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Alberto Ferrari Etcheberry
Argentina: ¿granero del mundo?
( publicado en "Archivos del Presente, Nº 44)
1. Como es sabido, los estados sudamericanos se fueron insertando en la economía
mundial como proveedores de materias primas para los países centrales transformados
por la Revolución Industrial: azúcar, y luego café, Brasil; salitre, y luego cobre, Chile;
plata, y luego estaño, Bolivia; petróleo, Venezuela; carnes y cereales, la Argentina.
Lo común a todos fue el desequilibrio causado por la supeditación económica y
social a esa producción dominante. Sin embargo no es lo mismo producir y exportar
estaño, café o petróleo que alimentos: esta diferencia es la nota peculiar de la
experiencia argentina.
Por otro lado, en los países centrales la Revolución Industrial generaba un
acelerado proceso de urbanización. La ciudad trae muchos problemas nuevos, pero hay
uno que es primordial: cómo alimentar a esa población que no produce lo que
consume.
Esa situación paulatinamente también fue afectando a los países periféricos,
porque en ellos la especialización dominante a menudo implicó un abandono o
debilitamiento de la agricultura tradicional, consecuencia del aumento de la población
dedicada exclusivamente a la producción privilegiada por la exportación
Y así se completó la peculiaridad argentina.
Esto es: en un mundo en el que era necesario buscar y comprar alimentos en el
extranjero, la Argentina los producía a bajo costo y en cantidades suficientes para
alimentar a su escasa población y para satisfacer con un enorme sobrante esa demanda
externa.
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En algún momento esa situación se vio como la perfección: “Argentina
granero del mundo”. En la realidad ocultaba una debilidad estructural similar a la de
sus vecinos sudamericanos pues imponía un país chico y de escasa población; en
concreto: la población que fuera compatible con los recursos generados por la
exportación. Quedaba así relegada a utopía irreal la pretensión de Sarmiento de seguir
el ejemplo norteamericano construyendo los cien Chivilcoy en una nación de cien
millones de habitantes.
2. Mientras que en los vecinos todo aumento del precio del bien dominante exportado,
teóricamente al menos, significaba una mayor capacidad de compra de alimentos, en la
Argentina sucedía lo contrario: cuanto más pagaba el extranjero por los cereales y las
carnes, más caro era el alimento para los argentinos, pues – como aún lo está - el precio
interno estaba determinado por el mercado internacional. Por eso no fue necesaria
la crisis mundial iniciada en 1929 para mostrar el conflicto entre exportación y nivel
de vida interno. Así, desde comienzos del siglo pasado se recurrió al impuesto a la
exportación, como mecanismo para reducir el precio de los alimentos para el
consumidor argentino.
Durante la primera guerra mundial, por ejemplo, carnes y cereales vivieron un
boom y hasta los más férreos opositores a los derechos aduaneros, como Juan B. Justo y
el socialismo librecambista, aceptaron los impuestos a la exportación como
mecanismo de defensa de los consumidores. Ese fue el origen de la ley 10.349 (enero
de 1917) que reguló el impuesto mínimo a las exportaciones del 12% y que facultó al
Poder Ejecutivo a prohibir exportaciones por razones de consumo interno. Ratificada,
pese a su carácter transitorio, en 1920 (ley 11.003) siguió vigente ya como norma
permanente, aunque en 1923 se derogó esa facultad del Poder Ejecutivo y fue recién
derogada en 1932, como evidente consecuencia de dos circunstancias entrelazadas: por
un lado, la depresión del mercado mundial con la consiguiente caída de los precios de
las exportaciones y, por otro, el control de los cambios que permitía otro instrumento
regulador de los precios. Los impuestos a la exportación de esos años fue un tributo
importante: desde 1918 a 1931 significaron un ingreso fiscal de 210 millones de pesos
oro. De hecho, este gravamen, de una forma u otra, se mantuvo hasta su supresión casi
general durante la convertibilidad.
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Estaba claro: exportándose alimentos, el mercado internacional y el mercado
interno difícilmente podían no ser contradictorios; las delicias del exportador nativo, el
terrateniente, en suma, a menudo significaban el infierno para el consumidor de carne y
pan.
Pero hay también un segundo aspecto: como lo recordó Federico Pinedo se
defendía, además, el impuesto a la exportación como un sucedáneo del inexistente
gravamen a la principal riqueza, la tierra, en un país que no lo tenía y cuyo Estado vivía
de la tarifas aduaneras que castigaban al consumo, un antecedente del IVA actual. De tal
modo el impuesto a la exportación importaba un enriquecimiento de la comunidad
global, al menos en cuanto pagaba o financiaba la actividad del Estado Nacional. De
alguna manera se expresaba así una cuestión clave: ¿a quién pertenece, al productor
rural o a la comunidad, la renta diferencial determinada por un aumento del
precio externo desvinculado del costo de producción? Esta pregunta, es obvio, sigue
vigente.
3. Luego de la crisis paulatinamente iniciada en 1929, apareció ese nuevo instrumento
para la separación de ambos mercados: el control de cambios. A partir de 1934, el
Estado Nacional luego de haber devaluado el peso se apoderó del “margen de cambios”
de 20%, que reducía en esa proporción el precio interno de los cereales exportados.
También entonces se manifestó ese segundo aspecto en el uso del “margen de
cambios”. Pero no era época de bonanza, como en la primera Guerra Mundial, sino de
crisis y depresión y en principio esa diferencia cambiaria se estableció y se destinó a
financiar el precio sostén, interno, de los cereales, neutralizando de tal modo el efecto
sobre el consumo, pues ahora el mercado doméstico debería pagar más por los cereales
que el comprador externo. Sin embargo, la recuperación casi inmediata del mercado
internacional hizo innecesario ese precio sostén, como que el precio externo era mayor,
por lo que el margen de cambios fue embolsado por el Estado y de tal modo actuó como
un gravamen de 20% sobre el chacarero, favoreciendo el consumo doméstico y
financiando la actividad estatal. Así lo recordó su principal creador, Federico Pinedo, un
cuarto de siglo más tarde.
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4. A la vez que el conflicto entre mercado externo y mercado interno se acentuaba,
crecía en la Argentina la población urbana y consecuentemente aumentaba el consumo
interno que, de tal modo, reducía el volumen exportable, agudizando aún más ese
conflicto.
Fue así que se llegó a la separación absoluta de los dos mercados, el externo
y el interno, con el IAPI del primer gobierno de Perón.
El Estado Nacional, a través del IAPI, era el comprador único de las cosechas
(en cierta medida también de las carnes) que luego el IAPI exportaba como vendedor
único, guardando la ganancia para financiar política industrial o social.
Nuevamente los dos aspectos: defensa del consumo doméstico y destino
digamos social, a través del Estado, de la diferencia sustraída al precio pagado por el
comprador externo.
El mercado interno quedaba, pues, desvinculado del externo. No siempre esa
separación fue pacífica: los precios que llegó a pagar el IAPI no guardaron relación con
los costos de producción – en otros términos: lo que comenzó siendo concebido como
una ganancia de la comunidad sobre el comprador extranjero, concluyó en concreto
como un gravamen sobre el chacarero. De tal modo se llegó a la parálisis de la
producción agraria y como consecuencia al predominio de la estancia ganadera sobre la
chacra, situación simbolizada en las vedas de carne y en el consumo del “pan negro”.
5. Derrocado Perón, con la firma de Alvaro Alsogaray aparecieron por primera vez
formalmente las famosas “retenciones” (reeditando lo ocurrido con el “margen de
cambios” de 1934, según Federico Pinedo) como nueva expresión del antiguo impuesto
a la exportación.
Se devaluaba el peso para favorecer al sector exportador – esto es, para que se
recibieran más pesos por dólar o libras esterlinas – y, como compensación para impedir
una suba proporcional en el precio que debía pagar el consumo interno, el Estado
Nacional, ahora a través del Banco Central, se quedaba con una parte del incremento,
esto es, “retenía” esa porción de las divisas ingresadas por la exportación que integraban
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– otra vez el segundo aspecto de este mecanismo - un “Fondo para la Recuperación
Económica” que sirvió, de hecho, para que el Estado Nacional financiara distintas
actividades, entre otras, continuara pagando subsidios, estos es, donaciones, a los
frigoríficos exportadores.
6. Recurrir ya sea a la devaluación lisa y llana o a la “devaluación compensada” - como
se la llamó y se la llama - se repetiría una y otra vez, al extremo de simbolizar el
conflicto entre exportación y consumo, agro e industria, campo y ciudad.
La devaluación lisa y llana aumentaba tanto el ingreso del exportador de carnes
y cereales como el precio interno, por lo que para muchos argentinos ser el “granero del
mundo” muy a menudo significó “apretarse el cinturón” o “pasar el invierno”, esto
es, reducir su consumo. La capacidad productora del “granero” parecía un dato
inmodificable.
La situación no era mucho mejor con la devaluación compensada,
especialmente porque para muchos – políticos y economistas - el sector agrario
aparecía como la solución fácil y rápida para resolver toda crisis fiscal, con la
imposición de las retenciones que permitían – y permiten – al Estado Nacional (es un
ingreso del que no participaban las provincias) mejorar sus cuentas, evitando de tal
modo la necesidad de diagnósticos más precisos y el riesgo de soluciones más drásticas.
Fácil y rápida porque el chacarero/propietario, a diferencia del comerciante o el
industrial urbanos, no puede cerrar su establecimiento y dedicarse a otra cosa. Su
principal capital es la tierra, que siempre está. y que no se puede mover. Y para el
chacarero/arrendatario la perspectiva de abandonar la chacra era, o es, engrosar los
aledaños marginales de las ciudades. Por lo tanto, aunque se lo apretara con retenciones,
en ambos casos para el chacarero siempre es mejor sembrar y apostar a una buena
cosecha que equilibre lo perdido por las retenciones.
Una de las consecuencias de esa recurrente situación fue el estancamiento
productivo agrícola. Otra, quizás más grave, fue la confusión de valores e intereses y los
falsos agrupamientos que generó. Desaparecieron las contradicciones internas en lo que
hoy se llama la “cadena productiva”, permitiendo la unidad de todos –desde las
gallinas hasta el lobo– contra el Estado, ente por definición indiscutiblemente maldito,
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aunque todos supieran que era precisamente el Estado el principal instrumento de
defensa de los agrarios en todos los países competidores de la Argentina en el mercado
mundial: Estados Unidos, Europa., Australia, Canadá, Nueva Zelanda.
7. Así nació la voz de orden: “achicar el Estado es agrandar la Nación” que,
para el sector agropecuario que la impulsó, proponía recibir el precio internacional
“lleno”, esto es, sin las retenciones que alimentaban al “inútil” Estado. Fue una
aspiración cuya concreción inició el “Rodrigazo”, continuó Martínez de Hoz con la
“tablita” y el consiguiente atraso cambiario y que se completó con la convertibilidad, la
supresión de los organismos estatales y la extranjerización de la economía, pilares de
los años noventa del Gobierno Menem y en particular de su política agropecuaria.
Y así se llegó en 2002 a otra devaluación del peso: “el responsable de una
devaluación no es el que la lleva a cabo sino el que la hace indispensable” (Pinedo).
La paradoja de esta devaluación fue que el “que la hizo indispensable” y “el que la llevó
a cabo” fue el mismo gurú económico: Domingo Cavallo. Porque la devaluación de
diciembre de 2001 al igual que los errores que hubo en su instrumentación, fueron un
ineludible efecto de la convertibilidad y, por lo tanto, responsabilidad de quienes la
impusieron y de quienes absurdamente la mantuvieron.
La primera consecuencia de esta experiencia iniciada con el “Rodrigazo” es
indiscutible: no puede ya desconocerse que el primer objetivo de la producción de
cereales, carnes, alimentos, es la satisfacción del consumo interno. Pero también
debe concluirse que es absurdo negarse a reconocer que la Argentina es un país
inéditamente bien dotado para producir - y exportar - cereales, carnes, alimentos.
Ambas son conclusiones tan obvias como recurrentemente negadas por la
experiencia argentina concreta.
8. Pese a lo caótico, una nueva “devaluación compensada” con tipo de cambio
controlado y alto, impulsó una recuperación agraria espectacular que, junto con la
pesificación permitió aprovechar un ciclo de excelentes precios externos, no sólo sin
perjudicar sino beneficiando al consumo.
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Para comprenderla, es necesario describir el cuadro en el cual se produjo esa
recuperación de “el campo”, recurriendo al neologismo habitual.
En los años 90 “el campo” logró las aspiraciones reclamadas por, al menos, su
dirigencia y sus ideólogos: cero retenciones, cero ingerencia estatal, privatizaciones,
nuevas tecnologías, mecanización.
El resultado fue paradójico: una violenta disminución del número de
productores y entre los no expulsados un alto y creciente endeudamiento.
A la concentración productiva se le sumó, aumentando los costos, un fenómeno
similar en la comercialización, tanto en cuanto a insumos (semillas, fertilizantes,
maquinarias) como en relación al transporte (virtual desaparición del ferrocarril y su
reemplazo por el camión hasta en la larga distancia, encarecido por la aplicación de
peajes en las rutas ya existentes) y la venta de la producción (eliminación de la Junta
Nacional de Granos y debilitamiento o desaparición de los agentes de capital nacional).
Estos sectores extranjeros oligopolizados fueron importantes beneficiarios del
aumento de la producción pues, de hecho, desde la perspectiva del productor que
asumió la modernización e invirtió en consecuencia, el incremento del volumen
cosechado no guardó relación con la rentabilidad, reducida por el endeudamiento y por
los costos medidos en dólares. Eso explica que el valor venal de la tierra haya
disminuido, en marcado contraste con el incremento de la deuda financiera.
Un panorama similar mostraba la actividad vinculada: la decadencia de
pueblos y ciudades tradicionalmente centrados en los servicios rurales: desaparición de
talleres y contratistas, desocupación, fuerte empobrecimiento. Máquinas importadas de
alto rendimiento reemplazaron al parque anterior y, por su precio, estaban fuera del
alcance del contratista habitual. La generalización de la siembra directa (favorecido su
costo por la reducción del precio del glifosato al ser producido libre de los derechos
(vencidos) de su patentamiento y el auge de la soja -un cultivo barato y seguro -
impulsaron este proceso, a la vez que incrementaron la concentración y la
desocupación. Todo agravado por la agudización de otros efectos de la convertibilidad
que coadyuvaban a la reducción del consumo: la ausencia de circulante (y la
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consecuente generalización de las cuasimonedas) y las inversiones financieras de la
clase media, alentadas por las absurdas tasas de interés en dólares.
No parece discutible afirmar que “el campo” a fines de 2001 se encontraba en un
mal momento.
9. ¿Cómo fue posible que se revirtiera tan rápidamente esa situación?
Desde su origen una característica específica de la actividad rural pampeana es
su marcada lógica comercial.
El productor rural responde al precio y al incentivo económico con rapidez.
Esta conducta es la contracara de su aceptación de los aprietes fiscales: la actividad del
productor rural, -propietario o arrendatario chacarero permanente, le impide o dificulta,
por definición, abandonar el negocio, aun cuando la renta se reduzca sensiblemente y
desaparezca la ganancia, buscando para su capital (tierra, maquinarias) otra actividad
con una mayor tasa de ganancia. Esto es, constreñido a una inversión fundamentalmente
ligada a la tierra, en cuanto el precio del producto lo justifica invierte el capital
necesario – propio o a crédito - para aumentar el resultado de su empresa.
De modo similar invierte luego el productor agrícola el beneficio obtenido para
poner al día su capital: las herramientas y las otras inversiones retardadas en los años de
mala rentabilidad.
Así ocurrió rápidamente a partir de la devaluación compensada y la pesificación
de 2002.
El cultivo generalizado de la soja ayudó: cultivo barato y de rápido y seguro
retorno permitió aprovechar tanto el nuevo escenario interno como los precios del
mercado mundial.
Y la reinversión del beneficio fue inmediata: “cambiar la pick up” fue el
símbolo que incluía las maquinarias, mejorar los alambrados, rejuvenecer la casa.
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El efecto en muchas ciudades rurales no fue menos inmediato: recuperaron un
movimiento que parecía perdido definitivamente poco antes.
Puesta al día lo principal, la inversión de la renta y la ganancia empresaria
siguió pautas tradicionales: compra de tierra cuyos precios, como consecuencia,
subieron rápidamente hasta varias veces los de 2001, ayudados por una demanda de
sectores ajenos al sector, inclusive algunos extranjeros, alentada por la alta renta de la
tierra y la ausencia de colocaciones financieras.
Esa misma situación – demanda y precios crecientes - puso un límite a la
reinversión del beneficio en tierra. Cerrado o dificultado el ahorro bancario tras la crisis
de la convertibilidad, el beneficio agrícola frecuentemente se dirige - y así ocurrió - a la
construcción urbana para sectores medios y altos, preferentemente en Buenos Aires y
las grandes ciudades.
Con esa descripción lo único que se pretende es esbozar el mecanismo por el
cual a partir del cambio drástico en las condiciones económicas, el sector rural - ahora
no únicamente el pampeano – se convirtió en el motor de la recuperación de la
economía argentina, que sorprendió tanto en el extranjero como a los gurúes
económicos locales quienes, con sus pronósticos catastróficos, compartían la opinión
que, con mayor buena fe, recordaba un diplomático de la Unión Europea en Buenos
Aires en agosto de 2006: “ A fines de 2002 en Bruselas estábamos esperando la
guerra civil en la Argentina ”.
La lógica comercial sensible al precio y al incentivo económico, pues, moviliza
la conducta del productor agrario argentino. Pero eso no es igual a lógica capitalista.
En cuanto la ganancia deja de ser la esperada o es menor a la ganancia media de
las otras oportunidades de inversión de su capital, podría responder a la conducta
típicamente capitalista – perseguir la mayor tasa de ganancia - un inversor que está en
condiciones de tomar y dejar la tierra y los contratos de laboreo con los contratistas
rurales. Así ocurrió hace unos años con los fondos financieros que creyeron que la
modernización de la administración Menem llevaría a altos rendimientos económicos
para la inversión de capital, captando inclusive parte de la renta agraria. Fracasaron,
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probablemente porque, fuera de casos coyunturales de altos precios internacionales,
para que exista esa situación es necesario un sistema capitalista plenamente
desarrollado, autocentrado y con sólido mercado de capitales, que favorezca la
reinversión en función de la tasa media de ganancia. No es el caso argentino: a menudo
la renta y la ganancia de origen rural en definitiva se encauzaron hacia la fuga de
capitales al exterior.
De todos modos esos fideicomisos agrarios de los años 90 fueron una situación
de excepción en el agro argentino, en el que hoy ya no prevalece el chacarero
arrendatario o mediero, frecuentemente nómade y siempre un monoproductor pobre (
70% a fines de los años 30 en la provincia de Buenos Aires) sino más bien un productor
rural - grande, mediano y chico – que es propietario de la tierra : un terrateniente-
empresario que, por experiencia a menudo heredada, confía en la valorización del
suelo como principal mecanismo de su capitalización en el mediano y largo plazo.
La elevada renta de la tierra es un dato crónico - hoy superior al 40% del
rendimiento bruto en soja – y en alguna medida se explica por esa circunstancia: el
productor propietario “cree” que su ingreso es ganancia – esto es resultado de su
actividad empresaria - cuando en la realidad engloba la renta terrateniente que
constituye la parte fundamental del ingreso.
A partir de la devaluación compensada de 2002 (y la pesificación de las deudas,
sin duda impuesta por los sectores no rurales), la siembra directa, el auge de la soja y los
altos precios internacionales, en las actuales circunstancias internas y externas, el
crecimiento de la renta y de la ganancia agrícolas han sido espectaculares. Lo muestra
que ha favorecido en muchos lugares pampeanos la aparición de la figura del
chacarero-rentista. Quienes hasta hace poco con 100 hectáreas en la zona núcleo
estaban fuera del mercado, hoy las arriendan a precios de no menos de 400 dólares
anuales por hectárea. Esto es: varias veces el salario medio de la economía argentina,
sin trabajar ni arriesgar: pura renta del suelo. Y con semejante renta queda una
importante ganancia para el empresario arrendatario.
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Este beneficio espectacular se logra a pesar del alto impuesto a las exportaciones
que, sin embargo, con el actual nivel del salario no logra resguardar al consumo interno
de los crecientes precios externos.
La descripción hecha basta para mostrar que la recuperación económica
argentina se ha asentado, además de la renegociación de la deuda externa, en la rápida y
eficiente respuesta del agro a las nuevas condiciones internas y externas abiertas a partir
de 2002.
Sin embargo, por un lado, esa recuperación general está muy lejos de acercarse a
la Argentina anterior al Rodrigazo de 1975 que describía la Enciclopedia Británica en su
edición de 1974: "Argentina es uno de los más prósperos países de América latina ... y
a diferencia de sus vecinos no es, estrictamente hablando, un país en desarrollo...
Autosuficiente en cuanto a la mayor parte de los bienes de consumo y a una parte
creciente de bienes de capital... su industrialización separa a la Argentina de otras
naciones en desarrollo dándole una estructura balanceada entre la agricultura y la
industria. Este balance se refleja en el alto standard de vida que goza el argentino
medio y en la ausencia de la pobreza en gran escala que prevalece en cualquier lugar
de América latina."
Los efectos de un inédito proceso de destrucción industrial se mantienen y se
muestran en la pobre calidad del empleo y el salario bajo. La recuperación en buena
medida se asienta en las reservas del Banco Central y en el gasto del estado nacional –
socio del agro a través de las retenciones.
10. Han quedado expuestos los tres aspectos que se pretende subrayar:
i) la capacidad de reacción del agro argentino;
ii) la necesidad de encontrar instrumentos que defiendan el consumo interno sin
afectar la capacidad productiva del agro;
iii) la estrecha vinculación con el marco económico general y, en consecuencia, con la
necesidad de encauzar el beneficio agrario como inversión productiva.
12
¿Puede el agro argentino continuar con ese crecimiento impulsado por la reacción
de 2002?
En otros términos: se impone preguntar, en primer lugar, si esta situación es
sostenible, tanto en relación a las perspectivas del mercado mundial como a las
eventuales restricciones domésticas; y en su caso, luego, cuál debe ser el destino
social de ese beneficio.
La perspectiva externa
11. La soja ha sido el principal protagonista del escenario internacional de los últimos
años, alentada su demanda por el consumo chino y restringida básicamente la oferta a
Estados Unidos y los países del MERCOSUR (Brasil y la Argentina y en menos
medida, aunque creciente, Paraguay y Bolivia) 1 La demanda, por otra parte, se ha
dirigido más que al aceite a las harinas (estrictamente el residuo de la molienda) por su
alto valor proteico enriquecedor del forraje para animales. Esto es, la demanda de China
aparece como estructural, en cuanto se encuentra básicamente determinada por su
acelerado proceso de industrialización y urbanización. Por el lado de la oferta, se afirma
que salvo en el MERCOSUR no existen zonas que, sin afectar otras producciones de
mayor valor, puedan dedicarse al cultivo de la soja que, por otra parte, enfrenta también
un escenario, como otras oleaginosas, de uso para la producción de biodiesel.
Se ha agregado recientemente el maíz como un nuevo factor de alta incidencia
en el mercado mundial.
Estados Unidos es el principal exportador mundial de maíz, seguido, muy de
lejos, por la Argentina y China que, por su creciente consumo, reduce rápidamente su
participación. Esa situación está cambiando profunda y rápidamente como consecuencia
1 Entre 1991 y 2004 la demanda mundial de soja creció a una tasa anual acumulada de
5,2% y la producción al 5,1%. La participación de Estados Unidos en el mercado
mundial descendió a menos del 30% desde el 80% que representaba en 1964. En
contraste, Brasil y Argentina, marginales en los años 70, ya en el 2002 sumados
superaban a Estados Unidos; en ese año juntos cubrían más de la mitad del total
mundial.
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del impulso que está recibiendo en Estados Unidos la producción de etanol basado en
maíz, en buena medida responsable por el vertiginoso aumento del precio en los últimos
meses.
No se trata, por cierto, de una situación coyuntural. Las fuentes energéticas
alternativas están siendo impulsadas en Estados Unidos no sólo por los gobiernos
estaduales (California, en primer lugar, cuarta economía del mundo) y luego por el
Gobierno Federal (mensaje del Presidente Bush sobre el estado de la Unión de enero de
2006) sino inclusive por las grandes compañías petroleras, luego de que fuera derrotada
su campaña anti-ecológica en California. Así, por ejemplo, Chevron, en una publicidad
de ocho páginas en The Economist (noviembre 2006) invocando razones ecológicas
alienta las fuentes energéticas alternativas. La extraña metamorfosis se entiende cuando
se explicita que el objetivo es eliminar la dependencia externa de Estados Unidos del
petróleo importado (20% del mercado doméstico). El presidente Bush ha formalizado
este compromiso expresamente, inclusive en el encuentro con el Presidente Lula en
Brasil con un lenguaje inesperado: resguardar la soberanía nacional asegurando la
independencia energética.
Ese objetivo se vincula al resultado de la política estadounidense en Irak y el
Medio Oriente; a la vez que explicita que el petróleo fue causa principal de la invasión
a Irak, muestra la dificultad de Estados Unidos para continuar asentando su interés
nacional en su poderío militar.
Por otra parte, justifica las críticas de los movimientos norteamericanos
ecologistas en cuanto la limitación a fuentes alternativas como reemplazo del petróleo
importado, significa mantener las causas del altísimo consumo, por ejemplo, la
estructura de transporte interno asentada en el automóvil individual. Desde esta
perspectiva parece clara la razón de la política a favor del etanol (y de las otras fuentes
alternativas) de las grandes petroleras y de su vocero político, el Presidente Bush:
asegurar el 80% del enorme mercado norteamericano.
¿Supone lo dicho que el actual impulso al etanol es coyuntural?
14
En abril de 2004 The Economist calificaba de “campo de sueños” la posible
conversión masiva de granos en combustibles. En junio, atribuía al uso de maíz para
producir etanol - que había hecho subir el precio más de un tercio en pocos meses - la
caída de los stocks por debajo del límite de seguridad.2 Un año después la descripción
es diferente : “diesel derivado de oleaginosas, gasolina reemplazada por etanol de maíz,
azúcar, grano o aun paja, están ya cambiando los mercados energéticos” y “ya no puede
sostenerse la vieja imagen de los biocombustibles como un desviación (diversion)
“verde” del mundo real”. Sin embargo, todavía en ese momento The Economist
consideraba prematuro un boom inversor en biocombustibles. El énfasis cambia a
comienzos de 2006 : califica como “una de las más improbables conversiones de la
historia” al mensaje del Presidente Bush al Congreso : “ petrolero texano y alcohólico
recuperado, declaró que EEUU es ´adicto al petróleo´ proclamando las virtudes del
etanol, un derivado del alcohol, para asegurar la independencia energética del país.”
Paralelamente se multiplica la inversión de capital de riesgo en las distintas
fuentes de energía limpia. Vinoid Khosia, un multibillonario del Silicon Valley 3
promueve se fije un impuesto al petróleo extranjero cuando el precio de barril baje de
los 40 dólares, para impedir toda maniobra contra las fuentes alternativas.4 En
noviembre ya The Economist señala que “el negocio de la energía limpia es el próximo
boom de las inversiones, estimándose que crecerá durante la década entre el 20 y el 30%
anual…la mayor oportunidad para la creación de riqueza del siglo 21”. El 10% del
capital de riesgo se invierte en el negocio de energía limpia, fortalecido por “razones
sólidas y de largo plazo”, como la polución, y que los gobiernos ya no confían en
lejanos, inestables y hostiles países proveedores de petróleo y gas”, por lo que los
subsidios estatales importan un uso razonable del dinero público”.
2 Cayó 18m de toneladas llegando a 104m, la más baja en tres décadas; el límite de
seguridad mundial es un stock para 70 días y cayó a 59 días 3 Lideran la inversión en energía limpia Dow Chemical, Dupont, Shell, John Deere,
Casa, Volkswagen y en etanol las dos grandes cerealistas norteamericanas: Cargill y,
principalmente, Archer Daniels Midland (ADM). Además, “los barones de la industria
tecnológica”, como Paul Allen y Bill Gates (Microsoft), los fundadores de eBay, y los
de Google, Sergey Brin y Larry Page. En 2004 la inversión en energía limpia sumó
30.000 millones de dólares; en 2005, 49.000 millones y en 2006, 63.000 millones (The
Economist 16.11.2006; como en todas las citas, mi traducción2) 4 En el encuentro anual de Davos un jeque saudí le habría recordado que el costo de
extraer petróleo es menor a un dólar por barril.
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En Estados Unidos se calcula que el negocio de energía limpia crecerá del 20 al
30% por año en la década. California ha establecido para el 2010 que las fuentes
alternativas deberán producir el 20% de la energía. Similares regulaciones han dispuesto
Maine y New Jersey y, con distinto alcance, unos 20 estados más.
Dentro de ese claro panorama de aliento a las fuentes energéticas alternativas a
los combustibles fósiles, en Estados Unidos el etanol de maíz ocupa el lugar de
vanguardia. En Estados Unidos se privilegia absolutamente el uso de la nafta (gasolina)
cuya alternativa es el etanol. En Europa, en contraste, domina el motor a diesel, cuya
alternativa deriva de las oleaginosas: biodiesel. Además de esa razón en Estados Unidos
la producción de etanol se reduce básicamente al maíz - por el alto costo del azúcar de
caña - por lo que el etanol es impulsado por los estados del “corn belt” y el poderoso
lobby agrícola, que además de los subsidios directos ha conseguido incrementar las
defensas contra la importación de etanol brasileño. 5 El costo fiscal es de alrededor de
5.000 millones de dólares anuales e incluye subsidios a los agricultores, a las refinerías,
a las estaciones de servicio y a los consumidores. Pese a esto un ortodoxo vocero
liberal como es The Economist consideraba que es un uso razonable del dinero público.
Más allá de que sea o no apropiado producir etanol de maíz, perspectiva ajena
a este análisis que está centrado en la producción argentina y sus perspectivas, el
etanol tiene y seguirá teniendo efectos directos sobre el volumen exportable de maíz de
Estados Unidos y, consecuentemente, en los precios del mercado mundial,
incrementándose así la importancia de la oferta argentina de un producto esencial para
la alimentación humana y animal. Pero, por otra parte, no se trata de un efecto lineal ni
único: la situación del maíz afectará el área dedicada a otros cultivos anuales, como soja
y trigo, y aun a la ganadería. Así lo ha analizado un reciente estudio efectuado en la
Universidad de Iowa.6
Por otra parte, la Unión Europea está más comprometida, como firmante de los
acuerdos de Kyoto, con la reducción del uso de los combustibles fósiles y
5 El subsidio es de 0,51 dólar por galón y la tarifa aduanera subió a 0,54 dólar por galón.
6 A. Elobeid et al: The Long-Run Impact of Corn-Based Ethanol on the Grain,
Oilseed, and Livestock Sectors: A preliminary Assesment. ( Center for Agricultural and
Rural Development, Iowa State University), November 2006.
16
consecuentemente con la producción de biodiesel y también etanol. Lidera Alemania
con uso de centeno; en Francia se ensaya trigo y remolacha. Una firma española es
líder europeo en etanol de maíz. También China está construyendo plantas para etanol.
Los biocombustibles se reducen a etanol de maíz y de caña de azúcar, y
oleaginosas. El Presidente Bush ha respaldado lo que se denomina las fuentes
celulósicas, basadas en el uso del marlo del maíz, paja, desechos agrícolas, pastos sin
valor para su uso actual; todos insumos que exigirían un tratamiento biológico -
descubrir, por ejemplo, las enzimas adecuadas para acelerar el proceso natural .
En concreto: es sensato esperar una demanda sostenida para los granos que la
Argentina exporta y, consecuentemente, el mantenimiento y aun la suba de los actuales
altos precios internacionales y es probable que los efectos no sean lineales ni ordenados.
La respuesta interna
Por otra parte, no parece haber restricciones para que el agro argentino
responda a esa creciente demanda.
Hacia los años 70 se proponía un sistema impositivo para el agro centrado en el
impuesto a la renta potencial de la tierra. Más allá de sus virtudes y defectos, de la
factibilidad práctica, etc., lo que importa subrayar ahora es que su objetivo estratégico
era aumentar la producción llevando los rindes medios a los que ya se obtenían por los
productores de vanguardia. Paradójicamente, uno de los efectos de la enorme expulsión
de agricultores habida en los años 90, es que actualmente parece haberse nivelado esa
diferencia. En concreto: en los 90 hubo sin duda en el agro argentino modernización sin
rentabilidad - que a los más débiles o a los más osados los llevó a la bancarrota
eliminándolos del sector. Probablemente esa tendencia negativa se hubiera acelerado
de haber continuado el proceso centrado en la convertibilidad y su consecuencia, el alto
endeudamiento en dólares sin rentabilidad. Pero, paradoja o no, lo cierto y concreto es
que la devaluación de 2002 y la pesificación permitieron que esos avances tecnológicos
(semillas, sistemas culturales, agroquímicos, equipo) se convirtieran en lo opuesto
profundizando la rapidez de la recuperación.
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De ahí la situación actual: un agro avanzado que puede seguir avanzando
gracias al contexto económico general aprovechando así el factor externo favorable.
Sin duda eso puede influir sensiblemente en el uso del suelo, repitiéndose lo
que ya ha ocurrido con la soja. Librada la producción de granos y oleaginosas a los
precios del momento, la lógica comercial privilegiará el beneficio y la seguridad, más
cuando lo habitual es que los arrendamientos se pacten anualmente o por cosecha, aun
en la ganadería, donde se los simula como contratos de pastoreo. En concreto: al igual
que en Estados Unidos y en el mercado mundial aunque se privilegiara la siembra de
maíz, habrá efectos sobre los otros cultivos, la cría y engorde del ganado vacuno y la
actividad lechera.
Por lo tanto, los altos precios externos afectarán, directa o indirectamente, a los
principales productos del consumo alimenticio doméstico, desde el pan a la carne
vacuna, el pollo, el cerdo, los lácteos, los aceites, repitiéndose el histórico conflicto
entre exportación y nivel de vida interno.
13. Ese conflicto obviamente ya existe, pese a las retenciones, pero el actual nivel de las
retenciones no es suficiente para defender al consumo interno de los altos precios
externos, más cuando el bajo salario medio es aun menor medido en dólares y esto
parece un dato en una situación en la que el tipo de cambio alto aparece como un factor
principal y estructural de la economía argentina.
Por otra parte, las actuales mal llamadas retenciones (estrictamente, los
impuestos a la exportación) repiten las experiencias anteriores al hacer del Estado
Nacional un socio del beneficio exportador. En buena medida tanto el monto inédito de
reservas de divisas como ciertas políticas del Estado Nacional y la sensible mejora en la
recaudación del impuesto a las ganancias, tienen una marcada vinculación con el
ingreso por retenciones.
El segundo aspecto indicado anteriormente - el beneficio de la comunidad –
parece cumplirse, en cuanto se acepte como tal el incremento de ingreso fiscal.
14. En contraste la defensa del consumidor interno de los altos precios externos se ha
tratado de solucionar del peor modo; es notorio que no lo ha conseguido y, además,
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afectando el segundo aspecto que se ha venido subrayando: el beneficio para la
comunidad.
Esta situación estrictamente puede calificarse como una tendencia a la
“privatización” del IAPI, por cuanto se pretende sustraer al sector agrario un ingreso
sin que lo reciba el Estado. En la situación actual de ineficacia del estado argentino, no
hay duda en cuanto lo más fácil negociar con oligopolios, más cuando se garantiza su
ganancia colocándolos, de hecho, en la situación que tuvo el IAPI. Así ha ocurrido y
ocurre, por ejemplo, con el trigo.
En esta pretensión la “fuerza” del Gobierno no viene de bayonetas ni de pistolas
sobre la mesa, sino de dejar en libertad el negocio “hacia afuera” de los exportadores
que quedarían en libertad absoluta para vender en el exterior lo comprado al precio
sugerido o impuesto por el Gobierno, al precio mucho más alto vigente en el mercado
internacional: así ocurrió con el IAPI.
La diferencia esencial es que con el IAPI el beneficio entre el precio de compra
y el precio de venta la guardaba el Estado Nacional y que los altos precios externos
han impedido hasta ahora que se produzca el efecto que el mal manejo del IAPI provocó
sobre la producción agrícola.
En resumen: una equivocada política gubernamental puede impedir o debilitar
las buenas perspectivas que el mercado externo abre a una producción interna
capacitada para darle una plena respuesta.
Surge entonces una cuestión principal : cómo reemplazar esa política
equivocada asegurando el consumo interno.
15. Pero existe otra restricción interna: la infraestructura. Una consecuencia negativa
gravísima de la política de los años 90 fue la destrucción del sistema ferroviario. En el
país “naturalmente” preparado por sus extensas llanuras para el ferrocarril, hoy el
transporte de las cosechas se hace por camión, cuando hasta hace 15 años el camión no
era una opción en distancias superiores a los 200 km. Además el volumen a transportar
se ha duplicado y como efecto obligado el atraso de las rutas se mide diariamente en
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accidentes. De no haber sido por la rápida y eficiente incorporación de los “silos bolsa”
las consecuencias hubieran sido aun mucho peores.
Una expansión como la que es probable va a estar muy limitada, sin o impedida,
por esta infraestructura obsoleta o inexistente.
Recrear el servicio ferroviario es posible y necesario; mucho más, por cierto que
un trena bala a Rosario o a Mar del Plata. Su costo, además, será recuperado por la
expansión productiva.
Lo mismo cabe en cuanto a la modernización y ampliación de rutas y caminos.
Y surge la otra cuestión principal: cómo construir y financiar la
infraestructura necesaria.
Esbozo de una solución
16. Ambos problemas se vinculan y debe partirse de una realidad: el Estado argentino
ha quedado muy destruido y no tiene agencias ni instrumentos aptos para encarar
soluciones que no sean muy simples. Pretender lo contrario es más que un error; es
agravar el diagnóstico.
Más allá de lo que pueda y deba hacerse en materia de subsidios al
consumo, es necesario reconocer que la mejor, o tal vez, única, herramienta
utilizable son las retenciones, esto es, los impuestos a la exportación.
A través de las retenciones, llevadas al nivel que fuera necesario, se pueden
colocar los precios al consumo al nivel que la economía interna puede aceptarlos y a
través de las retenciones puede lograrse el segundo aspecto analizado: el beneficio para
la comunidad.
El problema es que se repita un efecto similar al que trajo el IAPI: el desaliento
de la producción y su disminución, cuando lo que se necesita es precisamente
aumentar la producción para dar respuesta al alentador mercado externo, incrementar
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el consumo y favorecer con la adecuada inversión de la renta y la ganancia
agropecuarias al resto de la economía nacional.
Se presenta el segundo aspecto señalado: retenciones para quién y para qué.
16. Una propuesta debe partir de ciertos fundamentos:
1) El nivel de las retenciones/impuesto a la exportación debe manejarse con un
criterio productivo y global que impida que el alza externa de un producto pueda
llevar al desaliento de otro, esto es, a una expansión que puede destruir
inversiones necesarias difíciles de reponer, especialmente cuando afectan al
consumo interno: por ejemplo, ganadería, tambos, trigo. Esto ha ocurrido con la
soja y puede ocurrir con el maíz. La actividad agrícola no debe ser una tómbola
y es insensato incrementar las determinantes aleatorias específicas, esto es, la
naturaleza y el clima.
2) En un país capitalista desarrollado la renta terrateniente y la ganancia de la
agricultura se “socializan” a través del mercado de capitales, el sistema
financiero, otras oportunidades inversión productiva. Debe aceptarse con
realismo que esa no es la situación argentina, tanto estructuralmente como por
efecto de fenómenos como la inflación, la convertibilidad, la crisis del sistema
financiero y bancario, etc.
3) El alto beneficio de la actividad agropecuaria conspira contra la inversión en
ramas no agropecuarias. En buena media esta situación histórica explica el alto
grado de inversión extranjera en la industria desde la década de 1920; el papel
del Estado como apropiador de recursos y como estado empresario; la función
que se buscó con el IAPI, más allá de la forma de instrumentarlo, y que se
repitió con Krieger Vasena en otro contexto; la extranjerización de empresas
nacionales en los años 90, etc.
4) La solución a esa situación frecuentemente buscada significó de hecho negar la
realidad: una geografía especialmente preparada para la producción de
alimentos, en vez de asentar en ese privilegio un desarrollo industrial sólido.
Así se generó una mentalidad antiagraria que se manifiesta en la pobre
formación en materia agrícola que se imparte en nuestras facultades de
economía. Es impensable, por ejemplo, en México o Chile encontrar
economistas que ignoren al petróleo o al cobre, las condiciones de formación de
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sus precios, etc. cuando la situación similar es habitual en la Argentina, como
lo testimonia la actual política de control de precios, sus autores y sus críticos.
5) Debe afirmarse enfáticamente: es posible y necesario una expansión del sector
agropecuario exportador que beneficie al consumo y a la comunidad y ello no
supone buscar la cuadratura del círculo.
Propuesta
1) En la actual situación del mercado internacional y los precios de exportación,
y más aún en la que es previsible como consecuencia principalmente de la
influencia del etanol de maíz norteamericano, las retenciones deben
llevarse, con el criterio antes indicado, al nivel necesario para que los
precios del consumo interno se acomoden al actual nivel de ingresos,
dejando de lado, fuera de los subsidios al consumo que pudieran
implementarse con eficacia, , toda otra forma de intervención
gubernamental, por ineficaz y contraproducente. Esta medida daría respuesta
al primer problema del conflicto entre precio externo y precio interno.
2) En ese supuesto, el nivel de retenciones no afectaría la rentabilidad posible
de la producción agropecuaria, esto es, en la medida que el sector pudiera
responder con su incremento a la demanda externa. Esto es, la comunidad a
través de las retenciones se apoderaría de la renta diferencial derivada de esa
situación del mercado externo, pero no se afectaría la rentabilidad “normal”
de la empresa agropecuaria.
3) Sin embargo, esa “rentabilidad posible” está determinada por otra
restricción: la infraestructura obsoleta. Sin su superación la expansión
posible no ocurrirá plenamente por lo que el nivel de retenciones en
determinado momento no podrá defender el consumo interno sin afectar la
rentabilidad agropecuaria y por lo tanto el volumen de producción.
4) Por eso es esencial el destino que debe darse a las retenciones, esto es, el
segundo aspecto que se ha analizado: el beneficio comunitario. El Estado
nacional ha sido desde el 2002 con las retenciones un socio de la rentabilidad
agraria que, por otra parte, el propio Estado impulsó, en volumen y en valor,
con la devaluación del peso y su mantenimiento. Ese ingreso ha servido para
afrontar la negociación de la deuda externa, para políticas sociales, etc. pero
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ahora el objetivo es otro: la inversión necesaria para que la infraestructura
actual no trabe la expansión agropecuaria, como pronóstico futuro y como
presente.
5) El Estado no está en condiciones de ser el instrumento para canalizar
esa inversión, tanto por la realidad de la descomposición heredada como por
la desconfianza que su actividad genera. Por eso el aumento de las
retenciones al nivel necesario para defender el consumo interno, no podrá ser
instrumentado si su recaudación fuera apropiada por el Estado Nacional para
gastarla o invertirla a su arbitrio.
6) Las retenciones deben utilizarse para inversión en infraestructura pero el
modo adecuado de lograrlo es que sea una inversión del propio sector
agropecuario.
7) La forma podría ser que los fondos que para ese objeto se recauden sean
recibidos por alguna figura jurídica tal como un fideicomiso cuyo capital
pertenecerá a todos los productores agropecuarios aportantes de las
retenciones:
a) Ese capital se emitirá como bonos o acciones cuyos titulares serán
esos aportantes.
b) El fideicomiso tendrá por objeto financiar las obras de modernización
o construcción de la infraestructura vinculada a la producción
agropecuaria.
c) Las obras se harán por concurso y también por concurso se elegirán
los administradores.
d) En su caso, el uso se pagará con peajes.
e) El titular de la obra nueva o de la parte reconstruída será el conjunto
de bonos o acciones.
f) Los bonos o acciones se entregarán a cada aportante.
g) Durante un período, por ejemplo, 10 años, esos bonos o acciones no
podrán ser transferidos.
h) La renta que devenguen los bonos – por ejemplo el pago de peajes -
será para los titulares aportantes, ya sea con entrega directa o
capitalizando el fondo del fideicomiso durante el período de 10 años.
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i) Como es obvio, la organización, administración, etc. del fideicomiso,
etc. se hará con la máxima publicidad y la mayor intervención
directa de los interesados aportantes/propietarios.
P.S. Para quienes les parezca imposible organizar el sistema propuesto, me permito
recordar que desde finales de los años 30 se pudo organizar la CAP para una actividad
mucho más compleja.
Abril 2007.
