Borde Costero

5/28/2018 Borde Costero

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CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCINGERENCIA DE ESTUDIOS

PROHIBIDA LA REPRODUCCIN TOTAL O

PARCIAL DE LA INFORMACIN CONTENIDA EN

ESTE DOCUMENTO SIN AUTORIZACIN DE LA

CMARA CHILENA DE LA CONSTRUCCIN

58 MARZO 2010

HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO

EN CHILE

PILAR GIMNEZ

JORGE PANTOJA

CARMEN GLORIA TRONCOSO

Documento aprobado por:

Javier Hurtado C.Gerente Estudios CChC

Fecha aprobacin29.03.2010


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GERENCIA DE ESTUDIOS


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HACIA UN NUEVO BORDE COSTERO EN CHILE

CONTENIDOS

RESUMEN EJECUTIVO 3

I. INTRODUCCIN 5

II. DEFINICIN LEGAL DEL BORDE COSTERO 7

III. MARCO LEGAL PARA LA INTERVENCIN DEL BORDE COSTERO 13

III.1 LEY DE CONCESIONES MARTIMAS

III.1.1 Alcances de la Ley

III.1.2 Procedimiento de solicitud de una Concesin Martima

III.1.3 Ventajas de las Concesiones Martimas

III.1.4 Problemas de las Concesiones Martimas

III.2 LEY DE PUERTOS

III.2.1 Antecedentes


III.2.3 Concepto y caractersticas de la Concesin Portuaria

III.2.4 Ventajas de la Ley de Puertos

III.2.5 Limitaciones de la Ley de Puertos

III.3 LEY DE CONCESIONES DE OBRAS PBLICAS



III.3.3 Procedimiento de solicitud de Concesin de Obras Pblicas

III.3.4 Ventajas de la Ley de Concesiones de Obras Pblicas

III.3.5 Limitaciones de las Concesiones de Obras Pblicas

III.4 INTERVENCIONES A TRAVS DE TRANSFERENCIAS O CONCESIONES DE BIENES NACIONALES

III.4.1 Atribuciones y mecanismos del Ministerio de Bienes Nacionales

III.4.2 Condiciones de las transferencias y concesiones de Bienes Nacionales y sus problemas

asociados

III.4.3 Ventajas de las transferencias y concesiones de Bienes Nacionales

III.4.4 Limitaciones de las transferencias y concesiones de Bienes Nacionales


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III.5 LEYES ESPECIALES

III.5.1 Ley Lynch

III.5.2 Ley Lorca

IV. SNTESIS DE LOS PROBLEMAS PARA INTERVENIR EL BORDE COSTERO 38

IV.1 Problemas asociadas a la legislacin vigente

IV.2 Problemas asociados a la Institucionalidad

IV.3 Problemas asociados a la actuacin de las Comisiones de

Ordenamiento Territorial

IV.4 Problemas asociados al Suelo Fiscal

V. PRINCIPIOS RECTORES PARA UNA NUEVA POLTICA DE BORDE COSTERO EN CHILE 50

VI. PROPUESTA DE BORDE COSTERO URBANO 57

VII. CONCLUSIONES 62

VIII. ANEXOS 64

ANEXO N1. Diversidad del Borde Costero Martimo de Chile: Algunos ejemplos

ANEXO N2. Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de la Ley de Puertos:

Proyecto Puerto Nuevo, Antofagasta

Proyecto Puerto Barn, Valparaso

Desarrollo del Litoral de Barcelona, Espaa

Desarrollo del Proyecto Puerto Madero, Buenos Aires, Argentina

ANEXO N3.Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de la Ley de

Concesiones de Obras Pblicas:

Proyecto MargaMar, Via del Mar

ANEXO N4. Proyectos urbanos costeros desarrollados a travs de una Concesin de

Bienes Nacionales:

Proyecto Terraza al Bo-Bo, Concepcin

ANEXO N5. Composicin Comisiones Nacional y Regional de Uso del Borde Costero

ANEXO N6. Sectores de ocupacin irregular del Borde Costero


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RESUMEN EJECUTIVO

Desde hace ya varios aos, la Cmara Chilena de la Construccin (CChC) y, especialmente, sus

Delegaciones Regionales, han estado reflexionando sobre el Borde Costero de nuestro pas y los problemas

que impiden un desarrollo de mejor calidad en este territorio.

Este anlisis ha permitido concluir que los mecanismos existentes para el desarrollo de proyectos privadosen el borde costero (Ley de Concesiones Martimas, Ley de Puertos, Ley Concesiones de Obras Pblicas y

Transferencias Concesiones de Bienes Nacionales) son restrictivos en cuanto a las condiciones que

imponen, limitando fuertemente las posibilidades de desarrollo privado en el borde costero. Por lo dems, a

excepcin de la Ley de Concesiones Martimas, estos mecanismos no fueron concebidos con la finalidad de

permitir el desarrollo de las reas de borde costero, por lo que su aplicacin en este campo, parece ms bien

una externalidad indirecta. A ello se suman serios problemas asociados a la Institucionalidad, a la actuacin

de las Comisiones de Ordenamiento del Borde Costero, y a la ocupacin irregular de suelo fiscal. Lo anterior

deja en evidencia la urgente necesidad de replantear la Poltica Nacional del Borde Costero, de tal forma que

sta recoja una visin moderna de desarrollo del borde costero,a la vez audaz y respetuosa, y que sea elsustento de una reformulacin integral de nuestro marco legal y reglamentario en esta materia.

Si bien, existe conciencia de las dificultades, desde el punto de vista poltico, de lograr una reformulacin de

esta magnitud, consideramos que al menos debiera ser posible, en un corto plazo, (i) consensuar principios

rectores que deben orientar la ocupacin del borde costero con miras a una futura modificacin de la

Poltica y (ii) impulsar la incorporacin del borde costero urbano a los instrumentos de planificacin

existentes, radicando en las Direcciones de Obras Municipales las autorizaciones de intervencin en esa

zona.

Los principios orientadores que se propone, y que intentan armonizar la conservacin de los valores

culturales, ambientales y paisajsticos de este territorio, con un desarrollo acorde a sus potencialidades, son

los siguientes:

1. El Borde Costero es un territorio especialmentefrgil, su manejo debe ser sustentabley sostenible.

2. El Borde Costero debe entenderse como una oportunidad de desarrollopara las comunidades y no

como un obstculo.


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3. Los 83.400 km. de lnea de Borde Costero nacional ameritan un marco legal que responda a sudiversidad.

4. Debe existir un mayorpoder de lo local en la planificacin urbana del Borde Costero.

5. Fuera de las reas de proteccin (de amplio espectro) debe implementarse una planificacin por

condicionesque posibilite la internalizacin de externalidades.

6. Las zonas de proteccin del patrimonio costero deben ser definidas por la comunidad y tener

asociado recursos estatales para su preservacin.

7. La infraestructuranecesaria para ocupar y poner en valor el Borde Costero puede ser provista a travs

del modelo de concesiones de obras pblicas.

A partir de estos principios se desarroll una propuesta de incorporacindel borde costero urbano a los

instrumentos de planificacin territorial existentes, considerando tres etapas:

1. Definicin previa de las reas de proteccin. Sin restriccin respecto de los orgenes que motivan elinters por proteger un rea determinada, pero con fundamentos explcitos respecto de las razonesque ameritan su proteccin, evitando apreciaciones subjetivas decisiones discrecionales de laautoridad. Siempre, con la concurrencia ordenada, oportuna e informada de la comunidad afectada yconsiderando los recursos estatales necesarios para hacer posible dicha conservacin.

2. Definicin de normativa urbana para el resto de la zona costera no definida como rea deproteccin, a travs de su incorporacin al Plan Regulador Comunal (PRC).No hay razn para

excluir una parte del territorio que est dentro del rea urbana regulada, de la normativa explcita en elPRC. Podr tener las especificidades que su naturaleza de borde costero amerite, pero en ningn casoparece recomendable que no tenga una normativa explcita, quedando sujeta a criterios no previsiblespara el inversionista.

3. Aprobacin del PRC por parte del Concejo Comunal con informe previo favorable de laSubsecretara de Marina respecto de la zona de borde costero. Sin perjuicio de los procedimientosque nuestra legislacin establezca para la aprobacin de los PRC, y reconociendo que la AutoridadMartima es y debe ser una voz autorizada en esta materia, sugerimos que, en la instancia deaprobacin del PRC por parte del Concejo Comunal, sea incorporado un Informe Favorable de laSubsecretara de Marina relativo al impacto que el PRC propuesto pudiese causar en la zona de bordecostero. Esto permitir disponer de la visin de la Autoridad Martima, y al mismo tiempo disponer de

una regulacin estable en el tiempo, que elimine la incerteza del anlisis caso a caso que imperaactualmente.

Con esto se busca trasladar a la esfera local la toma de decisiones de planificacin con respecto a la zona

costera inscrita dentro de lmites urbanos, de modo de recoger de mejor manera las demandas de los

ciudadanos.

Esperamos con este documento, que sintetiza el conocimiento de varios aos de estudio, aportar a la

discusin de un tema que es de fundamental importancia para el futuro de nuestro pas.


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I. INTRODUCCIN

El Borde Costero Martimo de Chile

El Borde Costero Martimo, aquella franja que establece la frontera entre la tierra y el mar, ha sido desde

siempre un territorio clave en el desarrollo de las ciudades. De hecho, el origen de muchos asentamientos

humanos se vincula fuertemente a la presencia del mar, tanto por ser ste fuente de recursos, como por su

condicin de vehculo de intercambio comercial y comunicacional. Especialmente en nuestro continente, la

observacin de la distribucin de los asentamientos evidencia una clara tendencia a emplazarse prximos al

borde costero martimo (Figura n1).

Figura n1Cartografa histrica de Chile e imagen nocturna de Amrica del Sur.

Fuente: Google.

En Chile, nuestro Borde Costero Martimo corre linealmente a lo largo de casi 4.200 kilmetros. No obstante,

considerando la longitud total de la lnea de costa del territorio continental ms las islas ligadas al continente,su longitud total llega a 83.850 kilmetros1(Figura n2), lo que equivale al doble del permetro de la Tierra2

en la lnea del Ecuador.

Figura n2

1 Fuente: Gobierno Regional Los Lagos.

2El permetro de la Tierra en la lnea del Ecuador tiene una longitud de aprox. 40.000 kilmetros.


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Borde Costero de Chile

Fuente: GORE Los Lagos

Nuestra costa se caracteriza por poseer una plataforma continental bastante estrecha -comparada con la

plataforma continental del Atlntico-, en la cual se diferencian claramente dos zonas. Una regin norte, de

Arica a Puerto Montt, con cerca de 2.600 kilmetros de extensin, en la cual la costa est expuesta al oleaje,

con grandes profundidades, caones submarinos, escasa presencia de islas y bahas protegidas. Por su

parte, la regin sur corre linealmente a lo largo de 1.600 kilmetros y se caracteriza por una morfologa

intrincada con centenares de islas y fiordos. En esta regin la plataforma continental es relativamente ms

amplia que en la zona norte, formando varias bahas protegidas. En todo este recorrido es evidente la

enorme diversidad de situaciones que presenta nuestra costa (ver Anexo n1).

El Borde Costero y la Cmara Chilena de la Construccin

Para la Cmara Chilena de la Construccin (CChC), y especialmente para sus Delegaciones Regionales, eldesarrollo del Borde Costero ha sido una constante preocupacin, ya que se ha detectado que existe una

serie de problemas que impiden un desarrollo de mejor calidad en este territorio. Lo anterior ha motivado la

realizacin de numerosos estudios3y charlas a lo largo del pas4.

3Minuta CTR N4_2007 Problemas en el Borde Costero.

4200 Km.


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El presente Documento de Trabajo tiene como objetivo ordenar y sintetizar todo el conocimiento y anlisissobre el Borde Costero efectuado por la CChC a lo largo de los aos, aportando al debate sobre el destino

de este importante territorio para nuestro pas. Esperamos que este material sea la base para poder detonar

una discusin con las autoridades sobre esta materia.

II. DEFINICIN LEGAL DEL BORDE COSTERO

En la legislacin Chilena no existe una definicin estricta del borde costero. Slo se hace mencin a este

concepto en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero, para acotar el mbito de accin de las

Comisiones de Ordenamiento del Borde Costero establecidas en esta poltica. En este contexto, el borde

costero del litoral se define como:

aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral

[ubicados dentro de una franja de ochenta metros de ancho, medidos desde la lnea de la ms alta

marea de la costa del litoral], la playa[que corresponde a la zona que es baada por las aguas entre

la baja y alta marea], las bahas, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la

Repblica, que se encuentran sujetos al control, fiscalizacin y supervigilancia del Ministerio de

Defensa Nacional, Subsecretara de Marina5.

- Minuta CLE N79_2008 Regulacin y ampliacin del mbito operacional de los puertos y estudio de otrosmecanismos legales para el desarrollo de proyectos en el Borde Costero.

- Minuta CTR N18_2008 Alternativas para intervenir el Borde Costero.

- Minuta CTR N31_2009 Principios para intervenir el Borde Costero y Propuesta de Borde Costero Urbano.

4 Recientemente, Seminario Iquique (05.2008), Zonal Norte Arica (06.2008), Zonal Norte Iquique (06.2009), Charla LaSerena (10.2009), Encuentro Vivienda Arica (11.2009), Charla Concepcin (11. 2009).

5Artculo N 2 del Decreto N 475 de 1995, Ministerio de Defensa Nacional que Establece la Poltica Nacional de Usodel Borde Costero del Litoral de la Repblica. Por su parte, el Artculo N1, al definir el mbito de aplicacin de lapoltica, menciona la franja de ochenta metros de los terrenos de playa fiscales.

No obstante, a la fecha de cierre de este documento, el nuevo Gobierno restructur el Ministerio de Defensa, def iniendo4 Subsecretaras: Subsecretara de Defensa, Subsecretara para las Fuerzas Armadas, Subsecretara de Carabineros,Subsecretara de Investigaciones. Las funciones de la Ex Subsecretara de Marina seran asumidas por la nuevaSubsecretara para las Fuerzas Armadas.


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Cabe destacar que en esta definicin se hace mencin slo a terrenos de playa fiscales, dejando entreverque habran terrenos de playa privados6. Asimismo llama la atencin que, para efectos de esta poltica, el

borde costero se refiere solo a litoral de mar, excluyendo lagos y ros.

Por su parte, la Subsecretara de Marina tiene definida en su Misin, la responsabilidad de:

Administrar los bienes nacionales de uso pblico y bienes fiscales constituidos por fondos de mar,

porciones de agua, playas y terrenos de playa ubicados en la costa del litoral y en los ros y lagos

navegables por buques de ms de 100 toneladas7.

Como se puede observar, esta definicin s incluye ros y lagos, aunque los terrenos a administrar por laSubsecretara de Marina tambin se limitan a bienes fiscales o bienes nacionales de uso pblico. La ley

indica que en los ros no comprendidos anteriormente, la antedicha facultad se ejercer slo sobre la

extensin en que estn afectados por las mareas y respecto de los mismos bienes o sectores all indicados.

Sobre el uso de estas reas, el Cdigo Civil indica que:

Art.589. Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio pertenece a la nacin toda. Si adems su uso

pertenece a todos los habitantes de la nacin, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar

adyacente y sus playas, se llaman bienes nacionales de uso pblico o bienes pblicos.

Art. 595. Todas las aguas son bienes nacionales de uso pblico

Art. 596. El Estado ejerce derechos de soberana exclusivos sobre la plataforma continental para los

fines de conservacin, exploracin, y explotacin de sus recursos naturales.

En resumen, de acuerdo a nuestra legislacin vigente, el Borde Costero, que es administrado por el

Ministerio de Defensa Nacional, a travs de la Subsecretara de Marina que con el nuevo Gobierno pasa a

formar parte de la Subsecretara para las Fuerzas Armadases aquella parte de la geografa nacional que

comprende:

6 De hecho, sobre todo en la zona central y sur de nuestro pas, existen muchos terrenos de playa privados, los queprovienen de Ttulos de Dominio antiguos que indicaban como deslinde el mar.

7 Fuente: www.subsecmar.cl. Esta atribucin tambin se expresa en el Reglamento sobre Concesiones Martimas(Decreto Supremo N002, Enero 2005).


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Mar territorial de mares y ocanos

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Porciones de agua de bahas, golfos, estrechos y canales interiores

Porciones de agua de ros o lagos navegables por buques de ms de 100 toneladas

Fondos de mar, bajo el mar territorial o bajo las porciones de agua

Playas (rea baada por las olas entre la alta y baja marea)

Todos ellos son considerados como Bien Nacional de Uso Pblico

y, Terrenos de Playa Fiscales9 (franja de territorio que se ubica frente a predios fiscales, en un

ancho de 80 mts. medidos sobre la lnea de alta marea).

De este borde costero, administrado por la Subsecretara de Marina, se excluyen los terrenos de Playa de

Propiedad Privada, que existen principalmente en la zona centro y sur de nuestro pas, donde antiguamente

era normal la entrega de ttulos de dominio que tenan como deslinde el mar. A estos terrenos de playa

privados solamente se les exige una servidumbre de uso de 8,00 mts de ancho10, contigua a la lnea de

playa, destinada a los menesteres de pesca (ver Figura n3).

8 Segn el Derecho Martimo Internacional, el mar territorial corresponde a una extensin de 12 millas marinas, medidasdesde la lnea de baja marea. En este territorio hay soberana absoluta al igual que en los territorios terrestres.

9El terreno de playa Fiscal no es bien nacional de uso pblico, ya que no est abierto al uso de todos los habitantes(Artculo 589 del Cdigo Civil).

10Artculo 612 y 613 del Cdigo Civil.


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Figura n3

Definiciones de Borde Costero Marino

Frente a Predios FISCALES

Playa

Terrenos de Playa

80 metros Mar Territorial12 millas

Lnea dealta marea

Lnea debaja

marea

PlataformaContinental

Playa8 m.

servidumbrepescadores

Administra: Subsecretara MarinaAdministra: MBN

Terreno Fiscal

Frente a Predios PRIVADOS

Administra: Subsecretara MarinaPropiedad Privada

Mar Territorial

12 millas

Lnea debaja

marea

PlataformaContinental

Playa8 m.

servidumbrepescadores

TerrenoPrivado

Lnea dealta marea

Fuente: Elaboracin propia en base a Circular DDU N55, pgina 66.


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Aplicado a los ros y lagos navegables por buques de ms de 100 toneladas de registro grueso, el BordeCostero queda definido como se grafica en la Figura n4.

Figura n4.

Definiciones de Borde Costero de Playa de Ros y Lagos Navegables

Frente a Predios FISCALES

Frente a Predios PRIVADOS

Fuente: Circular DDU N55, pagina 66.

Nueva Definicin para el Borde Costero

No obstante esta definicin legal de borde costero que rige en nuestro pas, hoy en da a nivel mundial se ha

reconocido la gran importancia de la costa de mar, ros y lagos en todos sus aspectos sociales, econmicos


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y ecosistmicos, y se ha reemplazado la definicin tradicional de Borde Costero por un concepto msamplio, denominado Zona Costera. sta se define como la zona donde se manifiesta ecolgicamente la

interaccin de la tierra, el mar y la atmsfera, la cual es determinada segn criterios tcnicos y cientficos

particulares a cada Estado11.

Dentro de este marco ms amplio, proponemos una nueva definicin de Borde Costero, incluyendo en ella

adems los bordes costeros lacustres y fluviales:

Zona geogrfica donde se produce la unin de tierra y agua. Su espesor es variable, de acuerdo a

especificidades de carcter local:

1. Su condicin de mar, baha, golfo, estrecho, canal, ro o lago.

2. Su geomorfologa de acantilado, explanada de playa, o contorno rocoso12.

3. Las caractersticas propias del agua (turbulenta o tranquila), que permiten usos y aproximaciones

diversas.

4. El inters tangible o intangible que la sociedad le otorga a la zona, de acuerdo a valores culturales,

ecosistmicos y/o econmicos.

11 Protocolo de Paipa, 1989. Protocolo para la Conservacin y Administracin de las reas Marinas y Costerasprotegidas del Pacfico Sudeste.

Este Protocolo tiene como objetivo generar la adopcin de medidas apropiadas para proteger y preservar losecosistemas frgiles, vulnerables o de valor natural nico, y la fauna y flora amenazadas por agotamiento y extincin enel Pacfico Sudeste.

El Protocolo fue suscrito el 21 de septiembre de 1989, por Colombia, Chile, Ecuador, Panam y Per en Paipa,Colombia. Chile ratific el Protocolo el 10 de noviembre de 1993 y el Protocolo entr en vigor el 25 de octubre de 1994.

El Protocolo explicita el principio de inters comn de buscar la administracin de las zonas costeras valorandoracionalmente el equilibrio que debe existir entre la conservacin y el desarrollo. Adems establece diversas normasgenerales sobre las reas protegidas tales como criterios comunes para su definicin, regulacin de actividades a travsde gestin ambiental integrada bajo unos lineamientos definidos, zonas de amortiguacin alrededor de las reas

protegidas, medidas para prevenir, reducir y controlar su contaminacin, evaluacin del impacto ambiental estableciendoun procedimiento de anlisis integrado, cooperacin cientfica y tcnica, fomento de la participacin comunitaria,educacin ambiental e intercambio de informacin sobre autoridades de las reas protegidas y programas deinvestigacin.

12 Estas tres tipologas fueron identificadas por Montserrat Pantoja en su Seminario de Investigacin Borde Agua-Lectura de la Vida en el Encuentro, Escuela de Arquitectura Universidad del Mar Sede Iquique, 2009, llamndolasborde abrupto, borde continuo y borde fragmentado, respectivamente. Postula adems, que sus espesores sondependientes de una serie de variables especficas de su localizacin. Esto, por ejemplo, hace variar el espesor delBorde Costero, en una condicin de Acantilado (Borde Abrupto), respecto de una condicin de Playa Balneario (BordeContinuo).


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III. MARCO LEGAL PARA LA INTERVENCIN DEL BORDE COSTERO

En nuestro pas, el marco legal principal para intervenir el borde costero es la Ley de Concesiones

Martimas. Sin embargo, tambin es posible desarrollar proyectos a travs de otros dos cuerpos legales; la

Ley de Concesiones de Obras Pblicas y la Ley de Puertos. A continuacin se analiza en detalle cada uno

de estos cuerpos legales. Tambin se comenta el caso de intervenciones en cuerpos de agua menores que

utilizan Concesiones del Ministerio de Bienes Nacionales.

Por ltimo, hacia el final de este captulo, se presentan dos leyes especiales la Ley Lynch y la Ley Lorca

que se aplican en las ciudades de Iquique y Via del Mar respectivamente.

III.1 Ley de Concesiones Martimas


En Chile, la Ley de Concesiones Martimas (DFL N 340 de 1960) y su Reglamento (D.S. N 660 de 1988,

modificado por DS N 002, del 3 de enero de 2005) entrega el control, fiscalizacin y supervigilancia de toda

la costa y mar territorial de la repblica y de los ros y lagos que son navegables por buques de ms de 100

toneladas13y 14, al Ministerio de Defensa Nacional a travs de la Subsecretara de Marina15.

Este organismo es el que tiene la competencia de permitir el uso y goce de cualquiera de las siguientes

zonas:

- playas (territorio ocupado y desocupado alternativamente por las aguas)

- terrenos de playa (faja de terreno de propiedad fiscal de 80 metros desde la lnea de ms alta

marea)

- rocas, fondos de mar, porciones de agua dentro y fuera de las bahas

13Artculo 1 del DFL N 340 de 1960, sobre Concesiones Martimas. Es del caso sealar que el Reglamento de la ley,antes de la modificacin de 2005, entregaba la fiscalizacin y supervigilancia de toda la costa y mar territorial a laDireccin General del Territorio Martimo y Marina Mercante.

14En los ros en que no se cumpla lo anterior, la facultad del Ministerio de Defensa se ejerce slo sobre la extensin delro que est afectado por las mareas.

15Con el nuevo Gobierno se elimina la Subsecretara de Marina y pasa a formar parte de la Subsecretara para lasFuerzas Armadas.


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Para ello puede otorgar:

a. Concesiones Martimas: acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Defensa, a travs de la

Subsecretara de Marina, ejerce la facultad privativa para conceder el uso particular en los mencionados

sectores. Lo anterior independientemente del uso a que se destine la concesin y el lugar donde se

encuentren (zona urbana o rural). Estas concesiones, que no podr exceder de 50 aos, se clasifican

de la siguiente manera:

Concesin Martima Mayor: Plazo de otorgamiento excede los 10 aos o bien, involucra una

inversin superior a 2.500 UTM, de acuerdo a la ponderacin que realice la autoridad.

Concesin Martima Menor: Plazo superior a 1 ao e inferior a 10 aos y que involucra una

inversin igual o inferior a 2.500 UTM.

Permiso o Autorizacin: Aquella concesin martima de escasa importancia y de carcter

transitorio y cuyo plazo no exceda de un ao.

Destinacin:Aquella concesin martima otorgada a servicios fiscales, para el cumplimiento de

un objeto determinado.

b. Concesiones de Acuicultura: acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Defensa, a travs de

la Subsecretara de Marina, ejerce la facultad privativa para conceder el uso para fines de cultivo de

especies hidrobiolgicas, en las reas fijadas como apropiadas para el ejercicio de la pesca y

acuicultura, por el propio Ministerio de Defensa Nacional, y que se rigen por las disposiciones de la Ley

General de Pesca y Acuicultura.

Las concesiones otorgadas podrn ser modificadas, prorrogadas, renovadas o ampliadas, previo decreto o

resolucin de la autoridad correspondiente.

III.1.2 Procedimiento de solicitud de una Concesin Martima

La obtencin de una Concesin Martima por parte del interesado debe ajustarse al siguiente trmite:

a) rgano ante el cual se presenta: Capitana de Puerto

b) Documento que se presenta: Solicitud de Concesin Martima, esto es, un expediente que contiene el

formulario de solicitud, planos y antecedentes sealados en los artculos 26 y 27 del Reglamento.


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c) Plazo de verificacin: 5 das hbiles, para que el Capitn de Puerto, en conjunto con un Asesor Tcnicode la Subsecretara de Marina, verifique lo siguiente:

Que todos los antecedentes e informes reglamentarios estn completos y conformes.

Que los planos estn confeccionados de acuerdo a las normas tcnicas y con las instrucciones

que al efecto imparta la Direccin.

Que exista correspondencia entre la solicitud y los planos respectivos.

Que no exista superposicin con otra concesin martima, de acuicultura, o destinacin ya

otorgada.

d) Devolucin de documentos presentados: Se efecta en los casos que existe superposiciones con otra

concesin martima o bien, no se cumple con alguna de las materias detallados en el punto anterior.

e) Documento conforme: Se efecta cuando el documento cumple con las exigencias establecidas en el

Reglamento. En estos casos el Capitn de Puerto realizar lo siguiente:

Devolver un ejemplar al interesado, debidamente visado y fechado.

Adjuntar certificado que acredita que la solicitud ha sido ingresada al S.I.A.B.C. (Sistema

Integrado de Administracin e Borde Costero). Este sistema informtico permite realizar en

lnea, los diferentes trmites que se relacionan con las concesiones, a travs de internet,

manteniendo en una base de datos los antecedentes que conforman el expediente de una

solicitud de concesin, adems de incorporar el posicionamiento de cada una de las

concesiones en una base cartogrfica digital.

Enviar un ejemplar a la Subsecretara de Marina dentro de los 5 das siguientes a la visacin

del documento e ingreso al S.I.A.B.C.

f) Fecha de inicio de tramitacin: Corresponde a la fecha del comprobante de inicio de trmite emitido por el

Capitn de Puerto.

III.1.3 Ventajas de las de Concesiones Martimas

Los aspectos positivos de las Concesiones Martimas son la variedad de usos posibles aunque estos no

estn detallados en el Reglamento y quedan a discrecin de la autoridady la amplitud de los plazos que

pueden llegar hasta 50 aos, dependiendo del tipo de obra.


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III.1.4 Problemas de las Concesiones Martimas

Los principales problemas asociados las concesiones martimas son los siguientes:

a) La tramitacin es engorrosa y los plazos inciertos:

Normalmente la tramitacin de una concesin martima es engorrosa con un sistema

centralizado donde las aprobaciones finales se obtienen en Santiago.

La experiencia de socios de la CChC en Regiones indica los plazos son inciertos y puede tomar varios

aos. Esto implica puede implicar incluso la prdida de oportunidad de la inversin.

b) El costo asociado a la concesin es alto, lo que en general inhibe la inversin:

El pago por el uso del terreno es elevado en relacin a otras alternativas de localizacin16.

Se debe constituir una garanta mediante boleta bancaria, por un monto equivalente al 5% de la

tasacin comercial de lo construido.

Alto costo asociado a la burocracia por tramitacin engorrosa y plazos inciertos.

Incertidumbre respecto a varios aspectos de la concesin (el reglamento sobre concesiones

martimas indica tasaciones, valores a cobrar, sanciones y multas, caducidad y motivos de la

terminacin de las concesiones, todo lo cual es decidido por el Ministerio de Defensa Nacional,

sin existir instancias de apelacin).

c) La no propiedad del suelo inhibe inversiones de mayor monto (y por lo tanto de mayor calidad) y

desincentiva el adecuado mantenimiento de las inversiones. Con ellos se incentiva la materializacin de

inversiones temporales.

No se tiene propiedad sobre las inversiones, pues una vez terminada la concesin, ellas pasan

a propiedad fiscal, salvo aquellas cosas que puedan retirarse.

Por lo anterior, no es posible que el inversionista acceda a garanta bancaria.

16Si un inversionista solicita una concesin, debe pagar anualmente, como mnimo el equivalente al 16% del avalofiscal de los terrenos solicitados, con un plazo mximo de la concesin de 50 aos. Si dicha inversin es realizada enotro lugar, con un valor comercial del terreno igual a 1,5 veces la tasacin fiscal, se puede financiar su compra medianteun crdito con una tasa de inters anual del 5%, cancelando una cuota equivalente al 16% de la tasacin fiscal (igualvalor que lo pagado por concesin), con un plazo de 13 aos, existiendo adems una gran diferencia con la concesin,el terreno y las inversiones realizadas son de su propiedad, lo cual permite usar ambos como garanta ante el sectorfinanciero, situacin que en el caso de una concesin no es posible.


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El concesionario debe cancelar las contribuciones de bienes races por el terreno y lasconstrucciones que en l se realicen, siendo que ambas cosas no son de su propiedad, lo que

incentiva inversiones de menor monto y menor calidad.

c) Se genera incertidumbre para los terrenos colindantes con esa faja de concesin, ya que el criterio de

determinacin de qu uso se har en ese suelo es incierto, lo cual afecta decisiones de inversin en toda el

rea cercana.

d) Existe una multiplicidad de organismos con atribuciones en la administracin de la franja litoral. Entre ellos

el Ministerio de Defensa, a travs de la Subsecretara de Marina, Ministerio de Bienes Nacionales en las

tierras fiscales, las Municipalidades, y la CONAMA o COREMA respectiva17.

e) Incompatibilidad con otros instrumentos de regulacin.

En Chile, la regulacin del territorio est entregada a la Ley General de Urbanismo y

Construcciones (LGUC), la cual define bsicamente dos instrumentos para regular el uso del

suelo: el Plan Regulador Intercomunal y el Plan Regulador Comunal. Sin embargo, como se

coment anteriormente, las concesiones martimas son autorizados por la Subsecretara de

Marina, la que puede o no considerar las condiciones de edificacin y usos de suelo

establecidos por el plan regulador respectivo. De hecho en la prctica se dan dos casos:

i. La Subsecretara de Marina analiza los proyectos presentados, y actuando como evaluador

de proyectos, autoriza o rechaza las concesiones solicitadas, sin considerar el plan

regulador respectivo.

ii. La Subsecretara de Marina autoriza o rechaza las concesiones solicitadas, pero pide como

requisito que el interesado obtenga un permiso de edificacin en la Direccin de Obras

Municipales, segn lo establecido por el plan regulador. Sin embargo, a menudo se da la

situacin que la zona del proyecto est fuera del rea urbana de la ciudad (sobre todo si serefiere a la playa, el mar territorial y la plataforma continental) y por lo tanto no hay normas

explcitas sobre usos de suelo y normas de edificacin. De esta forma el Director de Obras

debe aprobar o rechazar los permisos de edificacin solicitados en forma arbitraria, sin que

17 Ver detalle ms adelante, en Captulo IV.2 sobre Problemas asociados a la Institucionalidad.


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18

exista un instrumento regulador que sustente sus decisiones. Esta situacin es cada vezms frecuente, dado que las tecnologas actuales permiten construir sobre estructuras

flotantes o ancladas sobre rocas.

III.2 Ley de Puertos


Desde hace ya varias dcadas, a nivel mundial, las reas ocupadas por puertos estn siendo transformadas

hacia otros usos, especialmente las que se ubican dentro de las ciudades. Esto es as porque las reas de

puerto en las zonas urbanas generan externalidades negativas difciles de manejar, lo que hace poco

recomendable realizar ampliaciones de estas instalaciones portuarias e industriales en sus localizaciones

originales. En consecuencia, los puertos han buscado crecer hacia otras zonas ms alejadas de la ciudad,

liberando espacio que puede ser destinados a usos ms compatibles con la actividad urbana. Muchas veces

estos usos ms compatibles son desarrollados por el sector privado a travs de concesiones.

En Chile esta situacin tambin se ha dado y de hecho existen dos ejemplos recientes: Puerto Nuevo en

Antofagasta y Puerto Barn en Valparaso18. El mecanismo que utilizado en ambos casos es la Ley de

Puertos.


En Chile, la Ley de Puertos (Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario)19 faculta a las Empresas

Portuarias (EP) a desarrollar proyectos de distinta ndole dentro de sus reas operacionales, en la medida

que estos proyectos se incorporen en el Plan Maestroy Calendario Referencial de Inversiones20de la EP. La

18Ver detalle de estos proyectos en Anexo N2.

19Para un anlisis de la Historia de la Ley, ver Minuta CChC CLE N79_2008.

20El Plan Maestro y el Calendario Referencial de Inversiones son documentos obligatorios para cada puerto y terminalesde su competencia, los cuales son aprobados por los respectivos directorios.

El Plan Maestro es el instrumento de planificacin territorial en que se delimitan las reas martimas y terrestrescomprometidas para el desarrollo previsto de un puerto o terminal, y sus usos, para un perodo mnimo de veinte aos.Este plan considerar las reas necesarias para la realizacin de actividades pesqueras, industriales, tursticas,recreativas, de transporte martimo, remolque, construccin o reparacin de naves.

El Calendario Referencial de Inversiones corresponde al programa de las inversiones en frentes de atraque, reasconexas y bienes comunes que pueden ser ejecutadas por particulares o la empresa, para un perodo mnimo de cinco


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19

iniciativa puede provenir de la EP directamente o bien a solicitud de particulares

21

.

Para la implementacin de los proyectos, la EP puede utilizar alguna de las siguientes formas22:

Otorgamiento de concesiones portuarias

Celebracin de contratos de arrendamiento

Constitucin de sociedades annimas con personas naturales o jurdicas, chilenas o extranjeras.

En cualquiera de estos casos, la condicin es que los proyectos que se realicen estn alineados con lo que

la ley denomina el objetode la EP. ste es definido en el Artculo 13 como la realizacin de actividades

pesqueras, industriales, tursticas, recreativas, de transporte martimo, remolque, construccin o reparacin

de naves23.

III.2.3 Concepto y caractersticas de la Concesin Portuaria

Por Concesin Portuaria, se entiende el contrato solemne, otorgado por escritura pblica, a travs del cual

una empresa concede con exclusividad a una persona natural o jurdica, por un perodo determinado, un

aos. Comprende adems, una programacin indicativa de los llamados a licitacin para el otorgamiento de concesionesportuarias para dicho perodo. Lo anterior es sin perjuicio de las facultades generales de los directores respecto delcalendario referencial de inversiones.

La elaboracin del plan maestro y del calendario referencial de inversiones debe contener entre otros aspectos: elestudio y anlisis de todos los antecedentes relacionados con el actual desenvolvimiento de la actividad portuaria, losrequerimientos de este tipo de actividad en la regin, los probables escenarios de desarrollo del recinto portuario,tomando como base para lo anterior el Plan de Desarrollo realizado por los ejecutivos del puerto en conjunto con losasesores referidos, asimismo, diversos antecedentes proporcionados va dilogo directo con otros entes ligados a laactividad

21No obstante, las funciones relativas a fijacin de tarifas, coordinacin de operaciones de agentes y servicios pblicos,elaboracin del plan maestro y calendario referencial y, en general, la elaboracin y supervisin del cumplimiento de lareglamentacin necesaria para el funcionamiento de puertos, deben realizarse en forma directa por la EP sin laposibilidad de delegar. Artculo 8, Ley 19. 542, que Moderniza el Sector Portuario.

22Artculo 7, Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario.

23En el proyecto de Ley original, esta frase terminaba con la palabra otras, ampliando mucho ms el mbito de accinde las EP. Sin embargo, en la discusin Parlamentaria se acord retirar esta palabra y reemplazarla por actividadestursticas-recreativas. Ms tarde, la Contralora General de la Repblica, a raz del Proyecto Puerto Nuevo de

Antofagasta, interpret que el trmino turstico incluye desarrollos comerciales. Dictamen N 48835, de 30 de octubre de2003.


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20

rea de un bien inmueble para que sta ejecute una obra, preste servicios, desarrolle o mantenga una obra,otorgndosele como contraprestacin la explotacin de la misma24.

Las caractersticas que presenta la concesin portuaria, a diferencia del contrato de arrendamiento y la

constitucin de sociedades, son las siguientes25:

Se establece una prenda especial sobre la concesin, sin desplazamiento respecto de los bienes o

derechos prendados. sta puede recaer sobre el derecho de concesin portuaria, los bienes

inmuebles de la sociedad concesionaria y los ingresos de sta que provengan de la explotacin de

la concesin. El objetivo de la prenda es garantizar las obligaciones financieras que la sociedad

concesionaria contraiga para financiar el ejercicio, equipamiento y explotacin de la concesin

portuaria.

Se establece un derecho de concesin, el cual puede ser rematado con todos los derechos y

obligaciones propios de la concesin. Adems este derecho es transferible como un solo todo y

nicamente.

Se establece un derecho a retirar las mejoras introducidas en los bienes concesionados dominio de

la EP al trmino de la concesin, siempre y cuando puedan separarse sin detrimento, a menos que

la EP opte por pagar el justo precio.

Para optar a una concesin, los particulares deben solicitar la modificacin del Plan Maestro y la

incorporacin del proyecto al Calendario Referencial de Inversiones. En dichos casos, el directorio debe

acoger o rechazar, en forma fundada, la solicitud, en el plazo mximo de noventa das contados desde su

presentacin, y con el voto favorable de la mayora absoluta de sus miembros en ejercicio.

Las inversiones que se aprueben deben ser licitadas y realizadas directamente por los particulares que se

adjudiquen dicha licitacin, segn se reglamenta en el artculo 7 de la Ley. La Ley determina que el perodo

sobre el cual podr otorgarse el arrendamiento o concesin portuaria ser, por regla general, 30 aos. No

obstante, el plazo se reducir a 10, cuando la finalidad del arrendamiento o concesin sea ajena a la

actividad portuaria.

24Artculo 53, Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario.

25Artculo 15 y siguientes de la Ley 19.542, que Moderniza el Sector Portuario.


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III.2.4 Ventajas de la Ley de Puertos

- Otorga concesin para la ejecucin de un objeto portuario, que incluye actividades turstico-comerciales

- Permite reconvertir reas costeras deterioradas, de alto impacto urbano por su cercana a los centros de

las ciudades.

- En teora se podran solicitar ampliaciones a las reas operacionales de los puertos, para incluir otros

territorios cercanos.

- Evita la tramitacin de la concesin martima con la Subsecretara de Marina.

III.2.5 Limitaciones de la Ley de Puertos

- Limitante cultural. En Chile, implementar este tipo de proyectos en los cuales se reconvierte terreno

portuario industrial hacia otros usos, ha resultado difcil sobre todo porque existe una sobre valoracin de

la importancia econmica de los puertos. En general se cree que el puerto puede aportar mucho ms a la

economa local, de lo que realmente ocurre26.

- Falta de inters de la empresa portuaria . Los desarrollos urbanos del borde costero no son, por

definicin, materia de inters de las empresas portuarias, por lo cual no necesariamente estn dispuestas

a impulsar otras actividades distintas a su rubro.

- Limitacin por localizacin. El desarrollo de proyectos privados a travs de la Ley de Puertos tambin

tiene la limitacin de que es un mecanismo que puede operar solamente en las ciudades donde existen

puertos, y en las cuales hay disponibilidad para reconvertir terrenos a otros usos. Es decir, no es un

mecanismo que pueda utilizarse masivamente para desarrollar todo el borde costero de nuestro pas (ver

Figura n5).

26De hecho, los puertos han sido rentables porque no afrontan la inversin inicial. Adems la tecnologa actual implicauna cantidad mucho menor de puestos de trabajo. Estos ms bien se estn desarrollando en las reas de logstica enotras ubicaciones.


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Figura n 5Puertos chilenos con rea operacional

- No entrega propiedad del suelo. Este mecanismo funciona en base a una concesin por un perodo de

tiempo determinado, lo que implica que la propiedad se mantiene en manos del Estado. La nica opcin

para hacer traspasos de terrenos a propiedad privada sera a travs del mecanismo de enajenacin, el

cual requiere de un Decreto Supremo del Presidente de la Repblica, por medio del Ministerio de

Transporte y Telecomunicaciones, con acuerdo el Directorio por mayora. Este mecanismo es altamente

complejo, aunque en el caso de Puerto Barn en Valparaso si logr realizarse.

- Limitacin de usos. La Ley de Puertos en su artculo 13, limita las actividades a realizar al interior de losrecintos portuarios para la realizacin de actividades pesqueras, industriales, tursticas, recreativas, de

transporte martimo, remolque, construccin o reparacin de naves. En consecuencia, algunos usos

quedan excluidos, como por ejemplo los residenciales, mientras que otros han sido sujeto de

cuestionamientos ante la Contralora General de la Repblica. Ejemplo de esto ltimo son los usos

comerciales incorporados por el Proyecto Puerto Nuevo de Antofagasta o por el Proyecto Puerto Barn

en Valparaso, aunque en estos casos la Contralora se pronunci en forma favorable a su incorporacin.

- Plazos. Los plazos definidos en la Ley para las concesiones portuarias, de 30 aos, o 10 cuando la

finalidad sea ajena a la actividad portuaria, pueden ser insuficientes para algunos desarrollos.

Especialmente compleja es la situacin de los usos comerciales, en los cuales se ha cuestionado el plazo

de concesin otorgado por 30 aos. Este fue el caso del proyecto Puerto Nuevo de Antofagasta, aunque

dicho cuestionamiento fue desestimado por la Contralora.

- Multiplicidad de organismos con atribuciones sobre el terreno portuario.Entre ellos, Ministerio de Obras

Pblicas, Ministerio de Transportes, Ministerio de Defensa, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio

de Hacienda, Ministerio de Economa, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio del


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23

Trabajo y Previsin Social, Ministerio de Planificacin, Gobierno Regional y Municipal

27

.

- Conflictos con la regulacin urbana. Dado que la normativa de las edificaciones es definida por lamunicipalidad en su plan regulador comunal, pueden generarse conflictos con la ciudadana o con otros

organismos en el proceso de aprobacin de dicha normativa, tal como fue el caso del Proyecto Puerto

Barn en Valparaso.

III.3 Ley de Concesiones de Obras Pblicas


El sistema de concesiones de obras pblicas es un mecanismo que ha permitido al Estado de Chile, a travs

del Ministerio de Obras Pblicas (MOP) la ejecucin de obras pblicas fiscales, incorporando capitales y

gestin privadas.

El sistema ha tenido una excelente evaluacin porque ha permitido aumentar la oferta de infraestructura

disponible, utilizando capital privado en la gestin, financiamiento y ejecucin de las obras de infraestructura,

liberando recursos pblicos que se pueden destinar a la realizacin de obras en las que es ms difcilincorporar al sector privado. Junto con ello, el sistema ha permitido mayores eficiencias en cuanto a que, en

general, quienes pagan por las obras son los propios usuarios.

Si bien, desde su origen en 1993 a la fecha, el sistema de concesiones se ha utilizado mayoritariamente en

grandes obras de infraestructura pblica, como servicios sanitarios, autopistas, aeropuertos, puertos, etc.,

nada impide que este mecanismo se utilice para el desarrollo de proyectos de otro tipo incluido proyectos

en el borde costero siempre y cuando ste sea declarado de inters pblico y tenga factibilidad econmica

y financiera.


En Chile, el Decreto N 900 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado del DFL MOP N 1664, de

1991, Ley de Concesiones de Obras Pblicas, establece que los privados pueden presentar proyectos para

27 Ver detalle ms adelante, en Captulo IV.2 sobre Problemas asociados a la Institucionalidad.


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24

desarrollarse a travs del mecanismo de Concesiones de Obras Pblicas. El espritu de la Ley es que elEstado se abstenga de actuar directamente en labores de construccin y conservacin de obras pblicas,

permitiendo que sean entes privados quienes las asuman directamente, aportando capitales y gestin

privados a la infraestructura pblica del pas.

Ms an, a travs de esta Ley, el Estado incentiva al sector privado a proponer y estudiar la ejecucin y

explotacin de infraestructura de carcter pblica, en el entendido que:

La titularidad de la obra pblica fiscal se mantiene en manos del Estado.

Es el Estado quien entrega el servicio pblico correspondiente a la ciudadana.

La explotacin de la Concesin es un mecanismo para pagar el precio del Contrato de

Concesin.

Esta asociacin pblico-privada que se forma a travs de una Concesin de Obras Pblicas, supone la

existencia previa de condiciones de seguridad y confianza que permitan, por una parte, que el Estado

obtenga del concesionario la prestacin oportuna e ntegra de las obligaciones asumidas al momento de

adjudicarse la concesin, y por otra parte, que el concesionario cuente, durante todo el perodo de

concesin, con una base jurdica y poltica que le permita desarrollar sin turbaciones su actividad econmica.

De esta forma, una concesin comprende:

a) La prestacin en el rea de concesin de los servicios bsicos y complementarios para los que fue

construida la obra.

b) La conservacin de la obra en ptimas condiciones de uso.

c) El cobro de tarifas que pagarn los usuarios de los servicios bsicos y de los servicios

complementarios.

d) La ejecucin de las inversiones o reinversiones que constituyen el plan de desarrollo del proyecto.

e) El uso y goce sobre los bienes nacionales de uso pblico o fiscales destinados a desarrollar la obra

entregada en concesin.

f) El uso y goce sobre los bienes nacionales de uso pblico o fiscales destinados a desarrollar los

servicios que se convengan.

Un aspecto destacable la posibilidad la Ley de Concesiones es que, segn se establece en su Artculo 10,

el adjudicatario pueda acceder a terrenos en propiedad privada:

Artculo 10.En el contrato de concesin se dejar constancia de otros beneficios que se incluyan

como compensacin por los servicios ofrecidos, segn lo establezcan las bases, tales como


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concesiones para servicios tursticos, autoservicios, publicidad u otros.En aquel los casos en

que, con o casin de la ejecucin de las ob ras, el concesion ar io recuperare terrenos

ribereos fi scales q ue antes s e encon traban o cup ados por las agu as, el Ministerio pod r

ofrec er dar en pago la entr ega de parte de los terren os rib ereos fis cales recup erados o

de otros preexistentes, conjunta o alternativamente con los restantes beneficios establecidos

en esta ley.

III.3.3 Procedimiento de solicitud de Concesin de Obras Pblicas.

El Reglamento de la Ley de Concesiones, Reglamento DFL MOP N 164 de 1991 modificado por las Leyes

N 19.252 de 1993 y N 19.460 de 1996, establece las siguientes disposiciones:

a) Postulante y rgano ante el cual se presenta: Personas naturales o jurdicas podrn postular ante el MOP

la ejecucin, reparacin o conservacin de obras pblicas, a cambio de su explotacin, mediante el sistema

de concesin.

b) Etapas de la postulacin y licitacin:

Presentacin:

El proceso comienza con el ingreso del proyecto al MOP a travs de un formulario de presentacin, a

nivel de perfil. Con estos antecedentes, el MOP evala si existe, en principio, inters pblico en el

proyecto presentado, para lo cual, a travs de su oficina de partes de la Direccin General de Obras

Pblicas (DGOP), consulta con los distintos actores relevantes en la materia. Asimismo, tratndose de

obras que estn entregadas a la competencia de otro organismo del Estado se debe contar con informe

del organismo respectivo. En estos casos, dichos entes pblicos pueden delegar mediante convenio de

mandato suscrito con el MOP, la entrega en concesin de tales obras28.

28Artculo 39, inciso segundo Ley de Concesiones: Artculo 39: El Ministerio de Obras Pblicas es competente paraotorgar en concesin toda obra pblica, salvo el caso en que tales obras estn entregadas a la competencia de otroMinisterio, servicio pblico, Municipio o empresa pblica u otro organismo integrante de la administracin del Estado. Enestos casos, dichos entes pblicos podrn delegar mediante convenio de mandato suscrito con el Ministerio de ObrasPblicas, la entrega en concesin de tales obras bajo su competencia, para que ste entregue su concesin, regida poresta ley. En estos casos se entender incluido en dicho convenio la totalidad del estatuto jurdico de concesiones deobras pblicas, esto es, tanto el procedimiento de licitacin, adjudicacin y la ejecucin, conservacin y explotacincomo las facultades, derechos y obligaciones que emanan de la ley.


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26

Si el proyecto es declarado de inters pblico, el postulante debe presentar diversos estudios tcnicos,financieros, legales, entre otros, que den cuenta de la factibilidad del proyecto que se pretende llevar a

cabo.

Proposicin

El postulante debe presentar los informes requeridos por el MOP en un plazo de 180 das o 2 aos

dependiendo la envergadura del proyecto. Todos estos estudios son de costo del postulante, sin perjuicio

que el MOP puede ofrecer el reembolso de todo o parte de ellos.

Adems, el postulante debe entregar una garanta de seriedad respecto de la obligacin de terminar los

estudios en el plazo indicado y la suficiencia de los mismos.Con estos antecedentes el MOP puede aceptar o rechazar la proposicin. En caso de ser aceptada, sta

se entender transferida al MOP a cambio del premio en la evaluacin de la oferta, aunque el postulante

no se presente a la licitacin de que se trate. Si la proposicin es rechazada, la iniciativa se mantendr

como de propiedad del postulante hasta por un plazo de 3 aos, y no podr ser objeto de licitacin por

concesin sin antes notificar dicha situacin al mismo, con el objeto que pueda concurrir a la licitacin y

optar al premio que le corresponda en la evaluacin de su oferta. La no concurrencia a la licitacin del

postulante, debidamente notificado mediante oficio dirigido al domicilio indicado en su presentacin,

implicar su renuncia a todos los derechos como impulsor de dicha iniciativa.

Licitacin de la propuesta:

Dentro del plazo de 1 ao contado desde la aprobacin de la proposicin el MOP llamar a licitacin

pblica el proyecto de concesin. El proceso de licitacin se entender iniciado cuando el MOP llame a

precalificacin del proyecto segn lo sealado en el artculo 13 del Reglamento de la Ley de

Concesiones o cuando se realice el llamado a la licitacin.

III.3.4. Ventajas de la Ley de Concesiones de Obras Pblicas

Entre las ventajas del sistema de Concesiones de Obras Pblicas es posible sealar:

- Permite la obtencin del financiamiento, va inversin privada, para solucionar los dficit de

infraestructura pblica del pas. Adems, delega a manos privadas la gestin de las obras pblicas

construidas mediante este mecanismo.

- Asegura, por largos perodos de tiempo, la conservacin y mantenimiento de la infraestructura pblica.


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- Se canaliza en un solo ente (MOP) a todos los rganos competentes en la materia. Entre otros aspectos,este sistema evita que el privado tenga que tramitar una concesin martima con la Subsecretara de

Marina. El MOP, cuando corresponde, solicita a este organismo una destinacin martima.

- Permite plazos de concesin de hasta 50 aos, aunque el reglamento de la ley indica que el rgimen

general es de 5 a 10 aos.

- Entrega amplias posibilidades de uso de suelo y actividades segn la iniciativa del particular, aunque con

la condicin de que el proyecto tenga inters pblico.

- Permite entregar terrenos en propiedad como contraprestacin de la concesin (artculo 10 Ley

Concesiones), ventaja que no tienen los otros mecanismos de intervencin en el borde costero(concesin martima o concesin portuaria).

- Entrega amplias posibilidades de uso de suelo y actividades segn la iniciativa del particular, aunque con

la condicin de que el proyecto tenga inters pblico.

III.3.5 Problemas de las Concesiones de Obras Pblicas

Si bien, la ley permite desarrollar proyectos en el Borde Costero acogindose a la ley de Concesiones deObras Pblicas, en la prctica hay varias limitantes que no han permitido una aplicacin mayor de este

mecanismo en nuestro pas:

- Los proyectos deben ser de inters pblico, lo cual deja fuera una amplia gama de proyectos de inters

privado.

- Los plazos establecidos en el Reglamento desde la etapa de proposicin hasta la adjudicacin misma

son muy extensos. Ms an, en la prctica estos plazos no se cumplen29.

- El postulante puede no adjudicarse la licitacin del proyecto presentado y por lo tanto existir un

desincentivo a presentarlo. En parte, esta situacin se mejora con la aplicacin de un premio en la

evaluacin de la oferta y con la facultad que tiene el MOP de ofrecer el reembolso de todo o parte de los

costos de los estudios que debi realizar el postulante.

29A modo de ejemplo, el Proyecto MargaMar, en la ciudad de Via del Mar, el cual propone el desarrollo del bordecostero asociado al Estero Marga Marga, se inici el ao 2000, sin que a la fecha (Diciembre de 2009) se lleve a cabo sulicitacin. Ms antecedentes de este proyecto se presenta en el Anexo N3.


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- Por regla general los terrenos se entregan en concesin, salvo excepcin del art. 10 de la Ley deConcesiones. Los plazos de las concesiones no superan los 50 aos.

- Limitaciones adicionales a las concesiones en terrenos fronterizos segn se indica en el Artculo 5 de la

Ley en el caso de licitacin pblica internacional o nacional para obras en concesin a realizarse en

zonas fronterizas determinadas conforme a la ley, y antes del correspondiente llamado, el Presidente de

la Repblica remitir al Consejo de Seguridad Nacional los antecedentes de la licitacin, para que se

pronuncie respecto de las materias de su competencia.

A modo ejemplo de lo que es posible realizar en el borde costero acogindose al mecanismo de

Concesiones de Obras Pblicas, en el Anexo N3 se presenta el proyecto MargaMar ubicado en el bordecostero de la ciudad de Via del Mar.

III.4 Intervenciones en el borde costero a travs de Transferencias o Concesiones de

Bienes Nacionales

III.4.1 Atribuciones y mecanismos del Ministerio de Bienes Nacionales

Los casos de territorios ribereos y cuerpos de agua que NO son navegables por buques de ms de 100

toneladas de registro grueso, su administracin recae en el Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) y no en

la Subsecretara de Marina.

El MBN tiene como responsabilidad conocer, valorar, manejar, gestionar y administrar el patrimonio fiscal,

segn lo indica el DL 1.939 de 1977 y sus posteriores modificaciones. En este cuerpo legal se establece que

este Ministerio puede realizar transferencia de parte de la propiedad fiscal o bien, permitir su uso temporal.

Los mecanismos que puede utilizar son los siguientes:

Venta directa

Venta a travs de subasta pblica o privada

Transferencia gratuita a particulares segn condicin socioeconmica

Venta de terrenos a precios bajo el valor de mercado a municipios o SERVIU

Entrega temporal del derecho a uso y goce, a travs de una concesin a ttulo oneroso


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III.4.2 Condiciones de las transferencia o concesiones de Bienes Nacionales y sus problemasasociados

En la prctica, el MBN opera de la siguiente manera:

a. Venta directa

El MBN puede vender a un privado directamente, respondiendo a una solicitud de ste. El precio es

definido por una Comisin Especial de Enajenaciones30, previa tasacin de la Direccin de Tierras y

Bienes Nacionales y no puede ser inferior a su valor comercial 31. Es frecuente que el MBN obligue a los

particulares a arrendar en primera instancia el terreno, por un perodo definido, con exigencias de

ejecucin de obras asociadas al proyecto, para tener luego la posibilidad de comprarlo a un precio

previamente pactado.

Los problemas asociados a este mecanismo son:

Muchas veces las solicitudes de los privados se pueden presentar sobre terrenos que no han tenido

oferta anterior, por lo que no existe informacin sobre precios o valoracin comercial. De esta forma

es difcil cumplir con el mandato de la ley sobre que el precio de transferencia no podr ser inferior

a su valor comercial. Por ello el precio de transferencia resultante suele ser arbitrario, no ajustado a

la realidad, adems de ser definido en un proceso largo, lo que representa costos significativos para

los privados.

En los casos en que el MBN obliga a arrendar previamente la propiedad, suele ocurrir que el precio

pactado inicialmente no es respetado por el MBN, quien aumenta su valor producto de las

inversiones realizadas en el terreno por parte del interesado. Lo anterior obviamente representa un

desincentivo a la inversin privada en dichas propiedades.

Como la venta de los terrenos es condicionada a la presentacin y evaluacin, por parte del MBN,

de un proyecto tcnico y econmico cuyos parmetros de evaluacin no son explcitos el MBN

termina asumiendo un inadecuado rol de evaluador de proyectos. En este sentido se cuestiona las

competencias tcnicas del MBN para desarrollar esta labor. Claramente los mejores evaluadores

tcnicos y econmicos de un proyecto son los propios inversionistas inmobiliarios y el sistema

financiero que los financia.

30Cabe destacar que esta comisin no incorpora representantes del sector privado.31 Artculos 83, 84, 85 y 86 del DL 1.939.


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30

b. Venta a travs de subasta pblica o privadaEl MBN puede vender a privados a travs de la oferta directa y condicionada de sus terrenos de libre

disposicin mediante llamados a licitacin, segn el programa denominado Grandes Territorios: Nuevas

Oportunidades. Normalmente, en esta modalidad de enajenacin onerosa los participantes deben

presentar proyectos de inversin para las reas propuestas por el Ministerio, que conforme a la aptitud

del terreno (tambin definida por este Ministerio) enmarca el tenor de las inversiones y la naturaleza de

los proyectos.

Los principales problemas de este sistema de enajenacin son los siguientes:

El MBN direcciona los desarrollos en los terrenos que oferta, jugando un innecesario rol de

evaluador de proyectos que incide negativamente en el mecanismo de subasta pblica que

introducira competencia en el acceso al suelo.

Adems ejerce un rol fiscalizador sobre el adquirente, al exigir el cumplimiento de avance de obras

del proyecto seleccionado y, en caso de incumplimiento, se establece la ejecucin de garantas.

La definicin de los terrenos a licitar y el precio mnimo es arbitraria y centralizada, dado que tiene

poca o ninguna consideracin real de la demanda.

Los resultados de este mecanismo de enajenacin no han sido todo lo auspicioso que se esperaba.

En gran parte de los casos las licitaciones se han declarado desiertas. Esto se ha debido a quemuchas de ellas consideraban terrenos en localizaciones remotas, con escasas factibilidades de

urbanizacin o de alto costo, por lo que el precio mnimo establecido superaba el valor real del

terreno. Tambin se ha dado el caso que, el primer adquirente de estos nuevos territorios, es

gravado con la ejecucin de obras pblicas de factibilizacin de un proyecto mayor, inviabilizando

econmicamente el primer emprendimiento (Caso By-Pass vial en Proyecto Ike-Ike en Iquique).

No obstante, se debe reconocer que durante la ltima administracin (2006-2010) el MBN ha impulsado

fuertemente la transferencia de terrenos a manos privadas con una amplia cartera de terrenos y

llamados a licitacin permanentes. Incluso se ha observado una tendencia en muchos casos a eliminarel requisito de presentar un proyecto de inversin, entregando el terreno solamente a la mejor oferta

econmica.


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c. Transferencia gratuita a particulares segn condicin socioeconmica

El MBN puede transferir terrenos gratuitamente a familias ya ocupantes en el marco de planes

nacionales o regionales del Ministerio32que tienen como objetivo la regularizacin de ttulos de dominio

(Por su propio bien, Pngale ttulo a sus sueos, por ejemplo); o en acciones interministeriales, como

el programa Chile Barrio, que regulariza la situacin de familias que viven en asentamientos precarios, a

fin de brindar una solucin integral de propiedad de sitio y vivienda.

Este sistema genera graves problemas:

Si bien es cierto, la focalizacin de estos programas es bastante buena en el sentido de beneficiar a

la poblacin de menores ingresos, debido a que la ley dispone que los potenciales beneficiarios

deben tener antecedentes socioeconmicos justificados o corresponder a casos contemplados en

planes ministeriales nacionales o regionales, estos programas generan incentivos para ocupar

terrenos (tomas) ms que superar situaciones histricas de ocupacin irregular de terrenos

fiscales. Este es un hecho que se evidencia en la mayor parte de las ciudades del norte del pas y

que es la causa principal de la existencia de grandes reas en deterioro en estas ciudades, con la

consecuente reduccin en la calidad de vida, falta de arraigo y abandono.

Genera una competencia desleal con las personas que utilizan los programas regulares de subsidioa la vivienda.

Genera una especie de competencia desleal tambin con los desarrolladores privados, puesto que

el Estado puede desprenderse de macrolotes sin urbanizar, situacin a la que el particular no puede

acceder, puesto que le resultara imposible inscribir ante el Conservador respectivo dicha propiedad

y en su caso constituira lo denominado loteo brujo, siendo sancionado por ello. En este sentido, el

Estado estara cometiendo una infraccin a la LGUC al desarrollar loteos brujos o vender los

denominados terrenos netos33.

32 Artculos 87 y siguientes, del Prrafo II del DL 1.939.33La venta de terrenos neto consiste en la confeccin de un loteo en terrenos fiscales sin urbanizar, que luego sevenden a privados previamente seleccionados y a valores subsidiados. La venta se realiza por el rea neta de lasmanzanas donde se emplazarn los sitios. Ejemplo de ello son varios loteos en la Comuna de Alto Hospicio (loteo C.H.Tarapac, Laguna Verde, Las Parcelas y Marn Norte Grande). Otra situacin anmala es la reserva de terrenos enque el MBN mantiene terrenos como no disponibles y reservados por espacio de hasta 5 aos, hasta que algunaentidad organizadora determinada por el MBN postula al Programa de Fondos Concursables del MINVU, se adjudica lossubsidios, prepara los loteos, ejecuta las obras, y luego se les vende, a precio subsidiado, solo las reas de terreno netoque ocupan los sitios de las viviendas, obstaculizando en todo este proceso el acceso a esos terrenos por parte de otrasentidades que se desempean en el mismo mbito.


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Genera ineficiencia en la localizacin del desarrollo, ya que posteriormente es el municipiorespectivo el que debe hacerse cargo de la provisin de la infraestructura urbana necesaria y este

costo no es considerado en la decisin de localizacin.

Lo anterior lleva a que muchas veces no se realice la infraestructura urbana necesaria con el

consecuente deterioro de grandes reas de las ciudades, disminuyendo la calidad de vida en stas e

incentivando el desarraigo y abandono de la zona norte.

d. Venta de terrenos a precios bajo el valor de mercado a municipios o SERVIU

El MBN puede vender terrenos a precios bajo el valor de mercado, tanto a municipios de bajos ingresospara el desarrollo de equipamiento, como al SERVIU para desarrollos urbanos destinados a vivienda

social. El primer caso puede tener cierta justificacin desde el punto de vista de la eficiencia econmica,

ya que este equipamiento suele generar externalidades positivas para la poblacin beneficiaria

(escuelas, centros comunitarios, postas de salud municipales, entre otros).

Sin embargo, el segundo caso tiene importantes problemas:

Promueve la accin inmobiliaria del Estado, introduciendo subsidios implcitos en el valor de las

viviendas sociales, lo que equivale a competencia desleal con las constructoras privadas y, muchasveces, con consecuencias negativas sobre la poblacin beneficiaria (elevados costos de transporte y

segregacin urbana).

Adems desincentiva la movilidad habitacional, ya que las viviendas usadas quedan en desventaja

respecto a las nuevas, en el sentido que estas ltimas contaran con subsidios implcitos relativos a

precios de suelo bajo el valor de mercado.

En no pocas oportunidades, los terrenos transferidos por el MBN a entidades pblicas para vivienda

social son vendidos parcialmente, a veces en su totalidad, a particulares a valor comercial,

convirtiendo al SERVIU en un agente inmobiliario del mercado del suelo (caso de la urbanizacin

Laneri, al Norte de la ciudad de Arica).

e. Entrega temporal del derecho a uso y goce, a travs de una concesin a ttulo oneroso34

El MBN puede otorgar concesiones sobre bienes fiscales, con un fin preestablecido, por un plazo

mximo de 50 aos y en las condiciones que para cada caso se determine, a personas jurdicas de

34 Artculo 57 y siguientes del DL 1.939.


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nacionalidad chilena, y siempre que el bien no est entregado en administracin a otro Ministerio uorganismo del Estado.

Las concesiones pueden adjudicarse a travs de licitacin pblica o privada, nacional o internacional, o

directamente, en casos debidamente fundados. En el primer caso, una Comisin de Enajenaciones debe

proponer la renta mnima a pagar por el concesionario.

En el caso de una concesin directa, cualquier persona, natural o jurdica, puede formular una solicitud

de concesin al MBN, en la cual se indica la actividad especfica que se propone desarrollar, el plazo, las

obras que se ejecutarn y el derecho o renta que ofrece. No obstante, una Comisin Especial deEnajenaciones, previa tasacin del inmueble, determina la renta que debe pagar el concesionario y su

forma de pago. El MBN no puede aceptar una renta inferior, salvo en casos excepcionales.

La ley indica que la solicitud debe ser resuelta por el MBN en un plazo mximo de tres meses y que

debe considerar la opinin del Gobierno Regional que corresponda. El MBN tambin puede solicitar al

proponente modificaciones al proyecto, si lo estima conveniente. Si la solicitud es acogida, el MBN

procede a adjudicar la concesin directamente al proponente, junto con la firma de un contrato de

concesin, en el cual se detallan los derechos y obligaciones del concesionario.

La adjudicacin de esta concesin no libera al concesionario de la obligacin de obtener todos los

permisos o autorizaciones que, conforme a la legislacin vigente, sean necesarios para el desarrollo del

proyecto.

Los principales problemas de las Concesiones de Bienes Nacionales, son similares a los comentados

para el caso de las Concesiones Martimas:

La tramitacin es engorrosa. De hecho, el MBN solicita al interesado presentar un nmero

importante de estudios, adems de obtener factibilidades de servicios y certificados de apoyo de

diversos organismos del Estado.

Los plazos de tramitacin son inciertos. A modo de ejemplo se puede mencionar el proyecto Terraza

al Bo-Bo, el cual inici su proceso de tramitacin el ao 2003, sin que a la fecha (Febrero 2010)

haya logrado obtener la aprobacin (ver detalle en Anexo N4).

Discrecionalidad en la definicin de la renta mnima determinada por la Comisin de Enajenaciones.

El costo asociado a la concesin es alto, implicando prendas y pago por el arriendo del terreno.


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No se tiene propiedad sobre las inversiones, pues una vez terminada la concesin, ellas pasan apropiedad fiscal, salvo aquellas inversiones que puedan retirarse.

III.5 Leyes Especiales

Adicionalmente a los mecanismos antes expuestos, que aplican en todo Chile, existen algunas leyes

excepcionales que regulan el desarrollo del Borde Costero en lugares especficos, por lo que sus

disposiciones no pueden ser extrapoladas a otros territorios.

III.5.1 Ley Lynch (1884 - Iquique)

Una vez concluido el conflicto blico conocido como Guerra del Pacfico, que involucr a las Naciones de

Chile, Per y Bolivia, y habiendo sido ocupado por fuerzas chilenas los territorios de las actuales Regiones

de Antofagasta, Tarapac y Arica-Parinacota, hasta entonces de dominio de Bolivia la primera y del Per las

dos siguientes, la gran mayora de sus ocupantes originales se replegaron a otras ciudades del Per y

Bolivia.

Es el caso, particularmente de la Ciudad de Iquique, hasta entonces ocupada por poblacin peruana,

quienes, en su retirada, dejaron abandonadas las propiedades que posean en esta ciudad nortina.

El Almirante Patricio Lynch, designado por el Gobierno de Chile, con plenos poderes de administracin sobre

estos nuevos territorios (tanto es as, que algunos incluso lo consideran como el ltimo Virrey del Per),

promueve la dictacin de una Ley Especial, que conoceramos despus como Ley Lynch, dictada el 31 de

Octubre de 1884 y publicada en el Diario Oficial de Chile N 2.261, folio N 1.130.

Esta Ley, define como el rea de su aplicacin, los territorios comprendidos entre: el roquero Punta Dos

Hermanas por el Norte, el Paralelo que pasa por la Punta de la Pennsula de Cavancha por el Sur, la lneadel Ferrocarril Salitrero por el oriente, y el borde de mar por el poniente.


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Fig. N 6

rea de aplicacin de la Ley Lynch

Con la promulgacin de esta Ley, el Almirante Lynch, pretende:

Reconocer los derechos de propiedad de los ciudadanos peruanos, sobre sus propiedades en

Iquique, dentro del territorio descrito, otorgndoles un plazo perentorio para reclamarlos como

propios. Vale la pena sealar que en esta poca, ni Chile ni Per tenan limitacin de dominio en los

80 metros sobre la lnea de ms alta marea como lo es hoy en Chile, en consecuencia, las

propiedades involucradas alcanzaban hasta la misma ribera de las aguas del mar.

Declarar de propiedad de la Ilustre Municipalidad de Iquique, todos aquellos territorios, dentro del

rea demarcada, que no fuesen reclamados por sus propietarios originales dentro de los plazos

establecidos por la Ley.

Esta Ley, que se encuentra plenamente vigente, permiti a la Ilustre Municipalidad de Iquique hacerse

propietaria de todos los terrenos de borde costero no reclamados, los que por consecuencia, quedan fuera

de la aplicacin de la actual Poltica Nacional de Uso del Borde Costero que restringe la propiedad de la

franja de 80 metros sobre la lnea de ms alta marea para terrenos que enfrente suelo fiscal, los cuales son


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administrados por el Ministerio de Defensa Nacional, a travs de la Subsecretara de Marina.

Esta condicin de excepcin, le ha permitido a la Municipalidad de Iquique, practicar sucesivas

parcelaciones de este territorio, transfirindolo parcialmente a otros propietarios privados incluso al Fisco

de Chile. Como consecuencia de lo anterior, Iquique se ha convertido en su borde costero urbano

circunscrito dentro del rea demarcada por la Ley Lynch, en una ciudad distinta de las del resto del Pas,

posibilitando un mayor desarrollo de la iniciativa privada, y resguardando el inters pblico por algunas

zonas de borde privilegiadas (como la Playa Cavancha) a travs de la conservacin de la propiedad en

manos del Municipio, y su destinacin a usos pblicos.

III.5.2 Ley Lorca (1959, Via del Mar)

Se trata de una ley creada especialmente para la proteccin del Borde Costero entre Via del Mar y Concn.

Esta ley se promulg el ao 1959, cuando el Alcalde de Via del Mar, Gustavo Lorca, la cre especialmente

para la proteccin del borde costero de Via del Mar, entre la puntilla de la ex Escuela de Hotelera y la

desembocadura del ro Aconcagua en Concn.

Esta ley, que sigue plenamente vigente, establece lo siguiente:

Declara de utilidad pblica la zona costera del centro de la ciudad (Figura n6, zona en rojo) para su

expropiacin y construccin de un balneario y reas verdes.

Para pagar esas obras y expropiaciones, en dicha zona establece:

Un impuesto especial a la plusvala a las propiedades localizadas dentro del sector que se

beneficiar con las obras de progreso, definido en la ley, el cual se cobr por una sola vez.

El aumento de 2 por mil del impuesto territorial de todas las propiedades de la comuna de

Via del Mar, por el plazo que sea necesario para cubrir la deuda que permita ejecutar lasobras.

El mandato de destinar a este fin la recaudacin del impuesto a los sitios eriazos y las rentas

del Casino Municipal.

Adems, decreta que todos los permisos de edificacin en el Borde Costero de Via del Mar y

Concn deban contar con la aprobacin de 2/3 del concejo municipal y el voto del Director de Obras.


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Figura n7Zona de aplicacin Ley Lorca

Zona afecta a impuestoespecial de plusvala

Zona afecta a aprobacin de2/3 del concejo municipal parapermisos de edificacin

En este sentido, la Ley Lorca, contrario a lo que comnmente se cree, NO genera ningn mecanismoespecial que permita o facilite la ocupacin privada del borde costero en la ciudad de Via del Mar. Slo se

limita instaurar un proceso de aprobacin de proyectos ms riguroso de lo que existe en el resto del pas y,

junto con ello, genera un mecanismo de financiamiento para la remodelacin de una zona puntual.


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IV. SNTESIS DE LOS PROBLEMAS PARA INTERVENIR EN EL BORDE COSTERO

IV.1 Problemas asociadas a la legislacin vigente

Tal como se resume en el Cuadro n1, son cuatro los mecanismos principales que podran utilizarse para las

intervenciones privadas en el borde costero, todos ellos a travs de sistema de concesiones:

Cuadro n1Resumen Alternativas de intervencin del Borde Costero

Tipo de

concesinVentajas Desventajas

Martima

Otorga concesin en las playas, terrenosde playa, fondos de mar, porciones deagua y rocas, dentro y fuera de las bahasros y lagos navegables por buques dems de 100 toneladas.

Variedad de usos (a discrecin de laautoridad)

Amplitud de plazos: hasta por 50 aos.

Tramitacin engorrosa y plazos inciertos Alto costo asociado a la concesin (pago por el uso

del terreno, garanta, etc.). Incertidumbre respecto a varios aspectos de la

concesin (tasaciones, valores a cobrar, sanciones ymultas, caducidad y motivos de la terminacin de lasconcesiones).

No hay posibilidad de propiedad del suelo. Incompatibilidad con otros Instrumentos de

planificacin territorial. Duplicidad de normativas actuando en el territorio.

Portuarias

Otorga concesin para la ejecucin de un

objeto portuario, que incluye actividadestursticas.

Plazos: hasta por 30 aos y 10 aos encaso de concesin ajena a la actividadportuaria.

No requiere tramitacin con laSubsecretara de Marina.

Permite reconvertir reas costerasdeterioradas cercanas a los centrosurbanos.

En teora se podran solicitar ampliacionesa las reas operacionales de los puertos,para incluir otros territorios cercanos.

Limitacin de usos (actividad turstica/comercial es

normalmente cuestionada). Plazos pueden ser insuficientes para algunas

actividades. No hay posibilidad de propiedad del suelo, salvo por

enajenaciones de difcil tramitacin. Posibles conflictos con autoridades y ciudadanos

para desarrollar proyectos con usos distintos a losportuarios.

Otros usos pueden no ser materia de inters de lasempresas portuarias.

Limitacin por localizacin (solo donde hay puertos). Variados rganos con atribuciones sobre el terreno

portuario. Posibles conflictos con la regulacin urbana.

ObrasPblicas

Canaliza en un solo ente a todos losrganos competentes en la materia.

No requiere tramitacin con laSubsecretara de Marina.

Amplitud de plazos: hasta por 50 aos. Posibilidad de entregar terrenos en

propiedad como contraprestacin de laconcesin (art. 10 Ley Concesiones)

Amplias posibilidades de uso de suelo yactividades segn la iniciativa delparticular, aunque con la condicin de queel proyecto tenga inters pblico

Proyecto debe ser de inters pblico Tramitacin implica plazos extensos (desde la

proposicin hasta la adjudicacin). La adjudicacin puede no recaer en el postulante del

proyecto. Los terrenos se entregan en concesin, salvo

excepcin del art. 10 de la Ley de Concesiones. Posible complejidad por artculo 5 sobre terrenos

fronterizos.


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BienesNacionales

Otorga concesin en ros y lagos yterrenos asociados, en cuanto NO seannavegables por buques de ms de 100toneladas.

Variedad de usos. Amplitud de plazos: hasta por 50 aos Permite a travs de licitacin o bien por

concesin directa. Esto ltimo es unaventaja desde el punto de vista delpromotor del proyecto (seguridad deadjudicacin).

La tramitacin es engorrosa, incluyendo una grancantidad de estudios, factibilidades y certificados deapoyo de diversos organismos del Estado.

Proyecto debe ser de inters pblico Los plazos de tramitacin son inciertos. Discrecionalidad en la definicin de la renta mnima

determinada. El costo asociado a la concesin es alto, implicando

prendas y pago por el arriendo del terreno. No se tiene propiedad sobre las inversiones, pues

una vez terminada la concesin, ellas pasan apropiedad fiscal, salvo aquellas inversiones quepuedan retirarse.

El anlisis de estas alternativas existentes en nuestro pas para intervenir el borde costero, permiten concluir

lo siguiente:

Las alternativas de intervencin del Borde Costero existentes, son restrictivas en cuanto a su uso:

- Slo obras de inters pblico, para el caso de las Concesiones MOP y de Bienes Nacionales

- Slo usos contemplados dentro de la actividad portuaria, para el caso de la Ley de Puertos

- Usos discriminados por la autoridad martima sin reglas precisas, para el caso de la Concesiones

Martimas

Ninguna de las alternativas contempla la transferencia del suelo a manos privadas (con la sola

excepcin de los terrenos dados en pago por la recuperacin de reas costeras), sino slo la tenencia

precaria de los mismos, por perodos que, desde la perspectiva de inversiones en construccin, pueden

ser exiguos.

Los mecanismos alternativos a las concesiones martimas (Ley de Puertos, Concesiones MOP y

Concesiones Bienes Nacionales), ms bien estn en la categora de "subterfugios" legales, y no de un

tratamiento legal y reglamentario especfico a la problemtica del borde costero en su integridad.

Existe una multiplicidad de organismos que intervienen o podran intervenir en el borde costero, los que

no necesariamente actan coordinados.

No existe una armona ni coordinacin entre estos mecanismos y los instrumentos de planificacin

territorial que regulan los usos de suelo y las condiciones de edificacin, con lo cual se abren espacios

de discrecionalidad y burocracia.

Existen serias aprensiones de parte de las autoridades y la ciudadana en cuanto a plantear propiedad


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privada de parte del borde costero, por lo cual se opta por adoptar una poltica de no desarrollo.

IV.2 Problemas asociados a la Institucionalidad35

Producto de la naturaleza e intereses diversos que origina el borde costero, de la definicin de los principios

generales establecidos e

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