Articulación vertical de la inversión urbana en el ... · pósito, se analizarán las principales razones que ... de los ’80, este cambio en la percepción del proble- ... cepción

[103]

artículo

Miguel Angel Barreto*

José Raúl Zavala* *

Articulación vertical de la inversión urbana en elnordeste argentino.

Reflexiones sobre la experiencia del BancoMundial durante la década del ’90* **

Abstract

This paper analyses vertical articulation of public investment model, deployed under Structural Adjustment Program duringthe 1990s in Argentinian north-east. Proposed analysis considerates theoretical debate about modern development theoriesapplied therefore experienced by international finance agencies like World Bank, and its associated donors. It is argued thatunder the current lending trends it is unlikely to reach a sustainable and democratic development. Conversely, these policiesnot only increased the country’s debt, it also exacerbated the gap between planning agenda and social expectation anddemands. It concludes by exploring the urgent need to develop a horizontal articulation of urban management as reliable toolto encourage democratic local development.

Keywords: Structural adjustement, urban investment, Argentina.

Resumen

Este artículo analiza el modelo de articulación vertical de la inversión urbana pública, implementadaen el nordeste argentino a partir de las reformas estructurales realizadas por el gobierno nacionaldurante la década del ’90. El análisis propuesto considera el debate teórico sobre el desarrollomoderno, y los fundamentos y experiencias que propiciaron la intervención de los organismosfinancieros internacionales sobre los países menos desarrollados, a través de programas crediticios. Sesostiene que, lejos de fundar nuevas formas de desarrollo sustentables y más democráticas, estaspolíticas no sólo han contribuido al endeudamiento externo de estos países, sino que han profundi-zado la separación entre planeamiento y demandas sociales. Se concluye finalmente con una reflexiónsobre la necesidad de alcanzar una articulación horizontal en la gestión urbana, como verdaderoinstrumento del desarrollo local.

Palabras clave: ajuste estructural, inversión urbana, Argentina.

Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 103-119, Santiago de Chile, septiembre 2004

104 eure

Miguel Angel Barreto y José Raúl Zavala

1. Introducción

En los inicios de la década de los ‘90, el Esta-do argentino realizó profundas reformasestructurales de corte neoliberal, que afec-

taron las formas y los contenidos de la política pú-blica. Lejos de crear ámbitos más transparentes parael desarrollo y las inversiones en el campo de lasobras públicas, éstas han seguido un proceso dedecisión vertical en el cual los conglomerados urba-nos han actuado como meros repositorios pasivosde un sinnúmero de programas y proyectos dise-ñados, en muchos casos, lejos de las necesidadesreales de sus poblaciones. Han representado unaalta inversión de capital basada en la generación deuna cada vez mayor deuda externa, y han sido fuer-temente impulsados por los organismos financie-ros internacionales. Pero estos programas y proyec-tos entraron transitoriamente en crisis a fines dediciembre del 2001, con el alzamiento popular quedesbarrancó al gobierno elegido constitucionalmen-te en el año 2000.

A la luz de las negociaciones que el actual go-bierno argentino está llevando adelante con estosorganismos financieros internacionales, este artículo

pone su atención sobre la continuidad y permanen-cia de tal esquema vertical en el manejo de los recur-sos financieros y la gestión de proyectos urbanos1 .Las preguntas que guiarán su desarrollo serán lassiguientes: ¿sobre qué base social se sustentarán lasnuevas estrategias de desarrollo de inversiones eninfraestructura económica –establecidas por los or-ganismos financieros internacionales-, dado el ac-tual contexto de alto protagonismo de la sociedadcivil y la muy baja capacidad de disciplinamientosocial de los partidos políticos tradicionales, que apo-yaron el modelo neoliberal de desarrollo durante ladécada del ‘90? ¿Será posible alcanzar una articula-ción horizontal de las decisiones en la planificaciónde las obras públicas, incorporando a la sociedadcivil en un intento de democratización del uso de losrecursos financieros comunes?

Las Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP)fueron, durante la década pasada, las terminaleslocales de la articulación vertical que el Banco Mun-dial adoptó como medio para llevar adelante la eje-cución de sus programas y proyectos. El trabajoanaliza los casos de las UEP de las provincias deMisiones y Chaco, respectivamente, en el marco deuna revisión de las ideas y políticas mundiales so-bre el desarrollo. El trabajo concluirá reforzando laidea de que, lejos de fundar nuevas formas de desa-rrollo más sustentables y democráticas, estas polí-ticas han profundizado la separación entreplaneamiento y demandas sociales, abogando poruna articulación horizontal de la gestión urbanacomo instrumento valedero de desarrollo local.

2. La idea del desarrollo moderno y elavance del liberalismo

Analizar detalladamente los factores que facili-taron la hegemonía del paradigma liberal en el cam-po de las teorías del desarrollo escapa largamente alinterés de este trabajo. Sí, en cambio, se presentaránlos argumentos iniciales que fundamentaron laspolíticas de desarrollo de los organismos financie-ros internacionales bajo influencia del paradigmaliberal. Para una mejor comprensión de este pro-pósito, se analizarán las principales razones quepropiciaron un vacío en el campo de las teorías deldesarrollo y que facilitaron el establecimiento deuna concepción del desarrollo basado en las leyes del

* Profesor FAU/UNNE, investigador de la SecretariaGeneral de Ciencia y Técnica/UNNE. Miembro fundadorFORURBANO. E-mail: [email protected]

** Co-editor de Cuaderno Urbano, FAU/UNNE.Miembro fundador FORURBANO. E-mail:[email protected]

*** El presente artículo fue realizado en el marco delproyecto de investigación PI 652 de la Secretaría General deCiencia y Técnica de la Universidad Nacional del Nordeste,denominado “Suburbanización residencial popular y po-breza. Hacia un mejoramiento participativo del espacio ur-bano público”. Los autores queremos agradecer a las si-guientes personas: a los funcionarios y trabajadores de lasUEP y SUPCE de las Provincias de Chaco y Misiones quenos han brindado su valioso tiempo e información; a PatriciaGalván, que ha contribuido a mejorar la fluidez de la lecturade este escrito; al evaluador anónimo que con sus críticasayudó a esclarecer nuestras ideas y a expresarlas en mejorestérminos. Recibido a 14 de abril de 2003, aprobado el 20de enero de 2004.

1 La primera versión de este trabajo fue escrito a princi-pios del año 2002, durante el gobierno interino del presi-dente Eduardo Duhalde. La presente –abril 2004- en cam-bio, cuenta con la incorporación de nuevos trabajos querealizamos desde entonces. Recibido a 14 de abril de 2003,aprobado el 20 de enero de 2004.

eure 105

Articulación vertical de la inversión urbana en el nordeste argentino

mercado, impulsada por los únicos que resultaronilesos de las refriegas intelectuales durante las déca-das de los ’60 y ’70: los neoliberales.

El Banco Mundial irrumpió en el escenariomundial en 1972 (Pugh, 1992). Su irrupción fuesin demasiadas pretensiones teóricas y con ideasmuy pragmáticas acerca de cómo se debería afron-tar el problema de la pobreza mundial. Su inter-vención se centró exclusivamente a escala de pro-yecto y sobre situaciones específicas, con el objetivode mejorar las condiciones de los pobres, pero sininmiscuirse en las causas generales que producían lapobreza. En los campos académicos y consultoresde los ’80, este cambio en la percepción del proble-ma se publicitó con la expresión “solucionática” encontraposición a la de “problemática”, que habi-tualmente empleaban las teorías que por entoncestrataban sobre las causas de generación de la pobre-za mundial. A partir de entonces, el foco comenzóa centrarse en cómo solucionar situaciones particu-lares sin tener en cuenta el contexto en el que ellas seinscribían, partiendo siempre desde tabula rasa. Esteproceso de vaciamiento teórico del problema deldesarrollo tuvo principalmente una base económi-ca financiera que establecía –y aún establece- el qué yel cómo se genera una solución, despojando detodo otro contenido a las acciones para el desarro-llo. Pero antes de llegar al presente, se analizaránbrevemente las condiciones que facilitaron este va-cío de argumentos en el campo de las teorías dedesarrollo.

A finales de los años ’60, las ideas acerca decómo se debía desarrollar un país estaban polariza-das, principalmente, entre marxistas y desarrollistas,los cuales no diferían demasiado entre sí acerca delos medios para alcanzar el desarrollo; ambos apos-taban a la producción industrial masiva a través deunidades monopólicas de gran escala y una políticacentralizada de planificación, diferenciándose eso síen las formas y fines de alcanzar el desarrollo: mien-tras los primeros apostaban al Estado como únicomotor de la producción y a la sociedad socialistacomo fin, los segundos lo hacían sobre las grandescorporaciones privadas monopólicas, protegidas yreguladas desde la planificación estatal centralizaday fuertemente identificadas con las economías na-cionales (Reich, 1993), con la finalidad última dealcanzar un capitalismo más equitativo en la relación

entre el capital y trabajo. Mientras que los primerostenían en el Estado centralizado soviético su modelode referencia, los segundos confiaban en elkeynesianismo económico y el Estado benefactoreuropeo o el New Deal norteamericano como formapara alcanzarlo.

Sin embargo, la persistencia de la pobreza enAmérica Latina y el Tercer Mundo en general con-dujo, tanto a los marxistas críticos de las ideas veni-das de Moscú –bautizados como “neo marxistas”-y a los críticos del modelo desarrollista en estaslatitudes –como la CEPAL- a elaborar la Teoría dela Dependencia para dar cuenta de tales persistencias.Esta teoría argumentaba que el desarrollo de lospaíses pobres no se alcanzaría siguiendo los mis-mos caminos de los países desarrollados, fueranéstos los socialistas o los capitalistas, porque lapobreza que los afectaba era precisamente una con-secuencia de la forma de desarrollo seguida por aque-llos, basada en la explotación de los recursos deestos países y en la dependencia financiera y de pro-ductos manufacturados que éstos tenían de las na-ciones desarrolladas. Así planteadas las cuestiones,para esta teoría el subdesarrollo no consistía sóloen una falta de desarrollo, sino en una consecuenciade éste; es decir, constituía la otra cara de una mis-ma moneda. Por lo tanto, su superación no consis-tía sólo en una cuestión de tiempo –el necesariopara lograr la industrialización-, sino en replantearel propio concepto del desarrollo (Nun, 2001).

Entre otras cosas, los teóricos del subdesarrolloargumentaban que las empresas multinacionalesimponían un patrón de consumo universal que notomaba en cuenta las condiciones locales sobre lasque ellas actuaban (paradójicamente, este argumen-to presentado como crítica fue retomado como vir-tud por los globalizadores durante los ’80 y ’90).También argumentaban que estas corporacionespriorizaban el uso de tecnologías de capital intensi-vo en regiones donde abundaba fuerza de trabajovacante; que aseguraban sus ganancias imponien-do productos elaborados por sus casas matrices;que contaban con baja participación de trabajo localen su producción; y además, que se involucrabanen la política local como medio de protección desus intereses. En cambio, los desarrollistas que plan-teaban la participación de los estados nacionalescomo condición primordial para alcanzar el desarro-

106 eure


llo en el marco del capitalismo, promovían la inver-sión social en paralelo a la inversión física, como mediopara garantizar la equidad social. Dentro de esta con-cepción siempre primó la idea de que la inversión enobras de infraestructura estaba estrechamente vin-culada al incremento del PBI de una nación.

Sin embargo, mientras el mundo académico sedebatía entre estas ideas y los políticos manteníanuna posición pendular, los pobres seguían igual.Así fue que el desgaste tocó por igual a las puertasde los que discutían cómo se debía desarrollar unpaís y un gran impasse se abrió por entonces en losestudios acerca de este tema.

En el período comprendido entre 1950 y 1970,lapso de existencia de estas teorías, quedó demostra-do que poco se había avanzado en este campo apesar de los aportes teóricos mencionados, debido–entre otras razones- a las evidencias que surgían dela aplicación de los modelos de desarrollo por ellasgenerada. Doscientos años atrás, la relación entre elíndice de ingreso entre los países ricos y los paísespobres era de 1,5:1; en 1960, de 20:1; en 1980 estarelación ya se había elevado a 46:1, arribando en 1989a 60:1 (World Bank, 1991; Schurman, 1993). Sin dudaque el argumento central en las pasadas décadas, atri-buyendo al trickle-down un silencioso pero efectivomecanismo de redistribución dentro del esquemacapitalista de producción, falló definitivamente.

Schurman (1993) argumenta que el vacío que sehabía instalado en el campo del desarrollo a media-dos de los ’80 impulsó a distintos autores a anali-zar esta crisis, la cual se vio favorecida por siete ra-zones:

- como la distancia entre países ricos y pobresen términos de ingresos era muy grande, re-sultaba imposible cerrar esa brecha, cualquie-ra sea la estrategia que se emplease. Recuérde-se que a inicio de la década de los ‘90 AméricaLatina tenía un índice anual de crecimientoper cápita de entre 1,3 y 1,6 y que, por lo tanto,le demandaría alrededor de 150 años alcanzarla mitad del crecimiento per cápita de los paí-ses occidentales ricos.

- Los países en vías de desarrollo en los ’80dirigían sus acciones a políticas e inversiones

de corto plazo, para que estas ayuden a redu-cir sus penurias de alto endeudamiento exter-no, lo cual le imposibilitaba el trazado de po-líticas de mediano y largo plazo, que sonlas bases del crecimiento sostenido.

- La aceptación del impacto que sobre el am-biente ha tenido –y tiene- el crecimiento eco-nómico, ha llevado a quienes promueven laidea de un desarrollo sostenible a argumen-tar que igualar el concepto de crecimiento eco-nómico al de desarrollo no es conducentepara los países del tercer mundo, dado quesignificaría enfrentar una catástrofe ecológicaque puede ser evitada. La hipótesis de creci-miento cero apareció entonces como una op-ción, aunque todavía no existan fundamen-tos ciertos al respecto dentro de las desacredi-tadas teorías del desarrollo.

- La deslegitimación del socialismo como víapara enfrentar el subdesarrollo, que sobrevinodespués de considerar que las posiciones delos marxistas y neo-marxistas no eran sufi-cientemente consistentes respecto de una es-trategia alternativa al desarrollismo moderno.

- La profunda convicción de que el mercadomundial abarca a todos, y que no puede serenfrentado usando las teorías del desarrolloque están orientadas a escalas nacionales, re-legando al Estado-nación a una pequeña fun-ción que no tiene incidencia de peso en elcontexto global.

- El reconocimiento creciente de la diferencia-ción entre países y regiones del denominadoTercer Mundo, conducente a considerar comono conveniente la elaboración de teorías ho-mogéneas del desarrollo.

- El avance de la escuela post-moderna dentrode las ciencias sociales, que impuso su crítica alas grandes narrativas (capitalismo, socialis-mo, comunismo), y cuyo argumento se basóen negar la existencia de una realidad comúnexterna al mundo subjetivo de los indivi-duos, también ha restado sentido a las ideassobre el desarrollo, debido precisamente alcarácter de metadiscurso de estas teorías.

eure 107


A finales de los ’80, el único grupo que no habíasido afectado por esta crisis –tal vez por sumarginalidad en esa época- fue el de los neoliberales,adherentes a la ideología de la economía de merca-do. La crisis petrolera de mediados de los ’70, queaceleró el proceso de readecuación del Estado bene-factor y puso en duda el paradigma de la moderni-dad al cual aquellas teorías del desarrollo estabanligadas, favoreció al establecimiento de estas ideas,basadas en la convicción de que el desenvolvimien-to de la economía de mercado estimularía el desa-rrollo en las otrora regiones coloniales del planeta.

Pero fue recién a principios de los ’90 cuandolos organismos financieros internacionales –talescomo el FMI y el BM- llegaron a un acuerdo con-ceptual sobre una política común de desarrollo paralos países deudores bajo este nuevo paradigma. Elencargado de sintetizar casi diez años de experien-cia en la aplicación de las nuevas políticas de desa-rrollo para ambas instituciones fue Williamson(1990), mediante el “acuerdo de Washington”, encuyo contenido se establecieron las bases económi-cas que deberían seguir las diferentes naciones paradesarrollarse: la disciplina fiscal; la utilización delgasto público para promover el alto crecimiento yuna redistribución de los ingresos; la privatizaciónde las empresas estatales; la liberalización de lostipos de interés, los tipos de cambio, el comercio yla inversión extranjera directa; la eliminación de losobstáculos a la libre competencia; la reforma fiscal yla garantía de los derechos sobre los bienes.

Este nuevo conjunto de ideas creía, sin embar-go, que la transición hacia el pleno desarrollo deestas regiones del mundo debía ser atendida me-diante empréstitos financieros de los países másdesarrollados a los menos, que contribuyan a crearlas condiciones territoriales del desarrollo. En estecontexto es donde surgieron los organismoscrediticios internacionales especializados en la fi-nanciación de proyectos específicos de desarrollo yatención social. Es indudable que en la conforma-ción de este nuevo esquema de organización de laeconomía mundial pesó la solución de la crisis eco-nómica mundial de mediados de la década del ‘70mediante la expansión territorial y temporal del sis-tema capitalista de producción (Harvey, 1998).

3. La construcción del paradigma deintervención de los organismosinternacionales

En 1972, el Banco Mundial inició su etapa deinversión en ciudades, con la consigna de “apren-der de la experiencia” (Cohen, 2001), y sin inmis-cuirse en pensamientos globales ni discusionessobre cómo reducir la pobreza; simplemente –comoya se dijo-, actuando mediante acciones circunscriptasa proyectos en el marco de intervenciones acotadas.El primer proyecto que esta institución impulsó fueconocido con el nombre de Mark I (Pugh, 1992), yconsistió en el financiamiento de obras para proveerde agua y de electricidad a los pobres de la ciudad deCalcuta, donde el 60% de la población vivía envillas de emergencia. Realizadas las obras y pasadoun cierto tiempo, el proyecto mostró que de nadavalían las inversiones realizadas si el municipio nocontaba con los recursos económicos para el mante-nimiento de las redes instaladas. La principal conse-cuencia de aquella experiencia piloto fue el aumentodel número de casos de enfermedades hídricas enesa ciudad.

El Banco rectificó este error, pero no en Calcutasino en su siguiente proyecto en la ciudad de Madras,también en India. El Mark II contaba ya con unaunidad ejecutora –con técnicos seleccionados por elBanco, por su capacidad y experiencia- para que su-pervisara la inversión y sugiriera las modificacionesinstitucionales, financieras y económicas que elmunicipio debía realizar para obtener los fondosespecíficos que el mantenimiento de las obras reali-zadas requería. Transcurrido un tiempo, el Bancoconcluyó que no bastaba con la adecuacióninstitucional de la municipalidad, ya que había otroslímites estructurales que afectaron al proyecto, comoel aumento especulativo de los precios de los terre-nos donde se iba a desarrollar el proyecto. Estasituación llevó a la institución a un proceso de ne-gociación con los propietarios, lo cual prolongópor un largo tiempo su culminación. Así, el MarkII, iniciado en 1976, concluyó sin muchos éxitos,recién en 1983.

El Mark III, lanzado en Bombay en 1977, in-corporó las lecciones aprendidas en las experienciasanteriores. Este nuevo programa contempló ya laadecuación de la legislación para reducir las trabas

108 eure


que imponían los códigos de planeamientos y deconstrucción al desarrollo del proyecto, como asítambién las modificaciones de ciertos impuestoslocales, la reducción de controles al mercado de al-quileres y la reducción del gasto municipal. El cum-plimiento de todas estas cuestiones fue una condi-ción necesaria para que el Banco liberara los créditospara financiar las obras de infraestructura (Zavala,2002b). El Mark III no hizo un solo desembolsode fondos hasta bien entrado 1984, cuando el Ban-co entendió que el municipio de Bombay habíahecho todas las reformas institucionales sugeridaspor ellos. A través de esta experiencia el Banco apren-dió cómo coercer a sociedades enteras –o al menosa sus líderes más ambiciosos- mediante sus crédi-tos que aseguraran las obras necesarias para el desa-rrollo de la infraestructura económica en el largoplazo.

Aquel programa fue en cierta medida la últimaprueba piloto, ya que luego de esta experiencia, losorganismos financieros internacionales extendieronsus acciones a 55 países, y en forma paralela a estelanzamiento masivo, configuraron lo que se deno-minó Programa de Ajuste Estructural (PAE). Losprimeros países que experimentaron su aplicaciónfueron los ubicados al sur del Sahara durante ladécada de los ‘80, con resultados desastrosos paralos sectores más pobres de sus poblaciones. EnArgentina, el PAE se inició a mediados de 1991(García Delgado, 1994), en concordancia con lo es-tablecido en el Consenso de Washington. Su co-mienzo fue a partir de la sanción de una serie dedecretos de necesidad y urgencia que reglamenta-ron las dos leyes votadas por el Congreso de laNación en agosto de 1889, año en que asumiócomo presidente Carlos Menem –la Ley 23.696 deReforma del Estado y la 23.697 de EmergenciaEconómica. El decreto de mayor importancia fue el2284/91, que marcó las bases de la Reforma delEstado en siete capítulos (Honorable Senado de laNación, 1996). Los lineamientos generales de la re-forma propusieron un cambio fundamental en elrol del Estado argentino: que éste deje de ser pro-ductor de bienes y servicios económicos y se trans-forme exclusivamente en productor de bienes so-ciales (Alexander, 2000), abandonando su antiguopapel de mediador social y limitándose a reguladorde las fuerzas del mercado, bajo el supuesto de que

éstas son más eficientes en la producción y distribu-ción de dichos bienes y servicios.

La “ventaja” que tuvo Argentina respecto a lasexperiencias anteriores fue que ya se subsanaronlos errores cometidos en África mediante el ajuste ycoordinación de políticas entre el FMI y el BM. Eltrabajo teórico de Williamson (1990) ciertamenteayudó al proceso de unificación de políticas. El tras-lado de sus preceptos a los nuevos programas ge-neró un cambio sustantivo en las relaciones entrelos organismos internacionales y los gobiernosnacionales. En términos prácticos, a los países queaplicaban las recomendaciones del Consenso deWashington les correspondía una contrapartida deinversiones en infraestructura económica que sematerializaban en el otorgamiento de los créditosdel BM y otros organismos financieros regionales.

El nuevo esquema implementado en la Argen-tina generó al principio un período de expansióneconómica (1991-1993) por la combinación de lossiguientes factores:

- reducción del gasto del Estado y superávitfiscal favorecido por la privatización de lasempresas públicas productoras de bienes yservicios económicos.

- La apertura del mercado financiero generó unflujo de inversiones extranjeras en forma decapitales de riesgo.

- La apertura importadora mediante reducciónde barreras comerciales trajo aparejada unacaída en los precios de los bienes y servicios.

Pero a pesar de que el PAE mostró signos positi-vos inmediatos, estaba basado en una debilidad es-tructural evidente, ya que por ejemplo, los montosde egresos en concepto de pago de deuda externa enintereses y capital superaban a los de ingresos enconcepto de desarrollo, que por otra parte eran in-versiones que no favorecían el crecimiento económi-co necesario para cerrar la brecha deficitaria. Ade-más, el superávit fiscal era alcanzado mediante larestricción de los gastos sociales que acompañaron alproceso de descentralización, que transfirió respon-sabilidades a las provincias y municipios sin los re-cursos que ellas demandaban. De manera que el PAEsólo tuvo resultados alentadores mientras el proceso

eure 109


de privatización generó ingresos suficientes a las ar-cas del Estado a través de la venta de empresas esta-tales y la reducción de subsidios. Sin embargo, sudebilidad estructural –impuesta por los organismosinternacionales de crédito y aceptada por el gobier-no federal- tarde o temprano iba a colapsar, debido aque estaba basada en ingresos de capitales por vía deinversiones directas o por vía de endeudamiento pri-vado y estatal, y no por el crecimiento de la econo-mía real. Así, el flujo de capital fue reduciéndosecada vez más, hasta el colapso definitivo de la econo-mía argentina en el 2001.

En resumen, el PAE no sólo constituyó cambiossignificativos en el gerenciamiento de las relacionesentre todos los niveles de la organización estatal (na-ción-provincias-municipios) merced al proceso dedescentralización de competencias, sino que ademásgeneró un cambio sustancial en la relación entre elEstado, la economía y la sociedad argentinos, ya queel Estado dejó de prestar los servicios sociales que enforma constante lo había hecho desde medio sigloatrás. Las consecuencias negativas de estatrasformación no fueron inmediatas –entre otras ra-zones, por la velocidad en que fueron realizadas-,pero no tardaron demasiado en llegar porque unavez concluidas, nada reemplazó lo que había ante-riormente, y las expectativas puestas sobre los efec-tos de la “mano invisible” del mercado, proclamadapor los neoliberales, nunca se concretaron.

4. El ajuste estructural de los ‘90,descentralización municipal y loscambios en la gestión urbana

El PAE se materializó mediante una sucesión deleyes que determinaron los mecanismos de acciónque la estrategia perseguía. La Ley de Convertibilidadfue una pieza clave en todo este proceso; prohibía elfinanciamiento del gasto publico vía emisión mone-taria. Por lo tanto, el Estado federal, las provincias yalgunos municipios tenían las alternativas de cubrir-lo vía impuestos –que no estaban autorizados a au-mentar- o a través de la venta de activos y endeuda-miento. Esta última opción fue la más extendida. Elargumento esgrimido era que el Estado había sidomuy irresponsable en manejar su política monetariay que siempre utilizó esta herramienta para cubrir sudéficit. Con el endeudamiento como opción de

financiamiento del déficit se argumentaba que elEstado sería más precavido, ya que tendría que ne-gociar con sus acreedores las condiciones y los finesdel capital demandado. En otras palabras, los acree-dores demandarían condiciones ciertas de recupera-ción de sus inversiones, lo que redundaría en bene-ficio de toda la sociedad, ya que reduciría prácticasilegales del uso de los recursos públicos –al menos enteoría. Se abría así un proceso que, como señalamosantes, generó grandes expectativas, dado que final-mente los créditos serían utilizados para realizar pro-gramas y proyectos específicos con posibilidades cier-tas de concreción y no para engrosar las arcas genera-les del Estado, considerado ineficiente, como ocu-rría anteriormente. De esta manera, el desarrollodel país se condicionaba a la obtención de créditosinternacionales.

Uno de los fines de la Ley de Reforma del Esta-do argentino dictada en el marco del PAE, fue pro-mover una mayor participación de los municipiosa partir de la descentralización de competencias(Zavala, 2001). Esto se realizó siguiendo indicacio-nes de los organismos internacionales de crédito,que habían iniciado esta experiencia a escala mun-dial unos quince años antes, en el marco de las crisisde los estados benefactores y de la necesidad de surediseño. Según Ramírez (1997), en 1990 más de75 países con poblaciones de entre 5 a 12 millonesde habitantes habían comenzado a transferir algu-nas formas de poder desde el Estado nacional a losmunicipios.

A comienzos de los ’90, el Estado argentino y losorganismos financieros internacionales aplicaron elPrograma de Saneamiento Financiero y DesarrolloEconómico de las Provincias Argentinas (PROVIN-CIAS I), para promover que las provincias y losmunicipios realizaran sus reformas fiscales y mejora-ran la eficiencia del gasto en concordancia con elajuste realizado por el gobierno federal. El otorga-miento de este programa fue concebido como pre-mio a las provincias y municipios que realizaban lastransformaciones fiscales en concordancia conlineamientos centrales. El financiamiento estuvo di-rigido al desarrollo institucional e inversiones en obrasde infraestructura; sin embargo, estas últimas fue-ron las que prevalecieron por sobre las demás, debi-do al alto rédito político que trajo aparejado la ejecu-ción de las obras. Todos los subproyectos que lo com-

110 eure


pusieron fueron diseñados, implementados, super-visados y ejecutados por los gobiernos provinciales através de unidades ejecutoras fuertemente controla-das desde el orden nacional e internacional, y sufinanciamiento total alcanzó primero a los US$ 400millones, incluyendo las contrapartidas provincia-les, del orden de los US$ 175 millones. Luego, elEstado nacional gestionó un segundo tramo, deno-minado PROVINCIAS II, que tuvo un monto adi-cional de US$ 321 millones, más las contrapartidasdel Estado nacional y de las provincias, incorporán-dose también el BID y el Eximbank de Japón (Za-pata, 1998). El monto total de los programas Pro-vincias I y II en 1996 fue de US$ 721 millones.

Estos programas sirvieron como puentes para laobtención de otros créditos; no sólo de las mencio-nadas instituciones financieras, sino también de otrastales como el Eximbank, que –merced a los mismos-comenzaron a operar directamente con las provin-cias argentinas (Zapata, 1998), y lograron de estamanera la extensión de su mercado de crédito a par-tir de una demanda cautiva. De esta manera, la des-centralización del Estado siguió una estrategia detrasladar gastos del orden nacional a los niveles degobierno provinciales y municipales que reunían lascondiciones económico-financieras para absorberlos,reduciendo así el endeudamiento central eincrementando el de los gobiernos provinciales ymunicipales.

Los argumentos teóricos generales de descentra-lización del Estado tienen al menos dos concepcio-nes: (a) como política a seguir cuando hay que defi-

nir los niveles de gobierno para efectuar el gasto yrecaudar los recursos, considerando que la pobla-ción beneficiada por un bien público está determi-nada por las extensiones espaciales de dicho bien yque no todos los bienes públicos tienen el mismoalcance geográfico (Zapata, 1998); y (b) como deli-mitación y respaldo a las responsabilidades de lasautoridades locales y como instrumento para poten-ciar la incorporación de las organizaciones comuni-tarias al poder político, propiciando una mayor de-mocratización de las sociedades locales con la finali-dad de reducir las desigualdades sociales y económi-cas en el nivel en el que los requerimientos son másapremiantes.

Para que esto último ocurra es imprescindibleque ella surja de la propia demanda ciudadana. Lapolítica de descentralización argentina, en cambio,ha seguido a la primera de estas dos concepciones:fue realizada exclusivamente por imperativos ex-ternos tanto en respuesta a una exigencia de ajusteestructural de los recursos fiscales de la administra-ción central (en la que ésta obró como una estrate-gia de “sacarse de encima” importantes funcionesque representaban erogaciones fiscales considera-bles, y no como un proceso real de aperturaparticipativa y de delegación de responsabilidades aniveles inferiores de la administración federal) comoen garantía a una adecuada asignación de recursos alos programas y proyectos implementados. Enotro nivel de lectura, este proceso de descentraliza-ción puede ser interpretado como una palpable de-mostración del avance de los organismos finan-

Cuadro 1. Argentina: gastos por sector y nivel de Gobierno, 1980/84-1994 (en porcentajes).

Sector Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. TotalCentral Central Provinciales Provinciales Municipales Municipales

1980-84 1994 1980-84 1994 1980-84 1994Educaciónbásica 33,7 0,4 63,7 96,5 2,6 3,2 100Educaciónsuperior 83,9 78 16,1 22 0 0 100Salud básica 14,8 12,7 75,3 73,7 10 13,6 100Saneamiento 32,4 7,9 67,6 92,1 0 0 100Vivienda 13,5 6,5 75,4 69,6 11,1 23,9 100Bienestarsocial 65,9 16,2 34,1 83,8 0 0 100Serviciosurbanos 0 0 3,6 6,7 96,4 93,3 100Total 70,7 54,2 25 38,5 4,3 7,4 100

Fuente: Zapata (1998).

eure 111


cieros internacionales sobre el trazado de las políticaspúblicas nacionales y regionales, ya que de todos losproyectos que se ejecutaron en el marco de este pro-ceso, puede decirse que representaron la expresiónreal y concreta de los avances de los organismos so-bre las antiguas autonomías federales y provinciales–un análisis sobre las “nuevas” posiciones del BM esrelativizado en Jones y Ward (1994).

Por otra parte, detrás del aparente criterio técni-co con que fue presentada, primó siempre la dimen-sión política en su instrumentación (Zavala, 2001).Es que –como ya se dijo-, los programas Provincias Iy II obraron a modo de incentivo para propiciar estareforma; sus coberturas operaron como premio ocastigo al grado de disciplinamiento seguido por losgobiernos municipales y provinciales en su instru-mentación. En el caso de Argentina, esta variable hagenerado un importante retraso en laimplementación de las políticas descentralizadoras.En 1998, eran muchas provincias argentinas las queaún debían realizar gran parte de las reformas estruc-turales exigidas, porque ellas se encontraban condi-cionadas por prácticas corporativas de reproduccióndel poder político, tanto porque los gobiernos pro-vinciales y municipales no querían cargar con el cos-to político de su instrumentación, o porque el go-bierno central no pretendía realizar un traspaso realde recursos y competencias a los municipios con lafinalidad de garantizar su continuidad política me-diante el manejo de los recursos financieros.

De este modo, ninguno de los intereses puestosen juegos en las reformas del Estado federal apuntóa lograr una política real de descentralización. Paralos organismos internacionales de crédito, la crea-ción de la Unidad Ejecutora Central (UEC) dentrodel Ministerio del Interior del gobierno federal y lasdiferentes Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP)en las respectivas provincias argentinas, en confor-midad con el organigrama funcional de gestión ver-tical ilustrado en la Figura 1, obró principalmentecomo una forma de garantizar el correcto uso de losrecursos asignados, mientras que para los gobiernoscentral y provinciales, este modelo de gestión fuevisto más bien como un nuevo recurso de reproduc-ción política, basado en la explotación de la imagende “gobiernos que realizan obras”. Así, los gobiernoslocales han tenido un grado limitado de injerenciaque imposibilitó a la ciudadanía y a los actores loca-

les conocer de antemano los proyectos a ejecutarse ydecidir sobre la viabilidad y conveniencia de los mis-mos.

Este modelo tecnocrático de gestión políticahegemonizó el discurso de los gobiernos nacionaly provinciales, basándose en la eficiencia de su ad-ministración y la ejecutividad de sus realizaciones.Dentro de este discurso, el desempeño de las uni-dades ejecutoras jugó una pieza clave. Sin embargo,dada la discrecionalidad y los fines con los que semanejó la implementación de los programas, nohan practicado otra cosa que una nueva forma declientelismo, que se podría definir como“clientelismo tecnocrático”. En su instrumentación,la dimensión política no ha sido excluida; la re-construcción empírica de las condiciones en las quese establecieron las prioridades y los proyectos dedesarrollo desde las unidades ejecutoras ponen enevidencia cómo la antigua práctica política se hatrasmutado, pero sin alterar la forma de participa-ción de la sociedad civil en el poder político. Así,tecnocracia y democracia han corrido por caminosparalelos durante los ’90, sin contacto entre ellospero con hegemonía absoluta de la primera sobrela segunda forma de gobierno.

4.1. Introducción a los casos de estudios

Los programas Provincias I y II fueron diseña-dos siguiendo los lineamientos del Banco Mun-dial expresados en Urban Policy and EconomicDevelopment. An Agenda for the 1990’s (WorldBank, 1991). El organigrama funcional empleadopara llevar adelante estos programas es como lomuestra la Figura 1 (allí se resaltan los casos deestudios: las UPS de las provincias de Chaco y Mi-siones). La Unidad Ejecutora Central (UEC), crea-da dentro del Ministerio del Interior de la Nación asolicitud de los organismos internacionales de crédi-to y las Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) ySubunidades Provinciales de Coordinación para lasEmergencias (SUPCE), creadas dentro del PoderEjecutivo de los diferentes gobiernos provincialesdurante este período, dependientes de esta UnidadEjecutora Central, constituyeron un organigramade funcionamiento de un modelo de gestión verti-cal que alteró la organización federal del Estado ar-gentino. En este organigrama se observa claramentecómo los organismos internacionales de crédito y la

112 eure


nación precedieron a las provincias en las formas ymodos en que éstas debían endeudarse, y tambiénsobre qué sectores debieron dirigir susendeudamientos, ya que estos programas funciona-ron sobre la base de un menú preestablecido de pro-gramas y proyectos, sobre los cuales las UnidadesEjecutoras Provinciales debieron escoger en funciónde las necesidades de cada provincia, necesidadesque curiosamente –en muchos casos- fueron deter-minadas por los propios consultores de estos orga-nismos internacionales de créditos, u otros intereses,que poco tenían que ver con las necesidades reales delas sociedades locales.

Los programas Provincias I y II han tenido bási-camente los siguientes componentes:

Catastro. Subproyecto tendiente a normalizar ymodernizar el registro catastral a nivel provincial,con los objetivos de optimizar la recaudación fiscal ygarantizar la propiedad privada dirimiendo y nor-malizando la tenencia de bienes inmuebles.

Programa de Inundaciones. Subprograma queconsistió en series de terraplenes para proteger a lasciudades ubicadas dentro de los valles de inunda-ción del río Paraná. Originalmente, iba a consistir enmás de 1.500 kms. de terraplenes para proteger atodos los habitantes de la Mesopotamia argentina,basándose en las respuestas a situaciones similaresimplementadas por el Banco Mundial en el delta deBangladesh y que representaron las faraónicas inver-siones que caracterizaron los primeros yerros del BMen la década de los ’70. Posteriormente, este

Figura 1. Organigrama funcional de la estructuración vertical del crédito internacional en Argentina.

eure 113


subprograma se redujo notablemente; bajo la deno-minación de Programa de Emergencia para las Inun-daciones, entre 1992-1996 contó con un monto deUS$ 270 millones, y tuvo como objetivo principalrestaurar la normal actividad económica y social deaproximadamente 4 millones de personas en la re-gión afectada por las inundaciones, y suministrar unmarco institucional sólido para la coordinación eimplementación del programa global de préstamosde rehabilitación a la infraestructura dañada por esasinundaciones. Sus componentes fueron: (a) ejecu-ción de subproyectos (obras nuevas y rehabilitación),obras de infraestructura de caminos, escuelas, hospi-tales, redes y tomas de agua, cloacas y drenajespluviales, obras de mejoramiento y ampliación dedefensas costeras de ciudades; y (b) financiación desubproyectos habitacionales (World Bank, 1992;Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias,1999). Este fue un subprograma emblemático, conel cual el BM cobró notoriedad en Argentina, dadoque fue anunciado con un gran despliegue publici-tario por parte del gobierno nacional en respuesta alas críticas que habían causado la privatización deempresas nacionales. A partir de 1996, este progra-ma fue renovado bajo la denominación de Proyectode Protección Contra las Inundaciones y compro-metió un monto de US$ 420 millones, contandocon los siguientes elementos: (a) instalación de refu-gios familiares de emergencia; (b) componentes devivienda para favorecer la autoconstrucción; (c) man-tenimiento y operación de un sistema de aviso tem-prano contra las inundaciones; y (d) reforzamientode la regulación del uso del suelo en condiciones conriesgo de inundación (World Bank, 1996).

Programa de Caminos. Este fue el de mayorinversión: el monto comprometido ascendió a US$1.500 millones, fue ejecutado por las direccionesprovinciales de vialidad y supervisado por las UEPrespectivas. Este programa puso en evidencia elescaso raciocinio que tuvo la planificación federaldesde el punto de vista de los intereses públicos, yaque a través del mismo se asumió una importantedeuda pública para la construcción de caminos se-cundarios y terciarios provinciales, mientras que lared primaria de rutas nacionales fue concesionadaal sector privado, asegurándose la rentabilidad delas empresas concesionarias a través de un subsidiobajo la forma de un canon anual. Así, la inversión

pública favoreció doblemente la rentabilidad delsector privado e incrementó además los costos detransporte de la actividad productiva y la deudapública, cuando lo lógico hubiese sido que el sectorprivado asumiera las inversiones a través de la renta-bilidad garantizada por las concesiones realizadas.

Programa de Reforma Provincial. Este progra-ma tuvo un monto comprometido de US$ 300millones y fue diseñado para promover los siguien-tes cambios: (a) recaudación de recursos propiosmediante la fijación de metas de auditorías de con-tribuyentes y de mejoramiento de la administra-ción de tributos; (b) control del gasto, tanto en losaspectos presupuestarios como en el de personal;preparación de leyes de participación municipal queprivilegien a la buena administración y a laprivatización de empresas públicas; y (c)privatización de bancos provinciales y municipales.

Fondo Fiduciario para el Desarrollo Pro-vincial. Este fondo fue pensado con el objetivode prestar apoyo financiero a las reformas del sectorpúblico argentino y promover el desarrollo econó-mico de las provincias; el monto comprometidoalcanzó a US$ 1.250 millones.

Programa de Desarrollo Municipal. Esteprograma se implementó con el objetivo de contri-buir al mejoramiento de la administración munici-pal, y dispuso de dos líneas: (a) desarrolloinstitucional; y (b) inversiones en proyectos muni-cipales tales como rehabilitación de obras, adquisi-ción de equipos y maquinarias, etc. (Zapata, 1998).Este programa requirió de ciertos requisitos de ac-ceso que restringieron ampliamente su uso a los mu-nicipios más relegados o marginados regionalmente,atendiendo principalmente a los municipios de lasciudades capitales de provincia y acentuando aúnmás las inequidades internas ya existentes.

Estos fueron los principales componentes de losprogramas PROVINCIAS I y II, que tuvieron porfinalidad propiciar la reforma del Estado argentinodurante los ’90. La finalidad de este artículo es ana-lizar cómo este modelo de gestión vertical seinstrumentó en las diferentes provincias argentinasa través del estudio de dos casos particulares: la pro-vincia del Chaco y la provincia de Misiones, en laregión nordeste de la Argentina.

114 eure


4.1.1. El caso de la Unidad Ejecutora de laProvincia de Misiones

A partir del menú prefijado de componentesque integraron los programas Provincias I y II, cadauna de las UEP estableció las prioridades y los ejessobre los cuales trabajar. El gobierno de la provinciade Misiones ha obtenido importantes beneficios delos mismos, particularmente en el área de inversio-nes viales: una de las más importantes prioridadesfue la vialidad provincial. La construcción de cami-nos primarios y secundarios alcanzó varios cientosde kilómetros en esta provincia. Sin embargo, comoya se dijo, esta inversión no favoreció al transportede la producción primaria regional y el acceso a losmercados por parte de sus productores, sino másbien a las concesiones de las rutas principales realiza-das al sector privado para el cobro de peaje, como asítambién a la tecnocracia política y su reproducciónen el poder (no sólo a través del uso electoral de lasobras –cuyas fechas de inauguración casualmentesiempre coincidieron con los períodos eleccionariosde esta provincia-, sino también al vínculo estableci-do entre gobierno y empresas ejecutoras para elfinanciamiento de estas actividades políticas, co-nexión denunciada por la oposición política en losmedios de comunicación locales y nacionales).

Pero además estos proyectos no han estado debi-damente ajustados a las necesidades reales de la so-ciedad local, ni coordinados entre sí. Por ejemplo, enla ciudad de Posadas, capital de la provincia, se haconstruido una red vial que se adelantó en años a lademanda efectiva del tránsito de la ciudad, con elerror técnico además de que un porcentaje impor-tante de ella se construyó sin haberse realizado pre-viamente el tendido de redes cloacales, de agua po-table y desagüe pluvial, siendo una ciudad que tieneun promedio de 1.800 milímetros anuales de preci-pitación. Al poco tiempo de finalizadas estas obrasviales, era frecuente encontrar operarios de otrasempresas que –trabajando en el marco de otros pro-yectos- rompían el flamante pavimento construidopara realizar las obras faltantes. Esta situación pusoen evidencia que la selección de opciones brindadaspor estos programas no fue realizada a partir de unaplanificación integral de las demandas urbanas yprovinciales, sino más bien a partir de otros criterios,en algunos casos, político-electoralistas, y en otros,

de simple obligatoriedad de utilizar los numerososcréditos disponibles a través de estos programas, quehan conducido a un uso compulsivo de los mismosy han generado la realización de numerosas obrasinnecesarias.

Esto ha sido evidente en la informatización delsistema de catastro, que en términos prácticos hatraído más inconvenientes que ventajas, debido aque en lugar de favorecer el registro y la tasación depropiedades, ha generado innumerables inconve-nientes al respecto, tanto por no contar el gobiernoprovincial con el personal técnico necesario para sumanejo, como por la fuerte resistencia gremial quepresentó el antiguo personal estable, debido al des-pido masivo de empleados que su instrumenta-ción significaba.

Las inversiones innecesarias pudieron versetambién en la utilización compulsiva de los fon-dos para Fortalecimiento Municipal, en la que seinventaron lugares de trabajo para consultores quegeneraron planes de ordenamiento urbano parapequeñas ciudades que no tendrán un crecimientoimportante en el futuro, o que por el contrario,perderán población, mientras que importantes can-tidades de ciudades y pueblos permanecen sin re-gulación alguna. La misma situación lo demuestrala realización de un sistema de semaforización inte-ligente en el casco céntrico de la ciudad de Posadas,construido con el objetivo de optimizar la econo-mía urbana (Zavala, 2002a). Gracias a la asesoría deconsultores expertos, esta ciudad tiene en la actua-lidad una red de 68 semáforos inteligentes que in-terpreta en tiempo real los flujos y adecua la fre-cuencia de los tiempos en cada punto de la red, almenos en teoría; en la práctica, esto significó unincremento en los accidentes de tránsito, y se mul-tiplicaron los asaltos a los automovilistas, llegandoal extremo que las actuales autoridades municipa-les están considerando otras alternativas (por ejem-plo, que el sistema funcione en las horas comercia-les y acotando a ciertas zonas de la ciudad, mientrasel resto funcionaría con luz intermitente de preven-ción –Zavala, 2003). Cerca de US$ 2 millones de-mandó esta obra, que al momento de escribir estetrabajo había sido recepcionada con reservas por elgobierno municipal, existiendo pedidos de infor-mes de parlamentarios sobre el origen del proyecto.

eure 115


Aunque esta no sea una exhaustiva descripciónde todos los proyectos de la UEP de la provincia deMisiones, se puede concluir la revisión de la falta deplanificación integral que guió la instrumentaciónde los programas Provincias I y II, mencionando laejecución de una red de fibra óptica que fue realiza-da para enlazar a todas las reparticiones del Estadoprovincial ubicadas en la ciudad capital, con el obje-tivo de optimizar su administración provincial. Esteproyecto ha puesto en evidencia una vez más lafalta de criterios técnicos adecuados de planifica-ción. En Europa, por ejemplo, esta tecnología fueempleada como una estrategia de desarrollo orien-tada a atraer inversiones privadas merced a la crea-ción de potentes nudos de comunicaciones en ciu-dades económicamente deprimidas, ya que la redde fibra óptica y su conectividad a escala nacional einternacional ha sido considerada como factor queagrega valor y favorece la radicación de empresasque hacen uso intensivo de datos (bancos virtuales,centrales telefónicas internacionales). En el caso dePosadas, en cambio, fue utilizada sin propiciar nin-guna sinergia económica, a un costo de US$ 2 mi-llones que los ciudadanos deberán hacer frente enel futuro.

4.1.2. El caso de la Unidad Ejecutora de laProvincia del Chaco

Este caso contrasta con el anterior, principal-mente porque las inversiones estuvieron centradasen solucionar los graves problemas de las inunda-ciones periódicas que históricamente afectaron a lapoblación de la Provincia del Chaco (AAVV, 1993).Sin embargo, las soluciones implantadas tambiéntuvieron sus lados oscuros, producto de las debili-dades de la excesiva focalización de las estrategiasde desarrollo de los organismos internacionales decrédito, tendientes a no contemplar la integralidaddel problema y a prestar poca consideración a lasconsecuencias a largo plazo de la instrumentaciónde esta concepción.

En 1993 se iniciaron en esta provincia las pri-meras inversiones en vivienda de emergencia paralos afectados por las inundaciones periódicas, queconsistieron en unidades habitacionales de 40 me-tros cuadrados, las cuales se entregaron bajo la formade subsidio. Con ellas se implementó por primeravez en Argentina un criterio del Banco Mundial que

antes había sido desoído por el gobierno nacional, yque significó la eliminación de los estándares cons-tructivos que contenía el cuerpo normativo de lapolítica pública de vivienda en el país. Sin embargo,esto no ocurrió en todos lados; de las siete provinciasafectadas por las inundaciones, Entre Ríos, por ejem-plo, no aceptó este programa de vivienda,aduciéndose que los entrerrianos se merecían algomás que “casa para perros”, según rezaron las declara-ciones del entonces gobernador de esa provincia a laprensa nacional en rechazo a este subprograma. Encambio, el gobierno chaqueño no objetó esta solu-ción e implementó la construcción de las viviendas,las cuales contemplaban la participación de los usua-rios en su ejecución, pero en el sentido que interpre-ta el BM este término; es decir, como un ítem com-ponente del cómputo del proyecto, que sólo exige elaporte de una determinada cantidad de horas sema-nales de trabajo por parte del futuro usuario comoforma de pago de su vivienda y no como una parti-cipación integral en el proceso de producción de lamisma (que podría incluir, por ejemplo, su partici-pación en el diseño para una respuesta más adecua-da a sus necesidades). Para aquella fase de este pro-yecto, el programa habilitó US$ 2,5 millones y seconstruyeron 514 unidades de vivienda, siendo elcosto de la tierra y demás infraestructuras el aportedel gobierno provincial al proyecto. Una cuestiónadicional a la implementación de este proyecto tieneque ver también con la contribución a la segregaciónsocial y segmentación del espacio urbano que gene-ró la localización de estos conjuntos habitacionalesde poblaciones pobres en áreas periurbanas despro-vistas de las más elementales redes de infraestructuray servicios urbanos (Barreto & Zavala, 2003).

Otro aspecto problemático de este proyecto fueel grado de solución efectiva que significó para lapoblación afectada, ya que con la finalidad de evitarque la adjudicación de las viviendas no fuera mani-pulada por los dirigentes políticos en su habitualpráctica clientelar, el proyecto fue articulado con larepartición pública de Defensa Civil, que tuvo a sucargo la confección de la lista de los beneficiarios,realizada al pie de viviendas inundadas para garanti-zar que las mismas lleguen a las personas afectadas.Sin embargo, ya en 1999 existían sospechas por partede algunos funcionarios de que aquellas viviendashabían entrado al mercado, y que entre el 30 y 40%no pertenecía a los beneficiados originales. Nunca se

116 eure


tuvo el conocimiento fehaciente de cuál fue el desti-no de aquellos beneficiarios originales: si regresarona sus anteriores lugares de vida después de habercesado las inundaciones o si, con el dinero de la ven-ta de las viviendas que se les habían otorgado, acce-dieron a otras de mejores condiciones habitacionales.

Dentro de este programa existieron otras líneasde inversión denominadas “estructurales”, destina-das a la construcción de defensas de protección alárea metropolitana del Gran Resistencia, sede de laciudad capital de la provincia y que es un conglome-rado de 300.000 habitantes aproximadamente. Es-tas obras consistieron básicamente en la construc-ción de un anillo protector compuesto de terraple-nes elevados que definieron un polder dentro delcual la ciudad está quedando actualmente defendi-da, y obras de canalización de diferentes cursos deaguas, realizadas con el objetivo de evitar el incre-mento del caudal del río Negro, que surca el no-roeste del área metropolitana y que periódicamenteinundó a esta ciudad. Hay que destacar aquí que elgerenciamiento local del proyecto ha hecho un im-portante esfuerzo por incluir a todos los organis-mos públicos provinciales vinculados al problema,incluido uno de reciente conformación, la APA (Ad-ministración Provincial del Agua), que buscó in-corporar una visión más integral del fenómeno dedefensa e inscribió la problemática dentro de unmarco más biótico, evitando caer en el sentido pu-ramente ingenieril con el que ha sido tratado tradi-cionalmente el problema (aunque indudablemen-te ha sido muy difícil derrotar esta visión, debido ala seducción que la obra construida tiene sobre ladirigencia política y sus técnicos).

En otros trabajos (Barreto, 1993; 1998) se haabordado también un estudio sobre las operacio-nes inmobiliarias especulativas que se realizaron entorno a las tierras que estas obras de defensa recu-peraron para la ciudad y que han modificado granparte de la estructura urbana de la ciudad de Resis-tencia, al definir nuevas áreas de alto valor ambien-tal y urbanístico, como así también nuevas áreas deexclusión y pobreza.

También deben tenerse en cuenta opinionescomo la del geólogo local, Ramón Vargas, realizadasa propósito de la quebradura de un dique ocurridaen los años ‘80 y que inundó el 60% del área urbana

de esta ciudad, con relación a las dificultades de opo-nerse a través de obras de ingeniería al comporta-miento natural de los cursos de agua y del medioambiente. En este sentido, solamente el tiempo de-mostrará la utilidad de estas obras.

5. Articulación vertical y gestión urbana

Con anterioridad a las reformas estructuralesrealizadas por el Estado argentino a solicitud de losorganismos internacionales de crédito y desarrolloa principios de los ’90, los empréstitos que teníanesta finalidad eran solicitados por el Estado y pasa-ban a engrosar las arcas fiscales generales, desde lascuales eran asignadas las partidas correspondientesa las reparticiones específicas en función de la plani-ficación centralizada de un presupuesto públicoanual. La sospecha de que estos fondos eran fre-cuentemente malgastados o dilapidados por malaadministración o corrupción –manifiesto por otraparte, en proyectos que muchas veces no termina-ban de concretarse y dejaban obras inconclusas- lle-vó a los organismos internacionales de crédito ydesarrollo a idear una nueva estrategia de gestión.

En este contexto, la articulación vertical que haguiado durante la década de los ’90 a los préstamosdel Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo para obras de infraestructura en estospaíses, tuvo como principal fundamento su efi-ciente asignación. A través de la exigencia a estospaíses para que crearan unidades ejecutoras específi-cas para su instrumentación, estos organismosbuscaron corregir antiguas formas de desviación defondos asignados genéricamente a las arcas de losestados nacionales. De esta manera, las llamadasunidades ejecutoras fueron creadas a pedido de es-tos organismos como reparticiones públicas espe-cíficas para mediar de manera directa la relación en-tre los organismos financieros internacionales y losgobiernos locales, con la finalidad de instrumentarlos proyectos y monitorizar su correcta realización,obrando como brazo ejecutor de estos organismoscrediticios.

Desde el punto de vista de la eficiencia económi-ca, esta forma de organización parece lógica, ya que através de la articulación vertical de decisiones median-te organismos específicos, el Banco Mundial y el BID

eure 117


pudieron garantizar que los fondos por ellos asigna-dos realmente sirvieran para que las obras se realizarany no para engrosar las arcas de los administradoreslocales, las de sus empresarios amigos o solventar lascampañas políticas de los gobernantes locales. Sinembargo, y al margen de las nuevas formas de corrup-ción que se generaron a través de licitaciones infladasy arregladas con empresas privadas especializadas enla sobreexplotación obrera, merced a conformacionesflexibles y efímeras, lo que ha resultado desacertadopara los intereses locales fue que este mismo principiode organización vertical también fue utilizado para latoma de decisiones con relación a los tipos de obras afinanciar y para el diseño de los proyectos a realizarse.

En relación con la primera de estas cuestiones,los organismos financieros internacionales estable-cieron líneas de créditos con fines específicos, deci-diendo unilateralmente sobre las prioridades de losdiferentes gobiernos locales, brindándoles a éstosun menú prefijado de posibilidades que a su vez–generalmente- fueron decididas en las propias uni-dades ejecutoras, al margen de los consejos delibe-rantes y otros órganos de participación de la ciuda-danía local, a la que solamente le correspondió, den-tro de esta cadena vertical de decisiones, tributar ono los impuestos con los que se deben pagar lasdeudas contraídas a través de dichos empréstitos.En relación a las definiciones técnicas de las obras(diseño físico, viabilidad técnica, sustentabilidad tec-nológica, etc.), fueron las unidades ejecutoras lasresponsables absolutas de las mismas, obrando ellascomo verdaderos bunkers decisivos, cerrados en símismos y compuestos por técnicos muchas vecesdesvinculados de las realidades locales e incapaces –por formación- de conocer sus prioridades o dar ca-bida a la participación de los futuros usuarios en ladefinición de las pautas directrices de los diferentesproyectos.

Como consecuencia de este esquema organizativose puede listar una serie de obras realizadas en ambasprovincias que resultaron inadecuadas y/o innecesa-rias, tales como:

- el sistema de semaforización inteligente antesmencionado, implantado en una ciudad don-de el tránsito se demora por las calles rotas, opor los niños que limpian parabrisas y los ven-dedores ambulantes que utilizan las paradas

de los automovilistas como fuente de recursosy medio de subsistencia. A este respecto, granparte del problema del tránsito –debido a laescala de esta ciudad- se solucionaría simple-mente reparando las calles laterales a las aveni-das congestionadas.

- Sistemas mecanizados y centralizados de reco-lección y eliminación de residuos en ciudadesdonde existen importantes sistemas informa-les de recolección, y sectores sociales capacita-dos en reciclar basura con el fin de obteneralimentos y materiales para construir y equi-par sus lugares de vida.

- Escuelas diseñadas según esquemas de necesi-dades ideales que no se condicen con la reali-dad social de sus alumnos, en las que una im-portante porción de ellos asiste sólo paracomer; o los equipamientos didácticos avan-zados tales como computadoras, televisoresy video caseteras –financiados por estos or-ganismos internacionales- que deben pasarla mayor parte del tiempo bajo llave en lasoficinas de las directoras, por temor a robosu otros actos vandálicos.

- Remodelaciones de plazas céntricas realizadasen ciudades como Resistencia, que tiene a másde la mitad de su población viviendo debajode la línea de pobreza, etcétera, etcétera.

En el rol de responsables de las decisiones técni-cas de los proyectos, las unidades ejecutoras actua-ron como ámbitos de trabajo muy distanciados delas verdaderas necesidades de las poblaciones a lasque asisten, y dependen de un esquema vertical dedecisiones que imposibilita cualquier forma de par-ticipación de los usuarios de los proyectos conrelación a su conveniencia y necesidad. Por otra par-te, si bien han servido para garantizar la ejecuciónde las obras financiadas por los organismos inter-nacionales de crédito –evitando la ineficiencia deépocas pasadas-, no fueron útiles para neutralizarla corrupción ligada a las obras públicas, colaboran-do en el despilfarro del dinero y el engrosamiento dela deuda. Además, al no partir de un diagnóstico dela realidad local y de una planificación integral, sinodecidiendo sobre fondos con destinospreestablecidos y focalizados, no sólo han favoreci-

118 eure


do la ejecución de obras innecesarias y con falta decoordinación entre sí, sino que han desaprovechadoun sinnúmero de recursos locales con los cuales sehabrían solucionado muchos de los problemas porellos atendidos, con costos muchos más bajos y apro-piados al desarrollo de la sociedad local.

6. Reflexiones sobre la viabilidad de unaarticulación horizontal en elplaneamiento y gestión de nuestrasciudades

En virtud de lo analizado hasta aquí y a la luzde que el gobierno argentino, después de sorteartransitoriamente la crisis de diciembre del 2001,nuevamente se encuentra negociando con los orga-nismos internacionales de créditos y desarrollo lacontinuidad de programas y la elaboración de pro-yectos para el desarrollo, este trabajo quiere adver-tir, por un lado, la inviabilidad de implementaciónde articulaciones verticales en la instrumentación detales programas, como los que aquí se han analiza-do, en el marco del estado deliberativo en que seencuentra actualmente la sociedad. Por otro lado,se cometería un gran error de apreciación si no seconsidera la necesidad que existe de participar en lasdecisiones atinentes a la gestión pública en un mar-co de descentralización que se debe utilizar parafortalecer el ejercicio del gobierno local. Como loscasos de estudios ilustraron, es precisamente loopuesto lo que se ha instrumentado en la Argenti-na de los años ’90. Ciertamente, nada indica que elesquema de articulación vertical se reconfigure ennuevas formas de articulación horizontal en la ges-tión urbana actual con la finalidad de democratizarlas prioridades de intervención e incorporar los re-cursos sociales locales como verdaderos instrumen-tos de un desarrollo equitativo y equilibrado, en lamedida en que no se replantee la forma de relacióncon los organismos internacionales de crédito y de-sarrollo.

7. Referencias bibliográficas

AAVV (1993). Cuadernos de Sociología Urbana, 1.Resistencia (Argentina): Facultad de Arquitec-tura, Universidad Nacional del Nordeste.

Alexander, M. (2000). “Privatizaciones en Argenti-

na”. Banco Mundial/Grupo de Trabajo de ONGsobre el Banco Mundial/Instituto de Investiga-ciones del Nuevo Estado, Privatizaciones e im-pacto en los sectores populares. Buenos Aires:Belgrano.

Barreto, M. (1993). “La producción de suelo urba-no en el Gran Resistencia en torno de las inun-daciones de 1982-1983”. Cuadernos de Sociolo-gía Urbana, 1.

_________ (1998). “Producción de suelo urbanoen el Área Sur de la ciudad de Resistencia du-rante la década del ‘80”. Ponencia presentada alXXII Congreso de la Asociación Latinoameri-cana de Sociología. Concepción (Chile), 12-16de octubre de 1999.

Barreto, M. & J. Zavala (2003). “Programa de vi-vienda rural e integralidad productiva en Cha-co. ¿Mejoramiento del hábitat rural o primacíade reproducción política?”. Vivienda rural y cali-dad de vida en los asentamientos rurales. Memo-rias del IV Seminario Iberoamericano, Red XIV,E. del Cyted, Habyted. Puerto Montt, (Chile),21-23 de octubre de 2002.

Cohen, M. (2001). “Urban assistance and the ma-terial world: learning by doing at the WorldBank”. Environment & Urbanization, 13, 1.

García Delgado, D. (1994). Estado & sociedad: lanueva relación a partir del cambio estructural.Buenos Aires: Tesis Norma.

Harvey, D. (1998). La condición de la posmodernidad.Investigación sobre los orígenes del cambio cultural.Buenos Aires: Amorrortu.

Honorable Senado de la Nación (1996). Informeargentino sobre desarrollo humano. Buenos Aires:Senado de la Nación Argentina.

Jones, G. A. & P. M. Ward (1994). “The WorldBank´s ‘new’ Urban Management Programme:paradigm shift or policy continuity?”. HabitatInternational, 18, 3.

Nun, J. (2001). Marginalidad y exclusión social. Méxi-co: Fondo de Cultura Económica.

Pugh, C. (1992). “International finance and housingpolicies in developing countries”. Cities, 9.

Ramírez, R. (1997). “Local governance model:descentralisation and urban povertyerradication”. London: Development PlanningUnit, University College London (mimeo).

Reich, R. (1993). El trabajo de las naciones. Hacia elcapitalismo del siglo XXI. Buenos Aires: Vergara.

eure 119


Schurman, F. J. (1993). Beyond the impasse. Newdirections in development theory. London: ZedBooks.

Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias(1999). “Subprograma de Viviendas porautoconstrucción”. PREI AR 3521 BIRF.

Williamson, J. (1990). “What Washington meansby policy reform”. Williamson, J. (dir.), LatinAmerican adjustment: how much has happened?Washington, D.C.: Institute for InternationalEconomics.

World Bank (1991). Urban policy and economicdevelopment: an agenda for the 1990s. A WorldBank policy paper. Washington, DC.: WorldBank.

_________ (1992). “Memorandum andrecommendation of the President of theInternational Bank for reconstruction anddevelopment to the Executive Directors on aproposed loan in an amount equivalent to US$170 million to The Argentina Republic for aFlood Rehabilitation Project”. Report No. P-

5852-AR. Washington, DC.: World Bank._________ (1996). Argentina flood protection

project. Washington, DC.: World Bank.Zapata, J. A. (1998). “Financiando la ciudad”. Ro-

jas, E. & R. Daughter (eds.), La ciudad en elsiglo. Simposio de Buenas Prácticas en GestiónUrbana en América Latina y el Caribe. BancoInteramericano de Desarrollo.

Zavala, J. (2001). “Direccionamiento desde arribasobre municipios del Chaco, Argentina, 1994-1995”. Revista de Ciencias Sociales Convergencia,24.

_________ (2002a). “Ciudad y tecnología”. Dia-rio El Territorio, 15 de enero.www.terrritoriodigital.com

_________ (2002b). “Posadas entre Bombay yCalcuta”. Diario Primera Edición, 12-13 de fe-brero.

_________ (2003). “Semáforos inteligentes; cuan-do la parte del león emerge”. Diario El Territo-rio, 7 de agosto. www.terrritoriodigital.com

Documents

Articulación vertical de la inversión urbana en el ... · pósito, se analizarán las principales razones que ... de los ’80, este cambio en la percepción del proble- ... cepción