APOYO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES EN LA … · Plan Operativo General Versión Julio 7 2005 Página 3 de 68 INDICE DE ... de riesgos y desastres ... y Atención de Desastres - Colombia

Apoyo a la prevención de desastres en la Comunidad Andina – CAN ASR/B7-3100/99/313

Plan Operativo General Versión Julio 7 2005 Página 1 de 68

APOYO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES EN LA COMUNIDAD ANDINA - PREDECAN

Convenio de Financiación No. ASR/B7-3100/99/313

PLAN OPERATIVO GLOBAL 2005-2009

Versión Julio 7 de 2005

EGP

COMISIÓN EUROPEA

SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA





INDICE DE CONTENIDO

I RESUMEN...............................................................................................................................7

1.1. Descripción sucinta del Proyecto ..........................................................................................7 1.2. Ejecución física-financiera realizada ....................................................................................9 1.3. Presentación del POG..........................................................................................................10 1.4. Puntos de atención...............................................................................................................13

II ANTECEDENTES DEL PROYECTO..................................................................................15 2.1. Origen y antecedentes inmediatos del Proyecto..................................................................15 2.2. El Convenio de Financiación ..............................................................................................16 2.3. El Proyecto ..........................................................................................................................16

III CONTEXTO ......................................................................................................................18 3.1. Los países de la Subregión Andina .....................................................................................18 3.2. La problemática regional de riesgos y desastres .................................................................19 3.3. La institucionalidad de la Comunidad Andina....................................................................23 3.4. El contexto Institucional de la Comunidad Andina para la prevención y atención de desastres .....................................................................................................................................23 3.5. Política sectorial ..................................................................................................................26 3.6. Características del sector .....................................................................................................30 3.7. Beneficiarios y principales partes implicadas .....................................................................38 3.8. Problemas que deben resolverse .........................................................................................38 3.9. Otras intervenciones............................................................................................................43 3.10. Documentación disponible................................................................................................48

IV INTERVENCIÓN ..............................................................................................................49 4.1. Objetivo General .................................................................................................................49 4.2. Objetivo Específico .............................................................................................................49 4.3. Resultados ...........................................................................................................................49 4.4. Actividades..........................................................................................................................55 4.5. Metodología ........................................................................................................................56

V HIPÓTESIS Y RIESGOS ......................................................................................................57 VI EJECUCIÓN DEL PROGRAMA......................................................................................58

6.1. Medios materiales y no materiales ......................................................................................58 6.2. Organización, procedimientos y modalidades de ejecución ...............................................59 6.3. Condiciones especiales: medidas complementarias del gobierno.......................................61

VII AVANCE HACIA LA VIABILIDAD/ SOSTENIBILIDAD............................................63 7.1. Política(s) de apoyo.............................................................................................................63 7.2. Tecnología apropiada ..........................................................................................................64 7.3. Protección del medioambiente ............................................................................................64 7.4. Aspectos socioculturales y de género..................................................................................65 7.5. Capacidad institucional y de gestión (pública y privada) ...................................................65 7.6. Análisis de sostenibilidad....................................................................................................66

VIII SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN .................................................................................67 8.1. Indicadores de seguimiento .................................................................................................67 8.2. Revisiones/ evaluaciones.....................................................................................................67

IX ANEXOS............................................................................................................................68





ABREVIACIONES Y SIGLAS CAF Corporación Andina de Fomento CAMRE Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores CAN Comunidad Andina CPA Consejo Presidencial Andino CAPRADE Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres CE Comunidad Europea CF Convenio de Financiación COSENA Consejo de Seguridad Nacional - Ecuador DNDC Dirección Nacional de Defensa Civil –Ecuador DPAD Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres - Colombia DTA Disposiciones Técnicas y Administrativas EGP Entidad Gestora del Proyecto INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil – Perú MDS Ministerio de Desarrollo Sostenible - Bolivia OE Objetivo específico PNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres - Colombia POG Plan Operativo Global POA Plan Operativo Anual POP Plan Operativo Provisional PREANDINO Programa Regional Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina SAI Sistema Andino de Integración SENADECI Servicio Nacional de Defensa Civil – Bolivia SGCAN Secretaría General de la Comunidad Andina SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil – Perú SNPAD Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres de Colombia




Plan Operativo Global Versión Julio 7 2005 Página 7 de 68

PLAN OPERATIVO GLOBAL

Título: Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina CAN Convenio Financiación: No. ASR/B7-3100/99/313, suscrito entre la Comunidad Europea - CE y la Comunidad Andina, representada por la Secretaría General de la Comunidad Andina SG CAN. Duración del Proyecto: 60 meses a partir de noviembre de 2003 fecha de entrada en vigor del convenio. En aplicación de las reglas comunitarias en materia de ejecución financiera, todos los contratos necesarios para la ejecución de este proyecto, deberán estar celebrados antes del 30 de junio del 2007 (articulo 4 de las condiciones generales). El compromiso financiero de la CE terminará irrevocablemente el 31 de diciembre de 2009. Costo Total del Proyecto: 12.400.000 €, de los cuales la Comunidad Europea se compromete a financiar un importe máximo de 9.450.000 € y los países beneficiarios: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, un aporte de 2.950.000 €, 900.000 € serán transferidos en efectivo a la SG CAN y los 2.050.000 € restantes serán contrapartida nacional en especie. Constitución de la Entidad Gestora del Proyecto: En la sede de la Secretaría General de la Comunidad Andina, a los 15 días del mes de noviembre de 2004, el señor Harald Mossbrucker, Jefe de Asistencia Técnica Internacional y el 2 de marzo de 2005, Ana Campos, Directora Regional Andina, respectivamente, en presencia de las Autoridades de la Secretaría General de la Comunidad Andina, constituyeron la EGP, encargada de administrar el Proyecto.

I RESUMEN 1.1. Descripción sucinta del Proyecto

Con el objetivo de contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y promover el desarrollo sostenible en los países de la CAN, el Proyecto plantea desarrollar acciones de Asistencia Técnica - AT, estudios, capacitación y suministro de equipos tendientes a reforzar la institucionalidad y el nivel de competencia técnica de los Sistemas Nacionales y Andino de Prevención y Atención de Desastres. Estas actividades se desarrollarán en cinco áreas de trabajo: i) Fortalecimiento de Sistemas y Políticas Nacionales y a nivel Subregional Andino; ii) Sistemas de Información, evaluación y monitoreo del riesgo; iii) Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación del territorio, sectorial y del desarrollo; iv) Educación y sensibilización sobre gestión del riesgo; y v) Proyectos piloto para fortalecer la participación en la gestión local del riesgo.



Fortalecimiento Sistemas y Políticas Nacionales y a nivel Subregional Andino, el Proyecto buscará fortalecer y/o revisar la estructura y aspectos organizativos, las políticas y planeación estratégica, el marco legal y regulatorio, y los recursos financieros de los Sistemas Nacionales para la Prevención y Atención de Desastres, entendiendo este proceso como un paso fundamental para la puesta en marcha del Sistema Andino para la Prevención y Atención de Desastres, el cual requiere diseñar y acordar un marco institucional de funcionamiento y de coordinación subregional soportado en redes temáticas y técnicas entre países, así como en políticas y mecanismos financieros. El Proyecto asumirá el papel de facilitador, dejando una parte importante de la iniciativa y de la puesta en práctica a los representantes de los países. Los Sistemas Nacionales se desarrollarán en un contexto de mecanismos y procesos ya existentes, fortaleciendo, realineando o re-direccionando las estructuras presentes, de tal forma que permitan el desarrollo de las capacidades de forma más eficiente y efectiva1. Sistemas de Información, evaluación y monitoreo del riesgo: el Proyecto busca fortalecer en los países los mecanismos de generación, sistematización, conservación y difusión de información adecuada, oportuna y sistemática conducente a ser aplicada en la planificación del desarrollo y de la prevención y atención de desastres y, en general, el conocimiento y la toma de decisiones. A nivel subregional se buscará la normalización y estandarización de procedimientos para producir, conservar e intercambiar información, así como fortalecer instituciones a ese nivel que propicien este tipo de procesos. A cada país corresponde la creación de sistemas de información nacionales para la prevención y atención de desastres que sean compatibles con los demás sistemas de la Subregión y con posibilidad de estar conectados, según lo demanden las redes temáticas. La producción y uso de información sobre los riesgos constituye un insumo fundamental de los procesos de planificación para la gestión del riesgo. Por lo tanto, se ha incluido la ejecución de investigaciones demostrativas que utilicen metodologías simples y eficientes para la evaluación de amenazas/peligros, vulnerabilidades y riesgos, preparación de escenarios de riesgo y mapas multi-amenazas con fines de planificación en general, prevención, mitigación y alertas tempranas. Igualmente se pretende estructurar sistemas de monitoreo y evaluación de las actividades de gestión del riesgo de desastres. Esto incluye desarrollar la base del conocimiento, fortalecer la capacidad técnica de las entidades de los Sistemas Nacionales, incluyendo una serie de indicadores sobre desastres, riesgos y gestión del riesgo. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación del territorio, sectorial y del desarrollo: Bajo este resultado se incluye la elaboración de instrumentos, metodologías y normas para la consideración del riesgo como determinante en la toma de decisiones en el ordenamiento del territorio y de la planificación del desarrollo. Promoción de reglamentación de usos del suelo y ordenamiento territorial con fines preventivos y de mitigación de riesgos. Formulación por 1 Aunque cada país es soberano y decide como ajustar su organización, todos han expresado su interés y buena voluntad en compartir experiencias referidas a cómo mejorar las eficiencia y la eficacia de sus operaciones



parte de las entidades sectoriales de programas y proyectos para que la estimación y mitigación de riesgos sea considerada en los planes de inversión. Educación y sensibilización sobre gestión del riesgo: Divulgación y suministro de material sobre gestión de riesgos a entidades municipales y otras instituciones del sector público y privado. Diseño y elaboración de material didáctico para la capacitación de funcionarios. Realización y promoción de eventos de divulgación y capacitación a nivel Regional Andino y Nacional. Apoyo a programas de educación superior e impulso de la adecuación curricular en los diferentes países. Proyectos piloto para fortalecer la participación en la gestión local del riesgo: Mediante la ejecución de esta actividad el proyecto busca apoyar a las ONG’s y otras formas de organización y participación ciudadana, al igual que las instituciones, organizaciones académicas y los medios de comunicación, para que la sociedad se apropie de procesos de gestión de riesgos a nivel local, incluyendo el intercambio de información, la toma de decisiones y la implementación. Los pasos que deben llevarse a cabo son: diseñar los procesos participativos que contengan diversas etapas y sean verdaderamente inclusivos, identificar los participantes, utilizar eficazmente a los medios de comunicación, garantizar que los enfoques participativos sean transparentes y que las responsabilidades de la diversas instituciones sean claras.

1.2. Ejecución física-financiera realizada

El Plan Operativo Provisional - POP fue presentado por la SGCAN el 7 de mayo de 2004. La Delegación lo aprobó 8 de junio de 2004 (Sr. A. Bothorel). El POP presentado preveía las actividades que se describen a continuación, por un valor estimado de 70,284.50 €. La ejecución física se inició con la llegada del JATI el 15 de noviembre 2004, del experto administrativo y financiero de la ATI, el 6 de febrero de 2005, y la Directora del Proyecto el 2 de marzo 2005.

1. Agilizar la transferencia de fondos: actividad que se puede considerar fue exitosa, a la fecha se han recibido los aportes correspondientes al año 2004 de parte de todos los Países Miembros – PM, para este fin fueron ejecutadas varias misiones de coordinación – información con las instituciones nacionales competentes, por parte del JATI y de la Directora General de la SGCAN.

2. Elaboración TdR para misión de apoyo para la elaboración POG y POA-1: La misión no se efectuó, pasando esta tarea a la EGP una vez conformada.

3. Convocatoria a través de la WEB de la SGCAN para la contratación del director (a) del proyecto: El proceso fue cumplido de manera transparente realizando el proceso de calificación de los 7 candidatos inscritos y seleccionandose a la Ingeniera Ana Campos García como Directora.

4. Habilitación de Equipos y oficinas para el personal del proyecto: Esta actividad se encuentra en curso. La licitación para muebles fue aprobada el 3 de marzo 2005 y el



mismo día fueron enviadas las invitaciones de acuerdo a los procedimientos. Además la licitación fue publicada en las páginas web de la SGCAN y de la Delegación de la CE en Perú.

5. Contratación de la directora seleccionada y del Asistente de la Dirección y personal de apoyo: la Directora fue contratada a partir del 2 de marzo de 2005. La convocatoria para la contratación del asistente técnico y personal de apoyo está en proceso de ejecución y ya se encuentra la convocatoria en la WEB de la SGCAN.

6. Elaboración POG y POA-1: Elaborados por el personal de la Entidad Gestora del Proyecto/EGP

7. Instalación de la sede del programa, implementación de la administración financiera y contable, así como los procedimientos administrativos: Actividad en curso

8. Establecimiento del ámbito operativo del proyecto, nacional regional y local, y conformación de los Comités Nacionales Técnicos Científicos: Actividad en curso

9. Elaboración de la propuesta de addendum si fuera necesaria: En discusión con la Delegación.

Hasta el 31 de mayo de 2005 la ejecución financiera ha sido de 15.335,75 USD, equivalentes a 12.317,78 €.2

1.3. Presentación del POG

La EGP organizó las misiones de apertura entre noviembre de 2004 y febrero de 2005 y se financiará, en coordinación con ECHO/DIPECHO, la V Reunión del CAPRADE en abril de 2005, con el objetivo de ajustar los alcances del Proyecto a las actuales necesidades de las Administraciones Nacionales en general y de la Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres, aprobada en Junio de 2004, fecha posterior a la formulación del Convenio de Financiación. Como resultado de este trabajo la EGP, considera que los objetivos del Proyecto son coherentes con la Estrategia y que es necesario hacer algunos cambios en los resultados para ajustarse mejor al cumplimiento de los objetivos del proyecto y los principales fundamentos de política de la Estrategia Andina. Los cambios afectan los resultados planteados en los DTA, principalmente los resultados 2 y 4, los cuales se agrupan, adicionalmente se formulan dos resultados más con sus respectivas actividades, los cuales corresponden con las cinco áreas de trabajo o temas descritos en el numeral 1.1 y se justifican en mayor detalle en la Sección 4.3. En el Anexo 1, se puede observar el Marco Lógico Ajustado. En el Cuadro 1 se presentan las actividades :

2 Para mayor detalle véase “Segundo Informe de Avance” del Proyecto.



Cuadro 1. Distribución de Resultados y Actividades

Actividades Generales/

Coordinación técnica - EGP Asistencia técnica internacional Expertos regionales no asignados a actividades Evaluación y seguimiento del avance del Proyecto Funcionamiento EGP Costo Operativo Oficinas de Coordinación Nacional Gastos varios

4´250.600 Euros

Tem

as

Actividades según Marco Lógico Ajustado

R1A1: Recolectar y sistematizar la información relativa a instituciones / organizaciones relevantes, marcos legales y conceptuales, estado de avance en gestión del riesgo y apoyo de donantes para cada país de la Sub-región andina R1A2: Apoyar el proceso de formulación / armonización de los Planes y Políticas Nacionales y/o Locales de Gestión del Riesgo en función de la Estrategia Andina R1A3: Contribuir a la armonización de los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) con los lineamientos de los Planes Nacionales de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) R1A4: Desarrollar propuestas normativas, con respectiva asignación presupuestaria y estrategias financieras para la Gestión del Riesgo a nivel nacional y de la Sub-Región, en función de los cambios sugeridos por los procesos de armonización

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R1A5: Fortalecer y/o diseñar los mecanismos de coordinación a nivel sub-regional Andino.

985.000 Euros

R2A1: Definir los requerimientos (hardware, software, protocolos) y montar un Sistema de Información Sub-regional sobre Gestión del Riesgo R2A2: Definir prioridades e implementar actividades demostrativas de intercambio de información sobre Gestión del Riesgo a nivel sub-regional, reforzando sistemas nacionales seleccionados de monitoreo (equipo) y evaluación (mapas) y/o alerta temprana R2A3: Normalizar y estandardizar metodologías y procedimientos seleccionados (normas técnicas, análisis de vulnerabilidad, evaluación del riesgo entre otros)

Sist

emas

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Info

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ión

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R2A4: Implementar sistemas de indicadores sobre Gestión de Riesgo y elaboración de bases de datos de desastres históricos a nivel nacional y de la Sub-región

3´437.500 Euros

gest

ión

del

ries

go R3A1: Definir lineamientos generales y elaborar guías

para la incorporación de la Gestión del Riesgo en el ordenamiento territorial

715.500 Euros



R3A2: Definir lineamientos y elaborar guías metodológicas para la incorporación de la Gestión del Riesgo en la planificación nacional, local y sectorial

R3A3: Apoyar e implementar actividades demostrativas de aplicación de guías para la incorporación del riesgo en la planificación territorial, nacional, local y/o sectorial

R4A1: Diseñar una Estrategia de Sensibilización, Comunicación, Capacitación y Educación sobre Gestión del Riesgo (ESCCEGR), enfocada a los diferentes actores R4A2: Implementar las actividades de sensibilización y comunicación de la Estrategia (ESCCEGR) Se

nsib

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y

Edu

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R4A3: Implementar las actividades de capacitación y educación de la Estrategia (ESCCEGR)

1´753.500 Euros

R5A1: Implementar proyectos piloto participativos para la Gestión Local de Riesgo mediante convocatorias R5A2: Sistematizar y divulgar las experiencias de los proyectos piloto PREDECAN

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ecto

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R5A3: Difundir experiencias y conocimiento locales exitosos

1´257.900 Euros

TOTAL 12´400.000 Euros

La distribución anterior de los recursos será ajustada en la formulación de los Planes Operativos Anuales y corresponden a lo establecido originalmente en el Presupuesto del Convenio de Financiación, el cual se observa en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Presupuesto del Proyecto según Convenio de Financiación

ITEM CE

Países de la CAN

Total

1. Servicios 1.1 AT Internacional 2 207 600 2 207 600 1.2 AT local y coordinación 1 230 000 1 480 000 2 710 000 1.3 Auditoría, evaluación y monitoreo (externo)

200 000 200 000

1.4 Estudios 300 000 300 000 1.5 Formación y entrenamiento 1 000 000 150 000 1 150 000 2. Suministros 2.1 Equipamiento 700 000 700 000 2.2 Sistemas de proceso de datos y equipamiento para gestión del riesgo

2 130 000 300 000 2 430 000

3. Información y visibilidad 200 000 187 500 387 500 4. gastos operacionales 4.1 Gastos de funcionamiento de la EGP(Director Regional, Asistente y Secretaria .

252 000 360 000 612 000

4.2 Coste operativo de las oficinas de coordinación nacional

472 500 472 500

5. Gastos varios 434 400 434 400



ITEM CE

Países de la CAN

Total

6. Obras / trabajos de prevención (ejemplares)

796 000 796 000

TOTAL 9 450 000 2 950 000 12 400 000

1.4. Puntos de atención

Los puntos sensibles del Proyecto son:

1. En la mayor parte de los países de la CAN no están claramente definidas las responsabilidades institucionales ni la entidad encarga de la coordinación del tema de gestión del riesgo, lo que conlleva conflictos institucionales y por ende pérdida en tiempo y recursos. Según CF, cada país miembro de la CAN debe nombrar un coordinador y una institución nacional dentro del concepto de planificación del desarrollo, que sirvan como brazo de ejecución de PREDECAN. Hasta el momento, esta obligación sólo ha sido cumplida por Perú, Colombia y Ecuador. Para no atrasar la ejecución del Proyecto, se decidió no insistir en el nombramiento del coordinador y trabajar por ahora con las tres instituciones (Planificación, DC y Cancillería) hasta tener una decisión final. Se respeta las coordinaciones ya nombradas.

2. El Proyecto estaba planificado con un horizonte de 5 años. Según el nuevo reglamento de la CE con la firma del CF inicia el Proyecto, en este caso noviembre 2003. Debido a problemas de financiación de contraparte, el JATI inició el 15.11.2004, la directora ATR recién el 2.3.05. El Proyecto trabaja acerca de políticas e institucionalidad en gestión de riesgo en los cinco países andinos con el fin de crear las bases para un sistema Subregional Andino, lo que exige procesos de mediación, concertación y toma de decisiones a nivel institucional y hasta gubernamental. Considerando este conjunto, es imprescindible que el Proyecto trabaje cinco años con la EGP compuesta, es decir, hasta noviembre 2009. Por ello, se somete a consideración de ambas tutelas (SG-CAN y CE) la posibilidad de un Addendum al CF que no altere los montos financieros, pero sí las fechas establecidas.

3. Históricamente, las políticas públicas en materia de riesgos y desastres han privilegiado los preparativos para las emergencias y las inversiones ex post en rehabilitación y reconstrucción, desafortunadamente éstas políticas han demostrado ser ineficientes en términos sociales y económicos, ya que sólo asumen una parte del problema, dejando de lado la tarea de liberar el riesgo actual y de evitar su generación en el futuro. Sin embargo, durante los 90, declarada por las Naciones Unidas como Década de reducción de los desastres, se perfiló la absoluta necesidad de implementar enfoques innovadores que tomen en consideración, además de las actividades tradicionales ex post, inversiones en el ex ante, es decir de prevención y mitigación toda vez que se ha verificado la eficiencia de éstas en términos del desarrollo económico y social. Las tareas relacionadas con esta labor son – por su naturaleza – tareas transversales que afectan a una serie de instituciones de toma de decisiones, desde Ministerios de Planeación, Finanzas, Medio Ambiente y de Infraestructura, Gobiernos Departamentales y Municipales, Universidades y grupos de investigación, grupos de la Sociedad Civil, hasta la Cooperación Internacional. Es



evidente que la gestión del riesgo es un tema que exige la participación de muchos actores y la existencia de una instancia coordinadora de muy alto nivel en cada país a fin de que posibilite la toma de decisiones que permitan la realización de las acciones mencionadas anteriormente y, en lo posible, se replique con este mismo criterio a nivel de la Comunidad Andina.

4. El Proyecto tiene un fuerte componente de fortalecimiento institucional y de capacitación a funcionarios en los diferentes niveles. Existe un riesgo elevado durante la ejecución del Proyecto de tener que capacitar varias veces al personal de una misma institución o perder la capacitación y encontrarse al final del proyecto ante personal totalmente renovado, debido a la alta fluctuación de funcionarios y personal activo en las diferentes entidades encargadas de la prevención y atención a desastres.



II ANTECEDENTES DEL PROYECTO

2.1. Origen y antecedentes inmediatos del Proyecto

El origen del Proyecto se remonta a la ocurrencia del Fenómeno del Niño - FEN entre 1997 y 1998, el cual motivó que el Consejo Presidencial Andino – CPA solicitara a la Corporación Andina de Fomento -CAF la realización de la evaluación de los impactos socioeconómicos ocurridos durante el fenómeno y un análisis de la institucionalidad andina en el tema de prevención de desastres. Un resultado del informe de la CAF fue el acuerdo del CPA, en el Acta de Cartagena del 27 de mayo 1999, estableciendo de: “… encargar a los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración - SAI, en particular la CAF, de gestionar la cooperación necesaria a fin de fortalecer y desarrollar normas e instituciones orientadas a la prevención de riesgos en cada país, y la ejecución de proyectos regionales prioritarios.” Respondiendo a este mandato, la CAF formuló y emprendió un proyecto Regional de cooperación técnica, el “Programa Regional Andino para la prevención y mitigación de riesgos - PREANDINO” que funciona desde el año 2001. El objetivo del PREANDINO es: “Impulsar y apoyar en los países andinos la formulación de políticas nacionales y sectoriales de prevención y mitigación de riesgos, y el desarrollo de esquemas y formas institucionales orientadas a incorporar en la planificación del desarrollo las consideraciones sobre el impacto de los fenómenos hidroclimáticos y geológicos y sus riesgos concomitantes.” En febrero 2000 y agosto y noviembre 2001, se llevó a cabo la primera y segunda conferencia anual de preparación a desastres de los países andinos organizadas por las instituciones de Defensa y Protección Civil de la Sub Región. Uno de los propósitos era la creación de un sistema andino para la reducción de efectos adversos, recomendando la creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres -CAPRADE. Este Comité fue creado en julio 2002 mediante la Decisión 529 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores - CAMRE. El objetivo del CAPRADE es: “Contribuir a la reducción del riesgo y del impacto de los desastres naturales y antrópicos que puedan producirse en el territorio de la Subregión Andina, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias y planes, y la promoción de actividades en la prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y reconstrucción, así como mediante la cooperación y asistencia mutuas y el intercambio de experiencias en la materia”. La Secretaría General de la Comunidad Andina se constituye, de acuerdo a la mencionada Decisión, en la Secretaría de ese Comité. Desde su creación el CAPRADE junto con la SG-CAN juegan un papel importante en la gestión del riesgo y la prevención de desastres. Ambas entidades estuvieron involucradas en la propuesta e identificación del Proyecto.



2.2. El Convenio de Financiación

El Convenio de Financiación fue firmado por la Comisión de la Unión Europea en septiembre y por la Secretaria General de la Comunidad Andina de Naciones en noviembre del año 2003.3 El Proyecto tiene el número ASR/B7-3100/99/313 y el título: “Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –CAN”. El presupuesto total del Proyecto es de 12.400.000 €, con una financiación a cargo de la CE de 9.450.000 € y a cargo de la SG-CAN de 2.950.000 €. El período de ejecución del Proyecto, según CF, termina el 31.12.2008 y está dividido en dos fases: Una fase de ejecución hasta el 31.12.2007 y una fase de cierre. Los contratos que afectan los fondos europeos deben estar firmados a más tardar el 30.6.2007. La SG-CAN, en representación de la Comunidad Andina, firmó el CF como beneficiario. Sin embargo el artículo 3.11 de los Disposiciones Técnicas y Administrativas - DTA del Convenio estipulan que: “El Beneficiario, la Secretaría General de la CAN, en asociación con el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres -CAPRADE de reciente creación, asume frente a la Comisión las obligaciones y las responsabilidades derivadas de este Convenio y con competencia del País Beneficiario. El Beneficiario se responsabiliza de la buena ejecución del Proyecto, entre otros, en términos de eficacia, transparencia, sostenibilidad, participación y buen uso de los recursos”. El párrafo indica que la responsabilidad para el Proyecto es de ambas entidades, tanto de la SG-CAN como del CAPRADE que representan a los cinco países. 2.3. El Proyecto

En el CF se define los siguientes objetivos y resultados: Objetivo general: Contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y promover el desarrollo sostenible en los países de la CAN. Objetivo específico: Servicios mejorados en el área de gestión del riesgo y de la prevención del desastre natural mediante el fortalecimiento de políticas nacionales, de instituciones y de la coordinación de actividades en estas áreas. Resultados según Disposiciones Técnicas Administrativas del Convenio - DTA: “R1: La organización de cada sistema de gestión de riesgo nacional será revisada y ajustada en los 5 países de la CAN de acuerdo con las directrices acordadas entre los representantes de dichos países. R2: Las herramientas técnicas y tecnológicas serán elaboradas para la valoración del análisis de los peligros naturales, de la vulnerabilidad y del riesgo, e instalado un sistema de información para la detección y avisos de la alerta temprana y de coordinación ante el desastre. 3 En la decimoprimera reunión del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina del 24 –

25 junio de 2003 se firmó la Decisión 555 que apruebe la suscripción del Convenio de Financiación para el Proyecto.



R3: Los manuales y guías que incorporen la prevención y reducción del riesgo en la utilización de suelos y en el planeamiento urbano en los 5 países de la CAN serán preparados y aplicados. R4: Una red de información electrónica será instalada y puesta en funcionamiento entre los principales componentes de los sistemas nacionales de la gestión del riesgo y prevención de desastres”. Principales actividades previstas en los DTA: Como actividades se estipula en los DTA (art. 1.6) “…la elaboración de directivas generales para los sistemas y las organizaciones nacionales de gestión de riesgo, guías para la utilización de espacio y suelos, y para el planeamiento urbano y elaboración de la metodología para la valoración del peligro, de la vulnerabilidad y del riesgo” … preparación de “… ofertas para las mejoras de los sistemas nacionales de gestión del riesgo y prevención de desastres. … El proyecto estimulará y apoyará los trabajos en curso en el campo de preparación del desastre, y asumirá el papel del "facilitador", dejando una parte importante de la iniciativa y de la responsabilidad de la puesta en práctica a los representantes de los beneficiarios. Operaciones “pilotos” de planificación, para probar nuevas tecnologías y sistemas de la detección temprana se experimentarán en los diversos países. Obviamente, la formación y entrenamiento será un elemento importante en todas las actividades. Estas operaciones pilotos serán apoyadas por infraestructuras de prevención de catástrofes a escala municipal en cada país”.



III CONTEXTO 3.1. Los países de la Subregión Andina

La Subregión Andina abarca cinco países: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, cuenta con una población de 121 millones de habitantes y una superficie de 4´745.891 km2. La lengua común es el español, sin embargo, existen numerosas lenguas indígenas de las cuales el quechua y el aymará y las variantes de éstas son las más comunes en Ecuador, Bolivia y Perú. Sus datos básicos – territorio, demografía y economía, se encuentra en el Cuadro 3 y Cuadro 4.

El crecimiento del PIB en los países de la CAN ha sido sostenido durante los últimos años, aunque se reflejan las crisis políticas que vive cada uno de ellos. Se puede observar que Venezuela es el país con más variación, debido a la crisis política vivida en los años 2002 y 2003, la que finalmente fue superada en el año 2004. También se refleja en el comportamiento de crecimiento del PIB para Perú, la crisis política del año 2001. Un dato de gran importancia para la evaluación de vulnerabilidad de una población es su grado de urbanización, ya que debido a factores sociales, económicos y político/institucionales, el aumento de la población y su concentración en centros urbanos sin una adecuada planificación genera procesos de degradación del medio ambiente y construido, facilitando la ocurrencia de un mayor número de desastres y magnificando su impacto. El Cuadro 5 muestra que la

Cuadro 3: Extensión, población y PIB per capita en 2004 en la CAN

País Superficie

km2 Población en

2004 PIB p/c US$

en 2004 Bolivia 1.098.581 9.227.000 2.460 Colombia 1.141.748 45.302.000 6.370 Ecuador 275.830 13.572.000 3.580 Perú 1.285.216 27.547.000 5.010 Venezuela 916.445 26.012.000 5.380 CAN 4.745.891 121.660.000

Fuentes: PNUD: Human Development Report 2004 / SG-CAN: Indicadores Económicos

Cuadro 5: Grado de urbanización

Población País Urbana Rural Ecuador 64.5 35.5 Bolivia 66.1 33.9 Perú 72.9 27.1 Colombia 75.7 24.3 Venezuela 88.1 11.9 CAN 76.0 24.0

SG-CAN, Indicadores Demográficos

Cuadro 4: Tasa crecimiento (%) PIB en valores constantes

País Año 2000 2001 2002 2003 2004 Bolivia 2,3 1,5 2,8 2,5 4,3 Colombia 2,9 1,4 1,6 3,7 2,6 Ecuador 2,8 5,1 3,4 2,7 6,0 Perú 3,1 0,3 4,9 4,1 4,0 Venezuela 3,7 3,4 -8,9 -7,6 15,8 CAN 3,2 2,4 -2,2 -0,9 8,1

Fuente: SG-CAN, Indicadores Económicos



urbanización ha llegado a un nivel considerable, alcanzando en Venezuela 88% mientras en promedio la CAN supera el 75%. La inequidad en la distribución de la riqueza dentro de la CAN es muy pronunciada, el índice de concentración del ingreso figura entre los más altos de América Latina. Más de la mitad de la población andina se encuentra por debajo de la línea de pobreza, siendo indigente casi una cuarta parte. Los servicios de protección social dirigidos a los más pobres y a los sectores más vulnerables de la población son insuficientes, ineficientes y precarios. La calidad de la educación es muy deficiente para la mayoría y elitista para unos pocos, lo que reproduce la concentrada distribución del ingreso y consolida la rigidez de la estructura social. Existen altos niveles de desempleo y subempleo en todos los países de la Sub Región y, además, se ha incrementado la inseguridad laboral y la precariedad. Como resultado de las políticas de ajuste estructural, aplicadas en la Sub Región, las desigualdades existentes se han profundizado. Los cinco países tienen problemas fundamentales que resolver, que están en torno a la gobernabilidad, la profundización democrática y la ampliación de espacios de participación de la población en las decisiones y beneficios de los países. 3.2. La problemática regional de riesgos y desastres4 Como lo describe el documento de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres: “La Subregión Andina se inserta en el contexto general de los países de América Latina, los cuales han presentado en los últimos años una cantidad desproporcionada de desastres que han causado graves penalidades sociales y económicas. Entre 1900 y 1999 en América Latina y el Caribe se registraron 1.309 desastres naturales que corresponden al 19% de los desastres reportados a escala mundial; esto ubica a esta región como la segunda de mayor ocurrencia de desastres después de Asia (44%). Entre 1970 y 1999, la región se vio afectada por 972 desastres que se estima causaron la muerte de 227.000 personas, dejaron sin vivienda a aproximadamente ocho millones de habitantes y afectaron indirectamente casi 148 millones de personas. El costo promedio anual de estos desastres en los últimos 30 años se estima entre US$700 y US$3.300 millones. Las vulnerabilidades creadas por los modelos de desarrollo en los países andinos son la explicación primaria de la mayor parte de los riesgos. La Subregión es extremadamente propensa a terremotos, deslizamientos, tsunamis y erupciones volcánicas debido a que su territorio se asienta sobre tres placas tectónicas activas (Nazca, Suramericana y Caribe),y está ubicada dentro del “Anillo de Fuego ” del Pacífico, donde tiene lugar el 80% de la actividad sísmica y volcánica de la tierra y donde ocurre un proceso de conformación del relieve que entraña fallas y fracturas geológicas activas. Las amenazas que se ciernen sobre la Subregión Andina están estrechamente relacionadas con los fenómenos naturales que actuaron para su creación y de aquellos modeladores del paisaje. En efecto, los Andes han sido objeto de una intensa erosión, que ha llevado a la formación de

4 Tomado textualmente del documento de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres



sedimentos depositados en las vertientes exteriores o en los valles existentes entre las cordilleras, lugares que han sido preferidos por la población debido a la riqueza de los recursos, en especial, por la presencia de agua y suelos fértiles (en su mayoría inestables), los cuales coinciden y han contribuido al incremento de los riesgos de desastres, por las vulnerabilidades existentes y creadas en la Subregión. Por otro lado, en la Subregión Andina se observan extremos climáticos que se manifiestan en forma de sucesivas y prolongadas sequías, inundaciones y fuertes vientos, asociados a anomalías climáticas por diversas causas que afectan diversas zonas en el territorio de los Países Andinos. Al parecer, los cambios climáticos recientes han agravado la variabilidad del clima de la Subregión, con un incremento en la cantidad de lluvias torrenciales y en la mayor frecuencia e intensidad de los fenómenos de El Niño y La Niña, que han provocado inundaciones y sequías. Igualmente, se asume que un incremento de la temperatura de la Tierra llevaría a un aumento del nivel del mar poniendo en riesgo las zonas costeras al hacerlas más vulnerables a inundaciones. Así, por ejemplo, durante la ocurrencia de El Niño en los años 1997 y 1998 las pérdidas económicas en la Subregión se estima que ascendieron a 7.500 millones de dólares y, en los últimos cinco años ha ocurrido, por lo menos, un desastre severo en cada uno de los cinco países andinos.

País Evento y efectos

Bolivia Año 1.999 2.000. Fenómeno El Niño Sequías e inundaciones. Efectos equivalentes a 527 millones de dólares.

Colombia Año 1.999. Terremoto en la región del Eje Cafetero. 1.811 muertes y más de 1.800 millones de dólares en reconstrucción.

Ecuador Año 2.001. Erupciones Guagua Pichincha y Tungurahua. Perú Año 2.001. Terremoto sur del país afectó a 213.000 personas Venezuela Año 2.000 Tragedia del Estado de Vargas.

10.000 muertes y 3.000 millones de dólares en pérdidas Fuente: CAF en el documento de la Estrategia Andina Rasgos subregionales comunes en la problemática de riesgos La similitud de situaciones de riesgo constituye otro rasgo que refuerza la identidad a nivel de la Subregión. El panorama de vulnerabilidades que tipifican de manera similar a las sociedades de los diferentes países, es la consecuencia del tránsito por procesos semejantes, en cuanto al uso de los recursos y a los esquemas de ocupación y desarrollo del territorio desde las culturas prehispánicas hasta nuestros días. A los eventos desastrosos rotundos y de gran significado se suman los eventos menores, que aunque no son tan difundidos en los medios de comunicación, ocurren a lo largo y ancho de los países latinoamericanos con gran frecuencia y con efectos acumulados muchas veces superiores a la mayoría de los grandes desastres. El efecto directo de los desastres, si bien se concentra en la población directamente afectada y que habita en la zona donde éstos se manifiestan con mayor intensidad, tiene repercusiones que, en general, afectan de una manera u otra la totalidad de la población del país. En algunos casos la irradiación incluso llega a otros países de la Subregión



(migraciones, menor demanda de importaciones, interrupción en comunicaciones, transmisión de vectores, etc.). Los procesos de ocupación y desarrollo y el inadecuado manejo de recursos: factores determinantes del nivel de los riesgos en la Subregión La Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres ha sido construida con base en la necesidad de reducir el nivel de los riesgos de desastres que la caracteriza. En efecto, los riesgos como consecuencia de eventos naturales y/o antrópicos han estado determinados por la presencia de una gran variedad de fenómenos físicos, la frecuencia de su ocurrencia y el alto grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos. Adicionalmente al incremento de amenazas/peligros determinados por la ubicación y el clima propio de la Subregión, están los factores relacionados con las vulnerabilidades socioeconómicas que aumentan considerablemente el riesgo o la probabilidad de daño. Los mayores factores de vulnerabilidad en la Subregión se dan por los patrones de asentamientos en suelos frágiles, mala calidad de las viviendas e infraestructura, degradación ambiental, carencia de estrategias eficientes para reducir los riesgos, y el tipo y manejo de las actividades económicas. El rápido crecimiento demográfico y el aumento de la densidad poblacional en las tres últimas décadas en la Subregión Andina han incrementado la cantidad de personas y elementos expuestos a las mismas amenazas/peligros. Esta dinámica se ha focalizado en las ciudades, que son física, funcional y económicamente más vulnerables a las amenazas, debido a la concentración de población y bienes y al alto grado de dependencia de redes de servicios públicos y de distribución de alimentos. Adicionalmente, la atención de una emergencia en una ciudad media o grande presenta una enorme complejidad por la gran demanda de recursos y preparación para su manejo. En general las ciudades capitales de los países andinos están ubicadas en zonas de medio o alto riesgo sísmico, como ocurre en el caso de Lima, que desde 1856 ha sufrido seis grandes terremotos y desde 1940, año del último sismo importante, su población se ha incrementado doce veces. Las zonas de alta densidad poblacional, resultantes de los patrones de urbanización y migratorios, suelen estar ubicadas en zonas costeras, zonas con fallas geológicas y/o en zonas de fragilidad ambiental. En el Perú por ejemplo, la proporción de habitantes que actualmente residen en áreas costeras a no más de 80 kilómetros del mar, más susceptibles a El Niño y otros fenómenos, es del 73% en contraste con el 54% hace tres décadas. Debido al acelerado crecimiento poblacional y a la migración rural, la gran mayoría de las ciudades se ha expandido sin planificación, ni códigos de construcción, o regulaciones apropiadas sobre el uso de la tierra que se adapten a su entorno físico. En los últimos 30 años la Subregión Andina ha pasado de ser mayoritariamente campesina o rural a tener la población concentrada actualmente en las ciudades (75%)y representará el 79% para el año 2015.La



colonización, la migración incontrolada y el desplazamiento forzoso ha traído consigo la expansión de vecindarios pobres sobre terrenos de bajo valor económico en áreas propensas a amenazas/peligros. Es así como no sorprende que los barrios de invasión sean los más afectados por los eventos adversos. La mala calidad de la vivienda incrementa los efectos de los fenómenos naturales, y es resultado de la incontrolada construcción y de la expandida pobreza. En general, los hogares pobres, además de su imposibilidad de acceder económicamente a condiciones de habitabilidad, tampoco pueden acceder a la información que les permita lograrla, por lo tanto, carecen del conocimiento y destrezas técnicas de construcción adecuada, y de los ingresos para atender las exigencias para el manejo de terrenos inestables, el drenaje de aguas servidas y superficiales, entre otros aspectos. Paralelamente, de las viviendas edificadas anualmente, sólo una mínima proporción es controlada por las autoridades locales para el cumplimiento de las normas de construcción. Cuando éstas normas existen, se desconocen o no se cumplen; como ocurre inclusive con compañías de construcción del sector formal y en las empresas responsables de la infraestructura pública. Es así como el fenómeno de la ilegalidad, la corrupción y la indiferencia de las autoridades frente a las normas han dado espacio a la proliferación del riesgo. Por otra parte, el manejo inadecuado e indiscriminado de los recursos naturales ha sido un factor determinante de las actuales condiciones de riesgo, al transformar hábitats, que en el pasado eran seguros, en zonas con nuevas amenazas y vulnerabilidades. Actividades como la deforestación, la agricultura y la minería incontrolada han sido intervenciones generadoras de daño ambiental y riesgos. El 90% de hectáreas de bosques que son deforestadas anualmente en la Subregión Andina es provocado por prácticas de agricultura no sustentable La degradación del medio ambiente, consecuencia de las actividades productivas y los procesos de ocupación y desarrollo se constituye en un factor transformador de fenómenos naturales en desastres. Actualmente en la Subregión Andina el riesgo de inundaciones y deslizamientos se ve exacerbado por la deforestación de cuencas hidrográficas, la ausencia de programas de conservación del suelo y el uso inapropiado de la tierra. Cabe señalar, que la ocupación de ecosistemas frágiles, el desarrollo de actividades agrícolas inapropiadas, o la construcción de carreteras rurales en laderas inestables, para citar algunos ejemplos, alteran la capacidad reguladora hídrica de las cuencas y detonan procesos erosivos y de remoción en masa. Sumado a los riesgos asociados a eventos geológicos e hidrometeorológicos se encuentran los antrópicos relacionados con el desarrollo de los procesos industriales, tecnológicos y sanitarios, tal como ocurre cuando se presentan incendios, derrames de hidrocarburos, contaminación química, epidemias, crisis en lugares de afluencia masiva de personas, entre otros. Este conjunto de eventos se ha venido incrementando con el proceso de desarrollo de los países. En síntesis, el patrón de desarrollo seguido por los países andinos, con altos grados de pobreza, exclusión socioeconómica y deterioro del ambiente es un factor determinante de la alta vulnerabilidad y en consecuencia del riesgo ante las amenazas naturales y antrópicas”.



3.3. La institucionalidad de la Comunidad Andina La proceso de integración de los países de la Comunidad Andina inició su camino como Pacto Andino, cuyo objetivo fue fomentar la aceleración de la integración del continente sudamericano, tal como se estableció en el Acuerdo de Cartagena, suscrito en 1969. Durante los primeros años se realizaron muchos avances políticos, realmente la integración se consolidó y fortaleció a partir de 1989 cuando se aprobó el nuevo Plan Estratégico y, sobre todo, a partir de 1996 con la firma del Protocolo de Trujillo en el cual se estableció el nuevo nombre: Comunidad Andina de Naciones -CAN y la nueva estructura resumida en el Sistema Andino de Integración -SAI. El órgano máximo del SAI a partir de la firma del Protocolo de Trujillo es el Consejo Presidencial Andino, secundado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. El SAI lo integran, además, la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones - SG-CAN, la Comisión de la Comunidad Andina más los organismos previamente constituidos: el Tribunal de Justicia, el Parlamento Andino, el Consejo Consultivo Empresarial y el Consejo Consultivo Laboral, la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas, los Convenios Hipólito Unanue, Simón Rodríguez y Andrés Bello. Desde 2002 se instaló la Mesa de Trabajo sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y más recientemente la Mesa Andina de Participación de la Sociedad Civil para la Defensa de los Derechos del Consumidor así como el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales.

Figura 1. Esquema organizacional del Sistema Andino de Integración

3.4. El contexto Institucional de la Comunidad Andina para la prevención y atención de desastres5 La Comunidad Andina ha construido en años recientes una experiencia en el trabajo intracomunitario en la reducción de riesgos y atención de desastres y ha avanzado en la construcción de una agenda de trabajo ambiental y una agenda social. Estos tres procesos tienen 5 Tomado textualmente del documento de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres



dinámicas e intereses altamente coincidentes, lo que constituye una fortaleza que potencia los resultados. Antecedentes de los esfuerzos comunitarios en la prevención y atención de desastres Los Países Andinos han venido acumulando en los últimos años una experiencia en el trabajo intracomunitario en la reducción de riesgos y atención de desastres que da las bases para adelantar con mayor confianza la Estrategia Andina. Dos antecedentes de trabajo andino en el conocimiento de los riesgos han sido los logrados por el Estudio Regional para el Fenómeno de El Niño desde el año de 1974 en el contexto de la Comisión Permanente del Pacífico Sur, CPPS, dedicado al desarrollo de estudios hidrometeorológicos y oceanográficos; y el Centro Regional de Sismología, CERESIS, focalizado en el desarrollo de estudios de vulcanología y sismología en la Subregión. En los años recientes, varias decisiones frente al tema de desastres han sido tomadas en el marco del Sistema Andino de Integración que señalan una trayectoria de decisiones en este campo. En 1998 el Consejo Presidencial Andino, a raíz de los recurrentes impactos del fenómeno El Niño, solicitó a la Corporación Andina de Fomento realizar la evaluación del los impactos socioeconómicos del fenómeno ocurrido en los años 1997 – 1998 y un análisis de la institucionalidad Andina frente a la prevención de desastres. Con base en este estudio, el Consejo Presidencial Andino reunido en el año 2.000 instó a la CAF a apoyar a los países en este campo, lo que llevó al desarrollo del Programa Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos, PREANDINO. El PREANDINO, en el marco de sus objetivos ha venido impulsando y apoyando, en diferentes grados, en los países de la CAN desde el año 2001 “la formulación de políticas nacionales y sectoriales de prevención y mitigación de riesgos y el desarrollo de esquemas y formas de organización institucionales orientadas a incorporar el enfoque de prevención en la planificación del desarrollo”.

En febrero de 2000 y agosto y noviembre de 2001 se llevaron a efecto la Primera y Segunda Conferencia Anual de Preparación a Desastres de los países andinos, organizadas por las instituciones de Defensa y Protección Civil de la Subregión, con el propósito de fortalecer los sistemas nacionales y la creación de un Sistema Andino para Reducir los Efectos de los eventos adversos, recomendando la creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres. Dicha recomendación fue ratificada en la reunión de Reflexión sobre la Institucionalidad Andina realizada en Bogotá en enero de 2002,la misma que fue convocada por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, la OPS y OFDA. En Julio de 2002, los Ministros de Relaciones Exteriores dan un paso importante para la sostenibilidad de las acciones iniciadas con la creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres –CAPRADE- mediante Decisión 529, al reunir en una sola institucionalidad regional las diferentes facetas de la prevención y atención de desastres. Dicho



Comité fue creado con el objeto y competencia de: “ contribuir a la reducción del riesgo y del impacto de los desastres naturales y antrópicos que puedan producirse en el territorio de la subregión andina, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias y planes, y la promoción de actividades en la prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y reconstrucción, así como mediante la cooperación y asistencia mutuas y el intercambio de experiencias en la materia. La Secretaría General de la Comunidad Andina se constituye, de acuerdo a la mencionada Decisión, en la Secretaría Técnica de ese Comité”.

En el 2003, en una ampliación de la perspectiva de la integración regional hacia temas diferentes el comercio, los presidentes andinos reunidos en Quirama, Colombia, además de promulgar la integración en temas ambientales y de biodiversidad, instaron a los países andinos a adelantar acciones para la prevención y atención de desastres. En los últimos años, algunas instituciones del Sistema de Integración Andino, reconociendo el impacto negativo que han tenido los desastres en la sostenibilidad de sus esfuerzos regionales, vienen internalizando la prevención y atención de desastres desde una perspectiva de desarrollo. La Organización Regional de Salud (ORAS-Convenio Hipólito Unanue), en conjunción con la OPS-OMS, ha incluido en su marco de políticas esta temática y trabaja actualmente en un acompañamiento regional al CAPRADE para el sector salud desde esta perspectiva. La CAF, en consonancia con el esfuerzo que viene haciendo el PREANDINO con los países, trabaja en la definición de una política interna de la institución para fomentar en los países y a nivel de las acciones regionales, la reducción de vulnerabilidades y el fortalecimiento institucional para todas las facetas de la prevención y atención de desastres a través de sus operaciones y actividades.

Con este conjunto de decisiones, la Subregión acelera los procesos para la institucionalización de las acciones orientadas a la prevención y atención de desastres dentro de todas las instituciones del Sistema de Integración Andino y en los países miembros. Desarrollo de la Agenda Ambiental de la Comunidad Andina Otras decisiones que vinculan el tema de desastres con el manejo ambiental y el desarrollo sostenible, fortalecen el marco regional de actuación con respecto a la temática. Teniendo como marco de referencia la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible fue aprobada la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible y los países de la subregión aprobaron los Lineamientos para la Gestión Ambiental y Desarrollo Sostenible. Posteriormente, en el marco de la reunión de Países Megadiversos en el 2002 se estableció una Estrategia para hacer seguimiento a la Cumbre de Johannesburgo. En la matriz de acciones del Plan Andino se establece el objetivo de desarrollar el componente ambiental de la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Las acciones previstas son las de articular la política ambiental como instrumento para la prevención de los desastres naturales, así como la coordinación entre el Comité Andino de Autoridades



Ambientales y el CAPRADE, en desarrollo del mandato 35 y 36 de Plan de Acción de la Cumbre de Johannesburgo. La posición ambiental de la Comunidad Andina, señala en este campo que las acciones subregionales se deben orientar a:

• Construir una posición ambiental andina que fortalezca la integración y contribuya a definir una posición compartida para su presentación en foros internacionales.

• Desarrollar una visión ambiental sistémica que permita entender las interrelaciones entre el sistema natural y los sectores de la economía.

• Fortalecer la función reguladora del Estado en materia ambiental a través de la coordinación interinstitucional e ínter territorial entre los diferentes actores económicos y sociales con el propósito de mejorar la eficiencia y eficacia en la gestión ambiental y garantizar la sostenibilidad.

• Estimular mayor participación pública meditante el desarrollo de una cultura del diálogo entre los actores nacionales y los países de la subregión.

• Diseñar una nueva educación ambiental y mecanismos de difusión que faciliten la creación de una conciencia ambiental.

• Mejorar la vinculación con la Cooperación internacional sobre la base de una visión ambiental andina.

• Incorporar el principio de sostenibilidad como un factor integrado al procesos de desarrollo y que conduzca a la mejora de la calidad de vida de la población de la subregión andina.

3.5. Política sectorial6 Existe un compromiso serio de las diferentes instituciones del SAI con el tema de prevención y atención de desastres. El CAPRADE es expresión tangible de este compromiso. Los integrantes del CAPRADE son los representantes de las Defensas Civiles, Ministerios de Planificación o entidades que hagan sus veces, Ministerios de Relaciones Exteriores y, de las instituciones coordinadoras de la prevención y atención de desastres de los países miembros. El CAPRADE cuenta con una presidencia que es alternante. La presidencia la tiene aquél país que desempeña la presidencia de la Comunidad Andina.7 En su corta existencia, el CAPRADE ha desempeñado un papel importante y positivo, entre ellos se destaca el proceso de formulación de “La Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres”, con el respaldo en la organización y financiación de los organismos responsables de manejo de la prevención y atención de desastres en cada país, del PNUD, CAF, OPS, Comando Sur, DIPECHO y en menor proporción del Proyecto (utilizando fondos del POP). 6 El tema de gestión de riesgo se ha considerado como una temática transversal a todos los sectores relacionados con el desarrollo por lo tanto no se considera como un sector independiente 7 Esta regla fue adoptada en la tercera reunión del CAPRADE en junio 2004 en Quito. Según ella, Perú tiene la

presidencia desde julio 2004, a partir de julio 2005 recae en Venezuela. La presidencia de la Comunidad Andina cambia cada año.



La Estrategia se estructuró mediante la realización de talleres nacionales de dos días de duración en cada país, que involucraron alrededor de 500 funcionarios y 300 entidades nacionales en los cinco países de la Subregión, pertenecientes a entidades de planeación nacional, instituciones nacionales de defensa y protección civil, Ministerios de Relaciones Exteriores y de sectores como salud, ambiente, agua potable y saneamiento, vialidad y transporte, agropecuario, energía, organismos operativos, entidades del conocimiento científico, gobiernos y organizaciones regionales y locales, y organizaciones comunitarias e internacionales. Posteriormente, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como una de las máximas instancias de la SAI, reunido en Quito, aprobó mediante la Decisión 591 del día 10 de julio 2004, La Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres, por lo tanto, se considerada actualmente la política sectorial para el área andina en el tema de prevención y atención de desastres. Los principales fundamentos de política de la Estrategia Andina se sintetizan en las siguientes apreciaciones:

Es esencial para la Estrategia Andina que las políticas y estrategias nacionales, territoriales y sectoriales de prevención y atención de desastres nutran los planes nacionales, territoriales y sectoriales de desarrollo y que se consideren en éstos las relaciones entre el medio ambiente y riesgos, y que se fortalezcan los sistemas de prevención y atención de desastres así como los organismos nacionales de planificación o los encargados de estos temas.

Es una herramienta fundamental de la reducción de riesgos la promoción y

coordinación de las políticas y programas de investigación científica y tecnológica, la difusión de información y la socialización del conocimiento, así como la preservación y sistematización de la información científica existente y la que se ha de producir.

Es política de la Subregión buscar que cada individuo asuma un papel activo y

responsable en sus condiciones de la seguridad personal, familiar y comunitaria. Es papel de los medios de comunicación social estar en sintonía con el nuevo enfoque de la temática en la Subregión,a fin de promover la cultura de la prevención.

Los países buscarán otorgar a las administraciones subnacionales las herramientas

jurídicas, financieras y técnicas necesarias para cumplir con las funciones de ordenamiento del territorio, control del uso del suelo, manejo de zonas de riesgos y todas aquellas necesarias para la prevención y atención de desastres. Es política subregional mejorar considerablemente los mecanismos de rendición de cuentas de las autoridades en los diferentes niveles de responsabilidad.

La Estrategia Andina buscará mejorar considerablemente la prevención y atención

de desastres a través del fortalecimiento institucional, financiero y técnico de las



entidades rectoras y coordinadoras de los sistemas nacionales responsables de estas tareas.

La eficiente atención de los desastres demandará un salto en el grado de

preparación y respuesta con la disposición de recursos con los que cuenta cada país, haciendo necesario invertir en la capacidad administrativa, logística, financiera y técnica, así como el desarrollo de un marco normativo que le otorgue toda la fortaleza necesaria a las entidades operativas para la atención de desastres.

Es parte integral de la Estrategia el desarrollo de políticas, planes, programas,

proyectos y acciones que orienten los procesos de reconstrucción postdesastre; con el fin de evitar una reconstrucción que reproduzca o incremente la vulnerabilidad ya evidenciada, y así como inconvenientes improvisaciones en el diseño y puesta en marcha de procesos de esta naturaleza y procurando, en lo sucesivo, evitar la tardanza en la respuesta de los Estados, los costos excesivos y los procesos antitécnicos de reconstrucción.

La Estrategia Andina determina cinco ejes temáticos con una serie de programas, los cuales se enumeran a continuación:

Eje 1: Fortalecimiento Institucional y/o Creación de las Capacidades a Nivel Sub-Regional Andino, Nacional y Local.

Programa 01: Sistema Andino para la Prevención y Atención de Desastres.

Programa 02: Fortalecimiento institucional y diseño de políticas.

Programa 03: Desarrollo del sector privado en la prevención y atención de desastres y relaciones con el sector público.

Programa 04: Incorporación de la variable riesgo de desastres en la planificación del desarrollo.

Programa 05: Fortalecimiento de los procesos de planificación para la prevención y atención de desastres.

Programa 06: Regiones estratégicas y ciudades sostenibles.

Eje 2: Información, Investigación y Desarrollo. Programa 07: Sistemas de Información.

Programa 08: Fortalecimiento de la ciencia y la tecnología.

Programa 09: Normas jurídicas, técnicas y metodologías de referencia común.

Programa 10: Estudios especiales.

Programa 11: Proyectos piloto.

Eje 3: Evaluación y Monitoreo de Riesgos, Alerta Temprana y Planes Específicos. Programa 12: Desarrollo de un sistema coordinado de redes de vigilancia de riesgos y sistemas de alerta.



Programa 13: Planes de respuesta específicos.

Eje 4: Sensibilización y Fomento de una Cultura de Prevención y Atención de Desastres y Participación Social.

Programa 14: Visibilidad de la estrategia andina para la prevención y atención de desastres.

Programa 15: Fortalecimiento de la Educación Superior y Transferencia del conocimiento.

Programa 16: Incorporación de la prevención y atención de desastres en la educación básica, media y sus correspondientes en los países.

Programa 17: Desarrollo de una red andina de capacitación.

Programa 18: Comunicación e información pública.

Programa 19: Participación comunitaria.

Eje 5: Asistencia Mutua en Caso de Desastres.

Programa 20: Establecimiento de un marco normativo y técnico en los países de la Sub-Región para facilitar la canalización de la asistencia mutua en caso de desastres.

Programa 21: Establecimiento de redes sub-regionales de operaciones para emergencias y desastres.

Además, la Estrategia cuenta con estrategias sectoriales comunes e individuales. Las estrategias sectoriales comunes están divididas en 12 líneas:

1. Análisis de las amenazas y vulnerabilidades.

2. Evaluación de los impactos socioeconómicos generados como consecuencia de los desastres que afectan o pueden afectar al sector.

3. Identificación de prioridades de prevención y atención de desastres en el sector.

4. Establecimiento de líneas de política de prevención y atención de desastres.

5. Análisis de la capacidad sectorial para la prevención y atención de desastres.

6. Formulación y ejecución de planes sectoriales de prevención y atención de desastres, en concordancia con las políticas nacionales relacionadas con dichos temas.

7. Promoción de los estudios ambientales y de prevención y atención de desastres en los proyectos de inversión pública y privada de los diferentes sectores.

8. Establecimiento de redes andinas para el desarrollo de los programas y subprogramas de la Estrategia Andina.

9. Incorporación de la temática de prevención y atención de desastres en los programas de educación superior y el fomento de líneas de investigación que aporten al desarrollo de los sectores.

10. Generación de modelos para el apoyo a las entidades territoriales en la formulación de planes de contingencia.



11. Fortalecimiento de los sistemas de alerta y comunicaciones entre los entes del conocimiento hidrometeorológico y geológico, los planificadores sectoriales y los actores públicos y privados de los sectores.

12. Capacitación a los profesionales y consultores en los conceptos de PAD, de forma que los incorporen dentro del ciclo de los proyectos.

En la Estrategia Andina están representados los siguientes sectores: Agropecuario, agua y saneamiento, vivienda e infraestructura, salud, vialidad y transporte, energía/minería/industria, comunicaciones, medio ambiente, turismo y comercio, educación. Es de subrayar que no todos los sectores en todos los países se encuentran en el mismo nivel.

En el marco de la V Reunión del CAPRADE, 25 al 27 de abril de 2005, se aprobó el Plan Estratégico Andino para la Prevención y Atención de Desastres, este instrumento básico de Programación Estratégica, permitirá orientar efectivamente la formulación de los Planes Operativos y la búsqueda de recursos necesarios para alcanzar las metas propuestas para el período 2005 – 2010.

La Estrategia y el Plan Estratégico son un paso de suma importancia hacia una mayor integración y cooperación a nivel andino en el tema de gestión del riesgo. El Proyecto se enmarca dentro de la Estrategia y el Plan Estratégico Andino, aunque por sus recursos limitados no podrá atender a todos los ejes y/o programas mencionados. 3.6. Características del sector Cada uno de los 5 países tiene su propia historia en cuanto a la prevención y atención, de desastres lo que incide en la forma como cada país ha desarrollado su propia estructura para enfrentar el tema. Bolivia En Bolivia la política formal en relación a la prevención de desastres es relativamente nueva. Si bien en 1983 se establece el Sistema Nacional de Defensa Civil, éste estaba enfocado en la atención a emergencias y la reconstrucción después de la ocurrencia de un desastre. En 1998 mediante Decreto Supremo No. 25154 se transforma la Dirección Nacional de Defensa Civil en Servicio Nacional de Defensa Civil - SENADECI, sin cambiar de una perspectiva de respuesta a desastres hacia una perspectiva proactiva de planificación y prevención. En octubre del 2000 se emite la Ley 2140, que crea el Sistema Nacional para la Reducción de Riesgos y Prevención de Desastres -SISRADE, compuesto por un Consejo Nacional para la Reducción de Desastres - CONARADE, instancia superior de decisión y coordinación de las instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, presidido por el Presidente de la República. El organigrama en la Figura 2 muestra esta estructura.



SISRADESISRADE

CONARADE CONARADE

FormularPolíticas

Planificar y ejecutar

MDSMDS MDNMDN

SectoresOrganizaciones

delConocimiento

Departamentos Municipios

OtrosOtrosMins.Mins.MPMP

FORADE

Figura 2. Esquema organizacional del Sistema Nacional para la Reducción

de Riesgos y Prevención de Desastres - Bolivia El Decreto Supremo 26234 del 29 de junio de 2001 reglamenta la organización y las actividades del Servicio Nacional de Defensa Civil -SENADECI y de la Unidad Técnica Operativa de Fortalecimiento - UTOAF, en instituciones descentralizadas de derecho público con patrimonio propio y autonomía de gestión administrativa sujetas a la tutela del Ministerio de Defensa Nacional. Debido a desarrollos internos de Bolivia, ajenos a la temática de desastres, la claridad que hubo al inicio en la repartición de competencias – el Ministerio de Desarrollo Sostenible - MDS fue la entidad encargada de la Prevención, el Ministerio de Defensa, a través de la Defensa Civil, de la atención a desastres – se desvaneció y creó un ambiente de incertidumbre debido a lo estipulado en la Ley 2446 (Ley LOPE) de marzo 2003. Esta Ley crea el Viceministerio de Defensa Civil y le asigna funciones de planificar y ejecutar acciones para la reducción de riesgos y la atención de desastres, mientras el MDS está encargado de formular políticas de prevención de riesgos y coordinar su incorporación en la ejecución del Plan de Inversión Pública. La situación actual continua ambigua, a pesar de la firma de una resolución bi-ministerial que define las competencias y roles entre Defensa Civil y MDS. La situación actual en Bolivia respecto a la prevención y atención de desastres es la siguiente: no existe un plan nacional todavía, aunque sí una guía para su elaboración. Este plan será elaborado con financiamiento del BID, el proyecto BID iniciará su fase operativa en julio 2005. Se elaboró una norma que introduce la gestión del riesgo en la planificación, pero no esta aprobada todavía. A nivel sectorial son los sectores salud, agricultura y transporte que incluyen la gestión de riesgo como tema transversal en sus acciones y están en el proceso de elaboración de sus respectivos planes. Finalmente, a nivel local son el Municipio de La Paz y algunos municipios pequeños que cuentan con un plan de gestión de riesgo.



Colombia El país más reconocido por sus avances en el campo de gestión de riesgo es Colombia. A raíz de eventos como el terremoto de Popayán en 1983 y la destrucción de Armero por la avalancha disparada por la erupción del volcán nevado del Ruiz en 1985, el Gobierno Nacional creó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD- mediante la Ley 46 de 1988. Las responsabilidades, estructura organizativa, mecanismos de coordinación e instrumentos de planificación y financiación del Sistema a escala nacional, regional y local, fueron reglamentados mediante el Decreto Ley 919 de 1989. Este Decreto establece como punto focal del SNPAD a la Dirección de Prevención y Atención de Desastres -DPAD. La DPAD coordina todas las actividades de atención de desastres y vela por la inclusión del componente prevención en los procesos de planificación y desarrollo. Además, apoya a los comités regionales y locales en sus actividades. El Decreto Ley 919 de 1989 estableció la necesidad de formular un Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres – PNPAD, el cual fue adoptado en 1998, bajo un esquema de gestión integral del riesgo, definiendo cuatro estrategias: 1) identificación y monitoreo del riesgo; 2) reducción del riesgo; 3) fortalecimiento institucional; y, 4) socialización de la prevención y atención de desastres. De manera complementaria, el Gobierno Nacional expidió el documento CONPES No. 3146, aprobado el 20 de diciembre de 2001, para consolidar y desarrollar las estrategias y líneas programáticas del PNPAD mediante la definición de un conjunto de acciones prioritarias en el corto y mediano plazo. Se formulan de manera paralela otros instrumentos legales que complementan y reglamentan aspectos como la creación del Sistema Nacional Ambiental, una red nacional de centros de reserva, una Ley de Desarrollo Territorial, la Ley de actualización de la Norma Colombiana de Construcción y Diseño Sismo Resistente y se incluye el tema de prevención y atención a desastres de manera explícita en los planes de desarrollo nacionales de los últimos tres gobiernos. Entre 1998 y 2001 se elabora los instrumentos de interlocución con los niveles locales y regionales: Planes locales de emergencia y contingencias, elaboración de planes de ordenamiento territorial, inclusión de prevención y atención de desastres en los planes departamentales y municipales de desarrollo y se promueve la planeación sectorial. Actualmente el Gobierno Colombiano se encuentra en proceso de negociación con el Banco Mundial para un programa de crédito que permita fortalecer la capacidad nacional para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a fenómenos naturales.



ORGANIGRAMA SISTEMA ORGANIGRAMA SISTEMA NACIONALNACIONAL COLOMBIACOLOMBIA

Comité Nacional

Comité Regional

Comité Técnico

ComunidadComunidad

F.N.C.

Comité Local

Comité OperativoD.P.A.D

Figura 3. Esquema organizacional del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres - Colombia

Ecuador En Ecuador la Dirección Nacional de Defensa Civil - DNDC tiene desde 1964 el mandato de desarrollar y coordinar acciones destinadas a predecir y prevenir desastres; sin embargo, en la práctica se concentró en alerta y en la atención a desastres. La DNDC depende directamente del Consejo de Seguridad Nacional - COSENA y del Presidente de la República. Como las demás instituciones en Ecuador, la DNDC tiene problemas presupuestarios muy serios. En 1997 se creó la Unidad Coordinadora de Emergencia para afrontar el FEN - COPEFEN y en 1998 la Corporación Ejecutiva para la Reconstrucción de las Zonas afectadas por el Fenómeno de El Niño - CORPOECUADOR. El mandato de COPEFEN se extendió en 2002 hacia todo tipo de desastres naturales. En 1999 se crea la Oficina Nacional de Planificación - ODEPLAN, después renombrado Secretaría Nacional de Planificación - SENPLADES con el objetivo de planificar el desarrollo del país, considerando la variable riesgo ante desastres en todos los proyectos que se vayan a ejecutar. Sin embargo, las acciones de prevención han sido limitadas y en relación a los gobiernos locales, la participación en temas de desastres se limita a la coordinación de actividades con la DNDC. La estructura nacional de Ecuador requiere de coordinación y coherencia, conciente de ello, el Gobierno, con base en una solicitud del DNDC ha solicitado un crédito de 5.000.000 US$ al BID. El objetivo es apoyar a Ecuador en el desarrollo de un sistema nacional de gestión de riesgos mediante la implementación de un sistema de alerta temprana ante la amenaza vulcanológica que representan los volcanes Cotopaxi y Tungurahua y la modernización de un marco institucional de



la gestión del riesgo bajo la premisa que la prevención es un elemento que debe abordarse dentro de la planificación del desarrollo.

Figura 4. Esquema organizacional del Sistema Nacional de Defensa Civil - Ecuador Actualmente, Ecuador cuenta con una versión inicial del plan nacional y con tres planes sectoriales (agua potable, energía y salud) de prevención así como con tres planes de desarrollo provincial. Además, se ha establecido una comisión inter-institucional para impulsar creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Finalmente, está iniciando el proyecto piloto para la prevención de riesgos en la Municipalidad de Quito. Perú En el Perú, el Sistema Nacional de Defensa Civil – SINADECI, responsable de la tarea de prevención y atención de desastres, fue creado en el año 1972, como consecuencia del terremoto de Ancash ocurrido el 31 de Mayo de 1970 y su consecuente avalancha que causó el mayor desastre registrado en la historia del país. El SINADECI es el conjunto interrelacionado de organismos del Sector Público y no Público, normas, recursos y doctrina orientados a la protección de la población mediante medidas de prevención, prestando ayuda oportuna y adecuada hasta alcanzar las condiciones básicas de rehabilitación que permitan el desarrollo continuo de las actividades afectadas.

PRESIDENCIA

SECRETARÍA DEL COSENA

SENPLADES

DIRECCIÓN NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

COMITÉ DE ASESORAMIENTO TÉCNICO CIENTÍFICO

NIVEL DE ASESORAMIENTO

NIVEL DIRECTIVO

JUNTAS PROVINCIALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

DEFENSA CIVIL

JUNTAS CANTONALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

DEFENSA CIVIL

JUNTAS PARROQUIALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y

DEFENSA CIVIL

NIVEL OPERATIVO

UNIDAD DE PLANIFICACIÓN DE DEFENSA CIVIL DE LOS

MINISTERIOS/OTROS ORGANISMOS

ORGANISMOS BÁSICOS (POLICIA, CRUZ ROJA Y

BOMBEROS)

FUERZAS ARMADAS

ORGANISMOS INTERNACIONALES DE

PAÍSES AMIGOS Y ORGANISMOS NO

GUBERNAMNETALES

NIVEL DE APOYO

JEFATURA DE ZONAS ESPECIALES



La coordinación de este conjunto la tiene el Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI, que es el órgano central, rector y conductor del Sistema. En años posteriores, el SINADECI y el INDECI fueron regulados por varias leyes especificando sus funciones.8 El INDECI como tal fue creado en el año 1987 (Decreto Legislativo 442). Al inicio, el INDECI dependía del Ministerio del Interior, posteriormente del Ministerio de Defensa y finalmente de la Presidencia del Consejo de Ministros - PCM. El SINADECI comprende en su estructura los diferentes niveles de Gobierno, a través de las Oficinas de Defensa Civil y de los Comités de Defensa Civil (Regional, Provincial y Distrital); al más alto nivel de Gobierno el SINADECI cuenta con la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres (D.S. 081-2002-PCM) que constituye la instancia de coordinación multisectorial de carácter permanente, presidida por el Presidente del Consejo de Ministros, encargada de coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños, atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro inminente o sean afectadas por desastres de gran magnitud

EL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVILEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

Figura 5. Esquema organizacional del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres - Perú

En 1989, Perú elaboró el Plan Nacional de Defensa Civil, documento que en sí constituyó un valioso esfuerzo de planificación en su oportunidad. Sin embargo, este plan de carácter operativo quedó desactualizado al carecer de una visión estratégica necesaria en un país con mucha vulnerabilidad frente a todo tipo de fenómenos; y, por no tomar en consideración puntos clave

8 Por ejemplo: Decreto legislativo no. 442 (1987), Decreto Supremo no. 005-88 (1988), Decreto legislativo no. 735

(1991), Ley no. 25414 (1992), Decreto legislativo no. 905 (1998), Decreto de urgencia no. 049-2000 (2000), Decreto Supremo no. 024-201 (2001) – este Decreto crea la Comisión Nacional de Emergencias por Razón de Desastres Naturales, Decreto Supremo no. 059-2001 (reglamento de organización del INDECI), Decreto Supremo no. 058-2001 (modificación del reglamento del sistema de defensa civil).



como: análisis de vulnerabilidad local, los problemas y las oportunidades locales, objetivos del planeamiento estratégico ligado al desarrollo, etc. Mediante el Decreto Supremo Nº 001-A-2004-DE/SG, se aprueba el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres, que resuelve los problemas del plan anterior y en el cual se establece como Política Nacional de Prevención y Atención de Desastres: “Optimizar la gestión de desastres a nivel nacional, incorporar el concepto de prevención en el proceso de desarrollo y lograr un sistema integrado, ordenado, eficiente y descentralizado con participación de las autoridades y población en general, eliminando o reduciendo pérdidas de vidas, bienes materiales y ambientales, y por ende el impacto socio-económico”. Para la implementación de la política se han establecido seis estrategias generales: i) Fomentar la estimación del riesgo a consecuencia de los peligros naturales y antrópicos; ii) Impulsar las actividades de prevención y reducción de riesgos; iii) Fomentar la incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo; iv) Fomentar el fortalecimiento institucional; v) Fomentar la participación comunitaria en la prevención de desastres; y vi) Optimizar la respuesta a las emergencias y desastres; enfatizando con las cinco primeras la importancia de la Prevención en la reducción de riesgos a desastres. Los instrumentos de política propuestos en el documento, entre otros son: el Sistema Nacional de Defensa Civil; el Planeamiento de Defensa Civil que incluye los Planes de Prevención y Atención de Desastres - que son planes estratégicos a largo plazo a ser considerados a nivel nacional, sectorial, regional y local y que nutrirán técnicamente a los planes de desarrollo- así como los Planes de Operaciones de Emergencia, los Planes de Contingencia, los Planes de Seguridad en Defensa Civil y el Sistema Integrado de Información. El INDECI por su carácter de organismo rector a nivel nacional, propicia y coordina la incorporación del concepto de prevención en la planificación del desarrollo. Los sectores nacionales en cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto Supremo de aprobación del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres han culminado sus respectivos planes sectoriales de Prevención y Atención de Desastres permitiendo de esta manera el inicio de la etapa de planeamiento en las regiones; a la fecha el 60% de las 25 regiones del país han culminado sus planes, estimándose completar el 40 % restante en el primer semestre del 2005 para dar paso al planeamiento de los gobiernos locales. Esta actividad se caracteriza por realizarse en un franco proceso de integración y coordinación de los Organismos No Gubernamentales al Sistema Nacional de Defensa Civil. Desde 1998 se desarrolla en el Perú, con el apoyo del PNUD, un programa denominado “Ciudades Sostenibles”. El INDECI lo asume y dinamiza a partir del año 2001. Hasta la fecha se han beneficiado más de 100 ciudades y durante el año 2004 se ha intervenido en 32. Este programa está comprendido en el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres de 2004 y en la Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres, habiendo sido considerado en los foros internacionales especializados como una buena práctica. El programa apoya a las ciudades interesadas en la planificación de su territorio y en la movilización de todos los recursos



disponibles: locales, regionales, nacionales, internacionales, para lograr ciudades más seguras con un uso racional de sus recursos. En el campo de la educación formal (primaria y secundaria), la educación de adultos y la formación Magisterial, el Ministerio de Educación ha incluido un conjunto de contenidos curriculares en el plan de estudios, luego de realizar varias reuniones y talleres que culminaron con la publicación de “Aprendiendo a Prevenir” y mediante la Directiva Nº 052-2004 del propio Ministerio de Educación; asimismo existe un Convenio entre el INDECI y la Universidad Nacional de Ingeniería que ha desarrollado la Maestría en “Gestión de Desastres para el Desarrollo Sostenible”; por otro lado, dos promociones de Inspectores Técnicos en Seguridad han sido acreditados a través de un Diploma de la misma Universidad Nacional de Ingeniería; y, por último, con la Universidad Nacional Mayor de San Marcos se ha realizado un curso de Especialidad Docente y se cuenta con la primera promoción de extensión universitaria en la materia. Adicionalmente merece destacarse el desarrollo de las Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil; la aprobación del proyecto “Aprendiendo a Prevenir”, que incorpora al currículo escolar los fundamentos de la prevención y atención de desastres; y, como resultado de los esfuerzos de coordinación de las entidades científicas del país, el diseño y publicación del Atlas de Peligros Naturales del Perú, instrumento valioso para la planificación del desarrollo (www.indeci.gob.pe). Venezuela Venezuela crea en 1971 mediante el Decreto Presidencial No. 702, la Comisión de Defensa Civil con la función de Planificar y Coordinar las acciones tendentes a prevenir, reducir, atender y reparar los daños causados por desastres. En 1998 se apruebe por Decreto no. 2945 el Plan de Ordenación del Territorio con el objetivo de orientar la ubicación de la población, las actividades económicas y la infraestructura física en cada localidad, en armonía con criterios de desarrollo social, seguridad, y defensa y conservación del ambiente. La Constitución de 1999 establece en el artículo 332 una organización de protección civil y administración de desastres. En el 2001 se publica el Decreto Presidencial No. 1.557, en el cual se establece la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, adscrita al Ministerio de Interior y Justicia. La Protección Civil forma parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo así como de la Coordinación Nacional de Seguridad Ciudadana. Sus objetivos son: “Formular políticas relacionadas a preparación y aplicación del potencial nacional para casos de desastres, promover las acciones necesarias de prevención a nivel local, diseñar programas de capacitación y estrategias de preparación de las comunidades, velar por la aportación de recursos de parte de las instancias estatales, fortalecer a organismos de atención y administración de emergencias, integrar esfuerzos y funciones entre organismos públicos o privados”.



El mismo Decreto crea el Comité Coordinador Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, encargado de la discusión, aprobación e instrumentación de las políticas nacionales dirigidas a fortalecer las capacidades de preparación y respuesta ante desastres. Mediante el mismo Decreto 1.557 del 2001, se creó la Dirección Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres como órgano técnico y asesor del Comité de Coordinación Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, para coordinar y ejecutar el Plan Nacional para la Protección Civil y Administración de Desastres. Esta misma estructura se repite a nivel regional y local. En Venezuela se ha completado un análisis de amenazas, vulnerabilidades y riesgos, como paso previo a la formulación del plan nacional de prevención. La CAF aprobó el financiamiento para formular la estrategia nacional de reducción de riesgos. También, se han hecho avances en la formulación de planes en los sectores de educación, agua y saneamiento y asentamientos humanos y se inició un plan piloto con la región metropolitana de Caracas para introducir la prevención de desastres en el ordenamiento territorial. La política de Venezuela en cuanto a prevención de desastres se intensificó a partir del año 1999 a raíz del desastre ocurrido en el Estado de Vargas. Actualmente, el país cuenta con un proyecto (PREDERES), cofinanciado por el Gobierno de Venezuela y la Unión Europea para la reconstrucción de la región devastada por la avalancha. Venezuela está trabajando hacia un sistema nacional de prevención de desastres coherente y planificado, contando con las instituciones necesarias.

3.7. Beneficiarios y principales partes implicadas

Los beneficiarios directos a nivel Regional Andino de las acciones del Proyecto son la SG-CAN y el CAPRADE. A nivel de cada país, los beneficiarios son todos los actores9 relacionados con la prevención y atención de desastes. Los beneficiarios finales de la mejora en los servicios de gestión del riesgo será la población andina. Según estimaciones, el 10% de las 121.660.000 personas de la Comunidad Andina viven en condiciones vulnerables. Esta población se beneficiará de la reducción de pérdidas ocasionadas por desastres debido a mejoras en los servicios de las instituciones encargadas, las que promueven una mejor planificación, prevención y preparación ante los desastres. De esta manera, los efectos de eventuales desastres serán mitigados y otros potenciales desastres no ocurren debido al ordenamiento del territoriales y la aplicación de los planes de ordenamiento. 3.8. Problemas que deben resolverse La EGP, en sus misiones de apertura e identificación y en el proceso de revisión de la información existente sobre los antecedentes del Proyecto como el CAPRADE, el PREANDINO y evaluaciones hechas por diferentes organismos internacionales, etc., definió las principales 9 Esto se refiere a: el sector público, las ONG y la sociedad civil, las instituciones académicas e investigativas y los medios de comunicación



características de la problemática en cada uno de los temas del Proyecto, que se resumen a continuación: Falta eficiencia, integralidad y coordinación para la gestión del riesgo: El problema principal a resolver es la deficiencia de los sistemas o servicios nacionales de prevención y atención de desastres. Naturalmente, como se trata de una Subregión amplia, la eficiencia y eficacia de los diferentes servicios nacionales varía en un país a otro; no obstante, en todos los casos hay características que se pueden y deben mejorar. También se espera que una mayor cooperación Regional y probablemente una institucionalización a este nivel de la prevención de desastres en sí fortalezca a los sistemas nacionales. Generalmente, no existen estrategias nacionales, que permitan afrontar el tema de manera integral, abordando con igual fuerza la gestión prospectiva del riesgo de tal forma que se garantice que las acciones y nuevos proyectos de desarrollo que se vayan a ejecutar no generen nuevos riesgos ante desastres, y la gestión correctiva del riesgo, buscando la reducción de los riesgos que se han ido acumulando en el territorio y que pueden derivar en nuevos desastres. La intervención de los niveles de riesgo existentes debe buscar la reducción de la probabilidad tanto de las pérdidas de vidas como de las pérdidas económicas a través de obras y acciones de mitigación, como la transferencia financiera del riesgo al asegurar parte del patrimonio del país, el establecimiento de sistemas de alerta temprana, la realización de obras de protección ambiental como reforestación de laderas, mantenimiento de manglares y otras que reduzcan puntos críticos de amenaza, el desarrollo de preparativos para desastres estableciendo e institucionalizando mecanismos de coordinación y protocolos operativos de manejo de desastres –información, relación interinstitucional, definición de roles y responsabilidades, etc. Igualmente un sistema de gestión del riesgo debe preocuparse de que los procesos de reconstrucción no supongan la reconstrucción de las vulnerabilidades existentes previas a la ocurrencia del desastre, sino que consoliden un desarrollo más seguro buscando la sostenibilidad de las áreas reconstruidas.

En 1999, en su resolución 1999/63 el Consejo Económico ySocial de las Naciones Unidas “hace un llamado a todos losgobiernos para mantener y fortalecer las plataformasnacionales y multisectoriales para la reducción de losdesastres naturales ya establecidas, con el fin de lograr lasmetas y objetivos del desarrollo sostenible, con la plenautilización de los mecanismos técnicos y científicos. Leincumbe a cada gobierno decidir sobre la forma y estructurade la plataforma multisectorial en su propio país. Debido algran éxito de los comités y puntos focales nacionales duranteel Decenio en una gran cantidad e países, el SecretarioGeneral exhorta firmemente a los gobiernos a tomar lasmedidas necesarias para implementar esta petición”.

Para que los sistema de gestión de riesgo sean eficientes deben ser descentralizados y multisectoriales. El desarrollo no lo hace una única institución sino que necesita el concurso de



las diferentes entidades del Estado en sus diferentes niveles jurisdiccionales –nacionales y locales- y de la sociedad civil incluyendo el sector privado y la ciudadanía. Existen varias causas que producen la falta de integralidad en el manejo del tema de gestión del riesgo, entre ellos están: la falta de claridad y conciencia por parte de los líderes políticos a todos los niveles sobre la relación de riesgo y desarrollo; el sesgo de los actores (esto incluye actores internacionales) hacia la atención a desastres y la reconstrucción después de un desastre, mientras la prevención y mitigación no está en el centro de las acciones; y la existencia de varias instituciones encargadas del tema cuyo rol y asignación de competencias no es claro. Adicionalmente, las responsabilidades en el tema de prevención y atención de desastres han estado concentradas en los Estados, comprometiendo, en el caso de los desastres, la estabilidad fiscal y el desempeño macroeconómico, o, poniendo una carga excesiva en la gestión que las administraciones no podrían atender. Información sobre riesgos fragmentada, dispersa y poco accesible: La información sobre riesgos con que cuentan los diferentes países se encuentra fragmentada, dispersa y poco accesible a los actores que necesitan tomar decisiones en las acciones de gestión correctiva como en aquellas de gestión prospectiva. Actualmente las instituciones involucradas en la gestión de riesgo no cuentan con una base de información compartida (incluyendo conocimiento científico, herramientas modernas de modelación de fenómenos naturales e inventarios de necesidades y recursos) que sirvan de base para la planificación y la toma de decisiones. Las distintas instituciones con frecuencia cuentan con mucha información, pero ésta adolece de diversos problemas tales como: calidad cuestionable (información imprecisa, desactualizada o incompleta), falta de sistematización y falta de unificación de formatos y tecnologías para su procesamiento. Como consecuencia, puede ocurrir que se cuente con información pero que ésta no pueda ser empleada de manera efectiva o confiable para la toma de decisiones. Para poder desarrollar acciones de gestión del riesgo resulta necesario contar con metodologías e información sobre las amenazas, vulnerabilidades, y los elementos expuestos, al igual que las capacidades de los diferentes actores. También se necesita mantener un registro fidedigno del impacto económico y social de los desastres –pequeños, medianos y grandes-. Esta información debe ir acompañada de un sistema de indicadores que permita monitorear el incremento o reducción del nivel de riesgos en el país e identificar los factores que lo posibilitan. Deficientes estrategias para abordar la gestión del riesgo desde un punto de vista prospectivo e incorporarla en los procesos de planificación: No existen estrategias claras que permitan abordar la gestión del riesgo desde un punto de vista prospectivo, la mayor parte de las inversiones en el tema se enfocan principalmente a la atención y reconstrucción de los desastres, y en el mejor de los casos en la corrección de las situaciones de riesgo existentes. Evitar la generación de nuevos riesgos, implica desarrollar metodologías y establecer mecanismos de coordinación que permitan asegurar que el factor riesgo a desastres se incorpore en todos los programas de desarrollo en su nivel nacional y local desde las primeras etapas de formulación: ordenamiento territorial, gestión ambiental, proyectos de inversión pública y privada en diferentes sectores, etc.



En el ámbito nacional, tanto los organismos encargados de la planificación como los ministerios de ambiente, economía y finanzas deben jugar un papel fundamental en la gestión prospectiva supervisando que el desarrollo no genere nuevos riesgos ante desastres, mediante el establecimiento de políticas y planes de desarrollo, como a través del proceso de evaluación de proyectos y la asignación de presupuesto público a los proyectos de inversión. Por su parte, a nivel local, los gobiernos deben realizar las labores correspondientes dentro de su territorio, mediante la ordenación del mismo y la elaboración y puesta en marcha de los planes de desarrollo. Adicionalmente, se observa una limitada coordinación entre las autoridades nacionales responsables de la planificación del desarrollo, del medio ambiente y el resto del sector público, lo que limita la incorporación de la temática de gestión de riesgos en la planificación del desarrollo. No existe en los diferentes países una estrategia de sensibilización y educación como componente fundamental de la gestión del riesgo de desastres: Se han hecho en el pasado algunos esfuerzos o campañas aisladas, pero no existen a nivel nacional estrategias de divulgación e información pública como componente fundamental para la socialización de la gestión de riesgos, la cual es básica para garantizar que los distintos actores y sectores sociales tengan acceso oportuno a la información necesaria para participar de manera eficaz en las distintas decisiones y actividades en que se materializa la gestión del riesgo. En el tema de educación formal existen niveles de avance diferente en los países miembros, existe un diagnóstico hecho sobre el tema y un plan de trabajo formulado en el marco de la reunión “I Encuentro Sub Regional Andino de Educación Formal en Prevención y Atención de Desastres” realizada el 6 y 7 de abril. Debe diseñarse una estrategia compuesta por el conjunto de conceptos, objetivos, protocolos, canales, medios, instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base, medios de comunicación y demás actores sociales que intervienen en el proceso de generación, difusión, procesamiento y retroalimentación de información pública, con el fin de alcanzar no sólo los objetivos de la respuesta a emergencias, sino en general los propósitos de la prevención de desastres. Falta de participación e incorporación de los diferentes actores en la gestión integral del riesgo: La responsabilidad del manejo de los proyectos de reducción de riesgo ha estado concentradas en las instituciones del estado y el papel de la sociedad civil ha sido poco explorado. No se diseñan procesos participativos para la gestión del riesgo que contengan diversas etapas y sean verdaderamente inclusivos e integrales, lo que genera que la obras tengan poco impacto social y organizativo. Adicionalmente, las experiencias realmente exitosas que realizan una reducción del riesgo de manera que abarque los diferentes aspectos de la vulnerabilidad (física, social y funcional) no



cuentan con adecuados procesos de sistematización y divulgación que permitan generar inercias similares en otras comunidades.

Tabla 1. Resumen de problemas a resolver con los respectivos códigos de las actividades propuestas

TEMA PROBLEMAS A RESOLVER CÓDIGO ACTIVIDAD

Organización institucional y legal de los sistemas nacionales y regional de prevención y atención de desastres

No existe un inventario completo del conjunto de actores nacionales10, regulaciones existentes y estado de avance de los países andinos en temas relacionados con la gestión de riesgo

No se cuenta con políticas, estrategias y planes de acción nacionales de gestión de riesgo adecuadas a la Estrategia Andina

Falta claridad en las responsabilidades y papeles respectivos de los actores encargados de implementar la política, al igual que una plena participación de las mismas

Marcos legales ineficientes y financiamiento insuficiente para soportar adecuadamente el tema de gestión de riesgo en los diferentes países

Falta integración a nivel andino en diferentes temas

R1A1

R1A2

R1A3

R1A4

R1A5 Valoración del riesgo y sistemas de información para la gestión del riesgo

Falta definir el alcance de los Sistemas de Información a nivel nacional y su integración a nivel de andino

Información sobre riesgos fragmentada, dispersa y poco accesible a los actores que necesitan tomar decisiones

Débil integración de los trabajos de investigación y divulgación de metodologías para la zonificación de riesgos

Calidad cuestionable (información imprecisa, desactualizada o incompleta), falta de sistematización y falta de unificación de formatos y tecnologías para su procesamiento

No existen sistemas de indicadores que permita monitorear el incremento o reducción del nivel de riesgos, el impacto y resultados de las diferentes acciones en gestión de riesgo

R2A1

R2A2

R2A3

R2A4

Incorporación de la gestión del riesgo en el ordenamiento del territorio y planificación del desarrollo y sectorial

No existen estrategias claras de ordenamiento territorial que permitan evitar la generación de nuevos riesgos de acuerdo a las restricciones y potencialidades del territorio

Falta de integración de las actividades de gestión de riesgo a las políticas generales de desarrollo y en la planificación nacional, local y sectorial

R3A1

R3A2 R3A3

Educación y sensibilización sobre gestión del riesgo

No existe una cultura de la gestión del riesgo, ni se utilizan los medios de comunicación de manera eficaz para el incremento de la sensibilización pública

Falta de programas integrales de capacitación en gestión del riesgo Deficiencia en conocimientos específicos entre los funcionarios de los

diferentes niveles en temas de gestión de riesgo No hay un verdadero intercambio de experiencias que permita un

fortalecimiento y una mejor cooperación horizontal entre los diferentes países

El tema de gestión de riesgo se aborda de manera muy limitada en la educación

R4A1

R4A2

R4A3

R4A4

Desarrollo de No se diseñan procesos participativos para la gestión del riesgo que R5A1

10 Esto se refiere a cinco grupos de interés: el sector público (el gobierno y los órganos estatutarios), el sector privado (compañías con fines de lucro), las ONG´s y la sociedad civil (incluyendo los líderes comunitarios individuales), las instituciones académica e investigativas, y los medios de comunicación.



TEMA PROBLEMAS A RESOLVER CÓDIGO ACTIVIDAD

proyectos pilotos que permitan fortalecer la capacidad de los participantes para la Gestión Integral del Riesgo y del desarrollo

contengan diversas etapas y sean verdaderamente inclusivos Poco impacto social y organizativo de los proyectos y obras de

reducción de riesgo Poca sistematización y divulgación de experiencias exitosas a nivel

andino

R5A2

R5A3

3.9. Otras intervenciones

En el seno internacional existen varias organizaciones que tienen programas para la reducción de desastres: Las Naciones Unidas: La ocurrencia de desastres a escala mundial durante las décadas recientes llevó a la Organización de las Naciones Unidas a asumir la tarea de incorporar el tema en la agenda pública internacional, para lo cual se declaró el período 1990 – 1999 el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales – DIRDN. Como sucesora del Decenio, a partir del año 2000 se adoptó por la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres -EIRD como marco global de trabajo para la acción, con una visión tal que permita a todas las sociedades ser más resistentes ante los efectos de los peligros naturales y los desastres tecnológicos y ambientales relacionados con los mismos, esto con el fin de reducir las pérdidas humanas, económicas y sociales. La Estrategia se encuentra basada en un cambio conceptual, que va de la protección total de estos peligros al manejo del riesgo a través de la integración de la reducción de los desastres en el desarrollo sostenible. La implementación de la Estrategia sienta como premisa la formación de sociedades entre gobiernos, organizaciones no gubernamentales, agencias de la ONU, la comunidad científica, los medios de comunicación y otros grupos multisectoriales pertenecientes a la comunidad que se dedican a la reducción de los desastres. La EIRD tiene cuatro objetivos: incrementar la conciencia pública con respecto a la reducción de los desastres; lograr el compromiso por parte de las autoridades públicas; estimular la formación de sociedades tanto interdisciplinarias como intersectoriales; y, lograr el mejoramiento del conocimiento científico sobre las causas de los desastres de la naturaleza y las consecuencias de los peligros naturales. Además, existen dos tareas bajo mandato: la continuación de la cooperación internacional para reducir los impactos de El Niño y La Niña, y el fortalecimiento de la capacidad para reducir los desastres a través de medidas de alerta temprana. Como líneas de intervención, la EIRD tiene: • Creación de una Cultura de Prevención • Diseminación de Información y Desarrollo de Redes • Desarrollo y Apoyo de un Sistema Regional de Información sobre Desastres



• Promoción y Organización Conjunta de Seminarios y Talleres sobre reducción de desastres • Elaboración de Material de Apoyo La Corporación Andina de Fomento -CAF tiene un papel importante en la promoción de temas de prevención de desastres en el ámbito de la Comunidad Andina. En 1998 el Consejo Presidencial Andino le solicitó la colaboración de la CAF para un estudio exhaustivo sobre los impactos del FEN 1997/1998. Ya antes, a finales de 1997 el directorio de la CAF había aprobado un programa para prevención de desastres y atención a emergencias que incluía facilidades de crédito, cooperación técnica y flexibilización de desembolsos de préstamos vigentes. En 2001, por mandato de los presidentes andinos, la CAF inició el PREANDINO. El PREANDINO tiene los siguientes objetivos específicos: • Impulsar la formulación de políticas nacionales para la prevención y mitigación de riesgos y

el establecimiento de esquemas institucionales nacionales para llevarlas a la práctica; • Promover la cooperación horizontal entre sectores institucionales de los países andinos para

fortalecer el conocimiento sobre los riesgos, y definir alternativas de prevención mediante políticas y programas sectoriales de carácter permanente; y

• Promover la institucionalización de la prevención de riesgos al nivel regional. El PREANDINO cuenta con una estructura operativa simple. Su sede está en la misma sede de la CAF en Caracas. Aparte de esto, tiene en cada país a un consultor encargado de coordinación y ejecución del proyecto. El PREANDINO estaba inicialmente previsto para un período de dos años: 6 meses de inicio, 6 meses de desarrollo y 12 meses de consolidación. No obstante, durante el desarrollo del proyecto se reveló que este cronograma era demasiado optimista considerando las tareas a cumplir y los procesos políticos, institucionales y sociales que ello implica. Por ello se ha prorrogado el proyecto en varias ocasiones. Al mismo tiempo, aunque el objetivo general no se alteró, si se modificaron los objetivos específicos. Originalmente estaba previsto un avance más rápido en la formulación de planes de prevención tanto a nivel nacional como sectorial. Esto cambió en vista de la falta de datos lo que hizo necesario dar mayor peso a la obtención y procesamiento de datos. Alcances del PREANDINO hasta el momento: • Elaboración de guías metodológicas para la elaboración de planes • Avances en los planes sectoriales de prevención y manejo de riesgo • Avances en la elaboración de planes nacionales de prevención y manejo de riesgo • Avances en los sistemas de información sobre amenazas vinculados a sistemas de

información geográfica • Apoyo a los países en la introducción de la gestión de riesgo en los planes de desarrollo

municipal y ordenamiento territorial • Apoyo al fortalecimiento del CIIFEN • Fortalecimiento institucional en el sentido de introducir el manejo del riesgo y la prevención

de desastres como eje transversal en los planes de desarrollo



La Organización Panamericana de Salud –OPS / Organización Mundial de Salud - OMS tiene tradicionalmente programas de prevención de desastres para el sector salud y agua potable y saneamiento básico. Debido entre otros a estos esfuerzos, se considera que estos sectores son unos de los más avanzados en cuanto a formulación y realización de estrategias de gestión de riesgo. Recientemente, en una cooperación entre las instancias nacionales, la OPS/OMS, el Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue (ORAS-CONHU) y la Federación Internacional de la Cruz Roja (FICR) se elaboró el “Plan Estratégico Andino de Preparativos y Respuesta del Sector Salud frente a Emergencias y Desastres 2005-2010”. El Plan contiene cuatro líneas estratégicas: • Fortalecimiento del sector salud frente a emergencias y desastres • Desarrollo de conocimiento, investigación y gestión de la información en emergencias y

desastres • Asistencia mutua y cooperación entre países del área andina • Apoyo a los países mediante la cooperación internacional La Unión Europea a través de ECHO/DIPECHO: En vista del aumento de situaciones críticas causadas por desastres naturales o antrópicos en el mundo y la necesidad de una respuesta rápida en caso de crisis, la Comisión Europea creó en 1992 el “European Community Humanitarian Aid Department” (ECHO). El mandato de ECHO es la asistencia humanitaria en casos de emergencia, pero con el tiempo las actividades de ECHO se ampliaron e incluyeron también acciones de preparación para el desastre. Viendo la importancia de estas acciones y en apoyo a la Década de Reducción de Desastres Naturales de las Naciones Unidas, en 1996 ECHO ha creado su propio Programa de Preparación para el caso de Desastres (Disaster Preparedness Programme), llamado DIPECHO. Este programa también ayuda a cumplir con el mandato de ECHO, según el cual sus actividades deben asegurar que la población está preparada para enfrentar los riesgos de desastres naturales o circunstancias comparables y hacer uso de sistemas adecuados de alerta temprana e intervención. Una de las zonas de intervención de ECHO/DIPECHO es Suramérica, donde DIPECHO tiene un programa con la Comunidad Andina. La oficina central de ECHO/DIPECHO está ubicada en la ciudad de Quito/Ecuador, pero su representante visita frecuentemente a los países miembros de la CAN. Entre las acciones de DIPECHO se destacan: • Capacitación y fortalecimiento de capacidades a nivel local (instituciones, voluntarios,

simulacros etc.), • Proyectos pilotos de mitigación a pequeña escala, • Apoyo a la infraestructura para planes de contingencia y campañas de conciencia, • Provisión de equipo como botiquines para emergencia, material científico etc., • Sistemas de alerta temprana, por ejemplo radio comunicación, • Estudios técnicos, por ejemplo mapas de peligro.



La estrategia de DIPECHO para el año 2004 se concentró en tres elementos: Un aumento moderado del presupuesto, procedimientos de toma de decisión más flexibles, y la promoción de la integración de medidas de prevención en instrumentos de intervención gestionados por otros servicios de la CE y otros donantes así como el fortalecimiento de ECHO en redes internacionales para la reducción de desastres. El Banco Interamericano de Desarrollo -BID también se ocupa del tema de desastres. Tiene un plan de acción que abarca: Análisis de riesgos, medidas de prevención y mitigación, preparativos e intervención en emergencias y la rehabilitación y reconstrucción después de los desastres. El objetivo del plan de acción es apoyar a los países en: • Implantar sistemas nacionales de prevención e intervención en casos de desastre • Mejorar la cultura de prevención • Reducir la vulnerabilidad de los pobres • Identificación y pronóstico del riesgo • Fomentar la participación del sector privado • Mejorar la información sobre el riesgo, a fin de facilitar decisiones • Fomentar el liderazgo y la cooperación en la región El BID actualmente inicia un programa en Bolivia con 3.000.000 US$, con la opción de otros 15.000.000 US$ en una segunda etapa. El programa en Bolivia se dedica sobre todo a la definición de un plan nacional de prevención de desastres y al apoyo para la elaboración de planes departamentales y municipales. El programa del BID en Ecuador, donde ésta institución desembolsará 5.000.000 US$, está enfocado en el fortalecimiento institucional en dos aspectos: • La instalación de un sistema de alerta temprana para el Cotopaxi y el Tungurahua; • Creación de un sistema nacional de gestión del riesgo y atención de desastres. En ambos países, el BID persigue los mismos objetivos que el PREDECAN, lo que hace imponente una coordinación estrecha entre ambos. El Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento – BIRF, ha formulado recientemente para Colombia un Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales. El Programa está estructurado en 5 componentes básicos: (1) identificación y monitoreo del riesgo; (2) reducción del riesgo; (3) desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional; (4) información y sensibilización en gestión de riesgos; y, (5) transferencia financiera del riesgo residual. Estos componentes guardan relación y han sido identificados en concordancia con las cuatro estrategias principales del Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres y la estrategia para el manejo financiero del riesgo establecida en el Plan Nacional de Desarrollo del actual Gobierno.



El PNUD da asesoramiento a los gobiernos en cuanto a prevención y respuesta a desastres naturales; con énfasis en una actitud proactiva enfocada en la gestión del riesgo centrada en la prevención, mitigación reducción del riesgo existente en la sociedad. También, el PNUD apoya a los países en la administración y gestión de los recursos destinados a la prevención, mitigación y reducción de los efectos causados desastres, tanto en el contexto global del país como directamente en las zonas principalmente impactadas. Finalmente, el PNUD privilegia acciones para crear una “cultura de prevención”, con el fin que todos los actores se involucren en el tema y trabajen hacia una vida más sana y segura. En los cinco países de la Comunidad Andina, las acciones del PNUD son diferentes. En Bolivia, Ecuador y Colombia son sobre todo proyectos locales con carácter demostrativos. En Venezuela el perfil del PNUD por el momento está bajo, mientras en el Perú el PNUD ha apoyado la edición del Atlas de Peligros Naturales, así como ha hecho algunas contribuciones al programa de Ciudades Sostenibles que lidera y financia el INDECI. Finalmente, el PNUD está comprometido con el apoyo al fortalecimiento del CAPRADE. En la formulación de la Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres, el PNUD jugó un papel destacado en la facilitación de talleres y seminarios. Otras agencias de cooperación juegan un papel importante en algunos países de la Comunidad Andina, pero no están activos en todos. COSUDE está presente en Bolivia, Perú y Ecuador donde, debido al tamaño reducido de sus fondos, busca la cooperación estrecha con instituciones nacionales y organizaciones internacionales para llevar a cabo acciones de prevención de desastres. La GTZ está activa en Bolivia y Perú en temas de prevención y mitigación de desastres. En estos dos países, la GTZ financia proyectos integrales locales, enfocando la gestión del riesgo en la planificación y ejecución de proyectos. En ambos países, la GTZ apoya activamente la formulación de planes y estrategias nacionales, regionales y locales. Otras Agencias de cooperación internacional, adelantan programas para la prevención y atención de los desastres en los países andinos como: la española (AECI), italiana (COOPI), sueca (ASDI), japonesa (JICA), entre otras. Por su parte USAID, OFDA y el HAP -Comando Sur del gobierno de los Estados Unidos han jugado un papel importante en la fase de preparativos para el manejo de emergencias. Aparte de las organizaciones e iniciativas descritas, hay una serie de ONG que trabajan en el ámbito de prevención y atención de desastres, se desatacan, la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y sus sociedades Nacionales (FICR), Médicos sin Frontera y Oxfam Internacional entre otros. A nivel de cada país, hay otras ONG que se dedican tanto a la prevención como también la atención de desastres. Una de las actividades del Proyecto será la creación de un banco de datos con todas las entidades activas en la temática.



3.10. Documentación disponible La EGP está recopilando toda la normativa nacional y comunitaria que sustenta la actuación de las diferentes instituciones en el tema de gestión de riego. Además, información particular de distintos organismos públicos y privados beneficiarios que participarán en la ejecución del Proyecto. Dada la cantidad de información disponible, la EGP realizará un análisis de la misma y la pondrá a disponibilidad de los expertos correspondientes y según sea el caso a nivel del público en general, en la página web del proyecto. La documentación relacionado con el tema de prevención de desastres en la Comunidad Andina es amplia, sin embargo, los documentos más importantes son: 1) Las decisiones del SAI: Decisión 591: Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Publicado en la Gaceta Oficial 1091. Decisión 555: Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la Comunidad Andina para el Proyecto de Cooperación ASR.B7.3100.99.313, “Apoyo a la Preparación y Prevención de Desastres en la Comunidad Andina”. Decisión 529: Creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres CAPRADE). El texto de las decisiones es accesible en la página Web de la SG-CAN: http://www.comunidadandina.org 2) Las publicaciones accesibles por los enlaces en la página Web de ECHO/DIPECHO: http://europa.eu.int/comm/echo/index_en.htm 3) La publicación: “Las lecciones de El Niño. Memorias del Fenómeno El Niño 1997-1998. Retos y propuestas para la región andina.” Esta publicación es el resultado de la solicitud que los presidentes andinos le hicieron a la CAF en 1998 relacionado a efectuar un estudio exhaustivo sobre los impactos del FEN. El estudio abarca 5 tomos (por cada país andino uno) y fue impreso en Caracas en 2000. El estudio es accesible a través de la Unidad de Publicaciones de la CAF, Secretaría y Relaciones Externas. Teléfono +582-2092249, correo electrónico: [email protected]. 4) Los planes y las estrategias nacionales y sectoriales en prevención y atención de desastres. Estos documentos son de suma importancia para la planificación y ejecución del Proyecto, ya que en ellos los diferentes países exponen sus ideas, metodologías y estrategias de prevención y atención de desastres. Sin embargo, hasta ahora sólo Colombia y Perú cuentan con un plan nacional, mientras éste en los otros países tiene que ser elaborado todavía.



IV INTERVENCIÓN

4.1. Objetivo General El objetivo general del Proyecto es contribuir a la reducción de la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a los peligros y riesgos naturales y promover el desarrollo sostenible en los países de la CAN. 4.2. Objetivo Específico El objetivo específico del Proyecto es: Servicios11 mejorados en el área de gestión del riesgo y de la prevención del desastre natural mediante el fortalecimiento de políticas nacionales, de instituciones y de la coordinación de actividades en estas áreas.

4.3. Resultados La Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres fue aprobada posteriormente, a la formulación del Convenio de Financiación, por lo tanto aunque los objetivos del proyecto se consideran coherentes con la Estrategia, la EGP del Proyecto en consenso con los representantes de los sistemas nacionales de prevención y atención de desastres, el CAPRADE, la SG-CAN, considera necesario hacer algunos cambios en los resultados para ajustarse mejor al cumplimiento de los objetivos del proyecto y los principales fundamentos de política de la Estrategia Andina. Los cambios afectan los resultados planteado en los DTA, principalmente los resultados 2 y 4. Estas alteraciones de los resultados son necesarios y se justifican por las siguientes razones: La tarea de actuar adecuadamente sobre el riesgo se conoce como Gestión del Riesgo y comprende todas las actividades de prevención, mitigación y preparación (ex ante), como las de atención y rehabilitación (ex post). Es una gestión compleja que incluye tanto aspectos técnicos como políticos y se relaciona estrechamente con la gestión ambiental y en términos más generales con la gestión del desarrollo de forma sostenible. Los términos prevención y mitigación se han utilizado para referirse a las actividades que pretenden reducir los factores de amenaza/peligro y vulnerabilidad en la sociedad y así reducir la posibilidad o la magnitud de futuros desastres o daños en general. Los preparativos o la fase de preparación comprende actividades cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la población y la economía en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergenciamejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento físico determinado. La respuesta de emergencia o ayuda humanitaria 11 Tareas tales como evaluación del riesgo e información, planificación, normas de construcción, formación y preparación



pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones afectadas durante el período pos- evento. Y, las actividades de rehabilitación y reconstrucción pretenden, óptimamente, restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales, infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas, dotándolas de mayores condiciones de seguridad en el futuro a través de esquemas de intervención que puedan reducir el riesgo. En este sentido la recuperación (rehabilitación y reconstrucción) se ha visto imbuida de la idea de la prevención y mitigación de futuros desastres.

PREVENCIÓNPREVENCIÓN

REHABILITACIÓN YREHABILITACIÓN YRECONSTRUCCIONRECONSTRUCCION

PREPARACIÓN YPREPARACIÓN YATENCIÓNATENCIÓN

MITIGACIÓNMITIGACIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN

REHABILITACIÓN YREHABILITACIÓN YRECONSTRUCCIONRECONSTRUCCION

PREPARACIÓN YPREPARACIÓN YATENCIÓNATENCIÓN

MITIGACIÓNMITIGACIÓN

Figura 6. Actividades para el manejo del riesgo y de los desastres incluidos en la gestión del riesgo

En este orden de ideas, existen dos formas de hacer gestión de riesgos, de una manera prospectiva, integrándola a la planificación del desarrollo y del territorio, de esta forma los nuevos programas y proyectos de desarrollo necesitarán revisar su potencial para reducir o agravar las condiciones de vulnerabilidad y amenaza/peligro, y por ejemplo, en el ejercicio del ordenamiento territorial deberán estar implícitas la noción de aprovechar las potencialidades del entorno para la producción social y de asumir responsablemente las restricciones presentes y potenciales que ponen en peligro dicha producción. Por otro lado existe la gestión del riesgo correctiva o compensatoria, la cual consiste en la reducción de la vulnerabilidad y amenazas existentes y que se han acumulado con el tiempo a través de los patrones pasados de desarrollo. Las políticas compensatorias son necesarias para reducir el riesgo existente, pero las políticas prospectivas se necesitan para reducir el riesgo a mediano y largo plazo. En conclusión, la tarea de hacer una efectiva gestión del riesgo va de la mano con la tarea de hacer una eficiente gestión ambiental, para lo cual la planificación se constituye en un instrumento básico. La gestión de riesgos tiene como objetivo articular los diferentes tipos de intervención, dándole un papel principal a la prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos.



En este sentido, la política de gestión de riesgos debe contar con unos elementos e instrumentos que le permitan cumplir con sus objetivos, estos son:

1. Sistemas y políticas de prevención y atención de desastres: La gestión de riesgos desde una perspectiva regional y nacional no sólo debe identificarse con el aparato estatal de intervención en sus diferentes niveles, sino que debe estimular una convocatoria dirigida tanto a las fuerzas gubernamentales como no gubernamentales, con el propósito de enfrentar los desastres en forma preventiva. En este sentido, una política de prevención y atención de desastres regional y nacional no sólo se refiere a la identidad territorial, sino por su propósito, a la articulación de las diversas fuerzas existentes: sociales, políticas, institucionales, públicas, privadas de todos los niveles territoriales. Esto permite planteamientos de participación democráticos, suma de esfuerzos y responsabilidades, de acuerdo con el ámbito de competencia de cada cual.

Para que los sistema de prevención y atención de desastres sean eficientes deben ser descentralizados y multisectoriales. El desarrollo no lo hace una única institución sino que necesita el concurso de las diferentes entidades del Estado en sus diferentes niveles jurisdiccionales –nacionales y locales- y de la sociedad civil incluyendo el sector privado y la ciudadanía. En este sentido, la política de gestión de riesgos debe contar con unos instrumentos que permitan lograr cumplir con sus objetivos: la estructura y aspectos organizativos, las políticas y planeación estratégica, el marco legal y regulatorio, y los recursos financieros. La intervención de los sistemas de gestión del riesgo debe buscar la reducción de la probabilidad tanto de las pérdidas de vidas como de las pérdidas económicas a través de obras y acciones de mitigación, como la transferencia financiera del riesgo al asegurar parte del patrimonio del país, el establecimiento de sistemas de alerta temprana, la realización de obras de protección ambiental como reforestación de laderas, mantenimiento de manglares y otras que reduzcan puntos críticos de amenaza/peligro, el desarrollo de preparativos para desastres estableciendo e institucionalizando mecanismos de coordinación y protocolos operativos de manejo de desastres –información, relación interinstitucional, definición de roles y responsabilidades, etc. Igualmente un sistema de gestión del riesgo debe preocuparse de que los procesos de reconstrucción no supongan la reconstrucción de las vulnerabilidades existentes previas a la ocurrencia del desastre, sino que consoliden un desarrollo más seguro buscando la sostenibilidad de las áreas reconstruidas.

2. Sistemas de Información y metodologías de evaluación del riesgo: Los actores

involucrados en la gestión del riesgo requieren de una base de información compartida (incluyendo conocimiento científico, herramientas modernas de modelación de fenómenos naturales e inventarios de necesidades y recursos) que sirvan de base para la planificación y la toma de decisiones.

Adicionalmente, para conocer el riesgo, actividad básica de la gestión, se requiere saber de qué se compone y cómo se genera: Está compuesto por dos elementos básicos



conocidos como amenaza/peligro y vulnerabilidad. El primero hace referencia a la probable ocurrencia de un fenómeno, sea natural o generado por el hombre que tenga la potencialidad de generar daños y pérdidas en un contexto social, temporal y espacial determinado. El segundo componente, hace referencia tanto a la susceptibilidad de dicho contexto de ser afectado por la amenaza/peligro como a su capacidad de sobreponerse luego de la afectación. La amenaza/peligro y la vulnerabilidad se deben evaluar necesariamente uno en relación con el otro, ya que ninguno puede concebirse de forma independiente (no existe amenaza/peligro sin vulnerabilidad, ni vulnerabilidad sin amenaza/peligro).

También se necesita mantener un registro fidedigno del impacto económico y social de los desastres –pequeños, medianos y grandes-. Esta información debe ir acompañada de un sistema de indicadores que permita monitorear el incremento o reducción del nivel de riesgos en el país e identificar los factores que lo posibilitan, al igual que medir los resultados y el impacto de la gestión realizada para el manejo del mismo.

3. Herramientas para la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación:

Evitar la generación de nuevos riesgos, implica desarrollar metodologías, elaborar instrumentos y normas para la consideración del riesgo como determinante en la toma de decisiones en el ordenamiento del territorio y de la planificación del desarrollo, y establecer mecanismos de coordinación que permitan asegurar que el factor riesgo a desastres se incorpore en todos los programas de desarrollo en su nivel nacional y local desde las primeras etapas de formulación de los proyectos de inversión pública y privada en diferentes sectores.

La reducción de la vulnerabilidad debe ser, en forma explícita, un propósito del desarrollo, entendiendo a este último el mejoramiento no sólo de las condiciones de vida sino de la calidad de vida y el bienestar social, que a su turno requieren de un grado de seguridad individual y colectiva. La política general de los países, en concordancia, debe procurar la incorporación de la gestión de riesgos en el proceso de desarrollo socioeconómico de la nación, con el fin de eliminar o reducir la pérdida de vidas y de bienes materiales y ambientales. El ordenamiento territorial tiene como finalidad la adopción de acciones políticas, administrativas y de planificación física, que permitan orientar el desarrollo económico y social en un contexto de sostenibilidad. Su objetivo básico, es el de complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial para racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

4. Concientización y educación sobre gestión del riesgo: Parte del mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano es lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y reacciones del entorno, lo cual se logra a través de la comprensión de tales interacciones. De aquí se desprende que la socialización y educación sobre la gestión del riesgo de desastres, es una actividad básica para garantizar que los distintos actores y sectores sociales tengan acceso oportuno a la



información necesaria para participar de manera eficaz en las distintas decisiones y actividades en que se materializa la gestión de riesgos, es decir durante las fases de prevención, mitigación y respuesta ante los desastres y la emergencias.

El tsunami que generó el reciente desastre del sudeste de Asia, puso en evidencia que la poca preparación de los moradores de zonas de riesgo (ya sean estos moradores estables o transitorios) le costó la vida a muchas personas que pudieron haber salvado su vida si hubieran conocido las manifestaciones y efectos del fenómeno.

5. Procesos participativos para la reducción del riesgo: La gestión de riesgos hace

referencia a un complejo proceso social cuyo objetivo último es la reducción, control o previsión del riesgo en la sociedad. Toma como punto de partida la noción de que el riesgo como manifestación social es una situación dinámica y constantemente cambiante. El cambio en las condiciones de riesgo de una sociedad o subconjunto de la sociedad se relaciona con cambios paulatinos en las prácticas y la incidencia de las prácticas sociales a distintos niveles o con cambios graduales o abruptos en las condiciones ambientales.

Dadas las condiciones sociales del riesgo, es necesario desarrollar mecanismos de participación, que abarquen a todos los grupos involucrados en la intervención del riesgo (el gobierno, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales, al igual que las organización académicas y los medios de comunicación) en las tareas adecuadas incluyendo el intercambio de información, la toma de decisiones y la implementación de proyectos de reducción del riesgo.

Instancia de articulación

Gestión Prospectiva Gestión Correctiva

Planificación e inversión publica Ordenamiento territorial Gestión ambiental Etc.

Mitigar perdidas humanas Preparativos Atención SAT

Mitigar pérdidas económicas Obras de mitigación Seguros Protección ambiental SAT agrícolas

Nac.

Loc.

Sistema de información de riesgos

Figura 7. Elementos que caracterizan un sistema de gestión del riesgo12 12 Fuente: Allan Lavel



La razón y los efectos del cambio de cada resultado se presentan en la Tabla 2.

Tabla 2. Cambios en los resultados y su justificación

RESULTADO DTA RESULTADO ML REVISADO JUSTIFICACIÓN DEL CAMBIO

R1: La organización de cada sistema de gestión de riesgo nacional será revisada y ajustada en los 5 países de la CAN de acuerdo con las directrices acordadas entre los representantes de dichos países

R1: Se han adecuado/fortalecido los sistemas y políticas nacionales de prevención y atención de desastres de acuerdo a lineamientos consensuados a nivel de la Sub-región Andina

Se cambia la redacción para darle una mayor coherencia como resultado y por lo tanto se formula como algo logrado. Siendo los ejecutores principales del Proyecto los sistemas nacionales, no hay necesidad de mencionar que la revisión y el ajuste se hará de acuerdo con directrices acordadas entre los representantes de dichos países.

R2: Las herramientas técnicas y tecnológicas serán elaboradas para la valoración del análisis de los peligros naturales, de la vulnerabilidad y del riesgo, e instalado un sistema de información para la detección y avisos de la alerta temprana y de coordinación ante el desastre

R2: Se ha reforzado la capacidad nacional y sub-regional de conocimiento del riesgo y puesto en operación un Sistema de Información de Prevención y Atención de Desastres, flexible y actualizable, compatible con lo existente y articulado en 5 módulos nacionales

El proyecto inicialmente planteaba 2 resultados relacionados con el tema en sistemas de información, el R2 y el R4 se propone integrarlos en un nuevo resultado 2, donde se abarcan las herramientas metodológicas y técnicas para evaluar el riesgo y todo tipo de sistemas de información para la gestión del riesgo (SIG, sistemas de alerta temprana, etc.)

R3: Los manuales y guías que incorporen la prevención y reducción del riesgo en la utilización de suelos y en el planeamiento urbano en los 5 países de la CAN serán preparados y aplicados.

R3: Se han elaborado y aplicado guías metodológicas y prácticas que incorporan la Gestión de Riesgo en la ordenación territorial y planificación del desarrollo general y sectorial.

Solamente se cambió la redacción para enfatizar el resultado y no la acción.

R4: Una red de información electrónica será instalada y puesta en funcionamiento entre los principales componentes de los sistemas nacionales de la gestión del riesgo y prevención de desastres

R4: Han mejorado los niveles de concientización , conocimiento sobre el riesgo y la participación en la Gestión del Riesgo

El resultado 2 y 4 de los DTA se fusionaron en el 2 y en su lugar se formuló un nuevo resultado 4 de manera que se han integrado las actividades de capacitación, información y educación en este resultado en lugar de tener estas actividades dispersas por los diferentes resultados. Además, se enfocan actividades planteadas en la Estrategia Andina y que se consideran necesarias para lograr el objetivo específico, como es el trabajo de fortalecer los currículos escolares y generar una cultura de la gestión del riesgo

R5: Se han implementado proyectos piloto priorizados en cada país que permitan fortalecer la capacidad de los participantes para la Gestión del Riesgo

El nuevo resultado 5 permite llegar con Proyectos piloto a diferentes actores y hasta el nivel local a través de las instancias nacionales (por ejemplo asociaciones de municipios). Al mismo tiempo fortalece la realización de



RESULTADO DTA RESULTADO ML REVISADO JUSTIFICACIÓN DEL CAMBIO

procesos participativos en la gestión del riesgo.

4.4. Actividades Según el ML revisado, las actividades por Resultado son:

RESULTADO ACTIVIDADES

R1A1: Recolectar y sistematizar la información relativa a instituciones / organizaciones relevantes, marcos legales y conceptuales, estado de avance en gestión del riesgo y apoyo de donantes para cada país de la Sub-región andina R1A2: Apoyar el proceso de formulación / armonización de los Planes y Políticas Nacionales y/o Locales de Prevención y Atención de Desastres en fución de la Estrategia Andina R1A3: Contribuir a la armonización de los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) con los lineamientos de los Planes Nacionales de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) R1A4: Desarrollar propuestas normativas, con respectiva asignación presupuestaria y estrategias financieras para la Gestión del Riesgo a nivel nacional y de la Sub-Región, en función de los cambios sugeridos por los procesos de armonización

R1: Se han adecuado/fortalecido los sistemas y políticas nacionales de prevención y atención de desastres de acuerdo a lineamientos consensuados a nivel de la Sub-región Andina

R1A5: Fortalecer y/o diseñar los mecanismos de coordinación a nivel sub-regional Andino. R2A1: Definir los requerimientos (hardware, software, protocolos) y montar un Sistema de Información Sub-regional sobre Gestión del Riesgo R2A2: Definir prioridades e implementar actividades demostrativas de intercambio de información sobre Gestión del Riesgo a nivel sub-regional, reforzando sistemas nacionales seleccionados de monitoreo (equipo) y evaluación (mapas) y/o alerta temprana R2A3: Normalizar y estandardizar metodologías y procedimientos seleccionados (normas técnicas, análisis de vulnerabilidad, evaluación del riesgo entre otros)

R2: Se ha reforzado la capacidad nacional y sub-regional de conocimiento del riesgo y puesto en operación un Sistema de Información de Prevención y Atención de Desastres, flexible y actualizable, compatible con lo existente y articulado en 5 módulos nacionales

R2A4: Implementar sistemas de indicadores sobre Gestión de Riesgo y elaboración de bases de datos de desastres históricos a nivel nacional y de la Sub-región

R3A1: Definir lineamientos generales y elaborar guías para la incorporación de la Gestión del Riesgo en el ordenamiento territorial R3A2: Definir lineamientos y elaborar guías metodológicas para la incorporación de la Gestión del Riesgo en la planificación nacional, local y sectorial

R3: Se han elaborado y aplicado guías metodológicas y prácticas que incorporan la Gestión de Riesgo en la ordenación territorial y planificación del desarrollo general y sectorial.

R3A3: Apoyar e implementar actividades demostrativas de aplicación de guías para la incorporación del riesgo en la planificación territorial, nacional, local y/o sectorial

R4A1: Diseñar una Estrategia de Sensibilización, Comunicación, Capacitación y Educación sobre Gestión del Riesgo (ESCCEGR), enfocada a los diferentes actores R4A2: Implementar las actividades de sensibilización y comunicación de la Estrategia (ESCCEGR)

R4: Han mejorado los niveles de concientización , conocimiento sobre el riesgo y la participación en la Gestión del Riesgo

R4A3: Implementar las actividades de capacitación y educación de la Estrategia (ESCCEGR) R5A1: Implementar proyectos piloto participativos para la Gestión Local de Riesgo mediante convocatorias

R5: Se han implementado proyectos piloto priorizados en cada país que permitan R5A2: Sistematizar y divulgar las experiencias de los proyectos piloto PREDECAN



RESULTADO ACTIVIDADES

fortalecer la capacidad de los participantes para la Gestión del Riesgo

R5A3: Difundir experiencias y conocimiento locales exitosos

4.5. Metodología

PREDECAN es un proyecto de “nueva generación” en muchos aspectos. Se rige por el nuevo reglamento de la CE según el cual la entidad ejecutora es la tutela nacional o Regional del Proyecto, trabaja con un mínimo de personal adicional a estructuras ya existentes y no es un proyecto de “ejecución” al estilo tradicional. Un proyecto estructurado a la manera de PREDECAN no puede ser una “entidad ejecutora” al estilo tradicional, sino requiere de un acercamiento diferente. Por ello, los principales rasgos del Proyecto son:

•Participación •Facilitación •Coordinación •Compromiso •Intercambio de experiencias •Promoción y aprovechamiento de sinergias con otras iniciativas •Reconocimiento de la institucionalidad existente •Valorar metodologías y experiencias existente •Integralidad •Integración •Respeto a la diversidad cultural •Transparencia y austeridad en el gasto

PREDECAN se entiende como plataforma que facilita procesos con la participación de todos los actores. En vez de inventar procesos o estructuras nuevas, promueve el intercambio de experiencias y conocimientos, coordinando con actores de diferentes campos (planificación, defensa/protección civil, sectores, cooperación internacional). Finalmente, sirviendo de plataforma de coordinación y participación, promueve y aprovecha las iniciativas existentes o planificadas para potenciarlas, logrando sinergias con los esfuerzos de la cooperación internacional y de iniciativas nacionales y/o locales. El Proyecto depende de una coordinación constante y estrecha con los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres, con el CAPRADE, con el Comité de Coordinación y con los Comités Científicos-Técnicos. También será necesario coordinar con la Delegación de la CE en Lima y con las Delegaciones de la CE en los otros 4 países. Finalmente, el Proyecto debe coordinar con organismos internacionales (PNUD, OPS/OMS, La Federación de la Cruz Roja y la Luna Roja, BID, BM), de cooperación bilateral (COSUDE, GTZ, otros) y ONG (, OXFAM, MPL etc.).



V HIPÓTESIS Y RIESGOS

El PREDECAN es un Proyecto Regional y por tanto tiene algunas características específicas que no se dan en otros proyectos. Por ser Regional y tener una estructura propia mínima, depende en gran medida de las acciones de los sistemas nacionales de prevención y atención de desastres. Sobre estas acciones tiene cierta influencia, pero esta influencia es débil y depende de muchos factores, tanto nacionales como también Regionales. El cumplimiento del Objetivo Específico depende fundamentalmente de la hipótesis siguiente: “La Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres y la integración Andina sigue siendo prioritaria para los gobiernos de la región”. En caso contrario se pondría en riesgo todo el Proyecto, por lo tanto se buscaría la concientización de los altos niveles de decisión de cada país a través de una estrategia de sensibilización y se buscaría el apoyo de SGCAN y de ser necesario buscar una nueva decisión en este sentido. El riesgo de que no se cumpla la hipótesis del OE es mediano. Si bien la prevención de desastres a nivel Regional no está en el centro de atención de los Gobiernos, ha habido esfuerzos considerables. Uno de los frutos es el propio CAPRADE. Por otro lado, el proceso mismo del arranque del PREDECAN que dependía de la primera cuota por país de 36.000 US$ no fue muy alentador, ya que tardó casi año y medio desde la firma del CF para concretarse. Es de esperar que en el futuro este panorama mejore. PREDECAN puede avisar periódicamente del peligro que significa el no cumplimiento de los compromisos financieros, institucionales y morales de parte de los Gobiernos nacionales, indicando que el interés de la CE en el Proyecto depende del interés que los mismos Gobiernos de la Comunidad Andina tienen en ello. El respaldo de PREDECAN en ello será la SGCAN como institución tutelar. El Proyecto también puede influenciar indirectamente sobre la conciencia política y la coherencia institucional a través de campañas y esfuerzos de conciliación. Por otro lado, los peligros provenientes de la inestabilidad política y la situación financiera frágil que se observa en algunos países, están fuera del alcance del Proyecto. Sobre todo la inestabilidad política se perfila en el año 2005 como riesgo elevado.

Tabla 3. Hipótesis, riesgos y flexibilidad para los resultados

RESUL-TADOS

HIPÓTESIS RIESGOS Y FLEXIBILIDAD

R1 • Voluntad política en cada país de proporcionar información detallada

• Voluntad política en cada país de revisar o formular los Planes Nacionales y Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres a la luz de la Estrategia Andina

En caso de que no exista la voluntad política, el proyecto se limitará a entregar las directrices comunes a la SGCAN y a los países. De no atender este compromiso no se estaría logrando el objetivo de la integración andina



RESUL-TADOS

HIPÓTESIS RIESGOS Y FLEXIBILIDAD

R2

• Voluntad política para nombrar y mantener una institución de coordinación del Sistema de Información, con mandato consensuado, y que sirva de enlace para la Sub-Región;

• Personas capacitadas se mantienen en funciones idóneas con la formación recibida;

• Voluntad de intercambiar informaciones entre instituciones y entre países

Caso contrario se establecerán los requisitos y de criterios de selección de la entidad para a través de la SGCAN y el CAPRADE y se reserva el derecho o redefinir la destinación de los recursos a otras actividades

R3 • Voluntad institucional de asegurar la transferencia de conocimientos aprendidos para contrarrestar problemas generados por cambios de personal

En caso de que no exista la voluntad política, el proyecto se limitará a entregar las directrices comunes a la SGCAN y a los países y no se responsabiliza de no alcanzar los resultados esperados

R4 • Voluntad política de participar activamente y hacer alianzas con diferentes medios de comunicación para reducir los costos de implementación y lograr sinergias

En el caso contrario no se estaría garantizando el objetivo de que las entidades nacionales tengan la capacidad de participar en la gestión de los Comités Técnicos. En tal sentido el Programa establecerá los requisitos de los participantes a los cursos y se reserva el derecho de admisión

R5

VI EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

6.1. Medios materiales y no materiales

La ejecución del Programa se realiza basándose en la repartición presupuestaria indicada en el Convenio de Financiación.

Medios materiales:

• Muebles y equipos de oficina para SG-CAN (Proyecto) e instituciones de coordinación • Equipos electrónicos de proceso de datos y para la interconexión con las instituciones de

coordinación nacionales. • Sistema de sensores, de grabación de información sobre peligros y riesgos naturales. • Equipo de Información Geográfica -GIS e imágenes de satélite para preparación de mapas de

peligro • Sistemas de procesamiento y almacenamiento de datos a escala nacional para incorporación

de la información en procesos de planificación • Equipos para el proceso y análisis de la información sobre riesgo y desastres históricos e

intercambio de datos (computadoras, software, módems etc.). • Material para reuniones, seminarios, talleres • Impresión de guías y material de capacitación, divulgación y/o visibilidad • Materiales para los proyectos pilotos: materiales de construcción, alquiler de maquinas,

siembra de árboles, etc.



Medios no materiales:

• ATR: Director/a 60 p/m, asistente 60 p/m, administrador 60 p/m (fondos CE, art. 4.1.1), coordinadores nacionales 60 p/m cada uno

• ATI: JATI 50 p/m, Administrador 7 meses • Consultores Internacionales 51 p/m • Consultores Regionales/Nacionales por contratar con fondos del proyecto: 338 p/m • Contrapartida de la SG-CAN • Contrapartida por las entidades nacionales de prevención y atención de desastres

6.2. Organización, procedimientos y modalidades de ejecución El Proyecto está organizado en los siguientes niveles: Organismos de Tutela, Comité de Coordinación, EGP, Coordinación Nacional y Comités Técnico Científicos. Los Organismos de Tutela son por parte del beneficiario la Secretaría General de la Comunidad Andina, en asociación con el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres –CAPRADE y por parte de la Comunidad Europea la Comisión de las Comunidades Europeas. La SGCAN es responsable del control contable y financiero de los recursos aportados al proyecto, responderá íntegramente ante las auditorias que realice la CE. El manejo contable y financiero se realizará de acuerdo a las prácticas de la SGCAN en la materia. El papel de la CE en la ejecución del proyecto se concreta en la aprobación de los planes operativos, informes, ciertos expedientes de licitación y atribución; adjudicación y firma de ciertos contratos en nombre del Beneficiario, desembolso de fondos, monitoreo, control, evaluación, auditorias, información y comunicación. Esta intervención de la Comisión no exime en ningún caso al Beneficiario de sus obligaciones y responsabilidades. Para asegurar la coordinación y proporcionar las directrices políticas durante la puesta en práctica del proyecto, el convenio propone la creación de un Comité de Coordinación, integrando los coordinadores nacionales, SG-CAN, el CAPRADE, un representante de la CE como observador y el director del proyecto que actuará como secretario del Comité. Debido al fortalecimiento del CAPRADE desde la formulación del Proyecto, se propone que el CAPRADE como actúe como Comité de Coordinación, donde deberá estar presente cuando se discutan los temas relacionado con el Proyecto adicionalmente a sus miembros, el director del Proyecto y un representante de la CE como observador, ya que la SGCAN tiene por derecho asiento en el CAPRADE como Secretaría Técnica. El CAPRADE se reunirá por lo menos una vez al año para tratar asuntos relacionados con el Proyecto. La Entidad Gestora del Proyecto/EGP, por delegación de los Organismos de Tutela tiene la responsabilidad de la ejecución del Proyecto y mantiene relación directa con los Coordinadores Nacionales, los Coordinadores Técnicos, los expertos europeos y regionales.



La EGP tiene una estructura mínima conformada por personal regional: Director, Administrador Regional, Asistente Técnico, Secretaria, por parte de la Comunidad Europea el Jefe de Asistencia Técnica Internacional – JATI, el Experto en Asuntos Financieros y Administrativos de la Asistencia Técnica Internacional, restando el grueso del trabajo y de las acciones en los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres.

DIRECCIÓN JATI

Coordinación Colombia

Coordinación Ecuador

Coordinación Perú

Coordinación Bolivia

Coordinación Venezuela

ASISTENCIA TÉCNICA

INTERNACIONAL ASISTENTE LOCAL /

SECRETARIA ASISTENCIA

TÉCNICA REGIONAL

ADMINIS-TRACIÓN

Figura 8. Organigrama EGP

Los Coordinadores Nacionales son designados por cada País Miembro y son los responsables de la coordinación y ejecución del conjunto de las actividades del Proyecto en cada País Miembro. Aseguran además el coordinación, impulso y control en la aplicación de medidas acordadas por la EGP. Mantienen el contacto permanente con la EGP. Mientras se nombran todos los coordinadores nacionales y con el ánimo de ganar tiempo se coordinará con los tres representantes de cada país al CAPRADE. También se crearán los Comités Científico-técnicos Nacionales para supervisar y controlar las realizaciones técnicas y científicas. En el ámbito nacional los Comités serán presididos por el representante de CAPRADE. Los Comités Nacionales incluirán a los representantes de todas las instituciones implicadas en la gestión de riesgo y la prevención de desastres. Estos Comités Nacionales pueden incluir un representante de la Delegación de la CE, con el status del observador. El Comité Nacional se reunirá, por lo menos dos veces por año. Para una mayor efectividad del Proyecto, se prestará atención especial a la coordinación de las actividades del proyecto con las actividades similares que se realicen en la región de la CAN por otros organismos de cooperación y agencias internacionales, especialmente las de DIPECHO y Estados Miembros de la Unión Europea. Con el fin de hacer entendible la estructura, se han elaborado otro organigrama que refleja la estructura general, abarcando los cinco países y los sistemas nacionales y que representa el Proyecto en su contexto, el cual se puede observar en la Figura 9.



CE

PROYECTO

SG-CAN

COMITÉ DE COORDINACIÓN/

CAPRADE

Coordinación Perú

Comité Colombia

Comité Ecuador

Comité Perú

Comité Bolivia

Comité Venezuela

Coordinación Ecuador

Coordinación Colombia

Coordinación Bolivia

CoordinaciónVenezuela

Figura 9. Organigrama General del Proyecto

6.3. Condiciones especiales: medidas complementarias del gobierno Las medidas complementarias en relación a PREDECAN hay que diferenciarlas en dos niveles: Regional y nacional. Nivel Regional: A este nivel son dos las entidades activas en las medidas complementarias, a saber, la SG-CAN y el CAPRADE. La SG-CAN es la entidad tutela del Proyecto y lo respalda desde antes de la instalación de la dirección Regional, en los siguientes aspectos:

• Facilitar la coordinación con las instituciones de los sistemas nacionales; • Facilitar el proceso de elaborar y poner en funcionamiento la Estrategia Andina de

Prevención y Atención de Desastres; • Gestionar la contraparte de cada país para el funcionamiento del Proyecto; • Instalación de la oficina Regional;

La SG-CAN está comprometida con PREDECAN y está conciente que de su éxito depende en parte el prestigio que la propia SG-CAN tiene como ejecutora de proyectos de cooperación internacional. El CAPRADE será potencialmente el interlocutor más directo y más fuerte del PREDECAN. Si el Proyecto es exitoso, el CAPRADE tendrá el mayor provecho del éxito, beneficiándose con el



fortalecimiento institucional, con un sistema de información y una estructura coherente y lógica de organización Regional y nacional. Previo al inicio del Proyecto, el CAPRADE, junto con los sistemas nacionales de prevención y atención de desastres, la SG-CAN y la cooperación internacional, elaboraron la Estrategia Andina de Prevención y Atención de Desastres. La Estrategia es el marco en el cual el Proyecto se tiene que desenvolver; sin embargo, como la Estrategia abarca mucho más que el Proyecto, es un marco también para la cooperación internacional. Con acciones colaterales a las acciones del Proyecto financiado por otras agencias, el logro de los resultados previstos de PREDECAN será más fácil y los resultados logrados tendrán más peso. Existe la voluntad firme de todos los involucrados de transformar a CAPRADE que ahora es un comité consultivo en una institución que facilita y ejecuta acciones en prevención y atención de desastres. PREDECAN a su vez requiere de esta institucionalidad para de esta manera tener una instancia Regional a la cual se puede transferir los productos del Proyecto. Nivel nacional: Como condiciones previas al inicio del Proyecto, los cinco países miembros de la CAN deben designar los coordinadores nacionales y la respectiva institución nacional de coordinación, ya que ellos servirán al Proyecto como brazos de ejecución en cada país. Hasta la elaboración del POG, esta obligación de los cinco países sólo ha sido cumplida por Perú, Colombia y Ecuador. Otro problema al respecto es que el CF estipula en el párrafo 3.1.1: “A nivel nacional, en cada país de la CAN, una institución de coordinación actuará en nombre del proyecto. Los países miembros designarán las oficinas nacionales competentes dentro del concepto de planificación del desarrollo que corresponde a la naturaleza del proyecto.” Para no atrasar la ejecución del Proyecto, se decidió trabajar por ahora con las tres instituciones (Planificación, DC y Cancillería) hasta tener una decisión final. Se respeta las coordinaciones ya nombradas. Por el diseño y organigrama del Proyecto es evidente que las coordinaciones nacionales tienen un papel primordial en la ejecución de las actividades. Tanto es así que la CE ha vinculado su apoyo con la participación activa de estas coordinaciones. Las instituciones competentes en cada uno de los cinco países son responsables no solamente de la participación activa mencionada en el párrafo anterior, sino también de garantizar la contraparte en efectivo que le toca a cada país (36.000 US$ por país por año). Antes de iniciar PREDECAN y a su inicio, esto fue un punto neurálgico; se espera que en el futuro existirán las disposiciones administrativas para facilitar el proceso. Además de estas condiciones, los DTA estipulan las siguientes: • Se adoptarán las medidas necesarias, tanto en el ámbito de la UE como al nivel de los países,

para garantizar la exoneración de impuestos, tarifas y recaudaciones sobre mercancías, el equipo, materiales y otros insumos, que se adquieran con la contribución financiera de la UE para su uso estricto en las actividades del proyecto. Si la exoneración no es obtenida según lo



previsto, esos impuestos, recaudaciones y tarifas serán pagadas por el país miembro respectivo.

• Se presta adecuado apoyo a los expertos europeos, reconociendo su estado como el de los expertos internacionales de NU, concediéndoles privilegios tales como exoneración de impuestos para importar sus efectos personales, vehículo personal e impuestos sobre su salario, de acuerdo con el Convenio de Inmunidades y Privilegios suscrito con la República del Perú.

• La Comisión Europea y el Tribunal de Cuentas Europea están autorizados para realizar inspecciones de los archivos y de las cuentas relacionadas con la ejecución del actual Convenio así como de obtener copias. Se permite también a la Comisión o su personal autorizado realizar la revisión y la supervisión de los trabajos durante y después de la terminación del proyecto.

• Los países miembros efectuarán las provisiones necesarias para asegurar la sostenibilidad del proyecto cuando termine la financiación externa.

• La Comisión será informada sin retraso sobre cualquier condición que interfiera o pueda interferir en la buena ejecución del proyecto.

VII AVANCE HACIA LA VIABILIDAD/ SOSTENIBILIDAD 7.1. Política(s) de apoyo

Decisión 591: Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres. Publicado en la Gaceta Oficial 1091.

Decisión 555: Convenio de Financiación entre la Comunidad Europea y la Comunidad Andina para el Proyecto de Cooperación ASR.B7.3100.99.313, “Apoyo a la Preparación y Prevención de Desastres en la Comunidad Andina”.

Decisión 529: Creación del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres CAPRADE.

El texto de las decisiones es accesible en la página Web de la SG-CAN: http://www.comunidadandina.org

Salvo el caso de Colombia - que cuenta con un sistema nacional de prevención y atención de desastres algo maduro -, en los demás países hay procesos políticos que afectarán de una u otra manera al Proyecto. Como fue expuesto anteriormente, existen conflictos entre las diferentes instituciones de un mismo país, esto puede cuasar problemas al Proyecto ya que el CF determina que son las instancias nacionales competentes de planificación y desarrollo los interlocutores del mismo. En el contexto de la cooperación internacional, existe coordinación estructurada al respecto en Colombia y Ecuador. En Bolivia y Perú la coordinación es menos estructurada pero sí existe y



generalmente, los objetivos que se persigue son compatibles y complementarios. Fortalecer las estructuras de coordinación entre las entidades de cooperación internacional puede surtir efectos muy positivos para PREDECAN. 7.2. Tecnología apropiada

Un proyecto de cooperación siempre debe velar por no introducir tecnologías que no sean aplicables y/o manejables por los beneficiarios. PREDECAN, como proyecto Regional, está todavía más comprometido a cumplir esta regla.

El Proyecto tiene dentro de sus alcances instalar y poner en funcionamiento sistemas de información a nivel nacional que permitan in intercambio en el nivel Regional de tal manera que complementa los elementos necesarios para para alimentar en cada país un sistema nacional y que estos a su vez formen parte de un sistema Regional. El Proyecto también busca apoyar la instalación de sistemas de información geográfico y de evaluación y monitoreo de riesgos, el objetivo es principalmente facilitar la información necesaria para la planificación y toma de decisiones a nivel local. Es decir, se busca la elaboración e instalación de herramientas de fácil acceso e interpretación pero al mismo tiempo con suficiente resolución para la planificación y uso del territorio. El nivel Regional será la instancia para concentrar la información y facilitar el intercambio con todos los actores involucrados. Como la justificación de la instalación del SIG será justamente su fácil accesibilidad y manejo, la tecnología empleada será apropiada para tal fin. Además, las instancias nacionales tienen que definir los equipos y lo harán en consulta con las instancias locales. Sólo de esta manera se garantiza que el SIG se adecua a los diferentes contextos de la Subregión Andina. En los demás componentes, el Proyecto se ocupa en primer lugar de la capacitación y del fortalecimiento institucional. Como estas actividades se desarrolla a través de instituciones y consultores nacionales y Regionales, la apropiación de los contenidos será adecuada. El empleo de expertos internacionales se dará sólo en circunstancias donde éstos podrán pasar sus conocimientos a los interlocutores nacionales y Regionales.

7.3. Protección del medioambiente

Siendo PREDECAN un proyecto de prevención de desastres es obvio que el Proyecto en sí llevará a una mejor gestión del medio ambiente a través de la planificación participativa del entorno, del ordenamiento territorial, de la concientización y del fortalecimiento institucional a los diferentes niveles, todo lo que contribuye a un mejor manejo del medio ambiente. El Proyecto no tiene previsto acciones que puede causar daños al ambiente.



7.4. Aspectos socioculturales y de género

Aspectos socioculturales: PREDECAN tiene ventajas en comparación con otras intervenciones en el aspecto sociocultural. Su propia estructura exige la ejecución del Proyecto a través de las instancias nacionales. Además, el Proyecto tiene un componente de fortalecimiento institucional que ayudará a los niveles nacionales de establecer instancias apropiados de descentralización; el Proyecto pone énfasis en los niveles locales, sobre todo en tres aspectos esenciales: tecnología, guías y manuales, capacitación. De esta manera se tiene mecanismos que permiten que el Proyecto se adecue a los contextos nacionales y locales y que sea flexible en la interpretación de las acciones a emprender en cuanto a su aspecto sociocultural. Aspectos de género: PREDECAN no tiene no tiene previsto acciones concretas en torno al enfoque de género. Sin embargo, está comprobado que en caso de desastres, los más afectados son mujeres, ancianos y niños así que teniendo el Proyecto éxito en la prevención se espera que los grupos más vulnerables de la sociedad se vean beneficiados del Proyecto. El fortalecimiento a nivel local tiene como contenido entre otros acciones en apoyo a la planificación participativa. El Proyecto promueve para estas acciones la participación igualitaria entre hombres y mujeres. De esta manera, la planificación sirve a ambos sexos. En las diferentes acciones de fortalecimiento institucional y de capacitación, el Proyecto promueve la participación de mujeres y hombres, si es posible, por partes iguales. Finalmente, en cuanto al empleo de expertos Regionales e Internacionales, se busca en lo posible un equilibrio entre hombres y mujeres; especialmente si se trata de acciones de capacitación y de facilitación de procesos. En general, el Proyecto se ve restringido en cuanto a una política expresa de género ya que la ejecución de las acciones está en manos de las diferentes instancias nacionales de cada país. En la mayoría de los casos, al Proyecto le quedará solamente promover la equidad de género. 7.5. Capacidad institucional y de gestión (pública y privada)

Crear y/o fortalecer la capacidad institucional es la principal tarea del Proyecto. La posibilidad de cumplir con ello depende de una serie de factores, que fueron mencionados en el capítulo V. donde también se estimó el riesgo que el Proyecto no pueda cumplir con sus objetivos.

Al inicio de PREDECAN el cumplimiento de las instituciones con su responsabilidad hacia el objetivo y los resultados ha sido lento con relación al cumplimiento del compromiso de la contraparte, tanto en efectivo como también en los compromisos institucionales de definición del Coordinador Nacional.



El problema específico de PREDECAN es justamente que el proyecto en su conjunto se puede resumir como “fortalecimiento” institucional así que no se puede suponer como existente algo que a través del Proyecto y otras iniciativas recién se va a crear.

PREDECAN se concentrará en el fortalecimiento de la efectividad de las instituciones nacionales, locales y Regional Andino. Se busca establecer un sistema intercalado donde cada nivel y cada institución tiene las tareas y competencias propias de su carácter institucional y de su nivel jerárquico en el sistema nacional.

La cooperación internacional juega un papel importante en la temática de la prevención de desastres. Adicionalmente, hay que resaltar que existen esfuerzos de coordinación entre los diferentes agentes internacionales de cooperación que en algunos países ya tienen una estructura algo formal (p.ej. Ecuador) mientras en otros son más informales. No obstante, la cooperación internacional generalmente tiene una visión coherente y coordinada acerca de la gestión de riesgo. Esta circunstancia apoya los esfuerzos hacia una armonización de los diferentes sistemas de cada país andino.

Con relación al sector privado, las universidades e institutos de investigación pueden jugar un papel muy importante en el proceso de fortalecer la institucionalidad en los diferentes países. Durante la ejecución del PREDECAN se trabajará estrechamente con estas entidades en una serie de actividades distintas: Establecimiento de sistemas de información que nutren sistemas nacionales y un sistema Regional, capacitación e investigación. Se espera que a través de las actividades y los esfuerzos de coordinar las actividades de estas instituciones por parte del PREDECAN se logre potenciar el impacto también en la institucionalidad de las instituciones oficiales.

Finalmente, el Proyecto contará con un Comité de Coordinación que le de seguimiento y le aconseje durante la ejecución. El Comité en sí será un fortalecimiento de institucionalidad de los países miembros de la CAN en el tema de gestión de riesgo.

Es difícil hacer un balance de inversión – beneficios en un proyecto de la naturaleza del PREDECAN. Sin embargo, la inversión prevista aunque representa uno de los proyectos de cooperación más grandes de la CE en la región (en total 12.400.000 €) es poca en comparación con el posible daño que causa un desastre de gran envergadura, tanto en términos económicos como también en vidas humanas, problemas sociales e inclusive daños a la naturaleza. Un sistema de planificación para el desarrollo que haya introducido la variable riesgo en todos los aspectos y sectores de la planificación (agricultura, transporte, construcción etc.) puede ahorrar recursos muy superiores a los previstos en la ejecución del Proyecto. Sólo durante la ejecución cuando se superen los riesgos planteados anteriormente y se vislumbre de forma más clara el éxito del PREDECAN, se podrán hacer afirmaciones más acertadas acerca de costos/beneficio.

7.6. Análisis de sostenibilidad

Las actividades a realizar en el marco de PREDECAN aumentan las capacidades de los organismos ya existentes en los diferentes países. Como su contenido gira básicamente alrededor



del fortalecimiento institucional en sus diferentes aspectos (capacitación, equipos electrónicos, sistema de información) los resultados esperados del Proyecto son estructurados de una manera que los sistemas nacionales y el sistema Regional a crear serán sostenibles en el tiempo y en el contenido.

Además, por ser PREDECAN un proyecto ejecutado mayormente a través de las instancias nacionales no es muy factible que se ejecuten actividades que no sean plenamente planificadas y consensuadas con estas instancias. Se supone que los sistemas nacionales, igual al Proyecto, buscan la sostenibilidad en su ámbito de acción.

Otro aspecto a considerar es que las acciones que se emprenden con cargo a los fondos Regionales Andinos y Europeos, serán ejecutadas no solamente con el consenso de las respectivas instancias nacionales, sino también Regionales. En primer lugar son el Comité Coordinador, el CAPRADE y los Comités Técnicos Científicos los que coordinan y facilitan las acciones del Proyecto tanto a nivel de los países como de la Subregión Andina. De esta manera, existe una vigilancia mutua que dará cierta garantía que no se lleve a cabo acciones que no surtan efectos positivos.

Lo dicho está sujeto a varios riesgos y depende de que se cumplan las diferentes hipótesis, todo lo cual fue expuesto en el capítulo 5.

En resumen: si se logra los resultados y el objetivo del Proyecto, la sostenibilidad es intrínseca. El problema está en que existe cierto riesgo de no lograrlos.

VIII SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

8.1. Indicadores de seguimiento Para cada actividad a realizar en el Marco Lógico se pueden observar los Indicadores Objetivamente verificables (IOV) que permitan evaluar los resultados alcanzados. Además del cronograma de actividad ligado a cada POA permite seguir el avance del Proyecto y tomar las debidas providencias en caso de retraso en la realización de los POA. En una misión de corta duración en abril/mayo 2005 y una segunda etapa de prueba del sistema en agosto/septiembre, se establecerá un sistema de seguimiento y monitoreo del Proyecto que le permitirá a la dirección el seguimiento y control de la ejecución. 8.2. Revisiones/ evaluaciones

En los informes trimestrales de la EGP se informará a la SG-CAN y la CE la situación del avance del proyecto. En caso de necesidad de modificar la programación de las actividades se utilizará la preparación de los POA para corregir o ajustar el cronograma de actividades.



Los informes trimestrales presentarán la evaluación de las actividades realizadas durante el período y propondrán si es necesario tomar acciones correctivas.

IX ANEXOS Anexo 1 Marco lógico Anexo 2 Fichas de Acción Anexo 3 Cronograma Anexo 4 Reglamento Interno

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APOYO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES EN LA … · Plan Operativo General Versión Julio 7 2005 Página 3 de 68 INDICE DE ... de riesgos y desastres ... y Atención de Desastres - Colombia