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Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala
El objeto de la Comisin Nacional de Reforma Policial es
promover, proponer y dar seguimiento a las medidas, estrategias,
planes y programas vinculados a la reforma de la Polica Nacional
Civil. El siguiente documento hace un anlisis de los avances y
desafos respecto al tema.
El prembulo y los primeros tres artculos de la Constitucin
Poltica de la Repblica, establecen que el Estado se organiza en
afirmacin de la primaca de la persona humana como sujeto y fin del
orden social, en consecuencia debe garantizar a sus habitantes la
vida, la seguridad y la integridad.La situacin de criminalidad hace
algunos aos lleg a su pico, en especial la tasa de homicidios a
46/100,00 en el ao 2009. Por ello, las autoridades de turno
propusieron una serie de acciones con el fin de fortalecer a la
Polica Nacional Civil PNC- y el papel que juega como garante de la
seguridad. En esa oportunidad se consider necesaria la creacin de
un ente que acompaara a la PNC en su proceso de reforma, por lo que
en el ao 2010 se cre la Comisin Nacional de Reforma Policial.A
continuacin se presenta un anlisis de los avances y desafos de las
reformas recientes de la PNC. Inicialmente se exponen cifras
relevantes de su gestin, luego se aborda el proceso de reforma
policial y el papel de la Comisin Nacional de Reforma Policial, los
planes y polticas relacionados y se cierra con una serie de
conclusiones y propuestas. Se pretende que presente documento sea
un aporte para que la PNC pueda reducir la criminalidad y mantener
el orden pblico.
No. 19, Guatemala 23 de septiembre de 2014
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Antecedentes de la Reforma Policial
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La Polica Nacional Civil en Cifras
Segn fuentes oficiales, la cantidad de agentes de la PNC ha
pasado de 16,500 en el ao 2000 a ms 31 mil en 2014, con un
incremento en la tasa de 148 a 198 policas por cada 100 mil
habitantes. Aunque la cantidad de efectivos policiales en el ao
2014 es de 31,338, slo 25,760 se dedican a tareas de seguridad
ciudadana y 5,578 estn asignados a otras actividades, de los cuales
4,098 elementos se encargan de la seguridad de funcionarios.
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2 Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala
Desde su fundacin en 1997, la institucin ha tenido 20
directores, cada uno ha estado en promedio 10 meses en dicha
posicin. A partir del ao 2000 ninguno de los directores ha
permanecido un periodo de gobierno completo en el cargo, sin
embargo, los ltimos 3 directores han estado en promedio ao y
medio.La confianza en la institucin es baja y ha disminuido con el
tiempo. Segn datos de en-cuestas con representacin nacional
realizadas por Latinobarmetro, en 1999, dos aos despus de la
fundacin de la PNC, la mitad de la poblacin confiaba en ella, sin
embargo, a medida que fue pasando el tiempo la confianza se fue
deteriorando. En 2012, solamente un tercio de la poblacin confiaba
en la PNC. En los ltimos aos la confianza en la institucin ha
mejorado, pero an no supera el 50%. Por ejemplo, una encuesta
realizada por ProDatos, menciona que la aceptacin de la PNC subi de
39% a 41% entre 2012 y 2013.El presupuesto de la institucin ha
incrementado 55% entre los aos 2009 y 2014, pasan-do de Q.2,039
millones a Q.3,151 millones, un aumento real (ajustado por la
inflacin) de 27%, el doble respecto al incremento observado en el
mismo periodo en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado.
La Comisin Nacional de Reforma Policial
La Comisin Nacional de Reforma Policial CNRP-, fue creada el 22
de diciembre de 2010 por medio del Acuerdo Gubernativo 361-2010.
Tiene por objeto promover, proponer y dar seguimiento al
cumplimiento de las medidas, estrategias, planes y programas
vinculados a la reforma de la PNC. Durante la administracin
anterior (2008-2011), era evidente la falta de apoyo que recibi la
CNRP por parte del Ejecutivo, pues trascenda la pugna entre la
Comisionada y el Ministro de Gobernacin de aquel entonces. Pese las
desavenencias, la nueva administracin (2012-2015), resolvi
continuar con el trabajo de la CNRP, nombr nueva Comisionada y
prorrog el plazo de su mandato hasta finales del ao 2018. Sin
embargo, y al igual que en el anterior perodo de gobierno, la
gestin de la Comisin Nacional no se ha apegado a lo previsto en su
Acuerdo de creacin, pues lejos de actuar como un cuerpo colegiado,
deliberativo y consultivo, en la prctica opera como un ente
ejecutor, cuya capacidad de propuesta y accin depende de la relacin
del Comisionado con el Ministro de Gobernacin, dejando de ser la
instancia integradora de propuestas de reforma de la polica.
El Proceso de Reforma Policial
Un proceso de reforma policial debe orientarse a proponer
cambios que apunten a forta-lecer la labor institucional de la
polica desde tres aspectos1:1. Reforma Normativa: consistente en la
reformulacin de las bases jurdicas del sistema
policial, como leyes, acuerdos, reglamentos y rdenes
generales.2. Reforma Organizacional: consistente en la
reestructuracin organizativa de la polica,
sus direcciones, unidades y dependencias.3. Reforma Funcional:
consistente en la reestructuracin de los procesos y prcticas
institucionales.
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3 Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala
La CNRP ha establecido que las l neas de accin para la reforma
de la PNC estn integradas por 8 ejes (ver Grfica 1).De los ejes de
la reforma policial, la CNRP ha destinado la mayor cantidad de
personal y re c ur s os a los e jes de formacin y
profesionalizacin, controles internos, plataforma tecnolgica y
organizacin institucional.Dentro de los principales avan-ces de los
ejes se encuentran:
Los Ejes de la Reforma Policial
Fuente: Borrador. Plan Estratgico Institucional 2013. Reforma
Policial.
Grfica 1. Los Ejes de la Reforma Policial
Elaboracin e implementacin del Plan Piloto del Manual que
desarrolla el Modelo Policial de Seguridad Integral Comunitaria
MOPSIC-.
Fortalecimiento del rea tecnolgica mediante la estabilizacin de
la plataforma tecnolgica y la creacin de nuevos sistemas, como el
SISPE, el sistema de vehculos robados y de rdenes de captura.
Implementacin del nuevo modelo de la Inspectora General para la
PNC. Aumento del nmero de elementos policiales. Reapertura de la
Academia. Elaboracin de la doctrina policial. Diseo de la poltica
educativa policial y del sistema educativo policial. Creacin de
Escuela de Oficiales y de Escuela de Especialidades.
Si bien estos avances son importantes, los mismos enfrentan
desafos como: la evalua-cin de resultados del MOPSIC, la integracin
y certificacin de los sistemas tecnolgicos implementados, la
consolidacin del sistema educativo policial y la aprobacin de la
pol-tica educativa policial. Es necesario mencionar, que si bien la
creacin de la Escuela de Oficiales y la Escuela de Especialidades
constituye un avance, la Academia de la Polica Nacional Civil no ha
sido prioridad para las autoridades de la reforma policial. A pesar
de que la misma fue reactivada por el presente Gobierno, sta
adolece de serias deficiencias acadmicas, personal capacitado y
procedimientos anacrnicos y arbitrarios en el proceso de
reclutamiento. Uno de los principales desafos de la reforma
policial es entonces, la implementacin de un sistema de evaluacin y
seleccin tcnico y objetivo de aspirantes, as como el mejoramiento
de la calidad educativa, lo que difcilmente se logra en los 6 meses
de formacin inicial.
Formacin*y*Profesionalizacin*
Organizacin*Ins5tucional*
Recursos*Humanos*
Ges5n*y*Logs5ca*
Inspectora*y*Controles*Internos*
Plataforma*Tecnolgica*
Preven
cin
*del*Delito
*
Inves5gacin
*Crim
inal*
Reforma*Policial*
Polica*Nacional*Civil*mbitos*de*Aplicacin*
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Respecto los dems ejes, resulta sumamente difcil medir sus
resultados, sobre todo porque no cuentan con metas, objetivos
concretos, ni datos cuantitativos. Los ejes longi-tudinales
(prevencin del delito e investigacin criminal) son el deber ser de
la PNC, ms no una lnea de accin o eje, en consecuencia deben ir
inmersos dentro de los dems ejes. Por su parte, los ejes de
Recursos Humanos y Gestin y Logs-tica, no han contado con la
prioridad y apoyo suficientes para la consecucin de los fines. Si
bien stos reportan algunas acciones tales como la creacin e
implementacin del Manual de Incentivos no monetarios, la
capacitacin de algunos elementos policiales, la automatizacin del
mantenimiento de la flota vehicular de la polica y el remozamiento
de las sedes policiales, stas constituyen actividades que no
parecen responder a planes, estrategias o programas estructurados
para hacer efectiva una reforma policial.
Conclusiones
1. Se han llevado a cabo reformas en la PNC, pero muchas de stas
no se han desarrollado de forma coordinada, ni bajo un mismo
enfoque. A pesar que se hizo una doctrina policial en los primeros
meses del ao 2012, sta no fue respaldada por un Plan Estratgico
Integral. Se han identificado diversos planes del MINGOB, la PNC y
de Reforma Policial que no precisamente siguen un nico rumbo
estratgico. Una reforma policial implica un proceso a largo plazo,
con resultados inciertos y difciles de medir que representa un
cambio institucional costoso, complejo y de larga reestructuracin,
por lo que no constituye un proyecto exclusivo de la autoridad de
turno. Razn por la cual una reforma policial debe ser vista como un
Plan de Nacin y que est apoyada por los distintos partidos
polticos.
Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala
Pactos, Planes y Polticas vinculados a la Reforma Policial
En mayo del ao 2012 se suscribi el Pacto por la Seguridad,
Justicia y Paz que define los mbitos de competencia y las lneas de
accin para cada uno sus tres ejes estratgicos. En noviembre del
2012 el Consejo Nacional de Seguridad public el Plan Estratgico de
Seguridad de la Nacin, como resultado del mandato establecido en la
Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Tambin se emiti la
Poltica Nacional de Seguridad cuyo fin es integrar los esfuerzos de
todo el pas en un propsito comn: lograr el desa-rrollo integral,
fortalecer la democracia y superar las desigualdades sociales, para
edificar una Guatemala segura y prspera. En enero del 2014 el
Ministerio de Gobernacin MINGOB- hizo pblico en una presentacin el
Plan Estratgico 2012-2016. Adicionalmente han surgido otros planes
y polticas dentro del MINGOB. Al analizarlos se percibe que no
necesariamente atendieron el mismo marco estratgico y que stos
enriquezcan las polticas pblicas para lograr una efectiva reforma
policial. Algunos ejemplos son: el Plan Estratgico 2012-2020 de la
Reforma Policial, el Plan Estratgico 2013 de la Comisin Nacional de
Reforma Policial (proyecto), el Plan Estratgico 2014-2020 de la
Polica Nacional Civil y la Poltica Nacional de Prevencin de la
Violencia y el Delito 2014-2034. Parte de estos esfuerzos resultan
aislados y no apuntan a una visin comn. Podra percibirse que varias
instancias tienen perspectivas distintas y aunque se cuente con
documentos impresos, desde el punto de vista tcnico, no cumplen con
formular objetivos, metas cuantificables, responsabilidades,
tiempos y costos unificados.
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Postura institucional: Para lograr una PNC efectiva y moderna se
requiere un plan integral nico que priorice el fortalecimiento del
recurso humano y su capacidad de gestin administrativa.
Contar con una nica visin integral de la polica que se quiere
tener, a la cual apuntalen sus esfuerzos los diferentes integrantes
de la Comisin Nacional de Reforma Policial, a fin de lograr
alcanzar objetivos comunes. Esta visin integral servir para
trabajar con un mismo enfoque (de pas) para que las siguientes
administraciones realicen los cambios que se requieren.
Disponer de un solo plan para la reforma, basado en la visin
integral el cual debe contener: objetivos, metas cuantificables,
responsabilidades, tiempos y costos. Estos parmetros permitirn ir
midiendo su avance, tanto a lo interior como por la sociedad.
Mantener la Comisin Nacional de Reforma Policial, la cual debe
trabajar como un ente
tcnico que proponga, planifique y de seguimiento a los planes.
No debe ser un ente ejecutor, sino uno asesor, que trabaje en
coordinacin con las diferentes autoridades del MINGOB relacionadas
con la reforma policial.
Enfocar la reforma primordialmente en todos los niveles de la
carrera policial:
reclutamiento, seleccin, formacin inicial, profesionalizacin,
especializacin y ascensos. Esto garantizar que se cuenten con los
elementos e incentivos adecuados para el buen desempeo.
Recomendaciones de CIEN para mejorar la Reforma Policial:
[1] Frhling, Hugo. Polica Comunitaria y Reforma Policial en
Amrica Latina. Cul es el impacto?. Centro de Estudios de Seguridad
Ciudadana. Chile, 2003.
Avances y Desafos de la Reforma Policial en Guatemala
2. La ausencia de metas cuantificables y medibles dificulta la
evaluacin de los avan-ces de la reforma policial, puesto que no
existen parmetros de evaluacin. Han existido avances, tales como el
diseo de la doctrina policial, el incremento en el nmero de
policas, la creacin de la Escuela de Oficiales, la mejora en la
coordina-cin interinstitucional, en la tecnologa (sistemas y apoyo)
y reformas a los controles internos. Sin embargo, se ha avanzado
poco en el proceso de seleccin y recluta-miento de los policas
(Academia), y en ell fortalecimiento del recurso humano.
3. La Comisin Nacional para la Reforma Policial, debe desempear
el rol de un ente tcnico que promueve, propone y da seguimiento a
la reforma policial y no ocupar la mayora de sus recursos en la
ejecucin de actividades.
4. Las propuestas de reforma y la creacin de planes estratgicos
no necesariamente van acompaados de la cuantificacin de los
recursos financieros requeridos para alcanzar los objetivos. Es
indispensable, siempre que se hace un proceso de planificacin,
realizar estudios de factibilidad y cuantificar los recursos.
