

–nombre que se la ha dado a los pilotos del Proyecto Graduación en Colombia–.

2 “Red de Protección Social contra la Extrema Pobreza”3 “Lineamientos de la Política de Generación de Ingresos para la Población en Situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento”

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II. Algunas consideraciones conceptuales y metodología de diseño

desprenden de él diversas formas de intervención, con diversos alcances y limitaciones. Los principales

4, y que orientan el trabajo del Proyecto

Graduación, son los siguientes: 1) Graduación sostenible , la cual implica la superación de una condición,

en este caso la de ultra pobreza, para entrar en una condición más favorable en la que, aún viviendo con

escasos recursos, las personas consiguen poner en marcha actividades generadoras de ingresos que les

permitan mejorar su calidad de vida y resistir ante situaciones adversas; y 2) Graduación referencial , la

cual se entiende como la salida de un programa social, en particular de los programas de Transferencias

programa o porque mejoraron su condición socioeconómica. En algunos casos, cuando existen redes

de protección social, las familias se gradúan de un programa para entrar en otros, más adecuados para

su nueva condición y que les permiten contar con nuevos apoyos para superar, de manera permanente y

entendido como un conjunto integrado de políticas sociales que buscan garantizar la seguridad del

ingreso y el acceso a los servicios sociales para todos, especialmente a los grupos vulnerables como

los pobres extremos 5 y la protección social transformativa, que se extiende más allá de las redes de

protección social y la caridad, hacia el apoyo a los ciudadanos para reclamar la protección social del

Estado como un derecho básico 6.

en el primer peldaño hacia la seguridad social contributiva y la promoción social.

Ahora bien, hay que considerar que la superación de la pobreza extrema implica un trabajo en varios niveles:

macro –estabilidad y crecimiento macroeconómicos–; meso –estabilidad y fortaleza institucional–; y

micro, –dondeexisten múltiples puntos de acción entre los que se encuentran programas de generación

de empleos, programas de asistencia social, así como programas de generación y acrecentamiento de

4 SABATES-WHEELER, Rachel; DEVEREUX, Stephen. Transforming livelihoods for Resilient futures: how to facilitate graduation in social protection programmes. CSP Working Paper No.003, Future Agricultures Working Paper No.023, August 20115 Junta de Jefes Ejecutivos de las Naciones Unidas en Ian Orton, “The graduation approach: Strengthening the income support dimensions of the UN’s Social Protection Floor”, Mimeo sin publicar, diciembre de 2011. (Traducción libre).6 Ibíd., pág. 3

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activos, este último un enfoque que ha sido de especial interés para el Gobierno de Colombia y, por lo

tanto, el eje de este diseño–.

Adicionalmente hay que considerar que la salida de la pobreza y la pobreza extrema depende no sólo

intervención–, sino que existen otra serie de factores como los participantes –incluyendo motivación

personal, así como dotación inicial de activos–, el entorno local –infraestructura, acceso al agua y sentido

7, entre otros

.

La gran riqueza con la que cuenta el Estado colombiano en el ámbito de conocimientos y experiencias

relacionadas con la lucha contra la pobreza fue el punto de partida del diseño, que no sólo se enriqueció

con el conocimiento de otras experiencias nacionales implementadas por fundaciones, gobiernos locales

y organizaciones de la sociedad civil; sino con el aprendizaje de otras organizaciones a nivel regional

luchan contra la pobreza y la pobreza extrema, varios de los cuales fueron visitados por representantes

del Gobierno colombiano y miembros del equipo de Fundación Capital8.

El análisis de tales modelos de gestión permitió extraer lecciones valiosas en varios ámbitos: La forma

al momento de transferir un activo productivo a esas familias; y si resulta mejor un manejo individual

o colectivo de la actividad productiva. También, qué apoyos complementarios son indispensables para

que la vulnerabilidad intrínseca de las familias en condición de ultra pobreza no afecte la productividad

del activo y cómo medir la salida sostenible de la pobreza extrema, por parte de las familias. El equipo

inter-institucional involucrado en el diseño del modelo colombiano consideró esos aprendizajes, a la luz

de tres aspectos centrales: primero, la realidad de la pobreza extrema en el país, diferente a la de otros

cuentan en otros países; y tercero, la necesidad de buscar soluciones escalabres, y por lo tanto, costo-

Produciendo por mi futuro , que será implementado a partir de agosto de 2012 y cuyos lineamientos se

presentan a continuación.

7 SABATES-WHEELER and DEVEREUX (2011), Op. Cit.8 Los programas y organizaciones analizados fueron: Programas del Programa de Generación de Ingresos del DPS, Centro de Emprendimiento Pedro Romero (Cemprende), Programa Medellín Solidaria, Programa Oro Verde de Colombia; Plan Brasil sin Miseria, Aliança Empreendedora, Asociación de recicladores de papel, cartón y materiales reutilizables (ASMARE), Proyecto Reforestación Económica Unida y Adensada (Reca) de Brasil; Programa “Challenging the frontiers of poverty reduction: Targeting the Ultra Poor” de BRAC y Rural Employment Opportunities for Public Assets (REOPA) en Bangladesh; Sistema Chile Solidario y Programa Yo Emprendo de Chile; Iniciativas FIDA en Perú, Sierra Norte y Sierra Sur, Programa para la promoción de cadenas productivas silvoagropecuarias como alternativa para la reducción de la pobreza en Ancash - Alli Allpa; Programa de seguridad alimentaria y lucha contra la pobreza y Chemi Lavi Mijo de Fonkozé en Haití; Partners in Prosperity (PnP)´s Ultra Poor Program, Piloto UPna Sapna, Piloto Vaaradhi de India; Productive Safety Net Programme (PSNP) de Etiopía; el Programa “Livelihoods and Markets” y la Fundación Aga Khan.

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III. Lineamientos del modelo de intervención

acrecentamiento del activo productivo, apoyos complementarios y duración y criterios de salida.

3.1. Focalización geográfica y selección de los participantes

La intervención se realizará en zonas rurales, donde vive cerca del 32% del total de los colombianos.

9 de la población vive

en condiciones de pobreza extrema. Un piloto se implementará en un municipio historicamente afectado

por altos niveles de pobreza y de pobreza extrema, mientras que el otro se aplicará en un municipio

donde la mayor parte de la población fue víctima de desplazamiento forzado por causa de la violencia,

pero donde actualmente hay procesos de retorno. Los municipios de retorno, por lo general, presentan

altísimos niveles de pobreza extrema.

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la población rural e índice de pobreza multidimensional), el cruce con listados de municipios priorizados

por el gobierno, así como el análisis detallado y visita a terreno de una lista corta de municipios. Con

pobres de cada municipio con la alcaldía y las demás entidades locales. Luego, el 50% de las familias

participantes se establecerá mediante la base de datos de la Red Unidos, entre los hogares que están en

9 PNUD Colombia (2011). Colombia Rural: Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano.10 Estos municipios son zonas en las que no existía presencia del Estado y donde el dominio de las mismas estaba a cargo de grupos al margen de la ley. Estas zonas, correspondientes a 53 municipios, son beneficiarias, en la actualidad, de una atención especial por parte del Estado, con

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información muy valiosa para la fase de escalamiento de los mismos. Asimismo, la vinculación a otros

programas sociales como Red Unidos y Familias en Acción tampoco será un criterio de exclusión, pero

sí un factor en el análisis del progreso de las familias y de la efectividad de los programas piloto. Una

un acuerdo de compromiso por parte de cada familia.

3.2. Acrecentamiento del activo productivo

Para fortalecer las actividades productivas de las familias, es necesario acrecentar sus activos, y para

ello se hará un Plan de Fortalecimiento Productivo, cuya implementación estará a cargo de un gestor

empresarial que hará el acompañamiento a las familias de una manera lúdica, fundamentado en reglas

de oro y apoyándose en medios virtuales –telefonía celular y tablets– que permitan un seguimiento más

cercano pero que reduzcan la cantidad de desplazamientos.

actividades productivas de un adulto, preferiblemente la mujer de cada familia, fundamentado en su experiencia,

gustos y posibilidades productivas. Este plan podrá ser a nivel individual o colectivo y, para su implementación,

se contará con el apoyo de un gestor empresarial que actuará a manera de entrenador o coach .

¿Cuál iniciativa productiva fortalecer?

alcance de cada una, información del mercado, sencilla, pero útil y valiosa, que le permita a los participantes

familias, dentro y fuera de la comunidad. Adicionalmente, se contará con un mapeo de los servicios públicos

y privados disponibles en el área de intervención para facilitar la construcción de alianzas público-privadas.

y servicios que permita la sana competencia, sin riesgos de saturación del mercado. Asimismo, los

además, relaciones comerciales entre las familias participantes y una estrategia de trueque de productos

alimentarios para contribuir a la seguridad alimentaria.

puedan proporcionar un valor agregadoy se promoverá la selección de actividades productivas que

permitan obtener ingresos a corto o mediano plazo.

¿Cómo se fortalecerá el activo?

Transferencia del activo: A cada hogar participante le será transferido un monto por determinar, en

efectivo –la banca móvil–y de manera individual, para que pueda implementar el plan, que puede ser

individual o colectivo, con el acompañamiento del gestor empresarial. Este monto podrá ser variable,

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la implementación de los planes de fortalecimiento productivo.

3.3. Apoyos complementarios

Un “gestor empresarial”, decir, un profesional o tecnólogo, preferiblemente de la comunidad local, que

propósitos:

1) Apoyarlas en la implementación del plan de fortalecimiento productivo;

2) Fortalecer sus capacidades mediante “reglas de oro”, que son principios básicos, de fácil aprendizaje,

que serán presentados en forma lúdica y sencilla, pero que contienen información valiosa que permite

cambiar comportamientos que inciden negativamente en el desarrollo de las familias11

.

Las “reglas de oro”estarán estructuradas en dos grandes temas: i) manejo del negocio y educación

Las capacitaciones, que serán estructuradas a modo de “reglas de oro”, serán lúdicas, entretenidas y

12, se explorará la relevancia de

que, posiblemente, utilicen las plataformas con los participantes y las dejen a su disposición en salones

comunales.

Apalacando la alta cobertura de la telefonía celular en el país, se reforzarán las reglas de oro mediante

mensajes de texto enviados a los celulares de las familias participantes, lo que permitirá disminuir el

número de visitas a los domicilios, y por lo tanto, reducir costos, sin dejar de lado el acompañamiento

13. Las

capacitaciones pueden hacerse en pequeños grupos de participantes que compartan el mismo activo y/o

visitas.

proporcionada por “técnicos campesinos” según las necesidades de las familias a partir de su negocio.

técnicas –de los animales, plantas, etc. –, en el pasado y lograron superarlas.

Cada gestor atenderá, en promedio, 70 familias. El acompañamiento variará en su intensidad, siendo

11 Por ejemplo, un comportamiento que incide negativamente en el desarrollo es consumir agua no tratada.12 El proyecto Colombia LISTA (Logrando Inclusión con Tecnología y Ahorro), de Fundación Capital, busca aprovechar las innovaciones en tecnología móvil para ampliar los conocimientos y capacidades financieras de personas de bajos ingresos, con el fin de promover la protección y el incremento de sus activos.13 Cifras de la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) señalan que el país cuenta con 420 mil tenderos y que cerca de dos millones de personas dependen, directamente, de estos establecimientos, donde se vende el 60% de las categorías de alimentos y otros productos básicos de la canasta familiar.

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mayor en los primeros meses de implementación del piloto.

La gestión general de cada piloto estará a cargo de un coordinador, quien se encargará de hacer

el proceso.

permita a las familias ahorrar desde su celular y/o se fomentará la bancarización.

Adicionalmente, se proporcionará una transferencia monetaria, a manera de alivio, durante la fase de

implementación del Plan de Fortalecimiento Productivo, la cual permitirá que las familias tengan un

apoyo para satisfacer sus necesidades alimentarias, mientras el negocio se consolida y empieza a producir

excedentes. Esta transferencia se hará solamente a las familias participantes que no son receptoras de

ningún otro estipendio, como el entregado en los programas sociales “Familias en Acción” o “Familias

en su Tierra”.

y se le brindará la información necesaria para que pueda acceder a la oferta pública de salud.

3.4. Duración y criterios de salida

contemplará una fase de preparación y alistamiento que incluirá, entre otras actividades, el establecimiento

de alianzas con actores locales y la caracterización del mercado. En virtud de que el objetivo de la

intervención es que las familias superen la línea de pobreza extrema por ingreso, se considerarán los

siguientes criterios para medir el nivel de logro alcanzado a lo largo de la intervención: 1) Que el hogar

cuente, por lo menos, con un activo productivo que genere ingresos14

; 2) Que tenga, como mínimo,

$80.000 pesos ahorrados; y 3) Que el hogar alcance los indicadores de ingresos previstos por la Red

Unidos que corresponden con el ámbito y objetivo de los pilotos15

.

como la Red Unidos –aquellas que no pertenezcan a la misma–, Familias en Acción o los programas de

14 Aunque la diversificación de los activos productivos es un criterio usado a menudo para la graduación (especialmente en el modelo BRAC y los pilotos CGAP/Ford), no existe en la literatura académica una clara directriz al respecto ya que las causas y consecuencias de la diversificación varían de un contexto a otro. Dependiendo del contexto, la diversificación puede beneficiar o perjudicar el acrecentamiento de los activos productivos, así como mitigar o incrementar riesgos. A pesar de esa evidencia contradictoria sobre el impacto de la diversificación, parecería que la diversificación en sí misma no es un mecanismo suficiente para la superación estructural de la pobreza sino que depende de otros factores (e.g. tipo de activos productivos, servicios de soporte, acceso a los mercados, etc.). 15 El Proyecto Graduación busca contribuir al alcance de los logros de ingresos, para la población en condición de pobreza extrema, defi nidos El Proyecto Graduación busca contribuir al alcance de los logros de ingresos, para la población en condición de pobreza extrema, definidos en los documentos Conpes 102 de 2006 y 3616 de 2009; y en ese orden de ideas incide de manera positiva en los logros de la dimensión de “Ingresos y Trabajo” de Red Unidos; y en las variables de ingreso del índice de pobreza multidimensional.

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Gráfico No. 1: Modelo de intervención

iv. ¿Dónde está la innovación? elementos diferenciadores

¿cuáles son los elementos que diferencian este modelo de la oferta actual de programas sociales del

gobierno colombiano o de otros programas existentes a nivel internacional?

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Primero

pobres son iniciativas emprendidas por organizaciones privadas, y en esta línea de acción, el trabajo del

Gobierno de Colombia es pionero. Asimismo, no es una iniciativa de una sola agencia del Estado, sino

que el proceso adelantado es inter-institucional, contribuyendo así a la coordinación y el mandato de

varias entidades a la vez.

, se busca atender a hogares ultra pobres. Por lo general, las personas que se encuentran en

condición de ultra pobreza tienen muy bajo nivel de escolarización y no cuentan con documentos de

identidad, por lo que son excluidos de la oferta institucional. Hasta el momento, son muy pocos los

programas sociales gubernamentales, de tipo productivo, que llegan a esta población.

Tercero

–capacitación a partir de “reglas de oro” por medio de tablets y mensajes de texto–, como para las

presencial sino virtual, y se reduzcan los tiempos y costos de los desplazamientos, entre otros aspectos.

En cuarto lugar, busca fortalecer las capacidades de las familias, de manera innovadora, a través de “reglas

de oro” inculcadas por su gestor empresarial, por tenderos locales y por medios locales de comunicación.

Con las “reglas de oro” se intentan reemplazar los talleres o capacitaciones tradicionales por métodos

más efectivos y menos costosos, propios del entretenimiento educativo y que permitan reforzar

Finalmente, en quinto lugar, se buscan potenciar las ideas de negocio que ya tienen las familias,

promoviendo además emprendimientos innovadores, tanto de bienes como de servicios. Lo anterior,

bajo la convicción de que desarrollo y libertad van de la mano, tema ampliamente desarrollado por

esta manera su agencia será más activa.

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