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TRABAJO Y ENSAYOS Número 19, julio de 2014 Iñigo Recio Marin Asimetrías y su tratamiento en los proyectos de regionalización liberales en Sudamérica

2

tienen, derivadas tanto de factores endógenos (la población, el territorio,…) como de factores

exógenos (aspecto tradicionalmente abordado por la teoría estructuralista).

En cuando a la tipología de estas asimetrías, no existe consenso, ya que pese a referirse

generalmente a fenómenos similares, los distintos autores y organizaciones internacionales las

clasifican de distinta forma. Así por ejemplo el Sistema Económico Latinoamericano y del

Caribe (SELA)1 distingue cuatro tipos de asimetrías: i) Las asimetrías estructurales que hacen

referencia a aspectos que se sostienen en el tiempo y que resultan difíciles de eliminar; ii) Las

asimetrías comerciales vinculadas con la denominada “calidad del comercio” y “dependencia

comercial”2; iii) Las asimetrías de políticas públicas que se refieren a aquellas políticas

destinadas a mejorar el acceso al mercado, como los incentivos; y iv) Las asimetrías de tipo

institucional relacionadas con la calidad de las instituciones tanto en el ámbito nacional como

en el regional.

Para este trabajo emplearemos una diferenciación más simple que realiza la Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)3 y que distingue entre dos tipos de

asimetrías: las estructurales y las de políticas públicas.

- Las asimetrías estructurales guardan estrecha relación con el orden estructural global y

recogen aspectos como el acceso y crecimiento de los mercados, la competitividad y el

desempeño económico.

- Las asimetrías de políticas públicas están vinculadas con aspectos macroeconómicos y

microeconómicos y con las medidas adoptadas por los estados a la hora de llevar a

cabo regulaciones en áreas como la productiva, la de inversiones y las

exportaciones/importaciones.

En cuanto a la causalidad de las asimetrías, se han dado diferentes explicaciones. En el

análisis actual de la CEPAL, referido a las asimetrías estructurales, aún se atisban rasgos del

1 SELA, Las asimetrías en los procesos de integración de América Latina y el Caribe, Caracas, Secretaría Permanente de la SELA, nº 12-11, rev. 1, 2011, http://www.sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2011/06/T023600004767-0-las_asimetrias_en_los_procesos_de_integracion_de_ALC.pdf. 2 Ibídem, p. 24. 3 CEPAL, Diagnostico de las asimetrías en los procesos de integración de América del Sur, Santiago de Chile, CEPAL, http://www.sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2010/10/T023600004358-0-Diagnostico_de_las_asimetrias_en_los_procesos_de_integracion_de_America_del_Sur.pdf.


3

enfoque estructuralista que a partir de los desarrollos realizados por autores como Prebisch4

dominó la organización en los años cincuenta. Según este autor, el sistema internacional

heredado de la descolonización se cateterizó por la dicotomía Norte-Sur o Centro-Periferia.

Por un lado existían centros desarrollados (estados imperialistas, desarrollados en gran

medida a partir de la explotación colonial) y por otro periferias subdesarrolladas que

abastecían de materias primas a sus antiguas metrópolis 5. La causalidad de esta desigualdad

sería por lo tanto de origen colonial y mantenida posteriormente por los países del centro a

través de relaciones comerciales desiguales con los países de la periferia6. Esta dicotomía

generó sistemas económicos muy desiguales, con la coexistencia de centros caracterizados

por sistemas productivos diversificados y homogéneos, con otros de la periferia que basaban

su economía en la especialización y heterogeneidad de sus sistemas productivos7.

La explicación estructural que la CEPAL daba a las asimetrías en los años cincuenta se ha ido

complementando con aportes de corte liberal introduciendo en sus análisis, variables

endógenas de los países. Éstas, se recogen en las denominadas asimetrías políticas vinculadas

con aspectos relacionados con la gobernanza y la gobernabilidad cediendo parte de la

responsabilidad sobre las asimetrías existentes a los gobiernos o elites de los estados menos

desarrollados8.

3. ASIMETRÍAS EN AMÉRICA LATINA

4 Entre otros, Prebisch, R., El desarrollo de la América Latina y algunos de sus principales problemas, Santiago de Chile, CEPAL, 1949, https://xa.yimg.com/kq/groups/22913917/177174827/name/Prebisch+El+desarrollo+de+la+Am%C3%A9rica+Latina....pdf.; Prebisch, R., “La dinámica del capitalismo periférico y su transformación”, Comercio Exterior, Vol. 30, nº 8, 1980, http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/422/4/RCE4.pdf; y Prebisch, R., “Cinco etapas de mi pensamiento sobre el desarrollo”, Comercio Exterior, Vol. 37, nº 5, 1987, pp.345-352, http://www.revistacomercioexterior.com/rce/magazines/198/1/RCE1.pdf. 5 Ocampo, J.A., y Raúl Prebisch, Revista de la CEPAL, 2001, Vol. 75, p. 25, http://socinfo.eclac.org/publicaciones/xml/8/19318/Ocampo.pdf. 6 Otros autores estructuralistas como Amin achacan directamente la existencia de asimetrías al sistema capitalista global imperante que según el autor es polarizador por naturaleza propiciando un desarrollo desigual de los distintos Estados que operan bajo su lógica. Ver: Amin, S. ¿Globalización o apartheid a escala global?, Globalización. Revista Web Mensual de Economía, Sociedad y Cultura, 2001, http://rcci. net/globalizacion/2001/fg193.htm. 7 Rodríguez, O., El estructuralismo latinoamericano, Madrid, Siglo XXI, 2006, p.24. 8 En la actualidad, el estudio de las asimetrías se relaciona íntimamente con el concepto de Heterogeneidad Estructural (HE). Para la teoría estructuralista cepaliana la HE explica las diferencias básicas en lo “económico, social, político, tecnológico y cultural entre los centros desarrollados y las periferias subdesarrolladas”. Ver: Sturm, R. y Nohlen, D., “La heterogeneidad estructural como concepto básico de la teoría de desarrollo”, Revista de estudios políticos, nº 28, 1982, p. 45.


4

En el seno de América Latina, se reproducen las asimetrías presentes en la estructura

internacional. Esas asimetrías, profundizadas durante la colonización y descolonización no se

han logrado eliminar y perduran hasta nuestros días. En un análisis más contemporáneo,

podemos afirmar que las políticas económicas llevadas a cabo por los países latinoamericanos

a partir de la segunda mitad del siglo XX no lograron reducir las asimetrías pre-existentes

prolongando una situación de desigualdad entre los diferentes estados. Estas políticas

económicas pueden dividirse en dos tipos: las políticas de industrialización por sustitución de

importaciones (ISI) y las de apertura comercial9.

Tras la Segunda Guerra Mundial y hasta los años ochenta, los distintos gobiernos

latinoamericanos, guiados por instituciones internacionales como la CEPAL (creadas

prácticamente ad hoc), pusieron en práctica la ISI. Este modelo que parte de una comprensión

estructuralista de los problemas económicos que sufría la región, y de pronunciado corte

desarrollista abogaba por un proteccionismo estatal en aras del desarrollo de la industria

nacional. A partir de este modelo se pretendía crear nuevos sectores industriales que

favorecieran la diversificación en base fundamentalmente a la demanda interna nacional. Este

enfoque se plasmó en diferentes planes de desarrollo industrial que contribuyeron a una

positiva evolución de la industria básica de muchos países pero que no lograron acabar con

las asimetrías interestatales10.

El modelo ISI fue perdiendo popularidad a raíz de la crisis de la deuda latinoamericana de

finales de la década de los 70. Los economistas críticos (con este modelo) y las

organizaciones internacionales que anteriormente habían apoyado el modelo (CEPAL),

establecieron una relación positiva entre la ISI y el crecimiento de la deuda y abogaron por un

nuevo modelo que equilibrara las finanzas públicas11. A partir de los años 80 y con el apoyo

de instituciones como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI),

tiene lugar un cambio de política económica caracterizada por la liberalización, en un intento

de frenar los desequilibrios macroeconómicos que la crisis de la deuda evidenció. Así,

9 Buitrago, R., “Reformas comerciales (apertura) en América Latina: Revisando sus impactos en el crecimiento y desarrollo”, Revista Facultad de Ciencias Económicas: Investigación y Reflexión, Vol. 17, nº 2, 2009, pp.119-132. 10 Amsden, A., “La sustitución de importaciones en las industrias de alta tecnología: Prebisch renace en Asia”, Revista de la CEPAL, nº 82, p. 76, 2004, http://www.eclac.org/publicaciones/xml/9/19409/lcg2220e-Amsden.pdf. 11 Peres, Wilson. “El lento retorno de las políticas industriales”, Revista de la CEPAL, Vol. 88, 2006, p. 73, http://www.cepal.cl/publicaciones/xml/4/24344/G2289ePeres.pdf.


5

distintos autores agrupados en torno a la CEPAL propusieron la apertura comercial y la

liberalización para lograr una positiva inserción de la región en la economía global12,

seduciendo a gran cantidad de gobiernos que iniciaron reformas para facilitar el nuevo

modelo. La apertura comercial que caracterizo la década de los ochenta y sucesivas, condujo a

la reestructuración13 de los sistemas productivos de las economías latinoamericanas,

apostando cada una de ellas por diferentes sub-modelos14. Mientas que algunos estados se

decidieron por el fomento del sector primario exportador, otros como por ejemplo México se

especializaron en la exportación manufacturada de productos de ensamblaje. Al mismo

tiempo, hubo economías que trataron de desverticalizar al sistema productivo apostando por

la importación de los componentes de mayor valor tecnológico15.

Sin entrar a valorar los efectos derivados de los modelos implantados en los distintos

periodos, éstos otorgan una explicación para la persistencia de las asimetrías interestatales en

la región latinoamericana. Como explica la CEPAL la heterogeneidad estructural heredada de

la colonización no logró eliminarse dando lugar a una región con economías muy

desiguales16.

“No cabe mayor duda de que, (la situación actual) trae aparejada una ampliación de la

heterogeneidad estructural de las economías de América Latina y el Caribe y que los cambios

ocurridos han tenido efectos diferenciados en los agentes económicos (…) (Por lo tanto)

resulta primordial encontrar la forma de enfrentar, en la actualidad, estas tendencias en las

economías de la región…”17.

La liberalización comercial impuesta por los diferentes gobiernos, y la necesidad de lograr

ventajas comparativas se tradujeron en muchos casos en la implantación de sistemas

productivos basados en “factores abundantes” (mano de obra, recursos naturales…)18. Los

12 López, R.V., “Integración económica en América Latina: la visión teórica de la CEPAL confrontada con la evolución del proyecto en la región”, Journal of Economics, Finance & Administrative Science, Vol. 16, nº 31, 2011, p.111, http://jefas.esan.edu.pe/index.php/jefas/article/view/91. 13 A ello contribuyó el aumento de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) hacia países latinoamericanos derivado de la liberalización. 14 Buitrago, R., op.cit., p. 123. 15 Ibídem., pp.124-126. 16 CEPAL, Desarrollo productivo en economías Abiertas, Santiago de Chile, CEPAL, http://www.eclac.org/publicaciones/xml/0/14980/DGE-2234-Cap2.pdf, p. 82. 17 Ibídem., p. 82. 18 Cimoli, M., et al. “Cambio estructural, heterogeneidad productiva y tecnología en América Latina” en Cimoli (Ed.). Heterogeneidad estructural, asimetrías tecnológicas y crecimiento en América Latina, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2005, p. 32, http://www.cepal.cl/iyd/noticias/paginas/4/31434/W35_CIMOLI.pdf#page=9.


6

sistemas productivos basados en factores abundantes son insuficientes (de no cristalizarse en

aumentos de la productividad del conjunto de la economía) y dan lugar a una distribución

desigual y al aumento de la heterogeneidad estructural. Además los estados que operan bajo

un sistema productivo especializado y heterogéneo corren el riesgo de no ser capaces de

responder a los cambios que acontezcan en la economía internacional resultando muy

vulnerables a las fluctuaciones19.

Estas asimetrías o heterogeneidad estructural generan por lo tanto un doble problema en la

región, por un lado, los modelos productivos del continente son de baja productividad en

comparación con otras regiones, y por otro, existen importantes diferencias entre los países de

la misma región que dificultan procesos de integración que contribuyan al mejoramiento y

fortalecimiento de la posición del continente en la economía internacional20.

4. INTEGRACIÓN REGIONAL Y ASIMETRÍAS

4.1. Regionalismo, Regionalización e Integración

Las asimetrías que existen en la región dificultan en gran medida los procesos de integración

regional. Para abordar más en profundidad esta cuestión es importante definir el concepto

integración, ya que en América Latina existe una interesante mezcla de proyectos y visiones

relacionados con la integración regional que convierten el objeto de estudio en particular.

En primer lugar recogeremos las definiciones de regionalismo y regionalización que

formularon Hettne y Söderbaum21. Para estos autores, el regionalismo es el proceso de

construcción de una región mientras que la regionalización es el proyecto político que se

encuentra tras el proceso de construcción de esa región22. La regionalización sería por lo tanto

un proceso “más voluntario que nace de las regiones en formación, donde los estados

participantes y otros actores se sienten impulsados a cooperar por una urgencia de unirse con

el fin de hacer frente a los nuevos desafíos mundiales”23.

19 Ibídem. 20 López, R.V., op.cit. 21 Entre otros en: Hettne, B y Söderbaum, F., “The new regionalism approach”, Politeia, vol. 17, nº 3, 1998, p. 6-21, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2399180; y Hettne, B., “El nuevo regionalismo y el retorno a lo político”, Comercio Exterior, Vol. 52, nº 11, 2002, http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines/5/2/hett1102.pdf. 22 Nótese que para otros autores la definición de ambos conceptos es prácticamente la inversa. Ver entre otros: Malamud, A., “Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional”, Norteamérica, Vol. 6, nº 2, 2011, p. 219-249, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1870-35502011000200008&script=sci_arttext. 23 Hettne, B., op.cit.


7

La integración regional se trata de avanzar un paso más respecto al simple regionalismo

mediante un proceso complejo y multidimensional que gira en torno a las áreas política,

económica y cultural o social24. En su dimensión política, se refiere a la toma de decisiones y

la búsqueda de una agenda que fomente la cohesión entre los estados a integrar. Para ello,

resulta necesario el establecimiento de instituciones supranacionales dotadas de capacidad de

acción que puedan desembocar en una progresiva cesión de soberanía a favor de la

organización supranacional y en detrimento de la soberanía clásica asociada los Estados-

nación. La dimensión cultural o social se asocia a la creación de una identidad común y a la

trasferencia progresiva de lealtades por parte de la ciudadanía desde la nación hacia la región.

La tercera de las dimensiones es la económica25. A pesar de la existencia de otros desarrollos

teóricos, el modelo presentado por Balassa26 sigue siendo el dominante y distintos proyectos

de regionalización lo han empleado como hoja de ruta para el logro de la integración

económica. Según este modelo la integración económica es un proceso que se guía a través de

cinco etapas: i) área de libre comercio; ii) unión aduanera; iii) mercado común; iv) unión

económica; v) integración económica total.

A pesar de que en los últimos años estén surgiendo proyectos de regionalización que pueden

calificarse como post-liberales (la Unión de Naciones Suramericanas o la Alianza Bolivariana

para los Pueblos de Nuestra América), el modelo ortodoxo basado en la progresiva

eliminación de barreras al comercio y en la liberalización ha sido el más recurrente tanto a

nivel regional (Asociación Latinoamericana de Integración, Comunidad Andina de Naciones,

Mercado Común del Sur, Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Área de Libre

Comercio de las Américas, Comunidad del Caribe…) como a nivel global (Unión Europea,

Asociación de Naciones del Sudeste Asiático)27.

4.2. Relación entre asimetrías y liberalización parcial

24 Serrano, L.O., “Sobre la naturaleza de la integración regional: teorías y debates”, Revista de ciencia política (Santiago), Vol. 28, nº 2, 2008, p. 95-113, http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-090X2008000200004. 25 Esta dimensión ha sido priorizada por los procesos de regionalización liberales surgidos en el continente tras el final de la II. Guerra Mundial. 26 Balassa, B. y Casilla, J. L., Teoría de la integración económica, México, Uteha, 1964. 27 A ello se refieren entre otros: Sanahuja, J.A., “Del ‘regionalismo abierto’ al ‘regionalismo post-liberal’. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina”, Anuario de la integración regional de América Latina y el Gran Caribe, nº 7, 2009, pp.12-54, http://www.textosdigitales.com.ar/CP/CICLO_BASICO/2.013.2_-; y Serbin, A., “Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos”, América Latina y el Caribe: multilateralismo vs. Soberanía. La construcción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeño, Teseo/FLACSO, 2011, pp.49-98, http://www.cebem.org/cmsfiles/publicaciones/serbin.pdf.


8

Una vez definidos los conceptos de asimetrías e integración y atendiendo a que la mayoría de

los proyectos de regionalización en el continente han establecido la liberalización comercial

como columna vertebradora, examinaremos dos de las teorías más influyentes en el campo de

la economía internacional a la hora de relacionar liberalización comercial y asimetrías28.

La primera de ellas que llamaremos tradicional, se asienta en la teoría clásica del comercio

internacional y analiza los efectos que la liberalización comercial tiene en cuanto a la creación

y desviación de comercio. A partir del análisis de su precursor, Jacob Viner29, la liberalización

comercial resultaría beneficiosa en la media en que creara comercio y disminuyera la

desviación del mismo produciendo “una reasignación de los recursos productivos hacia

producciones que presentan una mayor ventaja comparativa y competitiva”30. Según esta

teoría, se establece la liberalización global como óptima ya que en ella se daría un crecimiento

agregado del comercio con una nula desviación del mismo. A partir de esa premisa, la

liberalización parcial (regional) se valoraría como sub-óptima y resultaría beneficiosa para los

países que la llevan a cabo si éstos poseen ventajas comparativas a nivel global de forma que

se reduzca la desviación del comercio entre las partes. En el caso de procesos de

liberalización entre estados del Sur (que no gocen de ventajas comparativas a nivel global),

estos pueden beneficiar a las economías más desarrolladas existentes en las mismas y no al

conjunto de las mismas.

El segundo de los enfoques para estudiar la relación entre liberalización y asimetrías será el de

la localización de la industria y fuerzas de aglomeración31. Según este desarrollo, la

localización de las empresas viene condicionada por los costos de producción y por la

proximidad respecto a los centros de consumo32. En ese sentido es necesario prestar atención

a la existencia de dos tipos de barreras al comercio. Por un lado, estarían las barreras reales

28 La cuestión de las asimetrías ha sido relativamente marginada en la literatura referida a procesos de integración centrándose la atención al estudio de los efectos de la liberalización comercial. Así lo recogen entre otros: Giordano, P., Moreira, M.M. y Quevedo, F., El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos de integración regional, Buenos Aires, BID-INTAL, 2004, p. 1. 29 Viner, J., International trade and economic development. Oxford, Clarendon Press, 1953 y Viner, J., The customs union issue. Oxforfd, Oxford University Press, 2014. 30 Marzábal, Ó.R., y Arévalo, J.A.L., “Efectos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte sobre el comercio de México: creación de comercio y especialización intraindustrial”, Revista de economía mundial, nº 27, 2011, p. 255, http://rabida.uhu.es/dspace/bitstream/handle/10272/4883/efectos_tratado_libre_comercio_AN_mexico.pdf?sequence=2. 31 Berrettoni, D., “Las asimetrías estructurales en el MERCOSUR: Balance a 20 años de iniciado el proceso de integración”, Relaciones Internacionales, 2013, pp.9-10, http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/32385. 32 Ibídem, pp. 9-10.


9

como la proximidad física (distancia) y la estructural (infraestructuras) y, por otro, las barreras

artificiales (arancelarias y no arancelarias).

Los costos producidos por las barreras reales afectan de igual forma a los dos (o más) países

que comercian a través de la ruta, mientras que las barreras artificiales son establecidas por

cada uno de los países pudiendo éstos fijarlas en la cuantía que estimen oportuna. La

aplicación de medidas proteccionistas que encarecen o dificultan el transporte (de la empresa

al centro de consumo) explica la existencia de empresas e industrias en países menos

desarrollados que no cuentan con ventajas comparativas.

Atendiendo a este enfoque, en la medida en que las barreras artificiales se desarticulan

(liberalización comercial) los costos de trasporte se equiparan entre ambos países, dando

ventaja a aquellas firmas con mayor producción (el costo del trasporte de distribuye entre una

producción mayor). De esta forma, el menor peso del costo del trasporte para la empresa de

mayor producción, le otorgaría una ventaja comparativa (con base en las economías de escala)

produciendo un proceso de aglomeración33. A esta teoría se han unido otras más recientes y

complejas como la de clústeres que explican cómo la aglomeración industrial de grandes

empresas (derivada de los bajos costes de transporte) en determinadas zonas fomentan la

creación de empresas productoras de bienes intermedios para su abastecimiento.

A partir de estas dos teorías, se puede explicar la influencia negativa que la existencia de

importantes asimetrías en la región ha tenido en la consecución de acuerdos de integración

económica. Las asimetrías entre países impiden que los estados en una situación relativa peor

se beneficien de los procesos de integración económica basados en la liberalización

comercial. La reducción de las asimetrías y la cohesión entre los estados parte es por lo tanto

“una condición necesaria para la sostenibilidad y legitimidad de los procesos de

integración”34.

5. LOS CASOS PARADIGMÁTICOS DE LA UNIÓN EUROPEA (UE) Y EL

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)

Una de las dificultades que presentan las ciencias económicas, y en general la mayoría de las

ciencias sociales es la dificultad para la experimentación y para el contraste empírico de los 33 Venables, A.J., Regional disparities in regional blocs: theory and policy. Inter-American Development Bank, 2005, p. 16, http://ideas.repec.org/p/idb/brikps/24658.html. 34 CAN, El nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración sudamericana, 2005, p. 3, http://www.comunidadandina.org/unasur/Documento_Asimetrias.pdf.


10

diferentes modelos teóricos. Por ello, un mecanismo de validación de los diferentes modelos

teóricos es la revisión histórica de proyectos similares que en caso del tratamiento de

asimetrías en procesos de integración, nos presenta dos casos paradigmáticos de gran

repercusión internacional como son la UE y el TLCAN35.

5.1. El TLCAN

El TLCAN fue un tratado de exclusivo carácter comercial firmado por los estados de Canadá,

Estados Unidos y México. Mediante este acuerdo se pretendía crear una enorme zona de libre

comercio entre los tres países. A pesar de la existencia de fuertes asimetrías el TLCAN no

contemplaba mecanismos de reducción de las mismas confiando a las fuerzas de mercado tal

menester36.

La implantación de un tratado de libre comercio a tres bandas entre economías que mostraban

tan importantes asimetrías condujo a unos resultados cuanto menos cuestionables sobre los

que no existe un consenso general. Para Moreno, Rivas y Ruiz37 esta divergencia en cuanto a

las valoraciones que se hacen del TLCAN tienen una doble causa: diferencias ideológicas y la

dificultad de aislar otras variables38. Si atendemos a las valoraciones de autores que podemos

calificar como neoclásicos39 y que centran su análisis en los efectos estáticos40 -creación de

comercio y aumento de la Inversión Extranjera Directa (IED) como efectos deseados y

desviación de comercio como efecto no deseado- encontramos valoraciones positivas de lo

que el TLCAN supuso para la economía mexicana. Según estas, los impactos del TLCAN en

México han resultado positivos en cuanto a que se ha incrementado el comercio intra y extra

regional y el país ha visto aumentada la IED.

36 En 1994, año en el que entró en vigor el TLCAN, el PIN canadiense era en un 155% mayor que el mexicano mientras que el estadounidense era 18, 27 veces superior, además la fuerza de trabajo estadounidense se hallaba diversificada mientras que la mexicana concentraba más de un 50% de la misma en los sectores agropecuario y servicios. Ver Ramírez, Ramírez, R.A, Las asimetrías y la negociación del sector energético en el TLCAN, Maestría en Ciencias Sociales; FLACSO México, 2011, http://www.flacsoandes.org/dspace/handle/10469/3001#.U4MV7vl_t_Q. Existían además importantes asimetrías existentes entre los tres estados que componían el TLCAN en aspectos como “nivel de desarrollo tecnológico, volúmenes de los aparatos productivos, niveles de distribución del ingreso y consumo de su población…”, ver: Marzábal, Ó.R., y Arévalo, J.A.L., op.cit., p.254. 37 Brid, J. C. M., Valdivia, J. C. R. y Ruiz P. N., “La economía mexicana después del TLCAN, Revista Galega de Economía, Vol. 14, nº 1-2, 2005, pp. 1-20, http://www.usc.es/econo/RGE/Vol14_1_2/Castelan/art13c.pdf. 38 Dificultad metodológica que afecta a la evaluación de todos los procesos. 39 Entre otros: Marzábal, Ó.R., y Arévalo, J.A.L., op.cit., p.275-277. 40 Viner, J., International trade…, op.cit y Viner, J., The customs…, op.cit.


11

Desde otros enfoques que analizan los efectos dinámicos derivados de la trasformación

productiva, las consecuencias del TLCAN para la economía mexicana no son demasiado

positivas. Se destaca que el modelo productivo no cambió de forma sustancial, lo que unido a

la liberalización comercial, propició efectos negativos. La IED no tuvo gran repercusión en

las pequeñas y medianas empresas (PYMES) que copaban la economía mexicana y se

concentró principalmente en las grandes transnacionales que ya originalmente gozaban de una

alta competitividad41. La eliminación de las trabas al comercio generó la desindustrialización

de importantes regiones mexicanas42, aumentó la dependencia respecto a las importaciones43,

la calidad del empleo no mejoró sustancialmente44 y sectores como el agrícola vieron

agudizados sus problemas ante la perspectiva de competir contra productos subvencionados

extranjeros45.

Vemos por lo tanto que la valoración sobre los efectos de la liberalización entre economías

tan asimétricas son dispares. Mientras desde el enfoque tradicional se destaca el crecimiento

del comercio y la disminución de la desviación del mismo, los enfoques de localización y

aglomeración industrial dan cuenta del proceso de desindustrialización vivido en algunas

regiones mexicanas (industrialización desigual de las fronteras) así como de otros efectos

sectoriales y sociales negativos.

5.2. La UE

El ejemplo contrario en cuando al tratamiento de asimetrías lo encontramos en la UE, el

proyecto de integración más exitoso de los que hasta ahora han tenido lugar. Guiada en sus

41 Vega, A., “México después del TLCAN. El impacto económico y sus consecuencias políticas y sociales“, Foro internacional, Vol. 43, nº 171, 2003, http://brd.unid.edu.mx/recursos/ADI%20MI/MI09/M%C3%A9xico%20despu%C3%A9s%20del%20TLCAN.pdf. 42 Entre otros: Herreros, Óscar Peláez; Arévalo, Jorge López; Sogne, Bruno Sovilla, “Causas del crecimiento económico desigual de las fronteras norte y sur de México en la era del TLCAN”, Revista de Economía, Vol. 28, nº 77, 2011, pp. 43-71, http://www.revista.economia.uady.mx/2011/XXVIII/77/02.pdf; y Brid, J.C.M., Valdivia, J.C.R. y Ruiz P.N., op.cit. 43 Brid, J.C.M.; Santamaría, J.; Valdivia, J.C.R., “Manufactura y TLCAN: un camino de luces y sombras”, Economía, UNAM, Vol. 3, nº 008, 2006, p.109, http://www.ojs.unam.mx/index.php/ecu/article/view/2867. 44 México se vio obligado a competir en salarios, y desarrollo un sistema productivo basado en la abundancia de ese factor de producción. Ver: Botto, M., “Los alcances de la política de integración productiva regional. El caso del Mercosur en perspectiva comparada”, Perspectivas Internacionales, Vol. 9, nº 1. 2014, p.21, http://revistas.javerianacali.edu.co/javevirtualoj/index.php/perspectivasinternacionales/article/view/925/1481. 45 Bórquez, L.C.; García, M.T.: y Ventura, S.G., “El TLCAN al filo de la navaja: notas para una propuesta de renegociación”, LiminaR. Estudios Sociales y Humanísticos, Vol. 5, nº 2, 2013, pp. 108-128, http://liminar.cesmeca.mx/index.php/r1/article/view/254.


12

primeros años por la lógica del spill over o desbordamiento46 el proyecto europeo fue capaz

de reunir a estados que pocos años atrás se habían enfrentado en la Segunda Guerra Mundial,

siendo hoy la UE el “bloque regional más avanzado del mundo, ha superado el estadio de

mercado común y se consolida, si bien parcialmente, como unión económica y monetaria,

aspirando a transformarse en una unión política”47.

Las asimetrías existentes, aunque de menor envergadura que las del TLCAN, aumentaron con

la adhesión de países como Irlanda (1973), Grecia (1981), España (1986) y Portugal (1986)48.

La voluntad de profundizar con el proyecto de integración, a través del Acta Única Europea

(AUE) relanzó los mecanismos de cohesión en el seno de UE a partir de 198849. El aumento

exponencial de los fondos destinados a paliar las asimetrías, y la reforma en su articulación50,

generaron importantes transferencias desde los países más ricos hacia aquellos menos

desarrollados favoreciendo su adhesión al proyecto europeo51. Para autores como

Uncetabarrenechea52, Hooghe53, Holland y Archibugi54, los Fondos Estructurales y de

Cohesión (FEC) responden en parte a la existencia de disputas ideológicas en el seno del

proyecto. Gracias a estos mecanismos fue posible llegar a un pacto entre países con

importantes asimetrías (estructurales y de políticas públicas) que se plasmó con la firma del

AUE.

46 Haas, Ernst B., The uniting of Europe. Stanford, CA: Stanford University Press, 1958. 47 Malamud, A., op. cit. 48 Además de las asimetrías interestatales, existían aún mayores desigualdades entre las regiones o departamentos europeos. 49 El primer fondo para la cohesión europea fue creado en 1975 y se llamaba formalmente Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) pero contaban con recursos muy limitados. 50 La política de cohesión se articula alrededor de tres ejes prioritarios que son: convergencia, competitividad regional y empleo y cooperación territorial. 51 Ferretti, M., “FOCEM: una acción concreta para el avance hacia la reducción de las asimetrías estructurales en el MERCOSUR”, Revista de derecho, Vol. 12, nº 23, 2013, pp. 135-210, http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2013/10/Ferreti-FOCEM-Una-accion-concreta-para-el-avance-hacia-la-reduccion-de-las-asimetrias-estructurales-en-el-MERCOSUR.pdf. 52 Uncetabarrenechea, J., “Los riesgos de una relevancia excesiva de la competitividad para el proceso de integración europea: una mirada crítica a la Estrategia de Lisboa”, Crisis económica y financiera: el papel de la Unión Europea, 2009, http://eurobask.org/ficherosFTP/LIBROS/1_Universitas_2009.pdf. 53 Hooghe, L., “La política de cohesión de la Unión Europea y los modelos enfrentados de capitalismo europeo”, en Llamazares, I. y Reinares, F. (Coord.), Aspectos políticos y sociales de la integración europea. Tirant lo Blanch, 1999. pp. 201-224. 54 Holland, S. y Archibugi, F., The European imperative: economic and social cohesion in the 1990s: a report to the Commission of the European Communities. Nottingham, Spokesman.


13

El tratamiento de las asimetrías regionales55 ha sido por lo tanto un tema central para la UE en

la búsqueda de un proyecto armonioso que contara con un alto nivel de cohesión económica y

social56. Además se erigió como clave para solventar las disputas entre las distintas

ideologías57 permitiendo a la UE extenderse en el tiempo y progresar en el proceso de

integración. La puesta en marcha efectiva de los FEC requirió de una importante voluntad

política que cristalizó en la asignación (progresivamente creciente) de grandes sumas de

recursos comunitarios a este menester. Así se asignaron para el periodo 1989-1993 68 mil

millones de euros, 154 mil millones entre 1994-1999, 195 mil millones para 2000-2006 y 308

mil millones para el 2007-201358, lo que supone dirigir más de una tercera parte del

presupuesto comunitario a los mismos59.

El modelo de cohesión europeo ha logrado la modernización de las economías menos

desarrolladas de la región aumentando la competitividad de éstas y avanzando hacia la

convergencia de rentas. Los gigantescos fondos destinados a los FEC posibilitaron que un

estado como Grecia recibiera entre 1989 y 2006 un promedio anual de más del 3% de su PIB

en transferencias y que otras economías como la española o la irlandesa más de un 1,5% y 1%

respectivamente. El éxito de los mecanismos de cohesión ha sido valorado muy positivamente

por países de otras regiones lo que les ha llevado a tratar de imitarlo, sobre todo y como

veremos más adelante en América Latina (AL)60.

La situación61 que en los últimos años viven algunos de los estados, receptores tradicionales

de fondos de cohesión, invita a reflexionar de forma crítica respecto a la convergencia

lograda. A pesar de la reducción de asimetrías estructurales, estas no se eliminaron

completamente. Ello, unido a la excesiva relevancia que se dio a la competitividad en el

55 Para Berretoni el abordaje regional y no nacional de la reducción de las asimetrías supuso un éxito en la implementación de los FEC. Ver: Berretoni, D., op.cit. 56 Sanahuja, J.A., “Las cuatro crisis de la Unión Europea”, Mesa, Manuela (Coord.), Cambio de ciclo: crisis, resistencias y respuestas globales. Anuario, Vol. 2013, 2012, p. 69, http://biblioteca.fundacionicbc.edu.ar/images/9/98/AnuarioCEIPAZ2012-compl.pdf#page=51 y Ferretti, M., op. cit., p.141. 57 Uncetabarrenechea explica la disputas existentes entre los proyectos neoliberales, neomercantilistas y socialdemócratas en la construcción del proyecto europeo. Ver: Uncetabarrenechea, J., op.cit., p.117. 58 Reglamentos n° 2052/1988, n°2080-2085/1993, n° 1260/1999 y n° 1083/2006. 59 Tras la Política Agraria Común, los Fondos Estructurales y de Cohesión ocupan el segundo lugar en cuanto a volumen de gasto de la Unión Europea. Ver: Ferreti, M., op. cit. 60 Sanahuja, J. A., “Las cuatro…”, op.cit. p.69. 61 Crisis económica, crisis financiera, rescates financieros, programas de ajuste, empobrecimiento de la población, etc.


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proceso de integración económica62, ha contribuido a que en una coyuntura de crisis, las

asimetrías existentes hagan que las crisis castiguen de forma más contundente a los países

menos desarrollados.

En la actualidad la incógnita se cierne sobre el devenir de las políticas de cohesión en el seno

de la UE. Mientras que la liberalización comercial ha triunfado (Mercado Único y Unión

Económica y Monetaria) mostrándose como prácticamente inamovible, la negociación de los

FEC se lleva a cabo cada pocos años63. El triunfo del modelo neoliberal, favorable para los

países más desarrollados, hace que éstos encuentren a futuro menos alicientes para continuar

apostando por la política de cohesión64.

Hemos visto por lo tanto dos proyectos de regionalización con un tratamiento de las

asimetrías diametralmente opuesto. Mientras que la UE ha seguido desde los años 90 una

importante política de cohesión65, el TLCAN apostó por dejar en manos de las fuerzas del

mercado el tratamiento de las asimetrías. La dificultad metodológica para aislar los efectos

derivados de las dos políticas, hace difícil valorar los efectos de ambos enfoques. Resulta

esclarecedor sin embargo el devenir de cada uno de los dos proyectos, siendo el TLCAN un

proyecto considerado por muchos autores como agotado mientras que la UE avanza hacia los

últimos estadios de la integración. Los países de AL han tomado nota de ello, observándose

en los recientes proyectos de regionalización la voluntad de importar aspectos de la estrategia

europea mientras se muestran reacios a una integración basada exclusivamente en la apertura

comercial66.

6. TRATAMIENTO DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

SUDAMERICANOS

Una vez resumido el tratamiento de las asimetrías en los proyectos del TLCAN y UE

pasaremos a analizar cuáles han sido los mecanismos de cohesión que los diferentes proyectos

de integración liberal sudamericanos han propuesto en las últimas décadas.

6. 1. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)

62 Uncetabarrenechea, J., op.cit. 63 Ibídem., p.125. 64 Hooghe, L., op.cit. 65 Cuyos resultados son interpretados de forma dispar por los distintos autores. 66 Jiménez, M.A.B., “Los procesos de integración en Suramérica: una mirada desde sus objetivos fundacionales”, Revista Pensamiento Americano, Vol. 5, nº 8. 2013, pp. 15-17, http://www.coruniamericana.edu.co/pulicaciones/ojs/index.php/pensamientoamericano/article/view/106/101.


15

El proceso de integración ALADI viene precedido por la firma en 1960 del Tratado de

Montevideo mediante el cual se creaba la que por entonces se llamó Asociación

Latinoamérica de Libre Comercio (ALALC) que abogaba como su nombre indica por el

establecimiento de un área de libre comercio entre los estados que la conformaban67. La

rigidez de los mecanismos establecidos68 dio lugar a un estancamiento del proyecto hasta que

en 1980, y bajo el nombre actual de ALADI, se optó por una flexibilización de los criterios.

La ALADI se ha desarrollado como un proyecto esencialmente comercial, destinado a la

supresión de barreras al comercio y con el objetivo de constituir un área de libre comercio.

Para ello la organización ha hecho uso de tres mecanismos como son: i) El establecimiento de

una preferencia arancelaria regional que se aplica en detrimento de los aranceles vigentes para

terceros países; ii) Acuerdos de alcance regional para todos los miembros; y iii) Acuerdos de

alcance parcial entre dos o más países del área que actúan de forma paralela a los anteriores.

Al no tratarse propiamente de un proceso de integración ni requirió ni apostó por la creación

de un cuerpo suprarregional69.

La cuestión de las asimetrías fue recogida desde la puesta en marcha del proyecto. Así el

tratado de 1960 reconocía la existencia entre los miembros de la organización de países

menos desarrollados70 y se autorizaba a otorgarles un trato diferenciado para el logro de una

mayor cohesión. La mayoría de estas medidas, sin embargo, solo comprendían la autorización

para incumplir parte de los acuerdos contenidos en el propio tratado, no existiendo ningún

tipo de trasferencia entre los integrantes. En el tratado de 1980 se volvía a hacer referencia a

la existencia de asimetrías entre los países miembros estableciéndose medidas para que éstos

disfruten de un trato alternativo en cuanto a las medidas de liberalización se refiere71.

Vemos por lo tanto que el carácter casi exclusivamente comercialista (en clave neoliberal) del

proyecto repercutió también en los mecanismos de reducción de asimetrías que este proyecto

estableció72. A pesar de plantear mecanismos que recogían la cooperación técnica entre países

miembros, el grueso de las medidas tomadas para la salvaguarda de los intereses de los países

67 A saber, Argentina, Brasil, México, Uruguay, Paraguay, Chile y Perú. 68 No se permitían procesos de integración subregional o bilateral de forma paralela. 69 Jiménez, M.A.B., “Los procesos de integración en Suramérica:…”, op. cit. 70 Capítulo VIII del Tratado de Montevideo de 1960. 71 Artículos 3d, 15, 16 y 17 del Tratado de Montevideo de 1980. 72 SELA, Las asimetrías en los procesos de integración de América Latina y el Caribe, Caracas, Secretaria Permanente de la SELA, 2006, nº 5-6, http://www.difilippo.cl/descargar_eco.php?id=18.


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menos desarrollados comprendían el permiso de incumplimiento de algunos de los artículos

de los tratados, teniendo como explica Ferretti unos resultados escasos73.

6.2. Comunidad Andina de Naciones (CAN)

En 1969, ante la perspectiva de un estancamiento de la ALALC, Bolivia, Colombia, Chile,

Ecuador y Perú acordaron profundizar en la integración a escala subregional mediante la

firma del acuerdo de Bogotá que dio lugar a la creación del Grupo Andino. Este pacto,

denominado Acuerdo de Cartagena, contó con la adhesión de Venezuela en 1973 mientras

que Chile, miembro fundador del grupo, abandonó el mismo en 1976.

El objetivo inicial del proyecto era la construcción de un proceso de integración que,

comenzando en la escala económica-comercial, fomentara el desarrollo de los estados

miembros74. En 1996 se estableció el Protocolo Trujillo que modificaba algunos de los

aspectos y órganos del Acuerdo de Cartagena dando origen a la Comunidad Andina75.

Pese al importante desarrollo institucional llevado a cabo, el proyecto contó con el hándicap

de ser dependiente de los diferentes gobiernos, por lo que no se insertó en las políticas de

Estado de los países miembros76, dificultando el establecimiento de objetivos a largo plazo77 y

produciéndose un sistemático incumplimiento de las obligaciones contraídas78.

A pesar del importante peso que el aspecto economicista tiene en el proyecto, éste contaba

con la aceptación de que más allá de la liberalización del comercio, debía darse una

integración política cultural y social que contribuyera al desarrollo de los países de la

región79. Esta concepción de integración está ya presente en el Acuerdo de Cartagena,

afirmándose que “el presente Acuerdo tiene por objetivos promover el desarrollo equilibrado

y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la

cooperación económica y social…” y “mejorar la posición de los Países Miembros en el

73 Ferreti, M., op. cit, p. 153. 74 Jiménez, M.A.B., op. cit. 75 El conjunto de instituciones de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encuentran integradas en el Sistema Andino de Integración (SAI). Ver: CAN, op.cit. 76 Ibídem. 77 Los mecanismos de cohesión requieren de una planificación de medio-largo plazo si buscan generar un impacto sustancial. 78 Juntinico, A.G., “Institucionalidad y problemáticas de la Comunidad Andina de Naciones”, Poliantea, Vol. 6, nº 10. 2013, http://journal.poligran.edu.co/index.php/poliantea/article/view/225. 79 Jiménez, M.A.B., op. cit.


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contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las

diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros”80.

Para la reducción de asimetrías, la CAN comprendía dos vías paralelas y complementarias.

Por un lado se hizo uso del mismo mecanismo empleado por la ALADI que proporcionaba un

trato diferenciado a los países menos desarrollados de la subregión (Bolivia y Ecuador)81.

Paralelamente, se crean la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo

Latinoamericano de Reservas (FLAR), como segunda vía de reducción de asimetrías82. Estas

instituciones (FLAR y CAF) cumplen diferentes funciones dentro del esquema de la CAN.

Mientras que la FLAR es una institución financiera destinada a apoyar problemas derivados

de los desequilibrios en las balanzas de pagos mediante el abastecimiento de crédito o de

préstamos a terceros, la CAF busca financiar proyectos destinados a promover el desarrollo

mediante la reducción de asimetrías.

El funcionamiento de la CAF es otro aspecto innovador que merece ser destacado. Se trata de

una institución con personalidad jurídica propia que opera en los mercados internacionales de

capital destinando los beneficios obtenidos al financiamiento de proyectos en la región. En la

actualidad más de la mitad de los préstamos multilaterales obtenidos por los países andinos

provienen de la CAF, y la buena reputación de la que la organización ha gozado le ha

otorgado sustentabilidad en el tiempo.

La CAF desarrolla tanto actividades financieras como no financieras83 en áreas de

infraestructura, desarrollo social y ambiental, el sector productivo y el sector financiero84.

Tiene un funcionamiento similar al de un banco de desarrollo85 y los montos son definidos

80 Acuerdo de Cartagena, 1969. 81 Este trato espacial se halla recogido en el Capítulo XV del Acuerdo de Cartagena bajo el título: “Régimen especial para Bolivia y Ecuador” (Acuerdo de Cartagena, 1969). Este trato diferenciado se materializaba en condiciones especiales en las áreas de: armonización de políticas económicas, política industrial, política comercial, arancel externo común, cooperación financiera y asistencia técnica. 82 Como explica Ferreti, la creación de instituciones específicas para la reducción de asimetrías fue el primer antecedente de la región ya que los proyectos de integración previos no comprendían tal dimensión. Ver: Ferreti, M., op.cit. 83 Tanto con clientes del sector público como del privado. 84 Berrizbeitia, L.E., “Corporación Andina de Fomento como columna vertebral de la integración física regional”, Cuadernos Unimetanos, nº 17, 2009, p. 42-43. 85 El CAF ha contribuido al auge de la banca subregional en los últimos años que ha aumentado tanto su peso como su influencia en financiamiento de procesos favorecedores del desarrollo. Ver: Sagasti, F.R., op.cit.; y Gámez, Liz Ileana Rodríguez; López, María del Carmen Rodríguez, “La banca subregional de desarrollo ante procesos de integración regional en Norteamérica y Suramérica”, International Review of Business Research Papers, Vol. 9, nº 2., 2013, http://www.bizresearchpapers.com/9.%20Paper%202002.%20Rodriguez-Rodriguez%20Online%20ready.pdf.


18

anualmente en función de las peticiones recibidas. Para calibrar la dimensión de los recursos

asignados por la CAF diremos que en el ejercicio 2013 aprobó 12.101 millones de dólares en

proyectos, lo que supone su máximo histórico86.

Vemos por lo tanto que la CAN desde sus orígenes ha mostrado preocupación por la

existencia de fuertes asimetrías entre sus miembros87. Esta preocupación superó la dimensión

discursiva y provocó la creación de diferentes mecanismos de reducción de asimetrías. Por un

lado se ofreció a los países menos desarrollados de la región un régimen diferenciado y por

otro se crearon instituciones destinadas al aumento de la cohesión entre las que cabe destacar

la CAF88. Esta corporación de personalidad jurídica propia ha contribuido a facilitar crédito a

aquellos países menos desarrollados que de otra forma hubieran tenido dificultades para

lograrlo89.

6.3. EL Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

El MERCOSUR, creado a través del Tratado de Asunción de 1991 es una organización creada

para el establecimiento de un mercado común en la subregión del sur de Sudamérica. El

objetivo de la organización quedó plasmado de forma explícita desde un primer momento:

conformar una zona de libre comercio a través de la liberalización comercial, la coordinación

de políticas macroeconómicas, el establecimiento de un arancel común y la implantación de

otros instrumentos dirigidos a la regulación del comercio90. La vocación economicista del

proyecto se ha plasmado en el escaso desarrollo institucional del mismo y en la reducida

cesión de soberanía llevada a cabo91.

El MERCOSUR también comprende fuertes asimetrías en su seno. Tanto Brasil como

Argentina se han disputado el liderazgo de esta organización mientras Paraguay y Uruguay

han visto cómo las desigualdades estructurales con respecto a esos dos países les condenaban

86 En el periodo 2009-2013 la CAF aprobó más de 51.000 millones de dólares en proyectos. Ver: CAF, Informe Anual 2013, CAF, 2013. 87 Como se recoge en SELA (2005) Colombia y Venezuela ostentan una mejor posición que el resto en lo referido a su tejido productivo. Ver: SELA, Las asimetrías en los procesos de integración de América Latina y el Caribe, Caracas, Secretaria Permanente de la SELA, 2006, op. cit. 88 En estas instituciones Ecuador y Bolivia reciben un trato diferenciado recibiendo asignaciones no proporcionales a los aportes realizados. 89 Jiménez, M.A.B., op.cit. 90 Entre ellos la libre circulación entre los países miembros de bienes, servicios y factores de producción o la eliminación de subsidios y dumping.


19

a ocupar una posición subordinada92, lo que ha imposibilitado que el proyecto avanzara hacia

cotas más altas de integración93.

Para el tratamiento de las asimetrías en el seno de MERCOSUR debemos diferenciar dos

periodos muy diferenciados: el primero abarca desde 1991 a 2003, y el segundo comprende

los años posteriores hasta la actualidad.

En el primero el tratamiento de las asimetrías se llevó a cabo a través de mecanismos de

flexibilidad para los socios menores (Paraguay y Uruguay) similares a los empleados en otros

procesos de integración como la CAN o el ALCA94. Estas medidas comprendían un trato

diferenciado para estos países en el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en

MERCOSUR95.

El segundo periodo se corresponde con la puesta en marcha del Fondo para la Convergencia

Estructural del MERCOSUR (FOCEM) que responde al reconocimiento por la propia

organización de la insuficiencia de los mecanismos de flexibilidad a la hora de reducir las

asimetrías existentes entre los estados miembros. El FOCEM fue creado finalmente en el año

2005 como fondo solidario dirigido a la disminución de las asimetrías existentes en el

bloque96. Incluye cuatro programas: i) Convergencia estructural; ii) Desarrollo de la

Competitividad; iii) Cohesión Social; y iv) Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del

Proceso de Integración.

El FOCEM recuerda bastante en su funcionamiento a los FEC de la UE pero llama la atención

la dotación presupuestaria recibida en relación a los objetivos que persigue. La asignación

presupuestaria para este fondo se estimó en 100 millones de dólares a partir del tercer año97.

A pesar de la trasferencia de fondos que esto supuso desde los países más poderosos (Brasil y

92 Como explica Ferreti las asimetrías existentes entre los dos bloques de países (Brasil y Argentina Vs Paraguay y Uruguay) que componen MERCOSUR son enormes en comparación con las existentes en otros procesos de integración como CAN, CARICOM o UE. Brasil ocupa dos tercios del territorio total de MERCOSUR y tres cuartas partes de la población y del producto. Argentina representa en 29% del territorio, un 17% de la población y un 20% del producto. En contraposición vemos que Paraguay y Uruguay representan en suma menos del 5% del territorio y de la población y menos del 3% del producto de MERCOSUR. Ver: Ferreti, M., op.cit. 93 Berrettoni, D., op. cit. 94 Ferretti, M., op. cit.; y Berretoni, D., op. cit. 95 En el Informe MERCOSUR del periodo 2.sem.2005-2.sem. 2006, BID/INTAL se dan cuatro razones para justificar la poca importancia que MERCOSUR le dio a la reducción de asimetrías en su seno (pp. 32-33). 96 Bono, L.M. y Bogado Bordazar, L.L., “Los modelos de integración por infraestructura en la región sudamericana: la Iniciativa IIRSA y el FOCEM”, Relaciones Internacionales, 2011, http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/26132. 97 El primer año el monto sería el 50% y el segundo el 75% de esos 100 millones.


20

Argentina) a los países menores (Paraguay y Uruguay)98, la cantidad destinada es

cuantitativamente muy pequeña en comparación con los FEC y con los montos operados por

la CAF por ejemplo. Así, los pocos más de 982.504,9 millones de dólares aprobados en el

periodo 2007-201399 suponen tan solo un 0,4%100 de los recursos destinados por la UE para

ese mismo espacio de tiempo, y un 8,1% de los créditos otorgados por el CAF en tan solo un

año (2013). Cualitativamente el monto también resulta bajo; como ejemplo en el año 2012 los

fondos destinados al FOCEM supusieron tan solo un 0,003% del PIB conjunto del

MERCOSUR101.

Podemos concluir por lo tanto que durante su existencia MERCOSUR no ha articulado una

respuesta efectiva a los problemas de asimetrías, obviándose en un primer periodo esta

cuestión y creando posteriormente un mecanismo dotado escasos fondos para generar un

verdadero impacto102.

6.4. Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

El ALCA es otro esquema de regionalización a partir de la Cumbre de las Américas celebrada

en Miami en 1994103. Se configuró a partir de 3 objetivos fundamentales: i) lograr el

fortalecimiento de las democracias del continente; ii) lograr la integración económica y el

libre comercio; y iii) erradicar la pobreza y la discriminación a través de un desarrollo

sostenible. Entre estos tres objetivos, el de creación de un área de libre comercio hemisférico

se tornó desde el comienzo en el principal.

En esta ocasión también, las fuertes asimetrías104 condicionaron el proyecto llevándolo a un

punto de bloqueo prácticamente irreversible. A raíz del rechazo estadounidense a profundizar

98 Brasil aportaba el 70% de los fondos y Argentina el 27%. Entre los receptores Paraguay recibía un 48% del total, mientras que Uruguay obtenía un 32%. 99 FOCEM, Informe sobre el funcionamiento del FOCEM, junio de 2013, Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, 2013, pp. 7-8, http://www.mercosur.int/innovaportal/file/5601/1/cmc_2013_acta01_ane10_es_di04_-_informe_semestral_crpm_al_cmc_-_final_completo_con_informe_ca.pdf. 100 Este cálculo se ha realizado con el tipo de cambio Euro-Dólar del 26/5/2014. 101 En el caso de la UE los fondos supusieron el siguiente porcentaje del PIB: Periodo 1989-1993, 0,2% del PIB; periodo 1994-1999, 0,28% del PIB y periodo 2000-2006, 0,46% del PIB. Ver: Bouzas, R.; Da Motta Veiga, P., La experiencia europea en el tratamiento de las asimetrías estructurales y política: implicaciones para el Mercosur, Buenos Aires: Fundación Osde, 2002. 102 Fondos complementarios como el Fondo de MERCOSUR de Garantía para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas y el Fondo de la Agricultura Familiar (FAF) aún no se han puesto en marcha. 103 En la reunión representantes de las democracias de los 34 países de la región acordaron la creación del ALCA. 104 El PIB estadounidense era cuatro veces superior a la suma del PIB de los 32 estados latinoamericanos. Ver: SELA 2006, op.cit.


21

en componentes integracionistas más allá de la liberalización comercial, los países

latinoamericanos dejaron ver que no aceptarían ese proyecto en ausencia de medidas

compensatorias o mecanismos de cohesión. El intenso debate generado en este sentido resultó

en la demarcación por parte de Estados Unidos de su frontera de negociación. Ésta se basaba

en un informe técnico de Organización de Estados Americanos (OEA) que abogaba por

establecer un trato diferencial para las economías más pequeñas siempre que éste fuera de

carácter “específico, transitorio y negociado”105. Se entendía por lo tanto que no se trataría de

mecanismos de reducción de asimetrías estructurales, sino de flexibilidad coyuntural106.

El ALCA es por lo tanto otro ejemplo de proyecto comercialista de claro corte neoliberal que

fracasa a consecuencia de las asimetrías existentes entre los países socios y a la falta de

voluntad política estadounidense para establecer mecanismos de cohesión. Al igual que en el

caso de la ALADI, los pocos mecanismos compensatorios propuestos para favorecer la

adhesión de los países menos desarrollados se limitaban a la flexibilización de los objetivos y

a la posibilidad de incumplir con carácter transitorio algunas de las medidas impuestas. Estas

medidas paliativas no contentaron a muchos países latinoamericanos que abandonaron de

facto el proyecto y se volcaron en la construcción de alternativas a través de proyectos

integracionistas denominados post-liberales.

7. CONLCUSIONES

Como hemos visto a lo largo del trabajo, la cuestión de las asimetrías se ha erigido en un tema

central para el análisis de los proyectos de regionalización. Si bien hemos dicho que se trata

de una dimensión relativamente marginada dentro de la literatura académica, el presente

trabajo ha evidenciado la importancia de este factor a la hora de permitir o no el avance de los

diferentes proyectos. A pesar de que todos los proyectos de regionalización analizados se

basan en la liberalización comercial, el tratamiento (o no tratamiento) de las asimetrías

existentes entre los estados partes ha sido muy desigual.

105 OEA, Mecanismos y medidas para facilitar la participación de las economías más pequeñas en el área de libre comercio de Las Américas: actualización. OEA, 1998, http://www.sedi.oas.org/DTTC/TRADE/PUB/STUDIES/secon/mechan_s.asp. 106 Bustillo, I. y Ocampo, J.A., Asimetrías y cooperación en el Área de Libre Comercio de las Américas, Santiago de Chile, United Nations Publications, 2003.


22

Aquellos proyectos que han contado con la participación de Estados Unidos han confiado en

el mercado como cohesionador sin establecer mecanismos de corrección107. Sin la intención

de condicionar su evolución a esta única cuestión, es significativo el estado de estancamiento

en el que estos proyectos (ALCA, TLCAN) se encuentran en la actualidad. En lo referido a

proyectos que no hayan involucrado a Estados Unidos, éstos han mostrado mayor interés por

la reducción de asimetrías pese a que los resultados obtenidos hayan sido limitados. Aunque

su trayectoria haya podido resultar decepcionante, algunos de estos proyectos (CAN,

MERCOSUR) aún persisten y resulta curioso constatar que pese al debilitamiento del

proyecto en general, los mecanismos de cohesión han ido adquiriendo un peso creciente en el

seno de los mismos.

En cuanto a las fórmulas para la reducción de asimetrías hemos identificado tres tipos. La

primera de ellas consiste en la aplicación de cláusulas especiales a los países menos

desarrollados, que permiten incumplir o al menos flexibilizar las obligaciones derivadas de

los tratados. La segunda fórmula empleada es la que puede calificarse como “a la europea”, a

través de la creación de fondos de carácter solidario que faciliten la transferencia de recursos

desde los países más desarrollados a aquellos que se hallan en una situación relativa peor. La

tercera vía apuesta por la creación de instituciones que operan bajo los esquemas de los

bancos de desarrollo dirigidas al financiamiento de proyectos de reducción de asimetrías que

no necesariamente tienen carácter concesional.

Mientras que los mecanismos de flexibilización se han mostrado ineficientes, los fondos de

convergencia (FEC y FOCEM) han tenido un efecto desigual debido en gran medida a la

cuantía destinada a los mismos. La institucionalización del FOCEM y la defensa discursiva de

sus objetivos no se materializó en aportes económicos sustanciales lo que hizo que sus

impactos no hayan sido demasiado significativos. Los bancos de desarrollo como la CAF,

pese a prestar servicios financieros no concesionales, se han mostrado como una fórmula

efectiva a la hora de financiar proyectos por su capacidad para movilizar una cantidad

importante de recursos108. Los altos costos que supone la reducción de asimetrías, la escasez

de recursos económicos que existe en la región y el perfecto encaje que estos bancos tienen en

107 Tan solo contemplaban medidas de flexibilización en el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los tratados. 108 Sagasti, F.R, La banca multilateral de desarrollo en América Latina. Santiago de Chile, United Nations Publications, 2002, pp. 8-12.


23

el modelo liberal hacen que los bancos de desarrollo hayan adquirido una importancia cada

vez mayor en la reducción de asimetrías estructurales.

Por último, la preocupación existente en los estados latinoamericanos en cuanto a las

consecuencias que una integración en clave liberal con asimetrías de partida generaría para los

países menos desarrollados, se ve reflejada en el surgimiento en los últimos años de proyectos

de regionalización denominados como “post-liberales” (ALBA-TCP y UNASUR). Estos

proyectos de base no liberal y que avanzan hacia su consolidación responden a una revisión

crítica de los procesos de integración clásicos basados en la liberalización del comercio entre

estados que presentan fuertemente asimétricos.

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Asimetrías y su tratamiento en los proy ectos de ... · En cuando a la tipología de estas asimetrías, no existe consenso, ya que pese a referirse generalmente a fenómenos similares,