NUEVA VERSIN BASES Y LINEAMIENTOS GENERALES

PARA UNA FUTURA

REFORMA TRIBUTARIA

SEGUNDA EDICIN AMPLIADA Y ACTUALIZADA

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BASES Y LINEAMIENTOS GENERALESPARA UNA FUTURA REFORMA TRIBUTARIA

Nueva Versin

BASES Y LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA FUTURA

REFORMA TRIBUTARIA

Segunda edicinAmpliada y actualizada

Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Bases y lineamientos generales para una futura Reforma Tributaria: nueva versin amplia-

da y actualizada; coordinacin general de Armando Lorenzo. - 2a ed. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires: Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 2015.

620 p.; 24 x 17 cm.

ISBN 978-987-660-251-8

1. Derecho Tributario. I. Lorenzo, Armando, coord. CDD 343.043

ISBN: 978-987-660-251-8

2da. Edicin

Hecho el depsito que marca la Ley 11.723.

Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio sin autorizacin previa del CPCECABA.

EDICONFondo Editorial ConsejoConsejo Profesional de Ciencias Econmicas de laCiudad Autnoma de Buenos AiresViamonte 1549 - CABATel. 5382-9200

www.consejo.org.arwww.edicon.org.ar

Autoridades

Presidente: Dr. Humberto J. BertazzaCoordinador: Dr. Armando Lorenzo

Economista Fiscal: Dr. Nadin ArgaarazSecretara General: Dra. Andrea Veleda y Dr. Marcos Verdun

Colaboradores

Dr. Carlos Abeledo Dr. Marcelo MaroevichDra. Vernica Agero Dra. Flavia MelziDra. Elvira Balbo Dr. Jorge MontiDr. Alberto Baldo Dra. Cecilia OeslerDr. Carlos Battilana Dra. Laura Silvina OrsoDr. Mario Bibiloni Dra. Marina PareraDra. Gisella Carballude Dra. Adriana PeluffoDr. Horacio Castagnola Dr. Juan C. PeaDr. Cesar Cavalli Dr. Eduardo PerelliDra. Claudia Chiaradia Dr. Daniel PrezDra. Noemi Defi lpo Dr. Aldo PetullaDr. Horacio Della Rocca Dr. Oscar PiccinelliDr. Andrs Edelstein Dr. Dario RajmilovichDr. Guillermo Fernndez Dra. Sonia RinaldiDr. Luis O. Fernandez Dr. Rubn RodriguezDra. Cecilia Goldenberg Dra. Alejandra SchneirDra. Teresa Gmez Dr. Esteban SemachowiczDr. Luis Guillermn Dra. Ofelia SeoaneDra. Adriana Gutierrez Dr. Roberto SericanoDr. Arnaud Iribarne Dr. Alfredo StenbergDr. Jorge Jalfi n Dr. Marcos TorassaDra. Karina Januzsewski Dr. Demin TujsnaiderDr. Hugo Kaplan Dr. Eduardo VzquezDr. Alfredo Lamagrande Dr. Isidoro TaubDr. Jorge Leicach Dr. Martn UsandivarasDr. Cesar Litvin Dra. Mnica Yerise

ndice

Introduccin 2011 ............................................................................................................. 9

Introduccin 2015 ........................................................................................................... 11

Antecedentes del Sistema Tributario Argentino.............................................................. 15

Coparticipacin ............................................................................................................... 19

Nivel de presin tributaria actual en la Argentina........................................................... 55

Propuesta de reformulacin gradual del Impuesto a los Dbitos y Crditos Bancarios ........ 59

La evasin tributaria ....................................................................................................... 71

Cuantifi cacin de aspectos ms relevantes de la propuesta de reforma tributaria .......... 77

Tributos a la renta y al patrimonio ................................................................................ 107

Tributos a los consumos ................................................................................................ 217

Tributos a la actividad agropecuaria ............................................................................. 231

Tributos locales ............................................................................................................. 305

Tributos de la Seguridad Social .................................................................................... 341

Tributos Aduaneros ....................................................................................................... 451

Procedimiento Fiscal ..................................................................................................... 465

Rgimen Penal Tributario ............................................................................................. 493

Administracin Tributaria ............................................................................................. 601

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Introduccin 2011

En oportunidad de la realizacin del 13 Congreso Tributario,1 el CPCECABA pre-sent, ante los matriculados en Ciencias Econmicas y ante la sociedad, las bases y li-neamientos generales para una futura reforma tributaria con el objetivo de contar con un sistema tributario para el crecimiento, el desarrollo y la distribucin del ingreso.

En el ao 2005,2 este CPCECABA haba encarado un proyecto similar que ha resulta-do complementado y actualizado unos aos despus.

El trabajo fue realizado por un importante equipo de destacados especialistas en la materia, que tuve el honor y el placer de dirigir, con la coordinacin general del vicepre-sidente 1 del CPCECABA, Jorge Rodrguez Crdoba.

En realidad, este trabajo comenz hacia el fi nal del ao 2010, cuando el CPCECABA tom la decisin de crear un grupo especial de trabajo,3 cuyo propsito era precisamente la elaboracin de esas bases y lineamientos generales.

A tales efectos, el grupo de trabajo cont con la muy efi caz intervencin de Nadin Argaaraz, quien, como economista fi scal, aport toda su experiencia en el tema y se responsabiliz de las cuantifi caciones de las distintas pautas.

Como miembros del Comit Consultivo actuaron los muy distinguidos tributaristas Juan A. Pazzi, Vicente O. Diaz y Guillermo Balzarotti, que prestigiaron con sus aportes y experiencias los debates y el trabajo.

Como secretaria general del grupo de trabajo actu Gabriela Marzano, que, a su vez, coordin la tarea de cada uno de los secretarios de los distintos subgrupos. Desde el punto de vista metodolgico, el trabajo se estructur sobre la base de diferentes subgrupos, que se encargaron del anlisis de distintos impuestos.

As, se integraron: el subgrupo de Renta, Patrimonio y Monotributo, coordinado por Juan C. Pea, con la participacin de Carlos Abeledo, Jorge Jalfi n, Luis O. Fernndez, Alfredo Lamagrande, Armando Lorenzo, Dario Rajmilovich, Isidoro Taub, Eduardo Vzquez, Eduardo Perelli, Cecilia Goldenberg y Karina Januszewski en su carcter de secretaria; el de Consumos, coordinado por Csar Cavalli, con la participacin de Luis Guillermn, Oscar Piccinelli, Hugo Kaplan y Gisella Carballude en su carcter de secretaria.

1 Realizado en la CABA los das 4, 5 y 6 de octubre de 2011.2 Grupo de Trabajo El Contexto Econmico y una propuesta de reforma al Sistema Tributario, Resolu-cin de Presidencia CPCECABA N 57/2005 del 10 de febrero de 2005.3 Grupo de Reforma Tributaria, Resolucin de Presidencia CPCECABA N 717 del 9/12/2010.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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A su vez, se integr tambin el subgrupo de Agropecuario, en cuyo caso se tuvo en cuenta lo relevante de su actividad en nuestra economa, lo que justifi c su estructuracin en forma autnoma. Su coordinacin estuvo a cargo de Claudia Chiarada, y lo integra-ron: Carlos Battilana, Arnaud Iribarne, Marcelo Maroevich, Adriana Peluffo; Gabriela Marzano actu como secretaria.

El subgrupo de Seguridad Social estuvo coordinado por Daniel Prez, con la partici-pacin de Alejandra Schneir y Silvia Alzola como secretaria; en el de Impuestos Locales participaron Ofelia Seoane, Aldo Siciliano Petulla, Demin Tujsnaider y Gisella Carballude como secretaria; el de Procedimiento Fiscal estuvo coordinado por Miguel Di Mascio, con la participacin de Alberto Turr, Jorge Leicach, Cesar Litvin, Guillermo Fernndez, Flavia Melzi, Marcos Torassa y Marcos Verdn como secretario; el de Penal Tributario estuvo co-ordinado por Horacio Della Rocca, con la participacin de Teresa Gmez, Rubn Rodrguez y Esteban Semachowicz; la secretaria fue Vernica Fernndez Guevara.

Asimismo, se integraron dos subgrupos ms que se dedicaron al anlisis del tema Aduanero y al de Administracin Tributaria.

Ms all de todos los profesionales mencionados involucrados en el proyecto y desig-nados formalmente por el CPCECABA, han formado parte del trabajo otros distinguidos especialistas que han aportado sus conocimientos y experiencias.

La realizacin del trabajo se realiz durante el ao 2011 en tres etapas. La primera fue la cumplida por los subgrupos, que se reunieron por separado para

analizar y debatir en su seno los aspectos referidos a cada tema.Luego, en la segunda etapa, comenzaron los plenarios de los das mircoles, en los

que, con previa agenda, se ponan en comn las conclusiones de cada subgrupo que, en esta oportunidad, eran tratadas en forma conjunta.

Por ltimo, y en una tercera fase, se realizaron las reuniones de los lunes, solamente con los coordinadores de los subgrupos, en las que se terminaron de delinear los puntos fi nales de las propuestas.

El trabajo comenz con un anlisis del diagnstico del sistema tributario argentino, en el que se destac la alta presin fi scal, casi en el lmite de la tolerancia, un sistema inequitativo y regresivo, con impuestos distorsivos y poco competitivos.

De tal manera, se trabaj con el objetivo de dotar al sistema de mayor equidad, racio-nalidad y progresividad en el marco de una poltica de desarrollo, crecimiento y distribu-cin del ingreso, cuidando de no afectar la recaudacin fi scal.

As, se ha llegado a una serie de bases y lineamientos generales, con un enfoque in-tegral, pues no slo se ha contemplado el sistema impositivo nacional, sino los tributos aduaneros, el rgimen de seguridad social, los impuestos locales, tanto en el nivel pro-vincial como municipal, y los aspectos procedimentales y recursivos, como as tambin el rgimen sancionatorio.

El tema ha quedado instalado en la sociedad y ahora se inicia una nueva etapa, que es la de su discusin pblica en todos los niveles de nuestra sociedad.

De esta manera, el CPCECABA ha cumplido con su compromiso inalterable de con-tribucin a los grandes temas que hacen a la problemtica econmica y a otros que se refi eren y que tienen como objeto y destino al conjunto de la sociedad.

Humberto J. BertazzaCiudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2011

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Introduccin 2015

Hacia fi nes del ao 2011 el CPCECABA present, ante los matriculados en Ciencias Econmicas y ante la sociedad, el libro Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria, que desde el vano los especialistas se refi eren a l como el libro Azul, con el objetivo de contar con un sistema tributario para el crecimiento, el desarro-llo y la distribucin del ingreso.

Desde entonces a esta parte, la estructura tributaria nacional, lejos de haber corregido las distorsiones que sealbamos, no ha hecho ms que consolidarse e incluso varias de ellas agravndose, hasta tal punto que hoy da se instal mucho ms frreamente en la sociedad la necesidad de una reforma.

Prueba de ello es que las fi guras polticas ms encumbradas de la oposicin lo utilizan como caballito de batalla en discursos y debates, conscientes del malestar que provoca el actual sistema en gran parte de la sociedad. Sin embargo, quienes no son expertos en la materia difcilmente sean conscientes de la complejidad del problema.

Es por eso que hemos considerado oportuno complementar y actualizar nuestro traba-jo de cuatro aos atrs, ya que ha corrido bastante agua bajo el puente.

Consideramos que el problema tributario tiene una complejidad sufi ciente como para que se escuchen las voces autorizadas de quienes conocemos el tema en profundidad y hemos sumado esfuerzos para ofrecer una propuesta tan profunda como integral. Lo hemos hecho conscientes de su extrema necesidad, tanto en aquella hora como con ms razn en la actual, ya que el sistema tributario de un pas excede sus meras necesidades de fi nanciamiento del Estado sino que constituye una poderosa herramienta para el desa-rrollo y la equidad social.

Tanto entonces, con la primera versin del Libro Azul, como ahora, en su actualiza-cin, el trabajo fue realizado por un importante equipo de destacados especialistas en la materia, que tuve el honor y el placer de dirigir. En esta oportunidad cont con la coordi-nacin general del secretario del CPCECABA, Armando Lorenzo.

En realidad, este trabajo de actualizacin y complementacin de la versin original comenz hacia el fi nal del ao 2014, cuando el CPCECABA tom la decisin de crear un grupo especial de trabajo cuyo propsito era precisamente la puesta en valor actual de la elaboracin de esas bases y lineamientos generales.

A tales efectos, el grupo de trabajo cont nuevamente con la muy efi caz intervencin de Nadin Argaaraz, quien, como economista fi scal, aport toda su experiencia en el tema y se responsabiliz de las cuantifi caciones de las distintas pautas.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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Como secretarios generales del grupo de trabajo actuaron Andrea Veleda y Marcos Verdun, que, a su vez, coordinaron la tarea de cada uno de los secretarios de los distintos subgrupos.

Desde el punto de vista metodolgico, el trabajo se estructur sobre la base de diferen-tes subgrupos, que se encargaron del anlisis de distintos impuestos.

As, se integraron: el subgrupo de Renta, Patrimonio y Monotributo, coordinado por Juan C. Pea, con la participacin de Carlos Abeledo, Jorge Jalfi n, Luis O. Fernndez, Alfredo Lamagrande, Armando Lorenzo, Dario Rajmilovich, Isidoro Taub, Eduardo Vzquez, Eduardo Perelli, Cecilia Goldenberg, Mnica Yerise, Cecilia Osler, Andrs Edelstein y Karina Januszewski en su carcter de secretaria; el de Consumos, coordina-do por Csar Cavalli, con la participacin de Luis Guillermn, Oscar Piccinelli, Hugo Kaplan, Alberto Baldo, Jorge Monti y Gisella Carballude en su carcter de secretaria.

A su vez, se integr tambin el subgrupo de Agropecuario, en cuyo caso se tuvo en cuenta lo relevante de su actividad en nuestra economa, lo que justifi c su estructuracin en forma autnoma. Su coordinacin estuvo a cargo de Claudia Chiarada, y lo integra-ron: Carlos Battilana, Arnaud Iribarne, Marcelo Maroevich, Adriana Peluffo y Martn Usandivaras que actu como secretario.

El subgrupo de Seguridad Social estuvo coordinado por Daniel Prez, con la partici-pacin de Alejandra Schneir, Marina Parera y Silvina Orso como secretaria; en el subgru-po de Tributos Locales con coordinacin de Elvira Balbo participaron Ofelia Seoane, Aldo Siciliano Petulla, Demin Tujsnaider, Noem Defi lpo y Gisela Carballude como secretaria; el de Procedimiento Fiscal estuvo coordinado por Jorge Leicach, con la parti-cipacin de Csar Litvin, Guillermo Fernndez, Flavia Melzi, Marcos Torassa y Vernica Aguero como secretaria; el subgrupo de Rgimen Penal Tributario estuvo coordinado por Horacio Della Rocca, con la participacin de Teresa Gmez, Rubn Rodrguez, Esteban Semachowicz y la secretaria fue Adriana Gutierrez.

Asimismo, se integraron dos subgrupos ms que se dedicaron al anlisis del tema Aduanero y al de Administracin Tributaria.

Ms all de todos los profesionales mencionados involucrados en el proyecto y desig-nados formalmente por el CPCECABA, han formado parte del trabajo otros distinguidos especialistas que han aportado sus conocimientos y experiencias.

La realizacin del trabajo comenz con la convocatoria al Grupo de Trabajo en no-viembre de 2014 y luego se extendi durante el ao 2015 en dos etapas.

La primera fue la cumplida por los subgrupos, que se reunieron por separado para analizar y debatir en su seno los aspectos referidos a cada tema.

Luego, en la segunda etapa, comenzaron los plenarios de los das jueves, en los que, con previa agenda, se ponan en comn las conclusiones de cada subgrupo que, en esta oportunidad, eran tratadas en forma conjunta y donde posteriormente se delinearon los puntos centrales de la propuesta fi nal.

Debo reiterar que el trabajo tanto el inicial como el ahora remozado- comenz con un anlisis del diagnstico del sistema tributario argentino, en el que se destac una alta presin fi scal casi en el lmite de la tolerancia, un sistema inequitativo y regresivo, con impuestos distorsivos y poco competitivos.

De tal manera, se trabaj con el objetivo de dotar al sistema de mayor equidad, racio-nalidad y progresividad en el marco de una poltica de desarrollo, crecimiento y distribu-cin del ingreso, cuidando de no afectar la recaudacin fi scal.

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Introduccin 2015

As, se ha llegado a una serie de bases y lineamientos generales con un enfoque in-tegral, pues no slo se ha contemplado el sistema impositivo nacional, sino los tributos aduaneros, el rgimen de seguridad social, los impuestos locales, tanto en el nivel pro-vincial como municipal, y los aspectos procedimentales y recursivos, como as tambin el rgimen sancionatorio.

Como dije ante, el tema ha quedado instalado en la sociedad y ahora se inicia una nueva etapa, que es la de su discusin pblica en todos los niveles de nuestra sociedad.

De esta manera, el CPCECABA sigue cumpliendo con su compromiso inalterable de contribucin a los grandes temas que hacen a la problemtica econmica y a otros que se refi eren y que tienen como objeto y destino al conjunto de la sociedad.

Humberto J. BertazzaCiudad Autnoma de Buenos Aires, septiembre de 2015

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Antecedentes del Sistema Tributario Argentino

Al proponer una reforma tributaria es necesario partir del sistema vigente y su proble-mtica, sin dejar de considerar la situacin econmica y social por tratarse de un todo, o sea, que dicha reforma forma parte del todo, incide en su comportamiento y es, a su vez, afectada por l.

La valiosa tarea del Grupo de Reforma nos muestra la realidad especfi ca, de all su gran importancia profesional para quienes lidian constantemente con su aplicacin. Da espacio a recomendaciones a tener muy en cuenta hacia adelante.

Se trata de un emprendimiento de aliento que, por supuesto, no termina en un simple informe, necesita un seguimiento permanente en todos los planos.

No se debe pretender unanimidad de criterios. En la diversidad encontraremos las mejores respuestas al par que su valor. Se trata del futuro para el aprovechamiento de las potencialidades de la Argentina. Transmitiremos nuestras inquietudes a la sociedad y a sus dirigentes como un aporte de la Profesin a la evolucin del pas.

El Sistema Tributario tiene una funcin fundamental e irremplazable para la conse-cucin de los objetivos. Debemos seguir los cambios que sabemos permanentes en la realidad internacional. Se respetarn los principios de la imposicin consagrados por la teora.

A fi n de tener un sistema tributario para el crecimiento, el desarrollo y la distribucin del ingreso, ya no es posible, menos an recomendable, hacer abstraccin de la interde-pendencia de variables del contexto econmico y social; implementando polticas aisla-damente focalizadas, nos encontraremos con resultados no esperados ni buscados.

Hoy, qu nos sirve como instrumento de poltica econmica y social?: educacin, salud, seguridad, recursos naturales, empleo, empresa, circulante, tasa de inters, tasa de cambio, reservas, vinculaciones internacionales, un sistema tributario.

Qu buscamos como sociedad, como gobierno?: un sistema tributario sobre la base de los principios universales de la imposicin para que en el mediano plazo sea posible satisfacer las necesidades de fi nanciamiento del Estado y sirva como instrumento de pol-tica econmica, desarrollo de los negocios y distribucin de la riqueza en el marco de un pas federal y de acuerdo con su Constitucin Nacional.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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Corresponde distinguir entre crecimiento, desarrollo y progreso

El crecimiento es el incremento en unidades con escaso valor agregado. Bases y linea-mientos generales para una futura reforma tributaria

El desarrollo econmico est asociado no slo a la diversifi cacin productiva, sino a procesos ms complejos en un plano competitivo internacional. Supone una estructura ms compleja que agrega valor.

Por su parte, el progreso es la culminacin de un proceso que impulsa los resultados anteriores para benefi cio de la sociedad. Llegamos as a una vida comunitaria plena.

El Sistema Tributario como instrumento del modelo econmico elegido y la poltica social

El Sistema Tributario es un instrumento de poltica que excede a la simple obtencin de recursos para el fi nanciamiento del Estado. Por medio del mencionado sistema es po-sible contribuir al logro de los objetivos perseguidos. As, no debera defi nirse un sistema tributario sin considerar la realidad poltica y sus objetivos.

En un determinado momento existe un nivel de recaudacin con destinos determinados.

Luego, los cambios deben ser progresivos, extendidos en el tiempo, de manera de no afectar las acciones de gobierno. De tal forma, se ir de lo general a lo particular. Habr que mantener un lenguaje consistente, evitando problemas de entendimiento e interpretacin.

Al mismo tiempo, la asignacin de recursos podr ir revisndose, volviendo respon-sabilidades y recursos a los niveles de gobierno, provincias y municipios, donde existe el conocimiento e intereses prioritarios a reconocer y satisfacer. Ello se lograr por medio de un nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos, tambin de aplicacin progresiva, que consulte la diversidad de las distintas regiones, igualando oportunidades, grado de desarrollo y progreso econmico y social.

Con este rumbo, el Estado Nacional considerar los grandes temas que hacen a la implementacin de estrategias a fi n de que la Nacin consiga el mejor aprovechamiento de sus potencialidades e impulse el crecimiento, el desarrollo y el progreso de cada una de las regiones del pas.

De esta manera, podr encontrar la mejor insercin internacional, con la debida soli-daridad y comprensin hacia los otros pases mediante acuerdos de mutuo benefi cio con fi nes de complementariedad y no de simple competencia, de forma de superar lo coyun-tural para ir a lo permanente.

Las recomendaciones de polticas a seguir y sus tiempos debern ser simples y, en consecuencia, fciles de entender a fi n de promover decisiones polticas necesarias para una implementacin que asegure el futuro perseguido.

Antecedente y situacin del Sistema Tributario Argentino

El Sistema Tributario Argentino es el resultado de procesos complejos que llevaron a la toma de decisiones polticas para resolver problemas coyunturales de acuerdo con prio-ridades que no permitieron consideraciones sistmicas ni de los principios fundamentales

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Antecedentes del Sistema Tributario Argentino

de la imposicin. As, se han ido acumulando disposiciones que, probablemente, hoy contradicen el sentido de origen o bien no sirven a los propsitos que las alentaron.

El carcter de pas federal se ha desdibujado haciendo que el Estado central tuviera que asumir responsabilidades que son propias de las provincias y las municipalidades.

Las provincias y los municipios debieron esperar soluciones centrales a sus problemas particulares, propios de un pas grande, de diversos y dispares recursos. Como resultado de ello, sus habitantes, distantes del centro de las decisiones, no pudieran aportar solucio-nes directas a sus prioridades locales.

La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 en la materia no encontr la oportu-nidad de su implementacin.

Por otra parte, es necesario considerar una realidad internacional cambiante, donde la insercin argentina ha dependido de factores ajenos a su gobierno.

Principios tributarios de la teora y su sentido

La teora tributaria es en la actualidad el resultado de la evolucin en la conformacin de los Estados modernos, del respeto de los derechos de los ciudadanos, de la bsqueda de la equidad, o sea, igual trato para aquellos que estn en la misma situacin econmica, junto a la distribucin del ingreso con fi nes de ejercer la responsabilidad social en bene-fi cio de la comunidad. Por consiguiente, se apoya en la ley, distingue de acuerdo con la capacidad contributiva, hace posible la progresividad y considera la disponibilidad fi nan-ciera de pago. Por lo tanto, los mejores resultados estn asegurados.

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Coparticipacin

1. Introduccin

La necesidad de una modifi cacin del sistema de coordinacin fi nanciera entre la Nacin y las provincias en nuestro pas parece ser un tema que cada cierta cantidad de aos vuelve a insertarse en el centro del debate.

El desequilibrio fi scal existente, la distribucin primaria signada por el incumplimien-to del mandato constitucional del piso de recursos hacia las provincias, las disparidades regionales intrnsecas de la distribucin secundaria y el avance de recursos distribuidos que operan por fuera del sistema son caractersticas del rgimen actual que se vienen con-jugando hace aos, haciendo notorio y evidente que una reforma es tan necesaria como difcil de llevar a la prctica.

Por ello, la presente propuesta tiene como objetivo fundamental lograr una mayor institucionalizacin de la distribucin automtica de los recursos pblicos entre los dis-tintos niveles de gobierno. A diferencia de propuestas recientes, como la eliminacin de la precoparticipacin del 15% de la masa bruta (destinada a la ANSES) y la inclusin en el reparto de la totalidad de la recaudacin del impuesto al cheque, no se busca necesaria-mente que las provincias reciban ms dinero, sino que se aseguren de que la mayor parte de los fondos totales que fi nalmente les lleguen desde la Nacin sea automtica y dentro de un mismo sistema de coparticipacin claramente legislado.

La mayor simplicidad de funcionamiento del sistema es una de las claves de la pro-puesta. En ella se eliminaran todas las detracciones especiales y precoparticipaciones, de manera tal que la conformacin de la masa de recursos tributarios a repartir sea clara y precisa: se integra con el 100% de todos los impuestos excepto los del comercio exterior y los recursos de la seguridad social. En la distribucin de estos recursos entre niveles de gobierno, los porcentajes a emplear son explcitos y objetivos.

Las ganancias de institucionalidad y claridad se complementan con el tratamiento explcito de las alternativas de fi nanciamiento de la reforma. En la propuesta, los mayores envos automticos de la Nacin seran contrarrestados con menores transferencias de capital, de manera tal de no afectar el balance fi scal del nivel superior de gobierno. Lo novedoso de esta propuesta es que analiza la posibilidad en forma cuantitativa, mostrando su factibilidad de fi nanciamiento a travs de reasignacin de partidas de gasto (caso de las transferencias de capital no automticas a provincias). Esto se plantea en oposicin a alternativas que, si bien no establecen la forma en que seran fi nanciadas, por la mayor cesin de fondos que requieren, se supone adicionalmente la reduccin de gastos en otras

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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partidas ms infl exibles a la baja y/o de mayor confl ictividad poltica (por ejemplo, la eliminacin del Fondo Federal Solidario).

El presente trabajo comienza con un diagnstico de los componentes clave del defi -ciente funcionamiento del reparto federal de recursos en nuestro pas. En la segunda parte se realiza una contextualizacin de la Argentina respecto al funcionamiento efi ciente del sistema de coordinacin intergubernamental existente en otras federaciones. Se ponen as de manifi esto los inconvenientes del sistema argentino que debieran ser subsanados.

Finalmente se establecen las caractersticas que debera presentar una posible reforma. Mediante el anlisis de alternativas de modifi cacin del sistema de reparto (eliminacin de la precoparticipacin del 15% destinada a la ANSES y la coparticipacin total de la re-caudacin del Impuesto a los Dbitos y Crditos Bancarios), se analizarn las consecuen-cias de subsanar slo parcialmente los inconvenientes ms arriba descriptos. Claramente, concentrarse slo en recuperar participacin relativa por medio de incrementos del co-efi ciente de distribucin primaria permite a las provincias en su conjunto obtener ms recursos en comparacin con la situacin actual, pero no se orienta a la resolucin de cuestiones clave del federalismo, como la reduccin de disparidades regionales.

Consiguientemente, se presenta una iniciativa de reforma superadora de las anterio-res, as como los efectos que podran tener sobre las fi nanzas de los distintos niveles de gobierno su futura implementacin y el fi nanciamiento. En la estimacin de los efectos posibles de la reforma se trabaja con un horizonte temporal de 5 aos para que luego de los cuales se pueda contar con un federalismo ms ordenado y transparente, lo que facili-tar disponer de mayores elementos y partir desde una mejor posicin institucional que la actual a fi n de encarar, por ejemplo, acciones tendientes a la bsqueda de una convergen-cia con los sistemas de coordinacin fi scal intergubernamental de federaciones que son referentes en la materia, como Australia o Canad.

2. Inconvenientes del sistema de coordinacin fi nanciera actual. Elementos para el anlisis

Los inconvenientes del Sistema de Coordinacin Financiera que se exponen en los si-guientes apartados tornan necesaria la implementacin de una reforma tendiente a subsa-narlos. Idealmente, esta reforma debiera ser integral en el sentido de que tambin abarque una rediscusin exhaustiva de las potestades de gastos e ingresos por niveles de gobierno. En este contexto se inscribira una reforma tributaria que elimine impuestos distorsivos y promueva la competitividad y la formalidad.

No obstante lo anteriormente mencionado, se considera que es posible avanzar en uno de los temas ms importantes del federalismo fi scal en nuestro pas, como es el sistema de coparticipacin de ingresos fi scales.

2.1.1 La Argentina y el sistema de transferencias a las provinciasLa Argentina, en su carcter de pas federal, requiere un mecanismo que distribuya

los recursos fi scales entre los diferentes niveles de gobierno (Nacin, provincias y mu-nicipios) de modo tal que se garantice la provisin de bienes y servicios pblicos de una manera equitativa, atemperando por este medio el desequilibrio vertical y la falta de co-rrespondencia fi scal existente. Asimismo, al igual que en otros pases del mundo, existen en el nuestro regiones ricas y regiones pobres, y la capacidad que tienen para generar

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Coparticipacin

recursos no es homognea, por lo que surge la necesidad de un sistema de transferencias con el objetivo de equiparar la prestacin de bienes pblicos a lo largo de todo el territorio argentino.

En nuestro pas, este mecanismo de distribucin de recursos entre gobiernos de los distintos niveles se conoce como la Coparticipacin Federal de Impuestos y consiste esencialmente en que la Nacin concentra la recaudacin de los impuestos ms importan-tes y luego los distribuye entre las provincias bajo diferentes criterios.1 A continuacin se presentan los elementos clave de este sistema.

2.1.1.1 Distribucin primariaLa distribucin primaria hace referencia a la forma en que se realiza el reparto de la

masa bruta de recursos coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias, es decir, con qu porcentaje del total de fondos se queda la Nacin y cunto se destina al consolidado provincial.

A continuacin se resume la evolucin de las leyes convenio de distribucin primaria de fondos entre la Nacin y las provincias en la Argentina desde el inicio legal del sistema de coparticipacin.

Evolucin de la participacin legal de las provincias sobre la masa de recursos coparticipable

82,5

79

66 64 62 60 58 54 59,2

61,9

46,7

48,5

40,2

4

17,5

21

34 36 38 40 42 46 40,8

38,1

53,3

51,5

59,7

6

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1935

/46

1947

/58

1959

1960

1961

1962

1963

1964

/66

1967

1968

/72

1973

/80

1981

/84

1988

*

PROVINCIAS Y MCBA

NACIN

Fuente: IARAF sobre la base de la Direccin de Coordinacin Fiscal con Provincias.* Provincias incluye: Art.3 inciso b): 54,66%; Art.3 inciso c): 2,00%; Tierra del Fuego: 0,70%;

CABA: 1,40%; ATN : 1,00%.

Si bien la participacin legal de las provincias en relacin con el gobierno federal fue creciendo con el transcurso del tiempo, resulta interesante remarcar que el porcentaje de los recursos de la Administracin Central (es decir, todos los recursos excepto los de la

1 Las provincias destinan una porcin de estos recursos de origen nacional a transferencias automticas a los niveles inferiores de gobierno, como municipios y comunas.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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seguridad social) que se destina a las provincias, mediante la coparticipacin federal de impuestos y leyes complementarias, result sistemticamente menor en los ltimos nueve aos que el piso legal del 34% establecido en el art. 7 de la Ley 23.548. Solamente se acerc al mismo en 2009 y 2010 al considerar el Fondo Federal Solidario (FFS = 30% de los derechos de exportacin recaudados sobre el complejo sojero), el cual no forma parte del sistema de coparticipacin automtica, sino que son fondos que se transfi eren a provincias como transferencias de capital.

Distribucin Primaria Efectiva: porcentaje de transferencias automticas a provincias/recaudacin (neta de seguridad social)

y mnimo legal art. 7 Ley 23.548

50.5

%

47.3

%

45.3

%

43.3

%

42.9

%

41.5

%

41.1

%

40.4

%

38.4

%

30.9

%

31.1

%

33.0

%

33.5

%

33.5

%

33.5

%

31.7

%

33.0

%

32.7

%35

.1%

34%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

FFS Transferencias a provincias/ Tributarios netos Piso Legal

Fuente: IARAF sobre la base de MECON y AFIP.

La enorme cantidad de leyes, decretos y resoluciones sancionados en materia tribu-taria en los ltimos aos as como la violacin del mandato constitucional relativo a la sancin de un nuevo rgimen de coparticipacin por parte del Poder Legislativo Nacional han dado lugar a la vigencia de una extensa variedad de regmenes superpuestos de dis-tribucin de recursos, que otorgan una apariencia sumamente compleja al sistema actual de coordinacin fi nanciera (vale recordar que recibi el califi cativo de laberinto). Sobre el rgimen general introducido con la Ley 23.548, conviven en la actualidad una serie de fi guras tales como: a) detracciones previas a la coparticipacin, del producido de alguno o varios impuestos (pre-coparticipaciones); b) asignacin de porcentajes o sumas fi jas a fi nes especfi cos; c) distribucin de determinados fondos segn criterios distintos a los enunciados en la Ley 23.548; d) fondos especiales, en general, administrados por orga-nismos descentralizados.

Esta multiplicidad de elementos fue hacindose paulatinamente ms compleja con el paso de los aos (puesto que se fueron aadiendo o modifi cando las adiciones al rgimen original transitorio), generando que el nivel de recursos transferidos automticamente a

- 23 -

Coparticipacin

provincias por medio del sistema no llegue siquiera a cumplir el actual mandato constitu-cional del piso del 34% sobre el total de recursos de la Administracin Central.

2.1.1.2 Transferencias automticas y no automticas a las provinciasEl sistema de coparticipacin se complementa en la actualidad con otras transferen-

cias de recursos que, a diferencia de la coparticipacin, revisten el carcter de no ser automticamente distribuidas segn la Ley 23.548. Vale decir, la coparticipacin es hoy solamente una parte (aunque la de mayor importancia) del entramado por medio del cual el gobierno federal transfi ere recursos a provincias.

En el grfi co puede verse la evolucin reciente de las transferencias anuales, que van por dentro y por fuera del sistema de coparticipacin, enviadas a las provincias. Las mis-mas estuvieron conformadas por transferencias de capital, transferencias corrientes (son enviadas por fuera del sistema de reparto) y coparticipacin, y leyes especiales.

Transferencias anuales a las provincias 2002-2010. En millones de pesos

16.486 22.664

33.170 42.745

52.478

68.849

84.557

102.096

134.822

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Transferencias de Capital

Transferencias Corrientes

Coparticip. Y Leyes Esp.

Fuente: IARAF sobre la base de MECON.

Debe distinguirse que, si bien la masa total de recursos enviada a las provincias man-tuvo incrementos sostenidos desde los ltimos ocho aos, su participacin respecto de la recaudacin tributaria sin seguridad social no alcanza a igualar los niveles exhibidos durante la Convertibilidad (ver grfi co siguiente). Asimismo, resulta interesante analizar la participacin de cada uno de los componentes de esta masa total de recursos, puesto que su estructura fue variando con el transcurso del tiempo.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 24 -

Transferencias a las provincias por dentro y fuera del sistema de coparticipacin como porcentaje de la recaudacin sin seguridad social. Aos 1993-2010

15%

25%

35%

45%

55%

65%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Coparticip. Y Leyes Esp. Coparticip. + Transf. CtesCoparticip. + Transf. Ctes + Transf. Capital Coparticip. + Transf. Ctes + Transf. Capital + FFS

Fuente: IARAF sobre la base de MECON.

Si se considera el monto total de recursos enviados a las provincias en 2010, la cifra ascendi a $134.822 millones, lo que implic $32.726 millones ms que en el ao 2009, es decir, un incremento interanual del 32%. Las transferencias por coparticipacin y leyes especiales del ao 2010 representaron el 75% del total transferido a las provincias. Dicha participacin fue similar a la obtenida en 2009, pero inferior en 8 puntos porcentuales a la registrada en el ao 2008 (82%). En tanto, el resto de las transferencias corrientes y las transferencias de capital a provincias mantuvieron ascensos de 2 y 6 puntos porcentuales, respectivamente, en relacin con la participacin de 2008, con importancias relativas de 9% y 10% dentro de las transferencias totales a las provincias del ao 2010.

Las transferencias corrientes que realiza el gobierno federal a las provincias son en su mayora envos de partidas por servicios transferidos a ellas en el marco, por ejemplo, de programas de salud o alimentacin.2 Las transferencias de capital son aportes o envos que efecta el gobierno federal para la ejecucin de obras pblicas. Si bien estas revisten el carcter de no automticas en general, dentro de este rubro se incluyen desde abril de 2009 los envos del FFS, cuyo decreto reglamentario establece una distribucin automti-ca a provincias del 30% de la recaudacin de derechos de exportacin sobre el complejo sojero, segn los coefi cientes de la Ley 23.548 (sin embargo, debe quedar claro que el FFS no forma parte del sistema de coparticipacin de esta ley y sus complementarias).

Teniendo en cuenta lo ocurrido entre los aos 2008-2009, el 63% del incremento en los fondos enviados a las provincias estuvo explicado por transferencias corrientes y de capital (19% y 45%, respectivamente) mientras que el 37% restante fue producto de los mayores envos por coparticipacin y leyes especiales. En el ao 2008, las participacio-nes tomaron valores que pueden ser considerados habituales: fueron de 5% y 6% para transferencias de capital y corrientes, respectivamente, y del 93% para transferencias au-tomticas. En 2009, cuando la crisis econmica afect fuertemente la recaudacin de la que se desprenden las transferencias automticas, el menor incremento de coparticipacin

2 Ejemplos son los programas alimentarios PROSOCO y PROSONU, o el programa de salud pblica para los benefi ciarios de pensiones graciables PROFE.

- 25 -

Coparticipacin

y leyes especiales fue ms que compensado por el resto de las transferencias corrientes y transferencias de capital, denotando el avance que han tenido los recursos enviados a las provincias por canales diferentes a la coparticipacin como mecanismo de distribucin de fondos, complementario al de los envos automticos que obedecen al sistema vigente. Esta suerte de mecanismo de compensacin (que revela la estrategia llevada a cabo en pocas de crisis) resulta de importancia a la hora de evaluar el fi nanciamiento de la pro-puesta de reforma del sistema de transferencias de recursos que luego se detalla. Reducir los fondos enviados a provincias que operan por fuera del sistema de coparticipacin resulta clave para alcanzar una mayor institucionalizacin de la distribucin de recursos entre los niveles de gobierno.

Participacin por tipo de trasferencia en el incremento de fondos enviados a las provincias

89%

37%

78%

6%

19%

5%

5%

45%

17%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2009 2010Coparticip. Y Leyes Esp. Transferencias Corrientes Transferencias de Capital

Fuente: IARAF sobre la base de MECON.

3. Un anlisis comparado

En lo que sigue se comparan los aspectos centrales de los sistemas de coordinacin fi nanciera intergubernamental de Australia y Canad con el que actualmente opera en nuestro pas. Dicha comparacin pone de manifi esto inconvenientes del sistema que de-bieran ser subsanados. Asimismo, se exponen otras fallas del actual sistema de reparto con el objeto de delinear los pilares sobre los cuales debiera erigirse una propuesta ten-diente a corregirlas.

3.1. El caso de Australia Australia es una federacin poltica de tres niveles de gobierno constituida en el ao

1901. En la actualidad, el nivel superior de gobierno est representado por el gobierno

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 26 -

federal (Commonwealth); el nivel medio, por seis estados (New South Wales, Victoria, Queensland, South Australia, Western Australia y Tasmania) y dos territorios nacionales (Northern Territory y Australian Capital Territory); y el nivel inferior, por numerosos gobiernos locales y comunas.

En materia fi scal, Australia se caracteriza por contar con un importante desequilibrio fi nanciero vertical al recaudar el gobierno central ms de lo que le corresponde erogar, lo que ha dado origen a un poderoso sistema de transferencias intergubernamentales para abastecer de recursos a los gobiernos subnacionales.

3.1.1 El desequilibrio fi scal verticalLos estados australianos tienen una importante responsabilidad en materia de pres-

tacin de bienes y servicios pblicos: proveer a sus habitantes de servicios educativos, sanitarios, de transporte, seguridad, etc. Pero la delegacin de estas responsabilidades en materia de satisfaccin de necesidades ciudadanas no ha sido acompaada por una des-centralizacin similar de fuentes de fi nanciamiento y los estados necesitan transferencias de ingresos para cubrir el accionar de sus respectivas administraciones.

Desequilibrio fi scal vertical australiano. Ejercicio fi scal 2007-2008

72%

21%

7%

57%

36%

6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

FEDERAL ESTADUAL LOCAL

Recursos propios Erogaciones Netas

IARAF sobre la base de datos del Australian Bureau of Statistics.

Para atemperar el desequilibrio fi scal vertical, Australia cuenta con un sistema de coordinacin fi nanciera que se basa en la coparticipacin federal, mediante transferen-cias de carcter no condicionado, de la recaudacin del impuesto a los bienes y servicios (Good and Services Tax, GST) y otras transferencias de ingresos del Commonwealth a los gobiernos subnacionales (transferencias condicionadas).

En la actualidad, las transferencias por todo concepto representan aproximada mente el 26% del gasto total del Commonwealth.

- 27 -

Coparticipacin

3.1.2. Sistema de coordinacin fi nancieraEl desequilibrio fi scal vertical que ha tenido la federacin australiana en forma hist-

rica ha llevado a la consolidacin de un sistema de coordinacin fi nanciera que permite a cada uno de los niveles de gobierno contar con fondos sufi cientes para sus actividades.

El sistema de coordinacin fi nanciera australiano se basa en la separacin de fuentes tributarias y en un importante fl ujo de transferencias de ingresos del Commonwealth a los estados y gobiernos locales, que se canaliza a travs de una partida de naturaleza es-pecfi ca y condicionada (Specifi c Purpose Payment). Cabe recordar que la recaudacin del GST se destina en su totalidad a los gobiernos estaduales bajo la metodologa de igualacin fi scal horizontal, por lo que tambin debe tenerse en cuenta al momento de contabilizar los ingresos transferidos por el Commonwelth a los estados.

En trminos cuantitativos, las transferencias de ingresos no condicionadas han sido histricamente un poco ms importantes que las asignaciones de fondos condicionadas, representando el 59% del total, las primeras, y el 41% del total, las segundas, en el ejer-cicio fi scal 1999-2000. Luego de la reforma del sistema de coordinacin fi scal, donde las transferencias de carcter general fueron reemplazadas por la distribucin de la recau-dacin del GST, estos porcentajes se mantuvieron casi constantes en el ejercicio fi scal 2007-2008 (57,8% y 42,2%, respectivamente). No obstante, si se midieran en trminos de PBI se observara que ambas partidas se han incrementado en un punto porcentual, pasando las no condicionadas (actualmente el fondo de GST) de 3% en 1999-2000 a 4% en 2008-2009, y las especfi cas, de 2% a 3%.

Transferencias de ingresos a los estados y gobiernos locales. En dlares australianos

Concepto 1999-2000 2008-2009

En miles de millones

En % del total

En miles de millones

En % del total

Transferencias no condicionadas//

GST

24,5

58,9

45,5

57,8

Transferencias condicionadas

17,1

41,1

33,1

42,2

Total de transferencias 41,6 100 78,6 100

IARAF con datos del Tesoro Australiano, Federal Financial Relations, Budget Paper N3, 2008-2009.

3.1.2.1. Transferencias condicionadas (Specifi c Purpose Payments)Las transferencias de ingresos condicionadas constituyen, como su nombre lo indica,

asignaciones acompaadas de exigencias y condiciones por parte de quien cede los fon-dos respecto de la utilizacin que puede hacerse de ellos.

Este tipo de transferencia se realiza con un destino de poltica econmica defi nido generalmente por el gobierno federal y relacionado con la provisin de bienes pblicos y/o preferentes.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 28 -

En Australia, las transferencias condicionadas pueden ser clasifi cadas en tres grupos en funcin de su destinatario fi nal:

Transferencias a los estados para fi nanciar actividades propias (el 73% del total 1. previsto para el ejercicio fi scal 2008-2009).Transferencias a los estados pero con destino fi nal a los gobiernos locales o al 2. sector privado (25% del total). Transferencias a los gobiernos locales para fi nanciar actividades propias (2% del 3. total). Este fl ujo de fondos se destina bsicamente a programas viales, de cuidado infantil y de asistencia a la vejez y la discapacidad.

La distribucin de las transferencias condicionadas entre estados vara para cada pro-grama. En algunos casos, la distribucin de los fondos ha sido defi nida por el contexto histrico institucional vigente al momento de su implementacin; en otros, est basada en la percepcin unilateral del Commonwealth con respecto a las necesidades de las re-giones; mientras que en otros siguen el criterio simple de distribucin en funcin de la poblacin de cada estado.

Este tipo de transferencias est sujeto a condicionantes que refl ejan objetivos de pol-tica econmica nacional.3 Estos condicionantes pueden tener la siguiente naturaleza:

Requerimientos de poltica econmica general para los estados (por ejemplo, la provisin de servicios de salud gratuita para los pacientes del servicio nacional de salud (Medicare) como condicin para recibir transferencias con asignacin a los servicios de salud).Requerimiento de realizar un gasto concreto con algn objetivo predeterminado (por ejemplo, provisin de un techo para las personas sin vivienda).Cumplimiento de principios y lineamientos de programas nacionales. Cumplimiento de condiciones de programas de implementacin conjunta con el gobierno nacional.

Para el ejercicio fi scal 2007-2008 se previ que las transferencias con asignacin es-pecfi ca se destinaran mayoritariamente a educacin, salud y seguridad social. Tambin result importante la asignacin de fondos a vivienda y transporte.

3.1.2.2. Transferencias e igualacin fi scal horizontalLos ingresos que genera el Impuesto General a los Bienes y Servicios (Goods and

Services Tax), de administracin federal, son transferidos a los estados siguiendo la meto-dologa de igualacin fi scal horizontal (MIFH),4 cuyo objeto es el de promover una distribu-cin ms homognea de los recursos pblicos entre los estados miembros de la Federacin. Esta mayor equidad en la distribucin de los recursos pblicos debera posibilitar a los estados la prestacin de niveles estndares de bienes y servicios pblicos per cpita y una imposicin propia relativamente uniforme en materia de alcuotas y presin tributaria. Resulta importante conocer las caractersticas de la MIFH, dado que el 57,6% de las trans-ferencias que realiza el Commowealth en la actualidad se rige por este criterio.

3 Hay una proporcin pequea de los specifi c purpose payments que se transfi eren sin condicionante alguno.4 Antes de la reforma tributaria de 1999, las transferencias de asistencia fi nanciera y las transferencias para el cuidado de la salud se distribuan tambin bajo el IFH.

- 29 -

Coparticipacin

Bsicamente, lo que hace la MIFH es distribuir los recursos atendiendo a la poblacin de cada estado pero tambin a las necesidades fi nancieras que tiene cada uno de ellos para proveer un nivel estndar de prestaciones pblicas.

El principio general de la MIFH es que cada estado debe recibir fondos del gobierno federal de manera tal que, si cada uno de ellos hiciera el mismo esfuerzo para incrementar sus ingresos propios y operase con un mismo nivel de efi ciencia, tendra la capacidad de proveer bienes y servicios pblicos a un mismo nivel de calidad y cantidad (a un nivel estndar).5 Por ejemplo, el estado de Victoria ha recibido histricamente menos fondos bajo la MIFH debido a que tiene fuentes de ingresos propios ms potentes que la de los restantes estados. En contrapartida, el Territorio del Norte (Northern Territory) ha reci-bido siempre ms fondos debido a que el costo de proveer bienes y servicios pblicos en dicha regin es ms alto que en otras partes del pas (por su baja densidad poblacional).

La gran difi cultad operativa que tiene la aplicacin de la MIFH es la construccin de indicadores de necesidad fi nanciera relativa para cada uno de los estados. En Australia, la Comisin de Transferencias del Commonwealth (CTC) es la responsable de elaborar estos indicadores de relatividad.

La CTC elabora los indicadores considerando la capacidad de los estados de generar ingresos propios y el costo per cpita de producir determinados bienes y servicios pbli-cos. La Comisin presta atencin slo a aquellos factores que escapan del manejo y el control de los estados y afectan los costos de produccin de bienes o la capacidad de gene-rar recursos (es decir, se consideran slo factores exgenos respecto a las autoridades).

La CTC ha defi nido una metodologa para medir la necesidad fi nanciera relativa de los estados como la suma de dos componentes. El primer componente tiene que ver con la diferencia entre los ingresos que un estado hubiera generado a partir de su propia base tributaria y un esfuerzo estndar y aquel que hubiese logrado con el mismo nivel de esfuerzo si su base tributaria per cpita fuera igual a la del estndar.6 El segundo componente se defi ne como el gasto adicional de proveer bienes y servicios pblicos en cantidad y calidad equiparables a las del estndar. En trminos algebraicos, la determi-nacin de la transferencia a asignar al estado A surge de la ecuacin (1):

TA = (IE - IA) + (GE - GA) - TEA (1)

donde:TA= transferencia a asignar al estado A;IE= ingreso pblico per cpita estndar multiplicado por la poblacin del estado A;IA= ingreso pblico per cpita del estado A aplicando un esfuerzo promedio estndar para la obtencin de los recursos; GA= gasto pblico per cpita del estado A proveyendo una cantidad y calidad estn-dar de servicios pblicos;

5 Que el mismo nivel de servicios pblicos sea fi nalmente prestado depende de la decisin que tome el Estado que recibe los fondos. Los estados tienen autonoma para decidir de qu manera asignan sus recursos. El objetivo de la MIFH es asegurar que cada estado est en condiciones fi nancieras de brindar los servicios si as lo desea.6 En la mayor parte de su historia, la Federacin Australiana ha utilizado a determinados estados (ge-neralmente, Victoria, Queensland o New South Wales) como referencias o parmetros de una situacin estndar. Recientemente se ha modifi cado este criterio y se toma como parmetro la situacin media de todos los estados del pas y no la de alguno en particular.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 30 -

GE= gasto pblico per cpita estndar multiplicado por la poblacin del estado A;TEA= otras transferencias especfi cas realizadas al estado A;

La determinacin del monto a transferir tambin debe considerar las transferencias es-pecfi cas y condicionadas que el Commonwealth realiza a cada estado para determinados bienes y servicios pblicos. Como estas transferencias satisfacen necesidades concretas de los estados, suelen deducirse del monto a transferir en concepto de transferencias ge-nerales no condicionadas; de aqu que se presentan restando en la ecuacin (1).

En la actualidad, el gasto pblico per cpita estndar y el ingreso pblico per cpita estndar representan la situacin media del agregado de estados y territorios australianos. Para cada tipo de gasto y para cada fuente de ingresos se considera lo que sucede en las distintas administraciones y se calcula un monto promedio para toda la Federacin. Agregando todas las partidas se llega a un presupuesto estndar.

Una vez que se obtiene un presupuesto estndar, se trata de ajustarlo a la realidad de cada estado. Estos ajustes tienen en consideracin aquellos factores que estn ms all del control de los estados y que generan que tanto el costo de proveer un nivel estndar de bienes y servicios pblicos como la capacidad de generar un nivel estndar de ingresos difi era entre administraciones. En el caso del gasto, por ejemplo, se hacen ajustes por diferencias entre estados de tipo demogrfi co, climtico, econmico, etc.7

Para medir la capacidad de cada estado de generar recursos se consideran como fuen-tes generadoras de ingresos fi scales, bsicamente, las transacciones que se realizan en cada estado y el valor de las propiedades familiares, industriales y comerciales. Tambin se suele utilizar otros indicadores econmicos que se aproximan a una fuente de ingresos tributarios (por ejemplo, el ingreso bruto disponible per cpita como una proxy del poten-cial recaudador de los impuestos a los juegos de azar).

Efectos de la igualacin fi scal australiana 2008-2009(orden decreciente de acuerdo con recursos propios por habitante)

9.830

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Australian Capital

Territory

Western Australia

Queensland Northern Territory

New South Wales

South Australia

Victoria Tasmania

Recursos Propios

Transferencias Condicionadas

Ingresos provenientes del GST

Erogaciones promedio

IARAF sobre la base de datos del Australian Bureau of Statistics.

7 Por ejemplo, si la poblacin de un determinado estado est ms concentrada que otra en el estrato pobla-cional de entre 5 y 15 aos, ste deber realizar un mayor nivel de gasto per cpita en servicios educativos que el resto de la federacin. Otro ejemplo: si un estado cuenta con una mayor proporcin de poblacin que vive en reas remotas, tendr un mayor gasto per cpita relativo al resto de la federacin para proveer el nivel estndar de bienes y servicios.

- 31 -

Coparticipacin

3.2. El caso de CanadCanad es uno de los pases federales ms extensos y heterogneos del mundo, formado

por diez provincias, junto a 3 territorios nacionales y alrededor de 5.000 gobiernos locales.Una de las caractersticas centrales de esta organizacin federal es su alta descen-

tralizacin en las relaciones entre el gobierno federal y los provinciales, existiendo una separacin de potestades fi scales relativamente en lnea con lo recomendado por la teora de los bienes pblicos locales y nacionales.

3.2.1 El desequilibrio fi scal verticalEn el caso de Canad, los niveles provincial y municipal no presentan brechas negati-

vas signifi cativas entre sus erogaciones e ingresos propios.8 El nivel provincial recauda el 47% del total y es responsable del 53% del gasto total. A nivel local ocurre lo mismo: se recauda un 10%, pero se gasta un 12%. Los desequilibrios que se presentan a nivel federal se producen en sentido contrario (brecha positiva), dado que se recauda un 43% del total de recursos del pas y se efectan erogaciones por un 35% del total.

Desequilibrio fi scal vertical en Canad

43%47%

10%

35%

53%

12%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

FEDERAL PROVINCIAL LOCAL

Ingresos Propios Erogaciones Netas

IARAF sobre la base de datos de Canadas national statistical agency. Ao 2009.

3.2.2. Sistema de coordinacin fi nancieraLa coordinacin fi nanciera entre los dos principales niveles de gobierno canadienses

descansa, como ya fue especifi cado, en la concurrencia de las fuentes tributarias ms importantes, la separacin de otras fuentes de menor relevancia y la existencia de un programa de transferencias desde el nivel federal hacia el provincial (y de ste al mu-nicipal). A su vez, el sistema de transferencias se divide en condicionadas (destinadas principalmente a las funciones salud, educacin y asistencia social) y no condicionadas (para igualacin de capacidades fi scales entre jurisdicciones). No se prev, en cambio,

8 Ello se debe a la amplia descentralizacin en materia tributaria.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 32 -

ningn programa de transferencias que contemple las diferencias en necesidades fi scales entre provincias, aunque s en territorios nacionales, como se detallar luego.

El sistema de transferencias federales se volvi importante luego de la II Guerra Mundial en la medida en que el gobierno federal se comprometi en importantes progra-mas de bienestar social, como seguros de desempleo, asignaciones familiares, pensiones universales por vejez y seguro nacional de salud.

Actualmente, los tres programas de transferencias a las provincias ms importantes son los siguientes:

Transferencias sociales y sanitarias de Canad (CHST): provistas a provincias y te-rritorios a travs de pagos en efectivo y por transferencias de impuestos,9 proveen soporte para el cuidado de la salud, educacin postsecundaria, asistencia social y servicios socia-les, incluyendo desarrollo de la niez. Representan ms de la mitad de las transferencias federales en Canad y su participacin ha aumentado en los ltimos aos (ver Grfi co 3.9)

Programa de igualacin fi scal:10 asegura que las provincias menos prsperas tengan sufi cientes recursos para proveer niveles razonablemente comparables de servicios pbli-cos a niveles razonablemente comparables de imposicin fi scal. Se trata de transferencias no condicionadas y su importancia pasa (conjuntamente con las TFF) de aproximadamen-te un 46% de las transferencias totales en 2001 a casi un 28% en 2009.

Frmula de Financiamiento Territorial (TFF): asegura que los gobiernos territoriales puedan proveer servicios a sus residentes reconociendo los mayores costos existentes en el norte del pas. Es decir, tiene en cuenta un componente de necesidad fi scal, no slo de capacidad.

Transferencias de ingresos a los estados y territorios. En dlares canadienses

Concepto2001 2009

En miles de millones

En % del total

En miles de millones

En % del total

Transferencias no condicionadas

12,5 45,9 13,6 27,7

Transferencias condicionadas

13,5 49,7 33,2 67,6

Financiamiento Territorial

1,2 4,4 2,3 4,7

Total de transferencias

27,2 100,0 49,1 100,0

IARAF sobre la base de datos de Canadas national statistical agency.

9 Como ya fue comentado, el gobierno federal cede parte del lugar fi scal para que las provincias par-ticipen con sus tasas propias en impuestos de base federal, como son los impuestos sobre los ingresos personales y corporativos.10 Equalization Program.

- 33 -

Coparticipacin

3.2.2.1. Transferencias condicionadasLa CHST es el mayor programa de transferencias existente en Canad y sustituy a

varios programas sociales especfi cos11 en 1996. Provee recursos a provincias y territorios bajo la autoridad de la Fiscal Arrangements Act, con las siguientes principales fi nali-dades: asistencia y servicios sociales, cuidado de la salud, educacin postsecundaria y desarrollo temprano del nio.12

Se trata de una transferencia en bloque en que los gobiernos receptores tienen libertad para gastar dentro de los objetivos citados de acuerdo con sus prioridades, siempre que respeten los principios de la Canada Health Act, y con la condicin de que no exista un perodo requerido de residencia mnima con respecto al acceso a la Asistencia Social que brindan las provincias.

La mitad de las transferencias del CHST es realizada en efectivo y la otra mitad, va transferencias de impuestos, y se distribuyen entre provincias y territorios sobre una base igual per cpita. Es decir que se intenta garantizar un nivel mnimo homogneo de los mencionados programas en todo el territorio.

Cabe mencionar que en septiembre de 2000 se llev a cabo un Encuentro de Primeros Ministros, en el que se acord renovar el plan de cuidado de la salud e invertir en de-sarrollo temprano del nio. Esto explica en parte el aumento verifi cado en el nivel de transferencias desde entonces.

3.2.2.2. Transferencias no condicionadasEl programa de igualacin fi scal se halla en existencia desde 1957 y sus objetivos han

alcanzado rango constitucional en 1982:

(Seccin 36.2) El Parlamento y el Gobierno de Canad estn obligados a realizar pagos de igualacin para asegurar que los gobiernos provinciales tengan recursos sufi -cientes para proveer niveles razonablemente comparables de servicios pblicos a niveles razonablemente comparables de imposicin fi scal.

Los pagos de igualacin son calculados segn una frmula prevista por la legislacin federal, que incluye los siguientes pasos:

1) Se establece la capacidad fi scal per cpita de cada provincia, determinando cun-tos recursos propios podra recaudar cada provincia aplicando una tasa impositiva prome-dio sobre las 30 posibles fuentes de recursos fi scales.13

2) Se compara la capacidad fi scal de cada provincia con la capacidad fi scal promedio de las cinco provincias de ingreso medio (Qubec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan y British Columbia); este promedio se denomina estndar.14

3) Se compensa con pagos de igualacin a las provincias cuya capacidad fi scal se halla por debajo del estndar.

11 Financiamiento de Programas Establecidos (EPF) y Plan de Asistencia de Canad (CAP).12 Las transferencias de provincias a gobiernos locales son, en su mayora, de tipo condicionado.13 Se incorporan las fuentes tributarias ms importantes de las provincias, incluyendo las que afectan a los recursos naturales.14 La cantidad de provincias incluidas para estimar el estndar se ha reducido en los ltimos aos como mecanismo para disminuir los gastos en transferencias del gobierno federal ante una situacin de cre-ciente endeudamiento.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 34 -

Concretamente, la frmula de reparto es la siguiente:

j Tij = j tj (BRj / PR Bij / Pi)*Pidonde:

Tij = Transferencia bajo fuente de recurso j en provincia i

BRj = Base tributaria para la fuente de recursos j en las cinco provincias del estndar

PR = Poblacin en las cinco provincias del estndar

Bij = Base tributaria para el recurso j en provincia i

Pi = Poblacin en provincia i

tj = Tasa impositiva promedio nacional para la fuente de recursos j

tj = TRij / BijTRij = Recursos tributarios reales recogidos de la fuente j en la provincia i

A su vez, existe un piso y un techo para los pagos de igualacin de forma de otorgar estabilidad y predictibilidad al programa. El piso protege a las provincias indivi-duales contra cualquier declinacin anormal en sus pagos anuales de igualacin. El techo, en cambio, controla el crecimiento anual del monto total de los pagos de igualacin de manera que lo hagan en forma similar al crecimiento del PIB, aunque su fi nalidad lti-ma es proteger al gobierno federal de aumentos inusualmente altos en los montos de las transferencias a realizar.

Por su parte, dada la dinmica de los cambios econmicos en provincias, los clculos del programa son actualizados dos veces por ao, mientras que su legislacin general es revisada por el Parlamento cada cuatro aos.

Finalmente, existen las transferencias a los territorios, denominadas Financiamiento por Frmula Territorial (TFF), tambin de carcter no condicionado y que, como ya fue advertido, tienen la particularidad de contemplar el concepto de necesidad, no slo el de capacidad fi scal. As, se estima primero el monto de dinero que necesitan los tres terri-torios del norte (poblacin pequea, territorios extensos, climas extremos) para prestar sus servicios, la denominada base de gasto bruto.15 El segundo paso consiste en estimar cuntos recursos tributarios de base propia podrn recolectar los tres territorios.16 Luego, el gobierno federal hace la diferencia con un pago en efectivo, es decir, cierra la brecha entre necesidad y capacidad fi scal territorial.

3.2.2.3. Transferencias e igualacin fi scal horizontal El clculo del programa de igualacin implica equiparacin bruta en el sentido de que

slo las provincias carecientes son igualadas, mientras que las provincias no carecientes no son igualadas hacia abajo como debera ocurrir si el sistema fuese de igualacin neta (Krelove et al, 1997). No obstante, vale aclarar que en realidad ocurre alguna redistribu-cin desde las provincias no carecientes, puesto que estas aportan relativamente ms a

15 Indexada en lnea con el crecimiento de las erogaciones en las provincias, para refl ejar las presiones por gasto que enfrentan los gobiernos en otras partes del territorio. Tambin son ajustadas por el crecimiento poblacional total de Canad.16 Bajo el supuesto de que realizan un esfuerzo fi scal similar al de otras partes del territorio, ajustado para reconocer las caractersticas especiales del norte de Canad.

- 35 -

Coparticipacin

los fondos federales con los cuales se lleva a cabo el programa de igualacin (Boadway y Hobson, 1993).

En consecuencia, en el conjunto de gobiernos provinciales y territoriales de Canad, los territorios nacionales incurren en un gasto largamente superior al gasto promedio, prin-cipalmente, como consecuencia de las transferencias recibidas desde el nivel federal.

Si slo se tuviera en cuenta a las provincias, se observa que, a pesar de no contar con un mecanismo que contemple las necesidades fi scales, el sistema de equiparacin fi scal de Canad determina un nivel de erogaciones por habitante entre las provincias de ese pas relativamente homogneo. De esta forma, ninguna provincia gasta ms del 10% del promedio, mientras que la de mayores erogaciones por habitante (Newfoundland) gasta slo un 21% ms que la de menores erogaciones por habitante (Ontario).

Efectos de la igualacin fi scal per cpita en Canad. (orden decreciente de acuerdo con recursos propios)

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

Sask. Alta. Que. B.C. Ont. Man. N.L. N.B. N.S. P.E.I. N.W.T. Y.T. Nvt.

Dla

res c

anad

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pita

Recursos Propios CHST Programa de Igualacin

Financiamiento Territorial Gasto promedio per cpita

IARAF sobre la base de datos de Canadas national statistical agency. Ao 2009.

3.2.2.4. Transferencias e incentivos fi scalesEl sistema de equalization existente en Canad ha recibido diversas crticas desde

el punto de vista de los incentivos que genera en trminos de las decisiones fi scales que inducen en los gobiernos receptores, dado que las polticas impositivas y de gasto pblico que stos adoptan afectan directa o indirectamente los parmetros de la frmula usada para determinar las transferencias. Las distorsiones pueden afectar, por ejemplo, el nivel y el mix que componen los impuestos de una jurisdiccin.

Por ejemplo, Dahlby (2002) plantea un modelo similar al usado para equalizar fi scal-mente a las provincias en Canad a fi n de mostrar los incentivos existentes para alterar el nivel de la imposicin subnacional. Sea un gobierno provincial que slo cuenta con una base tributaria bajo su control, por lo que sus ingresos totales por habitante sern iguales a:

R = t*B + T (1)

en que t es la tasa elegida por el gobierno provincial, B su base imponible per cpita y T el monto de pagos de igualacin recibidos per cpita. Dado que T compensa al go-

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

- 36 -

bierno receptor por las defi ciencias en su base tributaria por habitante, ser obtenida con la siguiente expresin:

T = ts * (Bs B) (2)

donde ts y Bs hacen referencia a la tasa y base tributaria per cpita estndar, con B < Bs. Introduciendo (2) en (1) y operando:

R = ts * Bs + (t - ts) * B (3)

La expresin (3) muestra que el programa de igualacin de Canad acta como si se otorgara una transferencia de monto fi jo o en bloque de monto ts * Bs a una provincia y luego se le redujera su transferencia por un monto igual a ts por cada dlar de base tribu-taria que el gobierno receptor tiene a su disposicin.

De ese modo, si, por ejemplo, condiciones econmicas favorables provocan un au-mento exgeno en su base tributaria (B), el cambio en los recursos tributarios del go-bierno receptor ser igual a (t - ts ) * B y entonces:

si t > ts sus recursos aumentan

si t = ts sus recursos no cambian

si t < ts sus recursos disminuyen

Por lo tanto, existir un claro incentivo a fi jar t > ts. Anlisis adicionales indican que el sistema de equiparacin fi scal entre provincias existente en Canad inducira los siguien-tes efectos sobre los incentivos fi scales:

Conduce a mayores tasas impositivas y excesivos gastos en bienes pblicos de consumo.Sesga el mix tributario de los gobiernos receptores a favor de fuentes tributarias cuyas bases imponibles estn por debajo de la estndar.Reduce los gastos de los gobiernos receptores en actividades que aumentan la productividad de la economa, tales como educacin e infraestructura.

Otra crtica que se ha formulado sobre el sistema de equalization existente en Canad es que, al incluir los tributos sobre recursos naturales en la frmula de equiparacin, desincentiva el desarrollo de dichos recursos en las provincias que no reciben compensa-cin fi scal. Por tales motivos existen propuestas para excluir a dicha fuente de ingresos provinciales de los clculos de la igualacin fi scal y con eso volver a un estndar de diez provincias en lugar del actual de cinco. Tambin se ha propuesto equiparar segn des-equilibrios en algn indicador macroeconmico simple (como los ingresos ajustados per cpita de las provincias) como variable proxy de la capacidad fi scal17 (Boothe, 2002).

No obstante, pese a estas crticas, un examen del sistema como un todo lo muestra al canadiense como un sistema con frmula objetiva de reparto y con un propsito redistri-butivo explcito, lo que hace de l un referente para el resto de los pases federales.

3.3 Los sistemas de transferencias intergubernamentales y sus criterios bsicosTeniendo en cuenta los dos pases analizados, resulta til repasar los distintos criterios

de distribucin de recursos entre niveles de gobierno que stos emplean de manera com-parativa con nuestro pas. Se defi nen como criterios niveladores aquellos que pretenden 17 Con ello se ganara en simplicidad, transparencia y accountability.

- 37 -

Coparticipacin

garantizar a las distintas jurisdicciones la posibilidad de ofrecer a sus habitantes bienes p-blicos similares en cantidad y calidad, considerando niveles anlogos de esfuerzo fi scal de cada una de ellas. Repartir los recursos de la masa coparticipable entre provincias, igualan-do capacidades fi scales, requiere que el gobierno federal se concentre en garantizar simila-res niveles de ingresos fi scales entre las jurisdicciones, otorgando mayores transferencias per cpita a aquellas que cuenten con menores posibilidades de recaudar tributos propios, dadas sus bases impositivas ms dbiles. En cambio, se busca nivelar por necesidad fi scal cuando existen determinados hechos geogrfi cos o socioeconmicos, que derivan en la presencia de mayores niveles de gasto para alcanzar un determinado nivel y efectividad en la prestacin de bienes y servicios pblicos similares. As, por ejemplo, es comn observar que se destina un mayor nivel de transferencias a aquellas jurisdicciones donde la disper-sin o la escasez poblacional incrementa los costos unitarios de prestacin.18

En Australia, los recursos se distribuyen atendiendo a las necesidades fi nancieras que posee cada estado o comunidad para proveer un nivel estndar de prestaciones pblicas. El principio general es que cada estado debe recibir fondos del gobierno federal de mane-ra tal que, si cada uno de ellos hiciera el mismo esfuerzo para obtener sus ingresos fi scales propios y operase con un mismo nivel de efi ciencia, tendra la capacidad de proveer bie-nes y servicios pblicos a un mismo nivel de calidad y cantidad (a un nivel estndar).

En Canad, por su parte, se asegura que las provincias menos prsperas tengan sufi cientes recursos para proveer niveles razonablemente comparables de servicios pblicos a niveles razonablemente comparables de imposicin fi scal. Es decir, se nivela su capacidad fi scal.

Resulta interesante tambin efectuar un anlisis sobre la dinmica del sistema. Mientras que en Australia y en Canad las necesidades y capacidades fi scales de los dis-tintos estados y comunidades son revisadas peridicamente por comisiones creadas a tales fi nes,19 en la Argentina, los coefi cientes de distribucin no se actualizan desde hace ms de veinte aos.20 As, en nuestro pas, una de las consecuencias de la rigidez conferi-da por el establecimiento de coefi cientes fi jos de distribucin fue la creacin de mltiples normas para complementar y/o modifi car las disposiciones de las leyes de reparto origi-narias, lo que ha derivado en un grado creciente de complejidad.

3.3.1 Los efectos de las transferencias sobre los estados o provincias En este apartado se analizan los resultados recientes obtenidos en materia de iguala-

cin fi scal en cada uno de los pases con el objeto de tener una visin comparada. Se parte de la base de que una mayor igualacin de ingresos per cpita trae aparejada una mayor proximidad a la posibilidad de prestar un servicio uniforme en todas las jurisdicciones del pas. Ello se debe a que los niveles de ingreso per cpita despus de transferencias determinan la capacidad de gasto de una jurisdiccin (claro est, sin considerar el endeu-damiento o alguna otra forma de fi nanciacin).

18 Si la poblacin se halla muy dispersa, existirn mayores costos por habitante para la prestacin de de-terminados servicios o la construccin de obras pblicas. Por otro lado, si la poblacin es relativamente pequea, existirn problemas de deseconomas de escala.19 En Australia, la Comisin de Transferencias del Commonwealth (Commonwealth Grants Comisin), cada cinco aos, realiza una revisin amplia de la metodologa de clculo de los coefi cientes de relativi-dad. En Canad, los clculos del programa de igualacin son actualizados dos veces por ao, mientras que su legislacin general es revisada por el Parlamento cada cuatro aos. 20 Desde el ao 1988.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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Los indicadores utilizados pretenden proporcionar una idea clara del grado de dis-persin existente entre los distintos estados o comunidades que subsiste an despus de realizadas las transferencias desde el gobierno central. De esta manera, la variabilidad en los niveles de ingresos per cpita despus de transferencias puede ser tomada como proxy de la variabilidad existente entre la capacidad de gasto per cpita de cada jurisdiccin.

En el grfi co siguiente se analiza el gasto pblico por habitante promedio y los ingre-sos per cpita de cada provincia argentina. Como puede observarse, el sistema actual de transferencias no logra igualar la posicin relativa de cada provincia. Contrariamente, la mayor parte de las provincias ni siquiera alcanza a cubrir el gasto promedio por habitante que ejecuta el conjunto de jurisdicciones.

Efectos del Sistema de Transferencias en la Argentina. (en orden decreciente de acuerdo con recursos propios)

Fuente: IARAF sobre la base de MECON. Recursos propios totales incluyen regalas. Ao 2010.

Si se compara, por ejemplo, con otros pases en los cuales el sistema de transferencias tiene un fuerte objetivo igualador, como en el caso de Australia, la disparidad es evidente.

Efectos del Sistema de Transferencias en Australia.(en orden decreciente de acuerdo con recursos propios)

9.830

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

Western Australia Queensland New South Wales South Australia Victoria Tasmania

Recursos Propios Transferencias Condicionadas

Ingresos provenientes del GST Erogaciones promedio

Fuente: IARAF sobre la base de datos de Australia Bureau of Statistics. Ao 2010.

- 39 -

Coparticipacin

La medida tradicional para explicar la variabilidad de un conjunto de datos es el coefi -ciente de variacin. En la siguiente tabla puede observarse el coefi ciente de variacin de los ingresos provinciales despus de transferencias, correspondiente a cada uno de los pases.

Indicadores de Variabilidad de los Ingresos Totales (despus de transferencias) per cpita

Australia Canad Argentina

Coefi ciente de Variacin de los Ingresos Totales

6,1% 15,6% 66,6%

Provincia de Mayor ingreso/provincia de Menor ingreso

1,17 1,62 7,66

IARAF sobre la base de datos de los Ministerios de Hacienda de cada pas.

De los pases considerados en el anlisis comparativo, Australia presenta el menor grado de dispersin de los ingresos per cpita de sus jurisdicciones; ello es una seal clara de los efectos igualadores del sistema de transferencias australiano a la hora de nivelar capacidades fi scales. Nuestro pas presenta la mayor disparidad de ingresos per cpita del grupo, y entonces es grande la diferencia respecto a Australia.

Otro indicador del grado de variabilidad provincial es el de Mximo ingreso/ Mnimo ingreso. Mientras que en Australia la diferencia entre el estado de mayor nivel de in-gresos fi nales per cpita (Western Australia) y el de menor (Tasmania) es de 17%, en la Argentina esa diferencia asciende a ms del 600%; as, la provincia de Santa Cruz obtiene ingresos per cpita equivalentes a 7,6 veces los de Buenos Aires en el ltimo ao para el que se cuenta con datos ofi ciales.

Del anlisis comparado surge claramente que la Argentina es un pas con elevados niveles de dispersin. No debe ignorarse que se estn considerando pases como Australia y Canad, referentes exigentes al momento de evaluar un sistema de transferencias intergubernamentales.

Se aprecia que los pases con sistemas dinmicos logran menores dispersiones. Esto resulta lgico, ya que, al poder ir actualizando paulatina y adecuadamente capacidades y necesidades fi scales de las jurisdicciones, es factible mantener las disparidades dentro de niveles razonables.

4. Propuesta de reforma de la coparticipacin para la Argentina

4.1 La necesidad de una reformaEl anlisis del funcionamiento del federalismo argentino y, en particular, del sistema

de transferencias intergubernamentales otorga evidencia acerca de un funcionamiento que da lugar a desequilibrios verticales y horizontales mayores que los observados en otras economas. Se reconoce, claramente, la necesidad de una reforma del sistema; este reconocimiento es de larga data, ya que incluso fue incluido en la reforma constitucional de 1994 como un mandato a cumplir en 1996.

Bases y lineamientos generales para una futura reforma tributaria

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El desafo que se tiene por delante es muy signifi cativo. Los resultados obtenidos por pases como Australia y Canad pueden servir como referencias ideales, aunque muy difciles de lograr si se pretende hacerlo casi instantneamente. De all que el camino que debiera explorarse es el del cambio en el margen, con una gradualidad y condicionalidad de resultados bien defi nida.

Circunscribindose por tanto al campo de lo que podra resultar ms factible econmi-ca y polticamente, debera tenderse a un esquema que simplifi que la composicin de la masa coparticipable, eliminando las detracciones previas, fondos especiales y precopar-ticipaciones, que permita a las provincias contar con ms recursos de forma automtica; debera ser previsible e institucionalmente ms estable para que el sistema sea compatible con sus mayores responsabilidades de gasto. Asimismo, es clave que la reforma evite un fuerte desfi nanciamiento (respecto de la situacin actual) del Tesoro Nacional y de la ANSES.21

Tambin resulta innegable que, por el lado de la distribucin secundaria, el reparto de los recursos tendra que utilizar criterios simples, explcitos y no manipulables, que tengan en cuenta la necesidad de ir hacia un esquema ms armnico de envos por habi-tante, de manera que se pueda disponer de un estndar mnimo de bienes pblicos en las distintas regiones del pas.

Asimismo, y respecto a los dos puntos mencionados hasta aqu, debe tenerse en cuen-ta el precepto constitucional del art. 75 inc. 2:

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, insti-tuir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automatici-dad en la remisin de los fondos.

La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Habindose establecido la necesidad de una reforma ante las defi ciencias sealadas, en lo que sigue se considerarn elementos clave para el debate acerca de la misma, as como los efectos que podra tener sobre el conjunto de actores (Tesoro Nacional, provin-cias y la ANSES) una posible futura implementacin de una propuesta de reforma.

De esta manera, el anlisis se inicia con dos ejemplos ilustrativos de las consecuencias a las que da lugar concentrarse nicamente en resolver los inconvenientes exhibidos por la distribucin primaria o secundaria por separado en lugar de atacar ambos desequili-brios de manera conjunta.

4.1.1 Efectos de avanzar solamente sobre la distribucin primariaCualquier reforma orientada a recomponer la participacin efectiva del conjunto de

provincias en el total de recursos distribuidos debe contemplar, o bien un incremento en el porcentaje de distribucin primaria que rige en la actualidad, o un incremento de la masa de recursos a coparticipar. No obstante, es necesario aclarar que avanzar nicamente en 21 Una distribucin primaria de ingresos a favor de las provincias, fi nanciada de parte del gobierno na-cional con reduccin de gastos discrecionales, como las transferencias no automticas o la obra pblica, garantizara ms ingresos automticos a provincias sin comprometer fi scalmente a la Nacin. Ms ade-lante se volver sobre el tema.

- 41 -

Coparticipacin

esta direccin no reducira las disparidades existentes entre provincias. Para demostrarlo, a continuacin se simulan los efectos que hubiera tenido una modifi cacin en el actual reparto de la recaudacin del Impuesto a los Dbitos y Crditos Bancarios. Esto es, si en lugar de coparticiparse a las provincias el 15% de su producido como es el caso ac-tualmente, se coparticipara el 58,76%, lo que implicara que la totalidad del impuesto se repartiese slo entre Nacin y provincias de acuerdo con los coefi cientes de distribucin primaria (sin efectuar la detraccin del 15% de la masa destinada a la ANSES en concepto de precoparticipacin).

En el Grfi co se observa que el grupo de provincias que ms recursos resign con el actual esquema de reparto versus la coparticipacin plena de IDCB,22 en trminos absolutos, es el de Altos Ingresos - Alta Densidad ($ 3.909 millones de pesos en 2009). Mientras que el grupo que menos recursos hubiera obtenido con la coparticipacin total del IDCB hubiera sido el de Altos Ingresos - Baja Densidad ($ 1.165 millones en 2009).

Potenciales ganancias de las provincias si IDCB hubiera tenido una coparticipacin plena entre Nacin y provincias (sin 15% para la ANSES).

En millones de pesos corrientes

1.795

174

778

370

792

0200400600800

1.0001.2001.4001.6001.8002.000

Buenos Aires CABA Crdoba Mendoza Santa Fe

Mill

on

es d

e p

eso

s

Altos Ingresos - Alta Densidad

Total de Grupo: $ 3.909 millones.

149162 166

224201

149

113

0

50

100

150

200

250

Chubut Neuqun La Pampa Ro Negro San Luis Santa Cruz Tierra del Fuego

Mill

ones

de

peso

s

Altos Ingresos - Baja Densidad

Total de Grupo: $ 1.165 millones.

438

338

430

254304

420

050

100150200250300350400450500

Chaco Corrientes Entre Ros Jujuy Misiones Tucumn

Mill

ones

de

peso