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BOLETÍN TRIBUTARIO No. 5
MAYO/2015
INTEGRACIÓN REGIONAL Y PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL: ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE TRANSFERENCIA
DE COMPETENCIAS EN MATERIA ARANCELARIA
Flor de María SAGASTUME LEYTÁN
BOLETÍN TRIBUTARIO - MAYO 2015
1
INTEGRACIÓN REGIONAL Y PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL: ANÁLISIS DE
LA CONSTITUCIONALIDAD DE TRANSFERENCIA DE
COMPETENCIAS EN MATERIA ARANCELARIA
Flor de María SAGASTUME LEYTÁN
SUMARIO: I. El principio de reserva legal (legalidad en materia tributaria).
II. Antecedentes históricos del principio de reserva legal. III. Regulación
constitucional en Guatemala. IV. Regulación constitucional de la atribución o
transferencia de competencias a organismos creados dentro del ordenamiento
jurídico comunitario. V. Integración en materia arancelaria, órganos y
normativa comunitaria. VI. Reserva legal en materia arancelaria:
¿Constituyen los aranceles tributos y por ende el único ente facultado para
decretarlos es el Congreso de la República? VII. Bibliografía.
I. EL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL (LEGALIDAD) EN MATERIA TRIBUTARIA
Para entender en qué consiste el principio de reserva legal previamente es necesario tener
claro lo relativo al poder tributario. Este no es más que la “facultad o la posibilidad jurídica
del Estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se hallan en su
jurisdicción”.1
Este poder estatal ha sido denominado de diversas formas por varios autores, siendo
algunas de estas: “supremacía tributaria”, “poder fiscal”, “potestad impositiva”, “potestad
Artículo publicado en “La Ciencia del Derecho Procesal Constitucional” homenaje guatemal teco a Héctor Fix-Zamudio
en sus 50 años como investigador del Derecho) Guatemala, 2013. Pensum cerrado del Doctorado en Derecho por la Universidad Rafael Landivar y la Universidad del
País Vasco/Euskal Herriko Unibersitatea. Maestría en Asesoría en Tributación por la Universidad Rafael
Landivar. Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogada y Notaria egresada en la citada casa de
estudios, graduada con distinción cum laude. Actualmente, es Coordinadora de Jurisprudencia de la Cámara
de Amparos y Antejuicios de la Corte Suprema de Justicia. 1 Giuliani Fonrouge, Carlos María, Derecho financiero, 9ª ed., 2ª reimpresión, obra actualizada por Susana
Camila Navarrine y Rubén Oscar Asorey, Buenos Aires, La Ley, 2010, p. 260.
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tributaria”, etcétera. Independientemente de la forma como se le quiera nombrar, lo
relevante es el poder que posee el Estado para aplicar tributos.2
El poder tributario originario no debe buscarse en aquellos órganos estatales
facultados para el efecto, sino que el mismo radica en el pueblo, al ser este quien detenta la
soberanía, el cual a su vez la delega al momento de otorgarse una constitución.
En este contexto conviene señalar que en todos aquellos Estados constituidos sobre
una base republicana aquella delegación se ha efectuado al poder legislativo, esto implica
que le corresponderá a la asamblea, o su órgano equivalente, el poder tributario, es decir,
fijar impuestos.
Lo anterior tiene su fundamento en el hecho que el parlamento se encuentra integrado
por los representantes del pueblo, por lo cual se encuentra legitimado para imponer cargas
tributarias a la población, esto con base en el principio democrático. Aunado a lo anterior, a
efecto de prevenir la trasgresión del mismo, los países que poseen constituciones escritas
contemplan una norma específica donde se haga constar tal extremo.3
Es así como el principio de reserva de ley o legal, no es más que establecer que la
regulación de ciertas materias ha de hacerse necesariamente por ley formal; por lo que en
materia impositiva, cualquier tributo necesariamente deberá ser establecido por el poder
legislativo, a través de una ley correspondiente, caso contrario el mismo carecerá de
validez.
El principio aquí descrito encuentra sus orígenes en la Edad Media, y es desde esa
época que ha estado vigente, con ciertas variaciones, pero en esencia su fundamento ha
permanecido intacto, por lo cual para determinar su verdadero alcance conviene realizar
una breve reseña histórica.
II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL
La regulación de la materia tributaria reviste gran importancia, no únicamente para
dicha rama del derecho, sino también para el desarrollo del constitucionalismo, al ser uno
2 El poder tributario se encuentra integrado por varias características, siendo estas las de ser: abstracto,
permanente, irrenunciable e indelegable. 3 A modo de ejemplo se citan los siguientes países: Francia (artículo 34 de la Constitución), Italia (artículo
23 de la Constitución), México (artículo 31, fracción IV), España (artículo 31), etcétera.
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de los pilares que promovieron la creación de textos de gran relevancia, algunos de ellos lo
son la Carta Magna4 o bien la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de
América, así como también en lo relacionado a la adopción de nuevas concepciones
ideológicas relacionadas con la forma de gobierno.
A continuación no se pretende formular un análisis histórico exhaustivo sobre la
reserva legal, ya que esto excedería el objetivo del presente, sino que únicamente se
abarcarán aquellos momentos que más influenciaron la consolidación de la facultad de
imposición de tributos a los ciudadanos.
Durante el período correspondiente a la Edad Media se partía de la idea de un orden
jurídico dado, en el cual los hombres podían gozar de sus libertades concretas, mismas que
se establecían directamente en la práctica social, según el lugar y la función que a cada uno
correspondía,5 derivado de esto no existía un texto que estableciera aquellas.
No obstante lo anterior, en virtud de que el período temporal que abarca dicha Edad
es muy amplio, esto implicó que durante el transcurso del mismo las ideas fueron sufriendo
modificaciones, pero algunas –las más fundamentales– permanecieron como una especie de
núcleo duro. Aparte de la previamente expuesta, también ese factible determinar otra, como
lo es la búsqueda de la limitación de los poderes públicos.
En esta época prevalecía como forma de gobierno la monarquía, la cual concentraba
para sí misma todos los poderes, esto con la finalidad de que el soberano pudiese garantizar
la paz de la comunidad, este es el fundamento para que aquel tuviese todos los poderes
necesarios para llevar a cabo su función primordial. En un primer momento, como lo
expone la obra Policraticus de Juan de Salisbury, el príncipe era legibus solutus (libre de
ataduras legales) y lo que a este le placía tenía fuerza legal, lo cual se relaciona con la
máxima acuñada por Ulpiano, quod principi placuit legis habet vigorem (lo que place al
príncipe, tiene vigor de ley), pero este poder no acontecía por casualidad, sino porque aquel
tenía que promover la justicia y la equidad, no pudiendo entorpecerse su función esencial
mediante la eficacia de una sanción contenida en un cuerpo normativo.
4 Cuyo nombre original es Magna Charta Liberiarum; seu concodia inter regem Johanem et Barones pro
concessione libertatum ecclesiae et regnie Anglais de conformidad con la obra de García Belaunde, Domingo,
El habeas corpus en el Perú, Lima, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 1979, p. 8. 5 Fioravanti, Maurizio, Constitución. De la Antigüedad a nuestros días, trad. de Manuel Martínez Neira,
Madrid, Trotta, 2001, p. 38.
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Esta concentración de poderes en el monarca subsistió durante un período de tiempo,
aunque con posterioridad fueron matizando aquella, así Santo Tomás en su obra Summa
theologica y en De regimine principum, se hace referencia a la metáfora organicista, según
la cual todas las infinitas articulaciones de un cuerpo, viven en armonía las unas con las
otras, con la condición de que exista un corazón, que sea el centro motor de todo el
organismo,6 lo cual implica la existencia de una forma de gobierno mixta, en la que
participe la monarquía, la aristocracia y la democracia. Lo que se pretendía era no dejar
solo al príncipe, sino que en los momentos oportunos fuese posible prestarle auxilio y
consejo, y a la vez prevenir su transformación en tirano.
Es así como, fundamentados en los elementos relacionados, más lo sustraído de
ciertos fragmentos de la compilación justinianea, llevó a traer a colación una máxima según
la cual quod omnes tangit ab omnibus approbetur (lo que a todos toca debe ser aprobado
por todos).7 Esto implicaba la existencia de materias que eran de interés general, cuya
decisión tenía que ser consultada con los diversos grupos sociales, para que ellos junto con
el rey las aprobaran.
Es así como a inicios del siglo XIII, principalmente en Inglaterra, se materializan
aquellas ideas que habían venido plasmándose en diversas obras, ya que en 1215 se verifica
probablemente el pacto de mayor relevancia para la historia del constitucionalismo, como
lo es la Magna Charta.8
El aspecto más conocido de este texto es la limitación de algunas prerrogativas del
rey, entre estas, las relacionadas con la imposición de tributos de carácter extraordinario, las
cuales para su aprobación dependían de la decisión del commune consilium regni, es decir,
las mismas debían ser adoptadas por todos aquellos a favor de los cuales se emitió la Carta
Magna.
Si bien, en un primer momento dicho concilio se reunía esporádicamente y se
integraba únicamente para tal convocatoria, con posterioridad fue institucionalizándose, en
6 De Aquino, Santo Tomás, Tratado del Gobierno de los Príncipes,
http://es.scribd.com/doc/8972078/Tomas-de-Aquino-Del-gobierno-de-los-principes. 7 Esta máxima se encuentra contenida en el Corpus Iuris Civilis C 5, 59, 5, 2 de Justiniano. 8 Si bien la Carta Magna es el texto constitucional medieval más analizado, no debe olvidarse que el
mismo es fruto de las ideas del siglo XIII, que se desarrollaron no únicamente en Inglaterra, sino que también
tuvieron repercusión en el continente europeo, así surgen varios textos que contienen aspectos muy similares,
entre estos se puede mencionar: la Bula de Oro húngara de 1222, el Privilegio General aragonés de 1283 y el
Tratado de Tubinga de 1514, entre otros.
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lo que sería llamado el Parlamento de Inglaterra.9 El mismo se encontraba conformado,
aparte del rey, por los representantes de todas las más significativas instituciones políticas y
realidades territoriales del reino, aunque también existían expresiones de comunidades
rurales y urbanas, esto conllevó a la constitución de aquel a través de dos asambleas, la de
los Lords (lores) y las de los Commons (comunes).
En esta sucesión de eventos se arriba a la primera mitad del siglo XVII,
específicamente en Inglaterra, en donde siempre se buscó establecer de forma clara los
límites entre lo que el rey podía y debía hacer por sí y lo que estaba obligado a hacer con el
Parlamento. No obstante lo anterior, es precisamente el irrespeto de dicho modelo el que
inicia el rompimiento de la concepción medieval.
Es así como James Whitelocke en 1610 condena en la Cámara de los Comunes el
intento del rey de imponer tributos sin el consentimiento del parlamento, por dicho intento
el monarca fue condenado por subvertir la ley de Inglaterra, se confirma en esta época que
los tributos debían ser impuestos de forma conjunta por el soberano –Ejecutivo– y el
parlamento, siguiendo así con la tradición iniciada casi cuatro siglo antes, misma que
continuaría a lo largo de la historia, hasta nuestros días.
En el siglo XVIII se encontraban plenamente establecidas las trece colonias
británicas, en lo que posteriormente serían los Estados Unidos de América, pero es con
posterioridad a la mitad de ese siglo cuando dichas colonias confrontan la autoridad de
Gran Bretaña, la inconformidad radicó precisamente por la imposición de tributos por parte
del parlamento inglés, el cual era considerado como ilegal, inconstitucional e injusto, como
se hace constar en las deliberaciones de la Asamblea de Virginia de 1765.10
La disconformidad radicaba en que las personas que constituían las trece colonias
británicas eran ciudadanos –britishmen–, pese a lo anterior carecían de representantes ante
el Parlamento británico, aun así se le imponían una serie de tributos, lo cual contravenía el
orden jurídico dado, en el sentido que pese a no estar representados eran sujetos de cargas
9 Si bien el Parlamento de Inglaterra es el más conocido de la época, probablemente por su extensión
durante el tiempo, no puede dejarse a un lado la existencia de los Estados Generales en Francia, las Cortes en
la península ibérica, ni los Landtage en Alemania. 10 Fioravanti, Maurizio, op. cit., nota 5, p. 104.
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tributarias, de las cuales ellos no se habían podido pronunciar,11 todo esto concluyó con la
independencia de los Estados Unidos de América, que conllevó el establecimiento del
constitucionalismo moderno, junto con el derivado de la Revolución Francesa.
III. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL EN GUATEMALA
El principio de reserva legal se ve plasmado en nuestro ordenamiento en el artículo
239 de la Constitución Política de la República, mismo que establece: “Corresponde con
exclusividad al Congreso de la República, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios,
arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a
la equidad y justicia tributaria (…)”. Esto se encuentra concatenado con lo estipulado en el
artículo 171 constitucional, que regula las otras atribuciones del Congreso de la República,
que en su literal c preceptúa: “Decretar impuestos ordinarios y extraordinarios conforme a
las necesidades del Estado y determinar las bases de su recaudación”.
Las normas constitucionales citadas regulan el principio de reserva legal o legalidad
en materia tributaria, al conferirle competencia exclusiva al Congreso de la República para
decretar tributos. Nuestro tribunal constitucional, al abordar lo relativo al principio de
legalidad ha expuesto:
El poder tributario del Estado constituye básicamente una facultad que posee este ente para crear
unilateralmente tributos, sin embargo, ese poder o facultad se ve delegado en nuestro caso, al Congreso
de la República, organismo competente para crear los impuestos, arbitrios y contribuciones especiales
mediante una ley que regule lo relativo al tema.12
También sobre el particular ha señalado:
El establecimiento de los tributos debe hacerse de conformidad con las normas guías de sus preceptos,
tanto en su solemnidad: en forma de ley; como en su contenido: circunscrito por las bases que la
Constitución determina (…) El régimen constitucional guatemalteco no sólo prescribe el requisito de
legalidad para la imposición de las cargas tributarias sino que exige que sus elementos esenciales
11 Un claro ejemplo de esto lo fueron la Stamp Act (1765) y las Townshend Acts (1767), mediante las
cuales se le impusieron una serie de tributos a las colonias británicas, originando el Boston Tea Party como
señal de protesta en diciembre de 1773. 12 Expediente 2531-2008 de la Corte de Constitucionalidad, sentencia de fecha 5 de noviembre de 2011.
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(forma, contenido y alcances de la obligación) estén en la ley (…) la justificación jurídica e histórica
del principio de legalidad o reserva de ley en materia impositiva, puesto que del Estado absoluto, que
establecía la tributación de manera arbitraria, evoluciona al sistema democrático.13
Aunque este poder de imponer tributos no es ilimitado, ya que nuestra constitución
prevé que los mismos deben formularse atendiendo a los principios de equidad y justicia
tributaria, aunado a otros que se derivan de aquellos y que han sido explicitados en la
jurisprudencia emanada de la Corte de Constitucionalidad, como el principio de igualdad,
de capacidad contributiva, de respecto a la propiedad privada y de no confiscación, entre
otros.
De lo anterior se establece que, fuera de las limitaciones señaladas, de naturaleza
material, no existe alguna otra, por lo que prima facie dicha potestad es exclusiva del
Congreso de la República, no pudiendo llevarla a cabo algún otro órgano.
IV. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ATRIBUCIÓN O TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS
A ORGANISMOS CREADOS DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO
Todo lo hasta aquí expuesto, en cuanto al resguardo constitucional del principio de
reserva legal en materia tributaria, ha constituido un dogma, es decir, no ha sido
cuestionado en forma alguna; no obstante lo anterior, desde mediados del siglo XX el
ordenamiento jurídico de los Estados ha ido sufriendo variaciones en diversos ámbitos,
pero en particular en lo relativo a la integración regional, misma que abarca aspectos de la
más variada índole, pero que ha tomado como punto de partida la vertiente económica, y
como consecuencia la jurídica para buscar su regulación.
El fenómeno anterior no ha sido ajeno a la región centroamericana, ni tampoco es
exclusivo al continente europeo, por el contrario, el deseo integracionista siempre ha sido
un ideal de los países centroamericanos, aunque aún no se haya logrado alcanzar a plenitud,
pese a lo anterior, en el caso de Guatemala en sus diversos textos constitucionales siempre
ha estado presente, así en la Constitución de 1956 en su artículo 4 establecía: “Guatemala,
fiel a un ferviente ideal mantiene como suprema aspiración patriótica el restablecimiento de
13 Expedientes acumulados 886, 887, 889, 944 y 945-96 de la Corte de Constitucionalidad, sentencia de
fecha 11 de septiembre de 1996.
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la Unión Centroamericana y se esforzará por lograrlo total o parcialmente sobre bases
justas y populares (…)”.
De igual forma en la Constitución de 1965, en su artículo 2º preceptuaba:
“Guatemala, como parte de la comunidad centroamericana, (…) y fiel al ideal patriótico
que la inspiró tomará todas las medidas justas y pacíficas que conduzcan a la realización
total o parcial de la unión de Centro América”.
Así también, el aspecto más novedoso de dicha constitución, lo era el artículo 170
numeral 13, literal b, el cual establecía: “Corresponde también al Congreso: (…) 13.
Aprobar antes de su ratificación, con el voto de las dos terceras partes del total de diputados
que integran el Congreso, los tratados (…) cuando: (…) establezcan la unión parcial o total
de Centroamérica (…)”.
Es pertinente señalar que para la época de la promulgación de dicha constitución se
encontraba en vigor la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) de
1962,14 en la cual se comienza a esbozar la búsqueda en la unificación de la legislación
centroamericana, así como la integración económica.15
Si bien es cierto que previamente se había regulado lo relacionado con la unión total o
parcial de Centroamérica, también lo es que esta se encontraba enfocada en gran parte en el
plano económico, aunque, claro está, esto conllevaba necesariamente una regulación
jurídica. En cambio, previo a la promulgación de la actual Constitución de 1985, ya se
observaba un gran auge del proceso integracionista, mismo que no era ajeno al
constituyente, lo cual derivó en facultar a través del Legislativo, al Estado para que este
pudiese ir perfeccionando el proceso de integración, lo anterior quedó plasmado en el
artículo 171, literal l, numeral 2, que regula lo siguiente:
14 La primera Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) fue elaborada en 1951,
por lo que podría argumentarse que el tema integracionista debió quedar más explicitado en la Constitución
de 1956, pero es menester aclarar que en aquella los órganos que fueron creados se centraban en coordinar
políticas entre los Estados centroamericanos, pero no se establecían las bases para una integración regional. 15 El artículo 15 literal b, de la Carta de la ODECA de 1962 establecía: “(…) b) Elaborar y emitir
opiniones sobre proyectos de unificación de la legislación centroamericana cuando así se le solicite la
Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores o el Consejo Ejecutivo (…)”. En igual forma, el artículo
17, en su parte conducente, preceptuaba: “El Consejo Económico Centroamericano está integrado por los
Ministros de Economía de cada uno de los Estados Miembros, y tendrá a su cargo la planificación,
coordinación y ejecución de la integración económica centroamericana. Formarán parte de este Consejo todos
los organismos de integración económica centroamericana”.
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Aprobar, antes de su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: (…)
2) Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya
sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos
creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales
y comunes en el ámbito centroamericano.
Es relevante cómo este artículo sufrió una transformación radical respecto a su
regulación anterior, siendo que el mismo contempla una serie de aspectos novedosos, los
cuales tanto doctrinaria como jurisprudencialmente, resultan complejos y que requieren de
una interpretación adecuada para evitar confusiones, por tal motivo se procederá a formular
un análisis específico para el mismo.
Únicamente se realiza la siguiente observación de carácter formal, en la Constitución
de 1965 se contemplaba la posibilidad que el Congreso aprobase tratados referentes a la
unión de Centroamérica, pero se requería de una mayoría calificada, es decir, el voto de las
dos terceras partes; en la actualidad, ese tipo de tratados puede ser aprobado por mayoría
absoluta. Lo anterior resulta interesante, pues en un primer momento la aprobación de
dichos tratados era más compleja, al requerir una cantidad mayor de votos, por lo que es
pertinente cuestionar los motivos de dicha modificación. La hipótesis que se puede
formular es que el constituyente, al observar que el proceso de integración cobraba mayor
fortaleza en la región, y de hecho en otras partes del mundo (Europa), quiso facilitar el
mismo al requerir una cantidad menor de votos para la aprobación de aquellos.
1. Análisis del artículo 171, literal l, numeral 2, de la Constitución Política de la
República de Guatemala
A. Atribución o transferencia de competencias
El artículo relacionado es sin duda alguna la muestra más clara de la vocación
integracionista del constituyente, pues dicho fundamento constitucional buscaba la creación
de una verdadera supranacionalidad, lo que constituye más que “(…) «esa trascendental
dejación de soberanía» que, más allá de la mera limitación de una soberanía plena
ineludible en muchas de las manifestaciones del derecho internacional, se iba a concretar en
BOLETÍN TRIBUTARIO - MAYO 2015
10
una auténtica «distribución de competencias entre atribuciones nacionales y
supranacionales»”.16
Formulada dicha aclaración, es pertinente entrar a establecer en qué consiste la
atribución o transferencia, así como el alcance de dichos conceptos. El primer examen a
realizar debe versar por determinar el significado semántico de dichos vocablos, esto
únicamente con la finalidad de brindar un acercamiento a dichos términos, pues rara vez la
interpretación de una norma constitucional puede limitarse a dicho método interpretativo.
Así, el término atribuir equivale a “asignar” o “investir de”, y se halla igualmente
próximo de “adjudicar”, “conceder”, “conferir”, “remitir”, “otorgar” o “encargar”,
“habilitar”, “encomendar” o “delegar”. Ahora bien, al tenor de lo establecido en el
Diccionario de la Lengua Española, atribuir significa: “(…) 2. Señalar o asignar algo a
alguien como de su competencia”.
Mientras tanto, el vocablo transferir se encuentra más ligado a la palabra “cesión”,
concepto este que puede implicar la entrega, abandono, renuncia, traslado, etcétera. De
igual forma, el diccionario previamente relacionado, nos brinda la siguiente acepción en
torno a este vocablo: “(…) 4. Ceder a otra persona el derecho, dominio o atribución que se
tiene sobre algo”, mientras que el término atribución es “Cada una de las facultades o
poderes que corresponden a cada parte de una organización pública o privada según las
normas que las ordenen”.
Es así como el término transferencia de poderes implica una adquisición a título
derivativo, no originario, del correspondiente poder (derecho o competencia). Estos
conceptos suelen tener mayor relevancia en el plano administrativo, donde:
(…) la transferencia (traslado o reasignación normativa) de competencias, es decir, entre “la operación
mediante la cual una norma atribuya la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un
ente (u órgano) distinto del que antes la tenía atribuida”; una delegación que supone, en cambio, la
“escisión de la titularidad y del ejercicio de una competencia” de modo que “la primera se mantiene en
el mismo (ente u) órgano, en tanto que su ejercicio se confiere a otro distinto”; y un mandato o
encomienda de gestión, operación en virtud de la cual, y a diferencia de lo que ocurre con la
16 López Castillo, Antonio, Constitución e integración, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1996, p. 67.
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11
delegación stricto sensu, el ejercicio resultante del traslado competencial habilitante se habrá de
verificar bajo responsabilidad y en nombre no propio, sino ajeno.17
Es así, como el empleo del par atribución/cesión se tienda a caracterizar con la de
transferencia o delegación, ya sea entendiéndose la titularidad y el ejercicio, o bien,
únicamente el ejercicio de las facultades estatales.
De la redacción de norma constitucional, al hacer referencia a la transferencia de
competencias pareciera favorecerse la tesis de la delegación del ejercicio de unas
competencias cuya titularidad seguiría estando cuanto titular de las competencias, todo
órgano o entidad delegante dispone, sabido es que se concreta en la sujeción unilateral de
dicho ejercicio a directrices, reglas, plazos o condiciones, por no hablar de hecho en la
posibilidad de su revocación.
Independientemente de la forma que se le quisiera conferir a la transferencia, que
fueron indicadas previamente, ambas tienen algo en común que impide su aceptación, esto
es que toda transferencia presupone el traslado de la titularidad de unos derechos, poderes,
atribuciones o competencias de un sujeto, ente u órgano a otro. Y como consecuencia, se
lleva a un cambio en el titular, independientemente de lo que se transfiera o se reciba.
Al adquirir este tipo de transferencia necesariamente vendrían también todas las
limitaciones, gravámenes y cargas que tuviera la competencia al ser transferida, sin olvidar
que el poder resultante en un supuesto semejante no podría ir más allá. Como puede
apreciarse, todo esto resultaría no solo inconveniente, sino desajustado, a todo lo
relacionado con la integración comunitaria.
Todo lo anteriormente expuesto conduce a establecer que independientemente de la
postura que se asuma, ambas no son las idóneas para resolver el conflicto que se suscita. En
efecto, al admitir la idea de transferencia, como tal, se lesionaría el principio lógico de la
unidad del poder del Estado; e igual, si se asume la posición contraria, lo que se lograría
sería disolver la comunidad de Estados, o si no, al estar el Estado obligado a desarrollar y
cumplimentar las políticas y decisiones comunitarias, los Estados ya no podrían volver a
actuar sino basándose en la expresa retrocesión.
17Ibidem, p. 73.
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12
De los razonamientos previos se determina que la atribución o cesión, que puede ser
equivalente a la delegación o transferencia, no permiten en efecto establecer un criterio lo
suficientemente fuerte y racional para tratar el fenómeno comunitario.
Por ende, se debe partir del reconocimiento de una nueva realidad ordinamental en
cuyo marco se verificará, sobre unas determinadas potestades (facultades o competencias),
un ejercicio autónomo (comunitario) de incidencia directa e inmediata, vinculado a poderes
públicos y particulares, en el (antes menos formalmente exclusivo) ámbito de la soberanía
estatal. Se habla por ello de la limitación de la soberanía como del correlato ineludible de la
atribución/cesión. O, en otros términos, toda atribución/cesión traerá como corolario una
(in)determinada limitación o condicionamiento de iure del ejercicio de la soberanía estatal.
No se trataría pues de la atribución/cesión de una soberanía que, pese a que así se haya
podido ocasionalmente afirmar, no deviene objeto de atribución/cesión, sino más genérica y
vagamente de la formalización de una limitación (del ejercicio) de la soberanía.18
B. La transferencia se efectúa a organismos, instituciones o mecanismos creados
dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar
objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano
Es pertinente hacer alusión a qué debe entenderse por sistema jurídico y por
ordenamiento jurídico, a efecto de tener claras las diferencias existentes entre ambos, y así
determinar su contenido. Se concibe el sistema jurídico como un conjunto de normas,
aunque no necesariamente todos sus componentes pueden poseer tal carácter; de igual
forma, no solo los enunciados formulados por las autoridad competentes lo integran, sino
también las consecuencias lógicas que se derivan del mismo.19
Un aspecto relevante es la temporalidad del conjunto de normas, pues si el estudio se
refiere a un determinado momento temporal, dicho sistema jurídico es momentáneo. Es así
como Raz determinó que los sistemas momentáneos son los conjuntos de normas asociados
a un parámetro temporal determinado, mientras los no momentáneos hacen referencia a la
unidad que conserva su identidad frente a los cambios (siendo este el sistema jurídico).
18 Ibidem, p. 86. 19 Rodríguez, Jorge L, Lógica de los sistemas jurídicos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2002, p. 117.
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13
De igual forma Alchourrón y Bulygin ahondaron en dicha distinción, siendo el
sistema jurídico el acorde con la visión estática y el orden jurídico lo sería para la visión
dinámica.
Por consiguiente, cuando se habla de ordenamiento jurídico se hace referencia al
conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar determinado en una época concreta.
El ordenamiento jurídico comunitario centroamericano, como se ha hecho referencia
en apartados anteriores, fue institucionalizado y estructurado a partir de la creación de la
Organización de Estados Centroamericanos, esto a través de la Carta respectiva, misma que
fue modificada con posterioridad, siendo esta la vigente al momento de promulgarse la
actual Constitución Política de la República de Guatemala.
En dicha Carta, específicamente en su artículo 2, hacía referencia a los órganos de
dicha Organización –Comunidad de Estados–, resulta relevante cómo tanto el Consejo
Legislativo como la Corte Centroamericana de Justicia, dentro de sus atribuciones
contemplaban la unificación de la legislación centroamericana.
Es precisamente durante este lapso, desde la promulgación de la reforma de la Carta
de la ODECA hasta la elaboración y promulgación de nuestra Constitución, donde el
desarrollo de normativa jurídica comunitaria cobra mayor relevancia, la cual es desarrollada
por los órganos competentes dentro de dicha organización. Esta es la base fundamental para
que en el texto constitucional que se analiza se haga referencia a la existencia de un
ordenamiento jurídico comunitario, pues era una realidad que no podía ser eludida por el
constituyente.
El ordenamiento jurídico comunitario centroamericano queda plasmado con mayor
énfasis en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados
Centroamericanos, suscrito en 1991. En dicho instrumentos el artículo 3, relacionado con
los propósitos de la creación del Sistema de la Integración Centroamericana, en su literal j,
indica: “Conformar el Sistema de la Integración Centroamericana sustentado en un
ordenamiento institucional y jurídico, y fundamentado asimismo en el respeto mutuo entre
los Estados miembros”; aunado a lo anterior, el artículo 12 relacionado con los órganos
integrantes del Sistema, en lo que se refiere a la Corte Centroamericana de Justicia, regula
que “(…) garantizará el respeto del derecho, en la interpretación y ejecución del presente
Protocolo y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo”. Estos
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14
artículos permiten de igual forma determinar la existencia de un ordenamiento jurídico, el
cual no únicamente le sirve de fundamento para el establecimiento de la comunidad
centroamericana, sino que a la vez de este se desprenden normas comunitarias derivadas de
las decisiones adoptadas por los órganos que integran el referido sistema.
V. INTEGRACIÓN EN MATERIA ARANCELARIA, ÓRGANOS Y NORMATIVA COMUNITARIA
La integración económica centroamericana tuvo como eje fundamental la integración
aduanera. Es así como se suscribió el primer tratado que sentó las bases para el
establecimiento de una unión aduanera centroamericana, la cual hasta la presente fecha aún
no se concreta en su totalidad, para tal efecto los Estados contratantes (Guatemala, El
Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) elaboraron y signaron el Tratado Multilateral
de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana.
1. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Centroamericana
En efecto, el objetivo primordial de este tratado era “(…) constituir, tan pronto como
las condiciones sean propicias, una unión aduanera entre sus territorios, acuerdan establecer
un régimen de libre intercambio, que se prometen perfeccionar en un período de diez años
(…)”.
Este tratado conllevó dos aspectos relevantes, en primer lugar, se estableció una zona
de libre comercio centroamericana, esto implicaba la libre circulación de mercancías en los
territorios centroamericanos, para tal efecto en el artículo I se estableció:
En consecuencia, los productos naturales de los países contratantes y los artículos manufacturados en
ellos, siempre que unos y otros estén incluidos en la lista anexa, quedarán exentos del pago de
derechos de importación y de exportación, y de todos los demás impuestos, sobrecargos y
contribuciones que causen la importación y la exportación, o que se cobren en razón de ellas, ya sean
nacionales, municipales o de otro orden, cualquiera que fuera su destino (...).
El otro aspecto es el establecimiento de un arancel común centroamericano frente a la
importación de bienes de otros países, así en su artículo IV se contemplaba:
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Los Estados signatarios, convencidos de la necesidad de unificar sus tarifas aduaneras y teniendo el
firme propósito de establecer entre sus territorios una unión aduanera, se comprometen a llevar a
cabro, previo estudio y dictamen de la Comisión Centroamericana de Comercio que más adelante se
establece, la equiparación de los derechos y otros recargos que cada uno de ellos aplique a la
importación de las mercancías que figuran en la lista anexa, o que se agreguen a ella posteriormente,
así como de sus principales materias primas y sus envases. Para los efectos a que se refiere el inciso
precedente, la Comisión deberá preparar y someter a los gobiernos signatarios, dentro del plazo
máximo de un año, el proyecto o proyectos de acuerdos contractuales que tengan por objeto la
equiparación de los gravámenes a la importación.
El órgano encargado de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en este acuerdo
internacional era la Comisión Centroamericana de Comercio, la cual tenía como una de sus
funciones más relevantes la contenida en el artículo XIX literal c, que indicaba: “La
Comisión Centroamericana de Comercio tendrá [que]: (…) hacer las gestiones conducentes
a: i) la unificación de aranceles y regulaciones de aduanas; ii) el establecimiento de un
mismo régimen fiscal para artículos estancados y para mercancías sujetas a impuestos de
producción, venta y consumo (…)”.
2. Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación
El Convenio tenía por objeto desarrollar de forma específica lo indicado en el Tratado
Multilateral, en cuanto a la materia arancelaria. Así, en su artículo I establecía:
Los Estados contratantes convienen en establecer una política arancelaria común y resuelven construir
un arancel centroamericano de importación de acorde con las necesidades de integración y desarrollo
económico de Centro América. Para tal fin, convienen en equiparar los gravámenes a la importación en
un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este Convenio.
Para el efecto se mantuvo como base de importación la Nomenclatura Arancelaria
Uniforme Centroamericana –NAUCA–.
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3. Tratado General de Integración Económica Centroamericana
A efecto de dar continuidad al proceso de integración en materia aduanera y para dar
cumplimiento a los instrumentos internacionales ya relacionados, los Estados
centroamericanos procedieron a suscribir este nuevo tratado.
En los artículos I y II, al igual que en los tratados previos, se comprometieron a
establecer un mercado común y una zona de libre comercio, aunque ahora en un plazo de
cinco años. De igual forma, a adoptar un arancel centroamericano uniforme.
A través del presente se instituyó el Consejo Ejecutivo, que tenía dentro de sus
finalidades proponer suscripción de convenios para lograr la unión aduanera de los
territorios centroamericanos. De igual forma, este Consejo pasó a ocupar las funciones que
era propias de la Comisión Centroamericana de Comercio.
En su artículo XXIX, este tratado establecía:
Para los efectos de reglamentación aduanera relacionados con el libre comercio, el tránsito de
mercancías y la aplicación del Arancel Centroamericano Uniforme a la Importación, las Partes
contratantes suscribirán dentro de un plazo no mayor de un año a partir de la entrada en vigencia del
presente Tratado, protocolos especiales mediante los cuales se adopte un Código Aduanero Uniforme
Centroamericano y los reglamentos necesarios de transporte.
A. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana
(Código Aduanero Uniforme Centroamericano)
El Código Aduanero Uniforme Centroamericano –CAUCA–, así como su reglamento
–RECAUCA– fueron suscritos en 1963 por todos los países de la región en la ciudad de
Guatemala. Este Código surge en cumplimiento a lo establecido en el Tratado General de
Integración Económica Centroamericana.
El artículo 1 del referido cuerpo normativo contenía las finalidades que se perseguían,
a través de este se establecieron:
las disposiciones básicas de la legislación aduanera común de los países signatarios para la
organización de sus servicios aduaneros y la regulación de la administración, conforme los
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requerimiento del Mercado Común Centroamericano y de la Unión Aduanera a que se refiere el
Artículo I del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.
La administración aduanera le correspondía al servicio aduanero centroamericano, el
cual se encontraba constituido por los organismos públicos nacionales de cada país,20
siendo estos los responsables de aplicar las disposiciones de dicho Código, su reglamento,
del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación y sus
protocolos.
4. Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano
El 14 de diciembre de 1984 la unión aduanera y arancelaria da un paso más hacia
lograr el objetivo de una integración en dicha materia, aunque es pertinente resaltar que los
avances que fueron obtenidos principalmente en las décadas de los cincuenta y sesentas
quedaron estancados, reactivándose hasta la suscripción del presente Convenio.
En este instrumento se busca formular un ajuste al proceso de integración económica,
tratando de adaptarlo a la situación de esa época, la cual había variado respecto a cuándo se
institucionalizó la misma. El régimen arancelario y aduanero se encontraba fundamentado
en: a) el Arancel Centroamericano de Importación (contenido en el anexo A); b) la
Legislación Centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías (anexo B); c) el
Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento; y, ch) las decisiones y
demás disposiciones arancelarias y aduaneras comunes que se deriven de este Convenio.
Es de resaltar brevemente, lo contenido en la literal ch, pues la normativa a aplicar ya
no sería únicamente la establecida en los tratados o convenios celebrados (que como podrá
apreciarse ya no son denominados de esa forma), sino que a la vez las disposiciones que
adoptaran los órganos competentes iban a formar parte del ordenamiento jurídico
comunitario.
Al tenor de lo contenido en el artículo 4 literal e, de dicho cuerpo normativo, uno de
los objetivos del régimen era “Perfeccionar la organización y administración de los
20 El artículo 13 del CAUCA establecía: “En cada Estado signatario los organismos públicos del servicio
aduanero centroamericano son los siguientes: a) la Dirección General de Aduanas; b) las Aduanas u oficinas
aduaneras; y c) otros organismos establecidos por este Código y sus reglamentos”.
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servicios aduaneros centroamericanos, con el propósito de consolidar gradual y
progresivamente un sistema arancelario y aduanero regional”.
Para dar cumplimiento a dicho Convenio se establecieron una serie de órganos,
enumerados en el artículo 5, los cuales eran: el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano; los Comités y la Secretaría.
Al Consejo le correspondía: “(…) c) Aprobar los derechos arancelarios y sus
modificaciones conforme a este Convenio (…)”.
Las decisiones que podía tomar el Consejo fueron clasificadas en: reglamentos y
resoluciones. Los primeros eran normas de carácter general, que se derivaban de dicho
convenio y que eran aplicables en el territorio de los Estados contratantes; mientras que las
resoluciones eran normas sobre materias específicas y atendiendo a las facultades que se le
habían concedido, pudiendo delegar al Comité la aprobación de determinadas resoluciones.
En dicho convenio se estableció el arancel centroamericano de importación, así como
la nomenclatura y su estructura, mejor conocidas como Sistema Arancelario
Centroamericano –SAC–. De igual forma, para lograr la unidad y uniformidad arancelaria
se tuvo como unidad monetaria el “peso centroamericano”, cuyo valor sería fijado por el
Consejo Monetario Centroamericano.
El capítulo VI regulaba lo relacionado con la modificación de los derechos
arancelarios a la importación. El artículo 22 preveía que el Consejo pudiera “acordar
modificaciones de los derechos arancelarios a la importación, dentro de los límites y de
conformidad con las condiciones y criterios que se establecen en este Capítulo, con la
finalidad de alcanzar los objetivos del Convenio (…)”.
Un artículo que resulta trascendental, por lo novedoso del mismo, es el 24, que
determinaba: “Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones, sobre
las materias a que se refieren los artículos anteriores de este Capítulo se pondrán en
vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contado a partir de
la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la emisión de un acuerdo
o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo”.
El artículo antes relacionado regulaba la forma en la cual iban a entrar en vigor las
decisiones del Consejo, entre aquellas, las relacionadas con las modificación de derechos
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arancelarios a la importación, requiriéndose únicamente la emisión de un acuerdo por parte
del Ejecutivo, sin que fuese necesaria la expedición de un decreto del Legislativo.
Finalmente, el artículo 27 estipulaba la forma de ratificación, depósito, vigencia y
denuncia de dicho Convenio. En el mismo se establecía que cada Estado debía ratificarlo en
atención a sus respectivas normas constitucionales o legales, siendo su duración la de diez
años, renovándose por períodos sucesivos del mismo plazo. De igual forma, si un Estado
contratante quisiera denunciar dicho convenio debía esperar diez años (tiempo de vigencia),
surtiendo efectos dos años después de haber sido depositada la denuncia.
Es pertinente señalar que Guatemala no formuló reserva contra algún artículo de
dicho convenio, aceptando la totalidad del mismo.
Para el caso de Guatemala, el convenio relacionado fue ratificado el 28 de diciembre
de 1984, a través del Decreto-Ley 123-84, el cual entraba en vigor inmediatamente,
habiendo sido publicado el 3 de enero de 1985. En uno de los considerandos del
decreto-ley relacionado se indicaba:
Que los Ministros Responsables de la Integración Económica de Hacienda o Finanzas, así como los
Presidentes de los Bancos Centrales de los países centroamericanos, en su Cuarta Reunión celebrada
en la ciudad de Guatemala, los días doce y trece de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro,
emitieron la Resolución ROMRIECA/MII/PBC/IV/I-84, por medio de la cual establecieron los
principios de la nueva política arancelaria Aduanera Centroamericana y adoptaron los compromisos
para poner en práctica la misma, dentro de los cuales está el de suscribir antes del treinta y uno de
diciembre de mil novecientos ochenta y cuatro un Convenio que incorpore tales acuerdos.
De igual forma, el anexo A de dicho Convenio fue ratificado el 7 de enero de 1986, a
través del Decreto-Ley 14-86, y publicado el 11 de enero de 1986.
5. Enmienda al Protocolo al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana –Protocolo de Guatemala–
Esta enmienda fue suscrita el 27 de febrero de 2002, la misma tuvo por objeto
modificar el artículo 38 del protocolo relacionado, quedando el mismo de la forma
siguiente:
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1. El Consejo de Ministros de Integración Económica estará conformado por el Ministerio que en
cada Estado Parte tenga bajo su competencia los asuntos de la integración económica y tendrá a su
cargo la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas económicas de los
países. 2. El Consejo de Ministros de Integración Económica, constituido de conformidad con el
párrafo anterior, subroga en sus funciones al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano y a
todos los demás órganos creados en instrumentos precedentes a este Protocolo en materia de
integración económica centroamericana.
Dentro de las atribuciones que le fueron conferidas al COMIECO, está la de aprobar
los derechos arancelarios y sus modificaciones en aras de la integración económica, tal
como lo establece el artículo 6 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano.
El procedimiento que tiene que llevar a cabo el COMIECO para realizar
modificaciones a los derechos arancelarios a la importación y la aplicación de las medidas
complementarias está regulado en el artículo 22 del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano, que preceptúa:
(…) podrá acordar modificaciones de los derechos arancelarios a la importación, dentro de los límites
y de conformidad con las condiciones y criterios que se establecen en este Capítulo, con la finalidad de
alcanzar los objetivos del Convenio y, en particular, fomentar las actividades productivas, proteger al
consumidor centroamericano y coadyuvar a la ejecución de la política comercial externa de los Estados
Centroamericanos.
El alcance de las facultades conferidas al COMIECO, serán ejercidas para establecer
tarifas del arancel, dentro de un rango de cero por ciento a cien por ciento de tarifa normal.
No obstante lo anteriormente dispuesto, en el caso de productos arancelizados en el GATT
por los Estados contratantes con niveles superiores al cien por ciento, el COMIECO queda
facultado para establecer tarifas del arancel hasta el límite máximo consolidado en el GATT
para dichos productos por los respectivos Estados.
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21
VI. RESERVA LEGAL EN MATERIA ARANCELARIA: ¿CONSTITUYEN LOS ARANCELES TRIBUTOS
Y POR ENDE EL ÚNICO ENTE FACULTADO PARA DECRETARLOS ES EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA?
El primer aspecto que debe ser aclarado es si los aranceles constituyen un tributo, y
por ende, le es aplicable el principio de reserva legal. Para el efecto debe partirse de la
definición de tributo, los cuales son para Blumenstein “prestaciones pecuniarias que el
Estado, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía
territorial, exige de sujetos económicos sometidos a la misma”.21
Ahora bien, el concepto tributo alude en general a las prestaciones pecuniarias que
son impuestas a las personas, pero aquel puede a su vez clasificarse en varias categorías. La
clasificación más aceptada es la tripartita que considera que los tributos pueden ser:
impuestos, tasas y contribuciones especiales.
Los impuestos son “las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el Estado en
virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley
como hecho imponibles”.22
Los aranceles también son denominados por la doctrina y por otros ordenamientos
jurídicos como “impuestos aduaneros”, “impuestos de aduana”, “derechos de aduana”,
“derechos aduaneros” o “derechos de importación”. Independientemente de su
denominación, consisten en el gravamen a la importación o a la exportación de las
mercaderías o productos. En este sentido Fonrouge indica en cuanto a los relacionados con
la importación que “son los impuestos típicos que figuran en todas las legislaciones”.23
De lo anterior se puede concluir que efectivamente los aranceles son un tributo, más
específicamente se consideran como un impuesto, cuyo hecho generador es la introducción
a la zona aduanera de mercaderías extranjeras. En virtud de lo anterior, y de conformidad
con el artículo 239 de la Constitución, únicamente podrían ser decretados por el Congreso
de la República, en virtud del principio de legalidad o reserva legal.
21 Giuliani Fonrouge, Carlos M., op. cit., nota 1, p. 250. 22 Ibidem, p. 255. 23 Ibidem, p. 766.
BOLETÍN TRIBUTARIO - MAYO 2015
22
En el caso de Guatemala, la anterior conclusión no puede ser tomada de forma
absoluta, precisamente por lo expuesto en los apartados anteriores, ya que la Constitución
prevé el principio de legalidad, pero a la vez faculta al Congreso de la República para
atribuir o transferir competencias a órganos supranacionales, estableciendo como única
limitante la realización de objetivos regionales y comunes. Y precisamente uno de los
primeros objetivos que fueron establecidos desde el establecimiento de la comunidad
centroamericana es la unión aduanera, lo que implicó el desarrollo de la unión económica
de los países de la región, lo cual se encuentra íntimamente ligado al tema aduanero y
arancelario.
Y siendo precisamente que el Estado de Guatemala ha suscrito e incorporado a su
ordenamiento jurídico una serie de tratados celebrados como parte de una comunidad de
Estados, muchos de ellos relacionados con el tema aduanero, si bien algunos son previos a
la entrada de la actual constitución, y por ende, podría argumentarse que los mismos sufren
una inconstitucionalidad sobrevenida, esto es inexacto, al menos en el tema arancelario,
porque al haberse incorporado el Protocolo de Modificación del Código Aduanero
Uniforme Centroamericano, mediante el cual se facultada al entonces Consejo Arancelario
y Aduanero Centroamericano –actualmente COMIECO– para aprobar o modificar
aranceles, mediante el procedimiento constitucional correspondiente (el relativo a la
atribución o transferencia de competencias) se admitió transferir la competencia legislativa
en materia arancelaria a un órgano supranacional, con lo cual no se evidencia alguna
inconstitucionalidad.
Es más, previo a la incorporación de dicho instrumento, el presidente de la República
solicitó opinión consultiva en cuanto a la constitucionalidad de determinados artículos, que
a su criterio, podrían contravenir normas constitucionales.24 Para el presente trabajo se
analizará lo relativo al artículo 103 del protocolo relacionado, sobre el cual la Corte de
Constitucionalidad indicó:
La Corte advierte que el Derecho comunitario que se perfila a los finales del siglo XX no sólo admite
sino estimula la perfección de acuerdos internacionales que progresen de la cooperación a la
integración entre las naciones. El derecho constitucional guatemalteco contiene claras indicaciones
24 Expediente 482-98 (opinión consultiva) de la Corte de Constitucionalidad, auto de fecha 4 de noviembre
de 1998.
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23
orientadas hacia la integración centroamericana. En primer término, en el artículo 150 se preceptúa el
mandato para que el Estado adopte “las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o
total, la unión política o económica de Centroamérica”. En el artículo 171, que regula atribuciones del
Congreso de la República, en el inciso l, numeral 2, se establece su competencia de aprobar, antes de
su ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando “(...) establezcan la
unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran
competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico
comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano”.
La interpretación del artículo 103 del Protocolo que se examina es que la asignación de competencias
de tipo legislativo al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano tiende a explicitar mecanismos
efectivos y concretos de integración económica, y que esto se apoya en los mandatos constitucionales
citados, lo que resulta compatible con los principios del derecho comunitario que la Constitución
reconoce en dos campos exclusivos y excluyentes: a) por razón de la materia, que se refiera a la
integración económica o política; y, b) por razón política y territorial, únicamente a Centroamérica. En
lo específico de la materia aduanera y arancelaria que se examina, la futura normativa que pudiese
emitirse debe basarse en la equidad, y, aunque la norma (parte final del artículo 150 citado) no lo
señale, a la estricta reciprocidad, que obviamente forma parte del concepto general de lo equitativo.
Del fallo relacionado se extraen aspectos que permiten determinar la limitación de la
soberanía del Estado, frente a órganos supranacionales, pues como se indica, todo el actuar
del derecho comunitario se fundamentó en mandatos constitucionales, y la materia
aduanera se deriva de la integración económica centroamericana, como ha quedado
evidenciado a través del examen histórico de dicho proceso, aunado a que el mismo abarca
la región centroamericana, con lo cual se cumple lo establecido en el artículo constitucional
relacionado. Es menester agregar que, de igual forma, la transferencia de competencia
(regulación en materia arancelaria) se efectúa hacia un órgano de la integración regional,
observándose así el cumplimiento a lo dispuesto en la normativa constitucional.
Si bien en el texto citado no se indica de forma expresa que dicho Consejo pudiera
decretar aranceles (impuestos), se logra determinar que sí se encuentra facultado, ya que la
Corte de Constitucionalidad indica que la futura normativa relativa a dicho tema debe
basarse en la equidad, es decir, tácitamente acepta la facultad de modificar aranceles,
aunque deberá realizarlo basándose en el principio contenido en el artículo 239 de la
Constitución.
BOLETÍN TRIBUTARIO - MAYO 2015
24
Posteriormente, la Corte de Constitucionalidad se ha pronunciado nuevamente sobre
la posible vulneración al principio de legalidad en materia arancelaria, únicamente que en
casos concretos, así conoció el incidente de inconstitucionalidad contra el Acuerdo
Gubernativo 436-2002, publicado el 30 de septiembre de 2002 por considerar que el mismo
contravenía la potestad de decretar tributos, pues la misma le corresponde al Congreso de la
República, por lo que la modificación al arancel no puede contenerse en un acuerdo
gubernativo, aunado a que si dicha modificación se deriva de un convenio internacional,
este debe ser ratificado por una ley emitida por el legislativo.25
Sobre el particular, la Corte de Constitucionalidad se pronunció en el siguiente
sentido:
(…) Asimismo, recientemente esta institución mantuvo el mismo criterio en la sentencia del
expediente mil quinientos ochenta y nueve – dos mil dos, publicada en el Diario Oficial el diez de
diciembre de dos mil tres. En esta última sentencia se cita también a Carlos M. Giulliani Fonrouge,
quien refiriéndose a los aranceles expresó que los impuestos aduaneros pertenecen al Estado, con
exclusión de toda otra autoridad y consisten en gravámenes a la importación o a la exportación de las
mercaderías y productos, siendo los primeros impuestos típicos (…) En virtud de lo anterior, queda
claro que esta Corte ya ha resuelto la naturaleza de los aranceles, al calificarlos como “típicos
impuestos” o “clásicos impuestos”. Establecida ya la naturaleza de ‘típico impuesto’ de los Aranceles,
procede a continuación determinarse si la resolución 89-2002 emitida por el Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, de fecha veintitrés de agosto de dos mil dos, viola el principio de
legalidad tributaria. Para el efecto, se establece que el artículo 239 del la Constitución de la República
de Guatemala indica lo siguiente: (…) La Resolución 89-2002, emitida por el Consejo Arancelario
Centro Americano aprueba modificaciones a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI), es
decir, que modifica impuestos, por lo que en un análisis superficial podría considerarse que entra en
colisión con los artículos 239 y 171 inciso c) de la Carta Magna. Sin embargo, el artículo 171, literal
l) numeral 2) de la Constitución Política de la República otorga la facultad al Congreso de la República
de aprobar tratados que ‘…establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial
o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados
dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y
comunes en el ámbito centroamericano’. Ese último artículo es del mismo rango Constitucional que
los anteriores y faculta al Congreso de la República, en forma expresa, para aprobar tratados que
transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un
ordenamiento jurídico comunitario en el ámbito centroamericano. Es obvio que el Consejo
25 Expediente 1686-2011 de la Corte de Constitucionalidad, de fecha 11 de enero de 2012.
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25
Arancelario Centro Americano es un organismo comunitario centroamericano y que fue creado por un
tratado. En virtud de lo anterior, la competencia de decretar impuestos del Congreso de la República
de Guatemala sí es transferible, en este caso particular, por tratarse de un organismo comunitario
centroamericano. Por tanto, esta Corte concluye que la Resolución 89-2002 emitida por el Consejo
Arancelario Centro Americano no entra en conflicto con el principio de legalidad tributaria, al haber
sido aprobada por un órgano Comunitario Centroamericano que fue creado dentro del marco de un
tratado, el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano (…).
Esta sentencia constituye el criterio más reciente sustentado por nuestra Corte de
Constitucionalidad, pues la sentencia es de fecha 11 de enero de 2012, del cual puede
apreciarse el reconocimiento hacia los órganos supranacionales, derivados del proceso de
integración regional en materia económica, así como de la validez del procedimiento para
la incorporación de las modificaciones a las normas arancelarias y aduaneras al
ordenamiento jurídico interno, esto a través de la emisión de normas por parte del
Ejecutivo, que tienen como única finalidad la publicación de las resoluciones emitidas por
dichos órganos.
De lo anterior se establece que en el caso de Guatemala ha quedado sin efecto aquel
dogma que originó el desenvolvimiento del constitucionalismo, como lo era la potestad
exclusiva de decretar impuestos por parte del órgano que representara a los ciudadanos
–legislativo–, al preverse dentro del texto constitucional la facultad de atribuir o transferir
determinadas competencias en materia de integración regional, sin dejar de observar lo
previamente expuesto, en el sentido que dicha transferencia no deviene en una cesión
absoluta de dicha facultad, pues el Estado siempre será el titular, pudiendo recuperar en
cualquier momento la misma.
Así puede concluirse que en nuestro país el principio de reserva legal o de legalidad
en materia tributaria debe comprender ya no únicamente al Congreso de la República
(titular para decretar impuestos, tasas y contribuciones especiales), sino también al Consejo
de Ministros de la Integración Económica –COMIECO–, que será el constitucionalmente
facultado para decretar y modificar aranceles.
BOLETÍN TRIBUTARIO - MAYO 2015
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