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- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN -
Índice del Informe de Auditoría
- Actuación AGN N° 100/03 –
PROYECTO DE INFORME DE AUDITORÍA.............................................................................. 1 1 OBJETO DE AUDITORÍA:....................................................................................................... 1 2 ALCANCE DEL EXAMEN: ...................................................................................................... 2 3 ACLARACIONES PREVIAS..................................................................................................... 5 3.1 EL CONCEPTO DE INTERCONEXIÓN....................................................................................... 5 3.2 CONSTITUCIÓN NACIONAL. ................................................................................................... 7 3.3 DECRETO NRO. N° 764/2000 (REGLAMENTO NACIONAL DE INTERCONEXIÓN): .................. 8 3.4 ANEXO III - DECRETO NRO. N° 764/2000:........................................................................... 10 3.5 OFERTA DE INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA (OIR): ....................................................... 10 3.6 CONVENIOS DE INTERCONEXIÓN: ....................................................................................... 12 3.7 PRECIOS DE INTERCONEXIÓN: ............................................................................................ 14 3.8 OBJETIVOS Y RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES ...................................................... 19 3.9 OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE DESREGULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES: ......... 22 3.10 COMO EJEMPLO DE COMPORTAMIENTOS ATENTATORIOS DE DICHOS OBJETIVOS PUEDE SEÑALARSE: .................................................................................................................................... 22 3.11 CONSIDERACIONES GENERALES ACERCA DE LOS ANEXOS DEL PRESENTE INFORME. ...... 23 4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:............................................................................... 24 5 COMUNICACIÓN DEL INFORME AL ENTE AUDITADO:............................................... 34 6 RECOMENDACIONES:.......................................................................................................... 34 7 CONCLUSIONES: ................................................................................................................... 38 8 LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME:.............................................................. 40 9 FIRMA: ..................................................................................................................................... 40
Gerencia de Entes Reguladores y Privatizaciones Departamento de Control del Sector Comunicaciones
- Año 2003 -
1
INFORME DE AUDITORÍA
Al SeñorInterventor de la
Comisión Nacional de Comunicaciones
Cdor. Fulvio M. MADARO
Perú 103 – (C1067AAC) - Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156, la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la
SECRETARÍA DE COMUNICACIONES 1(en adelante SECOM), de la SUBSECRETARIA
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR2 (Ex Secretaría
de Defensa de la Competencia, Desregulación y Defensa del Consumidor, en adelante
SSDCYDC) y de la COMISIÓN NACIONAL DE COMUNICACIONES (en adelante CNC),
con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1 Objeto de Auditoría:
“Verificación del cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento
Nacional de Interconexión (en adelante RNI, Decreto Nro. 764/00, Anexo II). Controles
aplicados por la SECOM, la SSDCYDC 3 y la CNC”.
1 Por Decreto Nro. 27/2003 la SECOM pasó a jurisdicción del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios. 2 Por Decreto Nro. 25/2003 se crea la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor, dependiente de la Secretaría de Coordinación Técnica en jurisdicción del Ministerio de
Economía y Producción. 3 A A : Autoridad de Aplicación. En aquellos casos que la SECOM y la SSDCYDC, actúan en forma
conjunta se individualiza la A A como A A Conjunta. En los casos en que sólo se refiere a la SECOM,
2
El período que se corresponde con las actividades auditadas comprende desde enero
de 2001 a diciembre 2002.
2 Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
2.1 Análisis y sistematización del marco jurídico aplicable:
El artículo 42 de la Constitución Nacional.
El Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, que
opera en el marco de la Organización Mundial del Comercio, ratificado por la Ley N° 25.000.
La Ley N° 23.696 – Reforma del Estado y Emergencia Administrativa.
Ley 24.240 de Defensa del Consumidor.
Ley 25.156 de Defensa de la Competencia.
La Ley 25.551 de Emergencia Económica.
El Decreto Nro. Nº 62/1990.
El Decreto Nro. N° 1185/1990 y sus modificatorios.
como A A La CNC, se individualiza indistintamente como Autoridad de Control AC o CNC.
3
El Decreto Nro. N° 264/1998.
El Decreto Nro. 229/2000 y la Nota de la SSGP de fecha 02.05.2000.
El Decreto Nro. N° 764/2000 y su Anexo II - Reglamento Nacional de
Interconexión.
El Decreto Nro. Nº 357/2002, 475/2002 y sus modificatorios.
La Resolución SC Nº 46/1997.
La Resolución SC Nº 47/1997.
La Resolución SC Nº 1643/1998.
La Resolución SC Nº 439/2001.
La Resolución SC Nº 124/2002.
La Resolución CNC Nº 1626/96.
La Resolución CNC Nº 2065/99 y modificatorias, que aprobó el Manual de Misiones
y Funciones.
2.2 Examen de las actividades de control desarrolladas por la Unidad de Auditoría Interna
de la CNC relacionadas con el objeto de esta auditoría.
2.3 Confección de cuestionarios con el objeto de evaluar los procesos adoptados por cada
ente con responsabilidad en la materia y el grado de coordinación alcanzado entre la
SECOM, la SSDCYDC y la CNC en las acciones que permitan sostener
satisfactoriamente los objetivos comunes y complementarios estipulados en el marco
regulatorio vigente.
4
Los cuestionarios fueron remitidos con fechas 10/06/03 a la SECOM, la SSDCYDC
y la CNC y con fecha 11/06/03 a la UAI, por Notas AGN N° 73/03, 72/03, 71/03 y 81/03
respectivamente. Las respuestas fueron recibidas por la AGN en las fechas 15/07/03, 08
/07/03, 11/07/03 y 30/07/03 y 19/06/03, por Notas SECOM N° 163/03, SSDCYDC N° 24/03,
CNC N°645/03 y UAI Nº CNC/UAI 80/03 y 85/03, respectivamente.
Posteriormente fueron remitidas las siguientes Notas: DCSC Nº 72/03, dirigida a la
CNDCyDC (Comisión Nacional de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor) y
DCSC Nº 78/03 de fecha 02.09.03, dirigida a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del
Ministerio de Economía y Producción, que no han sido contestadas al momento del cierre de
las tareas de campo del presente informe.
Para requerir información complementaria u omitida, fueron cursadas las Notas a la
SECOM, la SSDCYDC, CNC y UAI, respectivamente (solo la UAI y la SSDCYDC han
contestado al momento del cierre de las tareas de campo del presente informe).
2.4 Realización de entrevistas con Asesores de la SECOM, Asesores de la SSDCYDC,
Gerente de Jurídicos y Normas Regulatorias; Gerente de Control, Jefe de Económico
Financiero, Jefe Delegaciones del Interior, Jefe de Oficios Judiciales, Jefe del Centro de
Atención al Usuario, Gerente de Ingeniería y Jefe de Sector Tecnología de Redes de la
CNC. Ver cronogramas de entrevistas como Anexo II.
2.5 Examen del Manual de Misiones y Funciones de la CNC.
2.6 Elaboración de una planilla de cumplimiento de los requisitos establecidos en el
Reglamento de Interconexión con relación a la información mínima que deben contener
las Ofertas de Interconexión de Referencia según el artículo 24.1. del Anexo II del RNI.
5
2.7 Identificación de todos los Convenios de Interconexión registrados en el período
auditado y los vigentes en dicho período.
2.8 Para la selección de la muestra (agregado como Anexo VII) de las ofertas de
interconexión /convenios, como así también denuncias por incumplimiento de los
artículos 33.1. y 33.2. del RNI se aplicó el procedimiento establecido en el libro de
Carlos Slosse, “AUDITORÍA: UN NUEVO ENFOQUE EMPRESARIAL”, Capítulo 6,
“Evidencias y Procedimientos de Auditoría” y su Apéndice “Muestreo Estadístico en
Auditoría”.
Para la determinación de la muestra del universo vinculado al período 2001/2002
(agregada como Anexo I el universo objeto de la muestra), se siguieron los lineamientos
basados en el criterio de selección específica, en función de la significatividad y/o
importancia. Dicho criterio es definido por el autor citado de la siguiente manera: “El
muestreo por selección específica confía en el criterio del auditor para identificar una muestra
que se espera sea representativa del universo” (Capítulo 6, Punto 7.4.2.1., de “Auditoría; un
nuevo enfoque empresarial”, de Carlos A Slosse).
Las tareas de control han sido realizadas entre el 1° de marzo y el 30 de septiembre
del 2003.
3 ACLARACIONES PREVIAS
3.1 El concepto de Interconexión.
La Interconexión reglamentada en el Anexo II del Decreto Nro. N° 764/00, se define
como la conexión física y funcional de las redes de telecomunicaciones utilizadas por el
6
mismo o diferentes prestadores, de manera que los clientes y/o usuarios puedan comunicarse
entre sí o acceder a los servicios de otros prestadores.
En toda Interconexión intervienen dos partes, a saber, el Prestador Solicitante, que es
quien requiere el servicio y el Prestador Solicitado, que es quien lo debe prestar.
Ambas partes deben ser titulares de la denominada Licencia Única de Servicios de
Telecomunicaciones (prevista en el Anexo I del Decreto Nro. N° 764/00), que lo habilita a la
prestación al público de todo servicio de telecomunicaciones, sea fijo o móvil, alámbrico o
inalámbrico, nacional o internacional, con o sin infraestructura propia.
Esta licencia se otorga sin límite de tiempo, previo cumplimiento de los requisitos
exigidos en el mencionado Anexo I del Decreto Nro. N° 764/00 y tiene validez en todo el
territorio de la República Argentina.
Si bien la licencia es universal, el prestador debe especificar qué servicio va a
prestar, y si posteriormente optara por brindar un nuevo servicio de telecomunicaciones,
distinto al originariamente informado, deberá poner en conocimiento de la Autoridad de
Aplicación dicha circunstancia.
La información básica que debe presentar el Prestador Solicitante consiste en una
descripción de los servicios a brindar, sus objetivos y modalidades; un plan técnico y
cronograma para los primeros tres años, con la descripción y la ubicación de la red que
utilizará para brindar los servicios, descripción de la cobertura geográfica a desplegar a lo
largo de los primeros tres años, y el plan de inversión consistente que avala lo anterior.
El registro del servicio no podrá efectuarse si el plan de inversión y el plan técnico
presentados, tomando en cuenta la o las áreas a cubrir y las exigencias del servicio a prestar,
no fueran consistentes con la información brindada por el Solicitante acerca de los recursos
propios y de terceros, previstos de obtener, así como de los ingresos futuros por la prestación
del servicio.
7
Recibida la solicitud y previo análisis de la misma, la Autoridad de Aplicación debe
dictar la pertinente resolución, ordenando el registro de la licencia o rechazando la
presentación.
Existen dos Prestadores Históricos o Dominantes Telefónica de Argentina S.A ( en
adelante TASA) y Telecom Argentina Stet France Telecom S.A.( en adelante TELECOM),
que están obligados a elaborar, ofrecer y dar publicidad a lo que se denomina Oferta de
Interconexión de Referencia (OIR), que constituye (junto con el Anexo II del Decreto Nro. N°
764/00) el marco en el cual se firmarán los Convenios entre Solicitantes y Solicitados.
El Convenio de Interconexión (CI) es el acuerdo jurídico, técnico y económico que
celebran dos o más prestadores con el objeto de que los clientes y/o usuarios de cada uno de
ellos tengan acceso a los servicios y clientes y/o usuarios del otro.
Las partes, en principio, negocian las condiciones y modalidades en que se
desarrollará dicho Convenio, solicitando posteriormente su registro ante la CNC y en caso de
existir conflicto, se deberá observar el procedimiento previsto en el artículo 8 del RNI., que
más adelante se desarrolla.
3.2 Constitución Nacional.
Con relación a los derechos de los usuarios, la Ley Fundamental establece en su
artículo 42 que:
“... Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para
el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados,
al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios
públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios ...”.
8
3.3 En los considerandos del Decreto Nro. N° 764/20004 (Reglamento Nacional de
Interconexión) con relación a la materia interconexión establece lo siguiente:
“Que el referido régimen, se sustenta en los principios que gobiernan la libertad de
comercio, el libre acceso al mercado, la fluida y libre circulación de toda información útil, la
ausencia de intervenciones que lo distorsionen y la exclusión del ordenamiento jurídico de
toda disposición que favorezca los monopolios y/o privilegios...”
Que, en síntesis, la finalidad de la Interconexión es en beneficio del usuario,
incentivando la intervención de interesados en unirse a las grandes redes existentes para que,
arriesgando inversiones menores y usufructuando sus ventajas estructurales, produzcan el
efecto de un servicio con la misma calidad, para lo cual se procuran alcanzar los siguientes
objetivos:
3.3.1 Promover el ingreso al mercado de nuevos Prestadores, a fin de permitir la mejora de
la calidad y la reducción de los precios que los usuarios pagan por los servicios,
asegurando su libertad de elección ante la diversidad de servicios disponibles
3.3.2 Promover la integración de las diferentes regiones del país mediante los servicios de
telecomunicaciones.
3.3.3 Garantizar condiciones equitativas en la prestación de los servicios evitando toda
imposición que implique un uso ineficiente de los recursos de los prestadores.
3.3.4 Asegurar la Interconexión e Interoperabilidad de las redes y servicios de
telecomunicaciones.
3.3.5 Fundar la Interconexión en principios de orientación a costos, transparencia, igualdad,
reciprocidad y no discriminación.
4 En adelante “RNI”
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“Que, a los fines de preservar las condiciones no discriminatorias en materia de
interconexión, resulta procedente que sus precios estén orientados a costos y que éstos puedan
ser fácilmente verificados, exigiéndose en la regulación a los prestadores con poder
dominante y otros que la Autoridad de Aplicación determine, un sistema de contabilidad de
costos, que incluya la desagregación de todos sus componentes”.
El RNI privilegia el principio de autonomía de la voluntad. La A A interviene a
requerimiento de algunas de las partes, cuando, con posterioridad a la solicitud de
interconexión, en cualquiera de las etapas de la negociación, hubiera demoras injustificadas
y/o falta de acuerdo que dificulten o impidan celebrar el Convenio de Interconexión. O
cuando las partes no se pusieran de acuerdo, o existieran condiciones o tratamientos
discriminatorios.
También prevé la intervención de oficio de la A A en todo momento cuando
fundadas razones de interés público lo requieran o cuando se afectare lo dispuesto en el
Reglamento o periódicamente a efectos de revisar los precios de interconexión referenciales
de las Facilidades Esenciales.
La A A interviene en forma conjunta con la Subsecretaría de Defensa de la
Competencia y Defensa del Consumidor a los fines previstos en el artículo 3 del RNI:
determinación de precios referenciales, elaboración de metodologías de cálculos de precios y
costos incrementales.
La A C (CNC) interviene a los efectos del registro y publicidad de los convenios de
interconexión (artículo 10 RNI) por delegación concretada mediante Resolución SECOM
439/01 de fecha 09/11/2001, en la recepción y análisis de las Ofertas de Interconexión de
Referencia (en adelante OIR), en la comprobación del sistema de contabilidad de costos
adoptado por los prestadores, en la presentación de cuentas separadas y en los
incumplimientos de las condiciones prescritas en convenios o infracciones al RNI.
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3.4 El Anexo II del Decreto Nro. N° 764/2000 establece como obligaciones principales de
los Prestadores Solicitados, las siguientes:
3.4.1 Los Prestadores deberán facilitar la Interconexión en condiciones no discriminatorias,
transparentes, proporcionales, fundadas en criterios objetivos.
3.4.2 Los Prestadores con Poder Dominante5 deberán elaborar una OIR y hacerla pública
(artículo13.7. del RNI).
3.4.3 Los Prestadores con Poder Significativo6 y los Prestadores con Poder Dominante
deberán establecer sus precios de Interconexión conforme a principios de
transparencia y de orientación a costos y los del sistema de contabilidad de costos, así
como presentar cuentas separadas de los servicios de Interconexión.
3.5 Oferta de Interconexión de Referencia (OIR):
La OIR se define como el “listado de elementos y funciones de red con capacidad de
ser utilizados para la interconexión y que son ofrecidos por un Prestador en las condiciones y
precios que en esa Oferta se indican”.
De los aspectos económicos de la interconexión: la A A deberá garantizar que las
condiciones técnicas y económicas establecidas en la OIR, respeten el principio de no
discriminación y transparencia. (artículo 24.2. del RNI). Si la A A efectúa observaciones a la
5 Se considera Prestador Dominante a aquél cuyos ingresos generados por su prestación superen el 75%
de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio de que se trate, en un área
determinada o en el ámbito nacional según fuere el caso. Reúnen esta característica Telefónica y
Telecom. 6 Se considera Prestador con poder significativo a aquél cuyos ingresos generados por su prestación
superen el 25% de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio de que se trate, en
un área determinada o en el ámbito nacional según fuere el caso.
11
oferta, el Prestador debe modificar aquellas condiciones que no cumplan con el RNI (artículo
24.4. del RNI).
De las obligaciones de los prestadores: el artículo 13.7. del RNI obliga a los
Prestadores con Poder Dominante a elaborar una OIR, de conformidad a los contenidos
mínimos que exige el artículo 24 del RNI, debiendo hacerlas públicas. Estos son Prestadores
obligados, y deberán además, publicarlas en su página institucional de Internet (artículo 24.5.
del RNI).
Los Prestadores obligados a publicar su OIR deben actualizarla anualmente, como
recaudo mínimo (artículo 25 del RNI).
Conforme lo manifiesta la CNC en su Nota 645/03 de fecha 11.07.2003, esta
obligación les cabe a los Prestadores con Poder Dominante, quienes deben actualizar los días
8 de noviembre de cada año la información inicialmente presentada. No consta que se hayan
hecho las actualizaciones correspondientes en tiempo y forma.
En caso de modificaciones de las OIR, se aplican las siguientes reglas:
El plazo a partir del cual la modificación de la oferta se considerará efectiva será de
30 días, contados a partir de la fecha de su presentación ante la A C, salvo que la A A señale
un plazo diferente (artículo 25.1. del RNI).
Las modificaciones que tengan su origen en normas aprobadas por el Poder
Ejecutivo Nacional deberán incorporarse al texto de la oferta y serán de aplicación a partir de
los 30 días de su publicación, salvo indicación en contrario. (artículo 25.2. del RNI).
La CNC, por Nota 645/03 en respuesta al cuestionario remitido por AGN, agrega las
OIR de TELECOM - que fuera presentada el 09/11/2000 y tramitó por expediente
TESFSCOMUNI T. O1706/00- y la OIR de TASA, presentada el 10/01/2002 y que consta en
expediente EXPMINFRAVI EX 225-000349/2001.
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El artículo 32 del RNI considera motivo de sanción y califica como falta grave “La
falta de presentación y / o publicación de la Oferta de Interconexión de referencia, en los
términos y condiciones establecidos en el artículo 24 del citado Reglamento”, remitiéndose en
materia de sanciones a lo establecido en el artículo 38 del Decreto Nro. 1185/90.
3.6 Convenios de Interconexión:
El RNI define al Convenio de Interconexión (en adelante C I) como el acuerdo
jurídico, técnico y económico que celebran dos o más Prestadores, con el objeto de que los
clientes y/o usuarios de cada uno de ellos tengan acceso a los servicios y clientes y/o usuarios
del otro.
Los convenios deberán ser presentados en el término de 10 días, contados a partir de
la fecha de su celebración, ante la A A para su registro, en soporte magnético y papel
(artículo 10.1. del RNI).
Mediante Resolución SECOM 439/01, la obligación de registrar los C I fue delegada
por la SECOM a la CNC. Estos C I son actualmente archivados en el Centro de Información
Técnica de la CNC.
Dentro de los tres días de su registro, los firmantes de cada convenio y a su costo,
deberán efectuar una publicación en el Boletín Oficial, un diario de circulación nacional y uno
de circulación local o regional, indicando los Prestadores involucrados y el tipo de
interconexión establecida. Los convenios se consideran informados luego de efectuada esta
publicación (artículo 10.2. RNI).
Existe la obligación adicional de publicar los C I completos en la página institucional
de Internet de los Prestadores (artículo 10.3. del RNI).
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Los convenios registrados podrán ser observados por otros Prestadores y por terceros
interesados, durante el término de 30 días contados a partir de la publicación prevista en el
artículo 10.2., con las formalidades exigidas por el artículo 11.1. del RNI.
Vencidos los 30 días, sin que existieran observaciones o impugnaciones, los
convenios se considerarán aprobados (artículo 11.2. del RNI).
La A A debe resolver las observaciones o impugnaciones en un plazo de 30 días,
previo traslado a las partes por un término de 10 días (artículo 11.3. del RNI).
Sin perjuicio de ello, la A A podrá exigir la modificación de los convenios cuando
su contenido fuere contrario a los principios, pautas u obligaciones del RNI, o cuando resulte
necesario para garantizar la interoperabilidad de las redes (artículo 11.5. del RNI).
El artículo 12.1. del RNI enuncia los contenidos que deberán contemplar como
mínimo los C I: a) los principios generales aplicables; b) la descripción de los servicios de
interconexión objeto del acuerdo; c) las contraprestaciones económicas; d) las características
técnicas y operativas de la interconexión y e) los plazos y las condiciones de la
implementación y desarrollo de la interconexión.
Por su parte el artículo 32 del RNI establece que será de aplicación en materia de
infracciones, sanciones y procedimientos lo establecido en el artículo 38 del Decreto Nro.
1185/90, a la vez que considera falta grave y motivo de sanción, entre otras a: “ … c) La falta
de presentación de los C I ante la Autoridad de Aplicación”,…d) La falta de publicación de
los C I en tiempo oportuno,…f) “El incumplimiento reiterado de los términos y condiciones
de los C I” .
El artículo 33 del RNI establece que: “En caso que un prestador no cumpla con las
obligaciones pactadas o establecidas en el C I, la parte perjudicada podrá denunciarlo ante la
Autoridad de control. Esta en base al análisis de los antecedentes del caso deberá intimar a la
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parte incumplidora a cesar en su conducta en un plazo perentorio de CINCO (5) días. En caso
que el incumplimiento no sea subsanado será considerado falta grave …”.
En materia de interconexión, el artículo 6, establece entre otros los siguientes
principios generales:”…a) Acuerdo de partes: Los prestadores tienen libertad para convenir,
precios, términos y condiciones de interconexión. Los acuerdos no podrán ser
discriminatorios o fijar condiciones técnicas que impidan demoren o dificulten la
interconexión … h) Comercialización de servicios: Los convenios de interconexión no podrán
tener cláusulas que impongan a los prestadores condiciones discriminatorias o que les
restrinjan la libertad de ofrecer y comercializar a otros prestadores servicios que permite la
interconexión” .
3.7 Precios de Interconexión:
El precio de interconexión se define como el precio que debe pagar el Prestador
Solicitante, por el uso de los elementos y funciones de red del Prestador Solicitado. Este
precio deberá ser justo, razonable, no discriminatorio entre Prestadores y no superior al
ofrecido a los usuarios o clientes por la provisión de servicios similares.
El artículo 6º, apartado a) del RNI, establece que “Los prestadores tienen libertad
para convenir precios, términos y condiciones de interconexión”.
Es decir, que rige el principio de autonomía de la voluntad en la fijación de precios y
modalidades de interconexión. El principio debe armonizarse con los principios y pautas de
orden público que contiene el RNI a lo largo de su texto.
La SECOM, en su carácter de A A debe tomar intervención, ya sea a requerimiento
de parte (artículo 7 incisos a, b, c y e del RNI ) o de oficio (artículo 7 incisos d y f del RNI) y
en forma concurrente con la SSDCyDC, como A A conjunta según lo establecido en el
artículo 3.2. del RNI a los efectos de garantizar el principio de no discriminación y de
razonabilidad, normado en los artículos 6 apartado a) y 26.1. del RNI.
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Por otra parte, el artículo 29 del Decreto Nro. 1185/90 al referirse al alcance del
deber de fiscalización de la CNC, indica que “…iniciará actuaciones destinadas a fiscalizar el
cumplimiento de las condiciones de las licencias, autorizaciones o permisos de oficio o ante
una petición de usuarios o cualquier otra parte interesada que, verosímilmente, ponga de
relieve transgresiones de las mismas. La periodicidad de las fiscalizaciones, salvo en el caso
de violaciones graves, y la conducción de las mismas evitará en la medida de lo posible,
perturbar la gestión del prestador en cuestión. También podrá iniciarse una actuación a pedido
del prestador que desee la modificación de las condiciones de su licencia, autorización o
permiso.”
La normativa referenciada, ya sea en forma implícita o explícita apunta a la
ejecución de tareas de control con fines preventivos de modo que, en caso de detectarse
alguna irregularidad puedan adoptarse medidas correctivas en resguardo del interés público
comprometido.
La intervención tanto de la A A Conjunta (SECOM / SSDCyDC) como de la A C
(CNC), según el espíritu de la normativa vigente, es a los efectos de garantizar que los precios
acordados entre las partes no superen el precio de referencia establecido por el artículo 37 del
RNI.
El precio de referencia, ascendía en Diciembre de 2001 a la suma de 1,1 centavos de
dólar y actualmente se correspondería con el precio de 3,896 centavos de dólar (u$s 0,974 x 2
x 2). Ver Anexo V.
La mayoría de los convenios de interconexión tomaron como base este precio, el que
a partir de enero de 2002 resultó alcanzado por los efectos de la Ley de Emergencia
Económica Nº 25.561, quedando convertido en pesos.
El artículo 8º de la Ley 25.561, establece: “Dispónese que a partir de la sanción de la
presente Ley, en los contratos celebrados por la Administración Pública bajo normas de
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derecho público, comprendidos entre ellos los de obra y servicios públicos, quedan sin efecto
las cláusulas de ajuste …”.
El artículo 9º de la misma Ley, autoriza al Poder Ejecutivo Nacional “…a renegociar
los contratos comprendidos en lo dispuesto en el artículo. 8 de la presente Ley. En el caso de
los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios públicos, deberán tomarse en
consideración los siguientes criterios: 1) el impacto de las tarifas en la competitividad de la
economía y en la distribución de los ingresos; 2) la calidad de los servicios y los planes de
inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; 3) el interés de los usuarios y
la accesibilidad de los servicios; 4) la seguridad de los sistemas comprendidos; y 5) la
rentabilidad de las empresas”.
De esta manera los contratos de servicio público quedan enmarcados en los artículos
premencionados, mientras que los regidos por el derecho privado se encuadran en el artículo
11º de la Ley 25.561, que en su parte pertinente dice: “Las prestaciones dinerarias exigibles
desde la fecha de promulgación de la presente Ley, originalmente en contratos celebrados
entre particulares, sometidos a normas de derecho privado, pactado en dólares u otra moneda
extranjera quedan sometidas a la siguiente regulación 1) las prestaciones serán canceladas
en pesos a la relación de cambio un peso = un dólar estadounidense…2) las partes negociarán
la reestructuración de sus obligaciones recíprocas procurando compartir de modo equitativo
los efectos de la modificación de la relación del cambio…”.
3.7.1 El dictado de la ley 25.561 generó controversias acerca de la aplicación o no, del
Coefiente de Estabilización de Referencia (CER). En este orden de ideas existen dos
interpretaciones:
Una es la que sostienen las empresas que consideran que los convenios de
interconexión firmados serían acuerdos privados y por lo tanto se encontrarían alcanzados por
el mencionado articulo 11 de la Ley 25.561. Si ello fuera así, el precio contractual se
pesificaría y se podría aplicar el CER.
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Otras empresas, en cambio, sostienen que la relación entre solicitante y solicitado es
una relación de Derecho Público (o referida a un servicio público) y por lo tanto
correspondería la pesificación y el congelamiento del importe sin aplicación del CER (cf.
artículos 8 y 9 - Ley 25.561), quedando supeditada la discusión al resultado de la
renegociación que lleva a cabo el Gobierno Nacional.
Ambas posiciones originaron un planteo de las empresas en conflicto ante la A A
Conjunta.
En este sentido, la postura adoptada por la SSDCyDC en las reuniones mantenidas
con los miembros de la SECOM ha sido no expedirse en forma expresa sobre la aplicación del
CER.
En base a ello e independientemente de las opciones relacionadas a la aplicación o no
de algún ajuste, el precio resultante no podría exceder el de 4,69 centavos de pesos ($ 1,1725
x 2 x 2) por la regla de precios no discriminatorios. De acuerdo al principio de referencia
(artículos 13.1., 22 y 26.1. del RNI) los prestadores deberán brindar a otros prestadores de
servicios de telecomunicaciones igual acceso que el ofrecido a sus propios usuarios y /o
clientes y servicios y a las compañías vinculadas y el precio de interconexión no puede
exceder a la tarifa final cobrada al usuario.
El problema se plantea por haber cambiado en la actualidad las condiciones del
marco en que fueran celebrados los convenios de interconexión y por no haberse resuelto aún,
si dichos convenios, estarían enmarcados en el ámbito del derecho público o del privado.
Debido a ello se estaría trabajando en forma conjunta (SECOM/SSDCyDC) para elaborar una
modificación al precio de interconexión vigente.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 27 del RNI, corresponde a la A A
establecer “…los criterios y condiciones de la contabilidad de costos aplicable para la
determinación de los precios de interconexión…”, en un todo de acuerdo a los parámetros que
18
prevé el mismo artículo, a lo que se agrega la separación de cuentas y cálculo de costos
incrementales requeridos por los artículos 28 y 29 del RNI, respectivamente.
Corresponde a la A C comprobar que el sistema de contabilidad de costos adoptados
por los prestadores se adecue a los criterios establecidos en el RNI. Las modificaciones que
los prestadores pretendan introducir deberán ser sometidas a comprobación previa de la
CNC (artículo 27.4. del RNI).
El artículo 32 del RNI, establece que será de aplicación en materia de infracciones,
sanciones y procedimientos lo establecido en el artículo 38 del Decreto Nro. 1185/90.
Considera motivo de sanción y califica como falta grave a: “… j) la provisión de servicios de
interconexión a precios inferiores al costo incremental de largo plazo. Dichas situaciones se
podrían encuadrar como “prácticas predatorias”.
Respecto a los precios de interconexión referenciales (artículo 37 del RNI), la A A
determinó como valores los establecidos en el mencionado artículo, hasta tanto se
establezcan los precios de las facilidades esenciales (artículo 18 del RNI). “Los prestadores
con poder dominante deberán proveer, al costo incremental de largo plazo y en forma
desagregada, acceso a las funciones y elementos de su red identificados como facilidades
esenciales por la Autoridad de Aplicación”.
3.7.2 Caso General Acha
Como caso testigo de demora en la resolución de conflictos se ha tomado el
suscitado entre la Cooperativa de Servicios Públicos de General Acha Ltda. ( en adelante
COSEGA) y TASA., cuyo inicio tiene como causa las demoras injustificadas y la falta de
acuerdo económico entre las partes para acceder a la interconexión.
La resolución definitiva de este conflicto constituye una referencia y una guía para
el tratamiento de casos similares y representa un perjuicio potencial para los usuarios
potenciales beneficiarios de la interconexión solicitada.
19
3.8 Objetivos y Responsabilidades Institucionales
Los objetivos y las responsabilidades orgánicas de la SECOM y la SCDyDC están
estipulados en el Decreto Nro. N° 357/02 y sus modificatorios. A los fines del objeto de
auditoría se destaca lo siguiente:
3.8.1 Secretaría de Comunicaciones:
-Asistir en el contralor respecto de aquellos entes u organismos de control de las
áreas privatizadas o concesionadas de su competencia, y en la supervisión del cumplimiento
de los marcos regulatorios correspondientes.
-Coordinar y asistir en la supervisión de la ejecución por parte del ente de control
correspondiente, de las políticas que en materia de comunicaciones o postal se fijen.
-Coordinar y generar propuestas sobre el desarrollo de mecanismos y sistemas para
la protección de los derechos de los clientes y usuarios, en materia de comunicaciones y
postal.
-Ejercer las funciones de Autoridad de Aplicación de las leyes que regulan el
ejercicio de las actividades de su competencia.
-Elaborar los proyectos de reglamentos generales para la prestación de los servicios
de comunicaciones y postales previstos en los respectivos marcos regulatorios.
-Aprobar y administrar los planes técnicos fundamentales y las normas de
interconexión a los que se refiere el artículo 6º, incisos c) y n), del Decreto Nro. Nº 1185/90 y
sus modificatorios.
3.8.2 Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del Consumidor:
20
-Entender en la implementación de políticas y en los marcos normativos necesarios
para afianzar la competencia, los derechos del consumidor y el aumento en la oferta de bienes
y servicios.
-Entender en la propuesta, seguimiento y control de aplicación de la política de
desregulación en todos los ámbitos de la actividad económica, tanto en lo concerniente a la
propia gestión de la administración, a las actividades del sector privado sujetas a regulación,
así como también a la asistencia técnica en materia de desregulación en otras jurisdicciones.
3.8.3 Comisión Nacional de Comunicaciones:
Correlativamente el artículo 6 del Decreto Nro. N° 1185/90 y sus modificatorios
prescriben las facultades y obligaciones de la CNC en el marco de la actual política de
telecomunicaciones.
“...d) Asistir a la SECRETARIA DE COMUNICACIONES DE LA PRESIDENCIA
DE LA NACION en el dictado de los Reglamentos Generales para los servicios de
telecomunicaciones y para la actividad postal: y en particular de los Reglamentos Generales ...
de Licencias de Servicios de Telecomunicaciones ...”
i) Prevenir conductas anticompetitivas; monopólicas o discriminatorias, incluyendo
los subsidios desleales que reciban los servicios de competencia de parte de los servicios en
régimen de exclusividad o prestados sin competencia efectiva. A tales fines podrá pedir la
intervención de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.
k) Controlar y fiscalizar la prestación de servicios en régimen de competencia para
asegurar el mantenimiento de la misma, así como el respeto de las restricciones impuestas por
las licencias u otros actos administrativos respectivos.
l) Controlar y fiscalizar la prestación de servicios en régimen de exclusividad, en los
aspectos que se establezcan en las licencias respectivas, a efectos de asegurar las condiciones
21
en ellas impuestas, teniendo en cuenta la exclusividad otorgada para la prestación del Servicio
Básico Telefónico ...
n) Asegurar la calidad y compatibilidad técnica de la red pública de
telecomunicaciones a cuyo efecto asistirá a la Secretaria de Comunicaciones de la Presidencia
de la Nación en:
- La elaboración, actualización y administración de los planes técnicos
fundamentales en materias tales como numeración, transmisión, señalización,
encaminamiento, etc., ajustándose a las normas y recomendaciones internacionales en la
materia y evitando constreñir indebidamente a los prestadores en la configuración de redes o
en la selección de sus equipos.
- La adopción de las medidas necesarias para que la red pública de
telecomunicaciones sea capaz de incorporar nuevos servicios, en particular aquellos para los
cuales exista una demanda razonable...(sic).
3.8.4 Manual de Misiones y Funciones de la CNC:
El Manual fue aprobado por Resolución CNC Nº 2065/99 y sus modificatorias. Entre
las funciones que interesan al presente informe, pueden destacarse:
- Asistir a la Secretaría de Comunicaciones en la actualización y elaboración de los
Planes Técnicos Fundamentales de Telecomunicaciones, en lo referente a compatibilidad
operativa, calidad mínima de servicio e interconexión de redes.
- Revisar los contratos de interconexión celebrados entre los prestadores de servicios
de telecomunicaciones y resolver, a petición de un prestador de servicio de
telecomunicaciones, las discrepancias que se planteen entre las partes que negocian un
contrato de interconexión y que ellas no puedan resolver.
22
Las principales unidades operativas de la CNC que intervienen dictaminando en las
materias de sus competencias son:
La Gerencia de Control.
La Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias.
La Gerencia de Ingeniería.
La facultad de registrar los convenios de interconexión suscriptos por los prestadores
de telecomunicaciones, se delegó por Resolución SECOM 439/2001.
3.9 Objetivos de la Política de Desregulación de las Telecomunicaciones:
Como corolario de lo antes reseñado y considerando que la finalidad de la
interconexión es en beneficio del usuario se pueden definir los siguientes objetivos
estratégicos:
3.9.1 Promover una mayor oferta de servicios, sujeta al cumplimiento de metas de calidad y
eficiencia determinados, que permita dinámicamente satisfacer la demanda “esperada”
para cada tipo de servicio en las distintas regiones del país.
3.9.2 Minimizar las barreras de entrada, tales como los costos de transacción y otras.
3.9.3 Promover la competencia entre los operadores.
3.9.4 Minimizar potenciales conductas anticompetitivas y pérdidas de bienestar económico.
3.10 Como ejemplo de comportamientos atentatorios de dichos objetivos puede señalarse:
3.10.1 La fijación de precios predatorios.
3.10.2 La fijación de precios discriminatorios.
23
3.10.3 El establecimiento de subsidios cruzados.
3.11 Consideraciones generales acerca de los Anexos del presente informe.
3.11.1 Anexo I: Contiene el universo del CI registrados para el período 2001-2002 a fecha de
cierre de las tareas de campo. Se discriminan las denuncias.
3.11.2 Anexo II: Cuadro de entrevistas realizadas por el grupo auditor.
3.11.3 Anexo III: Describe consideraciones a tener en cuenta sobre el Programa de Carta
Compromiso con el Ciudadano.
3.11.4 Anexo IV: Contiene posibles indicadores que pueden adoptarse con referenciales,
entre otros, por los entes auditados.
3.11.5 Anexo V: Cuadro de Precios de Interconexión, proyectados al 08/11/2002. (Artículo
37 del RNI).
3.11.6 Anexo VI: Glosario con el significado de la terminología asociada con la
Interconexión.
3.11.7 Anexo VII: Se complementa con el Anexo I, contiene la muestra de los CI, OIR,
Denuncias y demás tramitaciones.
3.11.8 Anexo VIII: Puntos de Interconexión ofrecidos por los Prestadores Históricos y
consideraciones relacionadas con su distribución.
3.11.9 En el punto 3.7.2 se efectuó una detallada descripción del caso de General Acha.
24
4 Comentarios y Observaciones:
De conformidad con los procedimientos y con las aclaraciones previas enunciadas se
realizan los siguientes comentarios y observaciones:
4.1.- Ausencia de una planificación estratégica y del presupuesto compatible con
los objetivos del sistema diseñado por la A A Conjunta y por la A C y de programación
del presupuesto por parte de la CNC.
La necesidad de cumplir con lo objetivos de la política de desregulación impuesta en
el mercado de las telecomunicaciones (ver 3.9. del presente) debe responder a un plan a ser
desarrollado en el tiempo mediante la definición de metas escalonadas en su gradación y
cronología.
4.2.- Falta de normas y procedimientos internos aprobados que reglamenten
detalladamente las actividades propias de la CNC y la A A Conjunta, relacionadas con
los objetivos básicos del RNI, o sea aquellas que faciliten o posibiliten alcanzar el
objetivo principal que procura el Decreto Nro. 764/00 y demás normas aplicables,
cuando sintetiza que la finalidad de la interconexión es el beneficio del usuario.
La indisponibilidad de una reglamentación, según se observa, ha imposibilitado
establecer los resultados alcanzados.
La falta de establecimineto de metas de calidad y eficiencia de las características de
los indicadores previstos en los apartados 1.1., 1.3,1.6. 1.7 y 1.8 del Anexo IV del presente,
no permite verificar el cumplimiento de los objetivos 3.3.3, 3.3.5 y 3.9.1 del presente.
4.3.- Inexistencia de una base de datos digitalizada adecuada a la competencia
de cada organismo interviniente, que incluya información con posibilidad de actualizar,
sobre redes y servicios interconectados. Esto imposibilita identificar, procesar, analizar,
controlar y periódicamente comunicar oportuna, íntegra y precisamente los datos
25
técnicos, económicos financieros y legales respectivos y en consecuencia no se dispone de
la información que permita definir el grado de satisfacción alcanzado para lograr la
concreción de los objetivos previstos por la norma. (3.3.1, 3.3.2, 3.3.4, 3.9.4 y 3.9.7 del
presente).
4.4.- La CNC no ha realizado un análisis concluyente de las OIR de los
Prestadores Obligados ni ha efectuado un cotejo del contenido de las mismas con la
enunciación de la “información mínima prevista”, detallada en el artículo 24.1. del RNI.,
ni ha exigido la actualización anual. Este incumplimiento esteriliza la posibilidad de
cumplir los objetivos 3.3.3, 3.3.5, 3.9.1 y 3.9.4 del presente.
4.4.1.- Conforme se expresara el Punto 3.3. TELECOM presentó su oferta el 09
de noviembre de 2000 y TASA la presentó con fecha 10 de enero de 2002.
La SECOM, por Nota Nº 163/03, manifestó que los antecedentes vinculados fueron
girados a la CNC, órgano que ha informado que las áreas técnicas competentes tomaron
intervención sobre las actuaciones -en las que obran las ofertas presentadas- y en donde no
existen constancias de que se haya efectivizado su actualización (de conformidad con el
artículo 24.4. del RNI). La información coincide con la respuesta proporcionada por la CNC,
por Nota Nº 645/03.
Por el expediente TESFSCOMUNI T. O1706/00, se tramitó la OIR de TELECOM.
A fs. 147/148 se expide el área económica y a fs. 161/165 se expide el área de planeamiento
(ambas de la CNC). Mediante dichas intervenciones la CNC ha cuestionado la OIR
presentada.
La Prestadora los respondió. Sin embargo no consta, a la fecha, que se adoptara
resolución administrativa alguna sobre el particular.
La OIR de TASA se tramitó por el expediente EXPMINFRAVI EX 225-
000349/2001, sin que la CNC haya emitido dictamen respecto de la misma.
26
La Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias no ha emitido dictamen sobre
ninguna de las OIR.
4.4.2.- No se ha realizado un cotejo integral de las OIR, según surge de la copia
de las actuaciones administrativas remitidas por el auditado y su confrontación con la
información mínima requerida por el artículo 24.1. del RNI, destinado a verificar el
cumplimiento de tal exigencia.
4.4.3.- Las OIR debieron ser presentadas en noviembre del año 2000 y
actualizadas en igual mes de los años posteriores lo que no ha sido cumplido por las
Prestadoras Dominantes, ocasionando que la información inicial mínima exigida por el
RNI no acompañe la modernización tecnológica ni los cambios demográficos,
desvirtuando así los objetivos básicos de la obligación.
Consecuentemente se asume que las OIR no son actualizadas anualmente, que no se
ha adoptado ninguna acción preventiva o correctiva y que no se han impartido instrucciones
concretas para dar solución a esta deficiencia. Esta situación permite que se mantenga un
estado de indefinición sobre aspectos básicos de la interconexión, cuya insatisfacción afecta
los objetivos planteados en el Decreto Nro. 764/00 de promover el ingreso al mercado de
nuevos prestadores, de integrar las diferentes regiones del país, de mejorar la calidad y de
reducir los precios. Todo repercute negativamente sobre las empresas competentes solicitantes
de interconexión y de los usuarios- clientes potenciales.
4.4.4.- La falta de un análisis concluyente de las OIR , de la verificación de su
ajuste a la normativa vigente y de su actualización impide realizar un cruzamiento
certero entre las OIR y los convenios de interconexión.
4.4.5.- La CNC no ha efectuado procedimiento alguno tendiente a verificar la
concordancia entre los C I y las OIR ni ha verificado si el contenido de la publicidad
exigida por el artículo 10.2. del RNI , satisface la exigencia.
27
4.5.- La CNC no ha verificado de oficio el cumplimiento de lo establecido en los
artículos 13.1, 22, 26, 27 y 28 del Anexo II del RNI, incumpliendo además con la
intención implícita de los objetivos 3.3.3 y 3.9.1 del presente.
Se constató que la CNC no realizó un seguimiento de los convenios registrados, por
lo que no dispone de elementos de juicio para establecer si el precio de interconexión es justo,
razonable y no discriminatorio entre los prestadores y/o para determinar si , en los distintos
casos, la provisión de servicios similares resulta superior al ofrecido a sus propios clientes. La
importancia radica en que esta situación podría afectar el principio de la no discriminación.
La intervención de la SECOM tiene lugar en la actualidad sólo cuando las partes que
han suscrito un convenio de interconexión lo solicitan, invocando distintos artículos del RNI u
otras disposiciones referentes a Telecomunicaciones. Por lo tanto la intervención se
circunscribe a la materia objeto del conflicto, independientemente del artículo preciso que
invoquen las partes.
Como es a requerimiento de parte, sin accionar de oficio, no existe control de la
presentación, del registro de los C I, de su publicación ni de los contenidos de cada uno.
La CNC ha expresado que, con relación a su intervención, se limita a agregar a los
convenios registrados las constancias de publicación que presentan las partes firmantes del
convenio respectivo (Dictamen 21.562 GJNR de fecha 11 de julio de 2003).
4.6.- La SECOM y la SSDCyDC no han dictado para el período 2001/2002
normas reglamentarias en conjunto, ni separadamente, relacionadas con el control de
las obligaciones de las Prestadoras Obligadas referentes a los precios de interconexión, a
la contabilidad de costos, a la separación de cuentas y funciones y al cálculo de los costos
incrementales, de conformidad con la normativa vigente. Con esto han reducido su
capacidad de establecer el avance logrado en el cumplimiento de los objetivos 3.3.1, 3.3.5
y 3.9.2 del presente.
28
En su respuesta al cuestionario remitido oportunamente, la SECOM manifestó que
“…no se registran antecedentes sobre actos administrativos emitidos por la Secretaría de
Comunicaciones, período 2001-2002 en las materias indicadas…” (artículos 26, 27, 28 y 29
del RNI).
En su Nota 645/03 la CNC destaca las consecuencias que se derivan de la inacción
de la SECOM, expresando que “… no consta que, con posterioridad al dictado del RNI, la
Autoridad de Aplicación, haya establecido los criterios y condiciones de la contabilidad de
costos aplicables para la determinación de los precios de interconexión, que además
respondan a las características principales enunciadas; no ha sido posible instrumentar
controles sobre el sistema de contabilidad de costos adoptados por los prestadores obligados
con la finalidad de comprobar si éstos se adaptan a los criterios establecidos”.
También expresa que: “La falta del dictado de criterios y condiciones de la
contabilidad de costos aplicables para la determinación de los precios de interconexión y
cuentas separadas, conforme a las características enunciadas, no ha posibilitado analizar la
suficiencia de la información presentada por TELEFONICA de ARGENTINA SA y
TELECOM ARGENTINA STET-FRANCE TELECOM, a fin de cumplir con lo dispuesto
por la Resolución SC Nro. 26874/96”.
4.7.- La SECOM y la SSDCyDC no establecieron los precios de las facilidades
esenciales.
La lectura armónica de la norma establece que hasta tanto eso suceda, deben
aplicarse los precios de referencia (artículo 37 del RNI) o uno menor, en defensa del usuario.
La omisión de controlar de oficio los precios impuestos en los convenios atenta contra el
espíritu del Decreto Nro. 764/00 artículo 7 inciso d) ”… de oficio, en momento, cuando
fundadas razones de interés público lo requieran o cuando se afectare lo dispuesto en este
Reglamento…” y artículo 7 inciso f) “… Periódicamente, de oficio a efectos de revisar los
precios de interconexión referenciales de la Facilidades Esenciales…”.
29
Esta periodicidad impone un examen inicial que establezca una referencia desde el
inicio para establecer el grado de complejidad de la tarea futura y definir la amplitud de los
intervalos de los sucesivos controles.
4.8.- La CNC no ha verificado la presentación, por parte de los prestadores
obligados, de la contabilidad basada en el criterio de cuentas separadas, como tampoco
ha exigido al prestador la presentación del informe realizado por auditor externo que
debe acompañar dicha segmentación (artículo 28.4. del RNI).
La CNC destaca en su Nota 2468/03 que “…se ha podido observar que la
información así presentada correspondiente al período auditado por la AGN, no se encuentra
acompañada por un informe realizado por auditor externo en el que se ponga de manifiesto la
coherencia de la información con los estados financieros agregados de los que parte el respeto
a los principios de segmentación establecidos en el artículo 28 del RNI (separación de
cuentas) y que la información segmentada representa la imagen fiel de la contribución al
resultado global de cada segmento”.
Asimismo, no ha exigido la presentación de documentación contable (sistema de
costos), agrupación de categorías, reglas de reparto, imputación de servicios siguiendo el
principio de causalidad (determinando su monto en proporción a la correspondiente
contribución al costo por cada servicio), la aplicación de costos directos e indirectos
atribuibles (artículo 27 del RNI), ni comprobó que el sistema de contabilidad de costos
adoptado por los prestadores obligados se adecúe a los criterios establecidos.
4.9.- La A A Conjunta y la A C no han desarrollado acciones demandadas por la
letra y el espíritu de los objetivos de la desregulación del mercado de las
telecomunicaciones (reflejadas en el Decreto Nro. N° 764/2000) y del instrumento de la
interconexión (reflejadas en el RNI). El Anexo VIII del presente enumera deficiencias
determinantes de esta realidad.
30
La postura de la A A de actuar solamente ante requerimientos de parte y omitir
hacerlo de oficio, desnaturaliza el espíritu de la norma que prescribe que debe actuar “…de
oficio, en todo momento, cuando fundadas razones de interés público lo requiera o cuando se
afectare lo dispuesto en este Reglamento”.
La autoridad regulatoria, conforme al Decreto Nro. 764/00, debe dictar determinadas
instrucciones y/o normas como consecuencia de la práctica y la evolución tecnológica, y de la
necesidad de incorporar o definir nuevos servicios o prestaciones para dar satisfacción al
artículo 24 del RNI, como:
La necesidad de definir el criterio que los solicitados deben adoptar cuando el
solicitante requiere interconexión en áreas múltiples (estableciendo anticipadamente, por
ejemplo, la real disponibilidad de POI -Point of Interconection- , la cantidad y costo de las
centrales de tránsito, etc).
La necesidad de superar progresivamente la insuficiente oferta (Oferta de
Interconexión de cada solicitado u obligado) debiendo normarse la cantidad y localización de
POI, comenzando por asignar, por ejemplo uno por área local, y progresivamente, en función
de la densidad de población y/o del interés en promocionar políticas de desarrollo regional,
y/o del interés económico en estimular la defensa de la competencia en beneficio del
cliente/ciudadano, como método para dar curso a la voluntad del legislador, expresada en los
considerandos del Decreto Nro. 764/00. Un criterio es incorporar indicadores de calidad del
control, como 1.4, 1.5, 1.6, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7 y 2.8 del Anexo IV del presente, entre otros.
Prever mediante precisas instrucciones los casos de traslado y reinstalación
dispuestos, a menudo, unilateralmente por el solicitado y/o por ampliación requerida por el
solicitante y/o sobre los tiempos de tramitación en cada caso y/o dando opciones para la
estructura física de los separadores de la coubicación.
31
Sobre la necesidad de aceptar, en los casos de considerar determinadas rutas de
interconexión, tanto bloques de dígitos DEF como de DEFGH según lo prevé el PFNN (Plan
Fundamental de Numeración Nacional), en la caracterización de un prestador no geográfico
(en la actualidad las OIR prevén solo bloques DEF).
La necesidad de imponer a los prestadores obligados, con suficiente anticipación, la
obligación de informar toda modificación de la topología de la red.
Explorar el mercado por distintos métodos para evaluar la situación actualizada de
las empresas prestatarias para establecer si alguna ha evolucionado como para agregarla en
carácter de dominante o significativa.
4.10.- La CNC no ha emitido dictámenes (en ningún CI de la muestra del Anexo
VII) analizando el contenido de los convenios y su cotejo con lo normado en el RNI
(artículo 12), según surge de la información recabada al ente auditado.
4.10.1.- El 66% de los convenios de la muestra (16 convenios) no cumple con los
requisitos exigidos por el RNI.
Esto se desprende de la muestra7escogida, cuyo universo asciende a 235 convenios,
de los cuales se seleccionó un 10%, equivalente a 24 convenios (ver Anexos I y VII).
Por ello, se asumen como no informados con las consecuencias que tal
incumplimiento trae aparejado para el conocimiento cabal de los terceros competentes. Hay
convenios registrados fuera del término y solamente en soporte papel.
4.11.- La CNC no ha cumplido con la obligación prescripta en el artículo 6 del
Decreto Nro. Nº 229/2000, al no haber implementado el Programa Carta Compromiso
7 Ver Punto 2.8 del presente “Criterios de Selección de Muestra”.
32
con el Ciudadano. (ver anexo III en donde se incorporan consideraciones interpretativas
y los principales principios rectores que lo rigen).
4.12.- La CNC no cumplió en tiempo y forma con la exigencia del artículo 25
del RNI.
4.12.1.- La A C intimó fuera de término a Telecom a presentar las
actualizaciones correspondientes a los períodos de referencia luego de transcurridos 1
año y 9 meses (del período 2001) y 9 meses del período 2002.
Al 19 de setiembre de 2003 no existe constancia en las actuaciones
(TESFSCOMUNI T 1706/2000- oferta de interconexión de referencia –Telecom-), del
análisis de la OIR presentada.
4.12.2.- TELECOM no actualizó en tiempo y forma su oferta (atento lo que se
desprende de las dos OIR presentadas) puesto que correspondiendo cumplir con tal
obligación el 8 de noviembre de 2002, lo hizo el 25 de agosto de 2003.
4.13.- La CNC actúa en forma disonante en el tratamiento de los expedientes
analizados (se tomaron 12 expedientes de la muestra que equivalen al 26% del universo).
En la mayoría de los casos no surge de las actuaciones que las partes hayan arribado a
un acuerdo.
Asimismo, se advierte disparidad de criterio por parte de la AC respecto al
tratamiento de actuaciones similares con relación a las exigencias requeridas a las partes y
control del cumplimiento de las mismas. En algunos supuestos ha procedido a exigir la
incorporación en los expedientes, en plazo determinado, del acuerdo al que estas arriben y en
otros no, lo que puede atribuirse a la falta de normas y procedimientos conforme se ha
destacado en el punto 4.2..
33
4.14.- La A A incumple con la obligación prescripta en los artículos 7 inciso d) y
8 del RNI.
El ente auditado no ha dictado una Resolución que establezca los precios, los
términos y condiciones definitivas de la interconexión, resguardando el interés público
comprometido. (artículo 7 inciso d)).
Incumple además los plazos fijados por el artículo 8, relacionado con el
procedimiento de resolución de conflictos entre prestadores solicitantes y solicitados, como se
desprende con claridad del conflicto suscitado entre COSEGA. y TASA, cuando solicitada la
intervención de la Autoridad de Aplicación (SECOM), en los términos del artículo 7 inciso b)
del RNI, incumple con su obligación de dictar una resolución que establezca los precios,
términos y condiciones definitivos de la interconexión, tal como lo prevé expresamente el
artículo 8.3 del RNI. Asimismo, incumple los términos fijados por el artículo 8.2 del citado
plexo normativo.
Después de transcurridos 1 año y ocho meses de iniciado el conflicto , agotada la
intervención de la CNC, no ha recaído decisión definitiva, a la fecha, en la cuestión suscitada
entre COSEGA y Telefónica, en clara violación a lo dispuesto en el artículo 8.2 y 8.3 del RNI
4.15.- La A A Conjunta no ha promovido las necesarias adecuaciones del RNI
para lograr coherencia entre los sitios de los POI existentes y las áreas locales de
prestación del Servicio Básico Telefónico y entre el Régimen de Licencias establecido y
los POI ofrecidos en la actualidad.
4.16.- La CNC no ha penalizado a las prestadoras por los incumplimientos
mencionados en el presente informe, como se determinan en 4.4.1.,4.4.4.,4.8.y 4.12.2.
34
5 Comunicación del Proyecto de Informe a la SECOM, a la SSDCyDC y a
la CNC:
Mediante Notas Nros. 237/03-AGN, 235/03-AGN y 236/03-AGN respectivamente se
procedió a comunicar a cada uno el Proyecto de Informe de Auditoría que fuera
confeccionado a fin que presentaran las consideraciones que estimaran pertinentes.
Adicho efecto se les otorgó quince (15) días corridos para que se pronunciaran.
Mediante Nota CNC 1328/03 del 29/12/2003 la CNC solicitó una prórroga de quince
(15) días y con fecha 26/01/2004, elevó la Nota CNC 102/04 adjuntando las consideraciones
efectuadas por ese organismo que se incorpora como ANEXO IX.
Habiendo vencido los plazos otorgados, la AGN no ha recibido consideraciones de la
SECOM ni de la SSDCyDC, oportunamente auditados.
6 Recomendaciones:
Teniendo en consideración los comentarios y observaciones explicitadas en el
capítulo precedente, es menester realizar las siguientes recomendaciones:
6.1.- Elaborar y aprobar un modelo de programación estratégica, que sea compatible con las
proyecciones presupuestarias y en donde se establezcan, física y financieramente:
Los objetivos y las metas correlacionadas con el cumplimiento de las funciones
orgánicas, tales como promover el ingreso al mercado de nuevos Prestadores, a fin de permitir
la mejora de la calidad y la reducción de los precios que los usuarios pagan por los servicios,
asegurando su libertad de elección ante la diversidad de servicios disponibles; promover la
integración de las diferentes regiones del país mediante los servicios de telecomunicaciones;
garantizar condiciones equitativas en la prestación de los servicios evitando toda imposición
que implique un uso ineficiente de los recursos de los prestadores; asegurar la Interconexión e
35
Interoperabilidad de las redes y servicios de telecomunicaciones; fundar la Interconexión en
principios de orientación a costos, transparencia, igualdad, reciprocidad y no discriminación,
como se ejemplifica en Anexo IV, Capítulo 1.
Los principales procesos, actividades y recursos humanos y materiales a ser
asignados según sus roles en las distintas áreas orgánicas.
Los factores exógenos que pudieran afectar el desempeño global y particular
previsto, como las limitaciones de información, las variaciones inesperadas de la restricción
financiera, etc..
Los indicadores cuantitativos y cualitativos que permitieren medir la gestión, los
desvíos a lo planificado y los productos e impactos derivados de las políticas públicas
programadas, como se ejemplifica en el Anexo IV, Capítulo 2 (Cde. Observación 4.1. y
4.15.).
6.2.- Confeccionar y aprobar normas y procedimientos internos, incluidos los gráficos de
secuencias, que regulen detalladamente el proceso de actualización de las OIR, registro,
publicidad de convenios de interconexión, resolución de conflictos y demás actividades
asociadas con la aplicación del Anexo II del Decreto Nro. 764/00, a efectos cumplimentar los
objetivos plasmados en dicha norma.
6.2.1.- Readecuar las misiones y funciones de la CNC, reorientando los recursos humanos y
materiales existentes en la cantidad necesaria para crear un área operativa cuya función
específica se dirija al control y estímulo de la desregulación de las telecomunicaciones,
particularizando en las obligaciones y objetivos emergentes del RNI.
6.2.2.- Profundizar las actividades de coordinación y cooperación previstas entre la SECOM,
la SSDCyDC y la CNC, con el objeto de que los procesos que se lleven a cabo conjunta o
complementariamente, permitan cumplimentar las políticas públicas establecidas (ej.
Determinación de metodología de cálculo de los precios, actualización de precios,
36
determinación y puesta en funcionamiento de la metodología de cálculo de los costos
incrementales de largo plazo, intervención en caso divergencias entre prestadores, análisis de
la metodología de identificación de prácticas anticompetitivas, etc.). (Cde. Observaciones
4.2., 4.5. y 4.13.).
6.3.- Desarrollar una base de datos digitalizada y un sistema compatible que permita soportar
y agilizar la ejecución de las medidas recomendadas precedentemente, que incluya
información actualizada de los servicios de telecomunicaciones (en especial los afectados por
la Interconexión) y posibilite identificar, procesar, analizar, controlar y periódicamente
comunicar oportuna, íntegra y precisamente los datos técnicos, económicos y financieros
desagregados por empresas interconectadas, tipo de servicio, clase de usuario, punto de
interconexión, facilidad esencial utilizada, plan de numeración y de señalización, cobertura
geográfica, densidad poblacional (precios de referencia, demanda esperada, señal, fechas de
inicio y concreción de la conexión, etc.) que se infieran de los proyectos de inversión y la
dinámica del mercado de las telecomunicaciones. (Cde. Observaciones 4.3.).
6.4.- La A A o en su caso a quien se haya delegado la potestad de control de las OIR, deberá
reiterar la exigencia sobre su presentación y la actualización anual de la misma, previo a
cotejar que contenga la información mínima requerida por el artículo 24.1. del RNI debiendo,
en caso de realizar observaciones, intimar la modificación de aquellas condiciones que no
cumplan con el RNI. De existir incumplimiento, debe aplicar las sanciones correctivas o
punitivas previstas en el marco normativo.
Este procedimiento impedirá que se mantengan las imprecisiones contenidas en las
actuales OIR, cuya consecuencia inmediata es afectar o demorar el nivel de decisión de la A
A y de la A C, con el consecuente perjuicio a los usuarios y/o empresas solicitantes que ven
postergado el acceso al servicio de telecomunicaciones a interconectar, en las condiciones
previstas por los objetivos básicos del RNI (Cde. Observaciones 4.4. y 4.16.).
37
6.5.- Proceder al análisis de las OIR, verificando en las mismas el cumplimiento de los
contenidos mínimos exigidos por el RNI, debiendo:
6.5.1.- Verificar la presentación y/o registro y publicación en término de los C I.
6.5.2.- Controlar la correspondencia del contenido de los C I presentados y/o registrados con
los efectivamente firmados y/o ejecutados.
6.5.3.- Resolver en término las observaciones y/o impugnaciones a los C I.
6.5.4.- Exigir las modificaciones necesarias en caso de que su contenido fuere contrario a los
principios, pautas o obligaciones del RNI, o cuando resulte necesario para garantizar la
interoperabilidad de las redes.
6.5.5.- Sancionar los incumplimientos de los prestadores y aquellas conductas que son
consideradas como falta grave (Cde. Observaciones 4.4., 4.12. y 4.16.).
6.6.- La A A debe establecer los criterios y condiciones de la contabilidad de costos aplicables
para la determinación de los precios de interconexión (artículo 27 del RNI), precisando:
6.6.1.- La determinación y actualización de los precios de interconexión referenciales según
lo establecido por el artículo 3.2. b) del RNI.
6.6.2.- El control ejercido por parte de la A C destinado a facilitar la interconexión en
condiciones no discriminatorias , transparentes , proporcionales, fundadas en criterios
objetivos (artículo13.1. del RNI).
6.6.3.- La Comprobación ejecutada por la A C para que el sistema de contabilidad de costos
adoptado por los prestadores obligados se adapte a los parámetros establecidos en el RNI
(artículo 27.4. del RNI).
38
6.6.4.- La exigencia a cumplir por la A C para que determinados prestadores presenten
anualmente cuentas separadas para las actividades relacionadas con la interconexión (artículo
28.1. del RNI). (Cde. Observaciones 4.5., 4.6., 4.7., 4.8. y 4.14.).
6.7.- Concretar las acciones destinadas a penalizar los incumplimientos observados,
postergados injustificadamente (Cde. Observación 4.16.).
6.8.- Actuar de oficio en todas las ocasiones en que, siguiendo lo establecido en el artículo 7
inciso d) del RNI, corresponda la iniciativa de ejecutar un procedimiento de defensa del
interés público (Cde. Observación 4.9.).
6.9.- Iniciar actuaciones administrativas tendientes a analizar el contenido de los convenios y
su correspondencia con el RNI.
6.9.1.- Aplicar con inmediatez los recursos necesarios para analizar el contenido de las OIR y
los CI, dictaminar sobre cada uno, imponer las necesarias adaptaciones y exigir la rigurosa
presentación anual de las OIR y la actualización de las CI, conforme a la modernización de la
tecnología y los cambios demográficos (Cde. Observación 4.10.).
6.10.- Implementar el Programa de Carta Compromiso con el Ciudadano a fin de proveer la
protección de los derechos del cliente / ciudadano, estableciendo indicadores precisos de la
calidad de control, ejercidos sobre la interconexión propiamente dicha y de los servicios
prestados mediante la interconexión (Cde. Observación 4.11.).
7 Conclusiones:
De las tareas realizadas en los ámbitos de SECOM, SSDCyDC y CNC según el
detalle efectuado en el capítulo de alcance del presente informe, se han obtenido evidencias
tales como:
39
Conforme se desprende de la lectura del presente informe, los organismos auditados
no han realizado acciones necesarias para cumplimentar los objetivos del RNI, ni han
procedido a actuar de oficio en procura de establecer y promover el alcance de los objetivos
enunciados para concretar la desregulación del mercado de las telecomunicaciones.
7.1.- La CNC no analizó debidamente las OIR presentadas por las Prestadoras Obligadas ni
realizó un cotejo de las mismas con la normativa vigente. Tampoco exigió la actualización
anual de aquellas en tiempo y forma, situación que ha prolongado en el tiempo indefiniciones
e imprecisiones en las OIR.
7.2.- La AA y la AC no intervinieron en el establecimiento y posterior control de la aplicación
del “principio de separación de cuentas”, en relación a la clara separación que debe existir
entre los distintos servicios ofrecidos por el prestador dominante.
7.3.- No se han aplicado sanciones ante las omisiones e incumplimientos de los prestadores.
7.4.- La falta del dictado de normas e implementación de procedimientos de oficio por parte
de la AA y la AC, contradice los principios establecidos y el espíritu del Decreto Nro. Nº
764/2000. La postura de la A A de actuar solamente ante requerimientos de parte y omitir
hacerlo de oficio, desnaturaliza el espíritu de la norma que prescribe que debe actuar “…de
oficio, en todo momento, cuando fundadas razones de interés público lo requiera o cuando se
afectare lo dispuesto en este Reglamento”.
Esta actitud ha impedido imprimir la dinámica requerida para concretar el objetivo
del RNI de promover el ingreso al mercado de nuevos prestadores, por la simple falta de
presencia .
40
7.5.- El objetivo de integrar las diferentes regiones del país fue abandonado por la A A
Conjunta y la A C, ya que no impartieron instrucciones apropiadas para modificar las OIR,
en lo que se refiere a los POI, entre otras alternativas posibles, como se desprende de las
conclusiones del Anexo VIII del presente.
7.6.- El objetivo de reglamentar la interconexión e interoperabilidad de las redes y servicios
no fue garantizado, como se desprende de los "motivos invocados" en la muestra seleccionada
sobre "denuncias por incumplimientos de C I".La CNC no evidenció haber introducido o
desarrollado un indicador de desempeño relacionado con la morosidad como se concluye en el
Anexo VII del presente, aceptando que los CI celebrados resulten denunciados por dicha
causa sin ejecutar acciones correctivas posteriores relacionadas con el grado de equidad de las
prestaciones acordadas por las partes u otra causa que morigere la caída de los CI acordados.
8 Lugar y fecha de emisión del Informe:
Buenos Aires, 15 de Diciembre de 2003.-
9 Firma:
ANEXO I
CUADRO IV
4,-*DENUNCIAS (informadas por la Secom - adjuntadas por CNC art. 33.2)
Telefónica Telecom TotaldeArgentina1 1 2
Fuente: Nota SC N° 163/03
5,-*DENUNCIAS POR INCUMPLIMIENTO ART. 33.1 RNI
AT & T Batan Calafate Río Chimpay CotelcamEl Chajá El ColoradoEl Faro NSS S.A. IMPSAT Los CocosTurbio
1 1 1 1 1 2 3 3 1 1 2 1
Margarita Palpalá Pomona Saldàn San bernardo Tanti Telefónica Techtel Telviso Tostado Villa Ocampo Total
3 2 2 5 1 1 1 2 3 3 3 18
Fuente: Nota CNC N° 645/03
ANEXO II
ENTREVISTAS CELEBRADAS POR EL GRUPO DE TRABAJO
SECOMFECHA HORA PISO OFICINA AREA INTERNO RESPONSABLE
6/11/2003 15 Hs. 4 Asesores 9427 Ing. Ricardo Teran
6/19/2003 15 Hs. 4 " " Dra. Graciela Mealla
SDCYCFECHA HORA PISO OFICINA AREA INTERNO RESPONSABLE
6/13/2003 15 Hs 2 248 Asesores 4349-3432 Dr.Martín BlancoDr. Padilla
6/26/2003 " " " " " Lic. Margot
ANEXO II
CNCFECHA HORA PISO OFICINA AREA INTERNO RESPONSABLE
6/11/2003 11 Hs 14 Gerencia de Control 9563 Ing. Lizarraga
6/12/2003 15. 30 Hs 7 Gerencia de Jurídicos 9583 Dr. David Eidelman
6/13/2003 11 Hs Centro Atención Usuario 9121 Dra. Gabriela Figueroa
6/17/2003 14. 30 Hs 6 Sector Tecn. de Redes 9951 Ing. José Levi
6/19/2003 11 Hs. 5 Area Económico 9805 Cdor. SánchezFinanciero
6/20/2003 11 Hs. 14 Delegaciones del Interior 9514 Lic. Antonio Urbano
7/1/2003 15 Hs. 9 Oficios Judiciales 9505 Dr. Roberto Papaleo
ANEXO II
7/2/2003 11 Hs. 5 Sector Tecnología de 9572 Ing. Carlos GaizaRedes
" 15 Hs. 5 Gerencia de Ingeniería 9572 Ing. Juan José ValorioIng. Pedro Sequeira
ANEXO III
CONSIDERACIONES INTERPRETATIVAS DE LA
CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO Marco Legal: Decreto Nº 229/2000, art.11 modificado por art. 1º del Decreto Nº 673/2001, arts. 1º y 5º del Decreto 1502/01 y art. 4 del Decreto Nº 78/02 (véase Nota adjunta de fecha 02/05/03 emanada de la Subsecretaría de la gestión Pública dependiente de la Jefatura de Gabinetes). Concepto de Carta Compromiso: documento destinado a facilitar a los clientes / ciudadanos el acceso a los servicios públicos, transparentar la modalidad operativa del organismo y explicitar el compromiso de calidad de la prestación. Sus principios rectores mas importantes son:
(a) necesidad de modernizar los organismos públicos sobre la base de una administración más eficiente con el objetivo de atender las necesidades de los ciudadanos - clientes y prestar servicios de calidad, orientándose a los resultados y mediante la jerarquización de los recursos humanos su compromiso con la tarea y la incorporación de nuevas tecnologías;
(b) administración receptiva, o sea con capacidad de respuesta a la evolución de
la demanda de los clientes - ciudadanos dentro de los límites que definen los poderes públicos con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios prestados, tornándolos accesibles, comprensibles adecuados a la calidad esperada y que propicien la participación activa de aquellos;
(c) para lograr estos objetivos es conveniente implementar, en el marco de una
gestión por resultados, procesos de mejoras continuas que permitan incrementar en forma sistemática la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios brindados por las organizaciones públicas. Tales procesos comprenden al personal, la organización administrativa, la comunicación con los clientes - ciudadanos y la disposición de las instalaciones en el punto de contacto. En una fase ulterior se evalúan los resultados y se favorece la retroalimentación del sistema.
(d) El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano promueve el logro de
tales metas potenciando el derecho de los clientes - ciudadanos a ser escuchados, informados, respetados y a recibir respuestas o soluciones en el caso de errores. Se orienta a la consolidación de los siguientes principios primordiales: establecimiento de los niveles de servicio, información y transparencia, participación, cortesía e imparcialidad, corrección de errores y buena relación calidad /costos.
Sus aspectos instrumentales más importantes son:
ANEXO III
(a) la inclusión de contenidos clave como la información sobre los servicios que se prestan y cómo se accede a ellos, derechos y obligaciones de los clientes - ciudadanos, explicitación de los compromisos asumidos, descripción de la forma de participación y procedimientos previstos para administrar hipotéticos conflictos;
(b) estándares e indicadores de calidad, entendidos los primeros como metas a alcanzar y ulteriormente superar y los segundos como instrumentos pertinentes, simples, universales, confiables, adecuados y con un costo razonable, para la medición cuantitativa o cualitativa de los estándares. Ambos deben ser institucionalizados, conocidos y accesibles, normalizados y establecidos consensuadamente;
(c) sistema de tratamiento de la queja, entendida como expresión de
insatisfacción del ciudadano - cliente y asumida como una participación y oportunidad de mejorar el sistema de prestación del servicio por parte de la organización; (1)
(d) participación de los ciudadanos - clientes mediante audiencias públicas,
encuestas cuantitativas y cualitativas, consultas, participación en la gestión y control, etc., haciendo especial hincapié en la necesidad de incorporar al cliente/ciudadano en todos los aspectos pertinentes del servicio;
(e) monitoreo y evaluación del grado de cumplimiento de las metas a fin de
retroalimentar el proceso. Autoridad de Aplicación: Jefatura de Gabinete de Ministros, por intermedio de la Subsecretaría de la Gestión Pública.
Responsabilidad: Establecer el cronograma de incorporación de los organismos al Programa, diseñar los lineamientos para su implementación y supervisar su ejecución. Obligaciones de los organismos comprendidos en el art. 8 de la Ley N° 24.156: adherir al Programa y desarrollarlo. Acciones de la Subsecretaría de la Gestión Pública referentes a la Comisión Nacional de Comunicaciones . 1.- Firma del Convenio de incorporación. 2.-En noviembre de 2001 la CNC manifestó que en virtud de disminuciones presupuestarias aplicadas y la inestabilidad institucional existente en ese momento, no estaban en condiciones de suscribir los compromisos previstos. La situación fue aceptada por las autoridades de entonces. 3.- Se envió una nota a la CNC proponiendo su reincorporación al programa. Responsabilidades de quienes no cumplan con los requerimientos de la Jefatura de Gabinetes: si bien no hay un marco regulatorio específico, resulta claro que existiría un desconocimiento de la autoridad que debe hacer efectivo el cumplimiento de un Decreto Nacional (cfr. Nota SSGP de fecha 02-05-03, adjunta).
ANEXO III
(1) La CNC informó que desde el mes de julio de 2003 ha obtenido certificaciones de IRAM ISO 9000 y de IQNet-International con el alcance: "atención de reclamos" y "atención al cliente, respectivamente". Esta mejora puede considerarse como la satisfacción de sólo un aspecto instrumental parcial de la C.C.C.
ANEXO IV
1
POSIBLES INDICADORES PARA ADOPTAR POR LA A.A., LA A.A.
CONJUNTA Y POR LA A.C. 1.- Capítulo 1: “Competencia de A.A. y/o A.C.” 1.1.Capacidad de respuesta ante consultas y conflictos de Interconexión – calidad y tiempo-. 1.2.Cantidad de convenios concretados. 1.3.Cantidad de intervenciones de oficio y su periodicidad. 1.4.Cantidad de población beneficiada por la acumulación de convenios de Interconexión. 1.5.Cantidad de recursos de difusión, empleados en estimular la Interconexión. 1.6.Incremento de puntos de Interconexión elevando la relación: cantidad de POI/Población de región atendida. 1.7.Disminución tarifaria regional o zonal de un servicio. 1.8.Especificación de los marcos de evaluación de la calidad de servicio de cada servicio interconectado y de la calidad de la conexión de cada interconexión. 1.9.Definiciones sobre el nivel de servicio comprometido (SLA-Service Level Agreement) y las compensaciones, devoluciones y/o reembolsos ante la insatisfacción. 2.- Capítulo 2: “Competencia de A.A. Conjunta” 2.1.Catalogación del carácter de los CI (Derecho Público o Derecho Privado) 2.2.Adopción de posturas claras, adecuadas y oportunas con relación a asuntos de actualidad que inciden en los CI. (Imponiéndolo en forma transitoria o permanente: Aplicación del CER o sometimiento al precio no discriminatorio) 2.3.Nuevos servicios de telecomunicaciones incorporados a la interconexión, elevando la relación convergencia/población de región atendida. 2.4.La prospección a asignar a la cantidad de servicios posibles, cantidad y tipo por POI o región y localización de POI (Basada en la densidad poblacional, interés económico, estímulo social u otro índice). 2.5.El grado de servibilidad del servicio interconectado. 2.6.La cuantificación de la disponibilidad (fiabilidad, mantenibilidad y logística de mantenimiento). 2.7.La lista de dimensiones de calidad de la interconexión y la definición de cada una. 2.8.La enunciación de los incidentes críticos y de los artículos de satisfacción de la necesidad que representa cada uno. La medición de la calidad y la satisfación del ciudadano – usuarios de los servicios públicos privatizados – Mónica Petrachi – INAP – (Instituo Nacional de la Administración Pública) Recomendaciónes UIT E. 800, E. 428, E. 432 y UIT X.1
ANEXO V
Precios de Interconexión Referenciales s/ artículo 37 RNI:
Fecha de vigencia Orígen o Terminación Valor en áreas menores Tránsito (centavos de U$S / minuto) a 5.000 habitantes o con (centavo de U$S / minuto)
densidad menor a 15 hab.8 de noviembre de 2000 1.100 1.300 0.300 8 de mayo de 2001 1.067 1.261 0.291 8 de noviembre de 2001 1.035 1.223 0.282 8 de mayo 2002 1.004 1.186 0.274 8 de noviembre de 2002 0.974 1.151 0.266
*El precio final (tarifa congelada por el art. 8vo. Ley 25.561) es de 4,69 centavos por pulso (120 segundos en horaroi normal).El precio de Interconexión es de 0,974 centavos por minuto; un entrante que no tenga red debe pagar este importe dos veces:una por originación y otra por terminación.-
ANEXO VI
GLOSARIO
UIT: unión Internacional de Comunicaciones. (Recomendaciones E 800, E 428, E 432, X.1) CONVERGENCIA: servicios prestados como recurso asociado, accediendo a una red, empleando un dispositivo de conexión común (voz / datos – voz / Internet – voz / datos / video – SMS / video / voz – e-mail / voz / internet/video conferencia/fax-etc.). CALIDAD DE SERVICIO: efecto global de las características de servicio que determina el grado de satisfacción de un usuario de un servicio. ACCESIBILIDAD: aptitud del servicio para ser obtenido con las tolerancias y demás condiciones especificadas cuando lo solicite el usuario. Se determina mediante el parámetro ("tasa de compleción de llamadas"). SERVIBILIDAD: aptitud del servicio para ser obtenido cuando lo solicite el usuario y para continuar siendo prestado sin degradaciones excesivas y con la duración deseada dentro de las tolerancias y demás condiciones especificadas. Los parámetros relacionados son: accesibilidad, retenibilidad e integridad del servicio. DISPONIBILIDAD: aptitud de un elemento para hallarse en estado de realizar una función requerida en uno o en cualquier instante de un intervalo de tiempo dado. Depende de la fiabilidad, la mantenibilidad y de la logística de mantenimiento. FIABILIDAD: participa de la seguridad de funcionamiento. Es la aptitud de un elemento para realizar una función requerida en condiciones determinadas, durante un intervalo de tiempo determinado. MANTENIBILIDAD: participa de la seguridad de funcionamiento. Es la aptitud de un elemento para ser mantenido o restablecido en un estado en que pueda realizar una función requerida (admitiendo la ejecución de un mantenimiento normal y según estuviera previsto). LOGÍSTICA DE MANTENIMIENTO: aptitud de una organización de mantenimiento para facilitar en determinadas condiciones y previa petición, los recursos necesarios para mantener un elemento de conformidad en una política de mantenimiento dada. TASA DE COMPLECIÓN DE LLAMADAS: es un cuantificador. Relaciona el número de tentativas de llamadas completadas con el número total de tentativas de llamadas (debe ser mayor o igual a 90%). Define la aptitud para cursar tráfico y hace referencia a la disponibilidad de los sistemas correspondientes. RETENIBILIDAD: probabilidad de que un servicio, una vez obtenido, continúe prestándose en condiciones determinadas con una duración dada. Es un parámetro de la interconexión. ÁREA LOCAL DEL SERVICIO BÁSICO TELEFÓNICO: zona geográfica de prestación, en la cual el tráfico telefónico del Prestador Histórico se cursa sin un prefijo
ANEXO VI
de acceso al servicio de larga distancia –nacional e internacional— independientemente de que dicho tráfico se origine o termine en su red de telecomunicaciones, alámbrica o inalámbrica y por el que se cobra una tarifa independiente de la distancia. AUTORIDAD DE APLICACIÓN: es la Secretaría de Comunicaciones. AUTORIDAD DE APLICACIÓN CONJUNTA: esta constituida por la SECRETARIA DE COMUNICACIONES. Y la SUBSECRETARIA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DEFENSA DEL CONSUMIDOR. AUTORIDAD DE CONTROL: es la Comisión Nacional de Comunicaciones. PRECIO DE INTERCONEXIÓN: precio que debe pagar el Prestador Solicitante por el uso de los elementos y funciones de red del Prestador Solicitado. Deberá ser justo, razonable, no discriminatorio entre Prestadores y no superior al ofrecido a los usuarios o clientes por la provisión de servicios similares. CLIENTE: es el usuario vinculado contractualmente a un Prestador. CONVENIO DE INTERCONEXIÓN: es el acuerdo jurídico, técnico y económico que celebran dos o más Prestadores, con el objeto de que los clientes y/o usuarios de cada uno de ellos tengan acceso a los servicios y clientes y/o usuarios del otro. COSTO INCREMENTAL DE LARGO PLAZO: el costo incremental de largo plazo de un servicio o elemento de la red es la diferencia en los costos atribuibles de largo plazo de inversión y operación causada por el incremento en la producción del servicio o instalación adicional del elemento de la red de que se trate, incluyendo el costo de oportunidad del capital para actividades de similar riesgo y características sobre estos recursos y activos, calculados tomando en cuenta los principios básicos indicados en el artículo 29 de este Reglamento. ELEMENTO DE RED: es una facilidad o equipo utilizado en la prestación de un servicio de telecomunicaciones e individualizado a los fines de la Interconexión. Este término incluye, entre otros, características, funciones, cualidades y capacidades como, por ejemplo, acceso local a abonados, conmutación, bases de datos, sistemas de transmisión y de señalización, así como la información necesaria para la facturación, cobranza y encaminamiento. FACILIDADES ESENCIALES: funciones y elementos de una red pública de telecomunicaciones: a) que son suministradas exclusivamente o de manera predominante por un solo Prestador o por un número limitado de Prestadores y b) cuya substitución con miras a la prestación de un servicio no sea factible en lo económico o en lo técnico. INTERCONEXIÓN: es la conexión física y funcional de las redes de telecomunicaciones utilizadas por el mismo o por diferentes Prestadores, de manera que los clientes y/o usuarios puedan comunicarse entre sí o acceder a los servicios de otros Prestadores.
ANEXO VI
OFERTA DE INTERCONEXIÓN DE REFERENCIA: listado de elementos y funciones de red con capacidad de ser utilizados para la Interconexión y que son ofrecidos por un Prestador en las condiciones y precios que en esa Oferta se indican. OPERADORES INDEPENDIENTES: los licenciatarios del servicio básico telefónico en áreas locales, conforme fueran definidos en el Capítulo XIX del Pliego de Bases y Condiciones, aprobado por Decreto N. 62/90 y sus modificatorios. PORTABILIDAD NUMÉRICA: es la capacidad que permite a los clientes mantener sus números cuando cambien de Prestador y/o de servicio y/o de ubicación geográfica en la que recibe el servicio, de acuerdo a las disposiciones del Plan Fundamental de Numeración Nacional. PRÁCTICA PREDATORIA: prestar servicios a precios inferiores a sus costos, sin razones fundadas en los usos y costumbres comerciales con la finalidad de desplazar a la competencia en el mercado o de producir daños en la imagen o en el patrimonio o en el valor de las marcas de sus proveedores de bienes o servicios. PRESTADOR: es un licenciatario de servicios de telecomunicaciones. PRESTADOR CON PODER DOMINANTE: se entenderá que un Prestador tiene Poder Dominante en la prestación de un servicio cuando los ingresos generados por su prestación superen el SETENTA Y CINCO POR CIENTO (75%) de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio de que se trate, en un área determinada o en el ámbito nacional, según fuera el caso. PRESTADOR CON PODER SIGNIFICATIVO: se entenderá que un Prestador tiene Poder Significativo en la prestación de un servicio, cuando los ingresos generados por su prestación superen el VEINTICINCO POR CIENTO (25%) de los ingresos totales generados por todos los Prestadores del servicio de que se trate, en un área determinada o en el ámbito nacional, según fuera el caso. PRESTADOR HISTÓRICO: cada una de las licenciatarias del servicio básico telefónico (LSB) en la región norte o sur, en los términos del Decreto Nº 2347/90 y del Decreto Nº 2344/ 90 respectivamente. PRESTADOR SOLICITADO: prestador al que se le solicita la Interconexión. PRESTADOR SOLICITANTE: prestador que solicita la Interconexión. PRESUSCRIPCIÓN: es la selección que hace un cliente de un determinado Prestador del servicio de larga distancia, para que el Prestador del servicio telefónico local le enrute su tráfico de larga distancia sin necesidad de marcar un código de identificación de aquel Prestador en cada llamada. PUNTO DE INTERCONEXIÓN: punto de acceso de un Prestador donde se produce la Interconexión con otro Prestador. REGLAMENTO O RNI: este Reglamento Nacional de Interconexión.
ANEXO VI
TARIFA: precio que paga el cliente y/o usuario al Prestador por el servicio que le brinda. TELECOMUNICACIÓN: toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos. USUARIO: toda persona física o jurídica que utiliza los servicios de un Prestador. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: es la identificación, desarrollo y selección de estrategias creadoras de valor. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA: definción detallada de cada uno de los componentes de la actividad institucional acorde con los recursos humanos, financieros y materiales requeridos para la consecución de determinmados objetivos. MUESTREO DISCRECIONAL: el investigador elige los elementos según lo que él cree que pueden aportar al estudio. PRESUPUESTO: es el instrumento del planeamiento que expresa económica y financieramente los programas de actividad sectorial, exteriorizando el enlace de la planificación y el control.
ANEXO VII
MUESTRA (correspondiente al período 2001 / 2002)-Criterio "selección específica"-
CUADRO I
*OFERTAS DE INTERCONEXION (Análisis de la Oferta)
Nro. Expediente Empresa
1706/00 Telecom(TECO)
CUADRO II
*CONVENIOS DE INTERCONEXION REGISTRADOS EN EL CIT
Empresa 1 Empresa 2 Servicio
Telefónica de Impsat S.A. Arrrendamiento - Servicio de Argentina Transmisión de datos" SSD S.A. "" Primera Red "
Interactiva de Med. Arg. S.A.
" Edge S.A. Acceso a Internet" Telecom "
Argentina " Cora Dir SRL "" Advance "
Telecom. S.A." Aldea Global
S.A." Comsat 0800/823
S.A." Idt.Corporation
Argentina S.A." Infracom de Arrendamiento de enlaces
infraestructuraTelecom Diveo Argentina Arrendamiento - Servicio deArgentina S.A. Transmisión de datos" Comsat "
Argentina S.A." One Net S.A. "" Convergia
Argentina S.A." " Acceso a 08000/810/0823 " Cooperativa
Eléctrica" Cooperativa Acceso a 08000/810/0823
Eléctrica Ltda.Overá
" BBS S.A. Acceso a internet" Idt.Corporation
Argentina S.A. 0800/0810/0823
ANEXO VII
" NSS S.A. "" Telephone 2 "
S.A.
CUADRO III
*CONVENIOS DE INTERCONEXION NO REMITIDOS AL CIT
Empresa 1 Empresa 2 Servicio
Telefónica de Equant Argentina Transmisión de datosArgentina S.A.CTI Móvil Servicios Públicos Larga Distancia
SRLTelecom S.A. (*) Metrored Telecom SRL Provisión de enlaces
(*) no fue remitido
Sobre una muestra de 24 convenios, el 66% (16) de los mismos no constan requisitos art. 10 RNI.
CUADRO IV
*DENUNCIAS POR INCUMPLIMIENTO ART. 33.1 RNI
Empresa 1 Empresa 2 Motivo
El Chajà Movicom MorosidadCooperativa Telef. (Bloqueo CPP. Incumplimiento)El Chajá de PiranéLtda.El Colorado Personal MorosidadCooperativa de Serv. (Bloqueo CPP. Incumplimiento)
Públicos El ColoradoLtda.Margarita Cooperativa Unifón Morosidadde Provisión de obras (Bloqueo CPP. Incumplimiento)y Servicios Públicosy Asistenciales y de Vivienda MargaritaLtda.Telecom Palpalá Morosidad
Cooperativa Telef. (Desconexión por Palpalá Ltda. incumplimiento)
Telefónica Techtel (Techtel LMDS InterconexiónComunicaciones Inter. (Desconexión por S.A.) incumplimiento)
Batán Cooperativa de Telefónica InterconexiónElectricidad y Servicios Públicos de Batán Ltda. (*)
Calafate Cooperativa CTI MorosidadTelefónica de Calafate (Reestablecimiento deLtda. Interconexión)Telecom Tetchel (Techel LMDS Interconexión
ANEXO VII
Comunicaciones Inter. (Desconexión por S.A.) incumplimiento)
CTI Rio Turbio (Oyikil MorosidadCooperativa Telef. (Incumplimiento)de Río Turbio Ltda.)
Telviso Cooperativa La Lonja Prácticas Predatorias(Conexión física y funcional.
Telefónica de Viviend. Aplicación de precios)
(*) no fue remitida
El análisis de la muestra seleccionada sobre las denuncias efectuadas a los CI en el período auditado haestablecido que el 60% se refiere al concepto "mora por pago". Teniendo en cuenta que es objetivo del RNIfacilitar la interconexión con miras a estimular la desregulación del mercado en las telecomunicaciones, sedesprende que la CNC en ejercicio de sus responsabilidades debería ejecutar de oficio, acciones destinadas allevar a cabo proyectos aprobados como viables por la misma CNC.La importancia de la recurrencia de la morosidad señalada induce a analizar la posibilidad de una intervenciónexpresa que permita identificar el detalle de las causas, destinado a morigerar la situación que se haya planteado.La cuantificación de la reducción de la morosidad debiera constituir un indicador de calidad, entre otros, como se enuncia en el capítulo I anexo IV del presente.
CUADRO V
*DENUNCIAS (informadas por la Secom - adjuntadas por CNC art. 33.2)
Empresa 1 Empresa 2 Motivo
Telecom Tecom InterconexiónArgentina S. A. S.A. (Desconexión)
CUADRO VI*OTRAS INTERVENCIONES
Empresa 1 Empresa 2 Motivo
Cosega Telefónica Interconexión Cooperativa de Servicios (Interconexión LocalPúblicos de General Acha Falta de acuerdo económico)Ltda.Coopca InterconexiónCooperativa de Obras Telecom (Demora injustificada dePúblicas de Cruz Alta interconexión)
ANEXO VII
MUESTRA (correspondiente al período 2001 / 2002)-Criterio "selección específica"-
Fecha firmaconvenio
9/4/2001
3/21/20011/2/2001
5/31/200110/3/2001
4/11/20015/11/2001
7/22/2002
6/4/2001
11/18/2002
10/1/2002
6/22/2001
8/23/2001
8/23/20011/4/2002
1/4/20027/27/2001
7/19/2001
9/24/200112/26/2002
ANEXO VII
12/14/20007/31/2001
Fecha firmaconvenio
7/24/2002
6/28/2002
9/7/2001
Sobre una muestra de 24 convenios, el 66% (16) de los mismos no constan requisitos art. 10 RNI.
Nro. Exped.
4204/02
4204/02
4204/02
TRECNC13271/02
TRECNC27877/02
TRECNC39062/02
TRECNC12441/02
27772/02
ANEXO VII
TRECNC35282/02
TRECNC
39589/02
El análisis de la muestra seleccionada sobre las denuncias efectuadas a los CI en el período auditado haestablecido que el 60% se refiere al concepto "mora por pago". Teniendo en cuenta que es objetivo del RNIfacilitar la interconexión con miras a estimular la desregulación del mercado en las telecomunicaciones, sedesprende que la CNC en ejercicio de sus responsabilidades debería ejecutar de oficio, acciones destinadas a
La importancia de la recurrencia de la morosidad señalada induce a analizar la posibilidad de una intervenciónexpresa que permita identificar el detalle de las causas, destinado a morigerar la situación que se haya
La cuantificación de la reducción de la morosidad debiera constituir un indicador de calidad, entre otros,
Nro. Exped.
CNC E 7781/01
Nro. Exped.
CNC 2597/2002
TRCNC 27753/ 2002
ANEXO VIII
CENTRALES DE INTERCONEXIÓN INDICADAS EN “OFERTAS DE INTERCONEXION DE REFERENCIA” PRESENTADAS POR
TELECOM ARGENTINA STET FRANCE TELECOM S.A. y TELEFONICA DE ARGENTINA S.A.
POI (Centrales de
Interconexión)
ZONAS GEOGRAFICAS
HABITANTES TELECOM TASA TOTAL
AMBA
11.298.030 68 8 76
CENTRO 6.489.036 77 47 124
NORESTE 3.003.122 99 2 101
NOROESTE 2.795.998 52 2 54
SUR 1.002.292 -- 11 11
TOTAL CENTRALES DE INTERCONEXION OFRECIDAS 366
CENTRO: Buenos Aires (excepto AMBA); Córdoba; La Pampa; Mendoza y San Luis. NORESTE: Santa Fe; Entre Ríos; Corrientes; Misiones; Formosa y Chaco. NOROESTE: Jujuy; Salta; Catamarca; La Rioja; San Juan; Tucumán y Sgo. del Estero. SUR: Río Negro; Neuquén; Chubut; Santa Cruz y Tierra del Fuego.
ANEXO VIII
CONCLUSIONES
1. El análisis de las OIR precedentes verifica que las centrales de conmutación interpretadas como POI ofrecidos están localizadas, en su mayoría, en sitios geográficos coincidentes con la región monopólica asignada históricamente a cada empresa obligada.
2. Las localizaciones no evidencian una invasión recíproca de las zonas
de cada operador histórico, asignadas originariamente a cada uno de ellos. Se advierte claramente que no hay competencia concreta y que los históricos no tienen vocación para lograrla y para obtener los resultados de los objetivos definidos en el Decreto N° 764/00. 3. Se destaca que la falta del análisis de las OIR que la CNC debe realizar obligatoriamente, conforme lo determina el artículo 24 del RNI (ver 4.4. y 4.6. del presente), coadyuva a una eficiente desregulación en lo que atañe a la interconexión. 4. Estableciendo la cantidad de habitantes de cada una de las 5 áreas en que fue dividido el territorio argentino, considerando las ciudades con mayor cantidad de habitantes (hasta 10 ciudades de las provincias más grandes y hasta 6 ciudades en las más chicas) resultaron para cada zona geográfica las cifras de la correspondiente columna totalizando aproximadamente 25 millones de habitantes. Cada POI considerado por zona estaría cubriendo: - 4.1. El AMBA, atendería 148.658 habitantes por POI. - 4.2. El NE, atendería 52.335 habitantes por POI. - 4.3. El NO, atendería 51.777 habitantes por POI. - 4.4. El S, atendería 91.117 habitantes por POI. 5. 5.1. El RNI no establece precisiones para la instalación de los POI y adopta el criterio de la libertad tecnológica (tecnología que, como sucede en la actualidad, en el caso de un celular puede concentrar el total de las interconexiones de su red en un único centro). Esa libertad implica una tecnología que determina una arquitectura y una topología seleccionada por el prestador. 5.2. El sitio que resulte para el POI no necesariamente coincidirá con los sitios de cada área local definida por la AC, en cantidad aproximada de 3.000 (cifra que difiere de los 366 POI contenidos en las OIR). El caso es que el RNI no impone sitios para instalar los POI. 5.3. Una consecuencia de esta situación sería que una interconexión con otra área local relativamente distante (pero comprendida dentro del AMBA), solicitada por un competente con licencia local implicaría una conexión de larga distancia, lo que exigiría que el solicitante se transforme en un prestador de larga distancia. 5.4. Estas reflexiones justifican la inclusión de la observación 4.9 en el presente informe.
