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B O R R A D O R
INFORME DE CONSULTORIA
Recomendaciones con respecto a la participación de pueblos indígenas y otros
actores en los distintos componentes del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF
Presentado por:
Angelika Kandzior
M.A. Desarrollo Rural Social
San Salvador, El Salvador
Noviembre 2012
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Contenido
Página
Introducción
1. El Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF 4
1.1. Componentes y responsabilidades 4
1.2. Estrategias de trabajo en el ámbito indígena 5
1.3. Metodología de trabajo 5
2. Acerca de los pueblos indígenas centroamericanos 6
2.1. Organizaciones a nivel regional 7
2.2. Representación indígena a nivel nacional 7
2.3. Instrumentos legales internacionales 8
3. Estrategias generales propuestas para el ámbito indígena 9
3.1. Fortalecimiento con organizaciones indígenas 10
3.2. Contacto directo con organizaciones de mujeres
Indígenas 11
3.3. Sistematización o levantamiento de información
Biocultural 11
3.4. Generación de capacidades a nivel organizacional 11
3.5. Perfeccionamiento para equipo REDD/CCAD/GIZ-EKF
y contrapartes 12
3.6. Abordaje del tema de la regularización de la
tenencia de la tierra 12
3.7. Creación de indicadores específicos relacionados a la
Participación de pueblos indígenas y otros actores 13
4. Procedimiento propuesto en áreas piloto 14
4.1. Acercamiento inicial 14
4.2. Promoción y aplicación de un enfoque participativo 15
4.3. Fomento de trabajo asociativo 16
4.4. Aplicación del enfoque de género 16
4.5. Delimitación del área piloto 17
5. Observaciones generales 17
5.1. Autoevaluación de contrapartes operativas 17
5.2. Apertura hacía otros actores 17
5.3. Triangulación en Sistema M&E 18
5.4. Abordaje concertado de las áreas piloto 18
Comentario final 18
Documentos consultados 20
Anexo I: Listado de personas entrevistadas y de referencia 21
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Siglas usadas
ACP Autoridad del Canal de Panamá
ACICAFOC Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana BENIC Consejo Nacional Indígena de Belice CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y
Enseñanza CICA Consejo Indígena Centroamericano
CIMA Consejo Indígena de Mesoamérica
CONPAH Consejo Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras
COONAPIP Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá
CCNIS Consejo Coordinador Nacional Indígena Salvadoreño
CCAD Comisión Centroamericana de Medio Ambiente y Desarrollo
FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest
Degradation
EKF Energie und Klima Fonds
GIZ Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONU Organización de las Naciones Unidas
RIBCA Red Indígena Bribri y Cabecar
RMIB Red de Mujeres Indígenas por la Biodiversidad
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Introducción
El presente documento tiene como fin formular recomendaciones para fortalecer la
participación de los pueblos indígenas y otros actores en las acciones apoyadas
por los distintos componentes del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF. En este
contexto, se solicitó a la consultora abordar los siguientes ejes temáticos:
Apoyo a las organizaciones indígenas
Aplicación del enfoque participativo en áreas piloto
Otros mecanismos de participación
1. El Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF
El propósito del Programa es crear en los países miembros de la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) las bases adecuadas para llevar
a cabo mecanismos de compensación sostenibles para reducir la emisión de gases
de efecto invernadero, causados por la deforestación y la degradación forestal.
1.1 Componentes y responsabilidades
Para lograr este objetivo, el Programa trabaja con tres componentes:
Componente 1 “Diálogo Intersectorial”: Este componente es el responsable de
fomentar el diálogo sobre el cambio climático y temas afines con actores
institucionales y de la sociedad civil, específicamente organizaciones campesinas
y de productores agroforestales así como organización indígenas. Este diálogo se
realiza primordialmente a nivel nacional de los ocho países que participan en el
Programa, y a nivel regional.
Componente 2 “Mecanismos de compensación”: El componente propone
mecanismos de compensación y selecciona según criterios establecidos las áreas
piloto, donde además está encargado de la gestión con las instituciones que se
hacen responsable de la implementación de las acciones.
Componente 3 “Monitoreo y Reporte”: La médula de este componente es la
elaboración de una base datos de diversa índole para facilitar la selección de
áreas piloto y la confección de una línea base para el cálculo de captación de
carbono en distintos sistemas productivos.
Cada componente cuenta con un encargado que a su vez también es responsable por dos países; además hay dos asesores técnicos que no operan desde El Salvador y tienen ciertas atribuciones en dos países.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Guatemala y Belice son los países que además de un encargado del equipo cuentan con un enlace técnico que vive en Belice. Recientemente se acaba de establecer en Panamá una profesional que será la encargada in situ del primer
área piloto.
1.2. Estrategias de trabajo en el ámbito indígena
Originalmente, la intención del Programa era trabajar a nivel regional y nacional
con la Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería
Comunitaria Centroamericana (ACICAFOC). Esta situación cambió cuando en julio
del año en curso, el Consejo Indígena Centroamericano (CICA) se acercó al
Programa planteando que el mundo indígena no se sentía representado por
ACICAFOC. La razón son las distintas orientaciones de las organizaciones, una –
ACICAFOC- de índole productiva y la otra –CICA- de carácter social y político.
Desde aquel momento, el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF mantuvo contacto con
ambas organizaciones que se comprometieron a organizar y facilitar los talleres
nacionales previos a los Foros Regionales, uno para campesinos y el otro para
actores indígenas. El fin de los Foros es generar una postura consensuada entre
campesinos y productores forestales por un lado, y pueblos indígenas por el otro
lado, sobre el cambio climático y el rol que pueden jugar estos actores en la
mitigación de sus efectos.
CICA se comunica con las organizaciones nacionales directamente. Sin embargo,
el Programa también ha llevado a cabo iniciativas propias a través de los
encargados de cada país.
1.3 Metodología de trabajo
La presente consultoría se nutrió de información contenida en diversos
documentos, en entrevistas en profundidad al director del Programa, a los
especialistas sectoriales, a la encargada del área administrativo y a algunos
asesores técnicos así como al consejero mayor del Consejo Indígena de
Centroamérica y un dirigente del mismo (ver detalles en “Documentos
consultados” y Anexo 1). Además se recurrió a la técnica de observación
participante, practicada en varias reuniones.
Una primera versión de las recomendaciones que emanan de la presente
consultoría fue presentada al Director del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF y al
Consejero Mayor del Consejo Indígena Centroamericano. En base a esta
retroalimentación se hicieron unos ajustes. Por restricciones de tiempo, las
recomendaciones no alcanzaron a ser presentadas al equipo del Programa. Esto
se compensará con la posibilidad que se ofrece de comentar el presente borrador.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
2. Acerca de los pueblos indígenas centroamericanos
Hay solamente estimaciones acerca del número de habitantes indígenas que tiene
Centroamérica porque los datos tienden a invisibilizarse en los censos. Sin
embargo, existe alguna información acerca del número de pueblos originarios que
habitan esta región.
Tabla 1: Pueblos Indígenas en Centroamérica, Belice y República
Dominicana
País N° de pueblos indígenas
Nombres de los pueblos indígenas
Belice 4 Garífuna, Maya Q’eqchi’, Maya Mopan, Maya Yucateco
Guatemala 3 22 grupos étnicos de origen maya, xinca y garífuna;
El Salvador 3 Nahua/Pipil, Lencas de la rama Potón, Cacaopera
Honduras 9 Miskitu, Lenca, Tolupan, Tawahka, Maya Chortis, Nahoa, Negros de habla inglesa, Pech, Garifuna
Nicaragua 4 Miskito, Sumo-Mayangna, Rama, Garífuna
Costa Rica 8 Cabecar, Bribri, Huetar, Chorotega, Boruca, Teribe, Ngöbe, Maleku
Panamá 7 Kuna, Ngöbe, Buglé, Naso Tjedi, Bribri, Emberá, Waunan
Rep. Dominicana 1 Taino. Se encuentra en proceso de reinvidicación como pueblo indígena.
Fuentes: elaboración propia según datos de www.consejoindigena.org; GIZ, 2010
a y 2010 b; CABAL 2010.
Las informaciones pueden variar según la fuente consultada. Pero lo que quisiera
resaltar aquí es que en la región viven no menos de 39 distintos pueblos
indígenas. Algunos de ellos, además de dividen en distintas etnias o ramas del
mismo pueblo.
Su proporción respecto a la población total está sujeta a distintas estimaciones. En
el caso de Guatemala, por ejemplo, las estimaciones oscilan entre el 41% y 60%
(KIVLAK, 2010) y en Panamá, COONAPIP (2011) maneja la cifra del 10%. En
general, los datos oficiales nacionales indican cifras menores que fuentes
especializadas.
En este contexto también es interesante el caso de los Taino en República
Dominicana de los cuales se asumía que estaban extintos. Sin embargo, estudios
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
genéticos realizados en República Dominicana han revelado que un porcentaje de
la población dominicana tendría ascendencia taino (fuente:
ecoportaldominicano.com) Este hallazgo ha contribuido a un proceso de
revalorización y reivindicación que el pueblo taino habría iniciado.
Con respecto al cambio climático, los expertos opinan que éste va a afectar
especialmente a la población cuya subsistencia depende directamente de la
utilización de los recursos naturales. Esto es precisamente el caso de los pueblos
indígenas. Pero no sólo habrá efectos sobre su sustento económico y social, sino
también sobre su cultura, esto debido a la relación estrecha que los pueblos
indígenas tienen con ella. Los efectos podrían incluso llegar a cuestionar
estructuras de autoridades y ser un factor de desestabilización de su organización
social y política (Feldt, 2011).
Por el otro lado, en muchas partes los pueblos indígenas han sido claves en la
conservación de ecosistemas frágiles. A través de la observación de la naturaleza
han creado conocimiento que facilita la adaptación a ciertos fenómenos naturales.
2.1. Organizaciones a nivel regional
En la región centroamericana existen pocos referentes del mundo indígena. Una
de ellas es el Consejo Indígena Centroamericano (CICA) y el otro el Consejo
Indígena Mesoamericano (CIMA). En CICA, nacido en el año 1994, están
representados todos los países centroamericanos incluyendo Belice mientras que
CIMA cuenta con la adhesión de México, Costa Rica, Honduras y Panamá.
A la vez, junto con otros Consejos Indígenas Regionales como la Coordinadora
Indígena de la Cuenca Amazónica (COICA) y la Coordinadora Andina de
Organizaciones Indígenas (CAOI), CICA forma parte del Foro Abya Yala cuyo
propósito es defender los derechos de los pueblos indígenas que se basan en la
relación estrecha con la naturaleza y el “buen vivir” como filosofía de vida.
Parte de CICA también es la Red de Mujeres Indígenas de Centroamérica.
2.2. Representación indígena a nivel nacional
Las organizaciones indígenas nacionales que están representadas en CICA son
Consejo Nacional Indígena de Belice-BENIC
Espacio de Coordinación Maya AJPU
Consejo Coordinador Indígena Salvadoreño-CCNIS
Coordinadora Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras-CONPAH
Movimiento Indígena de Nicaragua-MIN
Mesa Nacional Indígena de Costa Rica-MNICR
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas de Panamá-COONAPIP
Cada una de estas organizaciones aglomera organizaciones territoriales y de
pueblos indígenas dentro de su país, sin que esto signifique que la cobertura sea
exhaustiva.
2.3. Instrumentos legales internacionales
Existen dos potentes instrumentos de los cuales derivan los derechos de los
pueblos indígenas. El más antiguo es el Convenio 169 de la OIT que data del año
1989. Hasta hoy 22 países lo han ratificado, entre ellos Costa Rica, Nicaragua,
Honduras y Guatemala. El artículo al cual se ha aludido en el contexto de la
discusión de REDD, cambio climático y afines, es el siguiente:
“Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida que éste
afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.” (Convenio 169 OIT, Artículo 7)
Aunque el derecho internacional estipula claramente que los tratados
internacionales prevalecen sobre las leyes internas, en los países latinoamericanos
existen diferentes formas de jerarquía jurídica en relación a las leyes nacionales e
internacionales. En Costa Rica, Honduras y Guatemala, por ejemplo, los tratados
internacionales a los cuales pertenece el Convenio 169, tienen jerarquía superior a
las leyes nacionales.
En septiembre del año 2007, la Asamblea de la ONU ratificó la “Declaración de las
Naciones Unidas sobre los de Derechos de los Pueblos Indígenas” que es
segundo instrumento que se menciona frecuentemente en la discusión sobre las
temáticas señaladas, resaltando por lo general “el consentimiento libre, previo e
informado” (Artículo 19 de la Declaración). El texto completo del artículo dice:
“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los
pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones
representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y
administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre,
previo e informado.”
Además en el Artículo 32.2 señala:
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
“Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los
pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones
representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes
de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras o territorios y otros
recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la
explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.”
Este Artículo puede aplicarse claramente a la discusión sobre cambio climático y P
Programas como REDD+ que se vinculan a él.
El Artículo 25 de la mencionada Declaración alude además a la especial relación que los pueblos indígenas tienen con la tierra, recalcando que
“Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben para las generaciones venideras.”
A pesar de que las declaraciones de la Asamblea General de la ONU no son instrumentos vinculantes según el derecho internacional, reflejan el desarrollo internacional de las normas legales y expresan además la convicción de la Organización de Naciones Unidas y los estados miembros (por lo menos de aquellos que votaron a favor).
De todas maneras, el Convenio 169, señala con respecto al mismo tema que
“…..los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios……” (Artículo 15).
Cabe señalar que a menudo no se tiene claridad sobre las consecuencias prácticas del consentimiento libre, previo e informado. Aunque no exista una definición reconocida oficialmente, varios organismos han propuesto lineamientos. Pero finalmente la operacionalización va a depender de la determinación de cada pueblo indígena. Así por ejemplo, los Miskitu elaboraron un protocolo para el proceso que prevé siete pasos, desde el primer contacto hasta la implementación y el monitoreo del proyecto. Cada paso debe responder a determinados criterios (MASTA, 2012).
3. Estrategias generales propuestas en el ámbito indígena
En este capítulo se recomendarán algunas estrategias dirigidas a facilitar y
fortalecer la participación de las organizaciones indígenas en el proceso de
deliberación sobre el cambio climático.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
3.1.Fortalecimiento de lazos con organizaciones indígenas
Por la complejidad en las relaciones, el acompañamiento de las organizaciones
indígenas debería realizarse de manera continua y directa. Ideal sería que cada
una de las organizaciones a nivel nacional tuviera un facilitador o asesor
intercultural que a su vez contara con un lazo directo con el Programa
REDD/CCAD/GIZ-EKF y pudiese apoyar el proceso de consulta acerca del
Cambio Climático y el manejo sustentable de los recursos naturales y
posteriormente la implementación de las experiencias piloto. Este facilitador o
asesor debiera contar con conocimientos en el tema de los derechos indígenas y
de la cosmovisión indígena en general. Un perfil como antropólogo sería lo más
adecuado. Lo importante es que el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF obtenga a
través de los facilitadores una imagen lo más clara posible del o de los escenarios
indígenas, sus actores y sus posturas. No disponer de esta información y actuar
de manera inadecuada puede crear tensiones entre las organizaciones desde el
nivel local hasta el nivel regional.
En este contexto cabe señalar el curso para “Mediadores Culturales” que
implementarán CATIE y RIBCA (Florian et al., 2012).. Se recomienda documentar
el proceso y evaluar los resultados. RIBCA es una red técnica reciente que tiene
estrechas relaciones con FONAFIFO pero que no forma parte de la Mesa Nacional
Indígena de Costa Rica. Puesto que RIBCA tendría un rol protagónico en la
realización de los talleres en los diversos territorios indígenas, podría haber
dificultades de aceptación si aquellos territorios se sintieran leales a otras
estructuras organizacionales, por ejemplo a la Mesa Nacional Indígena.
En términos generales, deberían fortalecerse las organizaciones existentes con
trayectoria y no apoyar la creación o el desarrollo de nuevas organizaciones que
fueron creadas con objetivos que responden a intereses de tipo económico u
otros.
Los enlaces nacionales en el ámbito indígena deberían retroalimentar al oficial de
enlace del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF de los respectivos países. El accionar
de las instituciones públicas de cada país en el ámbito indígena forma parte de
esta retroalimentación. No es imposible que de repente se produzcan espacios
que pueden ser aprovechados para promover la visibilización de los pueblos
indígenas. La retroalimentación también debería extenderse al accionar de ONGs
de trayectoria en el ámbito indígena.
Los contactos con organizaciones a nivel regional deberían ser gestionados por
alguien del equipo base en El Salvador, o en su defecto por uno de los enlaces
nacionales en el ámbito indígena.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
3.2. Contacto directo con organizaciones de mujeres indígenas
Según la información recibida por el consejero mayor de CICA, la Red de Mujeres
Indígenas de CICA es representada por el Consejo Indígena de Centroamérica
pero por el momento el Programa no dispone de contactos directos con la Red. En
un primer lugar se recomienda establecer este contacto y explorar si otras
organizaciones de mujeres indígenas a nivel pluriregional (por ejemplo Red de
Mujeres Indígenas sobre Biodiversidad-RMIB), regional y nacional también están
activas en el tema del cambio climático y el rol que podrían jugar ellas en el
proceso de deliberación.
El contacto directo se justifica en base a los principios de visibilización de las
opiniones e intereses de mujeres.
3.3.Sistematización y/o levantamiento de información biocultural
La cosmovisión es el factor que caracteriza la relación entre pueblos indígenas y la
naturaleza. Sin embargo, a menudo, está relación no está documentada. Dentro
de los aspectos que serían de interés están la conceptualización del ser humano y
la naturaleza, los conocimientos tradicionales, pero también una reseña histórica
del territorio, organización y entorno de la sociedad indígena.
En este sentido, elementos interesantes se encuentran en el documento realizado
por MASTA, sobre el pueblo Miskitu de Honduras, aunque el objetivo principal del
documento es determinar un protocolo para la consulta sobre el involucramiento
en cualquier proyecto o programa que se realice en la Muskitia Hondureña
(MASTA, 2012).
En la elaboración de los documentos, los pueblos indígenas deberían asumir un
papel protagónico. Si existiese información –estudios antropológicos, por ejemplo-
deberían poder validarla.
3.4. Generación de capacidades a nivel organizacional
Según las informaciones recabadas, ACICAFOC y CICA ejecutarían con el apoyo
de KfW a partir del próximo año un proyecto sobre desarrollo organizacional.
Sería muy recomendable que el Programa REDD/CCAD/GIZ- EKF pudiese estar
involucrado también en la identificación de los temas que constituirán el contenido.
Por el otro lado es importante asegurar que las acciones de capacitación lleguen
también a la base, o sea a los y las dirigentes de comunidades, no sólo al nivel
nacional y regional de las organizaciones. También es sumamente relevante que
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
con respecto a la participación se vele por la proporcionalidad equitativa entre
hombres y mujeres. Además sería recomendable que con respecto a los
facilitadores se respete el mismo principio ya que proyecta importantes mensajes
en cuanto a posibles funciones que mujeres puedan asumir.
Dentro de las capacidades no se encuentran solo conocimientos sino también la
de condiciones que las organizaciones tienen para operar. En este sentido, el
programa ha otorgado a las organizaciones indirectamente un apoyo, contratando
sus servicios para organizar y facilitar los Talleres Nacionales preparatorios para
los Foros Regionales. La recomendación es seguir esta política y al mismo tiempo
apoyar la búsqueda de fuentes de financiamiento complementario.
3.5. Perfeccionamiento para equipo REDD/CCAD/GIZ-EKF en temas indígenas
Otra recomendación se refiere a la generación de capacidades básicas en el tema
“Pueblos indígenas” entre el equipo estable del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF
mismo, contrapartes técnicas de las instituciones regionales y nacionales incluidas.
Entre los miembros del equipo no hay ni representantes de ciencias sociales en
general ni de antropología en específico, por lo cual la familiarización con la
temática indígena se ha tenido que dar en el proceso y de manera puntual e
intuitiva.
Sin embargo, es importante que se maneje una base mínima de información
validada, es decir respaldada técnicamente. Los temas que se visualizan son:
derechos indígenas, pueblos indígenas y naturaleza, gobernanza indígena, historia
de pueblos indígenas.
Más información también contribuirá a generar más confianza. En la actualidad se
interpretan ciertos acontecimientos según parámetros occidentales, porque no se
comprenden cabalmente los factores que influyen en ellos. Una relación de
confianza es importante para plasmar un enfoque de trabajo verdaderamente
participativo.
3.6 Abordaje del tema de la regularización de la tenencia de tierras
En muchos casos, los pueblos indígenas habitan territorios sobre los cuales
poseen derechos ancestrales pero no cuentan con títulos de propiedad. La
propiedad legal está a menudo en manos del estado o de individuos que han
obtenido las tierras de maneras diversas, muchas veces ni transparentes ni
correctas.
Como además la tierra es un factor indispensable en la cosmovisión de los
pueblos indígenas es natural que su ambición es contar con los derechos formales
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
sobre ellas. Además facilitaría que tomen medidas relacionas a los efectos del
cambio climático..
Cabe señalar que en algunos países (Honduras, p..ej.), el estado ha ofrecido la
legalización de tierras de manera individual pero no comunitaria. Si bien puede
haber casos donde el pueblo indígena quisiera obtener títulos comunitarios e
individuales, cabe recordar que su organización muchas veces descansa en un
espíritu colectivo y no individualista, por lo cual la propiedad individual podría
causar la ruptura de costumbres y lazos sociales, tal como ha ocurrido en países
donde se ha procedido de esta manera.
Primordialmente, el rol que podría jugar el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF en
este contexto es de facilitador de un diálogo entre organizaciones indígenas y
entes públicos sobre el tema, basado en los derechos de los pueblos indígenas.
Con mucha cautela habría que abordar la posibilidad de utilizar la solicitud de la
regularización de la tenencia como criterio de factibilidad para la elección de un
área piloto. Esto en casos en los cuales un área piloto interesante cuente con la
tenencia no regularizada. Sin embargo, habría que asegurar la participación de
algún aval entre las organizaciones que han sido referentes en el ámbito indígena
ya que estos procesos a menudo provocan demandas irregulares.
3.7 Creación de indicadores específicos relacionados a la participación de pueblos
indígenas y otros actores
Con el fin de otorgarle la importancia debida al tema de la inclusión de los actores
indígenas y campesinos, se propone la creación de indicadores específicos.
El Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF contaba con una propuesta de indicadores
que fue revisada conjuntamente a la encargada del tema, y como resultado, se
sugieren los siguientes elementos:
“Se ha asegurado la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas
y otras comunidades dependientes de los bosques en la formulación de
políticas y estrategias con respecto al tema REDD y afines.”
“La implementación de proyectos piloto respetan el principio del
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y el
enfoque participativo con otras comunidades rurales.”
“Los pueblos indígenas y las comunidades rurales que participan en
experiencias piloto del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF poseen un
conocimiento fundamental sobre los procesos nacionales y regionales que
conciernen al cambio climático.”
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
4. Procedimiento propuesto en áreas piloto
Dentro del Componente 3 cabe la implementación de cuatro áreas piloto hasta el
año 2016. A continuación se presentan algunas recomendaciones respecto al
procedimiento participativo en terreno.
4.1. Acercamiento inicial
Con respecto a los habitantes de las áreas piloto, se visualizan fundamentalmente
cuatro casos:
a) En el área piloto viven pueblos indígenas con derechos ancestrales
sobre el territorio.
b) En el área piloto vive población indígena pero no cuentan con derechos
ancestrales sobre el territorio.
c) En el área piloto viven pueblos originarios a quienes el estado les ha
asignado terrenos.
d) No vive población indígena originaria en el área piloto.
En el caso a), claramente hay que regirse por el artículo 19 de la Declaración de
Derechos de los Pueblos Indígenas. Esto significa realizar antes de la decisión de
implementar el proyecto piloto, una consulta en la cual la información se entrega
de manera entendible, en el momento oportuno, facilitando el acceso a ella de
todos los actores indígenas. Indudablemente estamos hablando de un proceso que
ocupará –según las extensiones del territorio- un tiempo “propio” porque a menudo
estos territorios están ubicados en partes apartadas con difícil acceso. Además
deberían participar en esta consulta también los indígenas que han emigrado a
otras partes y que siguen siendo miembros de sus comunidades; por lo menos
deberían estar informados de ella. Pero, como ya se señaló en el capítulo 2,
decisivo será la determinación del proceso de consulta con los mismos pueblos
indígenas.
Con respecto al caso b) cabe señalar que los pueblos indígenas tienen un lazo
estrecho con su tierra ancestral y siempre se van a sentir pertenecientes a ella. Sin
embargo, cuando emigran o colonizan terrenos nuevos, no existirá el mismo lazo
con la tierra. En este caso obviamente no pierden a nivel de individuo su identidad
indígena, pero sí comienzan a formar parte de poblados o localidades rurales. El
reto es entonces involucrarlos en el proceso participativo con la población
campesina. Es imperioso que antes de descartar la existencia de comunidades
indígenas con demandas ancestrales sobre territorios, se indague minuciosamente
el tema.
A veces se les ha asignado a comunidades indígenas terrenos que responden a su
demanda por tierra aunque estas tierras no sean ancestrales. Esta situación no
carece de complejidad ya que trataría de una especie de compensación de una
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
demanda por territorios ancestrales que no se puede satisfacer. En una situación
con estas características, correspondiente al caso c), la recomendación es regirse
por lo estipulado en los instrumentos legales internacionales con respecto al
consentimiento libre, previo e informado.
En este contexto habría que prestar atención a una situación que se está
presentando en el área piloto que se está implementando en la cuenca de Canal
de Panamá. Aunque las informaciones acerca de la presencia de pueblos o
comunidades indígenas varía según la fuente, es muy probable que exista
población indígena que correspondan al segundo y tercer caso descrito. Si hubiese
efectivamente población indígena con tierras asignadas bajo alguna modalidad por
Estado de Panamá, la recomendación es analizar cuidadosamente la situación y
proceder según lo estipulado acerca del consentimiento libre, previo e informado.
En el cuarto caso, el procedimiento debe ser participativo también y ojalá las
instituciones públicas involucradas pudieran consultar a la población antes de
declarar un área como piloto. Sin embargo, sabiendo que esto es poco probable,
el abordaje participativo debiera comenzar con la entrega de información y las
respuestas a las inquietudes que la población podría tener acerca de ésta. Si en
una situación determinada existen destinatarios que han participado en proyectos
anteriores, hay que evitar crear conflictos por favorecer a los mismos actores
repetidamente. Más democrático y equitativo sería partir de la base hacia arriba.
Al inicio, costará generar la confianza que es una condición fundamental de la
relación entre destinatarios e instituciones implementadoras. Se sugiere que la
institución tenga la capacidad de responder a inquietudes indirectamente
relacionadas a los temas de manejo sustentable de los recursos naturales, pero
que responden a una necesidad sentida de la población.
4.2.Aplicación y promoción de un enfoque participativo
Sin duda, el enfoque participativo debe implementarse a lo largo del desarrollo de
las actividades del Programa, desde la identificación de aspiraciones y
necesidades, pasando por la planificación y llegando al seguimiento y la
evaluación.
Es necesario delimitar desde el inicio el ámbito temático del proyecto piloto, para
no despertar expectativas de otros ámbitos. Sin embargo, es difícil lograr este
propósito, y por lo mismo es importante saber canalizar las inquietudes,
recomendando ciertas gestiones.
Para la población destinataria debe ser posible incorporar sus ideas y aspiraciones
en el ámbito temático abordado por el proyecto piloto. De esta manera se propicia
la base para la apropiación de éste.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
Como no es el programa que implementa directamente las actividades sino presta
asistencia técnica para que esto ocurra, es necesario que las instituciones
responsables de la implementación, estén sintonizadas con la filosofía de trabajo.
De esta manera, el enfoque participativo se puede aplicar en la planificación,
durante la implementación y también para el seguimiento y la evaluación. Si fuese
necesario, el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF debiera realizar capacitaciones en
este sentido en las cuales podrían abordarse los siguientes temas:
Economía campesina
Técnicas participativas de trabajo con grupos
Comunicación
Liderazgo
Enfoque de género
En caso de áreas piloto con pueblos indígenas habría que agregar módulos sobre
“Cosmovisión indígena” y “Derechos Indígenas”.
4.3. Fomento del trabajo con destinari@s organizad@s
Trabajar con individuos absorbe mucho tiempo y por esto un abordaje grupal
pareciera ser una fórmula interesante que además puede tener beneficios en
cuanto a la comercialización de determinados productos.
También aquí es válido lo dicho anteriormente acerca del fortalecimiento de
organizaciones existentes en vez de crear nuevas.
4.4. Aplicación del enfoque de género
No es ninguna novedad que mujeres y hombres perciben y utilizan el bosque de
diferente manera. Muchas veces los hombres priorizan los productos madereros
(trozos, leña y carbón) y las mujeres los productos forestales no madereros
(plantas medicinales, frutos, follaje, corteza y hojas para obtener tinturas etc.).
También debe considerarse que mujeres se han involucrado exitosamente en
proyectos de ecoturismo cuyo fin es dar a conocer las bellezas del entorno y
mediante esta actividad generar ingresos.
Por esto, el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF debe analizar los intereses y
ambiciones por género y en base a esto identificar opciones de manejo
interesantes para ambos.
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Consultoría “Recomendaciones para el ámbito indígena”
4.5. Delimitación del área piloto
Implementar un programa de asistencia técnica que sigue un enfoque participativo
es un trabajo bastante intenso y requiere los recursos humanos correspondientes.
Como el Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF actúa a través de organismos terceros,
hay que asegurar que este organismo dispone del personal idóneo.
Antes de cubrir un área extensa y correr el riesgo que el acompañamiento no se
pueda hacer de manera adecuada, convendría acotarlo.
De todas maneras hay que tener pendiente que los tiempos rurales son distintos a
los tiempos urbanos. En caso de trabajar con pueblos originarios, esto es aún más
importante porque sus procesos de deliberación y toma de decisión siguen
patrones específicos.
5. Otros mecanismos de participación
Finalmente quisiera hacer algunas sugerencias de índole transversal relacionadas
a los objetivos de la consultoría.
5.1. Autoevaluación de contrapartes operativas
Al inicio de la consultoría presencié un muy interesante ejercicio de autoevaluación
del equipo y la contraparte CCAD. Como señalado anteriormente, CCAD es la
contraparte política del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF.
Contrapartes operativas para el componente 1 son CCAD, ACICAFOC y CICA. El
ejercicio ilustra muy claramente a qué inquietudes se tendrá que responder en la
Evaluación de Medio Término (PFK) que tendrá lugar en enero. Es por esto que un
similar ejercicio de autoevaluación podría fortalecer la comprensión del Programa
por parte de las otras contrapartes operativas. A la vez puede forjar el sentido de
pertenencia y el empoderamiento de los actores y contribuir a esclarecer
eventuales divergencias en posturas o percepciones.
5.2 Apertura hacia otros actores
Entre las medidas de compensación podría bien haber iniciativas relacionadas al
ecoturismo comunitario pues si una comunidad o un pueblo originario conserva un
bosque en vez de utilizar su madera, disminuye la pérdida de biomasa. Si esta
misma comunidad u otros actores rurales venden artesanías a los visitantes,
también generan ingresos que compensan tal vez aquellos generados por la venta
de algún producto maderero.
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Por esto se recomienda la apertura hacia sectores como turismo y fomento
productivo artesanal. No obstante, siempre hay que considerar los intereses y las
capacidades de los actores rurales y no tratar de forzarlos en esquemas re-
existentes inapropiados.
5.3. Triangulación de información en sistema M&E
La última consideración es con respecto a la información socioeconómica y
sociocultural que contiene la base de datos existente.
El sistema cuenta con una serie de datos socioeconómicos y culturales. Así por
ejemplo, la información sobre pobreza se presenta en cifras. Sería interesante
crear un mapa en el cual se aprecien las áreas boscosas habitadas por pueblos
indígenas o cómo es la distribución espacial de la pobreza, relacionada
nuevamente a pueblos indígenas. Otro tema importante a ser presentado de
manera espacial es el Índice de Desarrollo Humano publicado anualmente por el
PNUD.
De esta manera aspectos técnicos forestales podrían relacionarse orgánicamente
con aspectos sociales y culturales.
5.4.Abordaje concertado de las áreas piloto
Las áreas piloto son de máxima relevancia porque se pretende demostrar que se
puede mitigar los efectos del cambio climático a través de un manejo sustentable
de los recursos naturales.
En ellas confluyen los esfuerzos de los tres componentes eje. Por lo mismo, se
recomienda fortalecer un abordaje concertado (o “inter-componente”) para que los
avances y las experiencias logrados en cada uno de los componentes puedan
aprovecharse al máximo y además de esta manera generar una postura
consensuada.
Comentario final
Una mirada externa no siempre logra hacerle justicia a lo que ocurre en un
escenario, porque no cuenta con la memoria histórica completa y detallada.
Por otro lado, estoy consciente que algunas de las recomendaciones tendrán
respuestas operativas rápidas y económicamente viables mientras que otras
pueden requerir de recursos mayores. Propuse lo que en mi mirada sería lo
deseable, lo ideal, no restringiéndome por deliberaciones de presupuesto.
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En este sentido, la Dirección y el equipo del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF
tendrán que hacer un análisis y eventualmente identificar estrategias alternativas a
las sugeridas.
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Documentos consultados
CABAL (2010). Identificación de actores internos y externos relevantes, relacionados al
Programa REDD en Centroamérica y República Dominicana (REDD-CCAD-GTZ), Informe
elaborado para Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF.
COONAPIP (2011). Plan Estratégico para la incidencia de COONAPIP 2011-2015.
Panamá.
Crippa, L & G.Gordon (2012). Principios de Derecho Internacional para REDD+, Indian
Law Resource Center.
Feldt, H. (2011). Stärkung indigener Organisationen in Lateinamerika: Indigene Völker und
Klimawandel. GIZ:Eschborn
Florian, E., Sucre, L., Díaz, A. y F. Torres (2012). Implementación de un programa
nacional de “Formación de mediadores culturales” para el diseño y fortalecimiento de los
procesos de consulta indígena dentro el marco de la estrategia nacional REDD+ en Costa
Rica. Propuesta Técnica.
KIVLAK/GIZ (2010a).Länderpapier Indigene Völker in Nikaragua. GIZ: Eschborn.
KIVLAK/GIZ (2010b). Documento de trabajo Pueblos Indígenas en Guatemala, GIZ:
Eschborn
León, B. (2011)
MASTA (2012). Protocolo Biocultural del Pueblo Indígena Miskitu. Sin lugar.
OIT (1989). Convenio 169.
ONU (2006). Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
PROINDIGENA (2010). Fortalecimiento de Organizaciones Indígenas en América Latina.
GTZ: Quito.
Uncovsky, S. (2009). Angebot “Vermiedene Entwaldung in Mittelamerika”. Documento
base del Programa REDD/CCAD/GIZ.
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Anexo I
Listado de personas entrevistadas y de referencia
Bárcenas, Angel Asesor Nacional para Honduras y Nicaragua
Jiménez, Abner Responsable Componente 3
López, Alicia Asesor técnico
Martínez, Amadeo Consejero Mayor del CICA
Mayorga, Guillermo Especialista sectorial y Responsable Componente 1
Palm, Helen Oficial Técnico-administrativa
Pancel, Laszlo, Dr. Director del Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF
Pérez, Nestor Dirigente, CICA
Pérez, Roberto Especialista sectorial y Responsable Componente 2
Rodríguez, Jorge Consultor
Szejner, Michelle Enlace ACP-Programa REDD/CCAD/GIZ-EKF