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Asociación Chilena de MunicipalidadesHistoria, Hechos, Desafíos y Reflexiones

Giorgio Martelli *

Presentación

Aprender es conocer o aprehender lo que todavíano se sabe. Por lo tanto, es un proceso que vasobre todo a través de la incorporación de conoci-mientos y experiencias de otros. Es normal queaprendamos en conversaciones con los demás,cuando estamos dispuestos a escuchar al otro,darle un valor a lo que nos dice e incorporar lo quenos parece interesante. Es un proceso mutuo entredos o más participantes de una conversación.

En el caso de la publicación de una experiencia,nos hace falta la segunda parte, la retroalimenta-ción. Por lo tanto, invitamos a todos los lectoresdel texto, a hacernos llegar, tanto al autor como a laFundación Friedrich Ebert, sus comentarios y ob-servaciones.

Tanto Giorgio Martelli, quien se desempeñó durantetoda su fase constitutiva como Secretario Ejecutivode la Asociación Chilena de Municipalidades, comola Fundación Friedrich Ebert, que ha acompañadoen forma intensa el proceso de formación de estaInstitución, pensamos que, con la publicación de

este texto, podemos contribuir modestamente alaprendizaje. Dar a conocer esta experiencia, puedeayudar a enriquecer las ideas, las concepciones ylas realizaciones de otras Asociaciones Municipa-les. Es más, también se pueden sacar leccionespara la formación de otras instituciones.

Por lo tanto, esperamos que el texto sea de granutilidad. Agradezco enormemente el trabajo conjun-to con Giorgio Martelli, que durante más de cincoaños nos ha dado la oportunidad de enriquecernosmutuamente aprendiendo el uno del otro. Más alládel trabajo profesional, en pro de la descentraliza-ción y el fortalecimiento de los municipios, comoelementos constituyentes de la democracia y de laparticipación, ha sido ese peregrinar juntos, com-partiendo idénticas inquietudes, lo que ha cimenta-do nuestra real amistad.

Dr. Heinrich SassenfeldRepresentante en ChileFundación Friedrich Ebert

* Geógrafo, Secretario Ejecutivo Asociación Chilena de Municipalidades1993-1997. Coordinador de Proyectos Fundación Friedrich Ebert

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Fundación Friedrich EbertDarío Urzúa 1763, Providencia, Santiago, ChileFono: (2) 341 4040 - Fax: (2) 223 [email protected] - www.fes.cl

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Santiago, Mayo de 1998INTRODUCCION

Mi primer acercamiento al mundo municipal ocu-rrió en el año 1986, cuando un grupo de profesio-nales formamos una organización nogubernamental (ONG) denominada Cordillera,Centro de estudios Municipales. Apoyados por lacooperación internacional, era curioso que unequipo profesional se dedicara a conocer lo reali-zado por el gobierno militar en materia de des-centralización municipal.

Si bien los municipios en ese entonces se mante-nían políticamente cerrados, siendo designadostodos los alcaldes, efectivamente aumentaron susingresos y sus competencias. En efecto, cálculosde nuestra propia institución nos indicaban queentre 1973 y 1985, el conjunto de los municipiosdel país aumentaron 25 veces sus ingresos. Porotra parte, a comienzos de la década del ochentase les entregó a los gobiernos locales primordia-les funciones que históricamente manejaba elestado central: toda la educación básica y mediapública; la atención de la salud primaria pública;la asignación de las viviendas sociales; importan-tes y voluminosos programas de empleo mínimo;y prácticamente todos los programas sociales.

Los cambios anteriores, no obstante se puedenrelatar en un párrafo, constituyen tal vez el cambiomás profundo del municipio chileno. La culturapolítica opositora de aquella época era implaca-ble al estimar que todo lo proveniente del gobier-no militar debía ser necesariamente malo por suorigen. Sin embargo, en Cordillera no sólo fuimosdescubriendo que los municipios se estaban

transformado profundamente, sino que en la mis-ma relación estado-sociedad civil los municipiosconstituían un espacio privilegiado.

Tal vez porque esta relación era individual -y engeneral estábamos acostumbrados a una presiónsocial que se manifestaba física yvolumétricamente- muy tarde descubrimos quelos municipios estaban siendo espacios de comu-nicación real entre el Estado y la gente. Más alláde la valoración positiva o negativa que ellopodría tener, era un hecho objetivo e irreversibleque se vivió un proceso de descentralizaciónviolento y significativo.

De la misma manera, este proceso tuvo uncorrelato en las juntas de vecinos, instancias quetambién fueron aprovechadas por el gobiernomilitar en su política hacia la ciudadanía. Bastasólo reflexionar por qué si el conjunto de institu-ciones y organizaciones fueron drásticamentedisueltas –sindicatos, partidos políticos, parla-mento, etc...- las juntas de vecinos permanecie-ron y su legislación perduró. La relación de losmunicipios con la comunidad aprovechó la exten-sa red de organizaciones sociales ligadas a lasjuntas de vecinos -centros de madres, clubesdeportivos, etc...- para extender su política a lagente.

Políticamente los municipios estaban fuertementecontrolados por el gobierno central y no habíademocratización alguna, al igual que a nivel nacio-nal. Pero siempre nos hacíamos la pregunta sitodos los cambios que vivieron los municipiostendrían algún sentido en democracia.

Con la llegada de la democracia en 1990 si bien

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los alcaldes designados por el gobierno anteriorcontinuaron en sus cargos, el país vivía otra épo-ca. Además, el presidente Aylwin tenía la facultadde designar a los alcaldes de las comunas másimportantes del país. Todo ello contribuyó a querápidamente, en 1991, se aprobara una reforma ala ley orgánica constitucional de municipalidades,a través de la cual se realizaron elecciones dealcaldes y concejales en 1992.

En 1990 me trasladé gradualmente a trabajar a laFundación Friedrich Ebert, reemplazando en elcargo a Esteban Valenzuela, quien postuló a laalcaldía de Rancagua, cargo que ejerció entre 1992y 1996. Mi trabajo en la Fundación se abocó atemas de descentralización, realizando estudios yparticipando en diversos seminarios nacionales einternacionales. Puesto que la Fundación tieneoficinas en prácticamente todos los países deAmérica Latina, en el tema municipal y regionalhabía un continuo intercambio de experiencias,investigaciones, seminarios, etc...

Fue así como en 1991 asistí a un breve seminarioque organizó Fescol, Fundación Ebert de Colom-bia. Cuando estuve en las oficinas de Fescol enBogotá me presentaron los diversos programasque había allí y entre ellos el de la FederaciónColombiana de Municipios. Fue entonces cuandotuve mi primera aproximación al asunto. Se apo-yaba el proceso de constitución y fortalecimientode la Federación Colombiana. De hecho las ofici-nas de la Federación estaban en la misma sedede la Fundación, por lo que había una estrecha,aunque extremadamente dependiente, relación.

Cuando estudié un postgrado de urbanismo en laUniversidad Católica, en 1995, leí un artículo de

José Luis Coraggio, experto urbanista, que setitulaba la originalidad de la copia. Siempre mequedó grabada esa frase y por cierto la recordécuando vi en Bogotá una experiencia tan intere-sante como la de la Federación Colombiana deMunicipios.

Al regresar, rápidamente propuse a los directivosde la Fundación Ebert impulsar un proyecto dedebate sobre una entidad asociativa de los muni-cipios en Chile. Teníamos bastante tiempo, puestoque había más o menos un año para que asumie-ran los nuevos alcaldes y concejales democráti-cos, período durante el cual nos abocaríamos apreparar el proyecto.

A partir de entonces, y durante más de un año, alinterior de la Fundación Ebert comenzó un fructífe-ro período de investigación sobre la materia, quetuvo vital importancia en la posterior creación dela Asociación Chilena de Municipalidades (AChM).

El apoyo de la Fundación Ebert hacia la AChMcontinuó luego durante la gestión de la primeradirectiva, en la cual me desempeñé como Secre-tario Ejecutivo. Durante aquel período, la Funda-ción contribuyó al desarrollo de la Asociación sinasomo alguno de paternalismo, demostrando unamentalidad muy lúcida y dando cuenta de granmadurez.

Terminada la etapa fundacional de la Asociación,la Fundación me encomendó esta reflexión final,que presentamos en el presente documento. Enel texto nos proponemos transmitir la experienciade la Asociación Chilena de Municipalidadesdesde sus inicios, tomando en cuenta al conjuntode los actores involucrados en el proceso.

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El tema asociativo adquiere cada día mayor pre-sencia en los países en desarrollo, donde laFundación mantiene numerosos programas. Re-sulta importante entonces que la Fundación difun-da además su propia experiencia de apoyo a unaasociación que hoy en día hace sentir su influen-cia sobre la vida nacional. Dicho proceso, y misconclusiones luego de cinco años trabajando enel tema, son los elementos que el siguiente textoanaliza.

HISTORIA

ETAPA DE SENSIBILIZACIÓN

En 1991, el tema del asociacionismo se incluyóen el programa municipal de la Fundación Ebert.Se formó para ello un grupo que realizaría unaserie de talleres de investigación sobre la mate-ria, y que presentaría un documento al cabo de unaño.

La Fundación acordó que los miembros del grupode estudios provinieran de todos los sectorespolíticos del país, criterio que probó ser de mu-cha utilidad posteriormente. Pero además de ladiversidad ideológica, el equipo debió cumplirotras exigencias:

• ausencia de candidatos, alcaldes y concejales,porque ellos serían luego los protagonistas deuna eventual asociación y como tales, no sejustificaba su presencia en un equipo de apoyotécnico;

• pocos miembros, para conformar un grupopequeño de trabajo real, sin intereses delucimiento personal;

• representantes del sector privado y del áreapública central, regional y municipal, para quedesde el comienzo la iniciativa tuviera carácternacional y descentralizado.

En los talleres participó entonces un equipo deaproximadamente quince profesionales, miem-bros o representantes de los siguientes organis-mos: Subsecretaría de Desarrollo Regional yAdministrativo, IULA/CELCADEL, FLACSO, Munici-palidad de Santiago, CED, ILPES y CEPAL.

Durante diez meses, el grupo debatió sobre te-mas generales y específicos en torno a una aso-ciación chilena de municipalidades, recibiendo lavisita de autoridades municipales del país, y deexpertos extranjeros que trabajaban sobre lamateria en Alemania, Colombia y España. Laoriginalidad de la copia exculpó al grupo de todocomplejo y se decidió incorporar todo lo buenoque existía en varios países visitados, tanto deAmérica Latina, Norteamérica y Europa.

Dentro de las visitas que el equipo de trabajorecibió, destacó la presencia del entonces Sub-secretario de Desarrollo Regional y Administrativodel Ministerio del Interior, Gonzalo Martner, y elalcalde de Santiago, Jaime Ravinet. Martner mani-festó su interés en la inciativa y destacó que parael propio Gobierno sería importante contar con uninterlocutor represantativo a nivel municipal.

Ravinet no sólo destacó y apoyó la iniciativa sinoque propuso continuarla. En efecto, solicitó a laFundación Ebert la organización de un seminarioen el cual se invitara un grupo de alcaldes parapresentarles la iniciativa. En ese momento elequipo de trabajo había concluido su reflexión,

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exponiéndola a través de un documento denomi-nado Necesidad y Viabilidad de una AsociaciónNacional de Municipalidades.

En primer lugar, el documento daba cuenta desiete principios para una asociación nacional demunicipalidades:

• su doble carácter político y técnico;

• su categórico sentido pluralista desde todas lasperspectivas, lo que aseguraba que los finesfueran comunes a la naturaleza misma de laasociación;

• su carácter de no obligatoriedad, ya que locontrario implicaba una óptica centralista y unaestructura burocratizada para ejercerla;

• la igualdad de condiciones para sus miembros,independientemente de su tamaño, de susrecursos y de sus características geográficas;

• su carácter institucional, como asociación demunicipalidades y no de personas, y su perfil nogremial, ya que no se trataría de un movimientosólo de alcaldes, concejales o funcionarios;

• su independencia y autonomía frente al Estadocentral;

• su indesmentible carácter regional, que enfatizabasus claros propósitos de descentralización.

Después de enumerar los principios, el documen-to describía varias estrategias para constituir unaasociación de municipalidades, y se referíaluego a las motivaciones para impulsarla. Final-mente, analizaba la forma de concretar la iniciativaa través de sus funciones, estructura,financiamiento, recursos humanos, estatutos, sede

y afiliación.

Al documento propiamente tal, se adjuntaronademás los siguientes textos: Experiencias Lati-noamericanas de Asociativismo Municipal, deMario Rosales; La Experiencia de la Confederaciónde Municipalidades de Chile, de Luis Valenzuela; yAlternativas de Financiamiento de una AsociaciónNacional de Municipalidades, de Nelson Herrera. Asu vez, también se incluyó la transcripción de lasopiniones vertidas por Martner y Ravinet en suvisita al taller.

El momento para difundir el documento fue elseminario solicitado por Jaime Ravinet, que serealizó el sábado 28 de noviembre de 1992 en lasede de CEPAL. Resulta ejemplar revisar hoy losestatutos y práctica de la Asociación Chilena deMunicipalidades y ver cuán vigente están lostextos preparados previamente. Esto demuestraun trabajo realista y concreto por parte de dichoequipo de profesionales.

Quienes asistieron al Encuentro de Alcaldes, Aso-ciación Chilena de Municipalidades: Necesidades yViabilidad, quedaron con la firme convicción quese trató del origen de la Asociación Chilena deMunicipalidades. De alguna forma la FundaciónEbert y el equipo profesional que venía trabajan-do por más de un año en este proyecto, entrególa iniciativa al mundo político, es decir, a los cua-renta alcaldes allí presentes.

Se invitó cuidadosamente a los alcaldes másimportantes del país, asegurando la presencia detodas las tendencias políticas, una activa presen-cia regional, municipios de diferentes tamaños,

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etc... La idea de pluralidad, que iba mucho másallá de la política, estuvo siempre presente en lagestión de la asociación.

El momento político permitía el debate franco yabierto por dos razones. Por una parte porque enla reforma a la ley de municipalidades que permi-tió la elección de autoridades municipales, se lesdio a los municipios la facultad de asociarse. Porotra parte, ya contábamos con autoridades demo-cráticas recién electas.

En un día agradable, tranquilo y productivo, y enun grato ambiente, durante la mañana se expusoel proyecto original y posteriormente se expusie-ron cuatro experiencias internacionales. En latarde se trabajó en comisiones, para pasar luegoa una plenaria de estrategias de constitución,momento en el cual se hicieron algunas brevesobservaciones a la propuesta.

Entonces fue cuando se propuso realizar un con-greso constituyente para una asociación de muni-cipalidades. A su vez, de decidió también realizargiras regionales para explicar la iniciativa y moti-var a los municipios tras ella. Para todo esto seformó una comisión organizadora, formada porvarios alcaldes presentes y presidida por el alcal-de de Santiago Jaime Ravinet. La FundaciónEbert asumió la secretaría ejecutiva de estasiniciativas.

PROBLEMAS Y SOLUCIONES

Durante dicha etapa se verificaron algunas tensio-nes, provenientes de los distintos sectoresinvolucrados. En primer lugar, existía el temor de

que no estuvieran representadas todas las ten-dencias políticas. También había aprehensionesen el sentido de que se produjeran friccionesentre los alcaldes y concejales en contra de suspartidos. El pluralismo en que nos basamos des-de un comienzo resultó de gran ayuda para solu-cionar dichas tensiones. También fue clave elhecho que el trabajo técnico estuviera ya realiza-do, porque se operó así con notable rapidez yeficacia.

El segundo punto de conflicto surgió desde losconcejales, quienes temían que la asociaciónfavoreciera a los alcaldes en desmedro de suspropias reivindicaciones. Al respecto, se insistióen que la asociación era de municipios y no depersonas y que por ello, cada resolución iba arequerir del acuerdo de los concejos municipales.Se llevó a cabo también un trabajo directo con losconcejales, quienes fueron incluidos en el comitéorganizador y formaron parte de una propuestapara constituir la primera directiva.

El tercer problema provino de las regiones yresultó ser el más difícil de sortear, aun fundadaya la asociación. Para evitar los conflictos regio-nales, se insistió con gran énfasis en el carácternacional del organismo. Además se trabajó direc-tamente en cada ciudad del país, con el fin que ladirectiva las expresara a todas y cada una.

EL CONGRESO CONSTITUYENTE

Finalmente, el Congreso Constituyente de la Aso-ciación Chilena de Municipalidades se llevó acabo el 7, 8 y 9 de mayo de 1993, en la Universi-dad Técnica Federico Santa María, organizadoconjuntamente entre las municipalidades de

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Valparaíso y Viña del Mar. El lema del encuentrofue Cooperación, Desarrollo y Autonomía, y en sudiscurso de apertura, el presidente de la Comi-sión Organizadora, Jaime Ravinet, detalló los tresconceptos.

Ravinet definió la cooperación como el permanen-te intercambio, que resultaba vital para los munici-pios pequeños, aislados y lejanos. Puntualizótambién que un desarrollo vigoroso del sistemamunicipal era un elemento clave para el creci-miento armónico de todo el territorio nacional. Ymanifestó que para ello, se requerían mayoresgrados de grados de autonomía expresados enmás recursos, en mayores atribuciones y en unaestructura perfeccionada.

A la asamblea constituyente asistieron 321 de los334 municipios del país, con un total de más demil doscientos delegados, entre alcaldes y con-cejales. Los asistentes se agruparon en dieciochocomisiones de trabajo para el análisis de diversasmaterias, y el plenario ratificó los estatutos de laasociación. Se fundó así la Asociación Chilena deMunicipalidades 10 de mayo de 1993, con un 96por ciento de los municipios existentes en elpaís, y con una directiva presidida por JaimeRavinet. A partir de ese momento, comenzaba sulabor la AChM, cuyo paso siguiente era definir loscargos, funciones y atribuciones de la estructura

ejecutiva.HECHOS Y REALIZACIONES

LAS PRINCIPALES ESTRUCTURAS DE LAASOCIACIÓN

Órganos Rectores

Cuatro son los órganos rectores de la AChM: laAsamblea Nacional, el Consejo Directivo Nacio-nal, el Comité Ejecutivo Nacional y la Directiva.

La Asamblea está compuesta por todos los muni-cipios socios representados por sus alcaldes yhasta tres concejales por municipio. Sus funcio-nes son definir políticas generales y aprobar elplan de acción bianual, ratificar su incorporación aorganismos nacionales o internacionales, evaluary fiscalizar la gestión del Consejo Directivo, apro-bar la cuota anual ordinaria, aprobar modificacio-nes al convenio y acordar la disolución de laAsociación. Se reúne cada dos años, ocurriendoen Valparaíso y Viña del Mar en mayo de 1993, enValdivia en Noviembre de 1994 y La Serena enmayo de 1997.

Luego viene el Consejo Directivo, integrado porlos 25 miembros del Comité Ejecutivo Nacionalmás tres representantes por Capítulo Regional,quienes deben proponer a la Asamblea el planbianual para su aprobación, aprobar las metas,estrategias, programas y proyectos de la Asocia-ción para cada año, aprobar el presupuesto anualconjuntamente con la estructura y planta del per-sonal, aprobar el reglamento del funcionamientointerno del Comité Ejecutivo Nacional, aprobar laincorporación de la Asociación a los organismosinternacionales, suspender a los asociados de

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sus derechos societarios cuando existan incumpli-mientos reiterados de sus obligaciones con laAsociación, y proponer a cada Concejo Municipalcuotas extraordinarias para proyectos específicos.Se reúne cada semestre, generalmente en algunaciudad diferente del país.

A su vez, el Comité Ejecutivo Nacional se formacon 25 miembros elegidos por la Asamblea Na-cional, que deben velar por la ejecución de losplanes, programas y proyectos de la Asociacióndentro de lo acordado por la Asamblea y/o elConsejo Directivo, supervisar la ejecución de losacuerdos adoptados por los organismos ya seña-lados, designar de entre sus miembros a nuevevicepresidentes, a los cuales les asigna la direc-ción de áreas temáticas, y determinar las entida-des y personas que pueden integrar el ComitéTécnico Asesor. Su periodicidad es bimensual,reuniéndose la mitad de las veces en Santiago yel resto de las veces en regiones.

Por último, la Directiva está integrada por oncemiembros elegidos por el Comité Ejecutivo Na-cional, cuyas funciones son representar pública-mente los intereses de la Asociación y velar porel cumplimiento de las políticas de la organiza-ción, a través de la Secretaría Ejecutiva. Durantelos cuatro primeros años las reuniones de estainstancia era generalmente semanal, pero en losúltimos años las reuniones se realizan cada quin-ce días. Todas estas reuniones se realizan en lasede de la entidad.

Tres son las figuras más relevantes de la entidad:el Presidente, el Primer Vicepresidente y el Se-cretario General. En el primer y segundo período

asumió como Presidente el alcalde de SantiagoJaime Ravinet, como Primera Vicepresidente laconcejal de La Florida Lily Pérez, y como Secre-taria General la alcaldesa de Huechuraba SofíaPrats. Estos tres cargos intentaban mantener larepresentatividad y pluralidad política, toda vezque eran ocupados por el centro, derecha e iz-quierda, respectivamente.

Los Capítulos Regionales

En tanto, los capítulos regionales que integran elConsejo Directivo Nacional provienen deTarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo,Valparaíso, O´Higgins, Maule, Bío Bío, Araucanía,Aysén, Magallanes, y Antártica, más los CapítulosProvinciales de la Región de Los Lagos, ubica-dos en Valdivia, Osorno, Llanquihue y Chiloé.Esta región ffes la única que no cuenta con capítu-lo regional, además de la metropolitana, por sugran heterogeneidad.

Secretaría Ejecutiva: La Red de unPequeño Equipo

Tres son los factores que caracterizaron a la pri-mera Secretaría Ejecutiva: el pluralismo en ladesignación de sus principales integrantes, eltamaño reducido del equipo, y su responsabili-dad sobre temas financieros.

Urgía en primer término, definir con agilidad elnombre del secretario ejecutivo y el de su equi-po. Los funcionarios debían garantizar suma efi-ciencia técnica en sus tareas, pero además,debían ofrecer confianza a todos los sectoresideológicos.

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Resulta fundamental consignar que en la Asocia-ción, la repartición de los cargos según criteriospolíticos, más conocida como cuoteo, fue unaherramienta útil para mantener la estabilidad.Pese a que lo más importante era la eficiencia yla responsabilidad, se procedía también conamplitud y pluralismo, equilibrando siempre unsector con respecto al otro.

El cuoteo se llevaba a cabo con transparencia ypor lo tanto, no constituyó nunca un factor dedescrédito para la entidad. Se respetaban losacuerdos políticos, y por eso se optó clara yabiertamente por incluir a todos los sectores encada actividad. Tal posición venía planteándoseya desde los orígenes más tempranos de la Aso-ciación, y resultó extremadamente útil paracohesionarla..

Para la Secretaría Ejecutiva entonces, se designa-ron sólo tres profesionales: Giorgio Martelli comoSecretario Ejecutivo, Víctor Maldonado a cargo deCapacitación, y Mario Cortés a cargo de los temastécnicos. En la parte administrativa de la Secreta-ría Ejecutiva fueron contratados cinco funcionarios.Posteriormente al dejar Mario Cortés el cargoasumió el abogado Sergio Núñez, mientras queen reemplazo de Víctor Maldonado asumió laprofesora Mónica Luna.

Se constituyó un equipo pequeño y liviano quedesde el comienzo externalizó gran cantidad deservicios administrativos y profesionales. Paratales servicios, contamos con un grupo de perso-nas muy similar al que redactó el documentooriginal sobre la Asociación, ampliado hacia otrosprofesionales, instituciones y municipios. Nuestro

sistema de trabajo se asemejaba más a una redque a un edificio –vale decir que era más parecidoa un entramado de convenios que a un organis-mo centralizado y vertical.

Dicha estructura se mantuvo con mucha fuerza,porque consideramos que un equipo pequeñopermitía una relación diaria cercana, eficiente yconsolidada: con mucho orgullo podemos decirque durante nuestra toda gestión, en la AChM tra-bajaron los mismos ocho colaboradores con queentregamos la institución finalmente.

Por otra parte, contábamos con la absoluta confian-za del Presidente de la entidad en la gestión admi-nistrativa y financiera de la Asociación. Decidimosresponsabilizarnos del tema porque consideramosque sin el control sobre los recursos, no habíagestión posible.

En términos laborales, desde el comienzo impusi-mos un ritmo más cercano al de la gestión priva-da que al del funcionamiento municipal. Loshorarios eran más largos, la exigencia y la respon-sabilidad mayores, pero también los salarios eransuficientemente más elevados que los municipa-les, especialmente en los cargos administrativos.

Las Asociaciones Temáticas

A lo largo del período fundacional, la Directivaestimuló fuertemente la creación y el funcionamien-to de asociaciones municipales temáticas. Es asícomo se establecieron cuatro asociaciones, queagrupan a los municipios puertos, a los municipiosrurales de la Primera Región, a los municipiosturísticos y a los municipios fronterizos de la zona

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sur.

Además de las anteriores, existen numerosasagrupaciones de municipios que se reúnen paraactividades específicas tales como la adquisiciónde bienes y servicios, programas sociales con-juntos, actividades recreativas, administracionesde servicios, etc. Dichas agrupaciones existen enforma orgánica o estacionalmente, según el servi-cio que presten a los municipios socios. En gene-ral se trata de municipios colindantes, aexcepción de aquéllos reunidos por funciones defuerte especificidad, como los puertos o laslocalidades turísticas.

Los principios Fundamentales

Cinco son los principios fundamentales de laAsociación Chilena de Municipalidades, los cua-les fueron respetados durante toda la prácticaasociativa:

• La AChM agrupa a las institucionesmunicipales como tales, promoviendo susintereses corporativos.

• La AChM es una institución de carácterpolítico-técnico, y estas dimensiones determinansu campo de actuación.

• Consecuentemente con el principio de autonomíamunicipal, la afiliación a la Asociación esvoluntaria, de acuerdo a la decisión de cadaConcejo Municipal.

• La AChM propicia la participación de losmunicipios en igualdad de condiciones,privilegiando así los intereses de aquéllos máspequeños, aislados y/o pobres.

• La AChM es una institución de carácterpluralista: favorece la participación igualitariade alcaldes y concejales, independientementede su filiación política o región de procedencia.

Temas de Oferta, Temas de Demanda

Apenas comenzó el trabajo de la Asociación, sehizo evidente que los contenidos se agrupabanen torno a temas de demanda y temas de oferta.Los temas de demanda eran los más requeridospor alcaldes y concejales, y se relacionaban conproblemas políticos, financieros, de administra-ción en salud y educación, y de transparencia/corrupción. Durante los últimos dos años, apare-cieron además los temas urbanos y los temas deaseo, ambos como materias de reciente y urgen-te importancia.

Pero la AChM amplió su espectro, y puso en eltapete los temas denominados de oferta, que noeran de interés masivo entre los asociados, peroque abrían espacios para cubrir las inquietudesmunicipales emergentes. La discusión se exten-dió hacia asuntos nuevos o tradicionalmente rele-gados a un segundo plano. Así, además de lascomisiones tradicionales, se formaron comisionesespeciales para tratar temas como infancia, dro-gas, consumidores, cultura, desarrollo económicoo medio ambiente, entre otros.

Preocupándose de tales asuntos, la Asociaciónmarcó un camino de vanguardia, donde no sólose interpretaron las necesidades requeridas ex-presamente por los municipios, sino que tambiénse los instó a diseñar nuevas ámbitos de acción.

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Así, las comisiones de trabajo, encabezadas porintegrantes del Comité Directivo, o por concejaleso alcaldes de municipios socios, abordaron lasmás diversas materias, realizando análisis y ela-borando nuestra opinión, y dando a la organiza-ción una gran capacidad de respuesta ante lacontingencia de las variadas áreas que afectabanal quehacer municipal.

Comisiones de Trabajo

Durante los cuatro primeros años de la AChM, lascomisiones de trabajo permanentes funcionaronen torno a las siguientes materias: cooperacióntécnica, internacional, finanzas municipales, edu-cación, salud, desarrollo social, ley orgánica,recursos humanos, control, desarrollo económico,seguridad ciudadana, deportes, recreación yjuventud, cultura y comunicación, desarrollo urba-no, infraestructura y transporte, desarrollo rural,turismo, medio ambiente, municipios fronteras,comunicación y difusión y capítulos regionales.

Además, la Mesa Directiva conformó comisionestransitorias de trabajo de acuerdo a la contingen-cia, para abordar materias específicas del queha-cer municipal. Entre otras, las materias quetrataron dichas comisiones incluyeron el cobro dederechos de aseo, la prevención de la drogadic-ción, el proyecto de ley sobre colectores deaguas lluvia, la promoción de la inscripción en losRegistros Electorales, la modernización de lasdirecciones de obras municipales, y la nueva leyde Policía Local.

PROPOSITOS, ACTIVIDADES Y REALI-ZACIONES

Una vez establecidos el organigrama, los princi-pios y los contenidos prioritarios de la AChM, sedefinieron los objetivos principales de la institu-ción, que consisten en promover la autonomíacomunal y en perfeccionar la gestión municipal.

Promover la Autonomía Municipal

La autonomía municipal ha sido definida como laobtención de mayores recursos, de mayor podery de más competencias para los municipios. Paralograrla, la AChM ha formulado propuestas y apor-tes críticos en el ámbito de las políticas públicas,representando la opinión e intereses de losmunicipios frente al poder ejecutivo, el poderlegislativo y los partidos políticos.

Hacia el gobierno, la relación fluyó a través denumerosas conversaciones con funcionarios ysecretarios de Estado. A las relaciones con elparlamento ayudaba la pluralidad de nuestrosasociados, que negociaban con los senadores ydiputados afines. Y la relación con los partidosresultó ser la más débil pues en general se esta-bleció mediante conversaciones con parlamenta-rios.

Hubo dos factores que contribuyeron a allanar elescenario. En primer término, la Asociación pro-yectó una identidad fuertemente cohesionada,porque las iniciativas se llevaban a cabo sólo conla unanimidad de sus miembros. En segundolugar, la institución se perfiló como una entidaddespartidizada y esencialmente técnica, queoperaba con información concreta y no con juiciosde valor.

Tanto con el gobierno central como con el Parla-

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mento y los partidos políticos, uno de los temasrecurrentes del debate fue el del proyecto dereforma a la legislación municipal, presentado alParlamento en mayo de 1995. Acerca del proyec-to, la Asociación puntualizó que éste carecía denormas que profundizaran, promovieran y preser-varan la autonomía municipal, y lamentó que noconsultara disposiciones que precisaran las com-petencias de los municipios en relación a aqué-llas propias de otros organismos estatales.

Por otra parte, la Asociación tuvo una importanteparticipación en la etapa final de la discusiónsobre la Ley de Rentas Municipales, cuya cere-monia de firma contó con la participación delPresidente de la República, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, y con la asistencia de la Directiva de laAChM.

Además, la Asociación Chilena de Municipalida-des se reunió en diversas oportunidades con losministros de Estado, para discutir acerca de lassiguientes materias:

• Estatuto Docente y Reforma Educacional:diversos proyectos y temas vinculados alfinanciamiento.

• Cobro de Isapres y evaluación de la AtenciónPrimaria de Salud, y búsqueda, implementacióny adecuación de sistemas de financiamiento en elárea.

• Iniciativas en Desarrollo Urbano, relacionadascon seguridad ciudadana, desarrollo social,inversión local, medio ambiente y pobreza.

• Finanzas y Plantas Municipales.

• Reavalúo de Bienes Raíces.

• Juzgados de Policía Local.

Junto con ello, la Asociación se reunió permanen-temente con diversas comisiones del Senado yde la Cámara de Diputados, y con otras entidadespúblicas, entre las cuales figuraron la ContraloríaGeneral de la República y la Oficina Nacional deEmergencia.

Y desde sus primeras actuaciones, la AsociaciónChilena de Municipalidades adquirió gran notorie-dad en la prensa, fruto de un trabajo persistente ysistemático de posicionamiento. A través de losmedios transmitimos la importancia de los munici-pios, de la cual la opinión pública tomó concien-cia en forma sostenida y ascendente.

En ocasiones incluso, se produjeron negociacio-nes y se solucionaron conflictos a través de losmedios, con declaraciones públicas en las cualeshacíamos saber nuestra posición sobre un deter-minado tema. En una oportunidad por ejemplo,publicamos una declaración instando a los parla-mentarios a agilizar el trámite acerca de la Refor-ma a la Ley de Plantas Municipales –atrasadaporque durante el período, los congresistas seencontraban en campaña. La declaración fuetensa y agresiva porque amenazamos con sacaruna lista de los parlamentarios que no estabancumpliendo con su deber legislativo. Como resul-tado, la reforma se aprobó a los pocos días, sindemora.

Modernizando la Gestión Municipal

Nuestro concepto de descentralización incluíatambién la capacidad de los propios municipios

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para administrar los recursos, para actuar condemocracia y para ejercer eficientemente suscompetencias. Para ello, pensábamos que losmunicipios debían modernizar su gestión, recono-ciendo sus deficiencias y mejorándolas con capa-citación y asistencia técnica. No bastaba conreclamar al Estado central mayor poder, recursosy competencias para los municipios, si éstosmantenían problemas de gestión, faltas administra-tivas, personal no capacitado, en fin. El procesode descentralización no se agotaba con la merapetición y reivindicaciones hacia el gobierno,parlamento y partidos políticos. Era indispensableasumir problemas y desafíos de los propios muni-cipios. De allí que una labor tan importante comopromover la descentralización era el modernizarla gestión propia. Constituía un acto de conse-cuencia y de realismo.

Para estimular dicha modernización, las activida-des fundamentales se centraron en la asistenciatécnica, capacitación, estudios, sistemas de co-municación, información, publicaciones y relacio-nes internacionales.

En el ámbito de la asistencia técnica y la capacita-ción, la AChM mantuvo una constante relacióncon numerosas instituciones que participaronactivamente en iniciativas impulsadas por la Aso-ciación, transformándose en actores permanentesde nuestras actividades. Entre dichas institucionesse encuentran la Fundación Friedrich Ebert, Fun-dación Frei, Instituto Latinoamericano de Planifica-ción Económica y Social, Agencia Española deCooperación Iberoamericana, Unión Iberoamerica-na de Municipalidades, International Union ofLocal Authorities, Instituto Libertad, Carabineros

de Chile, Facultad Latinoamericana de CienciasSociales, Instituto Libertad y Desarrollo,Contraloría General de la República, FundaciónKonrad Adenauer, Centro de Estudios del Desa-rrollo, Cordillera, Taller de Estudios Andino, Uni-versidad de Santiago, Programa Naciones Unidaspara el Desarrollo, Programa Educación y Trabajo,Instituto de la Mujer, COR-Chile, Colectivo deAtención Primaria, Ideas, Federación MundialCiudades Unidas, Centro de Promoción Universi-taria, Programa Educación para el Desarrollo,CESOC, Fundación Paz Ciudadana, Educación yComunicaciones, LOCUS, CEYFOS, Instituto deDesarrollo Municipal, Cuerpo de Paz de losEE.UU., Servicio Alemán de Cooperación Técni-ca, Instituto Nuevo Chile, Centro Interdisciplinariode Educación, Fundación Naumann, SUR, Policíade Investigaciones y Fundación Ford.

Los espacios de encuentro que se generabandurante las jornadas de capacitación llenaron unaimportante carencia de los alcaldes y concejales:después de la primera elección democrática,éstos desconfiaban de un entorno heredado delrégimen militar. Se sentían aislados ydesinformados, y necesitaban urgentemente inter-cambiar experiencias con sus pares. En variasocasiones, ese intercambio resultó mucho másprovechoso que la charla de un experto venidode afuera.

Sin embargo, las actividades de capacitacióntuvieron dos problemas que nunca pudieron sertotalmente subsanados: en primer lugar, se deci-dió que los grupos se compondrían tanto dealcaldes como de concejales. La opción tuvoindesmentibles beneficios, ya que al juntar a

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diversos actores, se enriqueció el debate. Sinembargo, la disparidad del conjunto obligó siem-pre a adecuarse al nivel más bajo.Por otra parte, la programación de las jornadas noconsideró las diferencias de tamaño entre losmunicipios participantes. Al mezclar realidadescompletamente distintas, la capacitación perdíaeficacia. La situación empeoraba porque en lamayoría de las ocasiones, se aplicaba la metodo-logía profesor-alumno, sustentada en la verticali-dad y en la uniformidad de los contenidos.Además, muchas actividades de capacitacióncarecieron de un punto de vista técnico más con-creto, basándose en contenidos rutinarios y pocoinnovadores.

Pese a lo anterior, la capacitación tuvo granimpacto para la cohesión interna de la institu-ción. Dicha identidad se reforzó además con unaserie de publicaciones e informaciones difundidasperiódica y puntualmente en todas las regiones.Entre ellas, las más importantes fueron el BoletínInformativo y el Manual Técnico de Gestión Muni-cipal, que se distribuían mensualmente, y losManuales Didácticos, sobre gestión de serviciosmunicipales, provisión y administración de bienesy servicios, planificación, finanzas, gestión am-biental, desarrollo económico local y desarrollode recursos humanos para la gestión municipal.Además, se publicaron los Cuadernos de Trabajo,cuyo objetivo fue aportar al quehacer de los muni-cipios tanto desde el punto de vista de la re-flexión y el debate como de la gestión, y elDirectorio Nacional de Proveedores Municipales,del cual se editaron dos versiones.

Junto con lo anterior, se creó la Red Telemática

Municipal, MUNITEL, uno de los proyectos másimportantes desde la fundación de la Asociación.Munitel es una moderna red demicrocomputadores que enlaza a todos los muni-cipios del país, ofreciéndoles a alcaldes, conce-jales y funcionarios una vía rápida de acceso auna variada gama de servicios y productos idea-dos para mejorar la gestión de los gobiernoslocales.

La primera fase de su instalación comenzó enagosto de 1996, y luego se dio paso al diseñológico y a la implementación de los servicios. Elperíodo de marcha blanca del sistema comenzóen abril de 1997, y la red estuvo en pleno funcio-namiento en julio del año pasado.

Entre sus servicios básicos se encuentra MunitelInforma, que pone a disposición de los usuarioslas noticias más importantes del acontecer enmaterias relativas a los gobiernos locales. La redcuenta también con una versión electrónica delBoletín de la AChM, con una amplia red de exper-tos en temas municipales, con un registro electró-nico de proveedores, con acceso al Centro deDocumentación y a Internet, y con un gran númerode servicios adicionales.

Financiamiento

La Asociación Chilena de Municipalidades tienecomo principal fuente de financiamiento laserogaciones de sus propios miembros.Complementariamente, percibe ingresos de lacooperación internacional y de aportes públicos.

En junio de 1996, las cuotas de los socios repre-sentaban un 60,5 % de los ingresos de la AChM,

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en tanto que un 26,2 % provenía de programasinternacionales. De dichos ingresos, un 64.65%se destinó al desarrollo de programas , y un34,40 % a gastos de operación.

Es notable señalar que el nivel de morosidad dela Asociación durante este período fue inferioral 5%, cifra que demuestra la gran utilidad yrepresentatividad de la institución

Programas Internacionales

La AChM ha estado vinculada al ámbito internacio-nal desde sus comienzos, que contaron con elapoyo favorable de la cooperación internacional.En su diseño además, se recogieron diversasiniciativas europeas y norteamericanas, donde engeneral, el desarrollo histórico del Estado co-mienza de abajo hacia arriba, es decir, las estruc-turas más antiguas son los municipios de loscondados.

En la actualidad, la política de relaciones interna-cionales de la Asociación estimula la formación ydesarrollo de asociaciones de gobiernos localesen América Latina y en el mundo. Privilegia tam-bién la creación y el fortalecimiento de vínculosde cooperación técnica e intercambio de expe-riencias, tanto con organismos de naturalezasimilar como con municipios y otras institucionesextranjeras. Los principios fundamentales de estapolítica son el de la reciprocidad y el apoyo ainiciativas asociativistas en pos de propósitoscompartidos.

Por la activa inserción de la AChM en los forosinternacionales de municipios es que el alcaldeJaime Ravinet, Presidente de la Asociación, fue

unánimemente elegido Presidente de laInternational Union of Local Authorities, IULA, des-de 1995 a 1997. La IULA es la más antigua y pres-tigiosa organización internacional de gobiernoslocales, y agrupa a más de noventa países. Laelección de Ravinet fue, además de un logropersonal para el Alcalde de Santiago, un éxitoreal de la Asociación, que recibió el reconoci-miento de más de noventa países pese a su cortaexistencia.

Es así como el Comité Ejecutivo de la IULAsesionó por primera vez en Chile en abril de1996. A la reunión asistieron delegados de másde veinte países, quienes visitaron al PresidenteEduardo Frei para intercambiar conceptos acercade la importancia de los gobiernos locales en elmundo.

Además de participar en IULA, la AChM es miem-bro de la Red de Asociaciones de Municipios deAmérica Latina, de LACDE, y de la FederaciónMundial de Ciudades Unidas, FMCU.

Por otra parte, la cooperación internacional hasido uno de los pilares en el trabajo de la AChM,desde que la Fundación Ebert contribuyera aformarla en 1992. A partir de entonces, la Funda-ción también ha brindado apoyo técnico, y partici-pó directamente en la edición de dos manualesdidácticos referidos a la temática ambiental y aldesarrollo económico local.

En general, la cooperación alemana ha sido fun-damental para el desarrollo de la AChM, y se hanestablecido convenios con la DSE en capacita-ción, con el Servicio Alemán para el Desarrollo

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Social-Técnico y con el programa Expertos Inte-grados del Ministerio Federal de CooperaciónEconómica.

Además, la Asociación Chilena de Municipalida-des ha establecido los siguientes convenios conorganismos internacionales:

• Programa de apoyo técnico municipal, conaportes de la Cooperación Española.

• Proyecto de Capacitación para la GestiónMunicipal, con aportes de la Comisión Europea.

• Convenio con la Unión de Municipios de Quebecpara el intercambio de autoridades y funcionariosmunicipales y hermanamiento con los municipiosde Maule, Ovalle, Villarrica y Quillota.

• Programas de planificación urbana, conintercambio de la oficina de cooperación sueca.

REFLEXIONES Y DESAFÍOS

Puede afirmarse que el período narrado aquíconstituye la etapa fundacional y de consolidaciónde la Asociación. Al cabo de cuatro años, la Aso-ciación Chilena de Municipalidades es hoy unainstitución claramente perfilada en la vida políticanacional.

Pero siempre habrá desafíos nuevos y caminosabiertos hacia el futuro. De allí que en este capítu-lo se abordan algunas reflexiones sobre los desa-fíos de la Asociación para con ella misma, paracon los municipios, hacia el Estado en su conjun-to y hacia la política en general. La Asociaciónestá inserta en la vida pública, de allí que seanecesario y correcto plantearse en esta gamaamplia de actores y escenarios de la vida nacio-

nal.

Tal vez aquí se encuentra una de las reflexionesmás importantes de este período: la Asociaciónha tenido influencias no sólo hacia los municipios,lo cual es natural, sino también hacia el Estado yel sistema político. El estilo de trabajo, esencial-mente pluralista y transversal, ha dado una señalal mundo político en general. La forma abierta,transparente, ágil y cohesionada de actuar, unien-do actores políticos diferentes en un objetivocomún, demuestra que son posibles otras coali-ciones y acuerdos, no necesariamente controla-dos y ceñidos al sistema partidario y políticoimperante.

HACIA LA ASOCIACIÓN CHILENA DEMUNICIPALIDADES

En noviembre de 1994 fue entregado al Presiden-te de la República el documento Propuestas paraun Nuevo Municipio: Autonomía, Competencias,Estructura y Financiamiento Municipal. El textofue el resultado de un intenso debate nacional enel que participaron todos los municipios del país,y fue elaborado por un amplio equipo profesionalque acogió los aportes de las directivas y de loscapítulos regionales. La propuesta exponía lasreivindicaciones en materias de descentralizaciónque la AChM consideraba necesario manifestar,de cara a una posible reforma municipal presenta-da por el gobierno al parlamento.

Los capítulos centrales del documento se referíana la autonomía local y a las competencias, estruc-tura y financiamiento de los municipios. El textosostenía la necesidad de un cambio cultural,

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jurídico y administrativo verdaderamente revolu-cionario para llegar a una auténtica autonomía. Enel análisis de las competencias municipales, eltexto se detenía en las duplicidades,interferencias y superposiciones quedesdibujaban el radio de acción de los munici-pios, y presentaba propuestas de aplicacióngeneral.

Respecto a la estructura, manifestaba la necesi-dad de elecciones directas tanto para alcaldescomo para concejales, en forma separada e inde-pendiente, y detallaba las atribuciones de cadacual. Y en relación al financiamiento, daba cuentade las limitaciones establecidas por la Ley deRentas Municipales, asegurando que en granmedida, las rigideces del sistema administrativolimitaban la eficiencia en la administración de lospresupuestos. El documento consignaba ademáslas dos posiciones fundamentales en torno a laexistencia del Consejo Económico y Social Co-munal -CESCO-, sobre la cual no se había llegadoa consenso.

Propuestas para un Nuevo Municipio se transformóasí en un texto orientador, que contenía la defini-ción estratégica de la Asociación. Según ésta setrazaron los lineamientos políticos de la AChM,plasmados luego en diversas propuestas legislati-vas.

Gran parte de aquellas propuestas se concreta-ron posteriormente a través de un conjunto dereformas incluidas en la Ley Orgánica de Munici-palidades. Por eso se hace necesario ahoraelaborar un nuevo documento de similares carac-terísticas al anterior pero con dos innovaciones:

por una parte, que se amplíe el espectro de te-mas tratados, y por otra parte, que se propongaun pacto local con el gobierno.La gama temática debería incluir, por ejemplo, unareflexión profunda sobre el tamaño del Estado. Alinterior de la Asociación hay diversas posicionessobre la materia, y sería un gran aporte al debatepúblico la difusión de dichas posiciones, espe-cialmente si arribaran éstas a un consenso. Asi-mismo, corresponde también a la AsociaciónChilena de Municipalidades pronunciarse respec-to a los gobiernos regionales, su sistema deelección, sus funciones y competencias, etcétera.En el ámbito municipal hay también mucho quedecir respecto a temas que atingen a la labor delos municipios, como la policía municipal o lostribunales vecinales.

En segundo lugar, pensamos que dicho procesode redefinición estratégica debe ser planteadopolíticamente, con el objetivo de establecer nego-ciaciones con el gobierno y el congreso. Seríarecomendable que tales negociaciones se funda-mentaran en medidas cuantificables y concretasporque en esta oportunidad, el texto no seenmarcaría exclusivamente en una discusiónlegislativa como en su primera versión, y porqueademás, influiría en ámbitos más extensos quelos de la anterior propuesta.

En relación a aquello –y parafraseando nueva-mente a José Luis Coraggio-, es posible citar laexperiencia de la Federación Española de Munici-pios, FEMP, que en los años ochenta establecióun pacto local con el gobierno. Pero aquel conve-nio no estaba sólo planteado en términos depeticiones al Estado central. También se basó en

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compromisos de los propios municipios, querecibirían determinadas compensaciones porciertos logros previamente especificados. Así, lasmunicipalidades se situaron en un nivel de igual-dad frente al Estado.

Sin embargo, lo más importante se refiere a con-tar con una carta de navegación de la Asociación,que entregue una cierta línea política a la entidad.En cierta medida el documento Propuestas...,sirvió para dichos efectos pero está agotado. Deallí que se requiere que la entidad más importanterepresentativa de los municipios del país realiceun esfuerzo nacional, regional y comunal de re-flexión acerca del futuro de los municipios y delpaís.

Los Capítulos Regionales

Cuando se formó la Asociación, muchísima ener-gía fue destinada a la constitución de los capítu-los en regiones. Los esfuerzos sin embargo, norindieron los frutos esperados por diversas razo-nes. Principalmente por la débil identidad regio-nal, y porque los capítulos regionales tienen bajainterlocución con los gobiernos regionales y porlo tanto, tienen pocos espacios reales de acción.

Efectivamente, los capítulos regionales en gene-ral respondieron en su comienzo a una motivaciónde la Asociación a nivel de su directiva central. Sibien algunas regiones más organizadas ya conta-ban con instancias de organización de los munici-pios entre sí, el impulso orgánico lo colocó el laconstitución de la Asociación. A la SecretaríaEjecutiva le era útil una agrupación regional paracoordinar sus políticas y canalizar información a

dicho nivel.

Sin embargo, posteriormente y en forma graduallos capítulos comenzaron a adquirir vida propia. Atal punto esto fue así que en algunas regiones –las más cohesionadas- se comenzó a vivir unproceso de mayor autonomía respecto a la orga-nización municipal regional. En efecto, se comen-zaron a crear las asociaciones regionales demunicipalidades, estructuras paralelas pero confunciones bastante similares a los capítulos regio-nales. Estas asociaciones no se colocaron almargen de la AChM, sino que más bien han sidoexplicadas como complementarias a la misma,aunque se advierte una cierta intención autónoma.

Si bien el hecho de que existan asociaciones enlugar de capítulos regionales no cambia demasia-do el escenario en la práctica, es hora de haceruna reflexión más profunda respecto al régimende las entidades regionales. En concreto, pasargradualmente de una estructura menos centraliza-da y más federativa de la Asociación.

Creemos por lo demás, que en regiones existehoy un nivel político, técnico y profesional supe-rior al que antes se daba. Hay también una con-ciencia sobre los beneficios de vivir fuera de laRegión Metropolitana que denota un cambio sus-tancial en la sociedad y que estimula a que grancantidad de chilenos prefieran emigrar a las regio-nes.

Junto con ello, los gobiernos regionales adquie-ren cada vez mayor importancia, y se van convir-tiendo así en interlocutores más válidos para loscapítulos regionales de la Asociación. Los facto-

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res anteriormente mencionados apoyan entoncesla instauración de un proceso federativo, que sibien requiere de largo tiempo para consolidarse,representaría un nuevo enfoque en relación altema de la autonomía regional.

Capacitación para la Acción

Un aspecto clave en el futuro de la Asociación esla existencia de un sistema de capacitación parala acción. La AChM no es una universidad ni uninstituto de educación superior. De allí que esnecesario identificar muy claramente qué se bus-ca con la capacitación de alcaldes, concejales yfuncionarios municipales. A nuestro juicio la capa-citación debe estar orientada a la acción, a lagestión.

Sabemos que una corriente importante de perso-nas favorece la creación de un instituto nacionalde capacitación municipal, siguiendo el ejemplode los países centroamericanos entre otros, don-de se han fundado incluso escuelas de adminis-tración municipal. En nuestra opinión sin embargo,tal idea conlleva en su seno la mentalidad centra-lista, porque con toda seguridad un instituto decapacitación se convertiría finalmente en unainstancia burocrática y centralizada.

Sostenemos en cambio que los propios munici-pios son los que mejor saben dónde y cómocapacitarse. Por ello, resultaría conveniente eldiseño de un proceso exhaustivo de formaciónpara alcaldes y concejales, concebido como unamatriz de información e intercambio. Al respectoexisten diversas demandas e inquietudes hacialas ONG y el mundo académico, respecto a lascuales la Asociación podría cumplir un eficiente

rol articulador.

Pero más allá de la forma y estructura que elsistema de capacitación adquiera, lo más relevan-te se refiere al sentido de la capacitación. Preten-der formar alcaldes, concejales y funcionarios através de la AChM es ilusorio, desproporcionadoy está fuera de los objetivos de una entidad deesta naturaleza.

Más bien se requiere ir supliendo falencias espe-cíficas y enfrentando desafíos nuevos. Para ellolas instancias de capacitación son necesarias,pero siempre en forma puntual y respondiendo adesafíos limitados en el tiempo. En este sentido alo que se debe orientar la capacitación es a laacción, a la gestión. Con ello estamos pensandoes instancias de capacitación breves en el tiem-po, específicas temáticamente, que respondan aproblemas o desafíos puntuales, y que siempretengan como objetivo optimizar la gestión muni-cipal.

Se ha hecho mención anteriormente que la capa-citación en la AChM tuvo un cierto período decrisis y estancamiento, producto a nuestro juicioque el éxito que tuvo en un comienzo se debiómás a la necesidad de contar con espacios deinteracción, a la necesidad específica de contarcon la información que se entregaba. Sin embar-go, una vez logrado el posicionamiento de laAsociación y creado un espacio de articulaciónentre los municipios, los objetivos de la capacita-ción debieron ceñirse a la entrega de información,al entrenamiento en políticas nuevas, al conoci-miento de formas novedosas de gestión, etcéte-ra. Pero esto no siempre se lograba y existían

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una tendencia a academizar la capacitación.

Con el fin de reorientar esta visión y aportar aldebate sobre el rol de la capacitación en unaasociación de municipios, postulamos una políticapráctica y concreta que se centre en objetivos decorto plazo. No creemos que la AChM deba nipueda solucionar lo que muchas veces se preten-de cuando se alude a contar con una carreramunicipal: la falta de capacidad del personalmunicipal, y la falta de experiencia de alcaldes yconcejales.

HACIA LOS MUNICIPIOS

No creemos que la o las asociaciones de munici-palidades debieran ser entes ciegamente repre-sentativos de los municipios, en el sentido deasimilarse a lo que ellos son en forma plana. Unaasociación de municipios debe tener tambiénuna visión de mediano plazo y es fundamentalque cuente con una visión estratégica de lo quedeben ser los municipios. En tal predicamento sebasa también la propuesta del pacto local.

En este caso nos referimos a la pregunta: ¿quémunicipios queremos y necesitamos para Chile?Sin pretender que la respuesta a esta preguntadeba ser la atención central de la AChM –pues surol principal se juega día a día en cada procesode negociación-, es importante contar con unaimagen objetivo de lo que se busca. Si bien nocreemos que la Asociación deba desgastarse endebates que pueden resultar teóricos y eternos,al menos en este espacio es importante hacersela pregunta y plantear algunas ideas al respecto.

Pese al importante papel que cumplen los munici-

pios en relación a la ciudadanía, nos parece queal interior de las instituciones existe una visiónautocentrada –una cultura ombliguista- del que-hacer municipal. Los municipios están excesiva-mente cerrados en lo propio, en sus funciones,atribuciones y competencias.

Lo anterior responde a un comportamiento habi-tual en ciertas áreas de lo público, donde pare-ciera ser que la defensa de lo propio pasa porcompetir contra el ámbito de lo privado. En nues-tra opinión en cambio, la lógica de la sociedadcivil se debería incorporar a la esfera estatal,armonizando dos mundos actualmente divididos.Dicha incorporación contribuiría a la promoción dela autonomía comunal y al perfeccionamiento de lagestión municipal.

En tal sentido, el municipio debería tener unaperspectiva menos sesgada y parcial, que seextendiera no sólo a los problemas de la ciudada-nía, sino también a sus riquezas y potencialida-des. De esta forma, la municipalidad seconvertiría en la instancia a la que en forma natu-ral, confluirían todos los ciudadanos.

Para ejemplificar lo anterior, hemos desarrolladoaquí tres temas de gran importancia en la dinámi-ca civil –el desarrollo económico, el factor local yla flexibilización de los recursos humanos-, anali-zando la manera en que podrían incorporarse alsistema municipal.

Desarrollo Económico

Tradicionalmente, a los municipios se les ha asig-nado la administración de las funciones domésti-cas de su jurisdicción, centrada especialmente en

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el manejo de los gastos. Sin subestimar dichasfunciones, pensamos que los municipios debensuperarlas. Sería de gran provecho que la ges-tión comunal interviniera en materias de desa-rrollo económico donde además de distribuir losgastos, hubiese también planificación de ciertosingresos. Creemos además que el trabajo con loshabitantes de la comuna no sólo debe considerarsu carácter de ciudadanos, sino también su rol detrabajadores.

La producción tiende hoy día a una progresivasegmentación, la escala económica es cada vezmás reducida, y las empresas disminuyen día adía su tamaño y se flexibilizan. Territorialmente laproducción de dichas características se acercacrecientemente al ámbito de acción municipal. Laadopción del tema por parte de los municipios,contribuiría a que éstos se estableciesen con máshorizontalidad frente al Estado, dejando de serentidades que sólo solicitan recursos. Trabajandopara desarrollar la actividad productiva, se tende-ría por consiguiente a un genuino proceso deautonomía.

No sugerimos con esto un retorno del Estadoempresario. Sólo proponemos que además deelaborar políticas para superar la pobreza, seplanifiquen estrategias para incentivar la actividadeconómica privada, aumentando así la riqueza: lagran modificación del municipio chileno pasaporque estimule éste la productividad comunal.

Mientras el municipio siga administrando y desa-rrollando sólo políticas sociales y domésticas –lasque obviamente son fundamentales en la vida delas personas y por lo tanto debe continuar y per-

feccionar su gestión para ello- nunca llegara atener mayoría de edad en relación a otros nivelesdel Estado. Aunque suene despectivo, el munici-pio tiene un rol segundón en la estructura delEstado, que sólo superará si asume el desarrolloeconómico como una función inherente a su con-cepción.

La concepción tradicional del empresario como eldueño de la empresa, el que sólo tiene comoobjetivo el ganar dinero, el que se enriquece conel trabajo ajeno, etcétera, pareciera que es la queaún prevalece en el mundo municipal. Sin embar-go una visión más moderna y real delempresariado, entendido más como emprende-dor, conllevaría una actitud diferente de los muni-cipios.

Los empresarios emprendedores son elementosactivos del cambio, de la renovación, del creci-miento, del desarrollo y del progresismo, y sinembargo los municipios aún se encuentran deespaldas al empresariado, con una actitud típica-mente estatista, donde la regulación de los im-puestos y las normativas urbanas parecen ser lasúnicas relaciones posibles.

Se requiere de un municipio dinámico y abierto ala empresa privada, que la promueva, laincentive, la favorezca. Una situación en que larelación entre lo público y lo privado sea activa ysinérgica, como parte de una relación entre esta-do y sociedad civil más fluida y dinámica.

Una Educación Comunal

Ante la pregunta si la educación pública básica ymedia se encuentra municipalizada, la respuesta

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más común es afirmativa. Sin embargo, los muni-cipios lo más que hacen es administrar el sistemaeducativo. Prácticamente no existen municipiosen los cuales se hayan incorporado contenidoslocales en los programas educativos. Desde elpunto de vista de los contenidos, los programasescolares no difieren entre una comuna y la otra,y no se distingue en ellos la presencia del ele-mento local. Allí recién podríamos comenzar aafirmar que existe una educación municipalizada.

Resulta curioso que en el sector salud en cambio,donde el tema local tiene menos relevancia apa-rente, se enfaticen más contenidos locales. Esverdad que en el ámbito de la salud hay ciertosaspectos de raigambre netamente geográfica. Sinembargo, la empatía del sector hacia el temaexcede con mucho lo estrictamente práctico y porcierto, resulta mucho más notoria que en el ámbi-to de la educación, donde impera el centralismo.

En nuestra opinión, la proyección de contenidoslocales es entonces el elemento que realmentedefiniría una educación municipalizada. Progra-mas que enseñaran, por ejemplo, la historia ygeografía de la comuna, gravitarían fuertementeen el fortalecimiento de la identidad socioculturalde los alumnos, y en la consiguiente preocupa-ción por su hábitat: acercándose a su entorno, losestudiantes le tomarían mayor arraigo y afecto, yse generaría en ellos mayor voluntad de desarro-llarlo. Se conformaría así una cadena de creci-miento que incidiría notablemente en la cultura yproductividad comunal.

Otra de las distorsiones que a nuestro juicio seproducen en torno al tema de la educación y los

municipios, es la creencia por parte de éstos quesu acción es sólo relativa a los establecimientosmunicipalizados. La municipalidad desconoce alas escuelas particulares subvencionadas y a losestablecimientos particulares pagados, y pensa-mos que esto se debe a la tradición de egocen-trismo municipal ya mencionada. Frente a ello,sostenemos que los estudiantes no municipaliza-dos deberían también ser incluidos en la gestiónmunicipal, recibiendo contenidos locales en susprogramas tal como cualquier otro alumno.

La educación es una sola y es deber del Estado–en este caso el municipio a nivel local- asegurarsu entrega. La relación competitiva que estable-cen los municipios con los sostenedores priva-dos, subvencionados o pagados, es perversapues en vez de perfilar el rol del Estado y el rolde los privados, los hace competir en desigual-dad de condiciones.

Flexibilización de los Recursos Humanos

Existe una idea generalizada de que los funciona-rios municipales son los menos preparados ymás ineficientes del sector público. Contribuye enesto el hecho que en los grados más bajos losmunicipales son los más mal pagados de la admi-nistración pública. Esta imagen no sólo es gene-ralizada afuera del municipio sino por los propiosfuncionarios, quienes tienen una autovaloraciónclaramente negativa.

Se suele afirmar que esta situación es estructuraly no hay más cambios que despedir funcionariosy contratar nuevos. Sin embargo, la experienciade municipios exitosos demuestra claramente lo

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contrario: consideremos un municipio A y un muni-cipio B, ambos con las mismas características depoblación, ingresos municipales, grado de desa-rrollo económicos, número y calificación del per-sonal municipal, etcétera.

El municipio A funciona normalmente, ni mal nibien, marcando el paso. El municipio B, sin em-bargo, es dinámico, atrae inversiones externas,desarrolla los recursos internos, se vende comoexitoso hacia fuera, la comunidad lo apoya am-pliamente, los funcionarios municipales trabajanpositiva y motivadamente.

Cuál puede ser la diferencia entre ambos munici-pios. Efectivamente el alcalde que tienen. Unalcalde tradicional versus un alcalde emprende-dor. Entonces se descubre que los funcionariosmunicipales del municipio B no eran tan descalifi-cados, ni tan desmotivados, ni tan ineficientes,sino al contrario. Con incentivos, con reglasclaras, con apertura e incorporación, es posiblecrear un clima laboral más dinámico e integra-do.

Un aspecto fundamental de este esfuerzo requie-re mayor flexibilidad en el tratamiento de losrecursos humanos. Y flexibilidad en dos sentidos:que los municipios tengan la capacidad de remo-ver y cambiar personal, y que los funcionariostengan posibilidades de obtener mayores sala-rios en relación a su desempeño.

Mientras los municipios no dispongan de faculta-des para un manejo autónomo de los recursoshumanos –y, para decirlo abiertamente, facultadpara despedir personal-, nunca contarán con

todos los instrumentos para desarrollar una ges-tión eficiente. Con la misma claridad es necesarioafirmar que mientras los funcionarios municipalesno cuenten con salarios no sólo dignos sino jus-tos, tampoco podrán los municipios desarrollar sulabor en forma efectiva.

Creemos que la inamovilidad debe ser eliminadaen forma gradual, con planes de retiro anticipado,o con plantas paralelas que incorporen trabajado-res en un nuevo régimen. Lo anterior por supues-to, implica también aumentar el nivel deremuneraciones como compensación, estable-ciendo salarios de mercado atractivos para elpersonal.Reiteramos al respecto nuestra experiencia en laSecretaría Ejecutiva de la Asociación Chilena deMunicipalidades, donde el horario era más intensi-vo y exigente que el de los funcionarios munici-pales y sin embargo, se trabajaba con mayormística y motivación porque, entre otras razones,era más satisfactorio el nivel de remuneraciones.

HACIA EL ESTADO

¿Municipio Autónomo?

En el mundo municipal es frecuente encontrar uncierto municipalismo exacerbado, que a fin decuentas resulta tan totalitario como el estatismo aultranza. El mismo concepto de autonomía esinmensamente relativo: ¿el municipio puede enrealidad ser totalmente autónomo, siendo partedel Estado?

Resulta paradójico hacerse esta pregunta en unEstado con tan altos grados de centralismo comoel nuestro. A pesar de ello, es imprescindible

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precisar no las palabras sino lo que se busca.

Quienes abogan por la autonomía reclaman mayorpoder para los municipios. En concreto mayorpoder es libertad política, facultades legales yrecursos financieros. Todo ello es necesario encualquier proceso de descentralización y si noexisten dichos elementos estamos hablando depoesía.

Pero diferente es decir que los municipios debenser totalmente autónomos, porque ello conllevauna visión autárquica y autoreferente que peligracontra el propio proceso de descentralización.

¿Varios Estados Autónomos, o Un EstadoDescentralizado?

Extremando el análisis y propuestas de muchossectores autonomistas, cabe preguntarse si endefinitiva lo que se busca en fragmentar la unidadnacional en 341 países/municipios diferentes.

Nuestra opción es claramente la contraria: unestado descentralizado, que no es lo mismo que341 municipios autónomos. El Estado se frag-menta sólo cuando se producen procesos dedescentralización inadecuados. Así ha ocurridodurante los últimos años en diversos lugares delplaneta, donde la descentralización mal entendidaha conducido a violentas y lamentables manifes-taciones de nacionalismos. Un proceso adecuadoen cambio, considera acrecentar la autonomíamunicipal bajo la seguridad de que por más autó-nomo que sea el municipio, el Estado al cual seintegra es uno solo, es decir que existe unidaden el proceso.

Igual cosa puede señalarse para las regiones,pues éstas con mayor fuerza han presentadofenómenos independentistas en algunos casosbastante violentos. En Chile si bien la descentrali-zación a nivel regional tiene un desarrollo menoral nivel municipal, está adquiriendo un ritmo másacelerado. De allí que sea necesario tambiénplantear la integralidad del proceso de descentra-lización, incluyendo no sólo a los municipios sinotambién a las regiones.

La vertiente autonomista recoge más bien la cultu-ra europea que nada tiene que ver con la confor-mación del Estado y los municipios en nuestrocontinente. En Europa se vive un proceso defortalecimiento del nivel regional y local y delnivel continental, perdiendo importancia relativalos gobiernos nacionales. En esta realidad elproceso de municipalización tiene una connota-ción muy diferente a nuestra realidad.

Sin embargo, es interesante estar atento al fenó-meno de la unidad europea, pues también enAmérica Latina se piensa y comienza a general uninteresante proceso de continentalización.Mercosur, Alca, las dos Cumbres de Jefes deEstado, etcétera, aunque sean más hechos queprocesos, hacen percibir un cierto clima en quelos países de nuestro continente comienzan aderribar sus fronteras, primero comerciales, peroinevitablemente también se arrastrarán las políti-cas y culturales.

Si ese proceso cobra importancia, aunque sea amucho menor escala que en Europa, es de supo-ner que también el proceso de descentralización

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se verá impulsado con una nueva energía. Ahí lasregiones y los municipios cumplirán un nuevo rol,en todo caso más activo y productivo.En Chile, al igual que todos los países latinoame-ricanos, el Estado central fue fundado antes quelos municipios. De hecho éstos fueron creados apartir del Estado y en función de éste. Por elloque descentralización implica por cierto entregarmás poder desde el nivel central al local, pero sinperder la unidad y el sentido público de losgobiernos locales.En este sentido es adecuado hacerse la preguntade si son todos los centralismos negativos. Exis-te la sensación que esto es así, pero nos pareceuna visión minimalista que carece de asidero. Nocreemos que el centralismo sea perjudicial en símismo; más aún, reconocemos por ejemplo queen relación al Estado, los grandes ministerioscreados en la década del cuarenta y cincuentaconstituyeron entidades eficientes y determinan-tes en la vida nacional. Recordemos también queen sus comienzos, el desarrollo industrial chilenose basó en el centralismo, aunque la industrializa-ción centralizada sea hoy crítica e ineficiente.

Lo anterior no significa desconocer las realidadeslocales; la identidad europea por ejemplo, atra-viesa actualmente por una etapa de centralizaciónque sin embargo, no lleva a derribar losregionalismos y localismos sino a potenciarlos.En Estados Unidos en tanto, el sistema federativoopera eficientemente, manteniendo un equilibrioentre el gobierno central y la autonomía de losestados.

Descentralización y Privatización

Al comienzo de este texto se señalaron ciertosaspectos rescatables del proceso de descentrali-zación llevado a cabo por el gobierno militar. Endicho gobierno hubo dos vertientes ideológicasque inspiraron el proceso: por una parte existía unsector nacionalista que entendía la municipaliza-ción en un sentido geopolítico, en que estratégi-camente se aseguraba la soberanía en todo elterritorio nacional. Por otra parte, el sectorneoliberal entendía la descentralización como uncontinuo del proceso de privatización, siendo lamunicipalización un estado intermedio.

Nada bueno es confundir municipalización conprivatización, ni menos aprovecharse de aquéllapara promover esta última. En rigor, sin embargo,para el sector neoliberal el proceso quedó incon-cluso. Por ejemplo, en salud y educación sepretendía ir mucho más allá que la municipaliza-ción, pero precisamente las diferencias al interiordel gobierno de la época limitaron el procesohasta el nivel municipal.

Todo lo anterior sirve para preguntarse si la muni-cipalización implica privatizar y en qué sentido.Más allá de respuestas ideologizadas, lo impor-tante es definir claramente el rol del Estado y delos privados. Un ejemplo interesante en estesentido en la externalización de servicios, puestoque efectivamente se produjo una privatización denumerosos servicios a la comunidad que anteslos municipios ofrecían directamente, como es elcaso de aseo.

En el caso de la externalización de servicios, oconcesiones, lo importante es siempre definir elrol que mantiene el Estado, en el sentido de

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definición de políticas y control del proceso deejecución de las mismas por parte del sectorprivado. Asegurado esto, la privatización adquiereotra connotación que no necesariamente implicaentregar al sector privado en forma absoluta lapropiedad de los bienes, ni el monopolio de losservicios, ni el control absoluto del proceso enmanos del mercado.

Es común encontrar oculto en el proceso dedescentralización o municipalización de muchospaíses una motivación privatizadora, con lo cualcomúnmente lo que se hace es exactamente locontrario de lo que se promueve: se debilitan losgobiernos locales y en definitiva el Estado pierdeimportancia a nivel local. Las empresas privadas,comúnmente monopólicas en las áreas de servi-cios municipales y con altos grados de centraliza-ción, no participan del proceso de desarrollolocal y las comunidades a lo más ganan serviciosmás eficientes pero a costos bastante más eleva-dos.

La tarea es pues desenmascarar lo que se entien-de por municipalización y privatización. No nosoponemos a ésta, pero siempre que declare susobjetivos transparentemente y no supere el rolpolítico del Estado.

Descentralización y Democracia

La debilidad del actual sistema democrático quevivimos, evidenciado sobretodo por la ausenciade instancias de participación, obligan a plantearaquí la relación entre descentralización y demo-cracia. Efectivamente todo proceso de descentra-lización bien conducido implica extender elhorizonte de la democracia a la escala individual.

El mismo hecho que las decisiones se extiendany amplíen, implica que la democracia es tambiénmás amplia y diversa. Pero más allá de la demo-cracia representativa, la virtud del nivel local sonlas potencialidades de la democracia participa-tiva. En tal sentido no es posible afirmar que enlos últimos veinte años en Chile exista una corre-lación positiva entre municipalización y democra-cia participativa.

A comienzos de los noventa han existido movi-mientos importantes de potenciación de las juntasde vecinos, pero es necesario admitir que alparecer éstos estuvieron más marcados por lacontingencia política que por contenidos efectiva-mente locales.

El panorama es francamente desalentador encuanto a participación ciudadana y los municipiosno están entregando señales alternativos intere-santes al respecto. Por ello que más que pro-puestas, este es un serio desafío a considerar. Escierto que es un desafío político y social, peroindudablemente los municipios debieran estaratentos a encontrar caminos replicables, que sonlos que se requieren, para motivar a la gente aevidenciar que trabajar en conjunto es mejor,incluso para el beneficio individual, que actuaraisladamente o no hacerlo.

Lo único claro, en todo caso, es que las solucio-nes y las recetas tienen que ser prácticas y empí-ricas. No es hora de discursos ni planteamientosteóricos al respecto. De allí la importancia de losgobiernos locales, pues son de las pocas instan-

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cias públicas que efectivamente tienen las herra-mientas y sobretodo la cercanía con la sociedadcivil para llevar a cabo esta tarea.

Estado, Municipio y Sociedad Civil

Es evidente que existen diferencias entre losámbitos de lo público y de lo privado. Pero tam-bién hay una brecha que los divide más de lonecesario. El Estado se encuentra bajo una estre-cha influencia de los partidos políticos, e inclusoéstos admiten que sus relaciones con la ciudada-nía se mantienen ajenas y distantes. Es por elloindispensable que dicha interacción sea másfluida, y que se consolide en un espacio del queimplícitamente, hoy ninguna institución se apropia.

Al constituir los municipios el último eslabón de lopúblico, éstos deberían adueñarse de dicho es-pacio para reinventarlo y reposicionarse en él. Escierto que al ampliar su escenario, aumentaríatambién el radio estatal. Pero al mismo tiempo,ese radio se diluiría al acercarse a la sociedadcivil. Con ello, el Estado no sólo recogería másdirectamente las demandas de las personas, sinoque también estaría proponiendo nuevas salidasconjuntas a los problemas. Y ése es, a nuestrojuicio, el gran desafío de la democracia hacia elfuturo.

Hoy la distancia entre lo público y lo privado esextremadamente amplia. Se requiere acercarambos mundos, pues en definitiva es en estarelación entre Estado y sociedad civil donde seejerce la democracia y la participación. Esa de-biera ser la verdadera área chica de la política yno los pasillos de las sedes de partidos o pala-

cios. La democracia sería muchísimo más rica ydiversa si el espacio de contacto entre la gente yel Estado fuera más densa y pesada.Para ello la responsabilidad está en manos de losmunicipios, pues éstos deben recomponer lafragmentación e individualismo de nuestra socie-dad civil a través de procesos concretos de en-cuentro. Está abierta la posibilidad y de lograrsealgún avance al respecto, valdrá cantidad másque miles de discursos y seminarios al respecto.

HACIA LA POLÍTICA

Al demostrar la fuerza de la pluralidad, la Asocia-ción Chilena de Municipalidades dio una señalpolítica al país. Al comienzo, temimos que lacoexistencia de posiciones tan distintas no diesebuen resultado. Pero los resquemores fueronrápidamente disipados y se establecieron confian-zas inmediatas. Entonces, descubrimos que lacoexistencia no constituía un problema, y que alcontrario, tenía un sentido y una finalidad.

Sin embargo, el pluralismo no se producía siem-pre en forma automática. Las condiciones teníanque estar dadas, y en eso la Secretaría Ejecutivatuvo un importante rol como articulador de confian-zas. Debimos jugar dicho papel en diversas oca-siones, ya sea para la contratación deinstituciones, para enviar a alguien al extranjero opara decidir algún aspecto práctico.

Una vez logrado el pluralismo, nuestras deman-das adquirieron una fuerza impresionante haciael parlamento y hacia el gobierno. Precisamenteporque estaban representados todos los secto-res, quedaba siempre claro que nuestros objeti-vos no eran político partidarios, sino

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verdaderamente institucionales. Tanta presenciaadquirimos, que luego comenzó a hablarse delpartido municipal, o del partido transversal.

A nuestro juicio, lo anterior refleja en parte elvacío de conducción de los actuales movimientospolíticos, los cuales ejercen una suerte de abso-lutismo institucional. Claramente hoy en día eldiscurso político no refleja las necesidades de lagente. La ciudadanía se agrupa hoy en torno aconsignas muy diferentes a las del sistema parti-dista, el cual se enfrasca en discusiones dondeno se incluyen los asuntos que realmente inquie-tan a la sociedad civil.

Pensamos que frente a ello, los partidos deberíanabrir su gama temática. Y para eso el rol de losmunicipios es fundamental, porque es a ellos quela ciudadanía se acerca: los municipios puedenoxigenar la dinámica partidaria y contribuir en suaproximación a la realidad cotidiana del país.

En ese sentido, la señal dada por la AChM puedeser tremendamente útil, porque tal como nosencontramos cerca de los municipios, estamoscerca de los ámbitos de poder y somos capacesde poner otros temas en el tapete.

De hecho, abrimos la discusión a muchas mate-rias que no existían en el discurso tradicional delos partidos, y nos convertimos en un genuinohecho social. Lo novedoso es que en este proce-so, nuestra institución está al interior del Estado,lo que refuerza la utilidad del pluralismo y el senti-do de lo transversal: sin siquiera imaginarlo, y asícomo rompimos con las tradiciones políticas en

nuestros comienzos, nos constituimos luego enun actor de primera línea que aún tiene muchasseñales que mostrar al país.

CONCLUSION

En rigor, muchos de los contenidos anteriorestienen el carácter de conclusión de una experien-cia de cinco años de gestación, fundación y con-solidación de la Asociación Chilena deMunicipalidades. Sin embargo hay un aspectoque no queda suficientemente expresado en unrelato que ha colocado el énfasis en los proce-sos, los resultados y las reflexiones.Es por ello que en esta última sección hemosquerido abordar una experiencia que tiene quever con la rutina diaria y cotidiana que de no seña-larse en forma explícita difícilmente aparece. Merefiero a la importancia de las formas en relaciónal fondo.

En el medio del sector público y político chilenosiempre se ha privilegiado cuidadosamente elcontenido y la sustancia por sobre las formas olos mecanismos de gestión. Tal vez nuestra he-rencia legalista en el aparato público, sumado auna huella marcadamente sociológica del análisispolítico, ha privilegiado las amplias discusiones ydebates sobre los asuntos públicos. Si bien estasituación ha tenido grandes ventajas para la plani-ficación de las políticas públicas, no es menoscierto que ha conllevado una práctica extremada-mente discursiva, la que retrasa la puesta enmarcha y en general el proceso de gestión dedichas políticas. En otras palabras, nuestro apara-to público y político tiene un buen discursopero una práctica débil.

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La mayor experiencia durante nuestra gestión enla gerencia de la AChM dice relación con descu-brir hasta qué punto la forma de gestión determinacon igual o mayor importancia que los contenidos,el resultado final de las políticas.

Un buen ejemplo en este sentido tiene que vercon la estética en general, un aspecto que estáformalmente tan alejado de las preocupacionespúblicas y políticas tradicionales. Desde el co-mienzo tuvimos la preocupación que las oficinasde la Asociación mantuvieran una imagen diferen-te a la administración pública tradicional, con unadecoración moderna, funcional y práctica. Interna-mente, esta forma determinó en parte importanteno sólo una sensación subjetiva de agrado, sinouna productividad mayor. Externamente, la imagenque la Asociación daba era de una instituciónmoderna, ágil, y con una dinámica muy diferente alas de la administración pública en general.

Otro ejemplo interesante en esta materia se refie-re a las publicaciones e impresos en general.Nuestra política en general fue que las publicacio-nes masivas para alcaldes, concejales y funciona-rios tuvieran una calidad superior a la tradicionaldel sector público. Hubo allí una preocupaciónmuy especial por la imagen corporativa de lainstitución, tanto en su papelería en general comoen los documentos que se editaban.

Habitualmente recibimos críticas al respecto, puesmuchos de ellos consideraban un derroche derecursos. Recuerdo claramente un importantealcalde del país sugerir, durante una reunión deDirectiva de la Asociación, que la serie Manuales

Didácticos podría editarse en papel normal y a uncolor, con el fin de aumentar su tiraje.

Sin embargo a la postre, nuestra persistencia enmantener la calidad de las publicaciones tuvo unefecto positivo: no es lo mismo leer un documen-to impreso artesanalmente que hacerlo en uno deedición cuidadosa y atractiva. En este sentido, elefecto final no sólo tiene que ver con una consi-deración subjetiva de mayor agrado para el lector,sino que los mismos contenidos son asimiladoscon mayor profundidad y los resultados son porende más permanentes y profundos.

Hay muchos ejemplos en este sentido. Lo quehay en el fondo es un cambio profundo de menta-lidad, en el sentido de pensar las políticas a partirde los beneficiados y no del promotor de lasmismas. Evidentemente la empresa privada tieneaños de adelanto en estos aspectos, pues elcliente es su norte y dispone hacia ellos todossus esfuerzos de atracción.

En el sector público es muy incipiente –aunquees importante destacar que existe una interesanteevolución- este cambio de mentalidad. La Natura-leza monopólica de las municipalidades, sumadoa su carácter ombliguista, más una tradición devinculación con grupos organizados de la socie-dad civil, ha dificultado enormemente una políticapersonalizada de atención al ciudadano.

Las municipalidades no sienten que tengan nadaque vender a los ciudadanos, por ello que supreocupación por el marketing y por ende por laestética, es débil. Volviendo al tema de las publi-caciones, la calidad de nuestras publicaciones en

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la Asociación tenía como objetivo influir en losmunicipios en elevar los estándares que éstostenían para sus propias ediciones. Esto tuvo talrepercusión que era común recibir consultas so-bre los procedimientos de edición que la Asocia-ción tenía.

Si concordamos que las formas y la estética gra-vitan sobre el resultado final de las políticas,estaremos de acuerdo también que quien controladichos procesos concentra un gran poder. Nues-tra experiencia en la Secretaría Ejecutiva es queefectivamente eso fue así, pero tal vez no en elsentido tradicional que los actores públicos ypolíticos concentran el poder. Por ejemplo, losprofesionales siempre tuvimos un especial cuida-do por mantener un perfil bajo en los medios de

prensa, pues es ese un mecanismo muy codicia-do por los sectores políticos.

Nuestra preocupación era mantener un controlestricto sobre el sistema financiero de la institu-ción y sobre los recursos humanos. Con menosfiguración y probablemente en forma más silencio-sa, sentíamos que contábamos con una buenadosis de poder. Y poder es simplemente capaci-dad para realizar, ejecutar, concretar.

Para ejercer este poder resultó clave no sólopreocuparse de los asuntos políticos y de losgrandes temas institucionales, sino en la mismaproporción cuidar los aspectos de forma. Todoello demuestra la enorme necesidad que losmunicipios desarrollen las cualidades gerencialesde sus recursos humanos. La gerencia pública esun gran desafío de los gobiernos locales y nues-tra experiencia puede resultar un buen ejemplo areplicar.

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