Barreras para la implementación de los planes de … de las hipótesis .....¡Error! Marcador no definido. Modelo de elaboración de planes en Costa Rica y su relación con las principales

Barreras para la implementación de los

planes de manejo de las áreas silvestres

protegidas en Costa Rica

INFORME FINAL DE CONSULTORÍA

ELABORADO POR Gabriel Robles, Nelly Vásquez, Róger Morales,

Jon Kohl, Bernal Herrera

2007

Agradecimientos Los autores agradecen profundamente al Programa de TNC en Costa Rica por el apoyo financiero para la realización de este estudio. Al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), en especial a Ronald Vargas (Director General), Gerardo Artavia y Gustavo Induni (Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas), y en general al personal de las Áreas de Conservación y Áreas Protegidas involucradas en el presente estudio. TNC agradece aquellas personas e instituciones costarricenses y que participaron y brindaron información necesaria para que este trabajo fuera posible. Sin ese apoyo, los esfuerzos tanto de esta organización como de otras con los mismos fines, se hubieran visto debilitados. Esta publicación se desarrolla en el Marco de Cooperación entre The Nature Conservancy y el Centro Agronómico Tropical de investigación y Enseñanza –CATIE, y fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina para Costa Rica de TNC, conforme el Proyecto CRC-PGR / CATIE Barrera_Impl.Planes 0052S. Las opiniones aquí expresadas pertenecen a los autores y personas entrevistadas, y no reflejan necesariamente las opiniones de The Nature Conservancy o las del CATIE. Cita del documento: Robles, G.; N. Vásquez; R. Morales; J. Kohl; B. Herrera. 2007. Barreras para la

implementación de los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas en Costa Rica. Informe Final de Consultoría. San José, Costa Rica. 93 p.

Resumen Ejecutivo Algunos problemas para la implementación del Plan de Manejo de las Áreas Pro-tegidas (AP), pueden relacionarse, además del modelo de planificación utilizado, con la gestión a diferentes niveles organizacionales en donde se crean barreras en el ámbito nacional, regional o de área de conservación; o específicamente a nivel de Área Protegida; estas dificultades pueden derivarse del ámbito político, institucional, técnico y administrativo. En el caso de Costa Rica, no existe información en relación con el nivel de imple-mentación de los Planes de Manejo (PM). Sin embargo es patente que se invierte una gran cantidad de recursos, tiempo y expectativas en planificación; pero, la condición de manejo de las AP y su biodiversidad continúan deteriorándose. La población meta del presente estudio fueron cinco AP seleccionadas corres-pondientes a tres Áreas de Conservación, estas son : Parque Nacional Volcán Poás, Parque Nacional Volcán Irazú y Monumento Nacional Guayabo del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central (ACCVC); Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del Área de Conservación La Amistad caribe (ACLA); y el Parque Nacional Tortuguero (ACTO) del Área de Conservación Tor-tuguero que poseen un PM elaborado desde el establecimiento en el MINAE de la modalidad de Áreas de Conservación en 1989. Asimismo, se agregó como AP testigo, el Parque Nacional Tapantí del ACLA, el cual no cuenta con plan de ma-nejo. Los objetivos establecidos para este estudio fueron:

• Identificar los criterios técnicos y metodológicos para el diseño e implemen-tación de los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas de Costa Rica.

• Identificar las causas y problemas asociados a la no implementación de los planes de manejo.

• Identificar alternativas que permitan promover acciones que corrijan la falta de implementación de los planes de manejo.

• Identificar áreas de investigación complementarias futuras. El enfoque metodológico del presente estudio fue un acercamiento cualitativo. La investigación cualitativa es especialmente apropiada cuando las variables no es-tán claramente identificadas, cuando se necesita desarrollar las teorías, se nece-sita una detallada visión del tema y cuando el estudio requiere que los individuos sean estudiados en su ámbito natural. Los componentes esenciales de la investigación cualitativa consensuada están basados en el uso de preguntas abiertas en las técnicas semi-estructuradas para la colecta de datos (típicamente en entrevistas), lo cual permite recopilar informa-ción consistente entre individuos, como también el análisis de las experiencias individuales. Se presentan los conceptos y percepciones sobre los planes de manejo de las AP desde el punto de vista de los entrevistados, divididos en siete secciones:

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1. Función de un plan de manejo 2. Calidad de un plan de manejo 3. Involucramiento del Estado en el proceso de planificación 4. Uso de la ciencia en los procesos de formulación del plan 5. Filosofía o metodología de planificación preferida por los entrevista-

dos. 6. Definición e indicadores importantes de la implementación de planes

de manejo 7. Barreras a la implementación de los planes de manejo

Las 147 barreras citadas por los diferentes entrevistados, categorizadas de acuerdo con el grupo informante, fueron agrupadas en 14 grandes temas de acuerdo con su similitud y éstas a su vez resumidas en 4 barreras genéricas, las cuales son presentadas en cuadros individuales. A estos cuadros se les adicionó una columna en la que se presentan las barreras específicas citadas por los en-trevistados, así como una tercera columna con las posibles causas de dichas ba-rreras, de acuerdo con la percepción de los autores. Estas barreras fueron com-paradas con otras que aparecen en la literatura. Algunas de las barreras mencionadas fueron: falta de interés y compromiso a la planificación, implementación y seguimiento de los planes de manejo, no se utiliza la información generada en las AP, limita la participación de actores interesados, no se brinda apoyo técnico, concentración y control del poder y financiero, la pla-nificación tiene como fin la producción de un documento, definición de objetivos de manejo generales y poco claros, variación en la calidad de los planes, falta de divulgación del plan entre actores de interés incluyendo al personal del AC y del AP, planes no son congruentes con la capacidad instalada en el AP, plan no se usa o consulta, falta de apropiación del plan por el personal del AP, falta de recur-sos financieros, falta de personal, procesos de planificación deficientes, falta de capacitación adecuada, falta de compromiso por parte de los actores, el plan no es el producto de un proceso participativo. Algunas de las recomendaciones generales derivadas del presente estudio son:

• Desarrollar un esquema nuevo para llevar a cabo procesos de planificación del manejo de las AP. Este esquema tendrá como propósito, redefinir la forma de planificar hasta ahora utilizada, con el fin de que los planes de manejo resultantes, faciliten y fomenten la implementación de los mismos.

• Considerar, en el esquema mencionado en el punto anterior, a las AP co-mo sistemas socio-ecológicos complejos, donde implícitamente estarán in-cluidos para su manejo, conceptos modernos tales como resiliencia, pa-narquía, gobernanza, cambio climático, valoración económica total de los bienes y servicios derivados de las AP, etc.

• Los futuros procesos de planificación para elaborar PM de las AP estarán fundamentados en la inclusión del enfoque de Manejo Adaptativo, el invo-lucramiento para la toma de decisiones desde el principio del proceso, de todos los actores clave directa e indirectamente relacionados con el AP. La cuestión de fondo va mucho más allá de los PM. Se trata de adoptar una

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nueva forma de hacer las cosas en el SINAC, lo cual supone un reto formi-dable.

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Índice Resumen Ejecutivo ................................................................................................ 3 Índice...................................................................................................................... 6 I. Introducción......................................................................................................... 8

Situación del SINAC ............................................ ¡Error! Marcador no definido. Papel de la planificación en el manejo.............................................................. 11 Problema de la implementación........................................................................ 11 Estudio de la implementación ........................................................................... 11 Planificación Racional Comprensiva................................................................. 12 Planificación basada en otra visión del mundo................................................. 13 Objetivo general.................................................................................................. 9 Objetivos específicos.......................................................................................... 9 Hipótesis ............................................................................................................. 9

II. Justificación......................................................... ¡Error! Marcador no definido. Origen del estudio................................................ ¡Error! Marcador no definido. Apoyo de SINAC para mejorar la implementación de los planes de manejo............................................................................. ¡Error! Marcador no definido. Falta de implementación de los planes de manejo .............. ¡Error! Marcador no definido.

III. Metodología..................................................................................................... 17 Investigación cualitativa.................................................................................... 17 Análisis cualitativo consensuado ...................................................................... 17 Pasos principales.............................................................................................. 17 Recopilación de la información secundaria....................................................... 18 Selección de áreas protegidas.......................................................................... 19 Taller de expertos ............................................................................................. 21 Instrumentos ..................................................................................................... 21

1. Revisión de los planes de manejo y documentos del SINAC.................... 21 2. Entrevistas ................................................................................................ 21 3. Evaluación de la implementación.............................................................. 21

3.1. Calidad del Plan. ............................................................................. 22 3.2. Tareas completadas........................................................................ 23 3.3. Logros planificados ......................................................................... 23 3.4. Logros no planificados .................................................................... 23 3.5. Uso del plan. ................................................................................... 23 3.6. Contribución a las prácticas de planificación .................................. 23

4. Evaluación de los planes de manejo en cuanto a modelo PRC ................ 25 Análisis de los datos de las entrevistas ............................................................ 26 Taller de validación con expertos ..................................................................... 27 Limitaciones del estudio ................................................................................... 27

IV. Resultados ...................................................................................................... 29 Evaluación de cinco planes de manejo en cuanto al modelo de Planificación Racional Comprensiva...................................................................................... 29 Determinación del nivel de implementación de los planes de manejo.............. 32

1. Análisis de los componentes de calidad de los planes de manejo............ 32 2. Contribución de otros parámetros al nivel de implementación de los planes de manejo ..................................................................................................... 31 3. Nivel de implementación de los planes de manejo ................................... 31

Análisis de las entrevistas................................................................................. 33

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1. Conceptos y percepciones sobre los planes de manejo de las AP desde el punto de vista de los entrevistados. .............................................................. 33

1.1 Función de un plan de manejo......................................................... 34 1.2. Calidad del plan de manejo............................................................. 34 1.3. Involucramiento del Estado............................................................. 34 1.4. Uso de la ciencia y conceptos teóricos ........................................... 35 1.5. Metodología preferida de planificación............................................ 35 1.6. Definición e indicadores de la implementación de planes............... 35

2. Principales barreras para la implementación de los planes de manejo..... 35 Estructura organizativa y operativa ........................................................... 37 Falta de voluntad política........................................................................... 38 No existe un plan estratégico del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas ................................................................................................. 38 No hay una cultura de planificación........................................................... 38 Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo ...................... 39 Contratación de diferentes compañías consultoras................................... 40 Falta de una metodología base oficial para elaborar planes de manejo.... 40 No se aplica o conoce el enfoque de Manejo Adaptativo .......................... 41 Falta de capacidades en el personal ......................................................... 41 Falta de estímulos e incentivos al personal ............................................... 42 Participación débil o nula en los procesos de manejo y planificación........ 43 Falta de incentivos tangibles e intangibles ................................................ 46 Falta de alianzas con actores para el manejo ........................................... 46 Falta de políticas y directrices para la resolución de conflictos ................. 46 Falta de validación del plan por parte de los actores................................. 47 Aspectos relacionados con el manejo de áreas protegidas que carecen de plan de manejo .......................................................................................... 48

V. Discusión ......................................................................................................... 50 Prueba de las hipótesis ....................................... ¡Error! Marcador no definido. Modelo de elaboración de planes en Costa Rica y su relación con las principales barreras temáticas .......................................................................... 52

VI. Conclusiones .................................................................................................. 58 Manejo Adaptativo como respuesta a la PRC (Hipótesis I) .............................. 58 Prácticas deficientes en los procesos de planificación (Hipótesis II) ................ 59 La ineficiencia burocrática también contribuye a las barreras para la implementación................................................................................................. 60 En conclusión ...................................................... ¡Error! Marcador no definido.

VII. Recomendaciones ......................................................................................... 62 Generales ......................................................................................................... 62 Con respecto a la elaboración del plan de manejo ........................................... 62 Con respecto a la implementación del plan de manejo .................................... 63 Con respecto al SINAC..................................................................................... 65 Con respecto a TNC ............................................ ¡Error! Marcador no definido.

VIII. Literatura citada ............................................................................................ 67 IX. Anexos............................................................................................................ 71

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1. Introducción Costa Rica es famosa internacionalmente por sus innovaciones en materia de conservación de su biodiversidad. Desde la creación de su sistema de parques nacionales en los años 70, el país se colocó a la vanguardia en el desarrollo de un ecoturismo basado en la cobertura de sus áreas protegidas (AP). Actualmente cerca del 25% del territorio nacional se encuentra bajo protección estatal y adicio-nalmente una gran porción se encuentra bajo protección privada.

En 1998 se dio un nuevo gran avance con la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (INNOVA 2006). En lugar de continuar con un sistema de propiedades aisladas, el país se dividió en trece regiones que procuran integrar el desarrollo y la conservación. Este sistema de áreas de conservación también constituyó un esfuerzo para desconcentrar y descentralizar el poder estatal, de manera que actores locales pudieran desempeñar un papel más importante en la planificación y el manejo de las AP de Costa Rica. Algunas evidencias prácticas sobre la falta de implementación de los planes de manejo de las AP de Costa Rica, han creado a nivel interno del SINAC y de orga-nizaciones nacionales e internacionales involucradas en el fortalecimiento de las AP una preocupación sentida de cómo solucionar dicha limitante y fortalecer signi-ficativamente los procesos de planificación e implementación de los PM resultan-tes. Un estudio elaborado por Bermúdez (2006) sobre la evaluación de la efectividad de manejo de 25 AP de Costa Rica, concluyó que solamente siete de ellas tienen un PM actualizado, pero con implementación parcial. En 17 de ellas existen pla-nes anuales de trabajo (PAT) (anteriormente denominados planes operativos o POA) que no contemplan la implementación de muchas de las actividades pro-gramadas en el PM. O sea la implementación deficiente es un problema a nivel de plan de manejo pero también de los PAT, donde se asume que éstos últimos se utilizan como instrumento práctico para implementar los PM. Una preocupación adicional está relacionada con la inversión y los costos involu-crados en la elaboración de dichos PM, donde la eficacia de inversión está cues-tionada por la pobre o no implementación de los mismos. De acuerdo con la in-formación suministrada por especialistas en planificación cada proceso de éstos tiene un costo mínimo aproximado de US$30.000 (Bernal Herrera 2006, comuni-cación personal), aunque en algunos casos particulares, con base en experien-cias anteriores pueden subir hasta los US$150.000. (Róger Morales 2007, comu-nicación personal). Un principio básico y convencional para el manejo de las AP es la necesidad de contar con un PM como instrumento rector que especifica los objetivos y metas que guían su manejo. Estas metas y objetivos permiten determinar las acciones que tomar, cuándo tomarlas y el presupuesto y personal necesario para aplicar-las. El PM es además una herramienta para identificar necesidades de manejo, establecer prioridades y organizar las acciones futuras del AP, actividades que pueden sufrir modificaciones conforme se va obteniendo más información, particu-

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larmente la relativa al cumplimiento de los planes operativos anuales (MacKinnon et al. 1990). En consecuencia, la pobre o no implementación de los PM elaborados, implica el incumplimiento de los objetivos y metas de manejo y desde luego no existe retroa-limentación (aprendizaje) para enfrentar los cambios y nuevas opciones de mane-jo del AP. Tomamos por dado que para que la planificación sea efectiva debe ser como un proceso indivisible entre su preparación y su implementación. Tradicio-nalmente se entiende por implementación la ejecución de las acciones contem-pladas en el PM, dirigidas al cumplimiento de los objetivos del AP. Algunos de los problemas para que este proceso de implementación se lleve a cabo eficientemente pueden relacionarse con la gestión a diferentes niveles orga-nizacionales en donde se crean barreras en el ámbito nacional, regional o de área de conservación; o específicamente a nivel de AP. Estas dificultades pueden deri-varse del ámbito político, institucional, técnico y administrativo. En el caso de Costa Rica, no existe información en relación con el nivel de imple-mentación de los PM, aunque existe cierta preocupación por parte de algunos donantes o socios interesados en el bienestar y permanencia de las AP, dado que mientras se invierten una gran cantidad de recursos, tiempo y expectativas en planificación, la condición de las AP y su biodiversidad continúan deteriorándose. Objetivo general Analizar la experiencia en Costa Rica sobre la implementación de los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas, con el fin de generar recomendaciones para el diseño de políticas públicas dirigidas a mejorar el impacto y eficiencia de estos instrumentos de planificación. Objetivos específicos

1. Identificar los criterios técnicos y metodológicos para el diseño e implemen-

tación de los planes de manejo de las áreas silvestres protegidas de Costa Rica.

2. Identificar las causas y problemas asociados a la no implementación de los

planes de manejo. 3. Identificar alternativas que permitan promover acciones que corrijan la falta

de implementación de los planes de manejo.

4. Identificar áreas de investigación complementarias futuras.

Hipótesis

1. Muchas barreras a la implementación de los planes de manejo afloran di-

rectamente de la forma como se realiza la Planificación Racional Compren-

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siva basada sobre supuestos racionalistas, materialistas y reduccionistas con respecto a como funciona el mundo.

2. Otras barreras en lugar de relacionarse con esta teoría de planificación ra-

dican en prácticas de planificación de baja calidad.

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2. Marco Conceptual 2.1 Papel de la planificación en el manejo El sistema jerárquico propuesto por SINAC para la gestión de la biodiversidad (i.e. área protegida, área de conservación y el sistema nacional de áreas de conserva-ción) implica que la planificación tiene que ocurrir simultáneamente en todos los diferentes niveles para que el sistema aún mantenga su integridad. La planifica-ción en Costa Rica, al igual que otros países del mundo que tienen sistemas de AP, se considera un factor crítico en el buen manejo de dichas áreas (Thomas y Middleton 2003). La buena planificación estratégica debería ayudar a los adminis-tradores de AP a definir sus problemas y sus estrategias para mitigar dichos pro-blemas, así como a distribuir los recursos de manera más eficiente y equitativa. 2.2 Problema de la implementación de los Planes de Manejo Sin embargo, puede ser peligroso creer que tener un plan implique que su imple-mentación es un hecho y este es un supuesto que hay que examinar con mayor detenimiento. En el ámbito de las AP, hay muy pocos estudios que han tratado el tema de la implementación de planes1. Sin embargo, a pesar de la falta de estu-dios, existe abundante evidencia empírica sobre planes que tras inversiones mi-llonarias, quedan archivados en las oficinas. La experiencia de los autores es que las personas involucradas en el manejo de AP de Costa Rica están de acuerdo con la gravedad del problema de la no implementación. Algunos autores que han estudiado la implementación de planes en AP incluyen Lane (2003) quien estudió barreras para la implementación de planes en Hondu-ras, Lachapelle et al. (2003) calificaron barreras para diferentes escenarios de planificación en AP de Montana, EEUU. Así mismo, Clarke (2000) en un ensayo sobre buenas prácticas en la planificación con fines de evitar barreras típicas, ofrece varias maneras para mejorar los planes en AP. Kohl (2002, 2005, 2006, 2007) ha aplicado la teoría de sistemas, en particular un examen de modelos mentales para explicar el problema de la no implementación y ofrecer maneras de evitar las barreras convencionales de la planificación. 2.3 Estudio de la implementación Fuera del campo de AP, hay varios académicos que han estudiado la implemen-tación de planes, en algunos casos, planes que rigen el uso territorial de recursos naturales (por ejemplo, Burby 2003, Alexander y Faludi 1989, Brody et al. 2006, Dalton & Burby 1994, Talen 1997, Colt 1994, Berke et al. 2006). Varios de estos autores se dedican a definir qué es la implementación. En muchos campos, inclu-sive el de AP, la medida tradicional para evaluar la implementación es el grado de cumplimiento de las tareas programadas en un plan. A este criterio le llaman “con-formance” o correspondencia entre lo planificado y lo cumplido (Laurian et al. 2004).

1 En este contexto, cuando se menciona “plan”, se refiere a todo tipo de plan estratégico que se pueda dar tal como planes de manejo generales, financieros, de protección, de uso público y otros.

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Pero varios autores consideran que esta medida es insuficiente o incluso imposi-ble de usar como criterio porque el mundo está caracterizado por la incertidumbre. Por ello, no es realista esperar que todo lo prescrito en un plan se pueda realizar. Las condiciones cambian y los supuestos bajo los cuales se elabora un plan mu-chas veces se desactualizan a corto plazo. Es así como Mastop y Faludi (1997) introdujeron el concepto de “performance” o desempeño, para acompañar al con-cepto de cumplimiento. El desempeño agrupa todos los beneficios que salen de una planificación que no eran específicamente prescritos y previstos en el plan, bajo el supuesto de que existe incertidumbre y con la implicación de que es impo-sible prever el futuro. Ya que se deben considerar otros elementos positivos en la definición de un plan exitoso, el desempeño se manifiesta como impactos positi-vos no planeados (por ejemplo el establecimiento de una nueva organización a raíz de las interacciones de los participantes durante una planificación), la influen-cia del plan en discusiones subsecuentes sobre el manejo del AP y hasta el efecto positivo que el plan tuvo en el campo de planificación (adopción de nuevas técni-cas de planificación, modificaciones en la teoría de planificación, etc.). Otros estu-dios (Dalton y Burby 1994, Burby 2003, Lundquist et al. 2002, McCool y Guthrie 2001) resaltan la importancia de la participación para la implementación de los planes. Baer (1997) y Talen (1996) examinan las diferentes formas para evaluar planes que incluyen la evaluación de la calidad del plan, experimentos entre formas al-ternativas de planes, evaluación comparativa de planes y evaluaciones post hoc de los resultados. Alexander y Faludi (1989) ofrecen un método que combina va-rios criterios y métodos en un sólo índice. El presente estudio se basa en esta idea y se discutirá luego en la metodología.

Planificación Racional Comprensiva Baer (1997) también describe varios modelos de planificación, uno de los cuales influye mucho en la teoría que fundamenta este estudio. Este es el modelo de la Planificación Racional Comprensiva (PRC) (Colt 1994, Hudson 1979), que es pro-bablemente el paradigma dominante de la planificación en el mundo, por lo menos para entidades relacionadas con planificación de AP. La PRC básicamente pre-tende aplicar la ciencia para determinar la mejor alternativa futura para manejar un AP. Presta mucha importancia al uso de la racionalidad (por eso “racional”) y el estudio sistemático de todas las posibles opciones (por eso “comprensiva”) para poder seleccionar la opción óptima. Como en los estudios científicos, los planificadores dentro de este esquema de pensamiento aplican el mejor conocimiento técnico disponible, aprovechando los datos y evitando la subjetividad al máximo para poder controlar las variables. Al-gunas palabras que muchas veces caracterizan esta forma de planificación son: metódica, apolítica, objetiva, exacta, controlada y técnica. Algunos críticos de la teoría como Hoch (2002) agregarían reduccionista, asocial y no contextual (es decir, ignora la riqueza de información del contexto). Este modelo nació en los años 70 cuando sus creadores quisieron emular el modelo utilizado en la ingenie-ría. Los ingenieros para construir un puente estudian el sitio y mediante fórmulas y relaciones definidas matemáticamente, hacen un plano cuya implementación exacta generaría el puente previsto. Esta forma de planificación asume que ya

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existe un consenso sobre un objetivo particular (por ejemplo, construir el puente), que toda la información necesaria para apoyar la decisión está disponible (para construir un puente, los ingenieros toman todas la información de campo necesa-ria) y hay muchos recursos para planificar. Con base en esta visión, la planifica-ción en AP y otros campos estalló en popularidad, dando a luz los planes maes-tros y planes generales de manejo (PM), los “planes” de las AP. Planificación basada en otra visión del mundo Sin embargo, existen cada vez más críticas para este modelo, bajo la observación de que la ingeniería típicamente trabaja con un sistema cerrado donde se cono-cen todas las variables relevantes y sus interacciones. Estas variables físicas es-tán sujetas a fórmulas que describen los niveles de estrés, fuerzas, debilidades, etc. A diferencia de ello, en las AP, existen sobretodo sistemas sociales donde no se conocen todas las variables, donde las relaciones siempre están cambiando, y donde hay muchos actores con objetivos distintos. Kohl y McCool (libro en prepa-ración) señalan que la PRC se fundamenta sobre algunos supuestos erróneos acerca de cómo funciona el mundo. Los autores ofrecen un descriptor simple: los supuestos necesarios para la PRC caracterizan el “Mundo PLUS”. Por sus siglas en inglés, el “Mundo PLUS” es predecible, lineal, entendible y estático. En reali-dad la PRC compone una familia de metodologías las cuales dependen de una visión del “Mundo PLUS”. En este mundo, se puede aplicar la ciencia como la úni-ca fuente válida para determinar cómo manejar el futuro de un AP. Kohl y McCool también describen la visión contraria del mundo que ellos llaman el “Mundo DICE” (dinámico, imposible de entender completamente, complejo y siempre cambiante). Muchos otros autores de la planificación y otros campos (Wildavsky 1973, Fried-mann 1993, Alexander y Faludi 1989, Hoch 2002) proponen un mundo donde las condiciones siempre están cambiando y que está marcado por la complejidad. Ejemplos de ello son la Teoría de la Relatividad (Alberto Einstein), Mecánica Cuántica (Niels Bohr), Teorías del Caos (Henri Poincaré) y Complejidad (Stuart Kauffman), Manejo de Ecosistemas (Herbert Bormann y Gene Likens), Sistemas Dinámicos (Jay Forrester), Teoría de la Evolución de Especies (Carlos Darwin), Dinámica Espiral (Don Beck), Espiritualidad Evolutiva (Pierre Teilhard de Char-din), Aprendizaje Organizativo (Chris Argyris, Donald A. Schön, Peter Senge) y muchos más. Regresando al mundo de la conservación, el Manejo Adaptativo nació de la nece-sidad de trabajar menos en el “Mundo PLUS” y más en el “Mundo DICE”. Según la teoría, dadas las condiciones cambiantes y complejidad, los administradores de AP siempre tienen que estar experimentando y probando diferentes aplicaciones para el manejo de sus áreas. Por eso, el Manejo Adaptativo requiere que los ad-ministradores aprendan constantemente (Salafsky et al. 2001, Stankey et al. 1999). Stankey reporta, que a pesar del abundante interés por el Manejo Adapta-tivo, existen pocos ejemplos exitosos. Su estudio habla de un experimento en el Servicio Forestal de los Estados Unidos, el cual intentó implementar el Manejo Adaptativo, pero encontró una serie de barreras que redujeron la efectividad del experimento. Por ejemplo, la institución no consideró el aprendizaje como parte de su operación (no permitió la experimentación o los riesgos asociados con la

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misma), imposibilitando el éxito y desenvolvimiento del Manejo Adaptativo y su planificación correspondiente. La noción de que una visión pueda obstacularizar la implementación de un plan va mucho más allá del análisis de Stankey. La PRC se remonta a la época de DesCartes, Newton y Bacon, cuyas raíces filosóficas contribuyen a obstacularizar la implementación de los planes de hoy. Por eso, una respuesta al modelo tendría que tratar los supuestos – el paradigma – que fundamentan la PRC. Para ello Kohl elaboró un modelo basado en los supuestos del “Mundo DICE” combinando las críticas de la PRC con una perspectiva de la teoría de sistemas. Dicho modelo sirve de base para este estudio. Kim (1993), un analista de sistemas, planteó la teoría de niveles de razonamiento. La teoría dice que para efectuar un cambio profundo en un sistema, es necesario apuntar a elementos más profundos. Los supuestos del sistema (“modelos menta-les”) dan cuerpo a las estructuras sistémicas (relaciones entre actores) que resul-tan en patrones o tendencias, tales como los tipos de planes producidos, o los resultados y barreras para la implementación de planes. La visión del sistema, por otro lado, da razón a los modelos mentales (Figura 1).

Incremento del apalancamiento y

complejidad

Patrones

Eventos

Estructuras sistémicas

Visión

Modelos mentales

Niveles de Razonamiento

Figura 1. Esquema que ejemplifica los modelos mentales de acuerdo con los niveles de razonamiento

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En caso de la planificación y los planes, la visión de cómo funciona el mun-do y su propósito precipitan modelos mentales en las mentes de los practicantes sobre cómo funciona la planificación. En otras palabras, la visión de un mundo reduccionista, materialista, racionalista da fundamento a la PRC. Esta concepción de planificación produce estructuras para aplicar este modelo mental. Por ejem-plo, si uno tiene la creencia en su modelo mental que un plan no es nada más que un requisito para recaudar fondos, entonces las estructuras enfatizarán nada más que lo mínimo necesario para lograr la aprobación del plan y que sea atractivo a donantes; por consiguiente, la implementación, participación y calidad serían mu-cho menos importantes. Una vez aplicadas estas estructuras, se desarrollan pa-trones los cuales están compuestos de una serie de eventos similares. A medida que el nivel de razonamiento aumenta y pasa de los eventos a la visión, aumenta la complejidad y la fuerza para lograr un cambio en el sistema. De esta manera el modelo de Kohl puede explicar una serie de barreras que los planificadores encuentran comúnmente durante el proceso de implementación2. Así mismo, Kohl admite que existen otras barreras relacionadas con prácticas in-eficientes de la planificación pero no con la visión y modelos mentales de la PRC (Figura 2). Estos dos tipos de barreras funcionan como base para las dos hipóte-sis del presente estudio.

2 Se encuentran enumeradas en Kohl 2007.

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Barreras burocráticasAlta rotación del personal

Incentivos para pensar corto plazoCastigar errores/experimentos

Bajo ánimo organizativoPobre capacitación del personal

Etc. (muchas posibilidades)

Barreras de pobres prácticasPobre conceptualizaciónComponentes ausentesPobre facilitaciónObjetivos confusosFalta de disponibilidadVisión estérilEvita conflictosFormato del documentoEtc. (muchos ejemplos)

Proc

eso

de p

lani

ficac

ión

Evento singular

Mejor alternativa científica

Planificación racional comprensiva

Modelo de ingeniería

Barreras

Protección de la mejor

alternativa

¿Qué medir?Tareas cumplidas (“conformance”) Calidad del planLo óptimo de las estrategias propuestasLo óptimo de los impactos (“performance”)Impactos no planificados (“performance”)Uso del plan/consultas (“performance”)Impactos sobre la práctica de planificación

TiempoDineroTrabajo del equipoEsfuerzo institucionalParticipantesAtención políticaConsultores expertosDatos científicosExpectativas de actoresModeles mentales

La ciencia es un proceso muy controlado; obtener la mejor respuesta requiere de una toma de decisión centralizada y control sobre la planificación, normalmente el estado es el agente de control

Agente que controla y manda: inicia, financia, diseña, facilita, organiza proceso, invita a participantes, contrata consultores, decide contenido, escoge dónde

Evento singular, nocontinuo, sin aprendizaje oexperimentación

Valora mucho al experto,conocimiento experto, noexperiencia local; por eso,hay poca participación realdonde se comparte elpoder y distribuye laapropiación

Lenguaje técnico, codificado

Director apenas participa

Sitio no desarrolla capacidad para facilitar, implementar o discutir profundamente todos asuntos del plan

Evita asuntos políticos

Participantes articulan necesidades y problemas pero no discute o construye modelos de manejo

Barreras intencionalesAprobación por agente del estadoCelebración y compromiso públicoDocumento publicado y pulidoProcedimiento burocrático para actualizarPrestigioPlan considerado como leyLenguaje de “finalidad”

Gente cansadaNo hay fondos para implementaciónDocumento casi intocablePOA como único instrumento de implementaciónExpectativas incumplidas, consultores culpadosApropiación baja de plan cuando personal cambia

Umbral de implementación

ón

*

*”Final,” “publicar,” “terminar,” “validar”

Válido científicamente, inválido socialmente

Plan exitoso en un Mundo DICE abarcaInterés públicoPráctica técnica (proceso)GobernanzaConstrucción de capacidades

¿Implementación

del plan?

Plan sombra

Insumos a la planificación

Figura 2: Visión del Mundo PLUS basado en el modelo de Planifi-cación Racional Comprensiva (PRC) (Kohl, no publicado)

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3. Metodología 3.1 Investigación cualitativa El presente estudio depende altamente del contexto de la planificación, por lo que se utilizó un acercamiento cualitativo. De acuerdo con Creswell (1998), la investi-gación cualitativa es especialmente apropiada cuando las variables no están cla-ramente identificadas, cuando se necesita desarrollar las teorías se necesita una detallada visión del tema y cuando el estudio requiere que los individuos sean es-tudiados en su ámbito natural.

3.2 Análisis cualitativo consensuado Los componentes esenciales de la investigación cualitativa consensuada (ICC) están basados en el uso de preguntas abiertas en las técnicas semiestructuradas para la colecta de datos (típicamente en entrevistas), lo cual permite recopilar in-formación consistente entre individuos, como también el análisis de las experien-cias individuales. Asimismo, se considera la participación de varios jueces a tra-vés del proceso de análisis de los datos para promover perspectivas múltiples y obtener consenso para arribar a juicios sobre el significado de los datos. También es necesario por lo menos un auditor para revisar el trabajo del equipo y así mi-nimizar los efectos del pensamiento grupal en el equipo principal. Para finalizar, se requiere la creación de ámbitos, ideas centrales y análisis cruzado en el análi-sis de los datos (Hill, C. E. et al. 2005). 3.3 Pasos principales

1. Trascripción de respuestas de las entrevistas 2. Combinación de todas las transcripciones en un documento de texto 3. Creación de una hoja de cálculo con las transcripciones 4. Creación de una hoja de cálculo con las siguientes columnas: US (uni-

dad de significado), coordenadas de ubicación en la hoja de cálculo ini-cial, código numérico, categoría de unidades de significancia, agrupa-ción de categorías en temas, número de pregunta y categoría de infor-mante

5. Identificar las unidades de significancia relevantes para todas las res-puestas, cualquier idea completa, concepto, o creencia

6. Creación de una hoja de cálculo por categoría de informante y pregunta 7. Agrupación y síntesis de las preguntas en siete temas priorizados y

asignación de un nombre temático 8. Reordenamiento de categorías 9. Identificación de las frecuencias de las diferentes respuestas de cada

categoría de informante para cada una de las barreras mencionadas 10. Resumen de las diferentes respuestas de cada categoría de informante

para cada una de las barreras 11. Análisis e interpretación de los temas priorizados 12. Relacionamiento y priorización de los temas de acuerdo con su relevan-

cia para la validación de las hipótesis. 13. Análisis e interpretación de datos:

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• Determinación del nivel de implementación por revisión de planes y respuestas de entrevistas

• Comparación del nivel de implementación con las barreras identi-ficadas

• Comparación de los resultados de las entrevistas con la teoría de las barreras.

• Comparación de las barreras percibidas y las barreras citadas en la literatura.

• Comparación de barreras e implementación entre categorías de informantes.

• Descripción del modo de planificación y acción de Tapantí

Taller de ex-pertos. Alcan-ces y propósi-tos del estu-dio

Selección de AP objeto del estudio

Recopilación y análisis de in-formación se-cundaria

Entrevistas y observación de campo

Confección formulario para entrevistas

Evaluación PM existentes en-foque PRC

Análisis y sis-tematización de las entrevistas

Evaluación implementación planes manejo existentes y análisis caso Tapantí

Identificación y síntesis de las principales ba-rreras

Conclusiones, resultados y recomendacio-nes del estudio

Taller de exper-tos. Validación del estudio

3.4 Recopilación de la información secundaria

18

El proceso se inició con la búsqueda y análisis de información primaria y secunda-ria en el SINAC referente a los PM de las AP de Costa Rica, que permitiera identi-ficar la base conceptual de las metodologías utilizadas y conocimiento de los pro-cesos, requerimientos administrativos y legales, así como la situación existente con referencia a la utilización de los planes de manejo de las AP. Al mismo tiempo se analizó la información referente a las AP que poseen PM (in-cluyendo el PM mismo), que permitiera desarrollar un análisis de la calidad y con-tenidos de los planes, del proceso llevado para su preparación, así como los fac-tores que contribuyen a su implementación (características generales de las áreas, actividades actuales y potenciales contempladas dependiendo de la cate-goría, importancia del área y de sus objetivos de manejo, relación con el entorno, aspectos que inciden en el manejo: facilidades, técnicos, financieros). 3.5 Selección de áreas protegidas La población meta del estudio fueron aquellas AP de Costa Rica que poseen un PM elaborado desde el establecimiento en el MINAE de la modalidad de Áreas de Conservación en 1989. Se asume que los procesos de planificación realizados anteriormente a esa fecha pueden haber incluido ideas y métodos que no se apli-can hoy día, de esa manera sesgando el estudio de la realidad actual. La selección de las áreas de conservación y las AP corresponde a una prioriza-ción considerando varios factores como son las distintas categorías de manejo, diferentes áreas de conservación, confiabilidad y representatividad de la informa-ción sobre cada AP que poseen sus PM, así como del tiempo disponible para re-copilar la información de campo. Como resultado de ello las entrevistas se enfocaron en tres áreas de conserva-ción específicas: Área de Conservación Cordillera Volcánica Central (ACCVC), Área de Conservación la Amistad Caribe (ACLAC), y el Área de Conservación Tortuguero (ACTO). Las AP seleccionadas correspondientes a dichas áreas de Conservación son las siguientes: Parque Nacional Volcán Poás, Parque Nacional Volcán Irazú y Monumento Nacional Guayabo del ACCVC; Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo del ACLAC; y el Parque Nacional Tortuguero del ACTo. Con el propósito de analizar si la forma en que se planifica y se maneja el AP va-ría significativamente de aquellas que poseen plan de manejo, se añade como testigo a la lista de AP seleccionadas, el Parque Nacional Tapantí, el cual no po-see plan de manejo.

19

Cuadro 1 Características de las áreas protegidas seleccionadas para la eva-luación de implementación de los planes de manejo.

Área protegida

AC Categoría de AP

Fecha aprobación

del Plan

Estado del PM al 2007

Área (ha)

Irazú Parque Nacional

2003 Vigente 2.000

Poás Parque Nacional

En revisión 6.506

Guayabo

Cordillera Volcánica Central

Monumento Natural

2002 Vigente 232

Tortuguero Tortuguero Parque Nacional

2005 Vigente 26.604 (terrestres) 45.755 (mari-nas)

Gandoca-Manzanillo

Amistad Caribe

Refugio de Vida Silvestre

1996 en revisión 9.449 ha (4.436 ha marinas y 5.013 ha terrestres

Tapantí Amistad Pacífico

Parque Nacional

N/a N/a 58.322

La metodología de investigación permitió triangular información a través de las entrevistas de diferentes grupos de actores en cada sitio, como son un consultor principal, personal técnico de la oficina central del SINAC, el administrador de ca-da AP, personal técnico del AP, y un oficial de cada área de conservación con experiencia o responsabilidad en los procesos de planificación. También se entre-vistaron otros actores tales como especialistas en la planificación, y personas de las comunidades adyacentes al AP. El número de entrevistados fue de 38 personas, para un total de 76 horas de en-trevista. Para la obtención de la información base, se preguntó a los entrevistados sobre su papel durante el proceso de elaboración de los PM, la percepción de cada per-sona sobre las barreras a la implementación de los PM, situaciones sobre el pro-ceso de planificación, así como sus recomendaciones para mejorar este proceso. Como parte del proceso también se elaboró una encuesta dirigida al personal de las otras áreas de conservación que no iban a ser muestreadas por medio de la entrevista. Dicha encuesta se hizo llegar a los funcionarios a través de la Geren-cia de Áreas Protegidas del SINAC, y debido a que solamente uno de ellos res-pondió, este instrumento no fue considerado para el análisis de los resultados fi-nales.

20

3.6 Taller de expertos Previo a la realización del estudio se llevó a cabo un taller con la participación de especialistas en el tema de AP que tuvieran experiencia y conocimiento en planifi-cación, con el objetivo de discutir, analizar y mejorar la propuesta metodológica inicial y con los insumos de dicho taller desarrollar una propuesta que permitiera cumplir con los objetivos del estudio. 3.7 Instrumentos Para recopilación y análisis de la información se utilizaron diferentes instrumentos y documentos que se enlistan a continuación y se describen más abajo. 1. Revisión de los planes de manejo y documentos del SINAC

Manual de puestos: Para obtener la descripción de los puestos utilizados en el SINAC y más específicamente los relacionados a las AP, se utilizó el Manual Institucional de Clases (MINAE 2005) que identifica los distintos puestos del MINAE y su manual descriptivo.

Programa de capacitación: Para analizar el cumplimiento de las necesi-dades de capacitación a nivel de las AP se utilizó el “Plan institucional de capacitación “para el periodo 2007 del SINAC (MINAE 2007).

Guía de planificación e implementación: Con el fin de identificar las di-rectrices oficiales relacionadas con la elaboración e implementación de los PM de las AP se analizó la “Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de Áreas Silvestres Protegidas del SINAC” (Artavia 2004).

Planes de manejo de las AP seleccionadas: Se analizaron los cinco pla-nes de manejo para conocer las características específicas de cada uno de ellos y poder compararlos entre sí utilizando los criterios del Cuadro # 4.

Estrategia de monitoreo: Con el fin de conocer el nivel de importancia que se asigna al PM y su implementación con base en los indicadores utili-zados se analizó el manual Hacia la administración eficiente de las áreas protegidas: Políticas e indicadores para su monitoreo (Mena y Artavia, sin fecha).

2. Entrevistas El análisis de las entrevistas permitió caracterizar cada uno de los grupos, las res-puestas dadas, y el número de veces en que los temas principales de las res-puestas fueron citados.

3. Evaluación de la implementación Como una primera parte del estudio se realizó un análisis tendiente a medir el grado de implementación de los planes de manejo para posteriormente tratar de

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identificar las principales barreras para dicho grado de implementación. Para ello se utilizó el método propuesto por Alexander y Faludi (1989) el cual combina va-rios criterios y métodos en un sólo índice. En este índice se combinan seis crite-rios con los que se generó una tabla de puntaje que debe permitir comparar las relaciones entre los sitios del estudio, a saber: 3.1. Calidad del Plan.

La calidad del plan evaluada desde su contenido, se puede correlacionar con el potencial de implementación: en teoría mientras más alta la calidad del plan (in-dependientemente de otras variables) mayor el grado que permite de implemen-tación. En este sentido se seleccionaron los doce componentes utilizados por La-ne (2003) y se añadieron otros cuatro para ampliar el contexto base de análisis (Cuadro 2) que deben permitir calificar mejor el nivel de implementación. Esta es una escala relativa y no es validada estadísticamente con una muestra grande de planes. Lane probó la presencia de los siguientes componentes:

1. Objetivos, misión, y visión 2. Priorización de tareas en el corto y largo plazo 3. Descripción detallada de las estrategias 4. Análisis de experiencias anteriores 5. Análisis de fortalezas y debilidades institucionales 6. Participación de actores 7. Calendario específico 8. Plan de monitoreo 9. Plan financiero 10. Regulaciones y guías 11. Protocolo para modificación del plan 12. Calendario para la evaluación de la implementación

Y las que se agregaron para este estudio fueron:

13. Asignación de la categoría de manejo 14. Zonificación y Zonas de Amortiguamiento 15. Límites de AP 16. Personal e infraestructura

Estos últimos cuatro componentes fueron seleccionados por los siguientes motivos: • Para efectuar un adecuado manejo es indispensable la asignación de la

categoría de manejo por las implicaciones y características de cada una de ellas.

• Si el PM no tiene adecuadamente identificada la zonificación,

incluyendo la ZA, el manejo resultante del AP va a ser deficiente dado que el manejo adecuado de una AP necesariamente debe integrar a las comunidades y áreas vecinas.

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• Para facilitar el manejo del AP, el plan debe definir claramente los límites reales, además de la ubicación legal establecida.

• Es importante que todo PM defina claramente las necesidades de

personal e infraestructura necesarios para poder ser implementado. 3.2. Tareas completadas.

Este es el indicador tradicional para medir el desempeño de la implemen-tación, porque se asume un mundo PLUS y eso combinado con lo práctico, es lo que se usa frecuentemente. De acuerdo con este mundo PLUS los gestores deben poder implementar sus tareas planificadas. No obstante en el Mundo DICE, la implementación se ve afectada por otras variables no tradicionales. Con ayuda del administrador o de la persona identificada como subadmi-nistrador(a) del AP y basándose en el PAT, se determinó cuáles tareas procedían directamente del PM y qué porcentaje representaron del total de las tareas del PAT. También se calculó el porcentaje de ellas que fueron cumplidas.

3.3. Logros planificados. Es una escala superior a la contemplada en el punto 2. Mide de manera an-ticipada los impactos positivos (logros), resultado de la planificación. Por tanto con apoyo del responsable del AP se determinó de acuerdo con la escala planteada más abajo los logros totales planificados en el PAT, deri-vados del PM. No se mide solamente el potencial cumplimiento de tareas, sino de forma anticipada los impactos positivos como resultado de la plani-ficación. Estos logros deben verificarse más allá del reporte por parte del personal.

3.4. Logros no planificados. Algunas veces los procesos de planificación generan logros positivos que nunca se plantean o anticipan, pero que deben su existencia al proceso de planificación y PM. En un Mundo DICE se vuelve más común que haya lo-gros que no se habían planificado y consecuentemente más importantes. De manera similar a los parámetros anteriores, ésta fue una información suministrada directamente por el responsable del AP

3.5. Uso del plan. Si una decisión importante puede seguirse hasta una idea original en el plan y puede ser externamente verificada, el AP puede recibir crédito por ello. La decisión no proviene directamente de una tarea programada en el PAT.

3.6. Contribución a las prácticas de planificación.

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Otra muestra del éxito del plan es su influencia sobre subsecuentes even-tos de planificación, usualmente a través de la contribución de una innova-ción sobre las otras AP al ser un producto de mejora digna y a través de su propio acercamiento. Este tipo de innovación debe aparecer en al menos dos eventos subsecuentes de planificación y debe ser externamente verifi-cado. Si la innovación aparece únicamente en uno, asumimos que no hay evidencia de una difusión exitosa y probable mente es solo un intento de repetir un éxito percibido pero no necesariamente con provecho.

En vista de que no se pudo tener acceso a los PAT toda esta información tuvo que ser analizada utilizando los propios criterios del administrador o encargado del AP sin poder ser verificada.

24

Cuadro 2. Criterios y valores para el cálculo del Índice de Implementa-ción. *Según Alexander y Faludi modificado Criterio Descripción Valor de puntos Calidad del plan (poten-cial para la implementa-ción)

Presencia de los 16 componen-tes como indicador del potencial de implementación *. Este crite-rio se midió al estudiar los planes

15-16: 7 13-14 : 6 10−12: 5 8-10: 4 6-7: 3 4-5: 2 2-3: 1 0-1: 0

Porcentaje de tareas completadas

Valoración hecha por adminis-trador o subadministrador

81-100: 5 61-80: 4 41-60: 3 21-40: 2 0-20: 1

Logros planificados Logros significativos puestos en el plan, más que las simples ta-reas completadas. Información suministrada por el administrador o subadministrador.

# logros 3+: 7 2: 5 1: 3 0: 0

Logros no planificados Logros inesperados y que no están en el plan, pero de cual-quier forma bienvenidos. Infor-mación suministrada por el ad-ministrador o subadministrador

# logros 3+: 5 2: 3 1: 2 0: 0

Uso/consulta Decisiones cuya idea de base se puede seguir directamente al PM a través de consulta o usando el plan. La decisión no es una ta-rea del PAT. Información sumi-nistrada por el administrador o subadministrador.

# decisiones 3+: 5 2: 3 1: 2 0: 0

Prácticas de planifica-ción

Innovación práctica que se transmite al menos a otros dos eventos de planificación. Infor-mación suministrada por el ad-ministrador o subadministrador

2+ usos 3

0−1 usos 0

Puntaje máximo 32 puntos

4. Evaluación de los planes de manejo en cuanto a modelo PRC La PRC tal y como se mencionó en la introducción, es probablemente el paradig-ma dominante de la planificación en el mundo, por lo menos para entidades rela-cionadas con planificación de AP. Considerando que presta mucha importancia al uso de la racionalidad y al estudio sistemático de todas las posibles opciones para poder seleccionar la opción óptima, se evaluaron los PM en cuanto a dicho mode-lo. Sin embargo, es muy difícil medir directamente la presencia del paradigma y

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sus supuestos componentes. Muchas veces los supuestos quedan ocultos en las mentes de sus practicantes, no articulados y no reconocidos. Entonces en vez de preguntar directamente los supuestos en que la gente cree, hay que inferir su pre-sencia mediante las acciones y calidades del plan, los cuales pueden indicar la influencia de estos supuestos. Por eso este estudio revisó y analizó los PM para responder las siguientes preguntas, elaboradas para detectar indirectamente la presencia de los supuestos de PRC. Hay que referirse a Figura 2 para ubicar el significado de cada pregunta en el contexto de la PRC.

1. ¿Cuántos planes son impulsados por expertos? 2. ¿Cuántas planificaciones fueron un evento singular? 3. ¿Cuántos de los planes fueron impulsados o controlados por el estado? 4. ¿Cuántas planificaciones no involucraron a las comunidades? 5. ¿Cuántos planes fueron escritos por consultores o un grupo especializado? 6. ¿Cuántos de los planes no son actualizables, o no incluyeron instrumento

para actualizarlos? 7. ¿Cuántos de los planes tenían un horizonte de por lo menos 5 años? 8. ¿Cuántos de los planes requieren de un financiamiento especial? 9. ¿Cuántos de los planes ofrecieron solamente un escenario ideal (la mejor

solución) sin considerar diferentes escenarios o contingencias? 10. ¿Cuántas planificaciones integraron alguna capacitación sobre planifica-

ción, cómo implementar u otras de las herramientas (como parte del proce-so)?

11. ¿Cuántos planes incluyeron experimentación como parte del manejo (como parte del manejo adaptativo)?

12. ¿Cuántos planes propusieron el uso del manejo adaptativo? 13. ¿Cuántos planes propusieron modelos de manejo (compartir el poder en el

manejo)? 14. ¿Cuántos planes aspiran a ser aprobados o utilizan lenguaje de finalidad

(que indica que el proceso está terminado)? 15. ¿Cuántos planes involucraron un protocolo para actualizar? 16. ¿Cuántos planes fueron pulidos y publicados? 17. ¿Cuántos de los planes se consideran ley en CR?

3.8 Análisis de los datos de las entrevistas El análisis de las entrevistas se realizó a través del procesamiento de la informa-ción en una hoja de cálculo que permitió el manejo de los datos así como la agru-pación de las principales respuestas en categorías y temas. Para la evaluación de las respuestas a las preguntas de implementación de pla-nes y principales barreras a la implementación, se hizo además un resumen de las respuestas en que se mencionaban temas comunes, permitiendo con ello de-finir categorías más amplias.

En este sentido, se presentan los conceptos y percepciones sobre los planes de manejo de las AP desde el punto de vista de los entrevistados, divididos en siete secciones:

• Función de un plan de manejo

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• Calidad de un plan de manejo • Involucramiento del Estado en el proceso de planificación • Uso de la ciencia en los procesos de formulación del plan • Filosofía o metodología de planificación preferida por los entrevistados. • Definición e indicadores importantes de la implementación de planes de

manejo • Barreras a la implementación de los planes de manejo.

Para el análisis de las principales barreras a la implementación, el listado total de 147 barreras citadas por los diferentes entrevistados, fue agrupada en 14 grandes temas de acuerdo con su similitud y ésta a su vez resumidas en las 4 principales categorías de barreras, las cuales son presentadas en cuadros individuales. A estos cuadros se les adicionó una columna en la que se presentan las barreras específicas citadas por los entrevistados, así como una tercera columna con las posibles causas de dichas barreras, de acuerdo con la percepción de los autores. Estas barreras fueron comparadas con otras que aparecen en la literatura, ade-más de que fueron categorizadas de acuerdo con el grupo informante. Asimismo, se presentan los resultados de la entrevista del personal de Tapantí (sin PM), donde se describe su modo de planificación no convencional. 3.9 Taller de validación con expertos Una vez procesada la información y elaborado un documento borrador, los resul-tados fueron expuestos ante especialistas sobre la temática a nivel nacional lo que permitió discutirlos y recibir las recomendaciones sugeridas. Además, se en-vió un borrador del documento producido a varios especialistas seleccionados, de los cuales se recibieron aportes muy valiosos. 3.10 Limitaciones del estudio Las siguientes limitaciones metodológicas para llevar a cabo el presente estudio influenciaron en alguna medida las expectativas creadas al inicio entre los investi-gadores, con respecto al detalle de algunos de los elementos tratados durante el proceso de la recopilación de campo y de escritorio de la información requerida.

• Los investigadores del CATIE, poseían únicamente experiencia en planifi-

cación por medio de la PRC, la cual creó al inicio de este estudio una “re-sistencia mental” para internalizar personalmente el nuevo paradigma DICE de planificación.

• Inicialmente la metodología consideraba la grabación de todas las entrevis-

tas a realizar, sin embargo en lugar de la grabación se transcribió en notas directas lo expresado por los entrevistados debido a que muchos de ellos prefirieron no ser grabados durante las conversaciones de las entrevistas.

• Los administradores de las AP recomendaron miembros de las comunida-

des aledañas a las AP para ser entrevistados. Sin embargo tras entrevistar-los, se volvió claro que no eran apropiados para las entrevistas ya que mu-

27

chos no conocían el PM o no habían participado en el proceso de planifica-ción.

• No todo el personal de cada AP planeado a ser entrevistado, se encontra-

ba en el área al momento de la visita, a pesar de haber realizado citas pre-vias con fechas definidas y acordadas. Se hicieron, sin éxito, esfuerzos adicionales para realizar las entrevistas por medio telefónico. Fue común el argumento de que ese personal se encontraba fuera del AP en eventos de capacitación o reuniones urgentes. Esto obligó a entrevistar otro tipo de personal que probablemente tenía otra percepción de lo que pasaba dentro del AP, y tomando en cuenta que la muestra entrevistada fue de solo 38 personas, esto pudo influir en los resultados.

• Por medio de la Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas del SINAC se en-

vió por correo electrónico una encuesta para ser llenada por el personal de todas las AP no incluidas en el presente estudio. Sólo se recibió un formu-lario completado.

• Como parte del proceso de análisis de información se trató de analizar la guía para la preparación de los PAT con el objetivo de determinar la rela-ción específica establecida para la implementación de los planes de mane-jo a través de los PAT. Asimismo se pretendió analizar los PAT de cada una de las AP bajo estudio, con el fin de determinar la inclusión de accio-nes derivadas de los PM y el grado de cumplimiento de ejecución de las mismas. Sin embargo no fue posible acceder a dichos documentos ni hacer los análisis consecuentes.

• La mayoría del personal entrevistado en cada AP tenía poca o ninguna ex-

periencia en planificación de AP. Esto implica que participó solo parcial-mente o no participó del todo durante el proceso de elaboración del PM de su propia AP. Algunos de ellos no conocían o no habían utilizado el PM y sus respuestas en ocasiones no estuvieron bien fundamentadas.

28

4. Resultados 4.1 Evaluación de cinco planes de manejo en cuanto al modelo de Planifica-ción Racional Comprensiva

El análisis de los cinco PM en relación con algunos criterios de evaluación permi-tió deducir en forma subjetiva si los mismos fueron hechos utilizando la Planifica-ción Racional Comprensiva. Hablamos de interpretación subjetiva ya que no todos los criterios estaban explícitamente mencionados en el texto y hubo que deducir-los.

Cuadro 3 Resultados de la evaluación de cinco planes de manejo en cuanto al modelo de Planificación Racional Comprensiva Pregunta Respuesta Congruente o no con-

gruente con PRC 1. ¿Cuántos planes fueron impulsados por expertos?

Cuatro

Congruente con PRC ya que la participación de expertos presupone un mayor uso de bases cien-tíficas y no considera la experiencia local.

2. ¿Cuántas planificacio-nes fueron un evento sin-gular?

Cuatro. El quinto plan to-davía está como borrador.

Cuatro de los planes no contemplan etapas de seguimiento ni facilitan el aprendizaje o la experi-mentación, lo cual es con-gruente con PRC.

3. ¿Cuántos de los planes fueron controlados por el Estado?

Tomando en considera-ción que el que controla además participa, finan-cia, invita, contrata consul-tores, decide, etc., sola-mente uno de los PM fue controlado por el estado.

Aunque el Estado tiene el control, en 4 de los pla-nes, lo delegó en el grupo consultor. Al no haber control del estado, no es congruente con PRC.

4. ¿Cuántas planificacio-nes involucraron a las comunidades?

Ninguna. Sobresale el caso de Gandoca – Man-zanillo donde hay pobla-ción humana y actividades socioeconómicas dentro del AP, pero que el plan no hace mención a un tratamiento especial, du-rante el proceso de plani-ficación, a las comunida-des humanas internas ni externas.

Aunque hubo una ligera participación, los PM no involucraron adecuada-mente las comunidades en la toma de decisiones o apropiación del proceso, lo cual es congruente con PRC.

5. ¿Cuántos planes fueron escritos por consultores o

Cuatro. Solo un plan está siendo elaborado (todavía

Congruente con PRC ya que hubo muy poca parti-

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un grupo especializado?

como borrador) por el per-sonal del AP.

cipación de actores y se utiliza un lenguaje más científico y formal.

6. ¿Cuántos de los planes incluyeron directrices o instrumento para actuali-zarlos?

Ninguno. Dos planes mencionaron los PAT co-mo instrumento de eva-luación y actualización.

Los planes no mencionan aspectos de actualización sino que se ven como eventos finalizados, lo cual es congruente con PRC.

7. ¿Cuántos de los planes tenían un horizonte de por lo menos 5 años?

Todos los planes tenían un horizonte de 5 o más años de ejecución.

A pesar de que mencio-nan actividades para ser desarrolladas en un lapso de al menos 5 años, nin-guno de ellos hace refe-rencia a la actualización de los PM, lo cual es con-gruente con PRC.

8. ¿Cuántos de los planes requirieron de un finan-ciamiento especial (exter-no)?

Solamente un PM fue ela-borado con recursos fi-nancieros y humanos dis-ponibles del AP, los otros requirieron un donante. Para la implementación tres planes no definían la necesidad de un finan-ciamiento (presupuesto) especial. Dos planes sí incluían un presupuesto.

Congruente con el PRC. Se asume que si es un evento singular y especial, requiere de un presupues-to especial en lugar de planificar siempre como parte de la operación coti-diana, en tal caso no ocu-paría un presupuesto es-pecial.

9. ¿Cuántos de los planes ofrecieron solamente un escenario ideal (la mejor solución) sin considerar diferentes escenarios o contingencias?

Los cinco planes Todos los PM ofrecieron un escenario ideal, lo cual es congruente con PRC.

10. ¿Cuántas planificacio-nes integraron alguna ca-pacitación sobre planifica-ción, cómo implementar u otras de las herramientas (como parte del proceso).

Ninguno. Lo anterior no quiere decir que en algu-no de ellos o en todos se haya dado motivación o inducción como parte del proceso.

Congruente con PRC ya que no consideraron el desarrollo de capacidades para facilitar, implementar, o revisar lo contemplado en el plan.

11. ¿Cuántos planes in-cluyeron experimentación como parte del manejo (como parte del Manejo Adaptativo)?

Ninguno de los planes mencionó este criterio.

Congruente con PRC ya que son considerados eventos singulares y no incluyeron experimenta-ción.

12. ¿Cuántos planes pro-pusieron el uso del Mane-

Ninguno de los planes menciona o desarrolla

Congruente con PRC ya que bajo el Manejo Adap-

30

jo Adaptativo?

directrices o acciones que reflejen al Manejo Adapta-tivo o aprendizaje como enfoque de manejo de las AP.

tativo se requiere que los administradores de AP estén siempre experimen-tando y probando diferen-tes aplicaciones para el manejo de sus áreas, co-sa que no fue contempla-da en ninguno de los PM del estudio.

13. ¿Cuántos planes pro-pusieron modelos de co-manejo (compartir el po-der en el manejo)? .

Ninguno. Dos de ellos concesionan servicios al público. El RVS Gandoca – Manzanillo por ser mixto (propiedad Estatal y pri-vada) implícitamente tiene al comanejo como objeti-vo, sin embargo, en el plan no está claramente tratado.

Congruente con PRC ya que se sigue el modelo donde el poder está cen-tralizado en un solo grupo.

14. ¿Cuántos planes aspi-ran a ser aprobados o utilizan lenguaje de finali-dad (que indica que el proceso está terminado)?

Los cuatro planes elabo-rados por consultores uti-lizan lenguaje de trabajo acabado.

En el enfoque PRC se utiliza un lenguaje de fina-lidad como un paso previo a la aprobación e implica que termina el proceso sin mayor aprendizaje, por tanto los cuatro PM son congruentes con PRC.

15. ¿Cuántos planes invo-lucraron un protocolo para actualizar?

Ninguno de los planes define o establecen proto-colos para la actualización del plan.

Congruente ya que en el enfoque PRC los PM se ven como documentos que no facilitan la modifi-cación.

16. ¿Cuántos planes fue-ron pulidos y publicados?

Los cuatro planes elabo-rados por consultores fue-ron pulidos para ser en-tregados. Cada uno de ellos cuenta con impresio-nes que permiten su difu-sión. El quinto plan es un borrador que está en pro-ceso de revisión.

Congruente con PRC si los documentos impresos que se han circulado pue-den ser considerados co-mo una publicación. En este estado, son difícil-mente actualizados.

17. ¿Cuántos de los pla-nes se consideran ley en CR?

Ninguno. En CR no es necesario legalizar los planes de manejo.

De acuerdo con PRC, el hecho de que un plan sea considerado ley fortalece este concepto de planifi-cación, por tanto, ninguno de los PM evaluados son congruentes para PRC.

31

32

Como puede constatarse quince de los diecisiete criterios indican que los PM fue-ron elaborados bajo el enfoque de una Planificación Racional Comprensiva, lo cual aporta valores verificables a la validación de la primera hipótesis del presente trabajo y además el último criterio realmente no aplica a Costa Rica. O sea una implicación fuerte de este análisis es que muchas de las barreras a la implemen-tación de dichos planes podrían tener un origen o causa en el modelo utilizado para realizar los procesos de planificación. 4.2 Determinación del nivel de implementación de los planes de manejo Siguiendo la metodología propuesta por Alexander y Faludi (1989) modificada, se presentan a continuación los resultados de los diferentes elementos que permitie-ron determinar el nivel de implementación de los PM. 1. Análisis de los componentes de calidad de los planes de manejo Como un criterio para la determinación del índice de implementación, la lectura y análisis de los PM de las cinco AP seleccionadas permitió encontrar las debilida-des y fortalezas de cada uno de ellos, en los aspectos que se mencionan en el Cuadro 4. Asimismo, se presentan los resultados de la contribución de otros crite-rios y valores utilizados para el cálculo del Índice de Implementación, elaborados de acuerdo a las respuestas proporcionadas por los administradores del AP se-gún la escala planteada en la metodología (Cuadro 5). Los valores finales para el cálculo del Índice de Implementación se muestran en el Cuadro 6.

Cuadro 4: Evaluación de la calidad de los planes de manejo de las cinco AP seleccionadas

Poás Gandoca Man-zanillo

Tortuguero Guayabo Irazú

Componentes

0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 1. Objetivos, misión y visión

Cuenta con 1 objetivo general y 4 específicos

Contiene objeti-vos generales, específicos y me-tas. No tiene mi-sión ni visión

Establece objeti-vos primarios y secundarios para el manejo. Sin misión ni visión

Se identifican los objetivos prima-rios y secunda-rios. Sin visión ni misión

Considera objetivos pri-marios, secundarios y ter-ciarios de manejo. Sin misión ni visión

0. 0 0 0 0 2. Priorización de tareas a corto y lar-go plazo No está explícito No está explícito No está explícito No está explícito No está explícito

0.5 0.5 1.0 0.5 0.5 3. Descripción deta-llada de estrategias

Componentes con sus respec-tivo objetivos y actividades

Tres objetivos generales con sus respectivos objetivos especí-ficos y activida-des

Claramente defi-nidas

Se desarrollan programas de manejo con sus respectivos obje-tivos y activida-des

Cada programa de mane-jo con objetivos y accio-nes estratégicas

0 0 0 0 0 4. Análisis de expe-riencias pasadas No está conside-

rada No está conside-rado.

No hay indicado-res de análisis.

No se desarrolla. No se considera

5. Análisis de las fortalezas y debili-dades de la organi-

1.0 1.0 0 0.5 0.5

33

zación FODA del AP FODA del AP y del AC.

No hay indicado-res de análisis

Se hace una eva-luación de la Efectividad de Manejo del AP

Se realizó una evaluación de la eficiencia de manejo para fundamentar parte de las acciones de manejo propuestas en el plan

1.0 1.0 1.0 1.0 0.5 6. Participación de actores

El programa de administración considera la par-ticipación de to-dos los actores.

El programa de administración considera la par-ticipación de to-dos los actores.

Considera ade-cuadamente la participación de actores locales y regionales.

Considera ade-cuadamente la participación de actores locales y regionales.

Considera en forma gene-ral la participación de ac-tores locales y regionales.

0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 7. Calendario espe-cífico Calendario anual

durante 5 años Cronograma anual de metas

Tres etapas de ejecución

Tres etapas bi-anuales.

Tres etapas de ejecución

0.5 0.5 0.5 0 0 8. Plan de monito-reo

El programa de administración considera el mo-nitoreo y evalua-ción del plan pe-ro sin acciones específicas.

Se recomienda establecer un programa de mo-nitoreo.

Dice que hay que desarrollar un plan de monitoreo pero no lo define.

No lo considera. No lo considera

9. Plan financiero 0.5 0 0.5 0.5 0.5

34

Considera un presupuesto

No está conside-rado

Dice que hay que desarrollar un plan financiero, pero no lo define.

Tiene un presu-puesto estimado para cinco años. Evaluación del punto de equili-brio financiero

Análisis financiero. Punto de equilibrio económico

1.0 0.5 1.0 1.0 1.0 10. Reglamentación y directrices

Todos los pro-gramas de ma-nejo cuentan con normas

Difuso en todo el documento

Las zonas y los programas cuen-tan con normas específicas

Las zonas y los programas cuen-tan con normas específicas

Las zonas de manejo y los programas tienen normas

0 0 0 0 0 11. Protocolo para modificar el plan No está conside-

rado No está conside-rado

No lo considera No lo considera No lo considera

0 0 0 0 0 12. Calendario para evaluar la imple-mentación No está conside-

rado No está conside-rado

No lo considera No lo considera No lo considera

0.5 0.5 1.0 1.0 1.0 13. Asignación de la categoría de manejo

No se revisó la categoría de manejo asignada por planes ante-riores

Se acepta la ca-tegoría a priori.

Se justifica la ca-tegoría

Se revisa la cate-goría

Revisada adecuadamente

0.5 0.5 1.0 1.0 1.0 14. Zonificación y zona de amorti-guamiento

Tiene zonifica-ción interna, pe-ro no ZAM

En otro documen-to/volumen del plan, no disponi-ble.

Adecuadamente desarrollada

Consideradas adecuadamente

Desarrollada adecuada-mente

35

36

0.5 0.5 0.5 1.0 1.0 15. Límites

Menciona límites pero en forma muy general (ubicación del AP)

Ubicación, pero sin análisis de los límites

Definidos en ma-pas pero no des-critos

Revisados ade-cuadamente

Revisados adecuadamen-te

0.5 0 1.0 1.0 1.0 16. Personal e in-fraestructura

Analiza la in-fraestructura ac-tual y futura. No menciona perso-nal actual y futu-ro.

No consideradas las necesidades en el plan

Se define los re-cursos humanos necesarios y de infraestructura

Considerado ade-cuadamente

Desarrollado adecuada-mente

Puntaje final 7.5 6.0 8.5 8.5 8.0

Los cinco planes revisados tienen un puntaje final que va de 6.0 a 8.5 de un total de 16 definidos en la metodología, lo que implica que los mismos no cumplen comple-tamente con una buena calidad. Llama la atención el plan elaborado para Gandoca – Manzanillo, el cual al aplicarle los mismos parámetros queda como un plan con una calidad inferior (6 pts), a pesar de que como se verá en la siguiente sección, es uno de los planes con mayor grado de implementación luego de Tortuguero (Cuadro 6). Esto se debe posiblemente a que en la elaboración de dicho plan hubo una mayor participación del personal del AP, además que de acuerdo con la información que ellos suministran, el administrador de dicha AP logró apropiarse del plan y ponerlo en práctica con el resto de los funcionarios. Tal y como ellos mismos lo manifiestan, la implementación del plan les ha permitido un mejor trabajo con las comunidades veci-nas. Actualmente este PM se encuentra en revisión y va a ser objeto de modificacio-nes basadas en la experiencia de manejo. A pesar de que este parámetro ha sido evaluado de manera separada a los otros cinco que se mencionan en el párrafo siguiente, esto se debió a la cantidad de infor-mación que hubo que analizar más que al peso mismo en el análisis de la implemen-tación de los PM. 2. Contribución de otros parámetros al nivel de implementación de los planes de ma-nejo Como un complemento a la contribución necesaria para medir el nivel de implemen-tación de los planes de manejo, se presentan las respuestas proporcionadas por los administradores de cada AP, en relación con cinco preguntas específicas relaciona-das con otros parámetros de implementación (Cuadro 5). Cuadro 5: Contribución de otros parámetros en el nivel de implementación de los planes de manejo

Poás * Irazú Guayabo Gandoca-Man Tortuguero Tareas del PAT extraídas del PM y que fueron completadas

15% 30% 70% 100% 70%

Logros planifica-dos en el PM

Más de 3 Más de 3 Más de 3 Más de 3 Más de 3

Logros no planifi-cados

2 0 0 0 0

Nivel consulta del Plan

2 2 Más de 3 Más de 3 Más de 3

Contribución a procesos de pla-nificación

Entre 1 y 0 Entre 1 y 0 2 o más Entre 1 y 0 2 o más

*Información suministrada por el sub-administrador. 3. Nivel de implementación de los planes de manejo

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El Cuadro 6 muestra el Índice total resultado de la combinación de los Cuadros 4 y 5. Cuadro 6: Índice de implementación de los planes de manejo

AP Criterios Índice de Implemen-tación

Calidad del PM

Tareas del PAT obteni-das del PM

Tareas pla-nificada con el PM

Tareas no planifica-das en PM

Uso Prácticas

Irazú 4 2 7 0 3 0 16

Poás 3 1 7 3 3 0 17 Guayabo

4 2 7 0 5 0 18 Tortuguero 4 4 7 0 5 3 23

Gandoca-Manzanillo 3 5 7 0 5 0 20

En este último se muestran el puntaje final de acuerdo a la escala de valores defini-da en metodología (Cuadro 2). La suma de estos valores permitió el cálculo del Índi-ce de Implementación de los PM para cada una de las AP en el estudio. Si tomamos en consideración que el puntaje máximo a alcanzar definido en la meto-dología es de 32 puntos, tenemos que los planes que más se han implementado son el de Tortuguero y el Gandoca Manzanillo, seguido por Guayabo, Poás e Irazú, cuya diferencia de implementación en estos tres últimos es muy pequeña. Este resultado difiere en algunos casos con los porcentajes de implementación defi-nidos por los mismos administradores de AP en la pregunta hecha para ese fin y que no contempló ninguno de los criterios anteriores (Cuadro 7).

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Cuadro 7. Comparación de los porcentajes de implementación de los planes de manejo

Fuente Irazú Poás Guaya-

bo Tortugue-ro

Gandoca-Manzanillo

Índice 50% 53% 56% 72% 62%

Administra-dor

60% 20%* 30% 50% 60%

* Información suministrad por el sub-administrador Es importante resaltar el hecho de que este nivel de implementación suministrado a priori por los administradores del AP, en algunos de los casos no coincide con la su-ministrada por el personal de dicha AP, quienes con excepción del personal de Gan-doca-Manzanillo o Tortuguero, manifestaron niveles de implementación mucho me-nores, mencionando incluso que el PM no se utiliza o se utiliza muy poco para la ela-boración de los PAT. La información por tanto al ser tan subjetiva no permite la de-terminación real del nivel de implementación de los PM. Bajo condiciones ideales, se calcularía las cifras basadas en datos empíricos. 4.3 Barreras para la implementación 4.3.1. Conceptos y percepciones sobre los planes de manejo de las AP desde el punto de vista de los entrevistados. Las respuestas proporcionadas por los diferentes grupos de entrevistados muestran que de una u otra forma existe un común denominador o concepto en el grupo, don-de se pone de manifiesto que “el plan de manejo es una guía para orientar el manejo del AP”. La suma de los conceptos expresados permite globalizar qué es lo que la gente cree, en relación con qué es y para que sirve un plan PM. Otros aportes interesantes a la definición de este concepto son:

• “es un mecanismo de aprendizaje” • “es la herramienta base para organizar la parte social y ambiental de un de-

terminado sitio” • “es un ordenamiento de un territorio dado y plantea un espacio de manejo a

mediano y largo plazo” • “debe ser un proceso de doble vía que permita verificar si las decisiones to-

madas ayudan para cumplir con los objetivos del AP” • “distribuir responsabilidades entre el AP, el gobierno, las comunidades, etc.”

El concepto expresado por ellos en relación con lo que es un PM está fuertemente influenciado por la experiencia que el entrevistado tenga en la elaboración o utiliza-ción de dichos planes.

33

De la misma manera, los siguientes conceptos reflejan las respuestas de los entre-vistados. Mientras no se especifique lo contrario, estas definiciones no se pueden asociar a un grupo en particular, dado que en general las respuestas proporcionadas por las diferentes categorías de entrevistados muestran aspectos comunes (anexos). 1.1 Función de un plan de manejo La mayoría de los entrevistados coincide en que el PM funciona como una guía que orienta las acciones necesarias para manejar en forma eficiente el AP. En términos generales se desprende que existe un concepto similar y aceptable entre los diferen-tes entrevistados (a excepción de las personas entrevistadas de las comunidades) con respecto a la función que debe cumplir un PM, lo que significa que todos com-parten a cabalidad qué es un PM y qué función tiene, a pesar de que algunos de ellos no lo han utilizado.

Llama la atención que la opinión de muchos de ellos va orientada hacia que la elabo-ración de dicho plan, debe ser realizada no solo por técnicos de alto nivel, sino tam-bién por autoridades y actores locales que logren una concertación de cómo alcanzar los objetivos de manejo del AP en cuestión.

1.2. Calidad del plan de manejo De acuerdo con muchos de los entrevistados la calidad del PM radica en el proceso de planificación, bajo el cual se elaboró dicho plan. En consecuencia el documento a producir o producido no debe ser un fin en sí mismo y ser el producto concertado de un esfuerzo interdisciplinario, con amplia participación del la sociedad civil (“amigos y enemigos”) y bajo la supervisión y acompañamiento de un buen facilitador. La gente (personal del AP y del ente rector, y los actores interesados) debe compartir el plan y ser motivados por éste a participar en el manejo del AP. De acuerdo con algunos de ellos, también debe establecer los enlaces orgánicos entre la parte gerencial (área de conservación), la parte estratégica SINAC) y la parte operativa (administración del área protegida). Debe ser “técnicamente sólido e identificar a partir de los objetivos establecidos para el manejo, el contexto y la dinámica del AP, cuáles son las priori-dades que realmente se deben atender”. Debe además “ser creíble e implementable, aceptado por todas las partes involucradas, y ser susceptible a modificaciones”. Es importante destacar que a pesar de que ellos expresan las condiciones ideales que debería tener un buen PM, esto no implica que en la práctica dichos PM deban contemplar todas esas condiciones para poder ser implementados, ya que tal y como se desprende de sus mismas apreciaciones, la implementación del PM básicamente lo que requiere principalmente es un equipo de gente a nivel del AP convencida de querer implementar las acciones que en él se han preescrito. En este sentido, no ne-cesariamente los mejores planes por sí mismos aseguran su implementación. 1.3. Involucramiento del Estado

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A pesar de que todos los grupos entrevistados consideran que al Estado le corres-ponde por ley y mandato velar por que las AP tengan su PM, hay divergencia de opi-niones en cuanto al nivel de involucramiento que el mismo debe tener en el proceso. En este sentido los especialistas, directores de AP, técnicos del área de conserva-ción y consultores consideran que el estado debe participar activamente sin dominar el proceso, mientras que los técnicos consideran que el Estado debe tener un papel más dominante. 1.4. Uso de la ciencia y conceptos teóricos Las opiniones expresadas en relación con el uso de la ciencia para la elaboración de planes de manejo no mostraron mayores diferencias entre los grupos encuestados debido básicamente a que de manera general se considera que para este proceso son igualmente importantes los conocimientos científicos y empíricos. Con el primero de ellos puede generarse información base para la toma adecuada de decisiones, mientras que a través de los conocimientos empíricos se llenan los vacíos de infor-mación científica y se aprovecha la experiencia y conocimientos de los diferentes actores. 1.5. Metodología preferida de planificación Entre las principales metodologías que los entrevistados prefieren para hacer planifi-cación se citan la del SINAC, TNC, UICN y Kenton Miller. No obstante la mayoría de ellos no tiene una metodología preferida y otros inclusive desconocen sobre metodo-logías de planificación. 1.6. Definición e indicadores de la implementación de planes La importancia de la definición del concepto de implementación por parte de los en-trevistados fue mostrar que para la mayoría de ellos los planes de manejo no termi-nan con la elaboración del documento, sino que necesariamente están ligados a la puesta en marcha de las actividades que en él se incluyen. A pesar de que no hay claridad ni homogeneidad en las definiciones, se puede rescatar que la implementa-ción está ligada a la capacidad de elaborar los PAT con base al PM. Por ello algunos de los indicadores mencionados están relacionados con el cumplimiento de las acti-vidades incluidas en los PAT, el nivel de aprendizaje derivado de la ejecución de las actividades y retroalimentación del proceso, y el monitoreo que se realice de cada una de las actividades. 4.3.2. Principales obstáculos identificados De los diferentes grupos entre los 38 participantes entrevistados se desprende una gran lista de barreras que por afinidad entre ellas se resumieron en 15 principales tal y como se muestra en el Cuadro 8.

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Cuadro 8. Frecuencia de barreras a la implementación de acuerdo con los dife-rentes grupos de entrevistados

Código (ver abajo) Tipo de fuente consultada 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 totalInformante Clave (especialista

en AP) 8 5 4 7 3 2 5 2 2 1 1 3 1 1 45 Directores del AP (administrado-

res) 10 2 5 2 0 6 0 0 0 1 0 0 0 0 26 Consultor Principal 4 0 1 6 2 0 2 3 0 0 0 1 0 1 20

Personas clave ( comunidad) 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 2 Oficial del AC 1 1 0 0 1 3 1 1 0 1 1 1 0 0 11

Técnico de AP (resto del perso-nal del AP) 2 3 5 10 0 4 3 2 0 2 0 0 0 0 31

Total2511 15 25 6 16 11 9 2 5 2 5 1 2 135

Descripción de los códigos: 1. SINAC (Se refiere principalmente a la Secretaria Ejecutiva) 2. Problemas del documento 3. Falta de personal 4. Falta de capacitación 5. Falta de apropiación del plan por parte del personal del AP 6. Barreras económicas 7. Problemas de planificación

8. Involucramiento de actores 9. Falta de Voluntad política 10. Falta de Apoderamiento del Adminis-trador del AP 11. Barreras mentales 12. Planes sin oficializar 13. Intereses donantes 14. Falta priorizar AP

Es importante destacar que tal y como se aprecia en el cuadro, algunas de las res-puestas fueron más frecuentes dentro de algunos de los grupos, dependiendo bási-camente de su relación con el AP, situación que se detalla más adelante. Para facili-tar su análisis, estas respuestas se agruparon de acuerdo con su similitud e impor-tancia de resaltar, dando al final un total de cuatro grupos genéricos de barreras, a saber,

• Factores institucionales del SINAC • El plan de manejo elaborado • La administración del AP • El involucramiento de los actores interesados.

Estos cuatro grupos genéricos de barreras, junto con sus barreras específicas, las cuales fueron mencionadas en su totalidad por los entrevistados, así como algunas de las posibles causas de estas barreras, las cuales fueron una derivación de los investigadores a través de la interpretación de la información suministrada, son cita-

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das una por una bajo el formato de cuadros y sus posibles causas analizadas aparte de manera individual. Cuadro 9. Barreras genéricas relacionadas a factores institucionales del SINAC

Barrera genérica Barreras específicas Posibles causas

1. Factores institucio-nales del SINAC / AC

-Falta de interés y compromiso a la planificación, implementa-ción y seguimiento de los pla-nes de manejo. -Desorden e ineficiencia -No se utiliza la información generada en las AP. -Limita la participación de acto-res interesados. -No se brinda apoyo técnico. -Concentración y control del poder y financiero. -La planificación tiene como fin la producción de un documen-to. -No se cumplen las directrices de la Guía para la formulación y ejecución de Planes de Ma-nejo.

-Estructura organizativa y ope-rativa, ambiente y cultura orga-nizacional -Falta de voluntad política. -No existe un plan estratégico del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas. -No hay una cultura de planifi-cación

1. Estructura organizativa y operativa

De acuerdo con los entrevistados la implementación de PM no se lleva a cabo por-que la estructura organizativa y operativa del SINAC no responde a las necesidades de las AP. Aquí es importante comentar que el SINAC tal y como manifestamos con anterioridad tiene una estructura organizativa desde hace 12 años, la cual es comple-ja y del dominio únicamente de los mandos superiores, y aún no ha logrado imple-mentar efectivamente sus ejes. No obstante ha presentado ante MIDEPLAN desde el año 2006, una nueva estructura organizativa que aún no ha sido aprobada formal-mente, pero que desde el año 2002 se ha venido ajustando e implementando de acuerdo con los requerimientos de cada AC, sin una instrucción formal por parte de la Dirección General. El problema de esto es que al no utilizar las mismas herramien-tas, se dificulta la comunicación entre los distintos niveles del SINAC (Oficina Central, AC, ASP), lo que a su vez provoca un “ambiente de trabajo confuso, y dificultad de aplicación de mecanismos de control interno” (Bermúdez 2006). Esto podría causar un efecto sobre el apropiamiento real y efectivo de la planificación estratégica institu-cional.

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Se mencionó que hay una estructura muy centralizada. Sumado a esto, los cambios de ministro, de director y puestos clave cada vez que hay cambio de gobierno, “afec-tan el mantenimiento de una línea homogénea del proceso de cambio” (INNOVA 2006). 2 Falta de voluntad política De las entrevistas se desprende que no se cuenta con el apoyo necesario de parte del SINAC, para la puesta en marcha de los PM. Se menciona el hecho de que la implementación de los planes no es una prioridad del SINAC, que la Secretaría Eje-cutiva del SINAC ni las AC dan seguimiento a la implementación, y que el monitoreo de las AP por parte de ellos no retroalimenta ni técnica ni financieramente. Conse-cuentemente las AP no ocupan un lugar importante dentro de las agendas políticas del país, razón por la cual no se les suministran los recursos necesarios para su ope-ración. 3 No existe un plan estratégico del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Prote-gidas Existe una confusión muy generalizada en el SINAC y otras instancias sobre la creencia de que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y el supues-to Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINAP) son lo mismo, ocultando la necesidad de contar con un plan estratégico del SINAP que es diferente y com-plementario al plan estratégico del SINAC. Una repercusión directa es que a pesar de que el tema de planificación a nivel del SINAC es importante y está incluido en su estructura (Gerencia de Planificación) el mismo modelo y estructura parece no res-ponder a las necesidades de planificación de las AP y más específicamente a lo que se refiere a la elaboración e implementación de los planes de manejo. La definición del SINAP y su correspondiente plan estratégico son pasos necesarios que podrían ayudar a resolver esta situación. 4 No hay una cultura de planificación Una barrera citada también por los diferentes grupos de actores se refiere a deficien-cias en los procesos de planificación debido a modelos inadecuados y a que la plani-ficación no es realista ni aplicable. Se menciona con frecuencia que aunque el SINAC central cuenta con una oficina de planificación, no empuja ningún modelo de planificación y además ha trasladado esa responsabilidad a las AC y a consultores técnicos. No obstante considerando el hecho de la mala comunicación entre los dis-tintos niveles del SINAC, es de esperar que los procesos de planificación no propor-cionen los resultados esperados. Una de las recomendaciones que los entrevistados dan para mejorar este proceso es que los administradores del AP estén metidos de lleno en la actividad de planificación.

Este mismo sentimiento de una planificación ineficiente quedó de manifiesto en el trabajo realizado por INNOVA (2006), donde el personal que fue objeto del estudio manifestó que hay un vacío en la planificación dentro del SINAC. De acuerdo con

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ellos, ”la debilidad existente en la planificación estratégica se refleja también en la planificación de otra índole que desarrolla la Institución. En ese sentido, los planes anuales de trabajo (PAT) no están vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo del SINAC y con los respectivos Planes Regionales de Desarrollo, debido a que se com-pletan con lo que se hace dentro de la programación de las áreas de conservación y no con lo que se debe hacer”. Es importante destacar que estos elementos de estructura y organización institucio-nal del SINAC son los más citados por los entrevistados (anexos) y no apoyan nin-guna de las dos hipótesis planteadas en nuestro estudio (ver Discusión). De igual manera, son limitantes claramente identificados en algunos de los documentos revi-sados (INNOVA 2006, Bermúdez 2006, Induni 2005). Cuadro 10. Barreras genéricas relacionadas al plan factores institucionales del SINAC


El plan de manejo ela-borado

-Definición de objetivos de ma-nejo generales y poco claros. - Variación en la calidad de los planes. - Diagnósticos muy buenos pero planes poco propositivos, prácticos y aplicables. - Planes con formato y lenguaje difícil de entender. - Falta de divulgación del plan entre actores de interés inclu-yendo al personal del AC y del AP. - Planes no son congruentes con la capacidad instalada en el AP. - Procesos de planificación de-ficientes. - Planes muy ambiciosos creando muchas expectativas

-Guía para la formu-lación y ejecución de planes de manejo no se aplica adecuada-mente. -Contratación de dife-rentes compañías consultoras con dife-rentes metodologías para llevar a acabo el proceso. -Falta de una metodo-logía base oficial para elaborar planes de manejo con principios y directrices dirigidos al manejo adaptativo.

Dentro de las posibles causas para esta barrera podemos derivar: 5. Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo A pesar de que SINAC cuenta con una guía para la elaboración e implementación de los PM, publicada en el 2004, ésta es muy general en cuanto a las directrices reco-mendadas y no se considera de carácter obligatorio para la elaboración de los mis-

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mos. Y aunque es de acatamiento obligatorio, no hay mecanismos efectivos para asegurar el cumplimiento de los procedimientos oficiales (G. Induni com. personal). Puede considerarse entonces que antes de contar con dicha guía, los PM realizados fueron hechos de acuerdo con las preferencias del personal de las AP y los consulto-res, lo que ha provocado PM de distinta calidad y alcance. 6. Contratación de diferentes compañías consultoras La falta de personal técnico o su disponibilidad tanto en las AC y las AP, para asumir la responsabilidad que les corresponde en la elaboración de los PM, ha inducido a la contratación de compañías consultoras que han asumido los procesos de planifica-ción con diferentes ópticas y metodologías, con la consecuente diferencia de niveles de calidad y enfoque de los planes producidos. Además, en muchos casos la partici-pación parcial o casi nula del personal de las AP en la elaboración de los planes, re-dunda en una falta de apropiación e interés para la implementación de los mismos. A pesar de que la contratación de compañías consultoras es deseable cuando sea ne-cesario, sus términos de referencia deben dejar claro que su función principal es la coordinación del proceso y acompañamiento técnico a un equipo planificador com-puesto por actores interesados y personal de la misma AP. 7. Falta de una metodología base oficial para elaborar planes de manejo Tal y como manifestaron algunos de los entrevistados, a pesar de que existe una guía para la elaboración de los PM, ésta no define ni recomienda una metodología base de planificación quedando ésta a criterio de los consultores. Esta falta de una metodología clara ha dado como resultado diferentes calidades, como se puedo constatar en los documentos analizados. Esta barrera apoya la Hipótesis 2 ya que hace referencia a pobres prácticas de plani-ficación, donde un elemento importante es la misma calidad del documento. Cuadro 11. Barreras genéricas relacionadas a la administración del área prote-gida

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No se aplica o co-no-

ce el enfoque de Manejo Adaptativo

Administración del AP

-El plan no se usa o consul-ta. -Falta de apropiación del plan por el personal del AP. -Los planes no son fiscali-zados, evaluados y revisa-dos. -Gestión deficiente del ma-nejo. -Falta de equipamiento. -Falta de recursos financie-ros. -Falta de personal -Falta de motivación del personal -Falta de capacitación ade-cuada

No se aplica o conoce el enfoque de Manejo Adap-tativo. Falta de capacidades en el personal. Falta de estímulos e in-centivos al personal.

Consideramos que esta causa, si bien es muy importante, tiene un efecto transversal a todas las barreras mencionadas, no obstante se refleja principalmente en la admi-nistración del AP ya que el proceso de implementación de los PM está influenciado fuertemente por la no adopción de este enfoque. Esto lleva entre otras cosas a la existencia de planes que no incluyen un sistema de evaluación y monitoreo perma-nente de la implementación de las acciones consideradas y el logro de los objetivos de manejo del AP. Además no se toman decisiones basadas en la mejor información disponible, ni en la formulación de hipótesis explícitas de manejo. 8. Falta de capacidades en el personal Las AP objeto de este estudio se caracterizaron por tener poco personal, el cual ade-más en muchos casos carece de estudios formales suficientes para el manejo ade-cuado de una AP y además no ha sido capacitado para la planificación y puesta en marcha de los PM. En este sentido cabe hacer notar que el plan de capacitación del MINAE (2005) vigente al 2007 (Anexos) contempla muy pocas actividades tendientes a mejorar la calidad del trabajo del personal de las AP y está dirigido a personal de oficinas mayoritariamente. En el trabajo realizado por Bermúdez (2006), se hace referencia “a que las personas que están a cargo de personal en general (administradores, jefes de programas de manejo, gerentes, directores de AC, etc.), no tienen la capacidad o bien no están ca-pacitados en este tema; existe mucha improvisación y asignación de personas no preparadas; se premia la mediocridad, no existe un buen instrumento de evaluación del desempeño y no se ha despolitizado la asignación de personas nuevas”. Se pre-mia la no implementación.

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9. Falta de estímulos e incentivos al personal Queda claro entre los entrevistados que el personal de las AP trabaja con mucha mística y por “amor al arte”. La mayoría de ellos tienen salarios bajos y pocos incen-tivos, de acuerdo con su juicio. El manual de puestos es confuso y se presta para que los funcionarios con mayor grado de estudio estén ocupando puestos en oficinas y no en las APs. La posibilidad de crecimiento profesional es limitada, lo mismo que el acceso a cursos de formación o capacitación, tal y como se mencionó con anterio-ridad. Sienten poco apoyo de sus AC, así como de las oficinas centrales del SINAC. Por otro lado, la poca participación del personal de las AP en la elaboración de su PM hace que éste sea visto únicamente como un documento opcional de ser utiliza-do. La baja o inconstante participación en dicho proceso no ha logrado crear entre ellos un sentimiento de apropiación por dicho plan, como para sentirse motivados a implementarlo.

Existe además la molestia entre un sector de los entrevistados de que algunas de esas áreas generan mucho dinero al año por medio de la visitación, pero que sin embargo ese dinero no se puede reinvertir en el área para equipo e infraestructura u otras necesidades urgentes y básicas, ya que debe cubrir el funcionamiento de áreas menos visitadas. En este sentido es importante destacar que “el presupuesto que sostiene el funcio-namiento del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas de Costa Rica, co-rresponde a un porcentaje del presupuesto total del SINAC. Incluye distintos tipos de fondos, tales como el presupuesto fiscal básico (Presupuesto Ordinario de la Repú-blica), tres fondos creados por leyes especiales (Fondo de Parques Nacionales, Fon-do Forestal y Fondo de Vida Silvestre), los fondos provenientes de proyectos tempo-rales financiados por la cooperación internacional (principalmente de tipo bilateral), los fondos provenientes de empréstitos con fines específicos (por ejemplo, la iniciati-va Ecomercados para el pago de servicios ambientales en algunos corredores bioló-gicos locales) y otros tipos de financiamiento potencial como las donaciones y los fondos de canje de deuda por naturaleza. De todas estas fuentes, dos son las que sostienen el accionar operativo de las áreas silvestres protegidas, en su mayor parte: el Presupuesto Ordinario (destinado casi exclusivamente al pago de la mayor parte de la planilla) y el Fondo de Parques Nacionales, con el que se costean los rubros de materiales y suministros, equipo, viáticos, combustible y, además, parte de la planilla no cubierta por el Presupuesto Ordinario. Como se señaló previamente, casi dos ter-cios (60%) de los ingresos que percibe el Fondo de Parques Nacionales por concep-to de las tarifas de admisión que se cobran a los visitantes, provienen de solamente tres parques nacionales. Esto da una idea del grado de dependencia que tiene ac-tualmente el SINAC con relación a lo que ocurra en dichas áreas silvestres” (Induni 2005).

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A pesar de ello, no podemos obviar que en algunos casos, podría haber una deficien-te planificación del uso de recursos, o bien, existir impedimentos legales para la eje-cución de dicho presupuesto. En este sentido, en el estudio llevado a cabo por CEDARENA (2006), la Contraloría General de la República recomendó al MINAE y al SINAC que “fortalezcan el proce-so de planificación en el marco de la estructura orgánica establecida por Ley; que mejoren la formulación presupuestaria, la metodología de estimación de los ingresos, la gestión de cobro y los controles internos que aseguren razonablemente la eficacia y eficiencia de la gestión de los ingresos, y se apliquen dichos recursos en las nece-sidades apremiantes de las Áreas de Conservación para lograr sostenibilidad en el Sistema, resultados satisfactorios y un mejoramiento continuo de los servicios que prestan las Áreas Silvestres Protegidas”. Esta barrera apoya la Hipótesis 1 donde se mencionan elementos de PRC, sin em-bargo no podemos obviar que también lleva otro tipo de implicaciones que se ajustan más a barreras institucionales. Cuadro 12. Barreras genéricas relacionadas al involucramiento de los actores interesados

Barrera genérica Barreras específi-cas

Posibles causas

Involucramiento de los actores interesa-dos

-Falta de compromi-so por parte de los actores. -Conflicto de inter-eses por lo reco-mendado en el plan. -Falta de beneficios económicos para las comunidades veci-nas. -El plan no es el pro-ducto de un proceso participativo

Participación débil o nula en los procesos de manejo y planificación. Falta de incentivos tangi-bles e intangibles Falta de alianzas estratégi-cas con actores para el ma-nejo. Falta de políticas y directri-ces para la resolución de conflictos Falta de validación del plan por parte de los actores

Las principales causas identificadas para esta barrera son: 10. Participación débil o nula en los procesos de manejo y planificación El tema de la participación ha probado ser muy importante para el estudio. Surgió como barrera entre las respuestas de los entrevistados y parece tener origen tanto

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en la PRC como en las malas prácticas. Por su importancia y el aparente hecho de que hay muchos conceptos sobre qué es la participación, se emplea como base el concepto adoptado por la UICN (Thomas & Middleton 2003) el cual es muy parecido al concepto de Wight (2002). Esos autores visualizan la participación como una re-partición/ distribución gradual del poder entre los que organizan y auspician la planifi-cación y los que participan en el proceso. Al menor nivel, los organizadores solamen-te informan a la gente qué está pasando y en un máximo nivel, los organizadores son los participantes, donde todos los actores involucrados están tomando las decisiones y llevándolas a cabo. Niveles de participación (Thomas y Middleton 2003).

• Informar. Éste es el nivel más bajo de la participación. Los grupos y los indivi-duos reciben la información sobre acciones propuestas pero no tienen ninguna oportunidad de cambiarla. El propósito de la información es generalmente per-suadir a otros hacia el punto de vista del líder de proyecto. La comunicación es unidireccional y representa un enfoque vertical (arriba hacia abajo) en la toma de decisiones.

• Consulta. Ésta es un paso más que solamente informar. Las comunidades lo-cales y otros actores clave reciben la información sobre un proyecto o plan, y sus opiniones se toman en cuenta. Los puntos de vista de los consultados ge-neralmente se toman en cuenta, pero no necesariamente se reflejan en el do-cumento final.

• Toma de decisiones conjuntas. Esto ocurre cuando se invita a aquellas perso-

nas que se ven afectadas por un tema para que aprendan del mismo, discu-tan y participen en la toma de decisiones. Sin embargo los coordinadores son los que marcan el límite de su participación y su influencia en la toma de deci-siones.

• El actuar conjuntamente es cuando se dan dos situaciones: compartir la toma de decisiones y la responsabilidad para la ejecución de las mismas.

• Apoyo a los intereses independientes de la comunidad. Es el más alto nivel de participación. Las comunidades se hacen responsables de fijar sus propias agendas y de poner en ejecución las decisiones que toman. El papel de exper-tos y otros agentes o inversionistas es apoyar a la comunidad con la informa-ción y conocimiento y quizás los recursos. Ayudarlos a tomar decisiones in-formadas.

Cuadro 13: Esquema del involucramiento de los actores, sus enfoques y prin-cipales técnicas

Enfoque Descripción Técnicas selec-cionadas

Mensaje al pú-blico

Información pú-blica y educación

“Conocimiento acerca de las de-cisiones”

• Propagan-da

• Noticias en

Ud. quiere que conozcan y en-tiendan acerca

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periódico • Pósters

del tema.

Retroalimentación en la información

“Ser escuchado antes de la deci-sión”

• Resúmenes• Grupos fo-

cales

Ud. quiere que entiendan y apo-yen su programa.

Consulta “Ser escuchado e incluido en las discusiones”

• Reuniones con la co-munidad

• Conferen-cias

• Talleres

Ud. quiere enten-derlos y valorizar su punto de vista y aportes.

Involucramiento continuo

“Influir en la toma de decisiones”

• Grupos asesores

• Grupos de trabajo

Ud. espera poder implementar la mayoría de las recomendacio-nes.

Planificación con-junta

“Acuerdos en las decisiones”

• Consulta • Mediación • Negocia-

ción

Ud está comple-tamente compro-metido a usar los resultados en to-dos los casos, excepto en algu-nas circunstan-cias excepciona-les

Thomas y Middleton 2003 Las entrevistas realizadas a personas asociadas a las diferentes AP visitadas, permi-tió conocer que la participación de las comunidades en general, ha sido desde los eventos iniciales de elaboración del plan de manejo en algunos casos. No obstante, lo común es que la participación suele ser hacia los niveles inferiores, no sólo en número de participantes, sino también en ideas o en la toma de decisiones conjun-tas. Y una vez finalizado el proceso de elaboración del plan, es claro que el proceso no ha alcanzado niveles superiores y por ende hay poco compromiso por parte de los actores para implementarlo. A pesar de que la mayoría de los entrevistados hace referencia a la necesidad que los procesos sean participativos, no hay un entendimiento generalizado del tipo de actor que debe participar en los procesos, y en muchas de las respuestas la lista de actores claves no llega ni a 10, por lo que en ocasiones las reuniones de planea-miento con actores locales se transforma de acuerdo con uno de los informantes cla-ve, más en una “reunión de amigos”.

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Es interesante mencionar que un estudio llevado a cabo por el SINAC-MINAE (2005) definió una lista inicial de 187 actores que han tenido relación con las AP en los últi-mos cinco años, lista que fue reducida a 28 actores claves. Otra gran preocupación relacionada con esta pobre participación de actores locales es que de acuerdo con INNOVA (2006), de los tres ejes filosóficos que enfocan el accionar del SINAC; la democratización, es en el que más se ha logrado avanzar, mientras que los otros dos ejes han tenido que enfrentar limitaciones de tipo legal y de cambios de estilo de liderazgo, que han afectado su implementación. Esto nos puede dar una idea del nivel de implementación de los tres ejes y de por qué la es-tructura organizativa y operativa del SINAC no responde a las necesidades de las AP. Esta barrera fuertemente apoya la Hipótesis 1 donde los planificadores tienen que controlar la participación en un alto grado para poder realizar el experimento científi-co como es la PRC. 11. Falta de incentivos tangibles e intangibles Otra posible causa de la poca participación de diferentes actores es que las políticas existentes en el manejo de las AP no contemplan opciones para fomentar e incenti-var su participación real. Además en muchas ocasiones los actores cercanos a las AP ven en éstas una ame-naza a sus intereses, razón por la cual hace falta una mayor concientización y cono-cimiento de los beneficios y limitaciones de las AP hacia las comunidades vecinas.

12. Falta de alianzas con actores para el manejo Es importante considerar que para promover una participación más activa de actores en la elaboración e implementación de los PM es necesario establecer alianzas que se vayan fortaleciendo con el tiempo. Algunas de ellas pueden estar relacionadas con actividades turísticas o productivas que constituyan un estímulo real que puede desembocar en acciones de comanejo de una AP con diferentes actores de la comu-nidad. 13. Falta de políticas y directrices para la resolución de conflictos La falta de involucramiento de los actores en el manejo y repartición/ distribución de beneficios de las AP, aunado a las posiciones rígidas de los grupos, así como de la administración de las AP, han favorecido la no resolución de los conflictos, los cuales no han sido manejados a través de procesos formalizados, debido básicamente a la dificultad de encontrar mediadores efectivos, así como a que el enfoque preservacio-nista de las AP limita la participación de los grupos de interés.

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Aunque la orientación de las políticas sobre las AP ha evolucionado hasta llegar a considerar a las poblaciones humanas como parte del ecosistema que se pretende proteger, en la práctica se continúa aplicando un modelo bastante excluyente que elimina o reduce la participación y el acceso de las poblaciones locales, condiciones que estimulan ese estado de conflicto. 14. Falta de validación del plan por parte de los actores A través del proceso de planificación se da una pobre participación por parte de los actores tal y como se mencionó anteriormente. De igual manera existen pocos me-canismos que permitan la discusión y toma de decisiones compartidas con los acto-res interesados, de las actividades de manejo prescritas en el plan, con el fin de ade-cuarlas a la realidad para que las comunidades aledañas y otros actores involucra-dos puedan percibir algún beneficio. Asimismo se requiere identificar y modificar en forma consensuada, temas o propuestas potencialmente conflictivas a los intereses de los actores, así como abrir opciones y oportunidades para que ellos participen directa o indirectamente en el manejo del AP. Otras barreras citadas ocasionalmente por algunos de los entrevistados:

• Necesidad de priorizar APs • Barrera mental (creer que no se puede) • Intromisión de donantes u otros participantes

Al comparar estas tres barreras citadas ocasionalmente, con otras que aparecen mencionadas en la literatura encontramos que en algunos casos, son prácticamente las mismas en lo que se refiere a la metodología PRC (Lane 2003). No obstante, aparecen otras barreras más relacionadas al contexto de cada país. Aquí cabe des-tacar la reiterada mención que hacen los entrevistados del presente trabajo a limita-ciones para la implementación de los PM derivadas de la estructura organizativa de la institución encargada de las AP. Una barrera similar es citada por Lachapelle et al. 2003 quienes hacen referencia a barreras que se presentan por el mismo diseño ins-titucional. El análisis de las respuestas individuales de los entrevistados permite mostrar clara-mente que esta última barrera es citada básicamente por el grupo de especialistas, consultores y los administradores de las AP, probablemente relacionada con el hecho de que son quienes más directamente sienten o han sufrido los efectos de una estructura organizacional y políticas poco claras y falta de acompañamiento, que les brinden las herramientas para un mejor desempeño de sus funciones. Es importante destacar también la barrera que hace referencia a necesidades de ca-pacitación para el personal de las AP ya que ésta fue una respuesta compartida tanto por los especialistas como por los consultores, pero fuertemente sentida y puesta de manifiesto por el mismo personal técnico de las AP quienes mencionan la necesidad de ser capacitados para poder realizar su trabajo de una manera más eficiente. Lla-

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ma la atención que tal y como ellos lo mencionan esa capacitación no se proporciona oportunamente en el proceso de elaboración del plan ni para la implementación del mismo. Esto contrasta con la opinión proporcionada por los oficiales de las áreas de conservación quienes no mencionaron la falta de capacitación como una barrera a la implementación de los PM. Esto puede estar relacionado con el hecho de que su tra-bajo no les permita conocer a fondo las necesidades de capacitación de las AP. De-bemos recordar que una de las críticas que se hizo fue precisamente que hay poca comunicación entre los diferentes niveles jerárquicos del SINAC. Por otro lado el plan de capacitación del MINAE/SINAC no manifiesta muchas actividades que permitan la capacitación del personal de las AP ya que solo se menciona un taller de “planifica-ción estratégica” sin identificar el grupo meta. Aún así, este estudio nos permitió co-nocer que a nivel de las AC hay actividades de capacitación en diferentes temáticas, solo que no están dirigidas al personal de las AP. Otro hecho relevante es que este mismo grupo de oficiales de las AC, a diferencia del de directores de AP o personal de las AP, no considera la falta de personal como una limitante. El sentir de estos otros dos grupos es que mucho del personal capaci-tado o titulado de las AP solicita traslado a otras oficinas del SINAC fuera de las AP, y que los puestos no son reemplazados, dejando dichas AP con un gran vacío de personal. Algunas de las barreras individuales identificadas por diferentes grupos de entrevis-tados exceptuando los directores de AP, son aquellas que se refieren a la falta de apropiación del documento por parte del personal de las AP, problema de involucra-miento de otros actores, problemas de planificación o de falta de voluntad política, y que al no ser señaladas por los directores de AP dan la impresión de que todos esos procesos se desarrollan adecuadamente, cuando la realidad parece ser otra. Para este grupo de entrevistados las principales barreras las constituyen los problemas de estructura y organización del SINAC, la falta de presupuesto y la falta de personal (Anexos). 15. Aspectos relacionados con el manejo de áreas protegidas que carecen de plan de manejo

Tapantí-Macizo de la Muerte corresponde a un parque nacional que por carecer de PM, ha venido funcionando con los PAT, los cuales programan trimestralmente entre el director del AP y el personal bajo su responsabilidad. Estos PAT son posteriormen-te entregados al AC para su aprobación y asignación de fondos. Se parte de lo que hay, se hacen muchas actividades no programadas tomando en cuenta las deman-das de las comunidades. No obstante debido a que los fondos que anualmente reci-ben no son suficientes para el desarrollo de nuevas actividades, buscan apoyo entre empresas o personas de la comunidad, quienes aportan cooperación en especie. A pesar de las limitaciones existentes han logrado crecer en infraestructura, aunque sin embargo no han logrado llenar sus necesidades básicas para una atención ade-cuada a sus visitantes. Esto incluye la carencia de personal necesario para este fin.

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De acuerdo con ellos, de momento no han sentido la necesidad de tener un PM, ya que están concientes del costo de su elaboración y de la poca capacidad y apoyo de las oficinas centrales y AC para su implementación.

Un resultado muy importante de anotar es que de las entrevistas realizadas a funcio-narios de Tapantí, parece mostrarse que en la mayoría de los casos, no hay diferen-cias en la manera como se manejan las AP de nuestro país que cuentan con un plan de manejo y aquellas que carecen de dicho plan. Por otro lado, la estrategia de monitoreo y evaluación que emplea el SINAC, así co-mo los PAT, no diferencian entre las distintas categorías de manejo, dando la impre-sión de que todas son iguales.

En el caso de Tapantí, incluso se perciben los PM como “la herramienta para la justi-ficación de esa AP en las políticas regionales de desarrollo” y se citan las mismas barreras anteriores a la implementación de los PM.

Otro caso interesante es el de Gandoca Manzanillo, donde hay un 90% de territorio privado y solo un 10% del Estado, lo que ha obligado a involucrar muy de lleno a las comunidades. De todas las AP visitadas, esta fue la única donde la comunidad parti-cipa activamente junto con el personal del AC para buscar las mejores opciones para el manejo del AP. Debe llamarse la atención al hecho de que Gandoca es un refugio de vida silvestre mixto que implica la presencia de habitantes y dueños de fincas de-ntro de su territorio, situación que favorece la participación de un mayor número de actores en la implementación de su PM.

Incluso manifestaron su creencia de que para un mejor manejo de las AP, debería promoverse la apertura del Estado hacia las comunidades interesadas permitiendo un co-manejo de las AP.

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5. Discusión

5.1 ¿Se asocian las barreras con la forma en que se realiza la Planificación Ra-cional Comprensivas y/o radica en practicas de planificación de baja calidad? Tal y como se manifiesta en los resultados, el análisis de los cinco planes de manejo en cuanto al modelo de Planificación Racional Comprensiva permitió establecer evi-dencias que apoyan la Hipótesis 1, en el sentido de que muchos de estos planes han sido elaborados de acuerdo con los lineamientos que se establecen para ese modelo de planificación. Asimismo, muchas de las barreras específicas que se citan para cada barrera genérica, a la implementación evidencian de manera similar una ten-dencia a trabajar bajo dicho modelo. En este sentido se puede hacer referencia a las respuestas dadas por los entrevista-dos, donde con frecuencia se mencionan aspectos relacionados con el documento tales como: escasa definición de los objetivos, variación en la calidad de los planes, planes poco propositivos, prácticos y aplicables, planes con formato y lenguaje difícil de entender, falta de divulgación del plan entre actores de interés, planes muy ambi-ciosos que crean muchas expectativas, todas ellas congruentes con el modelo de PRC y que limitan la implementación de los PM. Otra evidencia que pone de manifiesto el modelo PRC es que muchas de esas res-puestas dejan claro que poco, si alguno, del personal del AC, conoce a fondo el con-tenido del plan y las responsabilidades implicadas para ellos en acompañar y apoyar la implementación de ése. Los actores de interés que supuestamente deberían estar relacionados directa o indirectamente con el manejo del AP y la implementación del plan, en algunos pocos casos conocen la existencia del plan, pero no las opciones y oportunidades contempladas que tienen ellos para participar en la implementación del mismo. Contrario al modelo PRC se citan deficiencias en cantidad de personal, destrezas y conocimientos del mismo, así como deficiencias de recursos materiales e infraestruc-tura, que son necesarios para facilitar su implementación. Con relación a la Administración de las AP fue mencionado por el personal de las AP entrevistado que “el plan no se usa o consulta”. Una posible implicación de esta ba-rrera específica, es que algunos de los administradores no tienen confianza en lo prescrito por el plan, en consecuencia no socializan el plan con su personal, de tal manera que ése no es consultado, y peor aún, implementado. Esa “falta de apropiación del plan por el personal del AP” responde a la nula o parcial participación del personal de AP (incluyendo en algunos casos al administrador) en los procesos de planificación para elaborar los PM. En consecuencia tienen una re-sistencia a ejecutar acciones impuestas por “extraños”. Es importante considerar que algunas de las evidencias mencionadas para la Hipó-tesis 1 pueden estar también relacionadas a la Hipótesis 2.

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Las evidencias que sustentan la Hipótesis 2 relacionadas con pobres prácticas de planificación fue difícil identificarlas directamente del análisis de los cinco PM. De los aportes de los entrevistados afloró como una barrera importante ”la falta de involu-cramiento de los actores interesados” lo cual se considera como evidencia de las pobres prácticas de planificación. Es así como se observa un conflicto de intereses por parte de los actores, particu-larmente de las comunidades aledañas, relacionadas a algunas acciones recomen-dadas en el plan, las cuales no reciben durante el proceso de planificación el trata-miento adecuado para identificar conflictos potenciales y las opciones para solucio-narlos, y como corolario de lo anterior se manifiesta la débil o no participación de los actores en dicho proceso. La “falta de beneficios económicos para las comunidades vecinas” es un “barrera específica” a la ausencia de actividades y directrices para fomentar y establecer alianzas estratégicas con los actores para el manejo e implementación del plan. Se asume que esas alianzas podrían promover y facilitar en algunos casos beneficios económicos para las comunidades aledañas, en algunos casos a través del comane-jo. Cabe resaltar un tercer grupo de barreras a la implementación, que no corresponden específicamente a ninguna de las dos hipótesis planteadas, que son las de carácter institucional y que son las más citadas por los entrevistados. Con mucha frecuencia algunos grupos de entrevistados identificaron al SINAC/AC (se refiere principalmente a las oficinas centrales de la Secretaría Ejecutiva y de las Áreas de Conservación) como una barrera muy importante, que limita la implementa-ción de los planes de manejo. Aunque la institución de SINAC sí promueve muchos de los supuestos que sustentan la PRC, también existen, según los entrevistados, barreras fuera del esquema de PRC, por ejemplo, falta de interés y compromiso hacia la planificación, implementa-ción y seguimiento de los planes de manejo, así como un “desorden e ineficiencia” a nivel administrativo y jerárquico en el SINAC/AC que limita fuertemente la implementación de los planes. Trabajos realizados por diferentes autores (Bermúdez 2006, Induni 2005, INNOVA 2006) concuerdan con la existencia de problemas organizacionales a nivel del SINAC que afectan fuertemente el manejo de las AP y la implementación de los PM. Uno de los más graves es la falta de planificación estratégica a nivel de las AP parti-culares, “a pesar del volumen de estrategias y políticas nacionales con que cuenta el SINAC”, además de que tampoco se dispone de un plan director nacional para todo el sistema, tal y como manifiesta Induni (2005).

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Otra fuerte limitación del SINAC es que no existe una clara definición de su estructu-ra organizacional, lo que genera un desorden jerárquico, mala comunicación, e inci-de de forma negativa en la toma correcta de decisiones (Innova Solutions Group 2006). Por otro lado existen problemas financieros que afectan la gestión eficiente de las AP. El SINAC “de acuerdo con la Ley de Biodiversidad N° 7788, debe diseñar me-canismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y efi-ciencia. Para eso puede utilizar transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las AP, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas de-ntro de las AP y las donaciones (Artículo 35°). Esta misma ley (Artículo 36°) estable-ció un instrumento para la administración de los recursos financieros: el Fideicomiso de AP. Dicho fideicomiso resulta de la transformación del Fondo de Parques Nacio-nales que había establecido la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, en 1977. Además del Fondo de Parques Nacionales, el SINAC dispone de otros dos fondos especiales: el Fondo Forestal (establecido por la Ley Forestal) y el Fondo de Vida Silvestre (creado por la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Los recursos fiscales del Presupuesto Ordinario de la República y aquellos proceden-tes de la cooperación internacional y otras fuentes externas, completan la gama de fuentes financieras del Sistema” (Induni 2005). Esto da la impresión de que el SINAC cuenta con diferentes fuentes de financiamien-to, no obstante la asignación y ejecución real de dichos recursos no cumple las ne-cesidades y expectativas de las AP, por razones de diversa índole. 5.2 Modelo de elaboración de planes en Costa Rica y su relación con las prin-cipales barreras temáticas Como un complemento a la búsqueda de evidencias que validen el modelo de Plani-ficación Racional Comprensiva se presenta una visión generalizada del modelo de elaboración de planes de manejo en Costa Rica que a su vez pone de manifiesto algunas de las barreras a la implementación de los PM (R. Morales, 2006, comunica-ción personal). Este modelo pareciera repetirse en otros países. De los cinco planes de manejo de las AP objeto de este estudio, solamente uno de ellos no fue financiado por un donante externo al SINAC. Generalmente el ente do-nador trata la elaboración del PM como un proyecto de su organización y propone (asigna) un monto de dinero específico y un periodo de tiempo fijo para dicho proyec-to. Hecho el plan y su correspondiente aprobación y entrega del documento, significa el final de ese proyecto para la organización. La implementación completa del plan (todos sus programas de manejo) puede ser objeto de financiamiento a través de un nuevo proyecto de la misma u otra organización (barrera financiera para la imple-mentación). Todavía no hay en el país ningún ejemplo de esto último.

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Aunque el SINAC, o la AC o inclusive la misma AP haya promovido el proyecto de la elaboración del plan ante el donante, es este último quien decide y condiciona los alcances y calidad del plan al asignar montos de dinero que generalmente no son suficientes para realizar un buen proceso de planificación para elaborar el plan de manejo, especialmente cuando el diagnóstico biológico, físico, social y económico requieren de estudios base, que generalmente, con raras excepciones, demandan tiempo y fondos no totalmente cubiertos con los fondos asignados (barrera de falta de recursos financieros). La organización donante tiene sus propias prioridades, normas y objetivos que fre-cuentemente también influencian los procesos de planificación cuando por ejemplo priorizan un elemento específico tal como especies en peligro, turismo, ataque a la pobreza rural, etc., en los diagnósticos o programas de manejo. Lo anterior consume una buena parte del presupuesto asignado al proceso, fondos que no pueden ser utilizados en otros rubros de más importancia para el AP (barreras de concentración y control del poder y financiero; diagnósticos muy buenos pero planes poco propositi-vos, prácticos y aplicables; el plan no es el producto de un proceso participativo). El SINAC por medio de la AC aprueba la elaboración del plan cuya solicitud proviene, en la mayoría de los casos, de la administración del AP. Esta aprobación en algunos casos es muy informal, ya que la realización de una o varias reuniones solicitadas por la administración del AP, con la presencia de algún técnico del AC, son suficien-tes para asumir que el AC da el consentimiento para que se realice el proceso. Si el donante realiza un convenio directamente con el SINAC/AC y le traspasa los fondos, éste procede a desarrollar los términos de referencia para hacer una licita-ción pública para la cual debe haber por lo menos tres empresas consultoras oferen-tes, de ellas se selecciona una y se contrata. En el caso del Monumento Nacional Guayabo y del Parque Nacional Volcán Poás el CATIE manejó directamente los fon-dos y seleccionó al equipo planificador con la aprobación del administrador de cada AP. En estos casos no existió una aprobación directa y formal del AC respectiva (ba-rreras falta de interés y compromiso a la planificación, implementación y seguimiento de los planes de manejo; concentración y control del poder y financiero). El equipo consultor tomando como guía los términos de referencia, elabora un pro-grama de trabajo para desarrollar el proceso de planificación. Estos programas de trabajo son discutidos con funcionarios de las oficinas centrales y regionales así co-mo con el administrador de cada AP y algunos técnicos de la misma. Esto con la in-tención de asegurar la colaboración y eventualmente la participación del personal del AP, así como para identificar los principales actores locales, su ubicación y contacto preliminar. El personal del AP así como los actores locales son tratados como fuentes primarias de la información requerida a través de reuniones o talleres de consulta. Lo anterior equivocadamente se considera y publicita como “participación activa”, pero su in-fluencia en la toma de decisiones en cuanto a objetivos, zonificación, programas y actividades de manejo, es muy débil y frecuentemente inexistente (barreras de limi-

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tación de la participación de actores interesados; falta de apropiación del plan por el personal del AP, falta de compromiso por parte de los actores; el plan no es el pro-ducto de un proceso participativo). Cuando finalmente se inicia el proceso (frecuentemente hay atrasos provocados por el desembolso de los fondos asignados o problemas legales/administrativos internos para gastar esos fondos), éste está fuertemente condicionado o influenciado por el donante (monto asignado de fondos y tiempo), empresa consultora, consultores con-tratados, programa de trabajo del equipo consultor, y otros factores externos a la administración del AP y del SINAC/AC. Si el administrador o un técnico del AP bajo planificación es perspicaz e insistente, puede lograr un espacio de respeto y participación calificada dentro del equipo plani-ficador para plantear asuntos escondidos o no considerados apropiadamente en el transcurso del proceso (barreras de definición de objetivos de manejo generales y poco claros; falta de apropiación del plan por el personal del AP). La participación real y efectiva de la mayoría de los actores interesados (local, regio-nal y nacionalmente) en el proceso, requiere de la inclusión en el equipo planificador de un sociólogo y un economista a tiempo completo (usualmente no incluidos en el equipo planificador o con contratos parciales) que dirijan las entrevistas, encuestas y los talleres y reuniones participativas. La participación de los actores locales deman-da mucho tiempo y fondos (costo de talleres, alimentación, transporte de los partici-pantes, etc.) generalmente no considerados en los presupuestos del programa de trabajo (barreras de falta de compromiso por parte de los actores; conflicto de inter-eses por lo recomendado en el plan; falta de beneficios económicos para las comu-nidades vecinas; el plan no es el producto de un proceso participativo). Una vez concluido el proceso y elaborado un borrador final del documento del plan, éste es presentado en una reunión formal a los directivos del SINAC/AC, organiza-ción donante y otras personas interesadas. Si no hay correcciones fuertes al plan, se aprueba, generalmente en forma informal a través de los agradecimientos, al final de la reunión, por parte de algún alto oficial del SINAC/AC. La historia de un PM y de su implementación puede irónicamente resumirse así: El equipo planificador o donante imprime varias docenas de copias del plan adecuada-mente revisado y editado, y las entrega al SINAC/AC, al AP y a otras personas e ins-tituciones nacionales e internacionales. Dado lo anterior, el proceso o proyecto de planificación queda bendecido y finalizado. La implementación del plan queda en manos de la administración del AP con el apo-yo financiero y técnico del SINAC/AC. El PM no compromete por sí mismo ni por nin-guna norma oficial establecida, a la administración del AP y a la AC correspondiente o a los otros actores locales, a su implementación. Queda a opción del administrador, qué implementa y qué no. De hecho, los planes de manejo no figuran en ninguna parte del ordenamiento jurídico costarricense como instrumentos para la gestión de

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AP, los únicos PM que considera nuestro marco legal son los planes de manejo para el aprovechamiento forestal o de la vida silvestre (G. Induni, com. personal). Con suerte, si el plan recién terminado está en las manos del administrador del AP al momento de la planificación, existe la posibilidad de que se incluya en el PAT y pre-supuesto del año siguiente, algunas de las actividades identificadas en el plan de manejo, si no, tiene que esperar hasta un año después. El administrador con el apo-yo del SINA/AC elabora propuestas para donantes para financiar proyec-tos/actividades considerados en el plan de manejo. Por diferentes razones general-mente no se consigue el interés y la aceptación de los donantes de las propuestas presentadas. Se hacen esfuerzos adicionales infructuosos para buscar financiamien-to. El administrador del AP justifica en los presupuestos anuales presentados al AC, algunas actividades incluidas en el PM, la respuesta es parcial o nula (barrera falta de recursos financieros en la administración del AP). Se dan cambios en el personal del AP, incluyendo al administrador, que eventual-mente participó en el proceso de planificación. Estos cambios raramente son para aumentar el número de funcionarios, con suerte se reemplaza a funcionarios que renuncian o se han cambiado a otra AP, en algunos casos, no poco frecuentes, se reduce el número de funcionarios. El PM empieza a perder vigencia, el administrador y su personal pierden el interés en él y raramente es consultado para el manejo del AP. Los PM, después de varios años con implementación parcial e ineficiente o nula, son objeto de un nuevo interés por parte, generalmente, de un nuevo administrador, para ponerlos en práctica. Rápidamente el o los interesados se dan cuenta que el plan no se puede poner en práctica sin antes realizar una profunda revisión del mismo, tam-bién se dan cuenta que dentro del AP no existen las capacidades necesarias para realizar dicha tarea. Dado lo anterior se plantea ante el SINAC/AC, la necesidad de llevar a cabo un nuevo proceso de planificación para producir un nuevo plan, basado, en lo salvable del plan anterior. Tanto del análisis anterior como del efectuado a partir de las entrevistas, se pudieron extraer ejemplos de muchas interacciones entre los actores (planificadores de SINAC, técnicos, miembros de la comunidad, consultores, etc.). Por ello, fue necesa-rio ordenar las observaciones en un solo sistema que explicara estas interacciones y también demostrara de dónde surgen algunas de las barreras planteadas. Para visualizar el análisis integrado de estos hallazgos en vez de por separado, el estudio toma prestada otra herramienta del campo de la teoría de sistemas. El mode-lo (Figura 4) usa una clase de diagramación llamada en inglés causal loop diagram-ming o “diagramación de ciclos causativos”. Es común usar esta forma de modelaje como paso previo a la construcción de modelos en computadora, como por ejemplo, un modelo meteorológico para el clima o uno que describe el proceso productivo de bienes industriales. El propósito de este tipo de modelo es formalizar y hacer explíci-tos los modelos mentales de los actores (entrevistados), de tal manera que se vuel-

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van públicos y sujetos a un análisis objetivo, parcialmente libre de los sesgos de sus creadores.

Implementación de losplanes de manejo

Eficienciaburocrática

Historia

Concepto de la planificaciónracional comprensiva

Imagen deautoridad

Participación

Calidad delproceso/plan

ApropiaciónCapacidad deimplementar Control del

actor principal

+

+

++

+

++

_

_

_

+

_

_

Figura 4: Modelo de ciclos causativos (causal loop diagramming) de las barre-ras a la implementación de los planes de manejo en Costa Rica

Este modelo muestra los ciclos y factores que constituyen el sistema de interés. Para construir el modelo del sistema se debe basar en un problema o pregunta particular para mantener el enfoque. En nuestro caso, la pregunta clave es ¿Cuál es la dinámi-ca detrás de la no implementación de los planes? Este modelo pretende ordenar las relaciones dinámicas entre las diferentes variables identificadas en este estudio. No se introdujeron otras variables fuera del alcance de los datos recopilados durante las entrevistas, revisión de documentos y observacio-nes. Este diagrama representa las variables en un momento, no hay elemento de tiempo. Sólo representan los factores identificados y sus interrelaciones hipotéticas, las cuales son representadas por flechas. Por cada relación hipotética, hay una di-reccionalidad representada por los símbolos + y -. El más denota dos variables que están correlacionadas. Cuando, por ejemplo, variable A aumenta, B aumenta tam-bién. Cuando A disminuye, B también disminuye. El menos representa dos variables inversamente correlacionadas. Por eso cuando A aumenta, B disminuye y cuando A disminuye, B aumenta.

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Cuando una variable (como historia en este caso) no tiene una flecha que le apunte, significa que esa variable es externa al sistema (o por lo menos lo concebimos así en nuestros modelos mentales). Ya que el modelo muestra ciclos, no hay un inicio, entonces arbitrariamente se puede comenzar con la variable “implementación de los planes de manejo”. Según esta in-vestigación hay tres variables principales que influyen en la implementación, las cua-les son la calidad del proceso y plan, la apropiación por los actores y la capacidad de la institución para implementarlo. El modelo luego ve una relación inversa entre la implementación y la fuerza en que la gente aplica la PRC, basada en el supuesto de que para implementar requiere del aprendizaje y cuando no se implementa, hay poco aprendizaje y la gente suele aplicar la ciencia y tecnología aún más para superar el problema de la no implementación. Se predice que cuando la gente vea una imple-mentación continua basada en el aprendizaje, gradualmente abandonaría el alto con-trol que la PRC implica. También, con mayor participación, habrá mayor implementa-ción y eso necesariamente implica una cesión de poder del actor principal, en este caso el Estado. También cuando se fortalece el concepto de la PRC, refuerza el con-trol del agente principal. Según los entrevistados, cuando el control aumenta, la eficiencia de la burocracia disminuye, es decir, empeora. Cuando mejora la eficiencia, mejora también la ima-gen de la institución. Esta reputación aumentada resulta en que la institución no ten-ga que imponer tanto control ya que tiene la cooperación y confianza de otros acto-res. Entonces cuando el control asciende, el nivel de participación desciende, ya que más control significa más poder para compartir con actores. La participación es tan importante que influye en la apropiación de los actores (entre más participan más sienten que el plan es suyo) y mejor la calidad por la mayor cantidad de ideas y dis-cusión. Por fin, la ineficiencia burocrática puede erigir una variedad de diferentes ba-rreras, varias de las cuales se ilustran en este estudio. Estas barreras en todo redu-cen la capacidad de los actores para implementar el plan.

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6. Conclusiones Manejo Adaptativo como respuesta a la PRC (Hipótesis I) Los hallazgos del presente estudio no implican que Costa Rica tenga que lanzarse a un mundo nuevo en busca de un paradigma desconocido. Este nuevo paradigma que existe en el Mundo DICE ya ha sido ensayado desde hace muchos años y se llama el Manejo Adaptativo. La planificación dirigida hacia el Manejo Adaptativo de las AP es diferente de la PRC porque se basa en un aprendizaje continuo, y no de planificaciones singulares y ais-ladas como se hacen actualmente. Necesita experimentación creativa por parte de la Secretaria Ejecutiva del SINAC, AC y AP, en lugar de generar y seleccionar la res-puesta más válida técnica y científicamente como si el plan de manejo fuera nada más que un experimento controlado en el laboratorio y el AP un ente estático. El Ma-nejo Adaptativo busca aprovechar el conocimiento técnico y la experiencia local de todos los actores y compartir el poder de planificación e implementación, en lugar de excluir su participación activa para controlar mejor las condiciones del estudio cientí-fico. El Manejo Adaptativo es continuo y requiere del soporte continuo del presupues-to ordinario del SINAC, a diferencia de la actualidad en donde se requieren infusio-nes de financiamiento externo. El Manejo Adaptativo demanda que sus promotores premien la experimentación, castiguen la apatía y la obstaculización del aprendizaje, valoren el error como opor-tunidad para aprender, y acepten los riesgos de trabajar en condiciones reales de incertidumbre3. Aunque la descentralización de SINAC es un punto muy importante a favor de la adopción del Manejo Adaptativo, es claro que la institución ha llegado a una situación actual político/administrativa sin muchas posibilidades efectivas de progresar más hacia la consolidación de las AP. Enfocarse únicamente en las múltiples barreras específicas podría agravar la situación y no solucionarla. Por eso es esencial profun-dizar en el sistema vigente en busca de la solución, tal como Kim (1993) ilustra con su Teoría de Niveles de Razonamiento. Este estudio realizó un examen profundo del problema anteriormente oculto y descu-brió la presencia de algunos de los supuestos del paradigma de la PRC, contrario a lo que el Manejo Adaptativo propone: todo aspecto del manejo depende de la expe-rimentación, aprendizaje, monitoreo, evaluación e iteración. Esperamos que SINAC siga profundizando en este nuevo paradigma para cambiar el que ha venido utilizan-do y que ha debilitado la planificación y el manejo eficiente. Sin embargo, debemos mencionar que además del modelo PRC puede haber otras causas que determinan las debilidades de planificación y de manejo del SINAC.

3 Para otras condiciones necesarias para la implementación exitosa del Manejo Adaptativo, ver Stan-key et al. 2005.

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Prácticas deficientes en los procesos de planificación (Hipótesis II) Los planes de manejo se elaboraron con un deficiente aporte de los actores clave, debido a que en los procesos no se abrieron suficientes opciones participativas para ellos. Eso implicó que una vez finalizado el documento, los actores claves que pudie-ron haber participado en el proceso anterior, se desvincularan de los procesos si-guientes relacionados con la implementación. De hecho, al parecer no hubo siquiera la suficiente capacitación para que una parte importante de los actores manejara los conceptos clave en relación con la importancia de la elaboración e implementación de los PM. Asimismo, no ha habido suficiente divulgación al personal del AP en relación con las acciones contempladas en el PM de su respectiva AP, ni se ha proporcionado capa-citación para llevar a cabo de una manera más eficiente las tareas que ahí se con-templan. Esto implica que en ningún momento esos procesos de planificación han estado ba-sados en el aprendizaje de los actores, asimismo, no se contempla la relación entre planificación e implementación. Lo anterior hace ver que no hay una adopción y aplicación clara de métodos para elaborar planes estratégicos. Hay un vacío de planificación a nivel del SINAC en relación con el adecuado manejo de las AP, incluyendo la falta de un plan estratégico del sistema nacional de ASP, reflejado en la carencia de una planificación estratégica de largo plazo, una falta de seguimiento a la planificación e implementación, además de que los planificadores no dan prioridad a la planificación de los PM sino a otro tipo de actividades de planifi-cación administrativa. Por otro lado, algunos de los planificadores han sido formados empíricamente o tienen poca capacitación en el tema. Esto ha llevado a la contrata-ción de compañías consultoras para que elaboren los PM bajo muy variados enfo-ques y metodologías que han proporcionado PM muy diversos. Esta contratación de consultores condiciona la participación activa y permanente de los actores claves. El SINAC ha hecho algunos esfuerzos tendientes a mejorar los procesos de planifi-cación y ha elaborado algunos documentos y guías para el desarrollo de la misma, entre los que destacan la “Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de áreas silvestres protegidas”, y “Hacia la administración eficiente de las AP: Políti-cas e indicadores para su monitoreo” con las cuales se pretende facilitar y orientar algunos de los procesos de planificación. Mucha de la planificación actual orientada al manejo de las AP y que ha contado con el aval del SINAC puede relacionarse con los elementos del modelo de planificación racional comprensiva dado que los planes resultantes no han sido satisfactoriamente implementados debido a una serie de barreras típicas del modelo PRC.

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La ineficiencia burocrática también contribuye a las barreras para la implemen-tación A través de la investigación quedó de manifiesto que además de las barreras causa-das por la PRC y de las barreras que radican de la mala práctica, existe otra clase de barreras que se relaciona con la ineficiencia de la operación de SINAC mismo. La estructura actual limita la comunicación, en ambos sentidos, entre el AP, los acto-res claves, los Comités Regionales/Locales, las Oficinas Sub-Regionales y la AC, y entre esta última y las Oficinas Centrales del SINAC. Dado lo anterior, la falta de di-rectrices metodológicas de planificación, sumado a que el apoyo y el acompañamien-to, en los procesos de planificación y manejo de las AP, es ocasional, oportunista y no sistémica, ocasiona que la planificación no trascienda e influya en el manejo efi-ciente y flexible del AP. La presencia de las barreras identificadas demuestra que se necesitan cambios sus-tanciales para mejorar la validez de los procesos de planificación, que resulten en un mejoramiento sustancial de la implementación en el campo. Este estudio no se enfocó en este aspecto de las barreras, entonces no está en posi-ción de comentar sobre la dinámica de esta problemática. Es aparente, sin embargo, que hay una Hipótesis 3 caracterizada por múltiples ineficiencias de la estructura, cultura y manejo de personal. La solución de estas ineficiencias requeriría de estudio y esfuerzo más allá de consi-derar la Planificación Racional Comprensiva. Comentario final En el corto plazo, SINAC podría mejorar sus prácticas de planificación, aumentar su eficiencia administrativa y levantar el estado de ánimo de los funcionarios. Sin em-bargo, es poco probable que estas acciones por sí solas conviertan el plan de mane-jo en una herramienta útil de la gestión de áreas protegidas. Como relata un principio de la teoría de sistemas, si uno trata de optimizar las partes, garantizadamente se suboptimizará el sistema entero. En otras palabras, se puede tratar de arreglar mu-chas de las múltiples barreras identificadas en este estudio, escogiendo las más ba-ratas y fáciles (así optimizando partes), pero esto no garantizará la optimización de toda la operación de manejo de SINAC, ya que el sistema posee un modo de planifi-cación incongruente con la realidad y altamente criticado. Afortunadamente hay oportunidades en el horizonte para que SINAC mejore. Por ejemplo, a través del Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF) se gestionó una pro-puesta financiera para fortalecer el cuidado de la naturaleza en cuatro de las once áreas de conservación. La propuesta menciona seis puntos clave a mejorar, ninguno de los cuales considera el fortalecimiento institucional del SINAC mismo. Entonces ojalá esta donación u otras similares pudieran dirigirse un poco hacia un fortaleci-miento de la estructura operativa del SINAC, que resulte en una eficiente planifica-

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ción, que se podría implementar en favor del manejo de las áreas protegidas de Cos-ta Rica.

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7. Recomendaciones Basado en este estudio, ofrecemos en la siguiente sección recomendaciones a corto y largo plazo. La diferencia entre ellas no es sólo un asunto del tiempo, sino que también esperamos, implique un cambio duradero. La teoría de sistemas dice que muchas veces los cambios a corto plazo sólo ocultan los problemas más profundos, al desplazar los síntomas de un fracaso en el sistema a otros lugares en el sistema y a otros momentos en el futuro. Aunque los arreglos cortoplacistas suelen ser los más baratos y más fáciles, son los que tienen menos capacidad de alterar el sistema de forma positiva. El cambio a largo plazo, en cambio, exige afrontar los supuestos profundos en la forma que la gente visualiza el plan, la planificación y el manejo mismo. No se trata sólo de los jerarcas de SINAC, sino también los funcionarios en las áreas de conser-vación y en las áreas protegidas, los residentes en las comunidades, los conserva-cionistas, los consultores y por supuesto los donantes. Tampoco se trata sólo de los costarricenses, porque es un problema que aflige a las áreas protegidas de todo el mundo. Costa Rica no tiene que hacerlo sola, pero sí podría ir a la vanguardia. Nos agrada pensar que en Costa Rica sí se puede, basado en su historia exitosa de inno-vación conservacionista, su reputación para la protección ambiental y su liderazgo en el turismo basado en la naturaleza. Generales

1. Desarrollar un esquema nuevo para llevar a cabo procesos de planificación del manejo de las AP. Este esquema tendrá como propósito, redefinir la forma de planificar hasta ahora utilizada, con el fin de que los planes de manejo re-sultantes, faciliten y fomenten la implementación de los mismos.

2. Considerar, en el esquema mencionado en el punto anterior, a las AP como

sistemas socio-ecológicos complejos, donde implícitamente estarán incluidos para su manejo, conceptos modernos tales como resiliencia, panarquía, go-bernanza, cambio climático, valoración económica total de los bienes y servi-cios derivados de las AP, etc.

Con respecto a la elaboración del plan de manejo 3. Los futuros procesos de planificación para elaborar PM de las AP estarán fun-

damentados en la inclusión del enfoque de Manejo Adaptativo, el involucra-miento para la toma de decisiones desde el principio del proceso, de todos los actores clave directa e indirectamente relacionados con el AP. La cuestión de fondo va mucho más allá de los PM. Se trata de adoptar una nueva forma de hacer las cosas en el SINAC, lo cual supone un reto formidable.

4. El inventario y diagnóstico, básico y preliminar, biofísico, social, económico y

cultural del AP y su Zona de Amortiguamiento, será elaborado previa y sepa-

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radamente del plan de manejo. Este documento técnico / científico, que tendrá varias actualizaciones en el tiempo y espacio, incluirá una sección de reco-mendaciones enfocada a las amenazas y oportunidades y sus pertinentes es-trategias para solucionarlas y aprovecharlas. Además de las técnicas científi-cas requeridas para levantar parte de la información, es importante desarrollar tantos eventos participativos como sea necesario, con las comunidades y otros actores clave locales y regionales. Este documento técnico – científico será revisado y actualizado cada tres años con la información nueva que se haya generado a través de las actividades de investigación y monitoreo de los recursos naturales y culturales realizados durante el manejo del AP.

5. El proceso de planificación de los PM deberá incluir al personal del AP, quie-

nes deberán participar en la mayor parte del mismo. Asimismo, deberá selec-cionarse de mejor manera el resto de actores claves y el papel que jugarán en la toma de decisiones conjuntas.

6. En el proceso de planificación se prestará especial cuidado al desarrollo de

asuntos relacionados con: a) visión y misión del AP a largo plazo; b) objetivos de manejo generales a largo plazo con dos o más escenarios alternativos, pa-ra cumplir con la visión y misión; c) objetivos específicos a corto plazo con in-dicadores de cumplimiento; c) las estrategias o programas de manejo identifi-carán las metas y los resultados esperados así como las acciones necesarias para lograr las metas y cumplir los objetivos específicos de manejo. Es reco-mendable definir la secuencia y alternativas de implementación de las accio-nes, de acuerdo a su prioridad y a las limitaciones de orden técnico y adminis-trativo, que se presenten. El plan de manejo resultante será revisado y actuali-zado cada año de acuerdo a las experiencias y lecciones aprendidas en el proceso de implementación, cuyos resultados serán tomados obligatoriamente como base para la elaboración de los PAT.

7. La implementación de los programas de manejo incluidos en el plan, se reali-

zará en todas las zonas de manejo del AP. 8. Los costos administrativo – financieros para llevar a cabo el proceso de plani-

ficación, serán asumidos por el SINAC. 9. Las demandas administrativo –financieras, establecidas en el plan de manejo

para su implementación, serán asumidas y solventadas por el SINAC con re-cursos propios y/o de donantes.

Con respecto a la implementación del plan de manejo 10. A continuación se presenta un esquema idealizado del proceso de implemen-

tación que debe seguir un plan de manejo. Como puede notarse el PM se im-plementa a través de los PAT. Este último es elaborado, tomando como base primordial al Plan de Manejo, por el Personal del AP (incluyendo al Adminis-trador) y los Actores clave locales. Como puede notarse el Personal del AP y

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los Actores clave locales participan activamente en la puesta en marcha de todas las actividades identificadas en los programas de manejo del PAT y en consecuencia del Plan de Manejo. La esencia de este esquema es la plata-forma en la cual se asienta el manejo adaptativo del plan, a través del “Monito-reo, Revisión y Actualización”, así como la “Sistematización de las lecciones aprendidas” que se realizan anualmente para evaluar el Plan de Manejo a tra-vés de la ejecución de los PAT. Es importante, como se puede ver en el es-quema, que en esta evaluación participa el personal del AP y los actores clave locales (flecha gruesa bidireccional), pero también el Comité Local y el Área de Conservación, la flecha lineal bidireccional significa que éstos no solo apor-tan a la evaluación, pero que también la evaluación les da insumos para mejo-rar las políticas y toma de decisiones y ajustar los aportes técnicos y financie-ros necesarios a la luz de cada evaluación.

11. Se puede inferir de lo anteriormente expuesto (esquema), que se está reco-

mendando cambiar la función de los PAT, de un requisito meramente adminis-trativo presupuestario, a un instrumento técnico para consolidar la implemen-tación de los planes de manejo, que desde luego incluye los aportes financie-ros necesarios para su ejecución.

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Comité Local (Participa en decisiones y fiscalización)

Plan Anual de Trabajo PAT

PLAN DE MANEJO

Personal del AP

Actores clave Locales

Actividades del Programa de Manejo C

- Monitoreo, Revisión y Actualización. - Sistematización de lecciones apren-didas

Actividades del Programa de Manejo D

Actividades del Programa de Manejo B

Actividades del Programa de Manejo A

Administrador del AP

Área de Conser-vación (Aporte Técnico y Financiero)

Figura 5: Implementación del plan de manejo en un AP

Con respecto al SINAC

13. Siendo las AP uno de los principales medios para conservar la biodiversidad del país y considerando que la estructura institucional y organizacional del SINAC no favorece en la medida requerida el manejo y la consolidación de ellas, de acuerdo a los resultados de este estudio, es importante revisar cui-dadosamente dicha estructura para adecuarla a la exigencias actuales. Un es-tudio recientemente elaborado, sobre esa estructura concluye que el SINAC tiene una “limitada capacidad institucional para dar sostenibilidad a largo plazo a la conservación de la biodiversidad” (INNOVA 2006).

14. El déficit actual de recursos financieros y humanos en las AP, debe ser un tó-

pico de especial importancia que debe ser considerado y solucionado a través de una nueva estructura del SINAC como se mencionó en el punto anterior.

15. La capacitación del personal de las AP necesariamente debe ser fortalecida,

particularmente aquella dirigida hacia los procesos de elaboración de planes de manejo, su implementación, revisión y reformulación de los mismos. Lo an-

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terior bajo los nuevos conceptos y paradigmas identificados en el presente es-tudio.

16. El establecimiento de una alianza estratégica entre el SINAC, CATIE y TNC

para diseñar y ejecutar un programa de capacitación dirigido a un grupo se-leccionado de capacitadores del SINAC orientado hacia la planificación e im-plementación de planes de manejo.

17. Es necesario elaborar un Plan Estratégico del Sistema Nacional de AP

(SINAP). Este es un vacío existente que no permite planificar y manejar las AP en función del SINAP y no como se hace en la actualidad en función de cada AC (e incluso cada AP) individual.

18. El Plan Estratégico del SINAP debe tratar y desarrollar adecuadamente las po-

líticas y directrices relacionadas con el establecimiento, planificación y manejo de las Zonas de Amortiguamiento y los Corredores Biológicos. Ambos com-plementarios y de importancia vital para la permanencia de las AP.

19. Del Plan Estratégico del SINAP se pueden derivar y complementar en un do-

cumento aparte, una serie de directrices metodológicas, para conducir los pro-cesos de planificación y seguimiento de los planes de manejo.

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Anexos 1. Formularios para Encuestas. Entrevista: Oficial del Área de Conservación Nombre del entrevistado ____________ Área protegida ___________________ Puesto al momento de realizar la planificación ___________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuáles eran sus funciones durante la elaboración del plan de manejo? ¿De qué manera participó? Seleccionó el sitio

Ayudó a diseñar la metodología

Supervisó por par-te del AC

Participó en talle-res

Revisó el docu-mento

Ofreció asistencia técnica

Otras funciones

2. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 3. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes visiones del propósito de planes pueden causar conflic-tos. 4. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo.

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5. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 6. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las consecuen-cias de no aplicarla? 7. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo? Preguntas sobre este proceso 8. a. Si contrató a un consultor, ¿Cuáles fueron las calidades que se buscó en el consultor? b. ¿Cumplió el consultor con sus expectativas? ¿Por qué sí/no? 9. ¿Cómo caracteriza el nivel de participación de los actores? ¿Por qué? Preguntas sobre implementación 10. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 11. a. ¿Cómo calificaría el nivel de implementación del plan de ______? b. ¿Por qué dice eso? ¿Específicamente qué ha hecho o no ha hecho el AP para que usted piense así? 12. ¿Cuáles eran las razones o barreras que pudieron haber impedido la mayor implementación del plan? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 13. ¿Usted esperaba más, menos o parecido a la implementación que se vio en _____? ¿Qué hubiera podido hacer mejor para efectuar una mejor planificación? Otras formas de hacer la misma pregunta. 14. Voy a leer una lista de funciones en la planificación de un plan de manejo. Me dice si hay algunas que no correspondió al estado o fueron compartidas entre el es-tado y otro actor. Pida ejemplos concretos y específicos de funciones compartidas o de otros actores.

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a. Inicia idea de elaborar un plan de manejo b. Consigue y controla el financiamiento c. Se encarga del diseño del proceso d. Se encarga de facilitar el proceso e. Organiza el proceso f. Invita a los participantes g. Contrata a los consultores h. Decide el contenido del plan i. Selecciona sitios para los talleres j. Somete a aprobación el plan 14. Usted dijo antes que la participación era ____. Pero si todas esas funciones co-rresponden al estado, ¿realmente es posible que la participación era ___? Para hacer esta pregunta tenía que haber decidido que sí había un buen nivel de partici-pación y en la pregunta anterior tenía que haber identificado casi todas las funciones del estado. Recomendaciones 15. ¿Tuvo usted o por parte de su área de conservación algunas lecciones apren-didas sobre la planificación y elaboración de planes de manejo basadas en esta ex-periencia? 16. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica? Conclusión 17. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta.

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Entrevista: Director del AP (Administrador) Nombre del entrevistado ____________ Área protegida ___________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuáles eran los requisitos o criterios básicos en el diseño de la planificación antes de iniciar? ¿Había prioridades suyas? 2. Una vez iniciada la planificación, ¿cuáles fueron sus papeles en la planifica-ción? ¿Cuánto pudo participar? ¿Cuántos talleres? Supervisó

Organizó la logís-tica

Facilitó talleres Participó en X ta-lleres


Redactó el docu-mento

Otras funciones

3. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 4. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes visiones del propósito de planes pueden causar conflic-tos. 5. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo. 6. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 7. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las consecuen-cias de no aplicarla?

Entrevista Director

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8. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo? Preguntas sobre este proceso 9. a. Si contrató a un consultor, ¿Cuáles fueron las calidades que se buscó en el consultor? ¿Cumplió el consultor con sus expectativas? ¿Por qué sí/no? 10. ¿Cómo caracteriza el nivel de participación de los actores? ¿Por qué? Preguntas sobre implementación 11. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 12. a. ¿Cómo calificaría el nivel de implementación del plan de ______? b. ¿Por qué dice eso? ¿Específicamente qué ha hecho o no ha hecho el AP para que usted piense así? 13. ¿Cuáles eran las razones o barreras que pudieron haber impedido la mayor implementación del plan? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 14. ¿Usted esperaba más, menos o parecido a la implementación que se vio en _____? ¿Qué hubiera podido hacer mejor para efectuar una mayor planificación? Otras formas de hacer la misma pregunta. 15. Antes de tener el plan de manejo, ¿me puede describir qué tipo de planifica-ción tenía el AP aunque fuera muy informal? ¿Cómo lograron gestionar el AP sin un plan de manejo? Recomendaciones 16. ¿Tuvo usted algunas lecciones aprendidas sobre la planificación y elaboración de planes de manejo basadas en esta experiencia? 17. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a

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políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica? Conclusión 18. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta.

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Entrevista: Técnico del AP Nombre del entrevistado ____________ Área protegida: ___________________ Puesto al momento de la planificación ___________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuáles fueron sus responsabilidades principales durante la planificación? Diseñó la metodo-logía


Facilitó talleres Realizó el dia-gnóstico



Otras funciones

2. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 3. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes visiones del propósito de planes pueden causar conflic-tos. 4. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo. 5. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 6. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las consecuen-cias de no aplicarla? 7. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo?

Entrevista Técnico

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Preguntas sobre este proceso 8. a. Si contrató a un consultor, ¿Cuáles fueron las calidades que se buscó en el consultor? ¿Cómo se repartió responsabilidades entre él y usted? 9. ¿Cómo caracteriza el nivel de participación de los actores? ¿Por qué? Preguntas sobre implementación 10. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 11. a. ¿Cómo calificaría el nivel de implementación del plan de ______? b. ¿Por qué dice eso? ¿Específicamente qué ha hecho o no ha hecho el AP para que usted piense así? 12. ¿Cuáles eran las razones o barreras que pudieron haber impedido la mayor implementación del plan? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 13. ¿Usted esperaba más, menos o parecido a la implementación que se vio en _____? ¿Qué hubiera podido hacer mejor para efectuar una mayor planificación? Otras formas de hacer la misma pregunta. 14. Antes de tener el plan de manejo, ¿me puede describir qué tipo de planifica-ción tenía el AP aunque fuera muy informal? ¿Cómo logró gestionar el AP sin un plan de manejo? Recomendaciones 15. ¿Tuvo usted algunas lecciones aprendidas sobre la planificación y elaboración de planes de manejo basadas en esta experiencia? 16. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica?

Entrevista Técnico

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Conclusión 17. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta.

Entrevista Técnico

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Entrevista: Consultor Principal Nombre del entrevistado ____________ Área protegida: ___________________ Nombre de empresa que representa (si alguna) ___________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuál era su papel durante la planificación del plan de manejo? Diseñó la metodo-logía


Facilitó talleres Realizó el dia-gnóstico



Otras funciones

2. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 3. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes percepciones del propósito de planes pueden causar conflictos. 4. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo 5. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 6. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las consecuen-cias de no aplicarla?

Entrevista Consultor

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7. a. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo? ¿Pudo implementarla o el contrato restrinjo lo que le hubiera gus-tado hacer? Preguntas sobre este proceso 8. ¿Cómo caracteriza el nivel de participación de los actores en esta planifica-ción? ¿Por qué? 9. ¿Cuáles son sus calidades de usted por las cuales lo contrataron para este proceso? Preguntas sobre implementación 10. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 11. a. ¿Cómo calificaría el nivel de implementación del plan de ______? b. ¿Por qué dice eso? ¿Específicamente qué ha hecho o no ha hecho el AP para que usted piense así? 12. ¿Cuáles eran las razones o barreras que pudieron haber impedido la mayor implementación del plan? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 13. ¿Usted esperaba más, menos o parecido a la implementación que se vio en _____? ¿Qué hubiera podido hacer mejor para efectuar una mejor planificación? Otras formas de hacer la misma pregunta. 14. Basada en su experiencia en la planificación, ¿cómo compara esta planifica-ción y plan de manejo en términos de calidad con otros? ¿Por qué? Recomendaciones 15. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica?


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Conclusión 16. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta.


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Entrevista: Otros participantes claves (Comunidad u otros) Nombre del entrevistado ____________ Área protegida ___________________ Organización o sector que representó en momento de planificación _______________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuáles funciones o responsabilidades fungió usted durante la planificación? ¿Qué fue su nivel de participación? 2. ¿Antes de iniciar, cuáles eran sus expectativas u objetivos básicos que el plan debía cumplir? ¿Se cumplieron? 3. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 4. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes visiones del propósito de planes pueden causar conflic-tos. 5. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo. 6. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 7. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las consecuen-cias de no aplicarla?


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8. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo? Preguntas sobre este proceso 9. ¿Cómo caracteriza el nivel de participación de los actores? ¿Por qué? 10. a. ¿Tenía usted alguna tarea o compromiso acordado en el plan de manejo en cuanto a su implementación? ¿Había otros actores fuera de SINAC con compromi-sos para implementar algún aspecto del plan? ¿Qué tan motivado o comprometido sintió usted cuando se aprobó el plan para ayudar en su implementación? ¿Tenía una idea cuánto compromiso sintió otros actores? b. ¿Cuáles factores principales contribuyeron a su nivel de motivación? Preguntas sobre implementación 11. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 12. a. ¿Cómo calificaría el nivel de implementación del plan de ______? b. ¿Por qué dice eso? ¿Específicamente qué ha hecho o no ha hecho el AP para que usted piense así? 13. ¿Cuáles eran las razones o barreras que pudieron haber impedido una mayor implementación del plan? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 14. Antes de tener el plan de manejo, ¿me puede describir funcionó el AP en su gestión? ¿Usted pudo promover sus intereses ante la administración? 15. ¿De qué manera ha cambiado la vida del AP y su interacción con actores ya que hay un plan de manejo? ¿El estado de manejo está peor o mejor que antes del PM? Recomendaciones 16. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a


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políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica? Conclusión 17. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta.


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Entrevista: Informante clave (Especilistas en AP) Nombre del entrevistado ____________ Organización que representa ___________________ Teléfono ____________ Email ___________________ Nombre de entrevistador ____________ Fecha de entrevista ____________ Entrevistador: Entrevistado puede no contestar cualquier pregunta. Siéntese libre de hacer la misma pregunta de otra manera o agregar/modificar preguntas para perse-guir un entendimiento más profundo. Preguntas de inicio 1. ¿Cuál es su experiencia en planificación de áreas protegidas? ¿En Costa Ri-ca? 2. ¿Ha estado involucrado en otras planificaciones en Costa Rica o en el extran-jero? ¿Cuáles? ¿Cuándo? Cuando Área Protegida ____________ _____________________ ____________ _____________________ Preguntas sobre creencias 3. ¿Cuál es la función primordial de un plan de manejo? ¿O funciones? Queremos ver si diferentes visiones del propósito de planes pueden causar conflic-tos. 4. ¿Cuáles son las características de un plan de buena calidad? Queremos ver si apoya el modelo racional comprehensivo. 5. ¿Cuál es el nivel de involucramiento apropiado del estado en la planificación de un plan de manejo? ¿Por qué? Otro indicador del modelo al que se adhiere. 6. ¿Qué tan crítico es usar la mejor ciencia posible? ¿Cuáles son las conse-cuencias de no aplicarla? 7. ¿Tiene usted una filosofía o metodología preferida para la planificación de planes de manejo? 8. ¿Puede caracterizar el modelo de planificación que SINAC emplea? ¿Ha cambiado este modelo en recientes años? 9. ¿Costa Rica y SINAC difiere de otras APs en otros países en cuanto a su pla-nificación e implementación de planes?

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Preguntas sobre implementación 10. ¿Cuáles son los indicadores más importantes de la implementación de un plan? ¿Cómo mide/define “implementación”? 11. ¿Cuáles son las barreras que impiden la implementación de planes en áreas protegidas? Específicos al plan o en general. a. __________________________________________________________ b. __________________________________________________________ c. __________________________________________________________ d. __________________________________________________________ 12. ¿Cuáles son los factores más importantes para poder implementar un plan? Otra forma de hacer la misma pregunta. Recomendaciones 13. ¿Tendría usted recomendaciones en cuanto a cómo futuras áreas protegidas pueden mejorar el nivel de implementación de sus planes de manejo? ¿En cuánto a políticas nacionales de SINAC sobre la planificación en áreas protegidas en Costa Rica? Conclusión 14. ¿Tiene usted algún otro comentario sobre planificación, implementación o este plan de manejo que quiere compartir con nosotros? Muchas gracias por su participación. Sus respuestas van a ayudar mucho en el es-tudio y en sugerir mejores políticas en el futuro. Posiblemente estaremos en contacto para hacerle otra pregunta

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Barreras para la implementación de los planes de … de las hipótesis .....¡Error! Marcador no definido. Modelo de elaboración de planes en Costa Rica y su relación con las principales