ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP`S EN BOGOTÁ EN LOS ... · SECTORES SOCIALES PLAN ANUAL DE ESTUDIOS PAE 2018 DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA Bogotá, D.C

“Una Contraloría aliada con Bogotá”

www.contraloriabogota.gov.co Cra. 32 A No 26A 10

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ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP`S EN BOGOTÁ EN LOS

SECTORES SOCIALES

PLAN ANUAL DE ESTUDIOS PAE 2018

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA

Bogotá, D.C. Diciembre 2018




ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP`S EN BOGOTÁ EN LOS SECTORES SOCIALES

Juan Carlos Granados Becerra Contralor de Bogotá, D.C.

Andrés Castro Franco Contralor Auxiliar

Clara Viviana Plazas Gómez Directora de Estudios de Economía y Política Pública

Carmen Aldana Gaviria Subdirectora de Estudios Económicos y Fiscales

Profesionales Nidia Luz Ariza Rojas

Gustavo Alirio Ortiz Orjuela Rigoberto Rodríguez Botello




TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 6

1. MARCO CONCEPTUAL .................................................................................. 7

1.1 ASPECTOS GENERALES ............................................................................ 7

1.2 RIESGOS EN LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APPS .............. 9

1.3 EL SISTEMA DE APP EN COLOMBIA FRENTE A PAÍSES LATINOAMERICANOS ...................................................................................... 10

2. MARCO NORMATIVO DEL SISTEMA DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA .............................................................................................................................. 12

3. PROCESO DE ESTRUCTURACIÓN ................................................................ 14

3.1 ELEGIBILIDAD DE UN PROYECTO PARA SER EJECUTADO BAJO APP 14

3.2 ETAPAS DEL PROCESO DE ESTRUCTURACIÓN.................................... 14

3.2 MÉTODO DE LAS CINCO JUSTIFICACIONES .......................................... 16

3.2.1 Justificación Gerencial ....................................................................... 16

3.2.2 Justificación Estratégica .................................................................... 19

3.2.3 Justificación Económica .................................................................... 20

3.2.4 Justificación Financiera ..................................................................... 27

3.2.5 Justificación Legal/Comercial ............................................................ 28

4. ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS EN EL PLAN DE DESARROLLO .... 30

4.1 ESTRATEGIA FINANCIERA DEL PLAN DE DESARROLLO ...................... 30

4.2 INICIATIVAS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS .......................... 34

4.3 CAUSAS DE RECHAZO DE LAS INICIATIVAS DE APP ............................ 43

4.4 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL ...................................... 49

4.4.1 Renovación Coliseo cubierto El Campín .......................................... 49

4.4.2 Construcción de Hospitales ............................................................... 51

CONCLUSIONES ................................................................................................. 56

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 59

ANEXOS ............................................................................................................... 61

ÍNDICE DE CUADROS




Cuadro No. 1: Asignación de Riesgos en Colombia ................................................ 9 Cuadro No. 2: Puntajes de cinco países evaluados de la región .......................... 11

Cuadro No. 3: Normograma del Sistema de Asociación Público Privada APP de Colombia ............................................................................................................... 12 Cuadro No. 4: Tiempos estimados de un proceso de APP de iniciativa pública ... 18 Cuadro No. 5: Tiempos estimados de un proceso de APP de iniciativa Privada... 18 Cuadro No. 6: Evaluación de los beneficios cualitativos (no financieros) .............. 22

Cuadro No. 7: Resultados de la evaluación cualitativa ......................................... 22 Cuadro No. 8: Resumen evaluaciones cualitativa y cuantitativa ........................... 23 Cuadro No. 9: Matriz del Comparador Público Privado ......................................... 26

Cuadro No. 10: Escala de valoración de preferencias .......................................... 26 Cuadro No. 11: Costos para realizar un proyecto ................................................. 27 Cuadro No. 12: Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016 – Consolidado de Inversión ................................................................................................................ 30

Cuadro No. 13: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020- Consolidado de Inversión ...................................................................................... 31

Cuadro No. 14: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020 - Plan Plurianual de Inversiones por Pilar/Eje .................................................................. 32 Cuadro No. 15: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020 - Programas Financiados con APP por Pilar/Eje ..................................................... 33 Cuadro No. 16: Comparación de la Programación de Inversión de los Planes de Desarrollo .............................................................................................................. 34 Cuadro No. 17: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 - Infraestructura Social ............................................................................................ 36 Cuadro No. 18: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 - Infraestructura Productiva ..................................................................................... 37 Cuadro No. 19: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 - Infraestructura Social ............................................................................................ 39

Cuadro No. 20: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 - Infraestructura Productiva ..................................................................................... 40 Cuadro No. 21: Iniciativas Rechazadas y Tipología de Rechazo .......................... 44

Cuadro No. 22: Características del proyecto Renovación del Coliseo Cubierto el Campín .................................................................................................................. 49 Cuadro No. 23: Características de los proyectos de Diseño, Construcción, Dotación y Operación de cinco hospitales en el Distrito ........................................ 52




ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica No. 1: Estructura organizacional típica de un proyecto APP ..................... 17 Gráfica No. 2 Etapas de la metodología del CPP .................................................. 25 Gráfica No. 3: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 – Participación según Estado ................................................................................... 38 Gráfica No. 4: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 – Participación según Estado ................................................................................... 41 Gráfica No. 5: Asociaciones Público Privadas 2012-2018, Participación Según Sector .................................................................................................................... 43

Gráfica No. 6: Asociaciones Público Privadas 2012-2018, Participación Según Estado ................................................................................................................... 43




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INTRODUCCIÓN

La necesidad de recursos para financiar las crecientes demandas de la población y para que sean suministrados servicios públicos en condiciones adecuadas, requieren que dentro de la estrategia financiera de los planes de desarrollo se incluya la generación de nuevas fuentes de ingreso, entre ellas la atracción de capital e inversión privada. Con este propósito fue expedida la Ley 1508 de 2012, en la cual se estableció el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas y se definieron los lineamientos de los proyectos de inversión de acuerdo con el tipo de iniciativas, y transcurridos seis años se hace necesario examinar el avance de la inversión realizada bajo este marco regulatorio. En particular, el Distrito Capital incluyó dentro de la formulación de los planes de desarrollo “Bogotá Humana 2012-2016” y “Bogotá Mejor para Todos 2016-2020” la figura de las Asociaciones Público Privadas-APP, como uno de los mecanismos para financiar las inversiones más importantes para la ciudad. De esta manera, el sector privado sería un apoyo estratégico en la construcción de la infraestructura que se requiere y se aprovecharían las ventajas operativas y competitivas, que se derivan del conocimiento y la experiencia de las empresas privadas. El estudio también pretende analizar las iniciativas de APP, destinadas a los diferentes sectores, especialmente al sector social, dada la importancia para la ciudad y las expectativas que la población tiene para el mejoramiento de los servicios. Con este propósito el informe se presenta en cuatro capítulos: en el primer capítulo se presentan algunos elementos conceptuales del tema de Asociaciones Público Privadas-APP, en el segundo capítulo se el marco normativo actual en Colombia, en el tercer capítulo se hace una síntesis del proceso de estructuración, que incluye la elegibilidad de un proyecto, las etapas de la estructuración y método de las cinco justificaciones y en el cuarto capítulo se presenta la estrategia financiera que contiene el aporte del sector privado en la programación de los Planes de Desarrollo Bogotá Humana y Bogotá Mejor para Todos, el análisis de los proyectos inscritos en el Registro Único de Asociaciones Público Privadas y su estado actual, la correspondencia entre proyectos y los planes de desarrollo, y el análisis de los proyectos rechazados en las etapas de prefactibilidad y factibilidad, según lo establecido en la normatividad.




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1. MARCO CONCEPTUAL

1.1 ASPECTOS GENERALES Colombia en la década de los 90, vinculó la participación privada al sector público en proyectos de inversión, como: transporte, electricidad, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento básico, como una alternativa de financiación que contribuye al mejoramiento del bienestar de los grupos sociales. El Departamento Nacional de Planeación -DNP, define las APPs como “instrumentos de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado1”. A partir de la Constitución Política de Colombia de 1991, la norma que dio inicio al esquema de contratación a través de APP en el país, fue la Ley 80 de 1993 con los contratos de concesión, que tenían como propósito principal adquirir recursos para solucionar la necesidad de infraestructura. Con base en esta, se ejecutaron las primeras generaciones de concesiones viales, en donde se plantearon mecanismos de recuperación de la inversión. No obstante, en estos contratos de concesión se presentaron falencias como: retrasos, desequilibrio financiero, adiciones en recursos y en obras, problemas en los procesos de licitación, adjudicación y en los procesos ambientales, entre otros, lo cual condujo a la necesidad de renegociar los contratos adjudicados. El Gobierno Nacional, con miras a solucionar los inconvenientes presentados, aprovechar los aciertos alcanzados, y fortalecer la institucionalidad y el marco jurídico para la vinculación de capital privado, en la ejecución de proyectos de infraestructura y servicios del sector público, promulgó la Ley 1508 de 2012, “Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones”. En términos generales, la definición está soportada en el marco normativo de la Ley 1508 de 2012, artículo primero:

“…Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de Capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio…”.

1 Departamento Nacional de Planeación; Abecé. Asociaciones Público Privadas




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La ley marco determina las directrices del entorno institucional buscando transparencia en la contratación y mayor eficiencia, al eliminar las prórrogas excesivas de los proyectos dado que desde el inicio se plantea un horizonte de tiempo específico para el desarrollo de los mismos. De igual manera, la contribución del sector privado en los negocios públicos puede hacer viable las inversiones que no son posibles por falta de presupuesto. Las Asociaciones Público Privadas APPs, pueden ser de iniciativa pública o privada como, se relacionan a continuación: Proyectos APPs, de Iniciativa Pública: de conformidad con lo previsto en los artículos 9 al 13 de la Ley 1508 de 2012, éstos proyectos son estructurados por la entidad pública y participa el sector privado. Los pagos se realizan con aportes públicos, por la explotación económica de la inversión o por tarifas. Proyectos APPs, de Iniciativa Privada: los artículos 14 al 16, 18 al 21 y 33 de la Ley 1508 de 2012, como la demás normatividad reglamentaria del título III de la ley, se refieren a los proyectos de iniciativa privada, en este caso la estructuración del proyecto proviene de los privados y es responsable de los diseños, riesgos y de los costos asociados. El Sector público asigna la licitación y financia hasta el 20% del capital invertido y la recuperación de la inversión se hará por la explotación económica del proyecto, en un periodo de tiempo señalado por la Ley.

Por otra parte, es importante resaltar que la participación privada hace aportes muy significativos al sector público como los señalados a continuación:

Se trasfiere tecnología y experiencia administrativa al sector público que en efecto mejora la calidad de las obras de infraestructura y servicios prestados ya que los ciclos de reparación de las obras civiles o servicios disminuyen. Las reparaciones constantes elevarían los costos medios del producto.

La terminación de los proyectos entran en funcionamiento en el tiempo señalado a la firma del contrato, permitiendo que los costos financieros se recuperen con mayor rapidez.

Ayudan a cerrar la brecha en lo referente a los servicios sociales, innovación tecnológica, promoviendo las economías de escalas en los sectores relacionados con los proyectos.

Desde el punto de vista fiscal mejoran las finanzas públicas, porque los costos se transfieren al sector privado.




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El Estado no pierde los derechos de los activos; una vez terminado el tiempo

acordado de la explotación económica, los bienes son transferidos al gobierno y

el Estado no pierde la titularidad.

Hay mayor trasparencia en el desarrollo de los proyectos de inversión y los

desembolsos se hacen de acuerdo al cumplimiento de los servicios.

1.2 RIESGOS EN LAS ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APPS En la estructuración de las APPs una de los aspectos más significativos, se encuentra en la distribución de riesgos dentro de las partes que intervienen en este esquema de contratación. En el Cuadro No.1 se presenta una distribución típica de riesgos: identificación y administración. La prioridad de asignarlos debe estar acorde a la capacidad de administración que tenga el sector público o privado para identificarlos, asumirlos y/o mitigarlos. Una adecuada identificación de los riesgos permite hacer estimaciones más acertadas de los estudios técnicos, administrativos, financieros y de impactos ambientales.

Cuadro No. 1: Asignación de Riesgos en Colombia

Riesgos institucionales Privado Público

Compartido

Comercial o de demanda* x

Cambiario x

Regulatorios** x

Fuerza mayor X

Fuerza mayor (no asegurable)*** x

Predial x

Ambiental x

Financiación X

Construcción X

Tributario X

Político**** x

Diseño X

Alza de intereses N/A N/A N/A * Este riesgo consiste en la posibilidad de que la infraestructura y el servicio no tengan la cantidad de uso esperado, lo cual afectaría la contraprestación del socio privado en aquellos

casos en los que los usuarios pagan peaje o tarifas, como es el caso de las vías.

**La asignación es compartida porque en los contratos se deben poner unos porcentajes que identifiquen el momento en el que se desbalanceó el equilibrio económico por un cambio en

la regulación, por lo tanto, los sobrecostos fueron superiores al porcentaje, deberá el socio

público proceder a estabilizar el equilibrio económico.

*** Se comparte este riesgo cuando el seguro no cobra todos los gastos de la fuerza mayor.

**** En Colombia se refiere a tener que trasladar instalaciones de recepción de tarifas, lo que acarrea un posible cambio en la remuneración esperada y en la invasión del derecho a la vía. Fuente: Adaptado del Estudio Comparativo en la Implementación de las APP, Asociación

Ambiente y Sociedad. Página 51




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La asignación adecuada de los riesgos, es considerada un buen mecanismo para vincular el capital privado al sector público. Sin embargo, es de anotar que algunos riesgos son de responsabilidad compartida como expresa la Ley marco. Un aspecto sobresaliente en el sistema APPs, es la retención de los riegos que se llevan a cabo con el objetivo de beneficiar a las partes que conforman el proyecto de inversión, ya que al compartir los riesgos se reduce la probabilidad de ocurrencia, mejora el bienestar de los grupos sociales, se evitan atrasos de los proyectos, sobrecostos, demandas, evasión de responsabilidad y prórrogas de los contratos. El Conpes 37602 de 2013, se refiere a la mitigación de los riesgos del sistema de contratación APPs; se hace referencia a las contingencias procedentes de la red de concesiones viales de Cuarta Generación 4-G; cuya esencia es reducir la brecha de los costos del transporte, mejorar la conectividad regional y la competitividad. Prevé mecanismos jurídicos para la mitigación de los riesgos a su cargo mediante el fondo de contingencias de las entidades estatales, el cual está dentro del área de riesgos definidos en el Decreto 423 de 2001. Los proyectos aprobados en el contexto colombiano requieren de una rigurosa tipificación y calificación, al igual que la valoración.

1.3 EL SISTEMA DE APP EN COLOMBIA FRENTE A PAÍSES LATINOAMERICANOS

Dentro del marco comparativo de Colombia comparado con otros países

latinoamericanos, se presenta un grado de avance según el estudio realizado por

Benchmarking Public-Private Partnerships Procurement para 2017, en el cual ocupa

un lugar significativo como muestra el Cuadro No 2.

En dicho documento se evalúan cuatro ítems: i) Etapa Preparatoria, en él se revisan

las actividades precedentes al proceso de contratación y la comunicación al público

de la decisión de iniciar este proceso, ii) Procedimiento de contratación, en este se

evalúa el proceso de selección del socio privado, centrándose en la transparencia y

equidad del proceso y los criterios de evaluación de las ofertas, iii) Iniciativa Privada,

este factor evalúa las iniciativas presentadas por los privados y el último iv) Gestión

de APP, evalúa la existencia de un procedimiento de seguimiento y control del

contrato que permita su adecuada ejecución.

2 El documento citado está relacionado con el desempeño de la infraestructura vial entregado por concesiones de la red vial de Cuarta Generación 4-G. Proyectos viales bajo el esquema de asociaciones público privadas: cuarta generación de concesiones viales




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Cuadro No. 2: Puntajes de cinco países evaluados de la región en los cuatro ítems por Benchmarking public-private partnerships procurement 2017

PAÍS Etapa

Preparatoria Procedimiento de

contratación

Iniciativa Privada

Gestión de APP

Promedio del puntaje

Colombia 88 75 92 66 80,25

Brasil 52 85 75 88 75,00

Argentina 17 73 58 58 51,50

Perú 83 70 100 76 82,25

México 75 87 75 87 81,00 Fuente: Adaptado del Estudio Comparativo en la Implementación de las APP, Asociación Ambiente y Sociedad Ajustado por Dirección de Estudios de Economía y Políticas Publicas Contraloría Distrital.

Como se observa en el Cuadro No. 2, Colombia se encuentra bien calificada, en cuanto a la cantidad de iniciativas presentadas y en la etapa preparatoria, pero no al momento de revisar la gestión de las mismas, es cuando presenta su puntaje más bajo. También establece que los países que promedian mejor desempeño en los ítems evaluados son: Perú, México, Colombia y Brasil, mientras que Argentina reporta un bajo desempeño en el establecimiento de normatividad e instrumentos para el desarrollo de APPs.




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2. MARCO NORMATIVO DEL SISTEMA DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA

El marco normativo se expone en el siguiente normograma, que presenta las modificaciones y reglamentaciones del sistema de contratación de Colombia bajo la modalidad de APPs.

Cuadro No. 3: Normograma del Sistema de Asociación Público Privada APP de Colombia

DESCRIPCIÓN TÍTULO DE LA NORMA

Ley 1508 de 2012

Define los conceptos y lineamientos de los proyectos de inversión con iniciativa pública y privada, los montos de la inversión y la estructura de cada proyecto.

Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1467 de 2012 Establece los procedimientos para la contratación a través del sistema de APPs.

Decreto Reglamentario de la Ley 1508 de 2012

Resolución 3656 de 2012 Adopta la metodología del comparador público privado.

Por el cual se establecen parámetros para la evaluación del mecanismos de APPs, como una modalidad de ejecución de proyectos de qué trata la Ley 1508 de 2012 el Decreto 1467 de 2012.

Decreto 1610 de 2013 Límites para fijar vigencias futuras. Reglamenta el artículo 26 de la Ley 1508 de 2012.

Ley 1682 de 2013 Artículo 65 registro en el SECOP de APP de infraestructura de transporte.

Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias

Decreto 100 de 2013 Conformación listas de precalificados Por el cual se modifica el Decreto número 1467 de 2012.

Decreto 1510 de 2013 Artículo 112 Garantías Independientes en cada Unidad Funcional de APP.

Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.

Documento Conpes 3760 de 2013

Proyectos viales bajo el esquema de asociaciones público privadas: cuarta generación de concesiones viales.

Este documento presenta los lineamientos de política del programa de cuarta generación y programa para el desarrollo de concesiones de autopistas 2006 – 2014.

Decreto 2043 de 2014

Se refiere a contribuciones, conformación de listas de precalificado, valoración de obligaciones contingentes.

Por el cual se modifica el Decreto 1467 de 2012, reglamentario de la Ley 1508 de 2012.


El gobierno nacional reglamenta las formas que podrán establecer los proyectos de APPs, unidad de funcionamientos de Tramos de túnel en los cuales habrá disponibilidad parcial.

Por el cual se reglamenta la forma en que podrán establecerse en proyectos de Asociación Público Privada, Unidades Funcionales de Tramos de Túneles, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley 1682 de 2013"

Decreto 1553 de 2014 Derecho a retribuciones en proyectos APP, Sistemas de precalificación.

Por medio del cual se modifica el Decreto 1467 de 2012“una vez puesta en marcha las APPs, reglamentadas por el decreto 1476 de 2012 es necesario incorporar nuevos ajustes".




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DESCRIPCIÓN TÍTULO DE LA NORMA

Decreto 0301 de 2014 Derecho a retribuciones en proyectos APP, desembolso de recursos públicos.

Por el cual se modifica el Decreto número 1467 de 2012

Decreto 063 de 2015

Requisitos en procesos de selección de proyectos de APP del sector de agua potable, retribuciones, niveles de servicios.

Por el cual se reglamentan las particularidades para la implementación de Asociaciones Público Privadas en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico


Define Indicadores de gestión, estándar de calidad, nivel de servicio, especifico, medibles, oportunos, pertinentes, viables, unidad funcional, Fondos públicos.

Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional.

Ley 1753 de 2015

Construir una Colombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los propósitos del Gobierno nacional. Mejores prácticas y estándares internacionales. Organizar un modelo de planificación, de largo plazo y un desarrollo sostenible.

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país"

Resolución 1464 de 2016 Ajusta procedimientos para evaluar y priorizar los proyectos de Asociación Pública Privada.

Por la cual se establecen los requisitos y parámetro que deberán cumplir las entidades públicas responsables del desarrollo de proyectos de Asociación Publico Privada para solicitar el concepto previo en el artículo 20 y 16 de la Ley 1753 de 2015.

Decreto 2100 de 2017 Derecho a retribuciones por unidades funcionales.

Por el cual se sustituye el artículo 2.2.2.1.2.2. Del Decreto 1082 de 2015, relacionado con el derecho a retribuciones en proyectos de Asociación Público Privada

Ley 1882 de 2018

Modifica Artículo 5º de la Ley 1508 de 2012, modificada por el artículo 37 de la Ley 1753 de 2015 Derechos sobre inmuebles. Modifica Artículo 32 de la Ley 1508 de 2012 terminación anticipada de contrato.

Por el cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, de la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones.

Como se evidencia en el cuadro anterior, Colombia ha avanzado en materia de reglamentación de la Ley marco, estableciendo los procedimientos acordes con cada tipo de iniciativas, bien sea pública o privada. Se han adoptado también los instrumentos a través de las guías metodológicas y sus notas técnicas para desarrollar los procesos que conlleven a este tipo de contratación. En el siguiente capítulo se abordará con detalle el proceso de estructuración.




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3. PROCESO DE ESTRUCTURACIÓN3

3.1 ELEGIBILIDAD DE UN PROYECTO PARA SER EJECUTADO BAJO APP La primera fase a desarrollar para estructurar un proyecto de APP, es el Análisis de Elegibilidad, es decir, determinar si un proyecto puede ser ejecutado bajo este esquema de contratación, lo cual debe hacerse en las etapas tempranas de identificación y selección de proyectos de este tipo. Esto es una condición necesaria, pero no suficiente para su implementación, pues la condición suficiente, es que el proyecto bajo el esquema de APP, genere Valor Por Dinero- VPD, durante su ejecución. El análisis de VPD, se realiza en una fase posterior a la de elegibilidad, mediante la metodología del Comparador Público Privado-CPP que se desarrollará más adelante4. Así mismo, en la fase inicial de elegibilidad de un proyecto APP, la entidad pública empieza a definir el alcance e importancia estratégica del proyecto, la estimación del valor por dinero, la viabilidad financiera y la bancabilidad, basándose en los tres criterios establecidos en la Ley: interés público, estructura de financiación propuesta y nivel de competencia con otros proyectos ya estructurados o en operación. Para presentar un proyecto de APP, se requiere de mayores estudios y planeación que para uno de obra pública tradicional, sin embargo, estas labores técnicas suelen ser contratadas con especialistas y la entidad pública debe definir claramente cuáles son sus objetivos y metas, las necesidades de la población, la estrategia para satisfacerlas y los beneficios económicos, ambientales y sociales que éste les debe generar5.

3.2 ETAPAS DEL PROCESO DE ESTRUCTURACIÓN En la mayoría de las APP, la responsabilidad de la estructuración del proyecto recae en un privado, razón por la cual se requiere que la entidad pública inicie este proceso cuando se encuentre finalizada la etapa de elegibilidad y se pueda presentar el

3 Para desarrollar este capítulo se tomó como base la “Guía de Asociaciones Público Privadas”, elaborada por el DNP, con el apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y con la asesoría del Prosperity Fund del Gobierno británico, la cual está fundamentada en las condiciones y procedimientos definidos para las APPs, en la ley 1508 de 2012 y en sus Decretos reglamentarios. Adicionalmente, se complementa con información de diferentes guías de APPs y de documentos de instituciones reconocidas a nivel internacional. Así mismo, La Subdirección de Estudios Fiscales, Económicos y Sociales de la Contraloría de Bogotá, basada en estos documentos elaboró el informe estructural “El Sistema de asociación Público-Privado, como Instrumento de Gerencia Pública para la Inversión y el Desarrollo Regional.” que se puede consultar en la página www.contraloriabogota.gov.co. 4 Ministro de Hacienda y Crédito Público, MHCP. Departamento Nacional de Planeación, DNP. Guía de Buenas Prácticas para la Ejecución de Proyectos de Asociación Público Privada. Año 2011. 5 Departamento Nacional de Planeación – DNP. (2014-2015). Guía de Asociaciones Público Privadas. Bogotá, D.C.




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proyecto, conforme a la metodología de las cinco justificaciones, recomendada en la “Guía de Asociaciones Público Privadas”. Esta guía fue elaborada por el Departamento Nacional de Planeación-DNP y recomienda como marco lógico para estructurar el proyecto, aplicar el método de las cinco justificaciones, creado por el Reino Unido y utilizado por la mayoría de los países anglófonos (Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Irlanda, África del Sur, Etc.), para presentar, sustentar y analizar la idea del proyecto propuesto. La evaluación de estas justificaciones se interrelaciona y se debe realizar continuamente en las diferentes etapas del proyecto, ya que en una justificación generalmente se requiere de insumos de otra. Así mismo, en esta Guía de APP se recomienda que el proceso de estructuración del proyecto se realice en las etapas de Prefactibilidad y de Factibilidad: En la etapa de Prefactibilidad se presenta, una evaluación completa del proyecto en fases tempranas de la estructuración, donde se realizan todos los estudios necesarios para alcanzar un nivel de información suficiente, para definir si la iniciativa es viable o no (por motivos técnicos, legales o financieros), con lo que se evita gastar recursos en proyectos no viables. Los productos básicos resultantes de los estudios técnicos, legales y financieros a nivel pre-factibilidad, son los insumos del “Caso de negocios” (metodología de las cinco justificaciones). Dependiendo de los resultados de esta etapa la entidad deberá tomar alguna de las siguientes decisiones:

o Profundizar los estudios en los aspectos que el proyecto requiere (Factibilidad).

o Ejecutar el proyecto si la propuesta fue estructurada con anterioridad y fue postergada o no ejecutada por motivos que ya fueron resueltos.

o Abandonar definitivamente la idea. o Postergar su implementación hasta que se solucionen las actuales

limitaciones técnicas, legales o financieras. Por su parte, la etapa de Factibilidad comienza, cuando se decide profundizar en los estudios que el proyecto requiere, que además incluyen las labores realizadas por el estructurador, en el acompañamiento para obtener las aprobaciones que por ley debe conseguir su culminación indicará que el proyecto se encuentra listo para iniciar la etapa de contratación. La factibilidad es un proceso basado en constante diálogo entre los estructuradores, la entidad contratante y los posibles socios privados, por lo tanto, la idoneidad de




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los estructuradores y de sus asesores técnicos es determinante en este proceso, además, a esta etapa se dedica la mayor parte de tiempo y recursos de los estructuradores. No obstante, si la entidad adelantó correctamente la etapa de elegibilidad y de prefactibilidad, la factibilidad se centra básicamente en madurar y mejorar la argumentación de las justificaciones ya presentadas, para la evaluación estrategia, económica, financiera y comercial/legal.

3.2 MÉTODO DE LAS CINCO JUSTIFICACIONES La metodología del “Caso de negocios”, se basa en la justificación del proyecto desde un punto de vista estratégico, económico, financiero y comercial para asegurarse que este es necesario, deseable, asequible y bancable. En esta metodología se sugiere a los estructuradores del proyecto, presentar la información de todos los estudios de forma coherente y estructurada, en un sólo documento (caso de negocios), para facilitar la lectura, la evaluación y la posible aprobación por parte de la Autoridad licitante. En este método las evaluaciones permiten responder en todo momento a las preguntas básicas del desarrollo de un proyecto, a medida que se aumenta en la profundidad del análisis por medio de productos, se posibilita mejorar en la solidez de las respuestas a cada justificación. A continuación se presenta un resumen de cada una de las cinco justificaciones de la metodología del “Caso de negocios”6.

3.2.1 Justificación Gerencial En la ejecución de proyectos de APP, se requieren sólidos conocimientos técnicos, financieros y legales, para solucionar las diferentes dificultades y necesidades que se presenten, es por esto que la entidad privada debe demostrar que dispone de los recursos (humanos, tiempo y dinero), necesarios para lograr una implementación adecuada del proyecto. De otro lado, la autoridad licitante debe formalizar un equipo idóneo de proyecto, definir una estructura organizacional, desarrollar un cronograma y una estrategia de comunicación, para llevar a cabo la ejecución de los proyectos con APP. Para esto, se debe nominar un director de tiempo completo que responda por el proyecto, que administre recursos humanos, tareas, planes, cronogramas, presupuestos, riesgos, problemas, cambios, y que sea envestido de autoridad para

6 Ibid.




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entregar el proyecto con éxito y en línea con los objetivos del licitante. Se recomienda que la autoridad licitante, además de contar con un equipo de expertos funcionales (técnicos, legales, financieros), cuente con asesores necesarios para la evaluación de las propuestas del sector privado, y con los recursos financieros para la preparación y justificación del proyecto durante la estructuración. En la etapa de elegibilidad, la entidad pública debe incorporar en la justificación, como mínimo, las respuestas a las siguientes preguntas, las cuales son suficientes para sustentar la necesidad del proyecto en esta etapa: ¿El proyecto es realizable con los recursos humanos y presupuestales con los que cuenta la autoridad contratante y en los tiempos acordados?; y si, ¿Se cuenta con un líder de proyecto y un equipo de trabajo dentro de la entidad para la ejecución y posteriormente para su seguimiento?. La estructura organizacional que elabora el equipo de gestión, debe facilitar el interactuar con las instituciones encargadas de proporcionar el apoyo técnico (estructuradoras), el apoyo financiero (Financiera de Desarrollo Nacional-FDN), los lineamientos y la aprobación (MHCP, DNP, Ministerio de línea), para desarrollar el proyecto. En seguida se presenta un ejemplo de este tipo de estructura organizacional (Gráfica No. 1).

Gráfica No. 1: Estructura organizacional típica de un proyecto APP

Fuente: Ministro de Hacienda y Crédito Público, MHCP. Departamento Nacional de Planeación, DNP.

Guía de Buenas Prácticas para Ejecución de Proyectos de Asociación Público Privada.

Directiva del Proyecto

Grupo de Gestión del Proyecto

Principales Partes

interesadas

Director / Gerente del Equipodel Proyecto

Cabeza de laEntidad Pública

Cabezas funcionales en el equipo del Proyecto: Técnica, financiera,

comercial y legal.

Asesores externos legales, financieros, técnicos y ambientales




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De otro lado, en la Guía se recomienda que junto con el cronograma detallado del proyecto, es necesario elaborar un documento donde se refleje la identificación de todas las partes implicadas en el mismo, con el organigrama básico donde se muestre el equipo de gestión y los organismos que intervienen en la toma de decisiones y de control, para lo cual también se requiere desarrollar una estrategia de comunicación con las partes interesadas en el proyecto. Así mismo, se requiere que el cronograma del proyecto se haya realizado de manera realista, lo que facilita ir culminando de manera exitosa cada una de las fases del proyecto: identificación, selección, preparación, licitación y adjudicación. Para elaborar este cronograma, se recomienda utilizar los tiempos sugeridos en la Guía de APP, los cuales presentan mínimos y máximos estimados para proyectos de iniciativa pública y privada (Cuadros No. 4 y No. 5).

Cuadro No. 4: Tiempos estimados de un proceso de APP de iniciativa pública

Cuadro No. 5: Tiempos estimados de un proceso de APP de iniciativa Privada

Mínimo Máximo

Elegibilidad y contratación de asesores externos 7,5 7,5

Estructuración del proyecto 12 23

Proceso de contratación 4,5 12

Diseño y construcción 18 a 36 24 a 60

Operación y mantenimiento 84 a 120 120 a 300

Fuente: Adaptado de DNP. Guía de Asociaciones Público Privadas

ConceptoMeses

Mínimo Máximo

Estructuración Privada - Prefactibilidad 2 4

Elegibilidad y contratación de asesores 4 4

Estructuración - Factibilidad 4 12

Evaluación de la Propuesta 7 11

Aprobaciones - Solo con desembolsos Públicos 4 8

Contratación - Solo Sin desembolsos Públicos 2 11

Licitación - Solo con desembolsos Públicos 4,5 12

Diseño y construcción 18 a 36 24 a 60

Operación y mantenimiento 84 a 120 120 a 300

Fuente: Adaptado de DNP. Guía de Asociaciones Público Privadas

ConceptoMeses




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Cuando la iniciativa privada requiere de recursos públicos, los tiempos mínimos requeridos son superiores a los de una APP de iniciativa pública, esta diferencia se da por la mayor duración de los tiempos de evaluación y de elegibilidad en la iniciativa privada, debido a la interacción entre un mayor número de agentes involucrados en el proceso (el gestor privado de la iniciativa y la entidad pública); sin embargo, los mayores tiempos de implementación del proyecto, son compensados con menores tiempos de construcción, altos estándares de calidad en el mantenimiento y prestación del servicio y mayor relación beneficio-costo, entre otras ventajas. Todo el esfuerzo, tiempo y dinero, invertido en las fases iniciales del proyecto, ahorrarán a la autoridad pública meses de renegociaciones, y millones de pesos en resolución de disputas.

3.2.2 Justificación Estratégica7 En esta justificación se define el alcance del proyecto (resumen ejecutivo), los requerimientos de la autoridad licitante (resultados y beneficios esperados), las necesidades sociales que se atenderán y se verifica que el proyecto esté alineado a las políticas públicas del Gobierno (importancia estratégica del proyecto); la entidad debe determinar el acople del proyecto con sus competencias legales, los Planes de Desarrollo Nacionales y Territoriales, y las leyes vigentes. El Resumen Ejecutivo del proyecto lo debe presentar el licitante y sus asesores, debe ser complementado con el desarrollo de las diferentes justificaciones y debe incluir: el tipo de activo(s) provisto(s) en el contrato, la localización de estos, la naturaleza de los servicios de operación y/o mantenimiento, la duración del contrato, y los servicios públicos que se espera provea el privado contemplados dentro del proyecto. De igual forma, la autoridad licitante y sus asesores deben confirmar la necesidad social identificada en la justificación estratégica y actualizar la información presentada a nivel de elegibilidad, teniendo en cuenta los aspectos sugeridos por la Metodología general ajustada del DNP, que es una herramienta informática, que ayuda de forma esquemática y modular al desarrollo de los procesos de identificación, preparación, evaluación y programación de los proyectos de inversión pública. Por otra parte en la definición de los resultados esperados (outputs) de una APP, a diferencia de una obra pública, la autoridad define sus requerimientos en términos amplios de servicio o resultados esperados, (define niveles de servicio), es decir, lo

7 Departamento Nacional de Planeación – DNP. (2014-2015). Guía de Asociaciones Público Privadas. Bogotá, D.C.




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que la autoridad contrata son servicios, no activos. Al especificarse los requerimientos en términos de resultados, la autoridad está transfiriendo al sector privado la responsabilidad y por ende los riesgos, de diseño, construcción, operación y mantenimiento del proyecto. Así mismo, los beneficios esperados del proyecto (sociales, económicos, medioambientales, financieros, etc.), también los debe definir la autoridad que contrata, quien además debe demostrar la sostenibilidad de dichos beneficios para generaciones futuras. Ejemplos de estos beneficios pueden ser: disminuciones en la tasas de desempleo, de mortalidad y del índice de pobreza; reducción en los costos de transporte; aumento en la tasa de escolaridad, la competitividad y en el bienestar de los ciudadanos, entre otros. Confirmación de la importancia estratégica del proyecto. El proyecto APP debe alinearse con la política pública del gobierno central o territorial y con los planes de desarrollo regional, ordenamiento territorial y/o planes sectoriales, por esto la autoridad licitante y sus asesores deben justificar la importancia estratégica del proyecto dentro de los objetivos del gobierno.

3.2.3 Justificación Económica Para los estructuradores del proyecto, esta es una de las principales justificaciones, debido a que les permite sustentar que el proyecto es la mejor alternativa para proveer el servicio público y allí se deben definir los objetivos del proyecto: proporcionar servicios de calidad, mejorar su acceso, evitar interrupción en la prestación de estos servicios y proporcionar flexibilidad en el uso futuro de las instalaciones, entre otros. De igual forma, para seleccionar la mejor alternativa de proyecto y garantizar los mejores resultados, los estructuradores deben identificar tanto las Opciones de Proyecto como las Opciones de Ruta de Licitación, realizar análisis cualitativos (no financieros) y cuantitativos (mejor VPD) de estas opciones de proyecto y elaborar un número importante de estudios. Es por esto, que la justificación económica se obtiene después de un denso análisis costo-beneficio, de la mejor opción de proyecto (el que represente mejor equilibrio entre costos y beneficios) y de la mejor opción de ruta de contratación (Obra Pública tradicional o APP), lo cual permite identificar la solución que ofrece mejor Valor por Dinero - VPD (selección basada en la combinación idónea entre precio-calidad o costo-beneficio), pues no siempre las APP son la mejor alternativa, debido a que la obra pública tradicional puede garantizar mejores resultados en proyectos de bajo monto, o que requieran celeridad en su ejecución. En el desarrollo de esta




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justificación, se utilizan diferentes herramientas como la Tabla de Evaluación de los Beneficios Cualitativos, el VPD, el CPP y el Análisis Multicriterio. Definición de los objetivos del proyecto. Estos objetivos deben estar alineados con las especificaciones de la autoridad licitante, estar definidos en términos de resultados y además serán utilizados como criterios de evaluación de las opciones de proyecto: Calidad de la Solución Física y de los Servicios, Acceso Geográfico, Flexibilidad, Continuidad y Reducción de Costos. Identificación de las Opciones de Proyecto. Una necesidad se puede satisfacer a través de diferentes opciones de proyecto y estas opciones se pueden agrupar en 3 categorías: Opciones basadas en activos existentes, donde se consideran mejoras (rehabilitación, adaptación, o expansión) a los activos para atender la necesidad; Opciones basadas en activos nuevos, donde se involucra inversión para construir nuevos activos y Opciones no basadas en activos, donde se busca mejorar la forma de proporcionar servicios (iniciativas de mejora en servicios, manejo proactivo de demanda, utilización eficiente del activo, etc.), sin tener que mejorar o construir activos. Es preciso tener en cuenta, que hay opciones de proyecto que pueden incluir la rehabilitación de un activo existente, la construcción de uno nuevo y/o mejorar el servicio al ciudadano. En la guía de APP, se recomienda que la primera opción sea “no hacer nada” o “hacer lo mínimo”, para dejar esta posibilidad como base para compararla con las demás. Análisis Cualitativo de las opciones de proyecto (no financieros) Las opciones de proyecto más viables (más la opción “no hacer nada” o “hacer lo mínimo”), deben ser evaluadas bajo los mismos criterios cualitativos que fueron obtenidos con base en los objetivos del proyecto. Para facilitar esta evaluación, se enfrentan los criterios cualitativos con 4 opciones de proyecto (una lista corta). A cada criterio se dio una ponderación, para reflejar la importancia relativa percibida; luego cada opción fue calificada sobre una escala de tres (3 = bueno, 2 = aceptable, 1 = malo) para cada uno de los criterios y por último el puntaje absoluto (A) se multiplicó por el peso de los criterios para obtener el puntaje ponderado (P). A continuación se presenta un cuadro que indica las calificaciones Absolutas (A) y los puntajes Ponderados (P), con base en unas ponderaciones de criterio y unas calificaciones de opciones de proyecto hipotéticas (Cuadro No. 6).




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Cuadro No. 6: Evaluación de los beneficios cualitativos (no financieros)

La evaluación cualitativa (no financiera) y sus resultados se resumen en el Cuadro No. 7 donde se observa la opción de proyecto III, como la clasificada en primer lugar.

Cuadro No. 7: Resultados de la evaluación cualitativa

Análisis Cuantitativo de las opciones de proyecto (mejor VPD) En el análisis cuantitativo para cada opción de proyecto, se deben estimar los costos financieros, la modalidad de financiación y en caso de ser necesario, la estimación de los desembolsos públicos. Se resalta que no necesariamente, la opción de proyecto más barata o la que mayores beneficios aporte, tiene que ser la mejor opción de proyecto. Es de anotar que los estudios llevados a cabo por los asesores financieros, además de servir para realizar el estudio cuantitativo de opciones de proyecto, también deben servir para elaborar las opciones de ruta de licitación y el modelo financiero

Absoluto Ponderado Absoluto Ponderado Absoluto Ponderado Absoluto Ponderado

1 30 1 30 2 60 3 90 3 90

2 20 1 20 2 40 3 60 3 60

3 15 3 45 3 45 3 45 2 30

4 15 1 15 3 45 3 45 3 45

5 10 1 10 2 20 3 30 3 30

6 10 3 30 1 30 2 20 2 20

Total Ponderado 100 10 150 13 240 17 290 16 275

Fuente: Departamento Nacional de Planeación, DNP. Guía de Asociaciones Público Privadas

Criterios Peso

Opciones de Proyecto

I II III IV

Opciones de

Proyecto

Puntaje

Ponderado

Cualitativo

Clasificación

evaluación

cualitativa

I 150 4

II 240 3

III 290 1

IV 275 2

Fuente: Departamento Nacional de Planeación, DNP.

Guía de Asociaciones Público Privadas




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detallado de la opción de proyecto seleccionado. Es decir, los productos de la estructuración financiera deben servir para completar rubros de las Justificaciones Económica, Financiera e incluso, de la Comercial. Una vez analizadas las opciones de proyecto en términos cualitativos y cuantitativos, es posible justificar la selección de opción de proyecto que represente mejor VPD, o sea la que combine mejor calidad y precio (o beneficios y costos), en la propuesta de solución de la necesidad social de la población. Continuando con este caso hipotético, después de la evaluación cualitativa y de la evaluación financiera basada en costos detallados, suponiendo que se opera a plena capacidad, se resumen las clasificaciones cualitativas y cuantitativas obtenidas en este ejercicio (Cuadro No. 8).

Cuadro No. 8: Resumen evaluaciones cualitativa y cuantitativa

En la evaluación cualitativa la opción de proyecto que clasifica en primer lugar es la III. Sin embargo, en la evaluación cuantitativa, al realizar valoraciones financieras aplicando la tasa de descuento pertinente, para obtener el valor presente de los costos y beneficios, se observa que la opción número IV, cubre todos los requisitos y resulta una opción más económica, representando mejor Valor por Dinero. Con la aplicación de la metodología del VPD, se puede cuantificar si la participación privada en un proyecto crea valor, durante el ciclo de construcción, operación y servicio, en el largo plazo. En este análisis se compara, la modalidad de ejecución mediante el mecanismo contratación pública tradicional, a través de un Proyecto Público de Referencia (PPR)8, frente a la ejecución del mismo proyecto bajo la modalidad de APP.

8 El PPR en una estructuración teórica que incorpora todos los costos y riesgos en que incurriría el Estado para llevar por si solo el proyecto, contando con el privado solamente como un contratista de tareas puntuales y limitadas.

Opciones de

Proyecto

Clasificación

Cualitativa

Clasificación

Cuantitativa

I 4 4

II 3 1

III 1 3

IV 2 2Fuente: Departamento Nacional de Planeación, DNP.

Guía de Asociaciones Público Privadas




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El análisis de VPD aplica para los esquemas de obra pública tradicional y para el de APP y su formulación básica es:

Donde: VPD : Valor por dinero que generaría el proyecto en caso de ser

desarrollado por el sector privado CBt : Estimación del costo base del PPR en el período t It : Ingresos de terceras fuentes generados en el período t RRt : Costo del riesgo retenido en el período t RT t : Costo del riesgo transferido en el período t OAPPt : Pago al contratista de acuerdo con su solicitud de aportes

públicos en el período t CAt : Costo de administración del contrato APP en el período t r : Tasa de descuento del CPP9 n : Número de años del horizonte de evaluación del proyecto. t : Año del contrato, siendo el año 1 el de inicio de la construcción El Valor por Dinero se genera cuando se adopta la mejor alternativa de contratación para la ejecución del proyecto, utilizando una combinación de eficiencia, eficacia y economía; sea ésta el PPR o el esquema APP. Así mismo, a medida que se transfieren riesgos desde el sector público al privado se incrementa el VPD, hasta un punto en el que la transferencia no genera valor adicional para el proyecto y el VPD decrece. El Comparador Público Privado (CPP) Debido a que la medición del VPD es compleja y además generalmente al comienzo de la estructuración de un proyecto no se cuenta con información precisa, ni con el nivel de profundidad de detalle para establecer la mejor modalidad de contratación, el DPN utiliza el comparador público privado CPP que es una aproximación a la valoración de generación de VPD (Gráfica No. 2).

9 Tasa de descuento del CPP es la tasa libre de riesgo construida a partir de los bonos del tesoro de 10 años, más la prima de riesgo país expresada en términos reales publicada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el marco de lo establecido en la Resolución 2080 del 31 de julio de 2008 y sus resoluciones modificatorias.

Valor Presente del PPR Valor Presente del Proyecto APP

VPD = (CB t - I t + RR t + RT t ) (OAPP t + RR t + CA t )

(1+r)t

(1+r)t




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Gráfica No. 2 Etapas de la metodología del CPP

Esta herramienta permite comparar los costos de ejecutar un proyecto bajo la modalidad de Proyecto Público, contra los costos de ejecutar este mismo proyecto bajo la modalidad APP, ajustados ambos por nivel de riesgos. En la Resolución 3656 de 2012, se presenta una matriz que permite consolidar estos valores. (Cuadro No. 9).

De otra parte, debido a que el CPP no toma en cuenta temas relevantes como aspectos políticos, sociales, de eficiencia, de calidad, de flexibilidad y ambientales, entre otros, es recomendable recurrir después de la etapa de prefactibilidad, a la metodología de Análisis Multicriterio, la cual permite estructurar un problema complejo, optimizando una decisión a través de una jerarquización de criterios (teoría del Proceso Analítico Jerárquico de toma de decisiones), bajo los cuales se puede evaluar objetivamente cual debe ser la mejor ruta de contratación de un proyecto, mediante la comparación ordenada de diferentes criterios para establecer las preferencias de la entidad pública y así poder determinar la conveniencia de continuar o no con el proyecto.

Las preferencias entre los criterios analizados es base fundamental del Análisis Multicriterio. El DNP utiliza como criterios: El menor costo para el gobierno, consideraciones políticas, rápida disponibilidad del servicio, calidad del servicio, disponibilidad presupuestaria, tamaño y sustentabilidad en el tiempo.

Fuente: Ministro de Hacienda y Crédito Público, MHCP. Departamento Nacional de Planeación, DNP.

Guía de Buenas Prácticas para la Ejecución de Proyectos de Asociación Público Privada.

Etapa II

Estimación costo

total proyecto APP

o Análisis comparativo de

alternativas

o Elaboración del

reporte f inal del

test del VPD

o Cálculo de los costos base

o Cálculo de los ingresos de terceras fuentes

o Análisis de riesgos

o Cálculo de los costos ajustados por riesgos del PPR

Etapa I

Estimación del

costo total del PPR

Etapa III

Estimación del VPD

o Cálculo de los costos ajustados por riesgos del proyecto APP




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Cuadro No. 9: Matriz del Comparador Público Privado

El nivel de preferencias de la entidad debe salir del consenso unánime de un comité conformado por personas del nivel directivo, cuyas funciones se encuentren relacionadas con la estructuración de proyectos, la gestión contractual, la planeación, el soporte legal, la gerencia financiera y la administración de riesgos. Para facilidad del análisis se recomienda utilizar la escala del Cuadro No. 10.

Cuadro No. 10: Escala de valoración de preferencias Valor

escala Definición Interpretación

1 Igualmente preferido Ambos elementos en comparación tienen la misma importancia.

3 Moderadamente preferido La experiencia y la estimación sugieren una importancia ligeramente mayor de un elemento con respecto a otro.

5 Fuertemente preferido La experiencia y la estimación sugieren una importancia considerablemente mayor de un elemento con respecto a otro.

7 Muy fuertemente preferido La importancia es mucho mayor de un elemento en comparación con otro, demostrado claramente en el pasado.

9 Extremadamente preferido La máxima diferencia de importancia entre los dos elementos.

2,4,6,8 Valores intermedios Fuente: Departamento Nacional de Planeación, DNP. Guía de Asociaciones Público Privadas

COSTO BASE DEL PROYECTO APORTES PÚBLICOS

Costos de Inversión RIESGOS A RETENER EN EL PROYECTO

Costo de diseño Valoración de Obligaciones Contingentes

Costos de implementación

Costos de construcción COSTOS DE ADMINISTRACIÓN DEL CONTRATO APP

Otros Costos

COSTO TOTAL ESTIMADO DEL PROYECTO POR APP

Costos de Explotación

Costos de mantenimiento

Costos de administración y operación

Otros Costos

INGRESOS DE TERCERAS FUENTES DEL PROYECTO

Ingresos existentes

Ingresos potenciales VP COSTO ESTIMADO DEL PPR

Otros Ingresos

VP COSTO ESTIMADO DEL APP

RIESGOS A RETENER DEL PROYECTO

Valoración de Obligaciones Contingentes VALOR POR DINERO GENERADO POR EL PROYECTO APP

RIESGOS A TRANSFERIR DEL PROYECTO

COSTO TOTAL ESTIMADO DEL PPR

Fuente: Resolución 3656 de diciembre 20 de 2012. Departamento Nacional de Planeación.

VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL ESTIMADO DEL PPR VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL ESTIMADO DEL APP

VALOR POR DINERO GENERADO POR LA MODALIDAD APP




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3.2.4 Justificación Financiera El objetivo principal de esta justificación es elaborar un modelo financiero de referencia del proyecto, que permita proyectar sus flujos de caja, su tasa interna de retorno, sus estados financieros y a su vez medir los efectos de los riesgos en su estructura financiera. Es decir, realizar un modelo financiero y de asequibilidad del proyecto, determinar los costos durante su vida (calculados en valor presente), sus fuentes de financiamiento y de ingreso y elaborar un análisis de sensibilidad, entre otros. Es importante recordar, que en la metodología de las justificaciones la información utilizada debe ser consistente (en el análisis de costos, en el cuantitativo de VPD, en el modelo financiero, etc.), debido a que todas sus secciones se encuentran fuertemente relacionadas. La estimación de costos para implementar el proyecto es el centro del modelo financiero y de asequibilidad. El DNP divide los costos de realizar un proyecto en costos de inversión (equivalentes al CAPEX o Capital Expenditure por sus siglas en inglés) y costos de operación y mantenimiento (equivalentes al OPEX – u Operating Expenditure) (Cuadro No. 11).

Cuadro No. 11: Costos para realizar un proyecto Costos de la inversión inicial Costos operación y mantenimiento

(explotación)*

Diseño Propios de los estudios de ingeniería y/o arquitectura, estudios de demanda, y estudio económico-financiero del proyecto.

Manteni-miento

Periódicos para mantener operando el proyecto: mantenimiento rutinario (porcentaje fijo de la inversión), y

mantenimiento mayor (tras cierto

número de años).

Implemen-tación

Compras de terrenos, gastos demoliciones y adaptaciones terreno, trámites de permisos y licencias, transacción y adquisición de predios, gastos en consultores o asesores, monitoreo y seguimiento del proyecto.

Adminis-tración y operación

Servicios de limpieza, alimentación, lavandería, jardinería, seguridad,

etc.). Incluye todos aquellos egresos

en que incurra la entidad pública mientras presta el servicio.

Construcción Se detallan los de la infraestructura misma.

Equipamiento Equipos nuevos y usados, para funcionamiento en la infraestructura.

Otros costos Previos a la explotación, tesorería, inventarios, deudas corto plazo, capital circulante neto, variaciones del capital circulante por reposición de equipos de vida corta, valor residual.

Fuente: Adaptación propia. Departamento Nacional de Planeación. Guía de Asociaciones Público Privadas. * Los costos de explotación no incluyen las partidas que no generan gastos monetarios efectivos, como la depreciación y la amortización, y reservas para reposición e imprevistos.




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Cabe destacar, que los flujos de caja generados por el proyecto, deben ser más que suficientes para cubrir los costos de CAPEX y OPEX, y el retorno a los inversionistas. Si los flujos de caja son menores que estos costos, el proyecto deberá redimensionarse para reducir su alcance, la autoridad tendrá que retener más riesgos para hacerlo más asequible, o tendrá que cerrar la brecha con subsidios. Así mismo, se debe tener en cuenta que el apoyo de asesores (técnicos, legales y financieros) especializados, no se puede reemplazar con el desarrollo de guías, metodologías y formatos estándares, los cuales únicamente son un complemento en la construcción de un modelo financiero y de asequibilidad del proyecto.

3.2.5 Justificación Legal/Comercial En esta justificación se debe confirmar que el proyecto es comerciablemente viable y bancable, que el interés y la capacidad del mercado han sido probados y que los riesgos han sido distribuidos adecuadamente. La regla general en la distribución de riesgos, es que se deben transferir a la parte (pública o privada) que esté en mejor condición para identificarlos, minimizar su probabilidad de ocurrencia y en caso de materializarse controlar su impacto. Así mismo, aquí se diseña una minuta de contrato y se confirma la capacidad de la entidad pública para entrar en un contrato APP de largo plazo con el sector privado. En la justificación legal al igual que en la justificación económica, el estructurador del proyecto elabora su respectivo análisis de riesgo, donde se identifican, definen y se evalúan los principales riesgos de un proyecto, los cuales están resumidos en tres grandes grupos: Riesgos retenidos, donde el socio público responde por sobrecostos ocasionados por la realización de dicho riesgo (de fuerza mayor no asegurables, políticos, cambios de normatividad específica, predial, ambiental, comercial en proyectos greenfield10, etc.); riesgos transferidos, donde el socio privado responde por sobrecostos de estos riesgos (fuerza mayor asegurable, cambios en normatividad general, diseño, construcción, operación y mantenimiento, financiación, comercial en proyectos de iniciativa privada y brownfield11, etc.) y riesgos compartidos, donde el socio público y el privado se distribuyen los sobrecostos del riesgo, según las condiciones del contrato (licenciamiento ambiental o predial, proyectos con especificaciones técnicas o geológicas de alta complejidad).

10 Proyecto Greenfield, son proyectos nuevos, en donde no existe información histórica disponible que permita medir los riesgos implícitos

en el proyecto. 11 Proyectos Brownfield, son proyectos relacionados con infraestructura ya existente, en dónde fácilmente se puede obtener información histórica que permita evaluar sus riesgos.




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La autoridad contratante debe anexar una matriz inicial de riesgos, con una propuesta de distribución de los mismos, donde se registre según la información disponible:

o La identificación de todos los riesgos asociados con el esquema; o La estimación de las probabilidades de ocurrencia de cada riesgo; o El análisis del impacto en caso que algún riesgo se materialice; o La estrategia de mitigación a seguir; o Una distribución preliminar de los riesgos.

Para elaborar esta matriz se sugiere al inicio del proyecto, reunir a los expertos disponibles, para que discutan cuáles son los riesgos relevantes (“taller de riesgos”), para elaborar una lista que constituye la base de la matriz de riesgos y su posterior evaluación y control. Complementariamente, estos expertos deberán revisar regularmente esta matriz para actualizarla según su juicio, durante la vida del proyecto12. De otro lado, para la justificación legal se requiere diseñar una minuta de contrato, que refleje el acuerdo entre las partes, con una estructura clara y ordenada que establezca obligaciones y derechos de cada parte, riesgos transferidos y retenidos, fórmula de remuneración, indicadores de servicio, mecanismos de solución de controversias, garantías exigidas, entre otros aspectos. Adicionalmente, debe contener anexos técnicos o de cualquier otra índole que permitan identificar cada aspecto que regula el proyecto13.

12 Banco Interamericano de Desarrollo BID, Asociaciones Público-Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios Públicos Experiencia del Reino Unido. Año 2009. 13 Ministro de Hacienda y Crédito Público, MHCP. Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada.




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4. ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS EN EL PLAN DE DESARROLLO

4.1 ESTRATEGIA FINANCIERA DEL PLAN DE DESARROLLO A partir de la aprobación de la Ley 1508 de 10 de enero de 2012, se incluyó en los Planes de Desarrollo del Distrito, la financiación con recursos provenientes del sector privado, a través del mecanismo de las Asociaciones Público Privadas-APP. En la estrategia financiera del Plan de Desarrollo Bogotá Humana (Acuerdo 489 de 2012), se incluyeron $3.6 billones como aporte del sector privado, es decir, el 5,8% del total de $61.1 billones de inversión programados para el periodo 2012-2016 (Cuadro No. 12). Sin embargo, no se dejó explícito hacia que programas y proyectos se destinarían estos recursos y como sería su distribución, pero se señaló la participación de alianzas público privadas en temas como: la revitalización del centro ampliado y en intervenciones urbanas; proyectos de vivienda; fomento de la investigación; promoción de cultura, recreación y deporte y en general como mecanismo de cofinanciación.

Cuadro No. 12: Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016 – Consolidado de Inversión

Sobre las iniciativas de APP, presentadas en este periodo y los resultados obtenidos se comentará más adelante, no obstante, se puede decir que durante el periodo del Plan de Desarrollo Bogotá Humana, sólo se llevaron a cabo dos procesos de contratación: la renovación y operación del Coliseo Cubierto el Campín y la operación de un sistema de bicicletas públicas, que finalmente no fue implementado. En el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos (Acuerdo 645 de 2016), se señaló que, dado el alto nivel de inversiones, era necesario dentro de la estrategia financiera buscar y fortalecer nuevas fuentes de ingreso, entre ellas atraer el capital y la inversión privada mediante el establecimiento de Alianzas Público Privadas.

Millones de pesos de 2012

Concepto 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Administración Central 5.978.468 8.300.707 9.350.191 10.974.193 8.631.397 43.234.956

Establecimientos Públicos y UAE (1) 1.322.913 1.592.083 1.241.528 1.294.699 779.273 6.230.496

Empresas Industriales y Comerciales 1.014.626 1.000.048 1.095.692 1.064.751 1.064.020 5.239.137

Empresas Sociales del Estado (1) 30.000 30.000 30.000 30.000 30.000 150.000

Fondos de Desarrollo Local 514.953 515.396 534.791 553.759 573.670 2.692.569

Sector Privado 0 900.000 900.000 900.000 900.000 3.600.000

Total 8.860.960 12.338.234 13.152.202 14.817.402 11.978.360 61.147.158

Fuente: Acuerdo 489 de 2012

(1) Corresponde a recursos propios




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Dentro del total de la inversión por $96.1 billones para el periodo 2016-2020, se proyectó la contribución del sector privado en $13 billones, es decir, el 13,6% del plan (Cuadro No. 13).

Cuadro No. 13: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020- Consolidado de Inversión

La contribución por sectores de las Asociaciones Público Privadas-APP, se puede observar en el Anexo 1. En el sector Movilidad se proyectó un aporte de $10.4 billones, que equivalen al 80,3% del total que debería aportarse a través de APP al plan, pero esta cifra representa la cuarta parte de la inversión requerida en este sector que suma $33.1 billones. En el sector salud, la contribución del sector privado sería de $2.5 billones, 19% de los $13 billones, pero también equivale a la quinta parte de la inversión total en salud de $10.9 billones, para el periodo. Mientras que en el sector de Gestión Pública el aporte proyectado es de $47.750 millones y en el sector Gobierno $20.000 millones. Si se observa el plan por pilares y ejes (Cuadro No. 14), la participación del sector privado estaría concentrada en el eje transversal Nuevo Ordenamiento Territorial con $9.5 billones, que representan el 98% de este eje, en el pilar Igualdad de Calidad de Vida con $2.5 billones y en Democracia Urbana $906.429 millones.


Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 Total

Administración Central 10.399.118 9.576.798 12.628.209 12.433.483 8.872.740 53.910.348

Establecimientos Públicos y UAE (1) 1.746.881 1.758.162 1.994.638 1.297.454 978.468 7.775.603

Empresas Industriales y Comerciales 378.747 847.457 990.597 1.334.895 985.007 4.536.703

Empresas Sociales del Estado (1) 30.609 30.609 30.609 30.609 30.609 153.045

Fondos de Desarrollo Local 696.814 711.473 732.337 752.914 776.447 3.669.985

Sector Privado 0 1.654.807 3.792.761 4.720.852 2.865.233 13.033.653

Recursos Metro (2) 0 1.299.000 2.598.000 5.196.000 3.897.000 12.990.000

Total 13.252.169 15.878.306 22.767.151 25.766.207 18.405.504 96.069.337


(1) Corresponde a recursos propios (2) no incluye recursos del crédito por valor de $800 mil mllones que hacen parte de los

recursos registrados por la Administración Central como Transferencias para Transmilenio




32

Cuadro No. 14: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020 - Plan Plurianual de Inversiones por Pilar/Eje

En el Cuadro No. 15, se muestran los programas específicos en donde se planeó que deberían existir aportes del sector privado, para el desarrollo del plan. La inversión en estos programas suma $47.9 billones y la participación del sector privado ascendería al 27,2% de esta cifra. En el Pilar Igualdad de Calidad de Vida, se señala el programa Modernización de la Infraestructura física y tecnológica en salud, que se propone la construcción y reposición de instalaciones hospitalarias en la ciudad, centros de atención prioritaria y centrales de urgencias (las metas de los programas seleccionados se presentan en el Anexo 2). En el Pilar Democracia Urbana, el programa Mejor Movilidad para Todos tiene como fin la construcción, rehabilitación, mantenimiento y conservación de la malla vial, construir y habilitar espacio público, fomentar el uso de la bicicleta, construir cicloparqueaderos y ciclorrutas, y en general, implementar el Sistema Inteligente de Transporte (Anexo 2). En el Eje Nuevo Ordenamiento Territorial, programa Articulación regional y planeación integral del transporte, es donde se espera la mayor contribución de APP, en la construcción de avenidas urbanas regionales, la adopción de la red de transporte masivo regional y el plan de logística urbana y regional.


Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 Total 2016-

2020

APP 2016-

2020

Total 2016-

2020 sin APP

PILAR

Igualdad de calidad de vida 5.763.738 5.934.758 8.096.026 7.739.754 5.689.358 33.223.634 2.500.000 30.723.634

Democracia Urbana 5.121.109 6.056.690 9.930.857 12.072.208 7.315.980 40.496.844 906.429 39.590.415

Construcción de comunidad y cultura

ciudadana

364.902 387.871 629.668 543.056 342.308 2.267.805 0 2.267.805

EJE TRANSVERSAL

Nuevo ordenamiento territorial 66.723 1.474.633 1.948.220 3.373.294 2.878.084 9.740.954 9.559.474 181.480

Desarrollo Económico basado en el

conocimiento

61.675 71.382 172.723 73.637 74.609 454.026 47.750 406.276

Sostenibilidad ambiental basada en

eficiencia energética

116.681 76.076 76.143 75.302 79.729 423.931 0 423.931

Gobierno legítimo, fortalecimiento local y

eficiencia

663.877 612.001 634.362 644.135 571.704 3.126.079 20.000 3.106.079

Total Plan de Desarrollo 12.158.705 14.613.411 21.487.999 24.521.386 16.951.772 89.733.273 13.033.653 76.699.620

Fuente: Acuerdo 645 de 2016. Se trata de la inversión según Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI. No incluye empresas

Nota: el valor total sólo incluye los recursos transferidos por disposición legal a fondos y entidades que se reflejan en la inversión directa del plan.

Es decir, no incluye recursos asociados a: Fondos de desarrollo local, transferencias a FONDIGER, Fondo Cuenta Río Bogotá, Fondo de

Solidaridad y redistribución de ingresos, mínimo vital, RAPE, Invest in Bogotá, entre otros




33

Cuadro No. 15: Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020 - Programas Financiados con APP por Pilar/Eje

En el Eje transversal Desarrollo Económico, basado en el conocimiento, se proyectó la contribución de las APP en el programa Bogotá Ciudad Digital, que pretende atender los problemas de TIC en la ciudad, impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico y mejorar la conectividad. Finalmente, en el Eje de Gobierno Legítimo, fortalecimiento y eficiencia se espera que las iniciativas de APP mejoren la gobernanza de la ciudad, ayudando en la implementación de estrategias, acciones e infraestructura a nivel general en las entidades y a nivel local. Por otra parte, en el texto del Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, se señaló que para ejecutar los proyectos previstos se pueden utilizar las Asociaciones Público Privadas, y además, se dejó explícito que “podrán emplearse para el diseño, construcción, restitución, mejora, mantenimiento, remodelación, operación, dotación y prestación de servicios asociados, incluyendo, entre otras, infraestructura social de educación y salud, atención a primera infancia y persona mayor, garantizando los más altos estándares de calidad y tecnología” (Acuerdo 645 de 2016, art. 139, parágrafo primero). También que a través de mecanismos como concesiones o asociaciones público privadas se “adelante la construcción y operación de intercambiadores modales del Distrito Capital y demás infraestructura relacionada con transporte o movilidad, entendidos como puntos de integración operacional y de articulación del transporte intermunicipal con el transporte urbano” (Acuerdo 645 de 2016, art. 139, parágrafo


Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 Total 2016-

2020

APP 2016-

2020

Total 2016-

2020 sin APP

Igualdad de calidad de vida

Modernización de la Infraestructura física

y tecnológica en salud

163.057 254.147 2.230.171 1.676.006 22.978 4.346.359 2.500.000 1.846.359

Democracia Urbana

Mejor Movilidad para Todos 4.305.591 4.665.304 8.274.901 10.062.494 5.847.826 33.156.116 906.429 32.249.687

Nuevo Ordenamiento Territorial

Articulación regional y planeación

integral del transporte

3.100 1.449.099 1.922.461 3.348.268 2.855.944 9.578.872 9.559.474 19.398

Bogotá Ciudad Digital 10.000 16.030 17.330 17.350 15.248 75.958 47.750 28.208

Gobernanza e influencia local, regional e

internacional

144.726 135.202 164.375 178.717 163.014 786.034 20.000 766.034

Total programas que incluyen APP 4.626.474 6.519.782 12.609.238 15.282.835 8.905.010 47.943.339 13.033.653 34.909.686


Desarrollo Económico Basado en el

conocimiento

Gobierno legítimo, fortalecimiento

local y eficiencia




34

segundo). Es decir, que además de la inversión proyectada se dejó abierta la posibilidad de utilizar la figura de las asociaciones público privadas para financiar los proyectos y cumplir con las metas del plan en general. Al comparar la programación de los dos últimos planes de desarrollo (para lo cual se expresan las cifras en pesos de 2017), se observa que el crecimiento de la inversión se debe principalmente al aumento en las expectativas sobre los aportes del sector privado y a los recursos para el metro, dado que en la Administración Central y Establecimientos Públicos, la variación en términos reales no es significativa y en las empresas incluso se espera una disminución de la inversión (Cuadro No. 16).

Cuadro No. 16: Comparación de la Programación de Inversión de los Planes de Desarrollo

4.2 INICIATIVAS DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS En este ítem se presenta una síntesis de las iniciativas de proyectos que han sido presentados a consideración de las dos últimas administraciones de la ciudad, para ser implementadas bajo el mecanismo de las asociaciones público privadas. Con este propósito se tomó como referencia los proyectos contenidos en el Registro Único de Asociaciones Público Privadas-RUAPP del Departamento Nacional de Planeación, que han sido inscritos por la Alcaldía Mayor y las diferentes entidades del Distrito e información enviada por la Secretaría Distrital de Planeación. Los datos se organizaron para los periodos: 2012 a 2015 y 2016 a 2018 (con corte a septiembre).


Concepto Bogotá Bogotá Mejor Variación

Humana para Todos %

Administración Central 53.689.623 56.114.538 4,5

Establecimientos Públicos y UAE 7.737.095 8.093.518 4,6

Empresas Industriales y Comerciales 6.506.015 4.722.192 -27,4

Empresas Sociales del Estado 186.272 159.302 -14,5

Fondos de Desarrollo Local 3.343.660 3.820.037 14,2

Sector Privado 4.470.518 13.566.550 203,5

Recursos Metro 13.521.112 na

Total 75.933.184 99.997.249 31,7

Fuente: Acuerdo 489 de 2012 y Acuerdo 645 de 2016

Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales - Contraloría de Bogotá




35

En el periodo 2012 a 2015, se encontraron 108 proyectos14, de los cuales 68 se propusieron como iniciativa privada sin recursos públicos, 39 de iniciativa privada con recursos públicos y 1 de iniciativa pública. En el Cuadro No. 17 se resumen los proyectos considerados como de Infraestructura Social15, que equivale al 16,7% de las iniciativas del periodo. En el sector de Cultura, Recreación y Deporte se recibieron propuestas para la renovación y operación de escenarios deportivos, como el Coliseo el Campín, el Estadio el Campín, Salitre Mágico y el mejoramiento de parques, en educación se recibió una propuesta para la operación de un centro de servicios universitarios en el sur del ciudad, además propuestas de edificaciones públicas para alcaldías, oficinas de Transmilenio y un Nuevo Centro Administrativo Distrital y un proyecto del sector Ambiente para acatar el fallo del Consejo de Estado sobre el Río Bogotá, a partir de un estudio sobre los afluentes que permita establecer mecanismos para coadyuvar en la descontaminación del río. En el Cuadro No. 18, se presentan las iniciativas de infraestructura productiva (representan el 83,3%). El sector de movilidad participa con el 43% de las iniciativas, en materia de transporte se ha propuesto la operación y construcción de intercambiadores modales, tranvías y metros ligeros, tanto para la operación en el perímetro urbano como para la conexión con los municipios vecinos, operación de buses y sistema de bicicletas públicas. En vías, se propusieron autopistas urbanas y regionales, tramos de la avenida longitudinal de occidente-ALO y troncal Boyacá. En sector gobierno (25,6%), se tienen las iniciativas sobre espacio público, en donde el tema más importante es el de parqueaderos, el cual representa el 24% de todas las iniciativas del periodo; especialmente, se ha propuesto la construcción de parqueaderos subterráneos en la zona norte de la ciudad. En temas de desarrollo económico y comerciales (7,4%), se ha propuesto la instalación de kioskos con paneles informativos, construcciones para ventas y exposiciones, bodegas y áreas comerciales en portales de Transmilenio y en hábitat (6,5%) se propuso el aprovechamiento de basuras y de escombros.

14 El RUAPP contenía 115 registros, pero se encontraron registros dobles de un mismo proyecto. En razón a que en algunos casos fueron inscritos por la Alcaldía Mayor y también aparecía un registro por la entidad competente de la evaluación. 15 La clasificación se hizo atendiendo lo establecido en: Alcaldía Mayor. ABC Asociaciones Público Privadas

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/adminverblobawa. Adicionalmente, la clasificación tuvo en cuenta la naturaleza de cada proyecto y no la entidad competente de la evaluación.




36

Cuadro No. 17: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 - Infraestructura Social

En el periodo 2012-2015, el 58% de los proyectos fueron rechazados en etapa de prefactibilidad y el 18,5% en etapa de factibilidad, es decir, el 76,9% (Gráfica No. 3). Los temas que quedaron en etapa de factibilidad en estudio, fueron los complejos de intercambio modal CIM 80 y CIM norte y los proyectos contratados fueron: “Concesión para la renovación arquitectónica, actualización tecnológica, operación y mantenimiento del Coliseo cubierto el Campín, contrato de concesión de uso especial de bienes públicos No. IDRD-APP-IP 001 de 2015”, firmado el 28 de diciembre de 2015 y que recientemente fue inaugurado y la “Implementación y operación del sistema de bicicletas públicas en Bogotá -SBP contrato de concesión 2015-1042” firmado el 26 de mayo de 2015, pero al cual le fue declarada la caducidad y se determinó su liquidación unilateral el 13 de Junio de 2017. Por otra parte, llama la atención que el 19,4% de los proyectos registrados en este periodo figuren con prefactibilidad en estudio, cuando ya se debería tener una definición sobre su rechazo o el paso a la siguiente etapa. No obstante, hay que considerar que según la Ley 1508 de 2012 art. 14 “Cuando existan varios originadores

para un mismo proyecto tendrá prioridad para su estudio el primero que radique una oferta

ante la entidad estatal competente”. De esta manera, una iniciativa no comienza su estudio hasta que las que fueron presentadas con anterioridad y versan sobre la misma materia, no sean rechazadas, lo que hace que en la práctica pueda pasar un tiempo considerable entre la presentación la propuesta y el inicio de su estudio.

Sector Tipo

Cultura, Recreación Iniciativa Privada Deporte y Cultura

y Deporte sin recursos públicos Renovación, actualización y operación de escenarios deportivos: Coliseo cubierto El Campín,

Estadio el Campín

Mejoramiento de Parques: instalación de sistemas de iluminación, dotación de mobiliario para

parques, administración y mantenimiento de módulos sanitarios

Instalación, operación y explotación de un parque de diversiones y auditorio en donde funciona

Salitre Mágico y CICI Aquapark

Iniciativa Privada Deporte y Cultura

con recursos públicos Programa social, deportivo, cultural y de entretenimiento en el Triángulo el Campín en la ciudad de

Bogotá, incluyendo ampliación del estadio y construcción de un polideportivo

Educación Iniciativa Privada Edificaciones para educación

con recursos públicos Construcción, operación y explotación de un centro de servicios universitarios: en Ciudad Bolívar

Propósitos Iniciativa Privada Edificaciones administrativas

Administrativos sin recursos públicos Diseño, construcción y transferencia de alcaldías locales y Juntas Administradoras Locales

Usaquén, Kennedy, San Cristóbal

Diseño, construcción operación de oficinas para Transmilenio

Iniciativa Privada con Edificaciones administrativas

recursos públicos Construcción de edificios multipropósito: oficinas con zonas de estacionamiento

Diseño, construcción, operación y mantenimiento del Nuevo Centro Administrativo Distrital

Ambiente Iniciativa Privada Recurso Hídrico

sin recursos públicos Iniciativa para acatar el fallo del Consejo de Estado sobre Río Bogotá

Fuente: Registro Único de Asociaciones Público Privadas. Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Bogotá

Temas- Iniciativas




37

Cuadro No. 18: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 - Infraestructura Productiva

Sector Tipo

Movilidad Iniciativa Pública Transporte

Sistema de Bicicletas Públicas

Iniciativa Privada Transporte

sin recursos públicos Diseño, construcción y operación de intercambiadores modales: calle 80-CIM80, CIMnorte

(Complejo de Intercambio Modal-CIM)

Tranvía del Sur (sobre el corredor férreo), Tranvía de Bogotá (zona norte al centro), Metro ligero (av.

68), Tranvía urbano del oriente (carrera séptima a Usaquén)

Flota de buses híbridos o eléctricos para el Sistema Transmilenio, teleférico Portal 20 de Julio

Vías

Construcción y operación de vías regionales: Suba-Cota, Siberia-Cota

Construcción, operación y mantenimiento de vías para las salidas de Bogotá: corredor Bogotá-La

Calera, vía perimetral del sur (incluido un centro logístico), conexión calle 70 la Calera

Construcción, operación y mantenimiento de avenidas: av. Laureano Gómez, av. la Esperanza, av

José Celestino Mutis, Construcción ALO (tramo calle 13, calle 80)

Construir, operar y explotar la malla víal y parques metropolitanos en el área del plan zonal norte

Construcción Troncal Boyacá para Transmilenio

Iniciativa Privada Transporte

con recursos públicos Diseño, construcción y operación de intercambiadores modales: CIMnorte

Metro ligero en Bogotá (calle 19 a Fontibón), Tren ligero (corredor sur), Tren ligero (corredor

occidente), Metro ligero (carrera séptima), Metro Regional Norte (Bogotá-Zipaquirá)

Sistema de Bicicletas Públicas

Vías

Construcción, operación y mantenimiento de vías para las salidas de Bogotá: ampliación autopista

norte, ampliación av. Boyacá, construcción del anillo norte, rediseño de la autopista norte

Construcción de infraestructura vial para conectar a Bogotá con los municipios vecinos

Construcción, operación y mantenimiento de un corredor por los cerros orientales

Construcción corredor víal de occidente, Construcción ALO (tramo Río Bogotá- calle 13, sector sur)

Autopistas urbanas: calle 80 entre av caracas o autonorte hasta Río Bogotá

Gobierno Iniciativa Privada Espacio Público

sin recursos públicos Diseño, construcción, operación, aprovechamiento económico de plazoletas, incluyendo

estacionamientos en subsuelo: plazoleta 125, plazoleta Alhambra, plazoleta Santa Ana, plazoleta

Santa Beatríz, plazoleta 116, plazoleta San Juan de Avila, plaza calle 100, inmediaciones de la

plaza de toros

Diseño, adecuación, explotación, mantenimineto de zonas de estacionamiento (zonas azules)

Construcción, administración, operación, explotación comercial y mantenimiento de parqueaderos

en concesión en predios públicos

Estacionamientos en intercambiadores modales: zona calle 100 con cra. 19

Sistemas de Información

Sistema Integral de monitoreo de la ciudad: seguridad, movilidad, condiciones ambientales

Iniciativa Privada Espacio Público

con recursos públicos Diseño, construcción y operación de parqueaderos subterráneos en bahías públicas: calle 98, calle

100. Tambén en plazas públicas: plaza de Lourdes

Construcción, administración, operación, explotación comercial y mantenimiento de parqueaderos

en concesión en predios públicos, tanto a nivel como subterráneos

Desarrollo Iniciativa Privada Mobiliario Urbano

Económico sin recursos públicos Diseño, suministro, instalación de mobiliario urbano: kioskos, paneles informativos y red de WIFI

Edificaciones para propósitos comerciales

Construcción y operación de zonas para el desarrollo de ventas y exposiciones: pabellón de diseño

de Bogotá, bodegas mayoristas, construcción de edificaciones para espacios comerciales, centro

de exposiciones (av. Chile), Construcción de infraestructura en portales de transmilenio

Iniciativa Privada Mobiliario Urbano

con recursos públicos Creación de Sistemas de Información que mediante pantallas Led brinden que información

institucional y comercial

Hábitat Iniciativa Privada Energía

sin recursos públicos Generación de energía a partir de la incineración de basura

Residuos Sólidos

Transporte y aprovechamiento de escombros, y de residuos sólidos de construcción

Iniciativa Privada con Residuos Sólidos

recursos públicos Planta de tratamiento para residuos pétreos y posterior comercialización


Temas- Iniciativas




38

Gráfica No. 3: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2012-2015 – Participación según Estado

Si bien, el Plan de Desarrollo Bogotá Humana no fue taxativo en señalar hacia que programas y proyectos se deberían destinar los aportes mediante APP, si existían unos temas de interés como se señaló en el ítem 4.1, como la revitalización del centro ampliado que no tuvo acogida, pues la mayor parte de las propuestas hizo referencia a espacio público en el norte de la ciudad, tampoco se recibieron iniciativas para proyectos de vivienda, ni fomento de la investigación. En el periodo 2016 a 2018 (septiembre), se registraron 98 proyectos16, de los cuales 84 proyectos de iniciativa privada sin recursos públicos, 5 de iniciativa privada con recursos públicos y 9 de iniciativa pública. El 20,4% de los proyectos se clasificaron como de infraestructura social (Cuadro No. 19). En el sector de Cultura, Recreación y Deporte el 9,2% se recibieron propuestas para la renovación y operación de parques y escenarios como: Salitre Mágico, Mundo Aventura, Bolera el Salitre, parque Simón Bolívar y Palacio de los Deportes. En el Sector Salud el 10,2% la Administración está impulsando proyectos de iniciativa pública, para la construcción dotación y operación de hospitales en el Distrito y también se han presentado propuestas para la construcción y operación de centros de atención prioritaria, un centro de logística para el suministro de medicamentos e insumos y la construcción y operación de un nuevo hospital en la ciudadela La Felicidad; en educación se recibió una propuesta para la prestación de servicios educativos en localidades del sur de la ciudad.

16 En el RUAPP el listado arrojó 100 proyectos, pero se encontró en dos casos dobles registros, adicionalmente se encontraron proyectos sin fecha de registro, por lo cual fue necesario recurrir a información complementaria.

Fuente: DNP-Registro Único de Asociaciones Público Privadas


21,9%

21,9%

2018,5%

2119,4%

6358,3%

Contratado Factibilidad en Estudio

Factibilidad Rechazada Pre-factibilidad en Estudio

Pre-factibilidad Rechazada




39

Cuadro No. 19: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 - Infraestructura Social

Como infraestructura productiva se clasificaron el 79,6% de los proyectos del periodo 2016-2018 (Cuadro No. 20). En el sector movilidad el 37,8%, se tienen propuestas para la construcción y operación de algunos corredores viales en la ciudad, autopistas urbanas y regionales, viaductos, construcción de troncales y tramos de la ALO, sistemas de información para la movilidad, complejos de integración modal, cable aéreo y sistema de bicicletas públicas. En el sector gobierno se clasificaron el 37,8% de las iniciativas. En espacio público, al igual que el periodo anterior, la mayor parte de las propuestas está relacionada con generación de espacio público en plazoletas y la construcción de parqueaderos en el subsuelo de estas, también parqueos en zonas de bahías y en predios públicos que se sitúan especialmente al norte de la ciudad (el 34% de las iniciativas del periodo 2012-2018 tienen que ver con parqueaderos) y en el tema de mobiliario urbano se presentó una iniciativa para la operación de baños públicos. En desarrollo económico se presentó una propuesta para intervenir la plaza de la perseverancia y en hábitat se presentaron proyectos para la prestación de servicios funerarios y el aprovechamiento de residuos sólidos, para generación de energía, en este último caso también se había presentado una propuesta similar en el periodo anterior que había sido rechazada.

Sector Tipo

Cultura, Recreación Iniciativa Privada Deporte y Cultura

y Deporte sin recursos públicos Diseño, renovación, construcción, actualización, instalación, operación, mantenimiento,

explotación de parques y escenarios: Nuevo Parque Salitre Mágico, parque vecinal del centro

comercial Diver Plaza, Parque metropolitano Mundo Aventura, Bolera el Salitre, parque de los

Novios, parque Simón Bolívar, Palacio de los deportes, Estadio Nemesio Camacho, parque

del Country

Arena deportiva multipropósito: escenario para eventos deportivos, canchas

Salud Iniciativa Pública Sistema HospitalarioDiseño, Construcción, Dotación y Operación de Hospitales: Simón Bolívar, La Felicidad,

Materno Infantil, Santa Clara, Bosa y Usme

Iniciativa Privada Sistema Hospitalariosin recursos públicos Modernización, adecuación y mejoramiento de la infraestructura actual y de los servicio

prestados en el sistema hospitalario: localidad de suba

Construcción, dotación, operación y mantenimiento de tres (3) centros de Atención Prioritaria

en Salud – CAPS

Iniciativa Privada Sistema Hospitalariocon recursos públicos Diseño, construcción, equipamiento, mantenimiento, y operación de un Almacén Central y

gestión de la centro de Logística para entrega de medicamentos y suministros

Construcción, mantenimiento y operación del Hospital La Felicidad

Educación Iniciativa Privada Servicios Educativossin recursos públicos Diseño, construcción, dotación, operación, mantenimiento, organización y prestación de

servicios educativos: Kennedy, Tunjuelito, Bosa y Ciudad Bolívar


Temas- Iniciativas




40

Cuadro No. 20: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 - Infraestructura Productiva

Sector Tipo

Movilidad Iniciativa Pública VíasDiseño, la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura vial para tráfico

mixto y no motorizado: Av. calle 63, av. calle 127

Iniciativa Privada Víassin recursos públicos Diseños, construcción, mejoramiento operación y mantenimiento de vias: autopista norte y

carrera séptima (desarrollo vial del norte), corredor calle 63 desde Funza a cra. 7,

Diseñar, financiar y construir las troncales para transmilenio: av. Boyacá, av. 68

Construcción operación y mantenimiento de ALO: Tramo Chusacá-Calle 13, tramo calle 13-

calle 80, tramo calle 13-autopista sur, tramo autopista norte-calle 13

Diseño y construcción de viaductos elevados sobre las grandes avenidas

Construcción de vías regionales: conexión autopista norte con siberia-cota, autopista a

medellín y ruta del sol

Autopistas urbanas: autopista norte calle 80 a calle 193

Sistemas de informaciónImplementación y puesta en funcionamiento del sistema de fiscalización electrónica de

detección de infracciones de tránsito y sistemas inteligentes para movilidad

TransportePrestación de servicios de patios y grúas

Operación de complejos de integración Modal: CIM llano, del sur y de Occidente

Prestación de servicios de transporte terrestre, Tranvía urbano: operación en cra 7

Construcción, operación y mantenimiento de troncales: carrera séptima

Sistema de transporte por cable aéreo: Bogotá-Choachí

Provisión, instalación, mantenimiento y operación de un sistema de bicicletas públicas de

alquiler

Iniciativa Privada Víascon recursos públicos Construcción, operación y mantenimiento de vías para las salidas de Bogotá: carrera séptima-

La Calera

Gobierno Iniciativa Pública Espacio PúblicoDesarrollos Inmobiliarios de Estacionamientos para vehículos y bicicletas,Equipamientos

Deportivos, Equipamientos Culturales y Comercios y Servicios en los Sectores de Chicó

Norte y San Patricio.

Iniciativa Privada Espacio Público

sin recursos públicos Diseño, construcción, operación, aprovechamiento económico de plazoletas, incluyendo

estacionamientos en subsuelo: plazoleta y parque de la 97, calles 96 y 97, calle 100,

plazoleta del Teatro Nacional, plazoleta Chicó 97, plaza cultural La Santa María, calle 94 (cra

11), sector venecia (cra. 51), plaza Quinta Camacho

Construcción, administración, operación, explotación comercial y mantenimiento de

parqueaderos subterráneos: Calle 136 y 137, calles 96 y 97, calle 69, calle 44, parque

nacional, Alámos transv. 99 con 70, calle 26 (av americas)

Construcción de bahías de parqueaderos: carrera 15

Construcción, operación y mantenimiento de edificaciones en predios públicos, con destino a

zonas de parqueo, oficinas y atención a usuarios

Mobiliario UrbanoBaterías de baños públicos en espacio público

Desarrollo Económico Iniciativa Privada Dotacionalsin recursos públicos Intervención, mejora y ampliación de la plaza de mercado La Perseverancia en Bogotá

Hábitat Iniciativa Privada Dotacionalsin recursos públicos Servicios funerarios - cementerios

Procesamiento de residuos sólidos y generación de energía


Temas- Iniciativas




41

En general, se observa que temáticas que fueron rechazadas en el periodo 2012-2015, fueron objeto de nuevas propuestas con objetivos similares durante 2016-2018, especialmente en los sectores de movilidad y gobierno. En la Gráfica No. 4 se detalla que el 42,9% de las iniciativas del periodo 2016-2018, fueron rechazadas en etapa de prefactibilidad, 2% en etapa de factibilidad y 5,1% fueron desistidas por los proponentes, lo que equivale al 50% del total de propuestas.

Gráfica No. 4: Iniciativas de Asociaciones Público Privadas 2016-2018 – Participación según Estado

En etapa de factibilidad están clasificadas el 11,2% de las propuestas, entre las que se pueden mencionar: el parque Salitre Mágico, parqueadero plaza calle 100, y calles 96 y 97, plaza calle 125, parqueadero carrera 15, plazoleta del Teatro Nacional y centros de atención prioritaria. Finalmente, el 38% de las iniciativas se encuentra en etapa de prefactibilidad en estudio, entre ellas, se destacan la construcción y operación de hospitales, complejos de integración modal, algunos tramos de la ALO y sistemas de información para la movilidad e infracciones de tránsito. Si se comparan las propuestas recibidas con lo señalado en el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, se tiene que en materia de salud, efectivamente el Distrito está estructurando los proyectos de iniciativa pública, para la construcción y mejoramiento de hospitales y ha recibido propuestas privadas para construir centros de atención prioritaria y un nuevo hospital. En cuanto a movilidad, existen una gran



55,1%

1111,2%

2

2,0%

3838,8%

4242,9%

Desistido por el proponente Factibilidad en Estudio

Factibilidad Rechazada Pre-factibilidad en Estudio

Pre-factibilidad Rechazada




42

cantidad de rechazos en los proyectos presentados a la Secretaría de Movilidad-SDM, Empresa de Transporte del Tercer Milenio-Transmilenio S.A. e Instituto de Desarrollo Urbano-IDU. Por ejemplo, no se ha tenido éxito con las iniciativas para establecer el sistema de bicicletas públicas y también se han rechazado proyectos para la construcción y operación de troncales, pero siguen en estudio temas de interés para la Administración, como autopistas urbanas y sistemas de información para mejorar la movilidad y detección de infracciones. En materia de integración regional del transporte, se puede decir que no ha tenido avance, pues la mayoría de proyectos que se habían presentado en la Administración anterior para la implementación de trenes ligeros y tranvías, y que ya estaban en etapa de factibilidad, aparecen rechazados. De igual manera, se espera que mediante APP se le diera impulso al uso de las TIC, a la innovación, al desarrollo tecnológico y a la economía digital, a través de aplicaciones, contenidos y software y para mejorar la conectividad, pero hasta el momento no se han recibido propuestas en estas áreas, solamente se tienen algunas iniciativas de sistemas de información en temas de movilidad como se mencionó y en monitoreo de la ciudad. El balance total del periodo 2012-2018 (hasta septiembre), muestra 206 propuestas: 152 de iniciativas privadas sin recursos públicos, 44 de iniciativa privada con recursos públicos y 10 de iniciativa pública. El 18,4% de las iniciativas puede considerarse como infraestructura social y el 81,6% de infraestructura productiva. Los sectores con mayor participación son movilidad con el 40,8% de las iniciativas y Gobierno con el 31,6% (Gráfica No. 5). En la Gráfica No. 6 se puede observar que desde que empezó la aplicación de este mecanismo de financiación, cerca de la mitad de las iniciativas fueron rechazadas en etapa de prefactibilidad y un 10,7% en etapa de factibilidad, 2,4% fueron desistidas y sólo el 1% ha sido contratado, que equivale a dos propuestas, pero una de ellas, finalmente no fue implementada por caducidad del contrato. Actualmente, se tiene en estudio en etapa de prefactibilidad el 28,6% de las iniciativas y en etapa de factibilidad el 6,3%, es decir, el equivalente a la tercera parte de todos los proyectos que se han propuesto.




43

Gráfica No. 5: Asociaciones Público Privadas 2012-2018, Participación Según Sector

Gráfica No. 6: Asociaciones Público Privadas 2012-2018, Participación Según Estado

4.3 CAUSAS DE RECHAZO DE LAS INICIATIVAS DE APP En la sección anterior se pudo observar, que la mayoría de las iniciativas presentadas a consideración de la Administración para ser ejecutadas bajo la



21,0%

199,2%

94,4%

65

31,6%

10

4,9%

8440,8%

104,9%

6

2,9%

1

0,5%

Educación Cultura, Recreación y Deporte Desarrollo Económico

Gobierno Hábitat Movilidad

Salud Administrativo* ambiente



52,4%

21,0%

136,3%

22

10,7%

59

28,6%

10551,0%

Desistido por el proponente Contratado Factibilidad en Estudio

Factibilidad Rechazada Pre-factibilidad en Estudio Pre-factibilidad Rechazada




44

modalidad de APP, fueron rechazadas. Por esto, se solicitó a las entidades los conceptos de cada caso y se recibió información de 112 rechazos emitidos por diferentes entidades: las Secretarías de Movilidad, Gobierno y Educación, el Departamento de la Defensoría del Espacio Público, el Instituto de Desarrollo Urbano, el Instituto de Recreación y Deporte y Transmilenio S.A. y se incluyó un concepto de la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI emitido en colaboración con el Distrito. La información se analizó y se sintetizó en diferentes tipologías de rechazo (Cuadro No. 21). En cada caso, se pueden presentar varias dificultades, pero para propósito de este análisis se tuvo en cuenta el aspecto que se consideró como la principal causa de rechazo, en las etapas de prefactibilidad y factibilidad.

Cuadro No. 21: Iniciativas Rechazadas y Tipología de Rechazo

En primer lugar, en la etapa de prefactibilidad se debe allegar la información suficiente que permita determinar la viabilidad del proyecto y por tanto para comenzar este estudio se debe suministrar la información que señala el Decreto 1082 de 2015 (numeral 2.2.2.1.5.2)17. A este respecto se encontró, que en el 9,8% de los casos los proponentes presentaron una idea de proyecto, pero no suministraron ni siquiera la información

17 Entre ellos: nombre y descripción completa del proyecto, documentos de existencia y representación legal del originador, diagnóstico, alcance del proyecto (necesidades a satisfacer, población beneficiada, estudios de demanda, cronogramas), aspectos técnicos de ingeniería, diseños, costos en las diferentes etapas de inversión, operación y mantenimiento y fuentes de financiación.

Número % Participación

Prefactibilidad 98 87,5

Sin requisitos mínimos para estudiar prefactibilidad 11 9,8

No fue declarada de interés público 26 23,2

Modifica contratos o concesiones existentes 9 8,0

Se están adelantando otros procesos de estructuración o contratación 7 6,3

No cumplió con aspectos jurídicos, técnicos y financieros 28 25,0

Presentación de un proyecto igual a otro rechazado 11 9,8

Desistido por el proponente 6 5,4

Factibilidad 14 12,5

Incumplimiento en la entrega de estudios técnicos, legales y financieros 7 6,3

Proyecto no ajustado e inconsistencias en el modelo financiero 7 6,3

Total 112 100,0

Fuente: Secretarías de Movilidad, Gobierno y Educación, Transmilenio, Dpto de la Defensoría del Espacio Público,

Instituto de Desarrollo Urbano e Instituto de Recreación y Deporte


Etapa/Tipología




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mínima para iniciar el estudio y por ello se rechaza la iniciativa. Generalmente las entidades le informan al proponente de esta situación y dan unos días de espera, si no se cumple con los requisitos es rechazada la iniciativa. Por otra parte, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 1508 de 2012, es necesario que una vez presentada la iniciativa, se lleve a cabo una revisión previa (plazo de tres meses) para verificar si la propuesta es de interés de la entidad competente, de conformidad con las políticas sectoriales y la priorización de proyectos. En el 23% de los casos la iniciativa presentada no fue declarada de interés público, como ejemplo de esto se encuentran proyectos que tienen que ver con el uso de escenarios, parques y espacio público, que no se consideraron acordes con las políticas del Distrito, los Planes de Desarrollo y/o el Plan de Ordenamiento Territorial-POT. En la reglamentación de APP (Decreto 1082 de 2015, numeral 2.2.2.1.5.1), se señala que no podrán presentarse iniciativas privadas sobre proyectos que modifiquen contratos o concesiones existentes y se encontró en el 8% de los casos que esta era la causa principal de rechazo. Tampoco en donde se haya adelantado un proceso de estructuración y/o se esté adelantando un proceso de contratación; en el análisis efectuado en el 6,3% de los casos se mencionó esta situación. En el primer caso, se encontró esta causa en proyectos relacionados con la construcción y operación de parqueaderos y con el uso de infraestructura asociada al sistema de transporte, como uso de portales y patios, y el segundo caso, también se presentó especialmente en el servicio de transporte, ya que la licitación de las nuevas concesiones está en marcha. En el 25% de los casos, el rechazo fue consecuencia del análisis de los aspectos técnicos, financieros y jurídicos, que permitieron concluir que las iniciativas no eran viables. En cada uno de los aspectos se presentan debilidades, las más frecuentes son las siguientes:18 Aspectos Técnicos:

- No se presenta adecuadamente la problemática a solucionar y no se incluye

un diagnóstico actual de la situación, que incluya indicadores o línea de base.

- No se describe con el detalle necesario la infraestructura a construir, o se

notan problemas en los diseños en estado de prefactibilidad.

- No se incluye un cronograma y un plan de inversiones por etapas (pre-

construcción, construcción y operación).

18 Aspectos identificados a partir del análisis de la información reportada por las entidades del Distrito en las

respuestas allegadas, de acuerdo con la solicitud de la Contraloría de Bogotá.




46

- No se tiene una proyección de la demanda o población a beneficiar en etapa

de prefactibilidad, o se utilizan cifras y/o estudios desactualizados.

- No se señalan adecuadamente los servicios que se prestarían

- No se presenta caracterización socio económica de la zona donde se

desarrollará el proyecto, no se considera la existencia de otros proyectos en

ejecución, o no se tienen en cuenta los planes parciales, etc.

- No se identifican los factores que pueden afectar la ejecución del proyecto:

sociales, ambientales, prediales, clasificación del suelo, etc.

- No se tiene en cuenta el manejo que debe darse a las redes de servicios

públicos, espacio público y equipamientos.

Aspectos Financieros

- No se presenta el detalle de los rubros, ni los indicadores macroeconómicos

utilizados para las proyecciones.

- No están claras las fuentes de financiación potenciales, ni las tarifas a cobrar

por los servicios.

- Fallas en el análisis de la demanda que afectan la determinación de los

ingresos.

- No se incluyen todos los costos de las etapas de construcción o inversión

(CAPEX), y operación y mantenimiento (OPEX).

- Falta coherencia entre la propuesta técnica y la financiera.

Aspectos Jurídicos

- No se presentan los certificados que acrediten existencia y representación

legal de los proponentes.

- No se acredita la capacidad legal de los proponentes, para ejecutar proyectos

de las características de una APP, en sus objetos sociales.

- Cuando se trata de un grupo de empresas que se reúnen para ejecutar un

proyecto, se han presentado cambios en la composición del grupo o no existe

claridad sobre cómo será la participación de cada empresa.

- Falta de claridad sobre la titularidad de los predios, que serán parte del

proyecto, a partir de los estudios de títulos, y usos no permitidos de acuerdo

con el Plan de Ordenamiento Territorial-POT.

Otro de los aspectos que llama la atención, es la presentación de proyectos que han sido previamente rechazados. En estos casos, los proponentes generalmente hacen ajustes mínimos que no ameritan un nuevo estudio. Además, la Administración ha encontrado que el mismo proyecto se presenta a diversas entidades, tanto del Distrito como de otros niveles de gobierno, como es el caso de




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la Gobernación de Cundinamarca y la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI. Esta situación implica un gran desgaste administrativo, porque las entidades deben corroborar si se trata de la misma propuesta y evaluar su contenido. En los casos analizados, se encontró que el 9,8% de las iniciativas rechazadas, ya lo habían sido con anterioridad. Es decir, se encuentra rechaza la misma iniciativa varias veces. También se encontró, que el 5,4% de los proyectos rechazados, corresponden a que el mismo proponente manifestó su intención de desistir del proyecto, ya sea porque no contaba con la información para ajustar la iniciativa a los requerimientos o porque el estudio de viabilidad financiera le mostró que el proyecto no era rentable. A la etapa de factibilidad llegan los proyectos que han sido considerados de interés público y que están de acuerdo con las políticas del Distrito y, además, se considera que pueden ser viables. De acuerdo con la Ley 1508 de 2012, artículo 14, la información que debe suministrar el proponente en esta etapa comprende: “…el

modelo financiero detallado y formulado que fundamente el valor del proyecto, descripción detallada de las fases y duración del proyecto, justificación del plazo del contrato, análisis de riesgos asociados al proyecto, estudios de impacto ambiental, económico y social, y estudios de factibilidad técnica, económica, ambiental, predial, financiera y jurídica del

proyecto… anexar los documentos que acrediten su capacidad jurídica, financiera o de

potencial financiación, de experiencia en inversión o de estructuración de proyectos o para desarrollar el proyecto, el valor de la estructuración del proyecto y una minuta del contrato a celebrar que incluya entre otros, la propuesta de distribución de riesgos…”.

Es decir, la información suministrada en la primera etapa debe complementarse con estudios de mayor detalle y el plazo de entrega no puede superar dos años, incluidas las prórrogas (Decreto 1082 de 2015 art. 2.2.2.1.5.4). En esta etapa, la Administración le ha pedido a los proponentes que fijen un cronograma, para ir presentando los avances de los estudios, sin embargo, se encontraron casos en que estos no cumplieron con la entrega de la información (6,3% de los casos analizados). Según la normatividad si se presenta esta situación la iniciativa se considera fallida (Decreto 1082 de 2015, art. 2.2.2.1.5.5), tal y como evidenció, en proyectos de desarrollo vial y de parqueos subterráneos. Finalmente, para la evaluación de los proyectos en etapa de factibilidad, se ha contado tanto con el examen de las entidades competentes, como con evaluadores externos, entre ellos: Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE, Financiera de Desarrollo Territorial- FINDETER y Financiera de Desarrollo Nacional- FDN, quienes han efectuado observaciones a la información suministrada en aspectos técnicos, legales y financieros. No obstante, cuando en el proceso de ajuste de la información y a pesar de que se han otorgado prórrogas al originador,




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este no logra cumplir con los requerimientos, se rechaza la iniciativa (6,3% de los casos analizados). Generalmente se presentan fallas en aspectos técnicos en los diseños, proyecciones de demanda que muestran que no se recupera la inversión, tarifas que no se ajustan al mercado, necesidad de recursos públicos cuando no se tenía definido en la iniciativa, distribución de riesgos que no cumple con la política establecida y las metodologías existentes, falta de capacidad financiera del originador y cambios frente al proyecto que se había aceptado en prefactibilidad, entre otros. Todo ello, redunda en que el modelo financiero no se ajuste a los requerimientos y el proyecto finalmente no sea viable. Problemas de este estilo se han presentado especialmente en propuestas de transporte masivo e infraestructura vial. De acuerdo con la Ley 1508 de 2012, la retribución en un proyecto de APP está sujeta a la disponibilidad de la infraestructura, el cumplimiento de los niveles de servicio y estándares de calidad. No obstante, el panorama que muestran las causales de rechazo analizadas con base en la información suministrada por las entidades, es que si bien el sector privado ha presentado numerosas propuestas, existen grandes debilidades en la estructuración de los proyectos bajo este esquema. Porque aunque en el país existe experiencia en la construcción de infraestructura, se ven fallas al momento de definir la prestación de los servicios y la demanda de los mismos, y por tanto, las fuentes de ingresos. Esto también se observa en el hecho de que se detallan los costos de la inversión, pero los evaluadores encargados de examinar las propuestas, observan que no se tiene suficiente claridad en los costos de operación y mantenimiento de los proyectos, a largo plazo. Por otra parte, cuando una iniciativa privada es rechazada, la entidad competente puede adquirir aquellos insumos o estudios que le sean útiles para el cumplimiento de sus funciones, valorados de conformidad con los costos soportados por el originador durante el trámite y evaluación de la iniciativa privada (Decreto 1082 de 2015 art. 2.2.2.1.5.7). Sin embargo, ante la pregunta de si las entidades del Distrito habían adquirido algún estudio elaborado por privados, estas contestaron que no habían hecho uso de esta opción19. Lo cual, evidencia también las debilidades en la estructuración de los proyectos, porque las entidades no han encontrado pertinente hacer uso de los estudios de los proponentes.

19 Información de las Secretarías de Movilidad, Educación y Gobierno, Defensoría del Espacio Público, Instituto de Desarrollo Urbano, Instituto de Recreación y Deporte y Transmilenio. Reporte hasta septiembre de 2018.




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4.4 PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL En esta sección se presentarán los principales proyectos de Infraestructura Social en el Distrito y sus características tomando como referencia el formato del Programa para el Impulso de Asociaciones Público Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM) - “Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios Públicos Experiencia del Reino Unido”20.

4.4.1 Renovación Coliseo cubierto El Campín En el Cuadro No. 22, se recogen las características del proyecto de Renovación del Coliseo Cubierto el Campín con base en información suministrada por IDRD y de acuerdo al contrato suscrito con Colombiana de Escenarios.

Cuadro No. 22: Características del proyecto Renovación del Coliseo Cubierto el Campín

Resumen ejecutivo del proyecto

Contexto El día 12 de septiembre de 2012 Colombiana de Escenarios S.A.S. (Originadora) presenta en etapa de pre factibilidad, una oferta de Asociación Público Privada de iniciativa privada denominada "Renovación arquitectónica, actualización tecnológica, operación y mantenimiento del Coliseo El Campín", sin desembolso de recursos públicos, con financiación 100% privada. Se surtieron los procesos de análisis y validación de acuerdo con la ley 1508 de 2012, tanto en etapa de prefactibilidad como en factibilidad, y fue contratado el proyecto con la originadora. El objeto del contrato consiste en la concesión de uso especial sobre bienes públicos, que otorga el IDRD a la originadora, a cambio de una contraprestación económica y ciertos usos del Coliseo, para que desarrolle por su cuenta y riesgo el proyecto. El concesionario se compromete a: • Rehabilitar el Coliseo Cubierto el Campín y hacer las construcciones acordadas en el contrato. • Mantener la Infraestructura en estado de disponibilidad, durante la Etapa de Operación y Mantenimiento. • Revertir los bienes de propiedad del IDRD y en general, todos los bienes inmuebles con todos sus anexos y los Activos de Reversión serán entregados al IDRD, según corresponda, en las condiciones señaladas en el contrato de concesión.

20 Programa para el Impulso de Asociaciones Público Privadas en Estados Mexicanos-PIAPPEM y Banco Interamericano de Desarrollo-

BID. Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios Públicos Experiencia del Reino Unido. México 2009. En: http://piappem.org/file.php?id=234




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Descripción general del proyecto

Este proyecto corresponde a una APP de iniciativa privada para la renovación arquitectónica, actualización tecnológica, administración, operación, explotación comercial, y mantenimiento del Coliseo Cubierto El Campín. Con este proyecto se concreta un escenario multipropósito con capacidad de albergar eventos de diversa índole como espectáculos musicales, culturales, deportivos, sociales, entre otros, haciendo de este escenario una escala atractiva en los circuitos a nivel de ciudad, nación y de Latinoamérica, para los artistas y productores de espectáculos. Esta propuesta no requiere de recursos públicos y se propone un periodo de concesión de 25 años. El IDRD obtiene una contraprestación, liquidada y pagada por el Patrimonio Autónomo del proyecto mensualmente, consistente en una suma de dinero equivalente al dos por ciento (2,0%) de los ingresos monetarios o no monetarios brutos del Concesionario, provenientes del recaudo de Derechos de Uso, los Derechos por Patrocinio y los Ingresos por Explotación Comercial.

Escenario Financiero De acuerdo con el contrato: inversión CAPEX $70.000 millones

costos operacionales y gastos generales $70.448 millones

costos de mantenimiento $4.714 millones

El retorno de la inversión llegará a la Sociedad Concesionaria vía ingreso por servicios, según lo establecido en la Ley 1508 de enero de 2012, que regula el régimen de las Asociaciones Público Privadas en Colombia y en el Decreto Nacional 1467 de 2012, que reglamente la citada Ley.

Necesida-des

a satisfacer

Contar con un escenario multipropósito, que incluye la renovación del Coliseo el Campín, una edificación envolvente nueva y un edificio de parqueaderos nuevo, para albergar hasta 17.000 espectadores; también contar con áreas para alimentos y bebidas, estacionamientos, baños y servicios sanitarios, suites, escenario móvil, sistema de sonido e iluminación, camerinos y backtage, entre otros.

Objetivos del

Proyecto

Consiste en la concesión de uso especial sobre bienes públicos, que otorga el IDRD al concesionario, a cambio de una contraprestación económica y ciertos usos del Coliseo, para que este desarrolle por su cuenta y riesgo el proyecto denominado “Renovación Arquitectónica, Actualización Tecnológica, Operación y Mantenimiento del Coliseo Cubierto el Campín”.

Calendario del

Proyecto

El proyecto planea una duración de 300 meses: 90 días para etapa de preconstrucción, 24 meses etapa de construcción, 30 días de pruebas y el resto del tiempo etapa de operación y mantenimiento 270 meses. El proyecto fue inaugurado el 21 de Octubre de 2018.




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¿Por qué una

APP?

El 19 de mayo de 2014, el IDRD emitió concepto favorable considerando la propuesta de interés público bajo la modalidad de APP, previa evaluación del estudio de prefactibilidad.

Tipo de Contrato

Contrato de concesión de uso de bienes públicos bajo la modalidad de APP.

Activos a ser

provistos

El proyecto consiste en la rehabilitación del coliseo con la construcción de edificio envolvente de 4 pisos (8.850 m2), edificio de parqueaderos 3 niveles 330 cupos (10.133 m2), y obras de urbanismo exterior (13.500 m2).

Los bienes públicos serán destinados a la prestación de servicios asociados a todo tipo de eventos y espectáculos como deportivos, musicales, de las artes escénicas, y para que concesionario celebre contratos que tengan por objeto la eficiente comercialización operación de la Arena con terceros, personas vinculadas o sus accionistas.

Servicios a ser

provistos

Unidades de servicio: 14 boxes (sectores), 2 salones VIP, 2.500 m2 en unidades de comercio, servicios y/o alimentación, 330 parqueaderos adosados y sistema de circuito cerrado de televisión.

Adicionalmente, la iniciativa generará beneficios sociales por acceso a eventos deportivos, musicales y culturales, reducción de costos dentro de la industria de espectáculos, generación de 212 empleos directos y 300 indirectos por evento, durante la etapa de operación y mejoramiento físico del entorno.

Fuente: Instituto de Recreación y Deporte y Contrato IDRP-APP-IP 001 de 2015-SECOP.

4.4.2 Construcción de Hospitales En el Cuadro No. 23 se presentan las principales características de los proyectos de diseño, construcción, dotación de hospitales en el Distrito, presentados como iniciativa pública. Se tomó como referencia los datos suministrados por la Secretaría de Salud y también aquellos que fueron divulgados en el 2do. Foro Internacional de Asociaciones Público Privadas en Salud para Bogotá, realizado en Febrero de 2018.




52

Cuadro No. 23: Características de los proyectos de Diseño, Construcción, Dotación y Operación de cinco hospitales en el Distrito


Contexto La Secretaría Distrital de Salud, se encuentra estructurando este proyecto de iniciativa pública, teniendo en cuenta los diagnósticos de la provisión de servicios en salud, la normatividad vigente, la prestación de servicios en redes integrales, bajo el contexto del Modelo Integral de Atención en Salud, la Política de Atención Integral en Salud y el Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”. La política busca direccionar, armonizar y regular la prestación de los servicios de salud con calidad, acorde a las necesidades o expectativas de la población de Bogotá, para mejorar la situación de salud de las personas y avanzar en la garantía del derecho a la salud, bajo la estrategia de Atención Primaria en Salud y Salud Urbana en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. En el plan de desarrollo Bogotá Mejor para Todos, se estableció el Programa Modernización de la Infraestructura Física y Tecnológica en Salud, que busca mejorar la calidad de los servicios destinados a la atención en salud para facilitar el acceso y lograr la eficiencia en la prestación de los servicios a la población, en especial a los afiliados al régimen subsidiado y a la población pobre no asegurada, elevando el nivel de satisfacción en salud. Para lo cual, resulta esencial la modernización de la infraestructura física, tecnológica y de comunicaciones de las instituciones de la red adscrita y vinculada, y de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá.

Descripción general del proyecto

Reposición de 3 instituciones hospitalarias que funcionan y tienen operación en la actualidad, ubicándolas en nuevas localizaciones, lo que implica la construcción nueva y total de la infraestructura y el traslado de los servicios médicos a las nuevas unidades. Igualmente se contempla la construcción de 2 instituciones hospitalarias adicionales a la composición actual de la Red Pública de Salud. Hospitales reposición: Santa Clara, Instituto Materno Infantil y Simón Bolívar Hospitales nuevos: Usme y Bosa.

Escenario Financiero Valor aproximado: $1.5 billones Capex de referencia: Hospital Usme: 273.326 millones Hospital Bosa: 267.728 millones Hospital Santa Clara: 406.491 millones Hospital Simón Bolívar: 370.962 millones




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Necesida-des

a satisfacer

Se espera superar la insuficiencia actual y futura en el número de camas, la obsolescencia y mal estado de la infraestructura y equipos, por falta de reposición y mantenimiento, y asegurar la sostenibilidad de la operación.

El proyecto beneficiará directamente a más de 1’400.000 personas de los estratos 1 y 2 de la ciudad, principalmente afiliados a la EPS Capital Salud, con la aportación de 1.272 camas, en más de 160.000 metros cuadrados.

Objetivos del

Proyecto

Organización de la prestación de los servicios en red mediante un proceso de actualización y modernización de la oferta de servicios de salud en la ciudad, teniendo en cuenta aspectos como: características epidemiológicas y demográficas de la ciudad, la ubicación geográfica y su posición como principal centro de formación e investigación en programas de salud, que hacen que Bogotá sea punto de destino para acceder a servicios especializados de los que se carece en otras regiones de país.

Calendario del

Proyecto

Calendario inicial:

Apertura del proceso de precalificación: Abril de 2018 Apertura de licitación pública: Agosto de 2018 Suscripción de contratos: Diciembre de 2018 Diseño y detalle de cierre financiero: Junio de 2019 Inicio de la construcción: Julio de 2019 Apertura de hospitales: Julio de 2022 Fin de las concesiones: Julio de 2042

A Octubre de 2018 no se ha iniciado la apertura de licitación pública.

¿Por qué una

APP?

Con el modelo de APP en salud se espera: mejorar la salud de la población a partir de la experiencia de atención en salud con la reingeniería de procesos y servicios, programas de gestión de riesgo técnico, integración de redes. Darle una solución al tema de inversión en infraestructura y dotación debido a la limitación de los presupuestos públicos, permitir la transferencia de tecnología y mejores prácticas de gestión corporativa en salud.

Tipo de Contrato

APP

Por la naturaleza y tamaño de los proyectos, la Administración definió los proyectos y tipo de APP, así:

Simón Bolívar: reposición, construcción nueva, tipo APP: bata gris-verde Santa Clara: reposición, construcción nueva, tipo APP: bata gris-verde Materno Infantil: reposición, construcción nueva, tipo APP: bata gris-verde Bosa: Nuevo, construcción nueva tipo APP: bata blanca Usme: Nuevo, construcción nueva tipo APP: bata blanca - Bata gris: diseño, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura

hospitalaria (puede incluir servicios administrativos asociados, lavandería,

aseo, vigilancia y alimentación).




54


- Bata verde: dotación, operación y mantenimiento de equipo biomédico

(laboratorio, imágenes, sistemas de información y mobiliario).

- Bata blanca: operación clínica del hospital (incluye el personal necesario y los

insumos para operación).

Activos a ser

provistos

Simón Bolívar: 433 camas existentes, 423 camas totales propuestas, área total 46.344 m2

Santa Clara + Materno Infantil: 266+120= 386 camas existentes, 427 camas totales propuestas, área total 48.993 m2

Usme: 214 camas totales propuestas, área total 34.069 m2

Hospital Bosa: 215 camas totales propuestas, área total 29.958 m2

Servicios a ser

provistos

Hospital Simón Bolívar: actualmente ofrece 40 especialidades en consulta externa, quirúrgicas y 14 en hospitalización y es reconocido en atención de personas quemadas, se espera que el nuevo hospital preste servicios especializados para atención integral de pacientes con enfermedades crónicas: cardiovasculares, pulmonares, metabólicas y salud mental; servicios quirúrgicos de alta complejidad, cirugía plástica y reconstructivas, trasplantes de piel y rehabilitación integral.

Hospital Santa Clara: es un proyecto de restitución, actualmente tiene consultorios de consulta externa con 37 especialidades, 16 especialidades quirúrgicas y 9 especialidades en hospitalización, su fortaleza es en cuidado de pacientes cardiopulmonares y urgencias. La propuesta es prestar servicios de atención integral con servicios especializados para enfermedad cardio-cerebrovascular y pulmonar en especialidades quirúrgicas y médicas, servicio de urgencias, de cuidado crítico e intermedio.

Hospital Materno Infantil: proyecto de restitución, actualmente tiene consulta externa y quirófanos para atención de alto riesgo materno y neonatal. La propuesta es suplir necesidades de atención en alto riesgo obstétrico, materno perinatal y fortalecimiento de atención pediátrica.

Para Santa Clara y Materno Infantil, se va a aprovechar los predios y áreas modificables y complejo hospitalario de San Juan de Dios.

Nuevo Hospital Bosa: servicios médicos y quirúrgicos de internación y ambulatorios de alta complejidad, unidad de cuidados intensivos e intermedios, salas de cirugía, especialidades básicas, medicina interna y cirugía, imagenología y laboratorio.

Nuevo Hospital Usme: servicios especializados de internación y ambulatorios médicos y quirúrgicos, servicios de alta complejidad, unidad de cuidados intensivos e intermedios, salas de cirugía, imagenología y laboratorio de alta complejidad.

Fuente: Secretaría Distrital de Salud, Segundo Foro de Asociaciones Público-Privadas en Salud. Bogotá, Febrero de 2018.




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Si bien en este documento se pretendía hacer énfasis en las APP, destinadas al sector social, en términos generales después de más de cinco años de haber sido implementada la Ley de APP, son pocos los proyectos que han alcanzado el grado de contratación, tanto en el nivel nacional como en Bogotá, pues la gran mayoría aún se encuentran en las primeras etapas de estructuración, lo que podría ocasionar un rezago en la ejecución oportuna de estos proyectos en los Planes de Desarrollo. El inicio de la construcción de las obras para los proyectos de mayor complejidad como las APP de transporte (viales)21, está calculado en un tiempo de dos años, mientras que el de la construcción de los proyectos de infraestructura social (no viales)22, se calcula en 18 meses, tiempos estimados para que los privados presenten sus estudios en factibilidad, estos sean aprobados por las entidades públicas, se efectúe el proceso de contratación y por último, se logre el respectivo cierre financiero. Por lo que al hacer seguimiento al proceso llevado a cabo en la implementación de las APP en el Distrito Capital, no arroja los mejores resultados. Después del Coliseo el Campín, la puesta en servicio de la siguiente infraestructura social sería en el año 2019, con la contratación de la infraestructura hospitalaria.

21 La infraestructura productiva está conformada por las obras físicas que permiten elevar los niveles de producción y eficiencia de los sectores que componen la oferta productiva de un país y que contribuyen al crecimiento de la economía. Ejemplos de proyectos de este tipo se encuentran en el transporte, la movilidad urbana, las comunicaciones y logística. 22 La infraestructura social está conformada por las obras y servicios que permiten incrementar el capital social de una comunidad y su posibilidad de acceder a mayores servicios y/o de mejor calidad (sectores y proyectos en Educación, Salud, Edificaciones públicas, Deporte y cultura, Defensa y penitenciaría).




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CONCLUSIONES

Las expectativas de la participación del sector privado en los planes de desarrollo

del Distrito Capital, bajo el esquema de las Asociaciones Público Privadas, fueron

muy significativas. En el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016 (Acuerdo

489 de 2012), se incluyeron $3.6 billones como aporte del sector privado, es decir

el 5,8% del total de $61.1 billones de inversión y en el Plan de Desarrollo Bogotá

Mejor para Todos 2016-2020 (Acuerdo 645 de 2016), dentro del total de la

inversión por $96.1 billones para el periodo, se proyectó la contribución del sector

privado en $13 billones, es decir, el 13,6% del plan.

No obstante, durante periodo del Plan de Desarrollo Bogotá Humana sólo se llevaron a cabo dos procesos de contratación: la renovación y operación del Coliseo Cubierto el Campín y la operación de un sistema de bicicletas públicas que finalmente no fue implementado, debido a que fue declarada la caducidad del contrato por incumplimiento del contratista. Durante el periodo del Plan Bogotá Mejor para Todos, hasta la fecha de análisis y seguimiento (septiembre de 2018), no se ha llevado a cabo ningún otro proceso de contratación bajo esta modalidad.

En cuanto a la correspondencia entre lo formulado en los planes de desarrollo y

las iniciativas presentadas, se tiene que si bien el Plan de Desarrollo Bogotá

Humana, no fue taxativo en señalar hacia que programas y proyectos se deberían

destinar los aportes mediante APP, si existían unos temas de interés como la

revitalización del centro ampliado que no tuvo acogida, pues la mayor parte de

las propuestas hizo referencia a espacio público en el norte de la ciudad, tampoco

se recibieron iniciativas para proyectos de vivienda, ni fomento de la

investigación, como se pretendía.

En el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, efectivamente el Distrito está

estructurando los proyectos de iniciativa pública para la construcción y

mejoramiento de hospitales que se formularon inicialmente; en movilidad aunque

se presentaron una gran cantidad de proyectos la mayoría fueron rechazados,

como es el caso del sistema de bicicletas públicas y también la construcción y

operación de troncales, pero siguen en estudio temas de interés para la

Administración como autopistas urbanas y sistemas de información para mejorar

la movilidad y detección de infracciones. En materia de integración regional del

transporte se puede decir que no ha tenido avance, pues la mayoría de proyectos

que se habían presentado desde la administración anterior para la




57

implementación de trenes ligeros y tranvías y que ya estaban en etapa de

factibilidad, aparecen rechazados.

De igual manera, se esperaba que mediante asociaciones público privadas se le

diera impulso al uso de las TIC, a la innovación y el desarrollo tecnológico y a la

economía digital, a través de aplicaciones, contenidos y software, y para mejorar

la conectividad, pero hasta el momento no se han recibido propuestas en estas

áreas, solamente se tienen algunas iniciativas de sistemas de información en

temas de movilidad.

En general, en el periodo 2012 a 2018, el 18,4% de las iniciativas presentadas

se pueden catalogar como de infraestructura social y el 81,6% de infraestructura

productiva. Pero el estado actual de las propuestas (a septiembre de 2018),

muestra que el 42,9% fueron rechazadas en etapa de prefactibilidad, un 10,7%

en etapa de factibilidad, 2,4% fueron desistidas y sólo el 1% ha sido contratado,

que equivale a dos propuestas, pero una de ellas finalmente no fue implementada

por caducidad del contrato. Actualmente, se tiene en estudio en etapa de

prefactibilidad el 28,6% de las iniciativas y en etapa de factibilidad el 6,3%, es

decir, el equivalente a la tercera parte de todos los proyectos que se han

propuesto.

El análisis de 112 propuestas rechazadas mostró lo siguiente: en etapa de

prefactibilidad el 25% de las propuestas no habían cumplido con los aspectos

jurídicos, técnicos y financieros del proyecto; el 23,2% no fueron declaradas de

interés público; el 9,8% no cumplió con los requisitos mínimos para estudiar la

prefactibilidad; el 9,8% presentó un proyecto igual a otro rechazado y el 8% se

rechazaron porque modificaban contratos o concesiones existentes. En etapa de

factibilidad, las principales razones son por incumplir con la entrega de estudios

técnicos, legales y financieros el 6,3% y porque en la evaluación efectuada a los

proyectos, se encontró que no cumplieron con los requisitos necesarios y no fue

posible ajustarlos, lo que finalmente se traduce en inconsistencias en el modelo

financiero y no resultan viables, esto se presentó en el 6,3% de los casos.

La retribución en un proyecto de APP está sujeta a la disponibilidad de la

infraestructura, el cumplimiento de los niveles de servicio y estándares de

calidad. No obstante, el panorama que muestran las causales de rechazo es que

si bien el sector privado ha presentado numerosas propuestas, existen grandes




58

debilidades en la estructuración de los proyectos bajo este esquema. Aunque en

el país existe experiencia en la construcción de infraestructura, se ven fallas al

momento de definir la prestación de los servicios y la demanda de los mismos, y

por tanto, las fuentes de ingresos. Esto también se observa en el hecho de que

se detallan los costos de la inversión, pero los evaluadores observan que no se

tiene suficiente claridad en los costos de operación y mantenimiento de los

proyectos, a largo plazo.

Cuando una iniciativa privada es rechazada, la entidad competente puede

adquirir aquellos insumos o estudios que le sean útiles para el cumplimiento de

sus funciones. Sin embargo, ante la pregunta de si las entidades del Distrito

habían adquirido algún estudio elaborado por privados, estas contestaron que no

habían hecho uso de esta opción. Lo cual, evidencia también las debilidades en

la estructuración de los proyectos, porque las entidades no han encontrado

pertinente hacer uso de los estudios de los proponentes.

Si bien, en este documento se pretendía hacer énfasis en las APP, destinadas al

sector social, en términos generales después de más de cinco años de haber

sido implementada la Ley de APP, son pocos los proyectos que han alcanzado

el grado de contratación, tanto en el nivel nacional como en Bogotá, pues la gran

mayoría aún se encuentran en las primeras etapas de estructuración, lo que

podría ocasionar un rezago en la ejecución oportuna de estos proyectos en los

Planes de Desarrollo. En el Distrito sólo se encuentra en marcha la APP,

relacionada con la remodelación y operación del Coliseo el Campín y se está

esperando la contratación de la infraestructura hospitalaria.




59

BIBLIOGRAFÍA

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http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/adminverblobawa.

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las Asociaciones Público-Privadas (App) en Colombia, Perú, Brasil y Argentina

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Público-Privadas para el Desarrollo de Infraestructura y la Provisión de Servicios

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Público Privadas en Salud para Bogotá. Febrero de 2018.




61

ANEXOS


Sector 2016 2017 2018 2019 2020 Total 2016-

2020

APP 2016-

2020

Total 2016-

2020 sin APP

Movilidad 4.557.328 6.290.356 10.360.814 13.577.488 8.806.149 43.592.135 10.465.903 33.126.232

Educación 2.905.941 3.041.822 3.048.370 3.075.107 3.024.727 15.095.967 0 15.095.967

Salud 1.939.978 1.954.823 4.067.639 3.690.845 1.734.226 13.387.511 2.500.000 10.887.511

Hábitat 547.463 1.077.689 1.204.440 1.544.201 1.205.351 5.579.144 0 5.579.144

Integración social 974.778 1.016.224 1.146.233 1.149.203 1.023.658 5.310.096 0 5.310.096

Cultura, recreación y deporte 537.877 416.639 480.789 473.306 444.884 2.353.495 0 2.353.495

Seguridad, convivencia y justicia 249.970 278.360 522.621 447.894 232.731 1.731.576 0 1.731.576

Ambiente 136.309 189.457 190.120 193.765 121.258 830.909 0 830.909

Gestión pública 85.622 91.962 94.550 92.922 102.348 467.404 47.750 419.654

Desarrollo económico, industria y turismo 63.058 61.506 162.615 61.661 65.306 414.146 0 414.146

Gobierno 55.043 61.334 78.394 87.239 72.198 354.208 20.000 334.208

Hacienda 45.193 59.529 57.484 54.610 49.275 266.091 0 266.091

Mujeres 25.058 28.706 29.197 28.774 30.391 142.126 0 142.126

Planeación 15.252 22.186 21.461 21.225 15.129 95.253 0 95.253

Otras entidades distritales 16.584 15.643 15.946 15.686 16.682 80.541 0 80.541

Jurídico y defensa Judicial 3.250 7.176 7.327 7.460 7.460 32.673 0 32.673

Total General 12.158.704 14.613.412 21.488.000 24.521.386 16.951.773 89.733.275 13.033.653 76.699.622

Fuente: Acuerdo 645 de 2016. Se trata de la inversión según Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI. No incluye empresas

Nota: el valor total sólo incluye los recursos transferidos por disposición legal a fondos y entidades que se reflejan en la inversión directa del plan.

Es decir, no incluye recursos asociados a: Fondos de desarrollo local, transferencias a FONDIGER, Fondo Cuenta Río Bogotá, Fondo de

Solidaridad y redistribución de ingresos, mínimo vital, RAPE, Invest in Bogotá, entre otros

Anexo 1. Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020

Inversión Por Sectores




62

Meta de resultado Indicador de resultado Metas de producto

Igualdad de calidad de vida

Modernización de la

Infraestructura física y

tecnológica en salud

Lograr para la red pública distrital adscrita a la

Secretaría Distrital de Salud, el 100% de inter-

operabilidad en historia clínica y citas médicas a

2020

Porcentaje de avance en la

interoperabilidad en historia clínica y

citas médicas para la red pública

distrital adscrita

Construir 40 centros de Atención Prioritaria en Salud (CAPS)

Construir 2 instalaciones hospitalarias

Reponer 4 instalaciones hospitalarias incluyendo el Hospital de Usme

Construir 4 centrales de urgencias (CEUS)

Creación de una plataforma tecnológica virtual

Democracia Urbana

Mejor Movilidad para Todos Alcanzar 50% de malla vial en buen estado Porcentaje de vías completas en buen

estado

Demarcación y señalización vertical y horizontal del total de malla vial construida y

conservada

Línea de base: 43% de estado bueno de

la malla vía troncal (2015)

1.083 km carril de conservación y rehabilitación de la infraestrucrua vial local (por

donde no circulan rutas de Transmilenio zonal)

30 km de nueva malla vial

Rehabilitación de 20 km/carril de malla vial rural

Mantenimiento periódico de 50 km carril de malla vial rural

Conservación de 750 km carril de malla vial arterial, troncal e intermedia y local

Alcanzar el 30% del nivel de satisfacción de los

usuarios del transporte público en el servicio troncal

y zonal

Porcentaje de satisfacción de los

usuarios del transporte público en el

servicio troncal y zonal

Aumentar en 5% el número total de viajes en transporte público

Alcanzar 170 km de troncales (construir 57 km nuevos de troncal)

Línea de base: 24% ponderación según

demanda 2015

Avanzar en el 30% del proyecto de la primera línea del metro en su Etapa 1

8 km de reconfiguración de troncales (Etapa II, av. Caracas)

Aumentar en 30% el número de kilómetros

recorridos en bicicleta

kilómetros recorridos en bicicleta en día

típico

Habilitar 3,5 millones de m2 de espacio público y construir 120 km de ciclorrutas en

calzada y/o a nivel de anden. Conservar 1,2 millones de m2 de espacio público y

conservar 100 km de ciclorrutas

Linea de base: 5.6 millones de km

recorridos en un día típico 2015

Diseñar e implementar una estrategia integral para fomentar el uso de la bicicleta a

nivel local y distrital

Implementar 1.500 cicloparqueaderos en la ciudad asociados al Transmilenio

Construir 120 km de ciclorrutas

Llevar a 20% la satisfacción con el viaje a pie Porcentaje de satisfacción. Línea de

base: 11% de satisfacción viaje a pie/en

bicicleta

Mantener en 56 minutos el tiempo promedio de viaje Tiempo promedio de viaje en la ciudad Diseño y puesta en marcha de la política de estacionamientos

Línea de base: 56 minutos 2015 Implementación segunda fase - Sistema Inteligente de Transporte

Diseño e implementación de la segunda fase de semáforos inteligentes

Diseño e implementación de la primera fase de detección electrónica de

infracciones (DEI)

Disminuir en 15% las fatalidades en accidentes de

tránsito

Fatalidades en accidentes de tránsito 52 estrategias integrales de seguridad vial que incluyan Cultura Ciudadana

implementadas en un punto, tramo o zona

Línea de base: 543 muertos en

accidentes de tránsito 2015

Actualización de Plan Distrital de Seguridad Vial

Implementación de seguridad vial para motocicletas que incluya el componente de

Cultura Ciudadana

Diseño e implementación de una estrategia integral de Cultura Ciudadana para el

Sistema de Transporte Masivo

Revisión e implementación del 100% de los servicios troncales y rutas zonales

Diseño y puesta en marcha del plan antievación del Sistema de Transporte Público

Disminuir a 80% la percepción de inseguridad en el Sistema de Transporte Masivo

Continúa en la página siguiente

Anexo 2. Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos - Programas en los que participan las Asociaciones Público Privadas

Pilar/eje/programa




63

Meta de resultado Indicador de resultado Metas de producto

Nuevo Ordenamiento Territorial

Articulación regional y planeación

integral del transporte

Disminuir en 5% el tiempo de recorrido hacia los

límites de la ciudad

Tiempo de recorrido hacia los límites de

la ciudad

Diseñar y poner en marcha el plan de logística urbana y regional

Línea de base: calle 13 (4,6 min),

autonorte (7,4 min), NQS (3,56 min),

Calle 80 (14,5 min), Av Suba (4,7 min),

cra. 7 (13,3 min), av. circunvalar (11,6

min) 2015

Construir avenidas urbanas regionales (esquemas de financiación por APP,

supeditado al esquema y cierre financiero de las APP)

Adopción de la red de transporte masivo regional

Bogotá Ciudad Digital Mejorar en 5% los indicadores básicos de tenencia

y uso de TIC en la ciudad

Indicadores básicos de tenencia y uso

de TIC en la ciudad

Lograr 5 alianzas público privadas para atender las problemáticas TIC de la ciudad

Línea base: 0,5985 Desarrollar 5 laboratorios o fábricas de innovación y desarrollo tecnológico

Realizar 1 plan de conectividad rural

Incrementar al 15% la participación de las empresas

dedicadas a actividades profesionales, científicas y

técnicas o de información y comunicaciones en el

total de las empresas creadas o renovadas

Porcentaje de empresas Línea de

base 12,5%

Diseñar e implementar una estrategia para el fomento de la economía digital a

través de la potenciación de aplicaciones, contenidos y software

Incrementar el 15% el índice de penetración de

internet en Bogotá

Índice de penetración de internet Línea

de base: 20,27%

Alcanzar 250 zonas de conectividad pública

Incrementar un 30% la participación del tele-trabajo

en las empresas bogotanas

Número de trabajadores en la modalidad

de tele-trabajo en Bogotá. Línea de

base: 30.335 (2015)

Diseñar e implementar una estrategia para el fortalecimiento de la apropiación de

las TIC

Gobernanza e influencia local,

regional e internacional

Se desarrolla en todos los sectores y localidades Estrategias, acciones e infraestructura para mejorar la administración

Fuente: Acuerdo 645 de 2016. Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Sociales - Contraloría de Bogotá

Desarrollo Económico Basado en

el conocimiento

Gobierno legítimo,

fortalecimiento local y eficiencia

Continuación Anexo 2. Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos - Programas en los que participan las Asociaciones Público Privadas

Pilar/eje/programa

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ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS APP`S EN BOGOTÁ EN LOS ... · SECTORES SOCIALES PLAN ANUAL DE ESTUDIOS PAE 2018 DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA Bogotá, D.C