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07/ 08/ 2004

Citar Lexis Nº 0003/001520

Género:

Doctrina

Título:

Algunos apuntes sobre la ley de administración financiera y de los sistemas de control del Sector Público Nacional (ley 24156).

Autor:

Romero Villanueva, Horacio J.

Fuente:

JA 1996-I-897

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - 06) Asesoramiento, fiscalización y control - a) Generalidades

SUMARIO: I. Introducción.- II. Principios generales de los sistemas.- III. Del sistema presupuestario.- IV. Del sistema de crédito público.- V. Del sistema de tesorería.- VI. Sistema de contabilidad gubernamental.- VII. Del sistema de control: a) Del control interno: Sindicatura general de la Nación; b) Del control externo: la Auditoría general de la Nación.- VIII. Epílogo

I. INTRODUCCIÓN

En el siglo XVIII Montesquieu observó que "...las rentas del Estado están constituidas por la porción que cada ciudadano cede de sus bienes, para tener el resto seguro y para poder disfrutar de ello en paz... Nada necesita de tanta sabiduría y de tanta prudencia como el regular la porción que se quita y de la que se deja a los súbditos" (1) y en concordancia con ello, Juan Bautista Alberdi expresó que "...el poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro Público, es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del Tesoro puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad y hollada la seguridad personal; en la elección y cantidad de los gastos pueden ser dilapidada la riqueza pública..." (2); por lo tanto en una primera aproximación al tema convocante, debemos decir sin temor a equivocarnos que es una constante histórica desde la organización del Estado, el control del erario público, como ese elemento configurativo de la riqueza común que permite la materialización de la actividad de la Administración y la ejecución del programa político de gobierno.

La ley 24156 , sancionada el 30/9/92 y promulgada el 26 de octubre del mismo año, denominada "Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional", derogó parcialmente la Ley de Contabilidad (decreto ley 23354/56 ratificada por la ley 14467 ), disolviendo la Sindicatura General de Empresas Públicas y el Tribunal de Cuentas de la Nación (decreto 2660/92 ), siendo una función de este último el ejercicio de la facultad de control y jurisdiccional, entre las que se contaba la de determinar eventualmente las responsabilidades administrativo-patrimoniales del obrar de los agentes de la Administración Nacional.

Aplicándose -por primera vez- para el "primer ejercicio financiero que se iniciase con posterioridad a la misma", su implementación se difirió para el ejercicio 1993. Sin embargo, habida cuenta de la transición de un sistema a otro (Ley de Contabilidad Pública a la Ley de Administración Financiera) recién comenzó a funcionar en plenitud para 1994.

Esta normativa fija los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el sistema presupuestario, cuyo objetivo básico es estatuir un sistema de control interno y externo del sector público de la Administración Nacional, no sólo económico-contable, sino a la vez, administrativo y legal de su obrar. Teniendo por objetivo esencial la estructura innovativa en cuestión la búsqueda de prioridades esenciales tales como regular, unificar y adoptar un sistema uniforme, interconectado y dinámico de órganos supervisadores, a los efectos de evitar superposiciones e interferencia de controles, que muchas veces son más paralizantes, por la propia burocracia que generan, y conducentes a impedir la ejecutibilidad de las decisiones del sector que estructuran "la administración activa".

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Como bien señala Marienhoff "...si bien en principio al derecho no le interesa cómo actúa el individuo particular, el administrado, en cumplimiento de sus propios fines, no ocurre lo mismo tratándose de cómo actúa la Administración, lato sensu Estado, en el desenvolvimiento de sus actividades, pues la actividad administrativa, y la estatal en general, deben cumplirse y desarrollarse en forma que satisfaga las necesidades e intereses públicos, por ser éste el fin de la actividad del Estado" (3); en consecuencia es una pretensión del legislador, revestir de la máxima garantía de control y constatación al obrar financiero de la organización estatal.

Ello merece algunas aclaraciones para ubicarnos en el plano orientativo ¿en qué consiste esta peculiar actividad administrativa de control?, que es siempre jurídica; dicho de otro modo, comporta el derecho de la Administración de actuar sobre sí misma a fin de verificar el cumplimiento formal y material de los objetivos y políticas prefijadas a cada órgano, dentro de las tareas que le son asignadas por las normas y vigilando el respeto del orden jurídico vigente (4). Pero por supuesto no debemos considerar solamente el ejercicio de la actividad de control como un derecho potestativo de la Administración, sino como un deber propio derivado de la obligatoriedad del principio de legalidad que deviene en el presupuesto de la responsabilidad estatal y en la obligatoriedad de rendición de cuentas y balances de gestión que tiene la Administración con el ciudadano y la comunidad, y ello, por cuanto sean cuales fueren las funciones y competencias asignadas al Estado, el control público es un principio esencial de la estructura misma del poder estatal, pues no puede haber poder sin control, siendo éste una cualidad intrínseca del sistema republicano de gobierno (5).

Como inferencia lógica podemos definir básicamente, que el control es un instrumento técnico para comprobar, fiscalizar y cerciorar el cumplimiento de los fines asignados (objetivos) y los medios de realización (procedimientos y medios) utilizados, verificando el momento u oportunidad de la decisión en relación a la legitimidad que la misma posee y chequeando su relación a la finalidad que persigue.

Es por ello que la Administración despliega necesariamente un relevamiento activo y permanente de su obrar con el objeto de vigilar la utilización correcta de su patrimonio y recursos, que no son otra cosa que el patrimonio común de la Nación, destinado al cumplimiento de los cometidos superiores y esencial por los cuales la organización sustenta y justifica su existencia.

Por otro lado, debe considerarse el control administrativo como parte esencial e inescindible del sistema del sector público, surgido de los intereses generales de la comunidad, en lo tocante a las cuestiones del control de gestión y de la legalidad en la Administración Pública debe estudiarse desde una dimensión activa, y partiendo el estudio

del desempeño de la competencia en función a los objetivos prefijados y teniendo en cuenta la maximización de los resultados de gestión y minimizando las erogaciones para lograrlos. Y en este sentido, las funciones típicas de los organismos de control implican la consideración de las actividades que ejecutan los tres poderes del Estado; desde su estructura funcional, al igual que el del resto de las instituciones de derecho público basan su funcionamiento en los niveles de conducción o dirección de asesoría, de apoyo y de operaciones, supervisando la preparación, ejecución y consecuencia, de la decisión administrativa traducida en los actos que insume el ejercicio legítimo de sus atribuciones legales. Por lo tanto, los sujetos sometidos al control por esta normativa es la Administración Pública en sentido amplio y no restrictivo, y ello es así por cuanto siguiendo a García Enterría y Fernández -hablar del término Administración Pública, implica una sinonimia al empleo de la expresión al nivel en que se mueve la Administración del Estado, que es la Administración del Estado por excelencia, pero este concepto conlleva a un reduccionismo, por cuanto existe una pluralidad de Administraciones Públicas, todas ellas titulares de relaciones jurídicas- administrativas (6).

En este alcance, se puede apreciar cómo la ley 24156 en su art. 9 diferencia "entidad" como toda organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio; y por "jurisdicción" a cada una de las siguientes unidades institucionales: a) Poder Legislativo; b) Poder Judicial; c) Presidencia de la Nación, los Ministerios y Secretarías del PEN.

Pero el término control presupuestario, que es el eje centralizado de los servicios que desarrollan las distintas administraciones, es un tanto desorientativo, ya que los presupuestos son tanto un medio de planificación y coordinación, como de control, y por eso, se impone un somero raconto de sus posibles alcances.

El control presupuestario puede ser clarificado en cuanto a la ubicación del organismo que lo ejerce: a) en control interno, cuando la propia Administración Pública investiga, comprueba y, en su caso, sanciona la legalidad y eficiencia de la actuación de sus órganos; b) en control externo, cuando el examen, juicio y, en su caso, exigencia de responsabilidades corresponde a órganos ajenos a la Administración Pública (7).

Por su objeto en: a) control financiero, debiendo interpretarse como la actividad de seguimiento de la ejecución de fondos presupuestarios; b) el control patrimonial que se refiere a la evolución del pasivo y activo que compone el patrimonio estatal.

Por la época o momento que se ejercen se categoriza en: a) control preventivo que son los que revisan el acto antes de su emisión y/o a ejecución, puede consistir en la aprobación previa, visto bueno o autorización; b) control simultáneo es el que supervisa el acto durante

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su ejecución y c) control posterior, generalmente a cargo de órganos especializados en auditar la regularidad y legalidad de los elementos constitutivos de la decisión.

Por alcance se clasifica: control de legalidad, control de mérito y gestión. 1) El control de legalidad implica la fiscalización de que los actos fueron realizados con las atribuciones, objetivos y procedimientos preestablecidos por la norma jurídica. 2) Y el control de mérito y gestión implica la apreciación valorativa de la política instrumentada o la conveniencia del acto en relación al momento de la decisión y su implementación.

Por cuanto al procedimiento, puede ser: 1) Control administrativo es el que implica el propio control que ejerce la Administración sobre sí misma en ejercicio de la función administrativa (autotutela de oficio) o a instancia de parte cuando se afecta un status jurídico del particular que implica la noción de vías defensivas (recursos, reclamaciones, denuncias) que tiene el fin de ajustar jurídicamente los actos administrativos emanados de los órganos; 2) El control legislativo es la verificación política por medio del juicio político (art. 53 CN.) por el carácter democrático de nuestro sistema político es participativo (art. 38 CN.), jugando un rol fundamental las minorías políticas (vgr. en el art. 85 CN. se fija que el presidente de la Auditoría Gral. de la Nación designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso) (8); 3) El control judicial dentro del esquema de división de funciones en que se asienta el estado de derecho, implica el sometimiento de la Administración a las normas jurídicas; esto conlleva la necesaria verificación judicial de la congruencia de su actuar, de modo tal que es una conquista del estado de derecho llevar al ajusticiamiento los actos emanados del poder administrador a los estrados judiciales. Vale la aclaración de que toda actividad que emana de ella debe realizarse dentro del ámbito jurídico vigente, y aun en caso de actividad catalogada como discrecional, la misma no puede ser arbitraria. Fundamento éste que autoriza la revisión judicial aun de la parte discrecional del acto administrativo, si bien dicho control comprende sólo la legitimidad del mismo en sus límites elásticos de razonabilidad, desviación de poder, buena fe, principios generales del derecho y equidad; y en esta inteligencia la Corte Sup. ha expresado que el control judicial de esta actividad "...encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad -imperativo para los órganos judiciales en sistemas justicialistas como el argentino, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto" (conf. Corte Sup., 23/6/92, LL 1992-E-101).

II. PRINCIPIOS GENERALES DE LOS SISTEMAS

La administración financiera y los sistemas de control comprenden el conjunto de sistemas,

órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado (9). Teniendo por objetivos básicos prioritarios -entre otros- garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos, sistematizar las operaciones de programación y evaluación de los recursos del sector público nacional; desarrollar sistemas que proporcionen información sobre el comportamiento financiero del sector público nacional y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de las áreas administrativas. De modo tal que el sistema, como veremos, se desarrolla en la centralización normativa por parte de los órganos superiores encargados de su manejo, pero caracterizándose en la desconcentración de las unidades de control y ejecución del sistema, ejerciendo los órganos superiores de dirección de los sub-sistemas, la función normativa de coordinación.

Para ejemplificarlo, es preferible graficarlo a efecto de visualizar su estructura -la administración financiera estatal- integrada por los siguientes sistemas que deben estar integrados e interrelacionados entre sí según el siguiente gráfico:

Cada uno de los sistemas está a cargo de un órgano rector, que depende directamente del órgano coordinador, quien tiene a su cargo la supervisación de resultados y la actividad directiva del sistema, integrando la actividad de los cuatro pilares del organigrama. Dicha función de coordinación de los sistemas está a cargo actualmente de la Secretaría de Hacienda (10).

III. DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO

En la Secc. 2ª del Tít. II se delimita el alcance de la oficina nacional de presupuesto como órgano rector del sistema presupuestario nacional, atribuyéndole, entre otras, las siguientes competencias: a) participar en la formulación de los actos presupuestarios de la política financiera que elabore el órgano coordinador del sistema; b) formular y proponer al órgano integrador del sistema los lineamientos para la elaboración del presupuesto; c) dictar las normas técnicas para la formulación, programación y evaluación de los presupuestos de la Administración Nacional y de las empresas y sociedades del Estado; d) preparar el proyecto de presupuesto general y fundamentar su contenido; e) aprobar, juntamente con la Tesorería Gral., la programación de ejecución; f) tiene facultades normativas técnicas con todas las unidades administrativas que cumplen funciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector público nacional; g) evaluación periódica de la ejecución presupuestaria, realizar un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretando las variaciones operadas con respecto al presupuesto programado, debiendo determinar las causas y elevar

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informes de recomendación a las autoridades y responsables de los organismos afectados (11).

E inmediatamente en el Cap. III, Secc. 1ª se refiere a la estructura de la Ley de Presupuesto General, el art. 19 divide en 3 títulos a saber:

- Tít. I: Disposiciones Generales

- Tít. II: Presupuesto de recursos y gastos de la Administración Central.

- Tít. III: Presupuesto de recursos y gastos de los organismos descentralizados.

Dentro de las funciones asignadas al órgano rector del sistema nacional de presupuesto (Oficina Nac. de Presupuesto) se establece que, sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, este organismo competente confeccionará el proyecto de ley que debe contener: a) Presupuesto de recursos de la Administración Central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados en rubros; b) Presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado, los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios; c) Resultados de las cuentas corrientes y de capital para la Administración Central, para cada organismo descentralizado y para el total de la Administración Nacional.

Esta normativa engloba al presupuesto, que es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un futuro determinado, que generalmente es de un año (12), y por lo tanto, constituye un plan de gobierno que expresa las prioridades de un programa político en marcha que requieren necesariamente una verificación del seguimiento en las erogaciones y en la obtención de los recursos, por medio de mecanismos económicos, eficientes y eficaces que constituyen los sistemas de control de la administración financiera y control del sector público nacional.

Desde la perspectiva del derecho administrativo, el presupuesto representa una norma habilitante de competencia administrativa, por medio del cual el órgano actúa en la vida económica, autorizándoselo al ejercicio de derechos u obligaciones derivados de su competencia (13) durante un período anual (período administrativo-financiero); y desde la

perspectiva económica, el presupuesto muestra los gastos e ingresos planeados en un año dado que generarían el gasto público y los programas de impuestos (14).

Como caracteres tipificantes del presupuesto tenemos que son: la unidad, la universalidad, la especialidad y la anualidad (conforme se deduce del art. 75 inc. 8 CN.) y teniendo por objetivo prioritario, desde su perspectiva planificadora de la economía, su distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; siendo equitativo, solidario y dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2 párr. 3 CN.).

De tal manera se cumple con las características informantes del presupuesto: 1) constituir un acto de previsión, dado que se trata de una estimación de lo que han de ser los gastos e ingresos proyectados; 2) supone una idea de equilibrio entre gastos e ingresos, dado que el presupuesto está siempre formalmente equilibrado, en el sentido de que los ingresos deben necesariamente cubrir los gastos de un ejercicio; 3) adopta una forma determinada técnica, pues se expresa en un lenguaje contable; 4) es regular en su confección (principio de periodicidad); 5) Es un plan financiero, toda vez que obliga al Sector Público Nacional no sólo desde el punto de vista político sino también desde el jurídico (15).

La ley 24156 en su art. 29 define los elementos constitutivos del presupuesto tales como son las nociones básicas y esenciales del recurso y gasto, definiendo a la primera como "... todo lo que se pretende recaudar durante el período..." excluyendo de este concepto los montos que correspondan de la coparticipación nacional y conceptualizando el gasto del "ejercicio" como todos aquellos que se devenguen en el período, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo de la tesorería, y desde el punto de vista administrativo, toda erogación estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas tradicionales (justicia, educación, etc.) y modernas (actividad de fomento, etc.) que permiten la concreción material del poder administrador, traducido en la función desplegada por el órgano.

El principio de anualidad es receptado en el art. 12 ley 24156 cuando se refiere al ejercicio, que descansa sobre el concepto del año financiero, entendiendo por tal al período administrativo financiero que comprende la actividad administrativa contable desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre (arts. 41 y 42) donde se cierran las cuentas, imposibilitando asumir compromisos de no devengar gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha.

Dentro de la nueva norma queda expresamente consagrado el principio de la universalidad,

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cuando en el art. 12 se estipula que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos, íntegros, sin compensaciones entre sí; debiendo mostrar el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generan las acciones previstas.

Considerase como elementos esenciales y básicos para iniciar su formulación, el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado (16), son los pilares para analizar el proyecto de la ley, por parte del Poder Legislativo quien estudia su viabilidad a través de la comisión presupuestaria; siendo obligatorio por parte del PE. el presentar el presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación antes del 15 de septiembre del año anterior a aquél para el cual regirá o, en su defecto, si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que tuvo vigencia el año anterior, con el consiguiente ajuste que deberá introducir el PEN. en los presupuestos de la Administración Nacional y de los organismos descentralizados (17).

Es la Cámara de Diputados, por su carácter representativo, quien tiene prioridad en el estudio y aprobación; deviniendo ello de la propia Constitución en su art. 52 (reforma de 1994), atento a la exclusividad que tiene esta Cámara en la iniciativa sobre leyes en materia de contribuciones y reclutamiento de tropas, al tener la prerrogativa implícita de su estudio por el poder de fijar uno de los elementos constitutivos tal cual son las contribuciones fiscales, ya que ellos representan cuantitativamente la mayor fuente de ingresos del erario público (18).

Se sustituye la idea de la doctrina presupuestaria de una visión centrada en el principio de la "aprobación previa del gasto público por parte del Congreso" pasándose a una tesis más administrativa, en la cual es el PE., una vez promulgada la Ley de Presupuesto correspondiente, quien decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. Dicha distribución consiste en la presentación desagregada hasta el último nivel de los clasificadores y programas utilizados, de los créditos y las realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto General. El dictado de este instrumento normativo implicaría el ejercicio de una nueva atribución, por parte del PE., para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para el financiamiento (19).

Esta facultad implica la aplicación de un criterio nuevo en la materia, ya que tradicionalmente se aplicó el principio de especialidad de gastos, que implica que la autorización parlamentaria de gastos no se da en forma global, sino que se concede en forma detallada por cada crédito (20) y ello es porque siempre que el Poder Legislador

aprobaba el presupuesto se lo consideraba como una "autorización para gastar" al PE., condicionada por lineamientos generales sobre el destino y monto de los gastos. A partir de ahora el PE., una vez obtenido el consenso del gasto público en términos globales, está habilitado por el art. 30 a decretar la distribución administrativa, siendo él, en definitiva, quien determine la política presupuestaria y no solamente el ejecutor de la política aprobada por la voluntad general.

El art. 29 de la ley determina que los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso Nacional, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar, fijando un límite objetivo y cierto de antemano para las erogaciones; pero, a pesar de ello, el art. 39 de la misma norma dispone, contradiciendo este principio, que el PEN. podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de Presupuesto General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemia, inundaciones, terremotos u otros casos de fuerza mayor. Amén de comunicar al Congreso en el mismo acto que las disponga, debe el PEN. acompañar los elementos de juicio que permiten apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con los saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables.

Entonces se da -en este supuesto- el concepto de la comunicación al órgano legislativo, teniendo como limitación la inmediatez de la emergencia y la urgencia de la catástrofe, aunque en la técnica legislativa es dable observar cierta deficiencia en su redacción, pues es evidente que si el legislador quiso ejemplificar las calamidades de la naturaleza que impliquen una erogación extraordinaria, bastaba con señalar la noción de "fuerza mayor", interpretándose como tal todo ese evento o hecho impredecible e inevitable, ajeno a la planificación presupuestaria, que en consecuencia no contaba con créditos presupuestarios de gastos.

IV. DEL SISTEMA DEL CRÉDITO PÚBLICO

El Tít. III de la ley se refiere al sistema de crédito público, definiendo por tal a la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo sus intereses respectivos y se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos (21).

La propia normativa -en cuestión- clasifica los tipos de deuda pública, que es el endeudamiento que resulta de las operaciones de público, en interna o externa, directa o

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indirecta, a saber: a) Deuda interna: considerándose por tal a la contraída con personas físicas o jurídicas, residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio; b) Deuda externa: es aquélla contraída con otro Estado u organismo internacional o cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República y cuyo pago puede ser exigible fuera del territorio, que previo a su contratación o emisión requiere dictamen del BCRA. sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos (ver art. 61); c) Deuda directa: es aquella en que la Administración asume por sí misma la calidad de deudor principal; d) Deuda indirecta: es la constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, distinta de la persona de la Administración, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.

Paradojalmente a este medio de financiamiento que había sido un mecanismo para solventar el déficit estructural estatal, se lo reformula, recubriéndose al mismo de exigencias jurídicas. Y, en consecuencia, las estructuras administrativas que pretendan recurrir a este mecanismo para solventarse, requieren antes de iniciar trámites tendientes a realizar operaciones de crédito público, contar previamente con la autorización del órgano coordinador del sistema (Secretaría de Hacienda), y se limita prohibitivamente la formalización de operaciones de endeudamiento sin habilitación en la Ley de Presupuesto. Y en el supuesto de que no contaran con la autorización en el presupuesto general del año vigente, se requiere de una ley que lo autorice expresamente (22).

Sumándose a ello, para tales supuestos, la exigencia de que previamente a la constitución de deuda pública externa y antes de formalizarse el acto de instrumentación del crédito, se debe contar con dictamen del Banco Central a los efectos de informar sobre el impacto en la balanza de pagos, cualquiera sea el ente emisor o contratante del sector público, so pena de que cualquiera de las operaciones crediticias realizadas en contravención a la normativa impuesta por esta ley sean nulas y sin efectos, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.

Desde esta óptica, parece criticable la prerrogativa excepcionante del cumplimiento de los requisitos precitados al PE. para la formalización de operaciones de crédito público con los organismos financieros internacionales de los que la Nación sea parte (23), soslayando el art. 60 in fine una facultad exclusiva del Congreso contenida en el art. 75 inc. 7 CN., porque como bien decía Bielsa "El contralor del presupuesto debe terminar en el Congreso. Se comprende que el Poder que fija los gastos y recursos deba por eso conocer la regularidad en la observancia de sus propias decisiones, es decir, verificar cómo el Poder administrador ha realizado la gestión legalmente autorizada" (24), y ello no debe regularizar una vieja práctica de contraer empréstitos externos, sin autorización del órgano parlamentario como ocurre en nuestro país.

V. DEL SISTEMA DE TESORERÍA

Este sistema está basado por el conjunto de órganos, normas y procedimiento que intervienen en la recaudación de los ingresos y pagos, que configura el flujo de fondos del sector público nacional, así como en la custodia de las disponibilidades que se generen.

Siendo el órgano rector del sistema la Tesorería General que coordina el funcionamiento de todas las unidades o servicios de tesorería que operen en el sector público nacional; estando a cargo de un tesorero y sub-tesorero generales designados por el PEN., teniendo como requisitos para acceder a dichos cargos, la experiencia no menor de cinco años en el área financiera o de control, debiendo además contar con título universitario con ramas afines de las ciencias económicas (25).

La competencia del órgano está comprendida en el art. 74 de la ley y entre otras atribuciones posee las de: a) participar en los aspectos monetarios de la política financiera que elabore el órgano coordinador; b) centralizar la recaudación de recursos de la Administración Central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales; c) administrar el sistema de caja única o de fondo unificado de la Administración Nacional; d) emitir letras del Tesoro; e) ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen en el ámbito del sector público nacional.

El art. 80 estipula un sistema de caja única o de fondo unificado que permite disponer de la existencia de caja de todas las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional, manteniendo en vigencia el Sistema de Fondo Unificado establecido por el decreto 8586/47 y sus modificatorias (26).

VI. SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

El sistema de contabilidad gubernamental está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos utilizados para recopilar, evaluar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades públicas, estando organizado institucionalmente de la siguiente forma: a) unidades de registro primario de la Administración, que operan como centros periféricos del sistema; b) centro de contabilidad de los organismos descentralizados; c) Contaduría Gral. de la Nación (27). Este sistema será único y uniforme para todos los organismos del sector público, permitiendo la integración de las informaciones presupuestarias, informando con la documentación contable-patrimonial, a fin de determinar los costos de las operaciones

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públicas.

Tiene a su cargo: la registración sistemática de las transacciones, el procesamiento de la información financiera para la toma de decisiones, la presentación de la información contable y la consolidación; la información necesaria para generar los estados de ejecución presupuestaria y el esquema de Ahorro, Inversión y Financiamiento de la Administración Nacional.

El órgano rector del sistema se denomina Contaduría Gral. de la Nación, estando a cargo de un contador general y asistido por un subcontador general, siendo ambos designados por el PEN. y debiendo contar como requisitos habilitantes de idoneidad con el título universitario de contador público y una experiencia anterior en materia financiero-contable en el sector público, no inferior a cinco (5) años.

El cúmulo de atribuciones habilitantes se encuentra contenido en el art. 91 de la ley; siendo de mencionar a título ejemplificativo: a) dictar las normas de contabilidad gubernamental, b) asesorar y asistir técnicamente; b) llevar la contabilidad general de la Administración Central; d) administrar un sistema de información financiera que permanentemente permita conocer la gestión presupuestaria, de caja y patrimonial, así como los resultados operativos, económicos y financieros de la Administración; e) preparar anualmente la cuenta de inversión contemplada en el art. 75 inc. 8 CN. (28).

VII. DEL SISTEMA DE CONTROL

El art. 7 ley 14156 establece que la Sindicatura Gral. de la Nación y la Auditoría General de la Nación constituyen los órganos de control interno y externo de la Administración.

A efectos de una mayor ilustración hemos decidido graficar las estructuras de ambas para una mejor exposición posterior:

Ver JA 1996-I-907.

a) Del Control Interno: Sindicatura Gral. de la Nación

La Sindicatura Gral. de la Nación (S.G.N.), se constituye como el organismo de control interno del PEN., con la calidad de entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nación, a cuyo cargo se encuentra el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN. y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependen del mismo, para lo cual, debe dictar y aplicar las normas de control interno (en coordinación con la A.G.N.); emitir y supervisar la aplicación de las normas de auditoría internas; vigilar el cumplimiento de las normas contables, dictadas por la Contaduría Gral. de la Nación; supervisar el funcionamiento del control interno y establecer requisitos de calidad en el personal destinado al control interno (29).

Puede definirse el control interno como el conjunto de elementos, normas y procedimientos destinados a lograr, a través de una efectiva planificación, ejecución y control, el ejercicio eficiente de la gestión para el logro de los fines de la organización (30).

Se caracteriza como un servicio hacia la organización de la Administración, que consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas que ejecuta analógicamente abriéndose como un árbol hacia todas las jurisdicciones y entidades de la Administración que dependen del PEN. (31). La S.G.N. es el órgano rector del sistema de control interno, con potestades normativas, coordinadoras y de supervisión del mismo (32). Está a cargo de un síndico general de Estado (art. 108 ley 24156) que es asistido por tres (3) síndicos generales adjuntos, con rango de subsecretarios de Estado (decreto 1413/94 del 22/8/94), siendo requisitos comunes para ser designado en la función: poseer título universitario en ciencias económicas y una experiencia en administración financiera y auditoría no inferior a los ocho (8) años.

El art. 104 de la ley asigna a la S.G.N., dotándola de las siguientes competencias, entre otras, a saber: a) dictar y aplicar normas de control interno, las que deberá coordinar con la A.G.N.; b) emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las normas de auditoría interna; c) llevar adelante o coordinar ejecución por parte de estudios profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras, de legalidad y gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones; d) vigilar el cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría Gral. de la Nación; e) supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, facilitando el desarrollo de la Auditoría Gral. de la Nación; f) establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de auditoría interna; g) aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna, orientar y supervisar su ejecución y resultados; h) comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las U.A.I.: l) atender los pedidos de asesoría que le formule el PEN. y las

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autoridades de sus jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría; j) formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y los criterios de economía, eficiencia y eficacia; k) poner en conocimiento del presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público; l) mantener un registro central de auditores y consultores a efectos de la utilización de sus servicios y m) ejercer las funciones del art. 20 ley 23696 en materia de privatizaciones (33).

Siendo obligatorio para el órgano rector que el modelo de control aplicado y coordinado debe ser integrado e integral, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, procurando la evaluación de proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia (34).

La auditoría interna es el servicio que presta a las unidades controlantes de los órganos a toda organización, consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades. La autoridad superior de cada jurisdicción y entidad será responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno que comprenda los instrumentos previos y posteriores incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna (35).

Este sistema de control interno se completa con la U.A.I. -Unidades de Auditoría Interna- creadas en la órbita de cada jurisdicción y demás entidades dependientes del PEN., teniendo por función todos los exámenes integrales e integrados de la actividad, procesos y resultados de la jurisdicción o entidad a la cual pertenezcan, en todos sus aspectos: presupuestario, económico, financiero, patrimonial y de gestión.

La U.A.I. depende jerárquicamente de la autoridad superior del órgano o dependencia donde despliega su cometido (36), y es una estructura al servicio de la organización, mientras que las relaciones entre esta y la S.G.N. son de tipo funcional, con la última deberá actuar coordinadamente. Para ello, la U.A.I. encara su trabajo de acuerdo con el modelo de control a que se refiere la ley, integral e integrado (37). Por lo tanto, abarcará no solo la tradicional auditoría contable o financiera (con énfasis en la verificación del cumplimiento de normas legales y de control interno contable); sino que también lleva a cabo la llamada auditoría operacional (con énfasis en la determinación de la solidez del control sobre las operaciones) encaminada a evaluar la eficacia, eficiencia y economía de la gestión, es decir, lo que hace al objetivo institucional.

Asimismo, la U.A.I. debe asesorar a la autoridad superior en la determinación de las normas y procedimientos inherentes al sistema de control interno y evaluar el cumplimiento posterior de dicha normativa por parte de las jurisdicciones o entidades.

En este sentido -García y Otheguy- manifiestan que no es posible apreciar aisladamente la inspección o supervisión de legitimidad, de gestión e interna. El control de gestión y el control interno dispuesto en la ley 24156 lleva a un más amplio control de legitimidad y éste lleva a un mejor control de gestión y control interno (38).

Es por ello que la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del PEN. es responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno; que abarca los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización, en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna (art. 101 de la ley); deviniendo clave del éxito para el diseño y mantenimiento del control interno, la coparticipación del superior, dado que nadie mejor que él que conoce dónde están los puntos claves de la organización y dónde deben estar los controles, para lo cual deberá tener en cuenta al desarrollar la estructura de control los siguientes puntos: 1) el énfasis relativo que desee otorgar a los diferentes aspectos de las operaciones; 2) dónde se efectuará mejor el trabajo de control dentro de la organización; 3) rapidez y sencillez de los controles; 4) efectos de la estructura de control y 5) producción de información veraz orientada a la planificación (39). Los auditores internos titulares serán nombrados, en el caso de las jurisdicciones, por resolución ministerial y, en el caso de las entidades, por disposición de la máxima autoridad ejecutiva de la misma, siendo una responsabilidad de la autoridad superior de cada jurisdicción y entidad dependiente del PEN. que las Unidades de Auditoría Interna y sus integrantes se ajusten a sus actividades específicas en forma exclusiva (40).

La S.G.N. se halla dotada de facultades para exigir la colaboración en el ejercicio de sus competencias de vigilancia y cumplimiento de cometidos, habilitándola a requerir de la Contaduría Gral. de la Nación y de los organismos comprendidos en el ámbito de su competencia, la información que le sea necesaria, para el cumplimiento de sus funciones; para ello, todas las autoridades y/o agentes del sector público tienen la imposición legal de colaboración con el organismo, bajo apercibimiento de considerar la conducta adversa como falta grave.

Por otra parte, la S.G.N. dictó la res. 67/94 de fecha 23/5/94 mediante la cual, también, establece los criterios y procedimientos que esas mismas jurisdicciones deben adoptar en caso de verificarse actos ilegítimos de los que puedan resultar daños patrimoniales para el Estado Nacional. En tal sentido el art. 1 del aludido reglamento define "acto ilegítimo" como aquél que resulte violatorio de facultades regladas o de los límites jurídicos de las

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facultades discrecionales, del que pudiera resultar un daño económico para el Estado; debe ser comunicado a la autoridad superior de la jurisdicción o entidad en un plazo que no exceda las cuarenta y ocho horas, siendo la autoridad superior de cada órgano que tenga conocimiento, por medio de un hecho, acto, omisión o procedimiento de que se hubiere causado un perjuicio patrimonial, deberá solicitar un dictamen del Servicio Jurídico permanente donde debe constar: a) la determinación de la existencia de la responsabilidad por parte del personal interviniente; b) la existencia del daño económico y una estimación del monto; c) recomendación del procedimiento a seguir y d) informe sobre la fecha de prescripción de la acción para lograr el resarcimiento (41). Dichos servicios jurídicos permanentes deben informar en un plazo de cuarenta y ocho horas a las Unidades de Auditorías Internas y a la S.G.N. de todos los casos en que hayan intervenido en dichas investigaciones que hubiesen detectado un perjuicio superior a $ 500.

La Sindicatura Gral. de la Nación informa trimestralmente al presidente de la Nación de los perjuicios patrimoniales registrados y los procedimientos adoptados en cada caso para obtener adecuado resarcimiento.

Dentro de las obligaciones derivadas del ejercicio de la competencia de contralor el organismo tiene la obligación de informar, con el objeto de mantener una Administración transparente y dinamizar la actividad de las políticas sectoriales y globales, a la Presidencia de la Nación sobre la gestión y cooperativa de los organismos comprendidos en su competencia, en su interrelación con el control externo a la Auditoría Gral. de la Nación y la opinión pública.

Amerita un párrafo aclaratorio la derogación de los mecanismos previos de control "la observación", que implica "la facultad del Tribunal de Cuentas de la Nación de analizar todos los actos administrativos que se refieren a la hacienda pública...". A tales efectos dichos actos, juntamente con los antecedentes que los determinen, deberán serles comunicados antes de entrar en ejecución (art. 85 inc. c) de la derogada Ley de Contabilidad; y que producía un efecto suspensivo en la ejecutividad del acto, transformándose en una manifestación del ejercicio de la función de control, por cuanto, implicaba la denuncia o exteriorización de la ilegitimidad de acto controlado (42).

b) Del control externo: la Auditoría Gral. de la Nación

La Auditoría Gral. de la Nación está creada y básicamente organizada en el tít. VII cap. I de la ley 24156 , cumpliendo una función de ente de control externo del sector público nacional, con personería propia, e independencia funcional (independencia financiera) dependiente del Congreso Nacional.

Es un organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía, aunque delegadas a la ley las reglas del funcionamiento (43), que tiene jerarquía constitucional desde la reforma de 1994. Convirtiendo al control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, en una atribución propia del Poder Legislativo, cuyo examen y opinión sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública se sustenta en los dictámenes, informes e investigaciones del organismo de contralor parlamentario.

Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento son establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentarias Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso, por primera vez.

Su competencia será el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, como también el dictamen sobre los estados contables financieros de la Administración Central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municip. de Bs. As. y entes privatizados adjudicatarios de los procesos de privatización (44).

El art. 117 de la ley 24156 extiende el ámbito de la competencia fiscalizadora de la Auditoría a las empresas concesionarias de servicios públicos, en cuanto a las obligaciones y derechos emergentes de los respectivos contratos, siendo sus normas de interés general no sólo para la propia Administración, sino que su cumplimiento interesa al orden público y el bienestar general de la Nación en concordancia con la atribución propia del Congreso Nacional, por lo dispuesto por el art. 75 inc. 19 de la Carta Magna; por lo tanto se infiere la extensión de las facultades de verificación de cumplimiento de los contratos de concesión, a un organismo como el descripto.

Carece el mismo de competencia para el control de gestión política, por medio del juicio político al que se refiere el art. 53 CN. (reforma de 1994), que pertenece a la esfera de exclusividad del Congreso Nacional.

En cuanto a las funciones principales que asigna la ley a este organismo de contralor externo, se hallan las siguientes: a) realizar auditorías: financieras de legalidad de gestión y exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades, así como la evaluación de programas y proyectos y operaciones, cuya realización puede hacerse directamente por el mismo organismo, o mediante la contratación de profesionales auditores independientes; b)

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auditar las unidades de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de crédito por sí o mediante profesionales independientes especializados en auditoría; c) dictaminar sobre los estados contables financieros de los organismos de la Administración Pública Nacional al cierre del ejercicio; d) controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público; e) dictaminar los estados financieros del BCRA.; f) realizar los exámenes especiales de actos o contratos de significación económica, por sí o a pedido del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Revisora de Cuentas; g) opinar sobre la memoria y los estados contables financieros, así como sobre el grado de cumplimiento de los planes de acción de las empresas y sociedades del Estado; h) fijar los requisitos de idoneidad que deben reunir los auditores independientes; i) promover investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda informando a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas (45). En el cumplimiento de dichas atribuciones legales tiene facultades de requerir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que estarán obligadas a suministrar datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con las funciones de contralor del organismo.

Estas funciones que le reconoce el art. 118 de la ley, incluyen la obligación del mantenimiento, verificación y actualización de un registro patrimonial de los funcionarios públicos por la Administración; a esos efectos, el inc. j dispone que todo funcionario público con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados e integrante del Directorio de Empresas y Sociedades del Estado, están obligados a presentar dentro de las cuarenta y ocho horas de asumir su cargo desde la sanción de la ley, una declaración jurada patrimonial con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, el que debe ser actualizado anualmente y al cese de las funciones. La Auditoría General está a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor general, los que deben ser de nacionalidad argentina, con título universitario en la carrera de Ciencias Económicas o Derecho y con probada especialización en administración financiera y control.

Su dependencia vinculante es la comisión mixta revisora de cuentas, que está integrada por seis (6) senadores y seis (6) diputados, quien debe: a) aprobar anualmente y conjuntamente con las comisiones de presupuesto y hacienda de ambas cámaras el programa de acción anual de control externo de la A.G.N.; encomendar los estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre la materia de su compentencia, analizar la memoria y balance del organismo, y la marcha de los planes anuales de trabajo.

El art. 85 CN. lo caracteriza como organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía funcional, sin personalidad jurídica, replanteando la reforma de 1994 la constitucionalización del control del obrar administrativo, contable, patrimonial, operativo y financiero de la Administración estatal.

Comentario aparte merece, por último, el proyecto de ley complementario a la ley bajo análisis, conocido como "Sistema de administración de bienes del Estado" (del 13/10/94. Mensaje n. 1815) elaborado por el Ministerio de Justicia de la Nación.

En su mensaje de elevación propulsa como motivación la necesidad de contar con un sistema de administración de bienes integral e integrado, inexistente en la actualidad, ya que las pocas normas vigentes se encuentran dispersas y aisladas, lo que redunda en la falta de coherencia y unidad lógica. Por lo cual se establece como objetivo el establecimiento del Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (46) que tiene por objetivo ingresar, registrar, asignar, conservar, proteger y eventualmente reasignar, dar de baja o disponer de los bienes muebles o inmuebles que integran su patrimonio (art. 1). Dentro del sistema propuesto existe una unidad central del sistema y las unidades periféricas que funcionan en cada jurisdicción o entidad (47) las que tienen a su cargo la administración de los bienes y a los responsables patrimoniales de la guarda o custodia de los bienes.

Son pilares de la organización del sistema los siguientes principios metodológicos: a) la centralización de las políticas y de las normas y el cumplimiento de ambas; b) la descentralización operativa.

El ámbito de aplicación de la ley comprende al Sector Público que está integrado por la Administración Centralizada (P.E.N.) y sus entes descentralizados, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, haciéndose extensiva al ámbito de la Municip. de Bs. As.

Quedan comprendidos los bienes del dominio público o privado que lo sean por disposición expresa de la ley o por haber sido adquiridos, a título oneroso o gratuito, clasificando en un régimen diferenciado a los bienes de dominio privado en bienes de uso, de cambio y de consumo (art. 5).

El propio proyecto de ley establece un mecanismo ágil y rápido de desalojo fiscal en caso de ocupación sin título o cuando el título en virtud del cual se ocupa el inmueble se encuentre vencido o revocado (ver art. 27).

Y por último propicia la sustitución de la actual redacción de los arts. 3951 y 3152 CC. en referencia a la usucapión de inmuebles (48).

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VIII. EPÍLOGO

Como corolario del presente comentario, se impone terminar estos sintéticos apuntes con esta breve reflexión de Benoit que hago propia "... que para comprender el fenómeno de la Administración es necesario partir de la base que ella no puede ser una institución perfecta y si se parte de esta premisa básica del vicio de los controles financieros es perseguir el mito de la perfección del funcionamiento financiero de los servicios administrativos imposibles evidentemente de obtener y, por lo tanto, acarrear una multiplicación constante de los controles, que resultan siempre imperfectos como la Administración que pretenden controlar (49).

Sin embargo, refinar los mecanismos y órganos de control implica mejorar la calidad de la prestación estatal, que debe traducirse en la agilidad de las estructuras de organización eficientes y eficaces, ahorro de recursos humanos y materiales, responsabilidad sobre el patrimonio común y por consiguiente la optimización de los resultados al implementar políticas.

Por lo tanto la ley 24156 implica un paso más hacia un restablecimiento del equilibrio de poderes y perfecciona mecanismos participativos de la vida democrática de la República destinados a engrosar la participación activa, equilibrada y plena, procurando restablecer la cultura del control responsable en el Estado y distintas dependencias.

NOTAS:

(1) Montesquieu, "El espíritu de las leyes", Bs. As., Ed. Orbis, 1984, p. 185.

(2) Alberdi, Juan B., "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853", Bs. As., Escuela de Ed. Económica, 1977, p. 260.

(3) Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1978, p. 73.

(4) Otto Mayer, que sostiene que el poder de control surge del poder de vigilancia como el derecho de actuar sobre el cuerpo de administración propia a fin de que se mantenga dentro del cumplimiento de las tareas que le incumben. Este poder de vigilancia es ejercido por la autoridad de vigilancia que forma parte de los órganos superiores (conf. aut. cit. "Derecho

Administrativo alemán", t. IV, ed. Depalma, p. 305). Bartolomé Fiorini afirma que en el Estado moderno, la actividad de la Administración Pública es siempre jurídica con lo cual conlleva ínsitos en todos sus actos los valores de justicia, equidad, moralidad; y para cumplir con estos principios ha creado una función específica de su juridicidad: la actividad de control (conf. auto cit., "Manual de Derecho Administrativo", t. II, LL, p. 1006).

(5) Dromi, Roberto (en su obra "Derecho Administrativo", Bs. As., Ed. Cdad. Bs. As., 1994, p. 542) sostiene "que existe una profunda razón jurídica y política justificativa del control en todas las instancias del quehacer público. El control se impone como deber irreversible, irrenunciable e intransferible para asegurar la legalidad de la actividad estatal. Sin control no hay responsabilidad. No puede haber responsabilidad pública sin fiscalización eficaz de los actos del Estado". Ver asimismo el excelente trabajo de Postiglioni; Salvador Julio sobre "Publicidad y control de los actos de gobierno", publicado en el diario LL del 3/8/95 donde afirma con certeza que todos los actos que realicen quienes ejercen actos de gobierno de la Nación deben ser públicos, y de gestión transparente, transformándose la publicidad en un instrumento absolutamente eficaz de control. Ver asimismo la declaración de los derechos del hombre de 1789, art. 14, cuando proclamaba como derecho de los ciudadanos el de "comprobar", por sí mismos o por medio de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de consentirla libremente y de vigilar su empleo.

(6) Conf. aut. cit., "Curso de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, Ed. Civitas, p. 35.

(7) Conf. Martínez Cachero, L. A., "Diccionario de Hacienda y Derecho Fiscal", Madrid, España, Ed. Pirámide S.A., 1976, p. 44.

(8) Como señala Haurio, André y otros en su obra "Derecho Constitucional e instituciones políticas", España, Barcelona, Ed. Ariel, 1980, p. 773 en las perspectiva de la democracia occidental, el Parlamento es un organismo irremplazable. Constituye, al menos en la mayor parte de los problemas, un censor competente de gobierno y garantiza también, por la libertad de tribuna, el respeto a los derechos fundamentales del hombre.

(9) Conf. art. 2 ley 24156.

(10) Ver ley 24156 ap. 6 y decreto 2666/92 art. 6 pto. 1.

p.23

(11) Ver arts. 18 , 44 y 45 ley 24156; y su decreto reglamentario n. 1361/94 .

(12) Villegas, Héctor, "Curso de finanzas, derecho financiero y tributario", Bs. As., Ed. Depalma, 1992, p. 789. El art. 12 de la nueva ley 24156 estipula que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previos para el ejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.

(13) Conf. Mertehikian, Eduardo, "Comentarios al Régimen jurídico instaurado por la ley 24156 y sus disposiciones reglamentarias y complementarias", Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública (RAP), Ed. Ciencias de la Administración, 1993, Ed. especial, p. 10). Ver asimismo Dromi, Roberto, quien lo analiza definiéndolo desde una triple dimensión: A) desde la perspectiva política como un programa u ordenación racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo, que se traduce en una expresión cuantitativa de ingresos y egresos públicos, operando como instrumento; B) desde la perspectiva económica, un instrumento contable de previsión, y ex-post, es sólo un balance de resultados; C) y desde la perspectiva jurídica, como institución fundamental del Derecho Público, tiene carácter normativo, es una "expresión jurídica", de los derechos, de las potestades y de los deberes que competen a la Administración en materia de ingresos y gastos públicos (conf. aut. cit. "Constitución, Gobierno y Control", Ed. Ciudad Argentina, 1983, p. 213).

(14) Conf. Samuelson, Paul A. y Nordhaus, William D., "Economía", 20ª ed., Mexico, Mcgraw-Hill, 1987, p. 416. Estos economistas clasifican bajo el punto de vista económico en: a) presupuesto efectivo que registra los gastos, los ingresos y el déficit monetario observado en un período dado, b) el presupuesto estructural, como aquel que calcula cuáles serían los ingresos, los gastos y los déficits del Estado si la economía funcionara en el nivel de producción potencial, c) el presupuesto cíclico, que es el que calcula el efecto del ciclo económico en el presupuesto: mide los cambios de los ingresos, los gastos y el déficit que se deben al hecho de que la economía no se encuentra en el nivel de producción potencial sino en una expansión o una recesión. El presupuesto cíclico es la diferencia entre el efectivo y el estructural.

(15) Conf. Martínez Cachero, L. A., ob. cit., p. 143.

(16) Ver art. 24 ley 24156; y decreto 2666/92 .

(17) Ver arts. 26 ley 24156.

(18) Conf. en igual sentido Bielsa, Rafael, "Tratado de Derecho Administrativo", t. II, 1964, LL, p. 512; idem Giuliani Fonrouge, Carlos M., "Derecho Financiero", V.I., Ed. Depalma, 1990, p. 263; asimismo, art. 12, Ley de Contabilidad derogada - decreto ley 23354/56.

(19) Ver arts. 24 y 27 ley 24156.

(20) Ver art. 56 ley 24156 y decreto 1361/94 .

(21) Ver arts. 59 y 60 ley 24156.

(22) Ver art. 60 último párrafo, dado que la cláusula del art. 75 inc. 7 conlleva expresamente una habilitación para fiscalizar el manejo de un recurso tan caro a las generaciones futuras, ello implica desconocer la primacía que tiene el órgano legislativo como representante de la voluntad popular.

(23) Ver art. 60 in fine ley 24156.

(24) Aut. cit. "Derecho Administrativo", t. II, Bs. As., LL 1964-546.

(25) Ver arts. 72 , 73 y 75 ley 24156.

(26) Ver Reglamento parcial n. 3 ley 24156 . decreto 1361/94, art. 80 .

(27) Ver art. 85 y decreto reglamentario 1361/94.

(28) Ver el trabajo de Schafrik, Fabiana H. y Barraza, Javier I., " Algunas reflexiones relativas a la atribución del Congreso de la Nación de aprobar o desechar la cuenta de inversión. Su naturaleza jurídica y evolución legislativa en la materia", publ. en ED del

p.25

14/6/95, p. 3.

(29) Ver art. 96 y ss. ley cit.; decreto 253/93 .

(30) Esta definición del Dr. Enrique Fowler Newton es citada por Rodríguez, Héctor y Vetulle, Rubén en su artículo: "El control público moderno (2ª parte)", Boletín Informativo del Secretariado permanente de Tribunales de Cuentas, año XXI, agosto 1995 - n. 82, ps. 9 y ss.

(31) Boscolo, Ana M. y Roncoroni, Marta S., "Fortalecimiento de la capacidad gerencial en el gobierno central. Mecanismos de control del sector público (una interpretación de la ley 24156 )", JA 1994-I-893.

(32) Ver RAP. n. 187, abril 1994, p. 8; asimismo, Shchafrik, Fabina H. y Barraza, Javier I., "Sistema de control en la ley 24156 (análisis comparativo con el régimen anterior)", LL 1995-C-1259.

(33) Por decreto 253/93 del 18/2/93, establece en el art. 104 inc. n el ejercicio por parte de la S.G.N.: de todas las funciones de control derivadas de las leyes ns. 23696 y 23982 y sus reglamentaciones.

(34) Ver art. 103 ley 24156.

(35) Bruno, Norberto, "La administración financiera y control a la luz de la nueva legislación en la Argentina", Boletín informativo del Secretariado permanente de Tribunales de Cuentas, año XX, ns. 77-78, 1994, p. 15.

(36) Apestequia, Carlos critica esta dependencia sosteniendo "que surge aquí una objeción fundamental puesto que debe repararse en que no puede haber control efectivo, en tanto resulta ser un juicio apodíctico que nunca un organismo de control puede depender del controlado si se quiere ser realmente eficaz" (conf. aut. cit., "Los mecanismos de control en la ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional", LL 1994-B, secc. doctrina, p. 728).

(37) Quijano, Rubén E.; Pighin, José M. y Jenefes, Hugo R. definen los términos integral como abarcativo de todos los aspectos de un ente: legales, presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, administrativos, operativos y de gestión; e integrados a los distintos tipos de control que forman parte del sistema, al cual están subordinados en función de los objetivos y metas institucionales; armónicamente relacionados a través de un conjunto de reglas o normas y respondiendo a una estrategia de control (ver aut. cit., "Los Tribunales de Cuentas de Cara al siglo XXI: "Sistemas de Control Integrado e Integral", Boletín Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas", año XXI, 1995, n. 82, Salta, Argentina, p. 26).

(38) Ver García, Cándido E. y Otheguy, Osvaldo O., "Control de Legitimidad, de Gestión e Interno en la ley 24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público", suplemento actualidad de LL Actualidad del 30/8/94.

(39) Newman, William H., "Programación, Organización y Control", Bilbao, Ed. Deusto, 1974, p. 597.

(40) Ver Reglamento parcial n. 2 ley 24156 . decreto 253/93 del 18/2/93, art. 102 .

(41) Cuando para determinar la responsabilidad se exija una investigación previa, ésta se sustancia como información sumaria o sumario, de acuerdo al reglamento de Investigaciones aprobado por decreto n. 178/80. Esto sirve de antecedente para el órgano llamado a resolver acerca de iniciar o no la demanda judicial por responsabilidad patrimonial de los agentes implicados.

(42) Ver en este sentido el profundo estudio de Pérez Colman, Luis J., "El control de legitimidad a cargo del Tribunal de Cuentas", Revista Argentina de Derecho Administrativo, enero-marzo 1975, año 7, ed. Plus Ultra, ps. 67 y ss.

(43) Scharfrik, Fabiana H. y Barraza, Javier artículo precitado.

(44) Dromi, R. y Menem, E. sostienen que "esta función de control a cargo de la Auditoría General se puede cumplir en cualquier momento del acto que se trate, atendiendo la amplitud de la expresión utilizada por el texto constitucional al señalar que abarca "toda la

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actividad de la Administración", "cualquiera fuera su modalidad de su organización". De ahí que, dada la variedad de situaciones y en orden a la eficacia del control, éste puede requerir que se produzca en forma anterior, concomitantemente, simultánea o posterior" (conf. auts. cits., "La Constitución Reformada", Ed. Cdad. Argentina, 1994, p. 298).

(45) Ver art. 118 funciones genéricas de la A.G.N.

(46) Dentro de las responsabilidades de la Unidad Central, se cuentan: a) elaborar y proponer las políticas y las normas del sistema; b) coordinar con las unidades periféricas las acciones conducentes al cumplimiento de las políticas y normas; c) establecer los procedimientos básicos destinados a administrar los bienes del Estado Nacional; d) intervenir en la adquisición y enajenación de los bienes inmuebles; e) proponer a la autoridad que corresponda o el PE. que sean declarados innecesarios para la gestión de los bienes que carezcan de uso permanente, que no produzcan renta o que por otra causa merezcan tal declaración (ver art. 8).

(47) Ver art. 9 del proyecto, que cuando la ley habla de jurisdicciones o entidades se lo hace con el alcance asignado a dichos términos por el art. 9 ley 24156.

(48) Se sustituye la actual redacción del art. 3951 CC. por: "El Estado Nacional o las provincias y sus entes autárquicos u organismos descentralizados, que tengan personalidad jurídica propia, están sometidos a las mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad privada. Sin embargo, no están sujetos a la pérdida del derecho sus bienes inmuebles por prescripción adquisitiva" y el art. 3951 de ese mismo cuerpo es modificado por: "Puede prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesión pueden ser objeto de una adquisición, con excepción de los bienes inmuebles pertenecientes..." a los aludidos en el artículo anterior.

(49) Benoit, Francis P., "El Derecho Administrativo francés", Madrid, España, Ed. Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 133.

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