Bases Para El Análisis de La Eficiencia y La Efectividad De

7/25/2019 Bases Para El Anlisis de La Eficiencia y La Efectividad De

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Repblica de ColombiaDepartamento Nacional de Planeacin

Direccin de Estudios Econmicos

ARCHIVOS DE ECONOMA

Bases para el anlisis de la eficiencia y la efectividad dela inversin pblica en Colombia

Alejandro ARREGOCES CASTILLOAndrs Fernando JOLA SANCHEZ

Diana Margarita QUINTERO CUELLOLady Didiana VELASQUEZ HENAO

Documento 39130 de Octubre de 2012

La serie ARCHIVOS DE ECONOMA es un medio de divulgacin de la Direccin de Estudios Econmicos, noes un rgano oficial del Departamento Nacional de Planeacin. Sus documentos son de carcter provisional,de responsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institucin.

Consultar otros Archivos de economa en:https://www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconom%C3%ADa.aspxhttp://www.dotec-colombia.org/index.php?option=com_content&task=view&id=8857&Itemid=15


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Bases para el anlisis de la eficiencia y la efectividadde la inversin pblica en Colombia

Alejandro ARREGOCS CASTILLO - [email protected]*

Andrs Fernando JOLA SNCHEZ [email protected]*Diana Margarita QUINTERO CUELLO [email protected]**Lady Didiana VELSQUEZ HENAO [email protected]*

Resumen

Este artculo presenta los principales avances y hallazgos de la primera fase de laestrategia de investigacin aplicada Usos, destinos, productividad y eficiencia del gastode inversin nacional, que desarrolla la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas(DIFP) del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) desde 2010. Esta estrategia buscaabrir el debate estructurado y sustentado sobre los aspectos que rodean el afianzamiento

de las condiciones para la creacin y consolidacin de un sistema de gestin del gastopblico orientado al desempeo en Colombia.

En particular, avanza en el desarrollo conceptual y metodolgico, as como en eldiagnstico, de dos dimensiones crticas de la medicin y anlisis del desempeo del gastopblico: (1) la productividad y la eficiencia de la inversin y (2) la efectividad de lainversin relacionada con sus usos y destinos. El abordaje de estas dimensiones tiene lafinalidad de responder preguntas fundamentales de la gestin pblica como: quproductos generan las entidades pblicas nacionales?, a qu costo lo hacen?, qu tancerca o lejos estn de sus resultados esperados? y se dirigen los recursos programados yejecutados a aquellos usos y destinos a travs de los cuales el gobierno busca cumplir con

los objetivos de funcionamiento del Estado y el Plan Nacional de Desarrollo (PND)?Con base en este marco se hace una breve resea de la evolucin reciente del contextoinstitucional y procedimental de las prcticas presupuestales en el nivel nacional y sucapacidad e idoneidad para medir el desempeo de la inversin pblica. Esta revisin secomplementa con una descripcin del proceso y los resultados de ejercicios pilotorealizados en los sectores de Infraestructura de Transporte, Salud y Proteccin SocialInfantil, cuya finalidad fue evaluar la calidad e idoneidad de la informacin capturada porel DNP para la medicin y anlisis del desempeo, usos y destinos de la inversin, ascomo sus principales determinantes.

Palabras clave: Desempeo del gasto, Efectividad, Eficiencia, Productividad y Valor

Pblico

Clasificacin JEL: H11, H61, H83

*Coordinador y asesores de la estrategia Usos, destinos, productividad y eficiencia de la inversinpblica nacional de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP.**Viceministra para la Estrategia y la Planeacin del Ministerio de Defensa Nacional. Exdirectora deInversiones y Finanzas Pblicas del DNP.


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Agradecimientos

Los autores agradecen a Hernando Jos Gmez, exdirector del Departamento Nacional de

Planeacin (DNP) y a Juan Mauricio Ramrez, exsubdirector General del DNP, por elapoyo y retroalimentacin que dieron a la primera fase de la estrategia de investigacinpresentada en este Archivo de Economa.

De igual forma, agradecen a Mauricio Cuestas, Director de Inversiones y FinanzasPblicas; Dora Elisa Laverde, Subdirectora de Proyectos e Informacin para la InversinPblica, Margarita Mara Rosas, Subdirectora de Inversiones para el Desarrollo Social y laAdministracin General del Estado; Lady Diana Fuentes, Subdirectora de Inversiones parala Infraestructura y la Defensa Nacional; Gabriel Piraquive, Director Estudios Econmicos;y Leonardo Rehnals, exsubdirector de Anlisis Fiscal de la Direccin de Estudios

Econmicos; por su orientacin, colaboracin en la discusin de los distintos temasplanteados durante el proceso investigativo y valioso soporte brindado a travs delpersonal de las subdirecciones.

A los asesores y contratistas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas: Juan deDios Cisneros, Mara Antonieta Collazos, Sagrario Forero, Ricardo Gmez, Jos ManuelRivera, Luis Gabriel Fernndez, Ana Marta Miranda, Carmen Alicia Rueda, NohoraJeannette Venegas, Sonia Snchez, Martha Amzquita, Camilo Cortes, Magda ConstanzaBuitrago, Luca Esperanza Rubiano, Mara Consuelo Rodrguez, Jos David Altuzarra,Nelson Amaya y John Milton Asprilla; y al equipo de Gandour Consultores, quienescontribuyeron activamente con el desarrollo de las actividades investigativas apoyando laconsecucin de informacin y aportando su conocimiento y experiencia en la gestinpresupuestal y estratgica de la inversin. Jos Luis Ortiz y Andrs Felipe Salazar, hicieroncontribuciones fundamentales en esta primera etapa como integrantes del primer equipode investigacin de la estrategia. Para ellos nuestro especial reconocimiento.

Finalmente, los autores agradecen especialmente a los funcionarios del Ministerio deSalud y Proteccin Social, y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por ladisposicin, atencin y colaboracin en el desarrollo de los ejercicios pilotos de la primera

fase de la estrategia Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversinnacional,de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del Departamento Nacionalde Planeacin.


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Contenido

Siglas .................................................................................................................................................. 5

1. Introduccin .............................................................................................................................. 6

2. Antecedentes ............................................................................................................................. 8

3. Marco conceptual ................................................................................................................... 11

3.1. Marco conceptual para la productividad y la eficiencia del gasto pblico................. 11

3.1.1. Importancia de la medicin de desempeo del gasto............................................. 12

3.1.2. Cmo medir el desempeo del gasto?..................................................................... 14

3.1.3. Cmo entender la eficiencia del gasto pblico?..................................................... 17

3.1.4. Principales retos metodolgicos para la medicin de la productividad del gasto ................................................................................................................................................... 20

3.1.5 Funcionalidades de la medicin de la productividad y la eficiencia del gastopblico ..................................................................................................................................... 21

3.2. Marco conceptual de la efectividad: usos y destinos del gasto pblico................. 21

3.2.1. Clasificacin econmica ........................................................................................ 23

3.2.2. Clasificacin funcional........................................................................................... 24

4. Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin en el contextocolombiano ...................................................................................................................................... 24

5. Ejercicios piloto para el anlisis de la productividad, eficiencia y efectividad del gastode inversin en Colombia ............................................................................................................. 30

5.1. Paso 1: Evaluacin de la calidad e idoneidad de la informacin reportada por elSUIFP para el clculo de indicadores de productividad y la clasificacin de usos y

destinos de la inversin ............................................................................................................. 31

5.1.1. Calidad de la informacin para la medicin de indicadores de productividadex ante de la inversin ............................................................................................................ 31

5.1.2. Calidad de la informacin para la clasificacin de usos econmicos ydestinos funcionales de la inversin.................................................................................... 33


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5.2. Paso 2: Clculo de indicadores de productividad ex antede la inversin yelaboracin de clasificaciones de usos econmicos y destinos funcionales....................... 34

5.2.1. Clculo de indicadores de productividad ex antede la inversin................... 34

5.2.2. Clasificacin de usos econmicos y destinos funcionales de la inversin..... 38

5.3. Paso 3: Diagnstico de los determinantes institucionales, metodolgicos yprocedimentales de la calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo deindicadores de productividad .................................................................................................. 40

5.3.1. Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de lacalidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculo de indicadores deproductividad de la inversin .............................................................................................. 40

5.3.2. Determinantes institucionales, metodolgicos y procedimentales de lacalidad y eficacia de la informacin necesaria para la clasificacin econmica yfuncional de la inversin ....................................................................................................... 44

5.4. Paso 4: sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto......................... 47

5.4.1. Sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto para la medicinde indicadores de productividad ex antede la inversin ................................................. 47

5.4.2. Sntesis de los resultados generales de los ejercicios piloto para laclasificacin de los usos econmicos y destinos funcionales de la inversin................ 48

6. Conclusiones y recomendaciones ........................................................................................ 49

Bibliografa ...................................................................................................................................... 53

Anexos ............................................................................................................................................. 55


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Siglas

BID Banco Interamericano de DesarrolloBPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversin NacionalCIIU Clasificacin Industrial Internacional UniformeCPC Clasificacin Central de ProductosDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadsticaDIFP Direccin de Inversiones y Finanzas PblicasDNP Departamento Nacional de PlaneacinEBI Estadsticas Bsicas de InversinFMI Fondo Monetario InternacionalICBF Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarINVIAS Instituto Nacional de VasMFMP Marco Fiscal de Mediano PlazoMGMP Marco de Gasto de Mediano PlazoMGA Metodologa General AjustadaNPM New Public ManagementOCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo EconmicoPGN Presupuesto General de la NacinPIB Producto Interno BrutoPND Plan Nacional de DesarrolloPOAI Plan Operativo Anual de InversionesPRAP Programa de Reforma a la Administracin PblicaSID Sistemas de Informacin de DesempeoSINERGIA Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados

SISCONPES Sistema de Seguimiento a Documentos CONPESSISDEVAL Sistema Nacional de EvaluacinSISMEG Sistema de Seguimiento a las Metas del GobiernoSUIFP Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas


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El ejercicio de presupuestar est incrustado en las normas, las tradiciones, la cultura, las prcticasy las relaciones de la gerencia pblica. Los gobiernos presupuestan de la forma en que gerencian, lo

que explica por qu es tpicamente necesario modernizar las prcticas administrativas parareformar el proceso presupuestal

Allen Shick (2008)

1. Introduccin

Un presupuesto pblico es slido, responsable y adecuado, lo que se conoce en laliteratura como un sound budget, solamente cuando adems de cumplir con lasrestricciones fiscales y la programacin macroeconmica de corto y mediano plazo,cumple los objetivos microeconmicos de recaudar y asignar trasparentemente losrecursos atendiendo rigurosos criterios de priorizacin y de desempeo en trminos de

eficiencia y efectividad.Mientras la determinacin de las restricciones fiscales y los objetivos macroeconmicos delpresupuesto permiten responder al Estado la pregunta cuntogastar, la priorizacin desus usos econmicos y destinos sectoriales le permite responder en qu gastar, y laeficiencia y efectividad, cmo hacerlo de manera transparente y ptima, buscandocumplir con los objetivos esperados.

El trabajo responsable y coordinado de las autoridades econmicas, polticas y de controlinvolucradas en los procesos de gestin y control de la poltica pblica, para responderacertadamente a las preguntas anteriores, es quizs el reto central que enfrentan hoy porhoy los Estados democrticos en el mundo. Estados, que como el colombiano, proveenservicios, regulan y administran los recursos pblicos de la economa, con el fin deproporcionar las condiciones de equidad social y crecimiento econmico necesarias paragarantizar el bienestar y la prosperidad colectiva de la poblacin.

La experiencia internacional ha dado cuenta del gran esfuerzo realizado en diversos pasesen el pasado reciente para mantener sus logros en trminos de sostenibilidad de la deudapblica y del equilibrio macro, al tiempo que avanzan en la tarea de disear eimplementar estrategias para mejorar la eficiencia y la efectividad del gasto pblico.

De hecho, esta ltima tarea se ha constituido en el objetivo principal de las reformasinstitucionales puestas en marcha en varios de los pases miembros de la Organizacin

para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) desde comienzos de los aosnoventa, a travs de aspectos como: (1) la profundizacin de la descentralizacinadministrativa; (2) el fortalecimiento de la competencia; (3) la transformacin de laestructura, el tamao y la administracin de los recursos humanos de la fuerza laboral; (4)los cambios de las prcticas y procedimientos presupuestales; y (5) la introduccin deenfoques presupuestales y administrativos orientados a resultados (Curristine, Lonti yJoumard, 2007: 2).


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En Latinoamrica las reformas presupuestales orientadas a la eficiencia y la efectividad delgasto comenzaron solo hasta la dcada pasada y su implementacin, en trminosgenerales, se ha caracterizado por su lentitud, atomizacin, poca profundidad yconcentracin en unos pocos pases. As lo demuestra un estudio reciente del BancoInteramericano de Desarrollo (Garca y Garca, 2010) que adems presenta evidencia

segn la cual en la actualidad la mayora de Estados de la regin se debate entre dosextremos respecto a los niveles de implementacin de esas reformas. En un extremo seencuentra un grupo reducido de pases conformado por Brasil, Chile, Mxico y Colombiaque va rumbo a la consolidacin de sistemas de gestin pblica y asignacin de recursospresupuestales basados en la medicin y el anlisis de la eficiencia y la efectividad delgasto. En el otro extremo, se ubica otro grupo de pases que integran Bahamas, Belice,Guyana, Hait, Paraguay y Suriname cuyos sistemas de gasto an conservan una lgicatradicional burocrtica de la asignacin de los recursos fundamentada en elincrementalismo puro y la reparticin poltica (Garca y Garca, 2010: 19-23).

En Colombia, sin perjuicio de los hallazgos comentados del BID, las reformaspresupuestales orientadas al desempeo del gasto muestran una implementacin quepuede calificarse como discreta y bastante parcial hasta el momento. En la prctica, lainstitucionalidad presupuestal vigente no contempla la efectividad como una dimensinfundamental del gasto, y aunque en sus orgenes dicha institucionalidad estuvo motivadaen el fomento de la eficiencia presupuestal (Valenzuela, 2004), tampoco establecemecanismos reales para alcanzar tal objetivo. En general, las normas orgnicas delpresupuesto no definen el concepto de eficiencia del gasto ni su medicin, no disponen deningn marco para su seguimiento y evaluacin de desempeo, y no proveen un esquemade incentivos orientado a su consecucin.

Los esfuerzos realizados en la ltima dcada en torno a la consolidacin de un sistema degestin por resultados de la Administracin Pblica y su vinculacin al Plan Nacional de

Desarrollo (PND) y al presupuesto de inversin, aportaron ideas y algunos instrumentosrelevantes para ordenar la discusin sobre cmogastar. Sin embargo, sus efectos sobre lageneracin de las condiciones necesarias para la consolidacin de una ruta hacia la gestineficiente y efectiva del gasto pblico han sido leves e irregulares.

El reto fundamental de comprender e intervenir los determinantes microeconmicos,microinstitucionales y microorganizacionales del cmo gastar, teniendo en cuenta eldesempeo del gasto an persiste, hecho que lo convierte en el eje central de cualquierreforma o modificacin operativa, procedimental o institucional, al procesopresupuestal que tenga la pretensin de contribuir de forma responsable y eficaz agarantizar la eficiencia y efectividad en el uso de los recursos pblicos.

Para responder a este desafo, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad paratodos incluy dentro de los objetivos de una Gestin Pblica Efectiva (eje de BuenGobierno), un conjunto de estrategias circunscritas al concepto de Gastar bien,encaminadas a fortalecer y darle mayor visibilidad a los criterios tcnicos de asignacin delos recursos presupuestales con el propsito de garantizar condiciones esenciales para queel gasto pblico sea sostenible, eficiente, efectivo y transparente (DNP, 2011: 634).


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Dentro del mencionado conjunto de estrategias se destaca fundamentalmente el procesode investigacin e innovacin en mtodos y procedimientos para la eficiencia y efectividaddel gasto pblico llamado Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversinnacional, que se encuentra llevando a cabo la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas(DIFP) del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) desde 2010. El propsito de la

estrategia es fortalecer los procesos de formulacin, priorizacin, asignacin, seguimientoy evaluacin del gasto, a travs del diseo e implementacin de herramientas quepermitan, por un lado, mejorar la calidad de la informacin presupuestal y de desempeode los provisin de servicios pblicos; y, por otro, asignar los recursos con base enevidencia y expectativas cuantificadas y sustentadas.

El avance y afianzamiento de ese proceso de investigacin e innovacin har posible en unfuturo cercano resolver dos aspectos crticos del cmogastar: (1) en trminos de eficiencia,contar con mtodos y procedimientos de formulacin, programacin y seguimiento delgasto, orientados a la medicin del desempeo y la construccin de indicadores robustosde productividad y eficiencia del gasto pblico, que posibiliten identificar qu productosgeneran las entidades pblicas nacionales, a qu costo lo hacen y qu tan cerca o lejosestn de sus resultados esperados; y (2) en trminos de efectividad, tener composicionespresupuestales de la inversin pblica que permitan saber con adecuados niveles deconfiabilidad y detalle, si los recursos del presupuesto de inversin nacionalprogramados y ejecutados se dirigen a aquellos usos econmicos y destinos funcionales atravs de los cuales el Gobierno busca cumplir con los objetivos de funcionamiento delEstado y el PND.

En este orden de ideas, el propsito fundamental de este Archivo de Economa es haceruna presentacin sinttica de los principales avances y hallazgos de la primera fase delproceso de investigacin en mencin, llevada a cabo en 2010. Esto, con el objeto de abrir eldebate estructurado y sustentado sobre los aspectos que rodean el afianzamiento de las

condiciones para la creacin y consolidacin de un sistema de gestin del gasto pblicoorientado al desempeo en Colombia, capaz de suministrar informacin de alta calidadpara mejorar los procesos y resultados de la provisin de servicios pblicos y asignar losrecursos con base en evidencia y expectativas cuantificadas y sustentadas.

2. Antecedentes

A pesar de los esfuerzos enfocados en mejorar la eficiencia y la efectividad del gastopblico, en los pases que ms rpido comenzaron la agenda reformista en la OCDE yLatinoamrica los resultados hasta el momento son mixtos y en la mayora an estn porverse. De hecho, llaman agudamente la atencin dos aspectos que han constituidocondicionantes del xito de las experiencias documentadas en su esfuerzo por adoptarsistemas de gestin del gasto pblico orientados hacia la eficiencia y efectividad: (1) ladificultad enfrentada en la prctica para que las reformas incluyan la integralidad de lasinstituciones, organizaciones y procesos involucrados en el sistema de gestin del gasto; y(2) la carencia de procesos y prcticas que garanticen la generacin y reporte de


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informacin idnea y de calidad, que permita medir, monitorear y evaluar en detalle laeficiencia y efectividad del gasto pblico.

En tal sentido, la solucin de fondo propuesta por estos pases para la superacin de esaproblemtica ha tendido a confluir en la puesta en marcha de estrategias concretas para el

mejoramiento, en trminos de transparencia, calidad y eficacia de los sistemas deinformacin presupuestal y de desempeo que soportan las distintas operaciones tanto deprovisin de bienes como de prestacin de servicios que realiza el sector pblico.

Los sistemas de informacin presupuestal de una entidad o agencia comprendenesencialmente la informacin sobre sus ingresos y gastos tanto programados comoejecutados, estados de fuentes y usos de fondos, y clasificaciones presupuestales. Por otraparte, los sistemas de informacin de desempeo1(performance information) aglutinan, engeneral, tanto la informacin cuantitativa y cualitativa sobre el marco lgico, la cadena devalor y la capacidad de gestin de los diferentes procesos de servicio de la entidad, comolos indicadores de desempeo (performance indicators), construidos a partir de esainformacin.

As, mientras la informacin presupuestal permite responder las preguntas, cmo sefinancia, a dnde se dirige y en qu magnitud se ejecuta el gasto pblico?, la informacinde desempeo permite responder, entre otros, qu tipo de procesos desarrollan y quproductos, resultados e impactos obtienen las entidades pblicas en trminos de eficienciay efectividad? Al vincular ambos tipos de informacin, es posible responder una preguntacrucial: qu tan eficiente y efectivo es el gasto pblico? Incluso otra ms importante:cmo planear, presupuestar y monitorear el gasto para alcanzar metas determinadas deeficiencia y efectividad?

De acuerdo con la OCDE, la introduccin de sistemas de informacin de desempeo en los

procesos presupuestales, un mecanismo que ha sido formalmente denominadopresupuestacin por desempeo (performance budgeting) en la literatura internacional2,constituye una estrategia central que algunos pases de esa Organizacin 3han venidoimplementando en desarrollo de los cambios institucionales ya mencionados, buscandotransformar el enfoque de sus procesos presupuestales, de uno tradicionalmenteincrementalista, centrado en los insumos ejecucin de recursos monetarios, hacia unonuevo, centrado en la medicin de sus productos, resultados e impactos (OCDE, 2007: 11).

El objetivo fundamental de tal cambio de enfoque es mejorar los procesos de toma dedecisiones de gasto por medio del suministro de informacin concreta y de calidad sobre

1 Se emplea este trmino y no el de informacin de resultados de forma deliberada, porconsiderar que la informacin de desempeo incluye informacin sobre los insumos y procesos quedeterminan los resultados y no solo la de estos ltimos.2Se emplea este trmino y no el de presupuestacin por resultados, frecuentemente utilizado, porconsiderar que la presupuestacin por desempeo se basa en la incorporacin al procesopresupuestal de informacin de desempeo y no de informacin de resultados, cuya diferenciase establece en el pie de pgina anterior.3 Se destacan las experiencias de Australia, Canad, Dinamarca, Corea del Sur, Holanda, Suecia,Reino Unido y Estados Unidos.


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el desempeo no solo de las entidades sino tambin de los procesos de servicio prestadospor el Estado. Esto con el fin de que el sistema presupuestal pueda cerrar su ciclo(programacin-aprobacin-ejecucin-monitoreo y evaluacin) y asigne los recursostomando en consideracin, tanto los costos reales, como las metas fsicas cuantificadasesperadas y cumplidas de la gestin pblica. Lo anterior implica un viraje sustancial en la

mentalidad con la cual las entidades del Estado presupuestan su gasto, debido a quedesplaza la atencin de la acostumbrada preocupacin cuntos recursos recibir? aqu productos, resultados e impactos puedo lograr con los recursos que reciba?(OCDE, 2007: 11)

Aunque el concepto de presupuestacin por desempeo es bastante razonable, til yresulta muy sugestivo, el xito de su implementacin requiere de la existencia previa decuatro condiciones: (1) informacin comprehensiva sobre el desempeo de la accionesfinanciadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluacin, (2)procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre el tratamiento y anlisis de lainformacin en el proceso de formulacin del presupuesto, (3) estructura de incentivoscomplementaria al sistema presupuestal que induzca a las instituciones pblicas aalcanzar mejores resultados, y (4) normas sobre administracin financiera que permitan laflexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para ellogro de resultados (Garca y Garca, 2010: 37).

La experiencia internacional revela que no existen frmulas ni mtodos consensuados paradesarrollar e implementar procesos y mecanismos de presupuestacin por desempeo. Engeneral, se observa que cada pas ha diseado y puesto en marcha un modelo particular deeste tipo de presupuestacin, de la mano de otra serie de medidas para mejorar losprocesos administrativos, los organizacionales y los de gestin pblica, dependiendo desus propias necesidades, prioridades e instituciones. As, la implementacin de lasreformas institucionales pro eficiencia y efectividad del gasto pblico muestra en la

actualidad una diversidad de recetas que en buena medida son relativas a las condicionesespecficas de cada pas.

Segn la OCDE, en el presente es posible clasificar tres clases de presupuestacin pordesempeo dentro del conjunto de sus pases afiliados de acuerdo con el papel que juegala informacin de desempeo en el proceso de programacin del presupuesto:

1. Presentacin del desempeo presupuestal, en la cual la funcin de la informacines rendir cuentas y establecer canales de comunicacin con el poder legislativo y laciudadana.

2. Informacin del desempeo presupuestal, donde la funcin de la informacin dedesempeo es contribuir a la planeacin del gasto y respaldar las negociaciones

presupuestales.3. Direccionamiento del desempeo presupuestal, donde se establecen reglas de

asignacin del presupuesto con base exclusivamente en la informacin dedesempeo4(OCDE, 2007: 21).

4 Mientras los casos de Suecia y Dinamarca son representativos de la primera clase depresupuestacin por desempeo, los de Corea del Sur, Canad, Estados Unidos, Reino Unido yAustralia, son representativos de la segunda clase y los de Chile en programas de los sectores de


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Aunque el proceso presupuestal colombiano en el nivel central actualmente cumple conalgunas caractersticas de la primera y la segunda clase de presupuestacin definidas conla tercera clase definitivamente no cumple, sera desatinado clasificarlo en alguna de esascategoras. Ello se debe a que, si bien la informacin de desempeo de la inversin pblica

est involucrada hoy en da en los procesos de rendicin de cuentas, programacin yaprobacin del presupuesto, su papel no es central ni indispensable en la negociacin yasignacin de recursos.

El conocimiento de la efectividad y la eficiencia del gasto como dimensionesfundamentales del desempeo que proveen los sistemas de gestin e informacinpresupuestal en la actualidad es bastante parcial, irregular y escaso. Esto se debe, en buenamedida, a la ausencia de marcos analticos y metodolgicos que permitan comprender yabordar tales conceptos de manera formal, prctica e integral para introducirlos en lainstitucionalidad, las prcticas presupuestales y la gestin de servicios, objetivo principaldel quehacer pblico. En ese sentido, la siguiente seccin de este Archivo de Economasintetiza un avance importante, que en materia de solucin de dichas deficiencias, harealizado la estrategia de investigacin del DNP.

3.

Marco conceptual

3.1. Marco conceptual para la productividad y la eficiencia del gastopblico

La especificacin e implementacin del concepto de Gastar bien incluido en el PND esuna tarea viable en la medida en que la institucionalidad y la poltica presupuestalpermitan determinar adecuada y secuencialmente cunto, en qu y cmogastar. Desde elplano normativo, la solucin a estos interrogantes implica el desarrollo de un ejercicioanual de asignacin centralizada de recursos presupuestales limitados, a usos y destinospriorizados dentro de un conjunto de alternativas, donde la equidad, la efectividad y laeficiencia constituyen criterios principales de eleccin.

Mientras los criterios de equidad en la asignacin del gasto buscan garantizar elcumplimiento de la nocin colectiva de justicia distributiva que establecen tanto laConstitucin como la ley, los de efectividad se ocupan de que los productos, resultados eimpactos del gasto cumplan con los objetivos para los cuales son programados; en tantoque los criterios de eficiencia tienen como propsito asegurar que la cantidad de losproductos (bienes y servicios) alcanzados con un nivel de costo (gasto) dado, sea la

salud y educacin, Finlandia en programas de educacin y Reino Unido en programas desalud son representativos de la tercera clase.


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mxima, o alternativamente, que una cantidad dada de productos se obtenga al mnimocosto (gasto).

Un ejercicio de presupuestacin de esas caractersticas busca que los objetivos macro ymicroeconmicos de la poltica fiscal se siten en un mismo nivel de importancia. Por esarazn, despus de cumplir con las restricciones de sostenibilidad fiscal existentes en el

corto y el mediano plazo para la determinacin del monto total del gasto, el ejercicio exigeconcentrarse en su composicin y alcance en trminos de desempeo, de acuerdo con lasprioridades y preferencias sociales existentes.

Para tales efectos, deben determinarse dos aspectos centrales: (1) un marco metodolgicoque permita determinar y ordenar las preferencias de gasto pblico para el casoparticular de este Archivo de Economa, las preferencias del gasto de inversin pblica,con el propsito de definir su composicin y componentes prioritarios y (2) un marcometodolgico de medicin y anlisis del desempeo del gasto (inversin) a travs de dosde sus dimensiones principales (efectividad y eficiencia) que brinde herramientas tcnicaspara su programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin (ex antey ex post).

Aunque desborda el alcance del presente documento, es posible plantear, en breve, que ladefinicin de un marco de ordenamiento y priorizacin de las preferencias sociales degasto pblico es una solucin al problema conceptual de especificar la Funcin deBienestar Social del Estado en lo atinente a la composicin del presupuesto, que tienecomo objetivo prctico determinar los componentes inflexible y flexible del gasto paraestablecer su jerarqua real. La definicin de tales componentes constituye un esfuerzo quedemanda, por un lado, una revisin detallada del origen de los usos y destinos del gastoen las disposiciones tanto constitucionales como legales; y por otro, la formalizacin deesquemas de criterios para la priorizacin del gasto.

Finalmente, la determinacin de un marco de medicin y anlisis del desempeo del gasto

constituye un mecanismo til, pertinente y eficaz para abordar las diferentes dimensionesdel desempeo del Estado en la conduccin de los procesos de servicio a travs de loscuales cumple directamente sus funciones constitucionales y legales de provisin deservicios individuales y colectivos a la poblacin, como se evidencia en los apartadossiguientes.

3.1.1. Importancia de la medicin de desempeo del gasto

El diseo e implementacin de un marco de desempeo es indispensable para ofrecer una

solucin a los problemas de riesgo moraly asimetras de informacin, que son caractersticosde las relaciones contractuales de provisin de bienes y servicios en cualquier contexto(privado o pblico). Estos problemas impiden que dicha provisin, realizada tpicamentepor un agente ejecutor, cumpla con las condiciones ptimas de desempeo proceso deproduccin o suministro y resultados, encargadas por el principal o contratante,debido a las diferencias de objetivos, preferencias e informacin existentes entre ambaspartes.


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El problema de riesgo moral describe una situacin particular de incumplimientocontractual por parte del agente que se origina en los incentivos que este tiene paradesviarse del objetivo del contrato los intereses o beneficios del principal, en favor desus propios intereses o beneficios, debido a dificultades o limitaciones del principal paramonitorear o vigilar su desempeo.

El problema de asimetras de informacin, por su parte, nace de la desigualdad deconocimiento y acceso a la informacin existente entre el agente y el principal endesarrollo del contrato. Por ser el ejecutor directo del contrato, el agente cuenta coninformacin privilegiada (privada) sobre su grado de avance y cumplimiento. Cuando elagente no revela dicha informacin por falta de incentivos, restringe considerablemente laposibilidad del principal para monitorear los determinantes de su desempeo; y, por ende,de medir y minimizar los riesgos de incumplimiento del contrato. En este sentido, elproblema de riesgo moral es una consecuencia del problema de asimetras de informacin.

La literatura resalta la adopcin de tecnologas de monitoreo del desempeo como partede la solucin a los problemas descritos (Olivera, 2008). Al establecer mecanismos

formales para la revelacin de la informacin privilegiada que tiene el agente, a travs deluso de un marco metodolgico para la medicin y evaluacin de su desempeo, lainstitucionalidad est en capacidad de generar los incentivos adecuados para remediar elproblema de asimetras de informacin; y, por esa va, proporcionar tambin losincentivos apropiados para solucionar el problema de riesgo moral.

Es preciso sealar, sin embargo, que la adopcin de marcos de medicin y anlisis deldesempeo constituye una solucin a los problemas referidos solo en la medida en que: (1)el sistema que ejecuta ese marco sea sostenible financiera y operacionalmente, y (2) seaposible alinear los incentivos del agente hacia el cumplimiento del objeto contractualencomendado por el principal. Cumplida tal condicin, no hay que perder de vista que elmonitoreo del desempeo es til y eficaz para el manejo de riesgos de incumplimientocontractual derivados del riesgo moral y las asimetras de informacin, no de riesgos deviolacin a la restriccin presupuestal del contrato.

En lnea con los conceptos expuestos, Olivera (2008) sugiere que el seguimiento y laevaluacin del desempeo del gasto pblico forman la herramienta indicada en elcontexto colombiano para garantizar que los mltiples tipos de principales los electores,los partidos polticos, las representaciones regionales en el Congreso, las diferentesentidades del ejecutivo, y agentes el Congreso y las diferentes entidades del ejecutivo,que participan en las tres grandes etapas del complejo juego presupuestal preparacin,presentacin y aprobacin, y ejecucin, y se caracterizan por tener preferenciasheterogneas e intereses geogrficos dispersos, puedan alinear o compatibilizar sus

incentivos hacia el cumplimiento de los objetivos del gasto.As por ejemplo, en la etapa de preparacin o programacin presupuestal, en la cual lasentidades encargadas de asignar el presupuesto Ministerio de Hacienda y CrditoPblico (MHCP) en lo respectivo al funcionamiento y el servicio de la deuda y DNP en lorespectivo a inversin actan como principales que delegan en sus agentes ministerios,establecimientos pblicos y departamentos administrativos la ejecucin del gasto, elseguimiento y la evaluacin del desempeo son mecanismos fundamentales para:


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1. Convertir la informacin privilegiada o privada de los agentes (entidadesejecutoras del gasto) en informacin pblica de manera que pueda solucionarse elproblema de asimetras de informacin que all se genera.

2. Controlar el comportamiento estratgico de los agentes que utilizan la informacinprivada de sus operaciones, programas y proyectos para mantener la inercia

presupuestal y/o lograr incrementos del gasto para su propio beneficio.3.

Controlar el comportamiento estratgico de los principales (autoridadespresupuestales) de esconder o revelar informacin parcial a los agentes sobre losmontos (cuotas) reales asignados a cada sector o cualquier otra informacinfundamental para incrementar el poder de negociacin de los primeros durante laetapa de programacin presupuestal.

4. Garantizar que los agentes tengan los incentivos e instrumentos adecuados paracumplir las metas del gasto pblico en trminos de eficiencia y efectividad.

5. Garantizar la generacin de informacin necesaria para la priorizacin yrecomposicin del gasto con criterios de eficiencia, as como para su recorte cuandola restriccin presupuestal lo exija.

En la etapa de presentacin y aprobacin presupuestal, en la cual el Congreso acta como elprincipal y el ejecutivo como el agente, el seguimiento y la evaluacin del desempeotienen el propsito de que la aprobacin y el control poltico del presupuesto puedanrealizarse sobre la base de informacin tcnica detallada del gasto que revele el ejecutivo,de manera que las decisiones tomadas por el legislativo no dependan exclusivamente delregateo poltico.

A su turno, en la etapa de ejecucinen la que la poblacin votante adquiere el papel deprincipal y el ejecutivo el de agente, y simultneamente, el ejecutivo adquiere el papel deprincipal y sus entidades ejecutoras el de agente, el seguimiento y la evaluacin deldesempeo son imprescindibles para que la poblacin tenga momentos diferentes a las

elecciones ms frecuentes, menos mediatizados y libres de las distorsiones del ciclopoltico para evaluar la conveniencia del gasto que ejecutan sus gobernantes. Lasrendiciones de cuentas del ejecutivo a la poblacin al igual que el seguimientopresupuestal y de gestin a las entidades, con base en informacin de desempeo, sonesenciales para revelar el estado de avance y el cumplimiento de las polticas pblicas, ysaber si su ejecucin corresponde a las prioridades existentes a travs de procesos deservicio operaciones, programas y proyectos concretos, transparentes y adecuadamenteestructurados.

3.1.2. Cmo medir el desempeo del gasto?

A pesar de ser relativamente corta, la experiencia internacional en materia de seguimientoy evaluacin del desempeo del gasto pblico cuenta en el presente con algunos marcosconceptuales y analticos para abordarlo que usualmente han sido acompaados por eldiseo y puesta en marcha de Sistemas de Informacin de Desempeo (SID). En casoscomo los de Reino Unido y Australia, la unidad bsica de anlisis de desempeo del sectorpblico es elproceso de servicio.


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Los procesos de servicio se definen como el mecanismo bsico que poseen las entidadespblicas para transformar insumos, a travs de actividades, en servicios prestados. Estosprocesos se estructuran a travs de cadenas de valory pueden dividirse al menos en dosgrandes categoras: los proyectos y las operaciones de funcionamiento. Esta aproximacinresulta muy til y prctica para comprender tanto la naturaleza como la funcionalidad de

un marco metodolgico para la medicin y anlisis del desempeo del gasto como el querequiere el pas en la actualidad.

El esquema 1 sintetiza el proceso de un servicio tpico que se financia con gasto pblico.All se aprecia un escenario en el que el proveedor una agencia o entidad del gobiernotransforma, por medio de diversos tipos de actividades, insumos en bienes o servicios quesatisfacen los objetivos del proceso en trminos de sus productos esperados. El consumode esos bienes o servicios por parte de la poblacin dentro de un plazo corto relativo almomento de su produccin o prestacin, genera a su vez un conjunto de resultados eimpactos sobre el bienestar social y la calidad de vida susceptibles de ser evaluados frentea los objetivos de la poltica, a nivel de proceso de servicio, programa o proyecto en elmediano y largo plazo.

La informacin de desempeo se genera, tanto en las etapas que comprenden el procesode servicio y su provisin, como en la generacin de sus resultados e impactos. Sinimportar la etapa, el marco de desempeo puede definirse multidimensionalmente. Uncaso posible puede plantear tres dimensiones: equidad, efectividad y eficiencia. Enconcordancia con las definiciones propuestas de cada uno de estos conceptos, el marcodebe contar con criterios para su medicin que permitan la construccin de indicadores dedesempeo.

Por ejemplo, para el caso de la equidad en la provisin de servicios5, un criterio demedicin puede ser el acceso real que tienen las poblaciones menos aventajadas del pas poblaciones especiales, vctimas de la violencia, pobres y vulnerables a los serviciossociales provistos por el Estado y su incidencia distributiva.

Por su parte, la eficiencia de los servicios puede ser abordada por medio de dos grandescriterios de medicin la eficiencia econmica6y la eficiencia del gasto. Al ser el foco centraldel anlisis de este Archivo de Economa, a continuacin se presenta el marco conceptualde la eficiencia del gasto como un paso en el desarrollo del marco metodolgico para lamedicin y el anlisis del desempeo del gasto pblico en Colombia.

5 Un posible concepto general de equidad, en el contexto colombiano, podra estar asociado a lamedida en que la provisin de servicios cumple en la prctica con los principios constitucionalesde: (i) promocin y garanta de todas las libertades, oportunidades y derechos fundamentalesestablecidos en la Constitucin a toda la poblacin en condiciones de igualdad y (ii) distribucin delos recursos pblicos mediante un esquema de gasto pblico progresivo, orientado a asegurar lascondiciones necesarias para que toda la poblacin pueda alcanzar un estndar mnimo de vida quepueda catalogarse como decente o digna. Debido a lo anterior, esta dimensin podra medirse apartir de indicadores que capturen el acceso real a los servicios provistos por el Estado que tienenlas poblaciones menos aventajadas del pas (poblaciones especiales, pobres y vulnerables),complementados con indicadores que determinen la incidencia distributiva del gasto.6 La eficiencia econmica corresponde, en trminos generales, al grado relativo de contribucin delos servicios provistos por el Estado al bienestar de los distintos grupos de la poblacin.


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Cabe destacar que la importancia del enfoque aqu presentado se deriva, no solo de losaportes que este hace a la definicin y medicin prctica de conceptos de eficiencia delgasto para el seguimiento y evaluacin ex ante y ex postde la inversin pblica, sino enespecial, de su capacidad para extender las funcionalidades de la eficiencia del gasto a laconstruccin de herramientas tcnicas que contribuyen a mejorar los procesos de toma de

decisiones de asignacin presupuestal.Es importante mencionar que adicionalmente existen otros criterios tanto para eldesempeo del proceso como para el desempeo de los efectos, como la calidad 7, lacobertura8y la conveniencia9en la prestacin de los servicios, entre otros.

Esquema 1.Medicin de desempeo del gasto en el marco del proceso de servicio

Fuente: Elaboracin con base en el Report on Government Services 2011 Australia (Steering Committeefor the Review of Government Service Provision, 2011: 1.13 - 1.19)

7 La calidad refleja el grado en que los bienes o servicios provistos por el Estado satisfacen lasexpectativas y propsitos para los cual fueron provistos.8La cobertura se refiere al segmento poblacional o rea geogrfica cubiertos por los servicios delEstado.9La conveniencia hace alusin a la capacidad de los bienes y servicios provistos por el Estado parasatisfacer las necesidades de la poblacin, sin que existan excesos o faltantes en su suministro.

Desempeodelosefectos

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- Cobertura

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1. Equidad:

- Impactos

3. Eficiencia y

Efectividad:

- Costo Efectividad

Objetivos


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3.1.3. Cmo entender la eficiencia del gasto pblico?

A pesar de ser un concepto microeconmico de la teora de la firma privada, la eficienciadelos procesos y el gasto del sector pblico se ha convertido en uno de los principalesdesafos de la Administracin Pblica en la ltimas tres dcadas. Suele pensarse que la

eficiencia, entendida ampliamente como el uso ptimo de los recursos para el logro de unresultado especfico, es una situacin que tiene relevancia para el sector pblico solo enmomentos de estrechez fiscal. Sin embargo, aunque es evidente que las mayores presionespor un gasto eficiente afloran durante los procesos de ajuste para conjurar situaciones dedficit fiscal, los gobiernos han ido comprendiendo que detrs de estos, e incluso enmomentos de equilibrio o supervit se esconden considerables desperdicios de recursos ymetas fsicas incumplidas, originados en problemas estructurales de dficit dedesempeo del sector pblico.

En el contexto de los procesos de reforma administrativa del sector pblico que vienenexperimentado varios pases en las ltimas dcadas, corrientes tericas como la NuevaGestin Pblica -New Public Management (NPM) cuyo objetivo central ha sido promoverla adopcin de una perspectiva gerencial dentro de la Administracin Pblica, hanenfatizado la necesidad de adoptar la eficiencia como una dimensin fundamental deldesempeo. El argumento central de tal propuesta es que los cambios introducidos poresos procesos de reforma han ido transformando los esquemas tradicionales deorganizacin, provisin y entrega de servicios pblicos basados en principios de jerarquaburocrtica, planificacin, centralizacin y control directo, en esquemas basados enprincipios de racionalidad econmica de eficiencia y efectividad muy semejantes a los delsector privado (Garca y Garca, 2010: 5).

Los enfoques sobre la eficiencia del sector pblico que han surgido dentro del contextodescrito son diversos y han enriquecido el anlisis desde distintas perspectivas. No

obstante, solamente dos de ellos, los de la eficiencia tcnicay la eficiencia asignativa, que seocupan especficamente de la eficiencia en el uso de los recursos, son considerados porvarios autores como los ms pertinentes e idneos para abordar la eficiencia del gastopblico10.

La eficiencia tcnica evala cul es la mxima cantidad de un producto especfico que unproceso de servicio (proyecto u operacin de funcionamiento) determinado puedegenerar, con una cantidad dada de insumos sean estos trabajo, capital fsico, capitalhumano, recursos naturales o bienes y servicios. Alternativamente, cul es la mnimacantidad de insumos que un proceso de servicio determinado requiere para generar unacantidad dada de un producto especfico.

Por su parte, la eficiencia asignativa evala cul es la mxima cantidad de un productoespecfico que un proceso de servicio (proyecto u operacin de funcionamiento)determinado puede generar, con un nivel de costos dado11, o alternativamente, cul es el

10Autores como Mandl, Dierx y Ilzkovitz (2008).11La eficiencia asignativa determina una combinacin ptima de insumos dados unos precios demercado.


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mnimo costo que un proceso de servicio determinado requiere, para generar una cantidaddada de un producto especfico.

Un marco para la medicin y el anlisis de la eficiencia del gasto pblico en un proceso deservicio determinado puede combinar los dos enfoques anteriores al evaluar cul es lamxima cantidad de un producto especfico que un nivel dado de costo en insumos,

financiado con gasto pblico, puede generar, o alternativamente, cul es el mnimo costoen insumos, financiado con gasto pblico, que se requiere para generar una cantidad dadade un producto especfico (Mandl, Dierx y Ilzkovitz, 2008: 3-4).

Dicho marco de medicin y anlisis se construye a partir de la identificacin del flujoproductivo y de impacto o cadena de valorque caracteriza un proceso de servicio tpico degasto pblico. El esquema 2 hace una representacin sinttica del concepto descrito.

Esquema 2. Cadena de valor de un proyecto o programa tpico de inversin

Fuente: Elaboracin propia de los autores.

Segn la organizacin del esquema 2, las cadenas de valor describen una relacinsecuencial y lgica entre insumos, actividades, productos, resultados e impactos en la que

se aade valor a lo largo de su proceso de transformacin. En un sentido ms prctico, sepuede decir que en una primera etapa de la cadena de valor se toman insumos, que tienenunos costos asociados, y bajo alguna tecnologa y procesos, se transforman, en productos.Luego, en una segunda etapa, los productos bajo condiciones especficas generanresultados, que en un tiempo mucho mayor, crean ms valor al convertirse en impactos,que deben cumplir, parcial o totalmente, alguna funcin pblica o social del Estado.

Es importante resaltar que la medicin de la eficiencia del gasto centra su inters en lacaptura y el anlisis de informacin de desempeo involucrada en la primera etapa degeneracin de valor de la cadena. Como se observa en el esquema 3, a travs del conceptodeproductividad del gasto,mediante el cual se mide qu tan bueno es un proceso de servicioparticular transformando insumos cuyos costos son financiados con gasto pblico en

productos, es posible determinar su eficiencia, comparando la productividad observada delproceso con un parmetro de productividad ptima o estndar, que para el caso de losprocesos del sector pblico puede ser la esperada12.

12La posibilidad de tomar la productividad esperada de un proceso de servicio como un parmetrode optimalidad se debe a que, distinto a los mercados competitivos donde existen muchas firmasque llevan a cabo procesos productivos comparables y es posible determinar una frontera ptima

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3.1.4. Principales retos metodolgicos para la medicin de laproductividad del gasto

De acuerdo con algunos autores, la modernizacin de la Administracin Pblica ha puesto

sobre la mesa la necesidad de considerar a la eficiencia como un criterio fundamental de lagestin de los procesos de servicio y el gasto pblico (Anderson et al., 2009; Hughes, 2003).La definicin y el uso del concepto de eficiencia han sido ampliamente discutidos desde lateora microeconmica de la firma privada; sin embargo, su desarrollo desde la economapblica ha sido limitado. Para evaluar la eficiencia del sector pblico es indispensableintroducir elementos adicionales con el objeto de establecer un marco de anlisis querecoja las particularidades del concepto de productividad en el sector.

Las principales limitaciones tcnicas y metodolgicas fundamentales de extrapolar losconceptos originales de productividad y eficiencia de la microeconoma de la firmaprivada al sector pblico identificadas por la literatura son las siguientes (Anderson et al.,2009; Atkinson, 2005; Trillo, 2002):

1. Existen dificultades para hacer una identificacin completa del universo deproductos bienes y servicios que provee el sector pblico, a diferencia del casodel mercado, debido a la naturaleza tcnica de algunos de ellos. La dificultad paradeterminar el carcter y contenido de los servicios colectivos en sectores como ladefensa, la justicia y el medio ambiente, para citar algunos, es ilustrativa.

2. En algunas ocasiones, los costos de los servicios pblicos, no pueden especificarsecon facilidad por la presencia de fenmenos como externalidades costos ybeneficios impuestos por terceros, costos compartidos con otros servicios, malaespecificacin de las actividades y la cadena de valor de los procesos, unido a laausencia de mtodos contables de costeo por actividades.

3.

Evaluar la productividad del gasto de manera no ambigua requiere filtrar losaspectos cualitativos del desempeo de una organizacin del sector pblico restricciones de economa poltica que interfieren en la produccin de bienes yservicios pblicos.

4. Con frecuencia, la productividad de los procesos de servicio del sector pblico programas o proyectos no puede ser capturada a travs de un solo indicador, loque crea problemas de seleccin o agregacin en la medicin.

5. Las mediciones de productividad por lo general no estn ajustadas por la calidadde los productos. Esa situacin es particularmente relevante en los casos deproductos que son servicios, debido a que all la medicin de productividad yeficiencia dependen crticamente de su calidad satisfaccin generada por el

consumo del servicio.6. En general, la productividad es un concepto que puede ser medido solamente enprocesos productivos formulados como tales, donde la cadena de generacin devalor las actividades, los costos asociados, los productos y sus vnculos causales,se encuentra claramente especificada. Por tal razn, medir la productividad delgasto pblico es imposible en aquellos casos donde los usos y destinospresupuestales no se encuentran asociados a algn proceso productivo que cumplacon las caractersticas mencionadas.


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3.1.5 Funcionalidades de la medicin de la productividad y la eficienciadel gasto pblico

De la revisin conceptual presentada pueden extraerse tres funcionalidades bsicas de lamedicin de la productividad y la eficiencia del gasto:

1. Brindar criterios tcnicos de evaluacin y asignacin intra e intersectorial delgasto flexible segn las prioridades de poltica pblica. Los indicadores deproductividad permiten establecer trminos de intercambio que reflejan el costode oportunidad del gasto pblico entre y al interior de diferentes sectores. Ante laexistencia de restricciones presupuestales, conocer el costo de oportunidad entrelas distintas alternativas del gasto es un requerimiento indispensable para sabercmo se modifica o altera el cumplimiento de las metas de poltica pblica con lasdecisiones de asignacin o modificacin del presupuesto.

2.

Contribuir a la creacin de un sistema de informacin de desempeo. Losindicadores de productividad y eficiencia del gasto proveen la informacin no solopertinente sino tambin relevante para el seguimiento y la evaluacin de sudesempeo en una de sus tres principales dimensiones. Contar con estainformacin es fundamental para la implementacin de lneas base que permitanmedir cuantitativamente los cambios de la productividad y la eficiencia en eltiempo, compararlos con estndares establecidos externos, sectoriales, regionales,entre otros, identificar los casos crticos, mejorar su control y establecer tantopautas como planes para su mejoramiento. La adopcin de este tipo deherramientas permite dar los primeros pasos hacia una presupuestacin dedesempeo.

3.

Proveer instrumentos tiles para incentivar la eficiencia de las entidades. Losindicadores de productividad del gasto constituyen insumos fundamentales parala creacin de un esquema de incentivos a la eficiencia presupuestal, mediante elotorgamiento de premios y beneficios a las entidades ejecutoras ms productivasde cada sector.

3.2. Marco conceptual de la efectividad: usos y destinos del gasto pblico

Como ya se anot, la efectividad del gasto pblico puede entenderse como el grado en queel gasto cumple con sus objetivos esperados, los cuales estn relacionados con elmejoramiento del bienestar social y la prosperidad econmica de la poblacin. Determinaren qu gasta el Estado y establecer si el gasto se dirige realmente a aquellos usos ydestinos a travs de los cuales se esperan obtener unos productos, resultados e impactosdeterminados que satisfagan los objetivos deseados, es una tarea compleja que tiene como


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uno de sus principales determinantes la calidad y la eficacia del sistema de informacinpresupuestal.

Los sistemas de informacin presupuestal tpicos del sector pblico brindan informacinsobre ingresos y gastos programados y ejecutados, junto con estados de fuentes y usos defondos. Adicional a esto, las clasificaciones presupuestales del gasto constituyen criterios

de codificacin y ordenacin de esa informacin que resultan indispensables paraestablecer los vnculos entre un tipo dado de intervencin, que se ejecuta a travs delgasto, y un conjunto de usos y destinos determinados. En este sentido, las clasificacionespresupuestales son un elemento necesario para conocer en detalle la composicin delgasto, su alcance real y su efectividad.

Los sistemas de informacin presupuestal, abordados a travs de las clasificaciones delgasto, buscan responder desde diferentes perspectivas a la pregunta en qu se gasta elpresupuesto. Las tres ms utilizadas en el entorno internacional son las de usos econmicos,destinos funcionales y destinos programticosdel gasto.

La clasificacin econmica permite establecer las fuentes, usos y financiamiento delpresupuesto desde el punto de vista de la naturaleza de las transacciones econmicas querealiza el Gobierno para cumplir con sus funciones ingresos y gastos corrientes y decapital, transferencias, subsidios, servicio de la deuda, crditos, entre otros.

La clasificacin funcional, por su parte, permite establecer los destinos del presupuestodesde el punto de vista de las finalidades sectoriales que persigue el Gobierno paracumplir con sus objetivos vivienda, infraestructura de transporte y comunicaciones,innovacin, seguridad, entre otros. Alternativamente, la clasificacin programtica,permitedeterminar los destinos del presupuesto desde la perspectiva de los programas ysubprogramas que planea y ejecuta el Gobierno para cumplir con las estrategias y losobjetivos de la planeacin central. Es preciso anotar que debido al alcance de este Archivo

de Economa, tal clasificacin no ser abordada.

En general, los diferentes lectores presupuestales son necesarios para establecer, por unlado, si los gastos efectivamente financian los usos especficos a travs de los cuales sebusca un impacto econmico o social en particular; y por el otro, si estos efectivamente sedirigen a los sectores y programas que son prioritarios, y en qu grado impactan.

La informacin de las clasificaciones presupuestales es esencialmente til para dos fines:

1. Establecer una contabilidad clara y detallada de los usos econmicos y los destinosfuncionales del gasto pblico que permita saber dnde se concentran los recursosdel presupuesto, cul es su tendencia y cmo se relacionan con los objetivos,

prioridades y esquemas de financiacin del Estado.2. Realizar anlisis adecuados y oportunos del gasto pblico, en trminos de la

ejecucin de las polticas del Gobierno. Tambin, permite hacer seguimiento a lagestin del presupuesto, ya que brinda herramientas de informacin a losorganismos que asignan los recursos, a los agentes ejecutores y ofrece informacinorganizada para la rendicin de cuentas.


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Adems, es importante destacar que a travs del cruce de la informacin suministrada porms de un lector presupuestal se puede conocer con mayor detalle la composicin delgasto. Por ejemplo, al relacionar la informacin de las clasificaciones econmica yfuncional puede desagregarse el gasto sectorial en trminos de ingresos corrientes,transferencias, operaciones de endeudamiento, gastos e inversiones de capital, entre otros.

O, alternativamente, es posible desagregar las diferentes partidas del gasto o la inversinpor sectores.

De esta forma, las clasificaciones presupuestales constituyen lectores adicionales ycomplementarios del presupuesto indispensables para hacer seguimiento a las polticasestablecidas por el Gobierno y son un determinante primordial en los procesos deasignacin de recursos, dado que ofrecen herramientas tcnicas que hacen contrapeso a loscriterios propios de la economa poltica del proceso presupuestal. En este sentido, lasclasificaciones viabilizan el seguimiento a la efectividad del gasto, constituyndose en unmecanismo til y funcional para Gastar bien.

3.2.1.

Clasificacin econmica

La clasificacin econmica permite elaborar una composicin contable de las transaccionesfinancieras del sector pblico que refleje los usos econmicos a los cuales se estdirigiendo el gasto. Provee informacin valiosa para la formulacin y el seguimiento de lapoltica econmica, ya que proporciona los insumos necesarios para estimar los efectosdirectos de la inversin pblica sobre el producto interno bruto, los agregados financierosy la distribucin del ingreso, as como los efectos multiplicadores de la inversin sobre elempleo, el consumo y el ahorro.

Adicionalmente, provee herramientas para la planeacin econmica y la medicin deimpacto de la poltica fiscal, brindando informacin para realizar proyecciones de losniveles de inversin pblica que son requeridos para alcanzar determinadas metas deexpansin o crecimiento econmico, profundizacin financiera y sostenibilidad de ladeuda pblica.

Para aproximarse a esta clasificacin la principal fuente internacional es el Manual deEstadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001)13, quepermite clasificar detalladamente las operaciones financieras del sector pblico, por lo cuales til para el anlisis de la situacin financiera, el impacto macroeconmico y las polticaspblicas de un pas. En el contexto colombiano, la fuente oficial la constituye el Manual de

Clasificacin Econmica del Presupuesto General de la Nacin del Ministerio de Hacienday Crdito Pblico (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2008)14.

13Este manual es una versin actualizada y ampliada de la primera edicin publicada en 1986, ypresenta diversos cambios conceptuales y metodolgicos, entre los que se destaca la armonizacinde las estadsticas del sector pblico con otros sistemas de estadsticas macroeconmicas,particularmente, con el Manual de Estadsticas Financieras y Monetarias del FMI.14 Existen otras clasificaciones econmicas alternativas, como la consultora Lectores delPresupuesto (Colciencias y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2000), que plante una


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3.2.2.Clasificacin funcional

A travs de la clasificacin funcional se puede: (1) elaborar una composicin sectorial delgasto que evidencie los destinos efectivos a los cuales est dirigido, (2) determinar si dichadistribucin corresponde o no, y en qu grado, a las prioridades de poltica pblica

establecidas, y (3) cuando el gasto no est alineado con los objetivos propuestos, permitereorientar los recursos necesarios para alcanzar tales fines.

Por otra parte, este tipo de clasificacin facilita la medicin del impacto social y sectorialdel gasto, brindando informacin sobre su efecto en el bienestar y calidad de vida de lapoblacin, y su incidencia distributiva.

Las dos metodologas internacionales ms importantes son el Clasificador de lasFunciones del Gobierno (COFOG) elaborada por la Organizacin para la Cooperacin y elDesarrollo Econmico (OCDE) y publicada por la Divisin de Estadsticas de las NacionesUnidas (Naciones Unidas, 2001) y el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicaspublicado por el FMI (FMI, 2001). A travs del COFOG puede examinarse a lo largo deltiempo las tendencias de los gastos pblicos en finalidades determinadas y realizarcomparaciones de gasto entre diferentes pases, mientras que el Manual de Estadsticas delas Finanzas Pblicas ofrece un clasificador del gasto que detalla los objetivossocioeconmicos que persiguen las unidades del Gobierno, por medio de distintos tipos deerogaciones, y armoniza esa informacin con el Sistema de Cuentas Nacionales.

Para el caso colombiano la fuente ms importante es el documento de ClasificacinFuncional del Gasto Pblico del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (Ministerio deHacienda y Crdito Pblico, 2008)15.

4.

Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto deinversin en el contexto colombiano

La mayora de las oficinas encargadas del presupuesto pblico en los pases pertenecientesa la OCDE cuentan con mltiples esquemas para el seguimiento y la evaluacin deldesempeo del gasto pblico. En algunos casos, como se mostr anteriormente, tienenincorporados sistemas integrales para la medicin del desempeo en dimensiones deequidad, eficiencia y efectividad, y sus reportes son, en buena proporcin, materia primapara la asignacin del presupuesto pblico.

interpretacin del gasto que incluyera las categoras de inversin en capital fijo, social, humano yambiental; y la consultora realizada por Rodrguez (2008) que tiene en cuenta el tipo de gasto y suobjeto, a travs de una desagregacin en formacin bruta de capital, gasto social y gastos defuncionamiento.15 Otra alternativa de clasificacin es la ofrecida por el Sistema de Cuentas Nacionales delDepartamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), la cual cubre a todas las entidadesdel sector pblico y presenta la informacin presupuestal por finalidad, actividad y variableeconmica, y facilita las comparaciones internacionales.


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En los ltimos diez aos se han puesto en marcha iniciativas encaminadas a orientar lasprcticas presupuestales con procedimientos que permiten cumplir de manera ms eficazlas restricciones presupuestales de la Nacin. Tambin se han creado instrumentos,mediante los cuales se busca armonizar, por un lado, el tamao del presupuesto a lasrestricciones que el Estado tiene; y, por otro, las necesidades de la poblacin a las

iniciativas de gasto del sector pblico.Se introdujeron instrumentos de planeacin que actan como lineamientos fiscales comoelMarco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), que presenta la estrategia fiscal proyectada a diezaos alineada con las previsiones macroeconmicas y los mandatos de endeudamiento,racionalizacin del gasto y responsabilidad fiscal; y el Marco de Gasto de Mediano Plazo(MGMP) que consistentemente con el MFMP detalla los lineamientos presupuestales deforma dinmica (cuatrienalmente), para hacer ms explcitos los objetivos desostenibilidad fiscal en la preparacin anual del presupuesto pblico. Adicionalmente, seadopt una Regla Fiscal16, que al complementar los instrumentos anteriores, fortalece ladisciplina fiscal fijando compromisos especficos sobre el balance estructural del GobiernoNacional Central, acorde con sus ingresos y gastos; as reduce as la vulnerabilidad de laactividad econmica a las fluctuaciones del ciclo econmico.

Aunque los cambios institucionales anteriores no tienen implicaciones directas sobre elcmogastar, el inters de generar informacin presupuestal relativa al desempeo de lainversin pblica, ha sido manifiesto a travs de la implementacin de cambiosprocedimentales como el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Pblicas (SUIFP) delDNP. Este sistema de informacin integra los procesos asociados a cada una de las fasesdel ciclo de la inversin pblica formulacin, programacin, ejecucin y seguimiento ytiene como objetivo acompaar a los proyectos de inversin desde su formulacin hasta laentrega de los productos, articulndolos con los programas de Gobierno y las polticaspblicas.

Paralelamente a la incorporacin del SUIFP a los procesos de gestin de la inversinpblica nacional, en el marco del Programa de Reforma a la Administracin Pblica (PRAP)17se busc fortalecer la gestin pblica orientada a resultados mediante la realineacinestratgica del Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA)que reneel Sistema de Seguimiento a las Metas del Gobierno (SISMEG) 18, el Sistema Nacional de

16Atada al Acto Legislativo 003 del 1 de julio de 2011, de Sostenibilidad Fiscal; y a la Ley 1473 del 5de julio de 2011, por medio del cual se establece una regla fiscal.17Este programa llevado a cabo entre 2003 y 2008 tuvo como uno de sus principales objetivos elincremento de la productividad en la Administracin Pblica a partir del mejoramiento de laeficiencia, eficacia y transparencia de las entidades y el fortalecimiento de los sistemas estatales degestin, utilizando como estrategia la evaluacin de la eficiencia organizacional en un grupo deentidades particulares.18El Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno es una herramienta de trabajo interinstitucional yde informacin gerencial, desarrollado en lnea para la programacin, gestin y monitoreo de losresultados de los principales programas de accin de Gobierno. En este Sistema interactan lasentidades de la Rama Ejecutiva involucradas directamente en el cumplimiento de los compromisosgubernamentales, las cuales reportan peridicamente la informacin de los avances alcanzados con


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Evaluacin (SISDEVAL)19,y laRed Colombiana de Monitoreo y Evaluacin de Poltica Pblica20(DNP, 2010). Esas herramientas, a su vez, se encuentran en un proceso de articulacin alSistema de Seguimiento a Documentos CONPES (SISCONPES)21.

Aunque las iniciativas mencionadas han sido piezas fundamentales de un andamiaje para

la gestin pblica orientada a resultados, an enfrentan grandes retos en la generacin decondiciones y elementos indispensables para la consolidacin de un sistema deinformacin y medicin de desempeo del gasto que sea til para la toma de decisiones.

Como se explicar ms adelante, ello se debe a que el pas carece de un arregloinstitucional (legal y cultural de las prcticas pblicas) para funcionar en un esquemaorientado al desempeo y de metodologas para generar informacin que pueda alimentarconfiablemente un proceso de toma de decisiones basado en criterios de productividad,eficiencia y efectividad del gasto. Las considerables restricciones de calidad de lainformacin existente en los sistemas presupuestales y de gestin ya mencionados y sudesarticulacin son, en buena medida, responsables de este fenmeno.

Unido a lo anterior, algunos estudios recientes realizados por el DNP22evidencian que enColombia el sistema presupuestal no cuenta con informacin robusta de usos econmicosy destinos funcionales del gasto; por consiguiente, esta no desempea ningn papeldeterminante en las decisiones de asignacin de gasto. Adems, la desvinculacin entre lasnormas presupuestales y los procesos de clasificacin presupuestal, impiden la generacinde composiciones econmicas, funcionales o programticas detalladas de la inversinpblica.

Dentro del contexto descrito, al menos cinco razones justifican el diseo y puesta enmarcha de una agenda de acciones y modificaciones a los procesos de programacin yseguimiento del Presupuesto General de la Nacin (PGN) con el propsito de crear las

condiciones necesarias para Gastar bien, las cuales se presentan a continuacin sinorden de importancia definido:

respecto a las metas cuatrienales y anuales relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y otroscompromisos prioritarios del Gobierno.19El Sistema Nacional de Evaluacin se ocupa del desarrollo de evaluaciones de carcter estratgicoy la promocin de la cultura de la evaluacin a nivel nacional. Su objetivo es generar informacincon respecto a las caractersticas de las polticas pblicas que permita la mejora de lasintervenciones del Estado. El Sistema est en desarrollo.20La Red es un espacio de gestin de conocimiento mediante la cooperacin horizontal y verticalentre Gobiernos locales, academia, centros de pensamiento y entidades del Gobierno nacional. Atravs de la Red se busca intercambio de experiencias en monitoreo y evaluacin, metodologas ytcnicas que fomenten la implementacin de una gestin pblica orientada a resultados enColombia.21El Sistema de Seguimiento a Documentos CONPES monitorea el avance de los distintos actoresque participan en la ejecucin de las polticas, programas y proyectos formulados por el Gobiernonacional a travs de los documentos aprobados por el Consejo de Poltica Econmica y Social(CONPES).22Como las consultoras realizadas por Formas Finales (2009) y Rodrguez (2008).


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Desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconmica:

1. Cambio de la cultura incrementalista del gasto pblico. Es imperativo dar unvuelco a la cultura de la Administracin Pblica que tiende a asociar mejores

gestiones con presupuestos ms grandes. En la actualidad parecen ser contadas lasrendiciones de cuentas que sustentan el xito de sus gestiones y resultados enganancias de eficiencia y efectividad del gasto, y no exclusivamente en mayoresapropiaciones y ejecuciones presupuestales.

2. Adopcin de una restriccin presupuestal institucional fuerte del sector pblico(Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 28-31). La aprobacin del ActoLegislativo 003 de 2011, que otorg jerarqua constitucional al concepto desostenibilidad fiscal, y de la Ley 1473 de 2011, que estableci una regla fiscal yotras disposiciones que operacionalizan ese concepto, dotaron al Gobierno nacionalde dos nuevas herramientas fundamentales para el cumplimiento de metas fiscalesconsistentes con la senda programada de reduccin de la deuda pblica, el ahorrode recursos necesario para ejecutar la poltica contracclica y la programacinmacroeconmica. Aun cuando el compromiso con el cumplimiento de unarestriccin fuerte del gasto de tales caractersticas le proporcionar un adecuadomargen de flexibilidad al Gobierno para intervenir a travs de la polticacontracclica, ser imperativo concentrarse en la efectividad y la eficiencia delgasto, para contribuir con la liberacin del espacio fiscal necesario para la atencinde contingencias y sostenimiento de los avances en sectores prioritarios salud,desplazados, vctimas del conflicto, pensiones, infraestructura de transporte yseguridad.

Desde el punto de vista de lasprioridades de poltica pblica:

3. Incremento esperado de los ingresos pblicos regionales por auge del sectorpetrolero y la Ley del Sistema General de Regalas (Ministerio de Hacienda yCrdito Pblico, 2010). Por efecto de la elevada dinmica observada en lasactividades y la inversin extranjera del sector petrolero en los aos recientes, elGobierno nacional espera que la produccin de petrleo crezca un 80% en lapresente dcada. Como consecuencia de ese auge proyectado, se espera que losrecursos percibidos por concepto de regalas pasen de 7,5 billones de pesos en 2010a cerca de $12 billones en 2020. Con el propsito de hacer consistente dichoincremento transitorio de los ingresos con las metas de estabilidad

macroeconmica, crecimiento y equidad, fue sancionada la Ley 1530 de 2012 queregula la organizacin y funcionamiento del Sistema General de Regalas23y losdecretos que la reglamentan. El sistema contempla la creacin de tres nuevos

23A travs de este sistema se persigue el logro de objetivos como: (1) crear condiciones de equidaden la distribucin de los ingresos provenientes de la explotacin de recursos naturales norenovables, (2) promover el desarrollo y competitividad regional, (3) fomentar la estructuracin deproyectos que promuevan el desarrollo de la produccin minero-energtica; y (4) propiciarmecanismos y prcticas de Buen Gobierno.


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fondos de recursos 24 cuya presupuestacin debe adoptar estrictos criterios deeficiencia y efectividad para que los resultados obtenidos no se desven de lasmetas trazadas.

Desde el punto de vista de lapresupuestacin del gasto:

4. Necesidad de equilibrar la balanza de decisiones presupuestales. Undeterminante primordial del xito de los procesos de asignacin de recursos medido en trminos de su sostenibilidad, eficiencia y efectividad, es el equilibrioque pueda lograr la balanza de decisiones presupuestales entre los criteriostcnicos de asignacin y el resto de criterios propios de la economa poltica delproceso presupuestal. Esos criterios tcnicos de asignacin eficiente, por ejemplo,se basan en anlisis y evaluaciones tanto del gasto como del desempeo de lossectores, y buscan que los recursos fluyan hacia los programas y proyectos quegeneran mayor productividad y rentabilidad social.

5.

Ingreso de Colombia al club de pases de la OCDE. Adems de las reformas dedisciplina y sostenibilidad fiscal, el diseo e implementacin de una agenda dereformas, polticas y prcticas presupuestales orientada a la eficiencia y efectividaddel gasto pblico, constituye un elemento fundamental dentro del conjunto derequisitos tanto econmicos como institucionales que el pas debe reunir paracumplir su objetivo de lograr la aprobacin de una hoja de ruta para ingresar a laOCDE.

Al igual que en la experiencia internacional expuesta en la seccin 3, la principalrestriccin que enfrenta el fortalecimiento de criterios tcnicos para Gastar bien, es lanecesidad de adoptar una agenda certera para la consolidacin de los sistemas deinformacin existentes en materia presupuestal y de desempeo de las entidades pblicasde los niveles central, descentralizado y territorial. Resulta complicado priorizar acciones,evaluar resultados, disear planes de mejoramiento y, en general, medir no solo laeficiencia sino tambin la efectividad del gasto pblico, sin informacin adecuada que dcuenta con transparencia y oportunidad de tales procesos y resultados.

Por lo anterior y con el objeto de profundizar los esfuerzos realizados hasta el momento enla creacin de mecanismos e instrumentos que permitan mejorar, tanto los procesos deplaneacin, programacin, y seguimiento del gasto pblico, como la calidad e idoneidadde la informacin generada y reportada por dichos procesos, la estrategia de investigacinsobre Usos, destinos, productividad y eficiencia del gasto de inversin nacional , adelant unprimer estudio que sent las bases para la medicin y evaluacin del desempeo de la

inversin nacional e indag sobre la estructura de los sistemas de informacin existentes.

En desarrollo de esta estrategia se consider fundamental avanzar en el entendimientosectorial de la inversin, unido al conocimiento de los procedimientos, incentivos ycaractersticas de las entidades en cuanto a formulacin, evaluacin y seguimiento de la

24 Fondo de Ahorro y Estabilizacin, Fondo de Compensacin Regional y Fondo de DesarrolloRegional.


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inversin, mediante ejercicios piloto de diagnstico en sectores prioritarios para el pas. Enla seccin 5 se detallan los objetivos, la metodologa, las actividades y los resultados deesos ejercicios.

5.

Ejercicios piloto para el anlisis de la productividad,eficiencia y efectividad del gasto de inversin en Colombia

Tres ejercicios piloto se llevaron a cabo en los sectores prioritarios 25de Infraestructura deTransporte, Salud y Proteccin Social Infantil, a travs del anlisis de 28 proyectos 26registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) delSUIFP27, que representan algunas de las iniciativas ms importantes de gasto en cada unode los sectores abordados28.

Los objetivos generales de los ejercicios fueron:

1.

Evaluar la calidad e idoneidad de la informacin presupuestal y de desempeo delos proyectos reportada por el SUIFP para la medicin de la productividad ex antede la inversin y la clasificacin presupuestal de usos econmicos y destinosfuncionales de la inversin.

2. Realizar un primer clculo ilustrativo de los indicadores de productividad ex antede los proyectos, y una clasificacin econmica y funcional de la inversin,igualmente ilustrativas, de los proyectos seleccionados.

3. Adelantar un diagnstico de los determinantes institucionales, metodolgicos yprocedimentales de la calidad y eficacia de la informacin necesaria para el clculode la productividad ex antey la clasificacin econmica y funcional de la inversin.

4. Sintetizar los resultados generales de los ejercicios en cuanto a construccin de

indicadores de productividad ex ante y clasificacin por usos econmicos ydestinos funcionales de la inversin.

25 Los aspectos evaluados para determinar su prioridad se relacionaron con la importancia delsector en trminos de (1) la institucionalidad presupuestal, (2) su aporte al crecimiento econmicocolombiano, (3) las necesidades sectoriales y su impacto fiscal, y (4) los ejes de la poltica anticclicapuestos en marcha por el Gobierno nacional. As mismo, se tuvo en cuenta la factibilidad deabordar cada uno de estos proyectos, segn la completitud, la calidad, la provisin oportuna y elacceso a la informacin, junto con las dificultades en la programacin del Plan Operativo Anual deInversiones (POAI).26De los 28 proyectos seleccionados, 10 pertenecen al sector de Infraestructura de Transporte, 10 alsector de Salud y 8 al de Protecc

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