Upload
trinhthuan
View
225
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
BORRADOR
INFORME GENERAL DEL PROYECTO “LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES A
NIVEL SUBNACIONAL EN MÉXICO*
Coordinadores: Dra. Irma Méndez de Hoyos y Dr. Nicolas Loza Otero
I Introducción
El proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a nivel subnacional en México”
consiste en el análisis de las últimas elecciones locales de gobernador en México desde la
perspectiva de la calidad de la democracia bajo dos modalidades: un estudio comparado de las 31
entidades y el Distrito Federal, y estudios en profundidad sobre la misma temática para un
número reducido de entidades.
El Proyecto está integrado por tres sub‐proyectos, a cargo de profesores‐investigadores de la
Flacso sede México:
1. Los órganos de administración electoral (OAE’s) en los estados y los partidos
políticos, coordinado por la Dra. Irma Méndez de Hoyos y el Dr. Nicolas Loza
Otero;
2. Los órganos jurisdiccionales y la protección de los derechos políticos, coordinado
por el Dr. Francisco Valdés Ugalde, la Dra. Karina Ansolabehere, el Dr. Luis Daniel
Vázquez y el Dr. Mario Torrico (órganos de justicia electoral, OJE’s, para
simplificar).
3. La sociedad civil, su participación y percepción sobre las elecciones y otras
instituciones políticas, coordinado por el Dr. Benjamín Temkin, el Dr. José del
Tronco y el Mtro. Rodrigo Salazar (opinión pública, OP, para simplificar).
El informe de la calidad de las elecciones a nivel subnacional y los estudios en profundidad se
elaboraron con base en tres elementos: en primer lugar, la recolección, sistematización y análisis
de datos socioeconómicos, demográficos, políticos y culturales relevantes; en segundo lugar, el
* Las opiniones y conclusiones expresadas en la investigación son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Flacso‐México o el PNUD.
análisis de la estructura institucional y del mapa de actores relevantes en la arena electoral de los
estados seleccionados para los estudios en profundidad; en tercer lugar, la realización de
entrevistas a profundidad a ciertos actores relevantes de las entidades federativas seleccionadas
para realizar los estudios en profundidad o de caso. Las entrevistas tienen el propósito de
capturar, en la medida de lo posible, las redes de actores, intereses, complicidades y lealtades que
nutren las dinámicas de los sistemas políticos estatales, de los sistemas electorales y partidistas.
Finalmente, para efectos de este proyecto, las elecciones sub nacionales serán de calidad cuando
los órganos de administración y justicia electorales sean autónomos, independientes,
profesionales y transparentes, y organicen comicios percibidos por los ciudadanos como libres y
limpios, y en los que se cree que el ganador oficial es el que efectivamente obtuvo la mayoría de
los votos. De no reunirse estas tres condiciones, las elecciones no serán de (buena) calidad.
El objetivo general del proyecto es elaborar un informe de la calidad de las elecciones en las
entidades federativas de la República Mexicana en el periodo 2010‐2011, así como estudios en
profundidad en cuatro estados ‐Morelos, Colima, Estado de México y Chihuahua‐ sobre la misma
temática, con el fin de evaluar en qué medida el andamiaje institucional y social –constituido por
OAEs, OJEs y OP‐ muestran las condiciones para el cumplimiento de los estándares de elecciones
democráticas y en general, de las condiciones básicas de una democracia.
La justificación parte de la heterogeneidad en el nivel de desarrollo democrático en las entidades
federativas en México. En este sentido, se reconoce que la transición a la democracia significó
pasar de elecciones federales no competitivas, a comicios libres, transparentes, competitivos y
justos en una década. Esto fue así gracias, entre otras cosas, al cambio sustantivo en la política
electoral mexicana, que se tradujo en nuevas reglas electorales federales, la construcción de
instituciones autónomas para organizar las elecciones y la pluralización del sistema de partidos.
Pese a los grandes avances, el proceso de democratización electoral se caracterizó por su
heterogeneidad, sobre todo a nivel de elecciones estatales, con entidades federativas que se
distinguen por su capacidad de institucionalización, mientras otras mantienen competencia
limitada, amplia discrecionalidad, instituciones frágiles y escasa transparencia.
Ha sido ampliamente aceptado que los avances fundacionales en materia de democracia política
se dieron inicialmente a nivel federal. Las reformas electorales federales del periodo 1990‐1996, ‐a
través de las cuales se estableció un órgano independiente del gobierno para organizar las
elecciones federales‐ establecieron los estándares mínimos para la celebración de elecciones
competitivas o democráticas. Dichas reformas impactaron inicialmente de manera positiva a nivel
local. Los cambios electorales en los estados de 1993 a 1996 probaron ser fundamentales para
transitar del dominio de un partido al pluripartidismo, y de elecciones manipuladas, a elecciones
más libres y transparentes, al menos en la ley. A partir de 1996, sin embargo, los cambios en las
reglas electorales locales comenzaron a diversificarse, de manera que el proceso de reformas
estatales entró en una fase de tendencias diferenciadas en el grado de justicia, limpieza, libertad, y
transparencia de las leyes. Hay estados con un avance muy limitado en términos de normas que
garanticen elecciones locales libres, limpias, justas y transparentes; otros con cambios acelerados
y positivos, y hay incluso casos de marcado retroceso, con normas discrecionales y control
gubernamental de las elecciones.
A partir de lo anterior, se considera como hipótesis generales de trabajo las siguientes:
1) la calidad de las elecciones a nivel local es muy heterogénea, con entidades en donde el
desempeño y/o características de los órganos de administración electoral y su autonomía para la
toma de decisiones es adecuada y entidades en que no, así como entidades en que el desempeño
y/o características de los tribunales electorales encargados de la adjudicación de conflictos es el
adecuado y otras en que no, así como estados en que el juicio ciudadano sobre la calidad del
proceso electoral, en términos de su libertad, justicia y limpieza, es alta, mientras que hay otros en
la categoría media y otros más en la baja; igual sucede con la segunda dimensión de calidad que
hace referencia a la legitimidad del resultado y la medida en que el candidato declarado como
ganador en la última elección de gobernador fue el que realmente recibió la mayor cantidad de
votos.
2) La concurrencia de estos tres factores –OAE’s y OJE’s de calidad más OP’s que percibe
elecciones limpias y ganadores legítimos— dependerá de que en la entidad se hayan mantenido
durante los años bajo estudio (1997‐2011) razonables niveles de competitividad política y
electoral, de distribución y equilibrio de poderes y de la financiación de los gobiernos locales
mediante las contribuciones (impuestos) de sus propios ciudadanos.
La metodología seguida para la elaboración del diagnóstico de la calidad de las elecciones a nivel
subnacional fue la siguiente: a) se construyó un marco teórico común que parte de las teorías de la
transición y consolidación de la democracia y, más específicamente, de la influyente perspectiva
de la calidad de la democracia y la calidad de las elecciones; b) se construyó un marco
metodológico común que incluyera la definición y operacionalización de los principales atributos
de las elecciones democráticas, así como fuentes de información primaria consideradas válidas. A
este respecto destaca que se privilegiaron la selección de fuentes de información pública
consolidadas; c) se diseñó y aplicó un cuestionario ad hoc de calidad de las elecciones para las
entrevistas a profundidad a actores relevantes a nivel estatal (para cuatro entidades federativas);
d) se construyó una base de datos donde se recopiló la información sociodemográfica, política e
institucional relevante a nivel de entidad federativa.
En este momento el proyecto se encuentra en su fase tercera que incluye, de manera destaca, la
organización de un Seminario Internacional, en el que se aborde de manera central el tema de la
calidad de las elecciones y se discutan los hallazgos preliminares de la investigación, que aún se
encuentra en curso.
II Los estudios de calidad de las elecciones: consensos, ausencias y oportunidades
Una de las dimensiones de la calidad de la democracia es el de la competencia política, que
consiste, ante todo, en la celebración de elecciones libres, limpias, transparentes, justas y
competitivas.
El punto de partida en estos estudios son las condiciones mínimas básicas de una democracia
como son: a) el sufragio universal, libre y secreto; b) la celebración de elecciones periódicas, libres,
competitivas, justas y transparentes; c) la existencia de más de un partido político (serio) con
posibilidades reales de ganar; y d) la existencia de fuentes alternativas de información.† A partir de
ello, es posible realizar un análisis empírico de qué tan bien, o con qué calidad, se cumplen dichas
condiciones básicas a nivel local, así como valorar, en perspectiva comparada, la calidad de la
democracia política a nivel nacional o local. Esto implica, sin duda, cuestionar el alcance formal y
real de las metas efectivas de cualquier democracia: la libertad política y civil, (y por tanto los
derechos y obligaciones que conllevan dichas libertades); la soberanía popular (o control de los
† Diamond, Larry y Leonardo Morlino. “The quality of Democracy: an overview.” Journal of Democracy 15 (2004): 20‐31. Revisado en Septiembre 27, 2010, http://muse.jhu.edu/login?uri=/journals/journal_of_democracy/v015/15.4diamod.html
gobernados sobre las políticas públicas y los encargados de elaborarlas y aplicarlas) y la equidad
política; así como estándares amplios de transparencia, legalidad y efectividad gubernamental.
Según Diamond y Morlino el término calidad puede tener tres significados, entenderse como
procedimiento, contenido o resultado. De acuerdo con estos autores, una democracia buena, o de
calidad, brinda a sus ciudadanos amplia libertad, equidad política y control sobre las políticas
públicas y los hacedores de políticas, a través del funcionamiento legal y legítimo de las
instituciones establecidas. Este régimen debería satisfacer las expectativas de los ciudadanos en
términos de gobernanza, o calidad de los resultados; permitiría a los ciudadanos, asociaciones y
comunidades disfrutar amplia libertad y equidad política o calidad de contenido; y proveería de un
contexto en el que la ciudadanía pudiera juzgar el desempeño a través de mecanismos como las
elecciones, mientras que las instituciones gubernamentales y los funcionarios públicos
permanecerían legal y constitucionalmente responsables (calidad de procedimiento)‡.
Estas tres categorías de calidad aplicadas a las elecciones en México implicarían analizar desde los
mecanismos o canales institucionales a través de los cuales los ciudadanos pueden ejercer control
sobre las políticas públicas y los hacedores de políticas, como las elecciones, hasta los resultados,
que implican poner el acento en la satisfacción de los ciudadanos, o de sus expectativas respecto
de la “entrega” (o delivery) de los gobiernos y representantes.
Analizar el proceso completo que describe la calidad de las elecciones en México a nivel nacional y
local en sus tres dimensiones –procedimientos, contenido y resultados‐ es aún una tarea
pendiente. Por lo pronto, el proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a
nivel subnacional en México” se propone analizar únicamente la calidad de las elecciones
relacionada con los procedimientos, y más específicamente, con el proceso de organización de las
elecciones que llevan a cabo los órganos de administración electoral, con la impartición de justicia
electoral, que llevan a cabo los órganos de justicia electoral. Así mismo se analiza la percepción
ciudadana sobre la calidad de las elecciones y las instituciones políticas.
La revisión de la literatura sobre calidad de las elecciones (Elkit y Reynolds, 2002; 2005a, 2005b;
Alemika, 2007, 2010; Kelleg y Koler, 2010; Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2006, 2009; Mozaffar y
Schedler, 2002) sugiere varios problemas, o déficits. En primer lugar, parece haber poco acuerdo
respecto a la definición y operacionalización del concepto de calidad de las elecciones. Hay
‡ Ibid. pp. 21‐22.
autores que reivindican el análisis de todo el proceso electoral mientras que otros son más
selectivos. Con todo, parece haber poco consenso sobre las fases o procedimientos cruciales que
deben dar contenido al concepto de calidad. Otra importante disputa es la fuente de información
y medición de la misma y su grado de agregación (federal o local). En este sentido destacan las
propuestas de recurrir al juicio de “observadores” o “expertos” para valorar la calidad de las
elecciones, en lugar de usar solo datos duros del proceso, o una mezcla de ambos –datos duros y
percepción‐ como se hace en este proyecto. Aunado a ello parece importante reivindicar la
necesidad de transitar desde la concepción de la calidad de las elecciones como un aspecto
bimodal, al reconocimiento de su carácter multidimensional. Así, en vez de calificar una elección
como buena o mala, debe verse como un proceso multidimensional en el que intervienen varios
factores. En este sentido, evaluar la calidad de las elecciones requiere poner atención a todo el
proceso y no solamente al resultado. De igual forma, deben tenerse en cuenta los juicios de los
actores involucrados en el proceso, así como también el de observadores expertos quienes
mediante un conjunto de normas establecidas, determinen si una elección es de calidad.
En segundo lugar, debe diferenciarse a la calidad de las elecciones de la gobernanza electoral. Un
punto que puede ser de utilidad para esclarecer esta diferencia es ver a la calidad de las elecciones
como un indicador de la consolidación de la gobernanza electoral. A este respecto destaca que un
elemento en el que parece haber más consenso es que la calidad de la administración electoral
tiene un impacto directo e importante en la manera en que la elección y sus resultados son
percibidos, no sólo por los organismos internacionales y sus observadores, sino por los actores
políticos internos como son votantes, partidos y líderes, los medios y observadores internos. Sin
embargo, destaca que estos grupos no ven las cosas en la misma dirección, de hecho sus
diferentes percepciones son útiles y permiten medir, al menos en parte, las razones por los que
diferentes grupos llegan a evaluaciones diferentes del mismo proceso electoral.
Finalmente, en cuarto lugar, vale la pena mencionar la ausencia de modelos estadísticos que
permitan identificar con datos sistematizados los factores que deben formar parte de la calidad de
las elecciones –en tanto variable a explicar o dependiente‐ y sus indicadores respectivos. Lo
mismo sucede con los factores que impactan o explican dicha calidad, en tanto variables
explicativas o independientes. Una de las propuestas más acabadas es la que presenta Hartlyn,
Mustillo y Mc Coy (2009) quienes en su estudio sobre la gobernanza electoral y los OAEs en
América Latina utilizan como indicador de calidad de las elecciones el juicio o valoración de
observadores y expertos, y como variables explicativas a los óranos de administración electoral –
su independencia y partidismo‐ la corrupción, la participación del Presidente en turno como
candidato, entre otros.
En suma, al parecer la calidad de las elecciones constituye no solo un tema relevante sino que
requiere de mayor atención de investigadores y centros de estudio interesados en la democracia,
elecciones y partidos, en particular en las democracias emergentes. Es además un tema abierto ,
en el que hay hasta ahora pocos consensos, relativos avances teóricos y empíricos y mucha
preocupación por las altas expectativas ciudadanas y los bajos resultados generales.
III El modelo de análisis del proyecto PNUD‐Flacso sede México “La calidad de las elecciones a
nivel subnacional en México” y hallazgos preliminares
Se decidió considerar a la calidad de las elecciones como la variable a ser explicada, o variable
dependiente del modelo, y utilizar tanto la naturaleza de los OAE’s y los OJE’s, así como el “juicio
ciudadano” como indicadores de la calidad de las elecciones de gobernador en las entidades
federativas en México. La información se obtuvo a partir del estudio sistemático de los órganos de
administración y justicia electorales, para los primeros, determinando su independencia y
profesionalismo, y para los segundos su independencia. A la vez, para determinar la naturaleza del
juicio ciudadano se levantó una encuesta de opinión pública, representativa a nivel estatal
(detalles más adelante). En el caso de las variables independientes o explicativas fueron
seleccionadas a partir principalmente de la revisión de la literatura y de la información de la propia
encuesta aplicada, y se concentran en tres variables: niveles de competitividad electoral
(observable en el número efectivo de partidos políticos), niveles de distribución y equilibrio entre
los poderes (observable por las alternancias, gobiernos divididos y poderes de los gobernadores) y
niveles de financición autónoma de los gobiernos locales (observable por la proporción de
ingresos propios a rentas que reciben los estados)
A continuación se describen de forma general los hallazgos por variable, en el entendido de que
todavía falta examinar las condiciones en que concurren o no estas tres condiciones de la calidad
de las elecciones y los factores que lo determinan.
Los órganos de administración electoral locales
Existe un consenso sobre el papel fundamental que han jugado los órganos de administración
electoral en la transición a la democracia en las décadas pasadas. De acuerdo con López Pintor,
son instituciones importantes en la construcción de la democracia, ya que manejan directamente
la organización de las elecciones, e indirectamente, la gobernanza y el estado de derecho (López‐
Pintor, 2000: 13). Hartlyn, Mustillo y McCoy argumentan que la organización de elecciones de
calidad está directamente relacionada con la existencia de órganos de administración electoral
autónomos e independientes. En “Electoral governance matters: explaining the quality of elections
in Latin America” concluyen que comisiones electorales independientes y profesionales tienen un
rol importante y positive en los procesos electorales de América Latina, aunque reconocen que la
independencia institucional formal o legal debe estar asociada al respeto y reforzamiento de las
reglas electorales y el contexto sociopolítico (Hartlyn et al., 2009: 76).
La tabla 1 muestra el surgimiento de los órganos de administración electoral en todos los estados
mexicanos y la composición de su órgano máximo de decisión –normalmente llamado Consejo
General‐, integrado básicamente por consejeros, quienes son considerados como personalidades
independientes y conocedoras del tema electoral, y por ser aprobados en consenso por los
partidos locales.
Tabla 1 Estado
Fund
ación IEE
Composición máximo órgano elección
Consejero
Presiden
te
Consejeros
Electorales
Secretario
Técnico/Ejecu
tivo/Fed
atario
/Gen
eral
Represen
tante
s Pa
rtidos
Políticos
Represen
tante
s Grupo
s Pa
rlam
entario
s o Co
ngreso
Local
Gen
eral o
Secretario
Ejecutivo de
l Instituto
Represen
tante
del Pod
er
Ejecutivo
Vocal de la
Junta Estatal
Ejecutiva
Secretario de
Actas
Represen
tante
del R
egistro
Fede
ral de
Electores
Aguascalientes
1995 1 6 1 1 por partido
Baja California
1995 1 6 1 1 por partido
2 del congreso local
Baja California Sur
1995 1 4 1 1 por partido
1 por cada grupo
parlamentario
Representantes
Campeche 1997 1 6 1 1 por partido
1 por cada grupo
parlamentario
Chiapas 1994 1 8 1 1 por partido
Chihuahua 1995 1 6 1 1 por partido
Coahuila 1998 7 1 1 por partido
Colima 1996 1 5 1 1 por partido
Distrito Federal
1997 1 6 1 1 por partido
1
Durango 1997 1 6 1 1 por partido
1 por cada grupo
parlamentario
Guanajuato 1994 1 4 1 1 por partido
4 1
Guerrero 1996 1 6 1 1 por partido
Hidalgo 1995 5 1 1
Jalisco 1994 1 6 1 De partidos
Del Poder Legislativo
políticos
Estado de México
1996 1 6 1 por partido
1
Michoacán 1995 1 4 1 por partido
2 del congreso local
1 Representantes
Morelos 1993 1 4 1 1 por partido
1 por cada grupo
parlamentario
Nayarit 1995 1 4 1 por partido
1
Nuevo León 1993 1 3 1
Oaxaca 1995 1 6 1 1 por partido
2 del congreso local
1 1
Puebla 1995 1 8 1 1 por partido
1 por cada grupo
parlamentario 1 1
Querétaro 1996 1 5 1 1 por partido
1
Quintana Roo
1995 1 6
San Luis Potosí
1994 1 8 1 1 por partido
2 1
Sinaloa 1995 1 8 1 1 por partido
Del congreso local
1
Sonora 1996 1 4 1 1 por partido
Tabasco 1994 1 6 1 1 1 por cada grupo
parlamentario
Tamaulipas 1997 7 1 1 por partido
Tlaxcala 1998 1 6
Veracruz 1991 5 1 por partido
Yucatán 1994 1 4 1 1 por partido
Zacatecas 1995 1 6 1 1 por partido
Del congreso local
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales
Como se muestra en la tabla 1, la mayoría de los órganos locales de administración electoral
(OAE’s) surgieron a mediados de la década de los 90. Éstos siguieron el diseño institucional del IFE,
formado por ciudadanos independientes y designados a través de un proceso político. A pesar del
seguimiento del modelo, existe aún una gran variación entre estados. Un punto de divergencia es,
por ejemplo, la composición del OAE local. Mientras que en Sinaloa y Puebla, el consejo general
está integrado por más de 12 consejeros, en Hidalgo y Tlaxcala, éste esta formado por sólo 7
miembros. Todos los OAE’s son presididos por un consejero, quien funge como presidente del
consejo general y junto con el resto de los consejeros electorales, son personalidades
independientes nominadas a través de un proceso político. Los partidos también forman parte de
todos los OAE’s, pero sin el derecho a votar. Sólo existe un estado –Guanajuato‐ dónde el
ejecutivo local está directamente representado en el órgano electoral y los consejeros son
verdaderos representantes de partidos. Este modelo es generalmente percibido como muy
partidista y concuerda con el modelo de OAE que existía en 1988 a nivel federal.
De acuerdo con algunos estudios comparados, el proceso de convocatoria y nominación
constituye un eje fundamental en la independencia de los órganos electorales con respecto del
poder ejecutivo (López‐Pintor, 2000; Foro, 2006: 25). Éstos resaltan la importancia de seleccionar
gente que sea independiente del gobierno en turno, para que la imparcialidad en el proceso de
toma de decisiones sea garantizada. Hartlyn, McCoy y Mustillo reconocen que “es un verdadero
reto medir la autonomía y profesionalismo de los [OAE]” (Hartlyn, 2009: 22). Ellos proponen dos
métodos para medir el nivel de independencia. El primer método es el “grado de partidismo” de
un órgano electoral, el cual se hace “con base en un examen de la naturaleza de la(s)
institución(es) que nombra(n) a los integrantes de los [OAE] y la independencia que se percibe en
las personas nombradas al momento de su designación. Aquí se mide directamente el grado hasta
el cual un OGE está partidarizado en cualquier elección” (Hartlyn, 2009: 22). Proponen cuatro tipos
de OAEs:
1. «Dominado por un solo partido»: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes
representantes como para tomar solos la mayoría de las decisiones (ya sea que lo hagan o no).
2. «Mixto partidarizado»: cuando hay una representación equilibrada de los partidos políticos en
un OGE o una representación mixta, de tal forma que ningún partido pueda tomar decisiones por
cuenta propia.
3. «Independiente/mixto partidarizado»: cuando algunos miembros son nombrados con base en
representación partidaria y otros son independientes (v. g. Uruguay).
4. «Independiente de los partidos»: cuando los miembros pueden ser nombrados por el poder
legislativo (o más comúnmente por jueces o grupos cívicos), pero están conscientes de que son
profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria sino por sus
méritos (Hartlyn, 2009: 22).
El segundo método es llamado el “índice de independencia” de los OAEs, y está basado en la
naturaleza del proceso de designación y la duración en el cargo tanto de los consejeros del OAE
como de los que los designan. “(…) Los [OAE] menos autónomos son aquellos que son nombrados
sólo por una cámara de la legislatura; la autonomía va en aumento en la medida en que los
miembros del organismo son nombrados a través de procesos en los que participan varios
poderes, pasando por aquellos que son dirigidos por el poder judicial hasta llegar a procesos
dominados por la sociedad civil.” (Hartlyn, 2009: 23).
Otro método fue elaborado por la autora de este artículo, en colaboración con el Mtro. Javier
Santiago, miembro de la Red Nacional de Investigación de la Calidad de la Democracia en México.
Esta tercera propuesta mide la eficiencia del OAE, y pretende analizar qué tan bien llevan a cabo
su propósito principal, que es organizar los procesos electorales, basándose en principios como la
legalidad, objetividad, certeza y profesionalismo. Para medir el desempeño de los órganos de
administración electoral a nivel local, la existencia y operación de un servicio profesional electoral
es considerada. También empleo las impugnaciones a los resultados electorales y la presencia de
violencia el día de la elección (reportada por los periódicos locales) como indicadores del
desempeño de los OAE’s.
Las tablas 2‐4 muestran los resultados de la aplicación de los tres métodos para evaluar el grado
de partidismo, el índice de independencia y eficiencia de todos los órganos locales de
administración electoral para las elecciones locales de gobernador en el periodo 2006‐2010.
Tabla 2
Estado Año
elección gobernador
Partidismo IEE
Naturaleza de órganos que intervienen
Tipos OAE
Número de impugnaciones
elección Consejeros [1]
Grado de partidismo
[2]
Aguascalientes 2010 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 46 Alto
Baja California 2007 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 9 Alto
Baja California Sur
2011 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 0 Alto
Campeche 2009 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 0 Alto
Chiapas 2006 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 1 Alto
Chihuahua 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Coahuila 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Colima 2009 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 1 Alto
Distrito Federal 2006 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 4 Medio
Durango 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 4 Medio
Guanajuato 2006 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 0 Alto
Guerrero 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Hidalgo 2010 Política/Política Independiente/Mixto 0 Alto
partidarizado
Jalisco 2006 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Estado de México
2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto
partidarizado 4 Medio
Michoacán 2007 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 0 Alto
Morelos 2006 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 1 Alto
Nayarit 2011 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto
partidarizado 1 Medio
Nuevo León 2009 Política/Política/CivilIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Oaxaca 2010 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 0 Alto
Puebla 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 1 Medio
Querétaro 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Quintana Roo 2010 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 3 Alto
San Luis Potosí 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 0 Medio
Sinaloa 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 1 Medio
Sonora 2009 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 9 Medio
Tabasco 2006 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 1 Alto
Tamaulipas 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 1 Medio
Tlaxcala 2010 Política/Política Independiente/Mixto
partidarizado 11 Alto
Veracruz 2010 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 5 Medio
Yucatán 2007 Política/Civil/PolíticaIndependiente/Mixto
partidarizado 24 Medio
[1] Número total de impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la integración de los Consejos de los Institutos Electorales Estatales. Se toman en cuenta las impugnaciones presentadas desde el año de la elección de gobernador seleccionada hasta los años previos, mismos que equivalen al mismo número de años que duran los consejeros
[2] El grado de partidismo es alto=1 cuando sólo órganos políticos están involucrados en el proceso de nominación de consejeros electorales y el OAE es mixto partidarizado o independiente/mixto partidarizado; es medio= 2 cuando cuando órganos políticos y civiles están involucrados y el OAE es independiente/mixto partidarizado; el grado de partidismo es bajo=3 cuando órganos civiles o judiciales están involucrados y el OAE es totalmente independiente.
Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales, los Códigos Electorales Locales y Hartlyn, Jonathan et al., “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea.”
Como se observa en la tabla 2, el grado de partidismo de los OEA’s locales es alto en 15 estados,
dada la naturaleza política de los órganos involucrados en el proceso de designación de los
miembros del máximo órgano de toma de decisiones –partidos políticos y congresos locales.
Además, constituyen, de acuerdo con la clasificación de Hartlyn, OAE’s independientes/mixtos
partidarizados, pues algunos miembros son designados con base en la representación partidista –
representante de los partidos y de los congresos locales‐ y algunos son independientes –
consejeros electorales. En cuanto a la relación de los miembros de los OAE’s con partidos políticos,
es importante mencionar que la reconstrucción de la influencia en el proceso de designación y el
posible patrocinio, clientelismo o relación corporativista en la relación de los partidos políticos y
los miembros del consejo general de los OAE’s es difícil de obtener y validar. Algunos ejemplos
conocidos de patrocinio de consejeros electorales por ejecutivos locales se han dado en Durango,
Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz, todos éstos gobernados por el Partido Revolucionario
Institucional (PRI)§.
En 17 estados, los OAE’s locales tienen un grado de partidismo medio, dada la incorporación de la
sociedad civil en el proceso de nominación de consejeros, como resultado de la reforma electoral
federal 2007‐2008. el problema es que dicha consulta no garantiza la imparcialidad de los
designados, ya que los partidos son los que formalmente nominan a los candidatos, y el congreso
toma la decisión final. Adicionalmente, ha sido denunciado, en muchos casos, el mero carácter
instrumental de esta consulta. Sin embargo, es importante reconocer que ésta representa un
nuevo canal para prestar atención a actores no políticos en los procesos de designación de los
§ Esta información se obtuvo de periódicos locales y nacionales.
consejeros, quienes están a cargo de mantener la confianza de los OAE’s. Otro elemento
importante para medir el grado de partidismo, es el número de impugnaciones presentadas ante
el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con respecto a los procesos de nominación
de los consejeros electorales por estado. Es relevante mencionar que 3 de cada 4 estados con el
mayor número de impugnaciones están altamente partidarizados: Aguascalientes, Baja California y
Tlaxcala.
El segundo indicador de la Fortaleza de los OAE’s es el índice de independencia. Éste se basa en
dos medidas; por un lado, la diferencia entre la duración en el cargo de los consejeros y de
aquellos que los designan. Se asume que los consejeros serán más independientes entre mayor
sea el número de órganos involucrados en su designación y la duración en el cargo de los
consejeros es mayor a la duración en el cargo de aquellos que los designan**.
Tabla 3
** De acuerdo con Hartlyn et al. esta medida es comúnmente usada para evaluar la independencia del poder judicial.
Estado
Año elección
gobernador
Independencia IEE
Número de órganos que
intervienen
Duración cargo de los que nombran
Duración cargo
Consejeros
Años consejeros/años
los que nombran
Índice de independencia
[1]
Índice de independencia
[2]
Aguascalientes 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo
Baja California 2007 2 3 3 1 1.5 Bajo
Baja California Sur 2011 2 3 6 2 2 Medio
Campeche 2009 2 3 7 2.33 2.17 Medio
Chiapas 2006 2 3 7 2.33 2.17 Medio
Chihuahua 2010 3 3 6 2 2.5 Medio
Coahuila 2011 3 3 7 2.33 2.67 Medio
Colima 2009 2 3 7 2.33 2.17 Medio
Distrito Federal 2006 3 3 7 2.33 2.67 Medio
Durango 2010 3 3 9 3 3 Alto
[1] El índice de independencia es una simple proporción de los años duran los consejeros y los años de los que nombran, más el número de órganos que intervienen, divididos entre 2.
[2] El índice de independencia es alto=3 cuando se encuentra entre 1 y 1.99; es medio= 2 cuando se encuentra entre 2 y 2.99; y bajo=1 cuando es mayor o igual a 3.
Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales, los Códigos Electorales Locales y Hartlyn, Jonathan et al., “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea.”
Guanajuato 2006 2 3 4 1.33 1.67 Bajo
Guerrero 2011 3 3 4 1.33 2.17 Medio
Hidalgo 2010 2 3 6 2 2 Medio
Jalisco 2006 3 3 3 1 2 Medio
Estado de México 2011 3 3 4 1.33 2.17 Medio
Michoacán 2007 2 3 4 1.33 1.67 Bajo
Morelos 2006 2 3 4 1.33 1.67 Bajo
Nayarit 2011 3 3 3 1 2 Medio
Nuevo León 2009 3 3 6 2 2.5 Medio
Oaxaca 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo
Puebla 2010 3 3 6 2 2.5 Medio
Querétaro 2009 3 3 7 2.33 2.67 Medio
Quintana Roo 2010 2 3 6 2 2 Medio
San Luis Potosí 2009 3 3 3 1 2 Medio
Sinaloa 2010 3 3 6 2 2.5 Medio
Sonora 2009 3 3 6 2 2.5 Medio
Tabasco 2006 2 3 7 2.33 2.17 Medio
Tamaulipas 2010 3 3 3 1 2 Medio
Tlaxcala 2010 2 3 3 1 1.5 Bajo
Veracruz 2010 3 3 9 3 3 Alto
Yucatán 2007 3 3 6 2 2.5 Medio
Zacatecas 2010 2 3 4 1.33 1.67 Bajo
Como se muestra en la tabla 3, existen 17 estados que tienen 3 órganos involucrados en el
proceso de designación: la sociedad civil, los partidos y el congreso. En el resto de los estados, sólo
los partidos y el congreso están involucrados. El índice de independencia asume que entre más
órganos estén involucrados en el proceso de designación, más independencia tendrá el OAE.
Parece que la suma de órganos que intervienen representa la adhesión de filtros. Aunque puede
aplicar para la mayoría de los casos, es importante considerar la naturaleza de los órganos que
intervienen en el proceso de designación, pues la suma de parcialidades no produce imparcialidad,
sino menos parcialidad. En suma, el contexto y reforzamiento del estado de derecho puede
explicar cuándo la intervención de un tercer órgano puede representar una diferencia significante.
En cuanto al segundo componente del índice de independencia, es relevante en 8 estados donde
la duración en el cargo de los que designan es igual a la duración en cargo de los designados, tres
años. Esto es sin duda un indicador de menor autonomía, ya que hay una directa dependencia de
los consejeros hacia los diputados del congreso local. También hay 9 estados en los que la
duración en cargo de los designados dura lo doble de la duración de los que designan. Finalmente,
hay dos estados –Veracruz y Durango‐ donde la duración en cargo de los consejeros dura 3 veces
lo que duran los diputados, tal como es el caso de los consejeros del IFE. En suma, en términos de
independencia, existen tan sólo 2 estados con OAE’s altamente independientes, Durango y
Veracruz; 22 estados con independencia media y 8 estados con OAE’s en la categoría más baja de
independencia.
Finalmente, el tercer método para analizar la autonomía de los OAE’s locales, es tomar en cuenta
su eficiencia. En este caso, el indicador clave es la existencia de un servicio civil –también llamado
Servicio Profesional Electoral (SPE)‐ el cual evidencia, al menos en principio, la intención de
profesionalizar a los órganos de administración electoral, y por lo tanto, garantizar más eficiencia e
imparcialidad en su desempeño. Información sobre el real y efectivo funcionamiento del SPE en
cada OAE es también difícil de obtener. Considero que un buen indicador de la existencia de un
servicio profesional de carrera es la aprobación de sus reglas de operación. En este sentido, sólo
13 estados han aprobado las reglas de operación de su servicio profesional de carrera, así que
puede asumirse que efectivamente existe y que organiza las elecciones profesionalmente. En el
resto, es decir, 19 estados, el Servicio Profesional Electoral existe tan sólo en la ley, esto es, sólo en
papel, pero no opera efectivamente. Dos elementos adicionales de información son considerados
en lo que se refiere a la eficiencia de los OAE’s. Primero, la impugnación de los resultados
electorales por parte de los partidos políticos; y segundo, la presencia de violencia en el día de la
elección, reportados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y los periódicos
respectivamente (ver tabla 4).
De acuerdo con información oficial brindada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, los resultados de 16 elecciones a gobernador fueron impugnados en las cortes
electorales locales, y en algunos casos, llegaron al propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF), como son los casos de Durango y Veracruz. La impugnación de resultados
puede representar así, un indicador del pobre desempeño de una de las tareas más importantes
de los OAE’s que es garantizar la integridad del conteo de votos. Debemos añadir la presencia de
actos violentos el día de la elección, con base en la información obtenida de periódicos locales y
nacionales. Los estados que se encontraron en esta situación fueron Chihuahua, Durango, Oaxaca,
Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
Tabla 4
Estado
Año elección
gobernador
Eficiencia IEE
Servicio Profesional Electoral
Estatuto o Reglamento aprobado del SPE
RemuneraciónPermanencia
órganos
Impugnaciones elección
gobernador [1]
Calificación nivel de eficiencia
[2]
Aguascalientes 2010 Sí en la ley Sí ND ND 1 Medio
Baja California 2007 No No Sí Sí 1 Bajo
Baja California Sur 2011
Sí en la ley No Sí ND 0 Bajo
Campeche 2009 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo
Chiapas 2006 Sí en la ley Sí NA Sí 1 Medio
Chihuahua 2010 Sí en la ley No NA ND 0 Bajo
Coahuila 2011 Sí en la ley Sí Sí Sí 0 Alto
Colima 2009 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo
Distrito Federal 2006
Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio
Durango 2010 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo
[1] Impugnaciones presentadas ante el TEPJF a la elección de gobernador: Se presentaron impugnaciones=1, No se presentaron= 0. Fuente: TEPJF a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, Noviembre 2011.
[2] El nivel de eficiencia es alto=3 cuando el OAE tiene un servicio profesional electoral (SPE) efectivamente operando en la ley, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados de la competencia no fueron impugnados; es medio=2 cuando hay un SPE en la ley, hay un estatuto o reglamento aprobado y los resultados fueron impugnados; y es bajo=1 cuando no hay un PES o cuando está solamente contemplado en la ley, pero no hay un estatuto o reglamento aprobado.
Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales.
Guanajuato 2006 Sí en la ley Sí Sí ND 0 Alto
Guerrero 2011 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio
Hidalgo 2010 Sí en la ley No Sí No 1 Bajo
Jalisco 2006 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo
Estado de México 2011
Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio
Michoacán 2007 No No Sí ND 0 Bajo
Morelos 2006 Sí en la ley No Sí Sí 1 Bajo
Nayarit 2011 No No Sí Sí 0 Bajo
Nuevo León 2009 Sí en la ley Sí Sí No 0 Alto
Oaxaca 2010 Sí en la ley No ND Sí 1 Bajo
Puebla 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 0 Alto
Querétaro 2009 Sí en la ley No Sí ND 0 Bajo
Quintana Roo 2010 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo
San Luis Potosí 2009 Sí en la ley Sí Sí ND 1 Medio
Sinaloa 2010 No No Sí ND 0 Bajo
Sonora 2009 No No Sí No 1 Bajo
Tabasco 2006 Sí en la ley Sí Sí No 1 Medio
Tamaulipas 2010 Sí en la ley No ND ND 0 Bajo
Tlaxcala 2010 Sí en la ley No Sí No 0 Bajo
Veracruz 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio
Yucatán 2007 Sí en la ley No Sí Sí 0 Bajo
Zacatecas 2010 Sí en la ley Sí Sí Sí 1 Medio
Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales y los Códigos Electorales Locales
Tabla 5
Estado Año
elección gobernador
Índice de independencia
Grado de eficiencia
Promedio [1]
Aguascalientes 2010 1.5 2 1.75
Baja California 2007 1.5 1 1.25
Baja California Sur 2011 2 1 1.5
Campeche 2009 2.17 1 1.59
Chiapas 2006 2.17 2 2.09
Chihuahua 2010 2.5 1 1.75
Coahuila 2011 2.67 3 2.84
Colima 2009 2.17 1 1.59
Distrito Federal 2006 2.67 2 2.34
Durango 2010 3 1 2
Guanajuato 2006 1.67 3 2.34
00.51
1.52
2.53
3.5
2010
2007
2011
2009
2006
2010
2011
2009
2006
2010
2006
2011
2010
2006
2011
2007
2006
2011
2009
2010
2010
2009
2010
2009
2010
2009
2006
2010
2010
2010
2007
2010
Ags BC BCS CampChis ChihCoah Col DF Dgo Gto Gro Hgo JalEdomexMichMor Nay NL Oax Pue Qro QRoo
SLP Sin Son TabsTampsTlax Ver Yuc Zac
00.511.522.533.5
Grado de eficiencia
índice de independencia
Guerrero 2011 2.17 2 2.09
Hidalgo 2010 2 1 1.5
Jalisco 2006 2 1 1.5
Estado de México 2011 2.17 2 2.09
Michoacán 2007 1.67 1 1.34
Morelos 2006 1.67 1 1.34
Nayarit 2011 2 1 1.5
Nuevo León 2009 2.5 3 2.75
Oaxaca 2010 1.5 1 1.25
Puebla 2010 2.5 3 2.75
Querétaro 2009 2.67 1 1.84
Quintana Roo 2010 2 1 1.5
San Luis Potosí 2009 2 2 2
Sinaloa 2010 2.5 1 1.75
Sonora 2009 2.5 1 1.75
Tabasco 2006 2.17 2 2.09
Tamaulipas 2010 2 1 1.5
Tlaxcala 2010 1.5 1 1.25
Veracruz 2010 3 2 2.5
Yucatán 2007 2.5 1 1.75
Zacatecas 2010 1.67 2 1.84
[1] El promedio entre independencia y eficiencia fue calculado sumando el índice de independencia y el grado de eficiencia, y dividido por dos.
Fuente: elaboración propia con datos de los Institutos Electorales Locales, los Códigos Electorales Locales y Hartlyn, Jonathan et al., “La importancia de la gobernanza electoral y la calidad de las elecciones en la América Latina contemporánea.”
En suma, se han presentado aquí tres diferentes maneras de ver la autonomía de los OAEs a nivel
local: grado de partidismo, índice de independencia y grado de eficiencia. Las primeras dos son de
hecho dos caras del mismo tema, porque lo opuesto a la independencia es el partidismo. Por lo
tanto, considero que el grado de partidismo actúa como la variable de control del índice de
independencia.
Ahora bien, el promedio de la combinación entre competencia e integridad, las dos características
cruciales de las autoridades electorales (Hartlyn et al., 2003), se presenta en la última columna de
la tabla 6, la cual representa la combinación de independencia y eficiencia con base en las medidas
aquí presentadas.
Así, existen 10 estados con una independencia y eficiencia bajas: Baja California, Baja California
Sur, Campeche, Colima, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y Tlaxcala. Hay 4
casos de independencia baja y eficiencia media: Aguascalientes, Chiapas, Tabasco y Zacatecas,
donde la organización de las elecciones está en manos profesionales, miembros del servicio civil
de carrera en los OAE’s. También hay 9 casos con independencia media y baja eficiencia, lo cual
puede tener un impacto en la credibilidad y confianza en los OAE’s: Chihuahua, Durango, Jalisco,
Nayarit, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Yucatán. Hay 5 casos de independencia y
eficiencia media, donde aparentemente, el diseño institucional ha sido reformado en numerosas
ocasiones: Estado de México, San Luis Potosí, Veracruz, Guerrero y Distrito Federal. Existe solo un
caso de independencia baja y eficiencia alta, en Guanajuato, donde la intervención del gobernador
está contemplada en la ley electoral. Finalmente, hay solo 3 estados con independencia media y
eficiencia alta: Coahuila, Nuevo León y Puebla, todos con un promedio de reformas electorales
entre cinco y seis.
Es aparente que la eficiencia de los OAE’s locales es un tema pendiente en la mayor parte del país,
mientras la independencia de los miembros del consejo electoral ha sufrido varios ajustes, con el
propósito de garantizar elecciones libres, justas, transparentes y competitivas, al menos en
principio. Sin embargo, existen aún serias dudas con respecto a la independencia real de muchos
de los consejeros, particularmente con respecto de los ejecutivos locales, quienes han ejercido,
aparentemente, un rol mucho más importante en la política local que antes, en la era del PRI, lo
cual no ha sido aún comprobado.
Los órganos de justicia electoral locales
La noción de justicia electoral abarca las instituciones y procedimientos existentes para la
resolución de conflictos electorales y para la defensa de derechos políticos (IDEA 2010), en función
de lograr elecciones confiables y resultados reconocidos por los actores políticos. Todo ello, a su
vez, contribuirá a la estabilidad del sistema político y a la consolidación de la democracia. En
general, existen cuatro modelos de justicia electoral en los países: i) aquel que la sitúa bajo la
responsabilidad de las cortes y tribunales regulares de justicia; ii) el que la coloca en manos de las
cortes constitucionales; iii) el que la ubica bajo la jurisdicción de cortes administrativas
autónomas; y iv) el que la hace funcionar mediante cortes o tribunales electorales especializados.
A partir de la creación del TEPJF, México adoptó el cuarto modelo, el cual se replica a nivel estatal
con los TEE’s, los cuáles se constituyen en las instancias de resolución de conflictos en torno a las
controversias electorales y a las violaciones de derechos políticos.
El estudio de la Justicia Electoral a nivel estatal en México involucra indispensablemente un
análisis institucional de los TEE’s, mediante el cual se logren identificar los incentivos que su
diseño promueve y las acciones que desalienta. Ello permitirá, a su vez, determinar cuál es el
efecto esperado que cada tribunal electoral tiene sobre la calidad de las elecciones en su estado.
Dado que en México rige un modelo de organizaciones autónomas para la impartición de justicia
electoral, resulta útil la literatura que atiende al diseño institucional de organismos autónomos de
administración electoral. Aunque la función de las instancias que resuelven conflictos y de las que
administran elecciones difiere, unas y otras persiguen el mismo objetivo: generar confianza en los
resultados electorales.
La confianza en los procesos electorales y en sus resultados está en función de la percepción que
tienen los actores políticos en torno a la imparcialidad de las instancias que administran elecciones
y de las que resuelven conflictos. En lo que respecta al tema que en este artículo nos ocupa, ello
involucra prestar atención principalmente a los siguientes aspectos: independencia y
transparencia de los TEE’s y grado de protección de los derechos políticos en los estados. Si bien
los estudios sobre administración electoral recomiendan atender, además, la eficiencia, el
profesionalismo y la integridad de las instituciones involucradas en estas tareas y de los
funcionarios que las integran (IDEA 2006), en este trabajo no los incluimos debido a que el uso
óptimo de recursos no es el principal objetivo de las organizaciones que resuelven conflictos
electorales. Es más, todos los aspectos mencionados no son fácilmente conciliables. Dado que los
tribunales electorales fueron creados para otorgar mayor confianza a los procesos y resultados
electorales, en este artículo nos concentraremos en examinar su independencia, su transparencia
y cuál es la protección a los derechos políticos que se da en los estados mexicanos. El supuesto es
que estos tres factores inciden directamente en la calidad de las elecciones.
Para estimar el grado de independencia, de transparencia y de protección de derechos políticos,
se ha construido una base de datos con información de 2011 de cada uno de los estados
prestando atención a lo siguiente:
Tabla 6
Elementos incluidos para evaluar a los TEE’sIndependencia Transparencia Derechos Políticos
- Qué instancia define el nombramiento de los magistrados del TEE.
- Qué requisitos se deben cumplir para ser magistrado.
- Cuántos años duran los magistrados en su cargo.
- Cuántos magistrados componen el TEE.
- Si el número de magistrados del TEE está establecido en la Constitución Política del Estado en cuestión.
- Qué instancia está facultada para levantar cargos en contra de los magistrados que pudieran llevar a su destitución.
- Qué instancia define la remoción del cargo de un magistrado.
- El carácter permanente o temporal de los TEEs.
- Si para garantizar la autonomía presupuestal del TEE la Constitución estatal fija un porcentaje mínimo que el tribunal deberá recibir anualmente.
- Si el TEE tiene sitio web propio.- Si las sentencias del TEE están disponibles en internet.
- Si la declaración patrimonial de los funcionarios del TEE están disponibles en internet.
- Si está estipulado en la legislación la realización de auditorías internas y externas al TEE.
- Si los informes de auditorías al TEE están disponibles por internet.
- Si los informes anuales de actividades del TEE están disponibles por internet.
- Si existen derechos políticos incorporados a la Constitución estatal que son adicionales a los que toma en cuenta la Constitución Política Federal Mexicana.
- Si están incorporados en la Constitución estatal los mecanismos de protección a los derechos políticos.
- Quién o qué instancia puede interponer una queja por violación de derechos políticos.
- Si un tercero no involucrado puede interponer una queja por violación de derechos políticos.
- Si la Comisión de Derechos Humanos Estatal puede actuar de oficio en un caso de violación de derechos políticos
En lo que respecta a Independencia, como se puede ver en el cuadro anterior, se tomaron en
cuenta los factores que tienen que ver con el nombramiento, la destitución, la estabilidad laboral
de los magistrados que componen los TEE’s y la autonomía presupuestal de estas instituciones. La
centralidad que asumen los magistrados al medir el grado de independencia de estos tribunales se
debe a que son ellos los que votan y deciden en torno a los conflictos electorales y a las quejas de
violaciones de derechos políticos. Si bien el resto del personal de estos tribunales interviene en la
elaboración de los proyectos de sentencia, en la investigación de los casos, etc., en última
instancia son los magistrados los agentes con capacidad de veto†† que determinan el resultado
final de las controversias señaladas.
A través del análisis de los procesos de nombramiento y destitución de los magistrados de los
TEE’s tendremos elementos para, por un lado, señalar los incentivos que tienen en el desempeño
de sus actividades, y por otro, estimar cuánta imparcialidad se puede esperar en sus decisiones. En
caso de que el nombramiento estuviera en manos de una sola instancia política (el ejecutivo
estatal, por ejemplo), los magistrados tendrán incentivos para favorecerla en sus fallos; en cambio,
si el congreso local tiene esta facultad y en él no existe predominio de algún partido en particular,
existirán incentivos a la imparcialidad. Lo mismo ocurre con la posible destitución de los
magistrados. En cuanto a la estabilidad laboral, se asume que una mayor duración del cargo
favorece a que los fallos se ajusten en mayor medida a consideraciones jurídicas, y a que el cálculo
político tenga menos peso en los magistrados. Si el encargo dura pocos años, éstos podrían tratar
de favorecer sus futuras carreras profesionales utilizando su capacidad de influencia en las
sentencias emitidas. Similar efecto se verá en caso de que estos tribunales sean temporales y no
así permanentes.
Si para la selección de magistrados se establecen requisitos muy exigentes que cumplir, el
universo de candidatos a ocupar estos puestos se reduce, lo que podría favorecer a algún actor
político en particular. En cambio, en la medida en que estos requisitos son menos restrictivos
existe la posibilidad de que la composición de los TEE’s sea más plural, lo que teóricamente
favorecería a un desempeño más imparcial del órgano. De igual manera, un mayor número de
magistrados favorece a la confianza en dichos tribunales, ya que, por simple aritmética, es más
difícil (aunque no imposible) corromper a un grupo relativamente amplio individuos. Si el TEE está
compuesto por pocos magistrados, es más fácil que se desarrollen sospechas sobre acuerdos
obscuros. Es importante, además, que el número al que nos referimos esté señalado
expresamente en la Constitución estatal, ya que de lo contrario existiría la posibilidad de
manipular al órgano no a través de los magistrados en funciones, sino mediante nuevos
nombramientos que alteren los equilibrios existentes a su interior. Este escenario es posible
cuando cambia el partido a cargo del ejecutivo estatal y además posee mayoría en el congreso.
†† Para profundizar en torno la teoría de los actores con veto, véase Tsebelis (2006).
Finalmente, consideramos que la autonomía presupuestal es un instrumento clave para garantizar
la independencia de los TEE’s, ya que si existe la posibilidad de castigar económicamente a la
institución por haber emitido un fallo contrario a algún actor poderoso, se afecta de manera
importante su futura neutralidad. Por ello, en algunos países se ha optado por fijar
constitucionalmente un porcentaje mínimo del presupuesto público para instituciones similares,
ya que de esa manera se las blinda ante eventuales cambios en los equilibrios políticos de los
poderes ejecutivo y legislativo.‡‡ Como se vio en la tabla 6, este aspecto será evaluado en el
análisis.
En lo que respecta a la Transparencia de los TEE’s, un supuesto del que partimos es que en la
medida en que estas instituciones se abren al escrutinio público existe la posibilidad de que se les
exija cuentas por sus acciones, lo que genera el incentivo en sus miembros de procurar un
desempeño apegado a las leyes, generando confianza en torno a la imparcialidad de sus
decisiones. Esta apertura, además, debe ser proactiva y no meramente reactiva. Es por ello que no
se ha tomado en cuenta las respuestas de estos tribunales a solicitudes de transparencia en el
marco de las leyes de acceso a la información que existen en México. En virtud de nuestro interés
por el carácter proactivo de la transparencia, en los aspectos considerados se privilegia la
publicación de información por uno de los medios más democráticos que existen hoy en día: el
internet. En este sentido nos interesa conocer si está disponible en línea información institucional
y personal de sus miembros. A nivel institucional son importantes la publicidad de las sentencias
del tribunal, de sus informes anuales y de los reportes de auditoría realizados. A nivel personal es
relevante evaluar el grado con que sus miembros hacen de conocimiento público sus activos e
ingresos económicos.
Por el lado de los derechos políticos, el interés central radica en conocer las previsiones
constitucionales en relación a su reconocimiento y protección, los señalamientos normativos en
torno a las instancias facultadas para interponer una queja por violación de estos derechos y la
capacidad de acción que tienen las Comisiones Estatales de Derechos Humanos. Al respecto, se
parte del supuesto de que el reconocimiento, protección y defensa de estos derechos es un
requisito para que se desarrollen elecciones de calidad cuyos resultados sean reconocidas por
‡‡ Si bien la Constitución puede cambiarse, es altamente costoso para los partidos hacerlo con el único fin de afectar a determinadas instituciones.
todos los actores. Así, si a alguien se le impide participar como candidato o elector, sin que haya
una justificación válida del TEE, el proceso electoral podría carecer de legitimidad.
En la codificación de las variables de independencia, transparencia y derechos políticos, se
asignaron valores mayores a aquellas situaciones que se esperaría encontrar en una democracia, y
valores menores a los casos en que se observan procedimientos que podrían beneficiar a un actor
político a expensas de los demás o que no podrían considerarse como propios de un estado
democrático.
Es importante explicitar que en este artículo se evalúa el diseño institucional de los TEE’s, más no
su desempeño. Ello significa que el análisis nos permitirá establecer los incentivos tanto
institucionales de estos organismos como personales de sus miembros, pero no conoceremos con
exactitud la forma en que se resuelven los casos ni el comportamiento del personal de los
tribunales. Un estudio de esa magnitud rebasa las pretensiones de este artículo, aunque
ciertamente es muy necesario. Una forma de aproximarnos a este conocimiento será a través de
los estudios de caso que forman parte de este proyecto.
Independencia de los Tribunales Electorales Estatales
Todos los factores mencionados en la tabla 6 relacionados con Independencia de los TEEs sirvieron
para construir un indicador agregado cuyos posibles valores se ubican entre 0 (mínima
independencia) y 1 (máxima independencia). A continuación se exponen los estadísticos
descriptivos del mismo y se detalla el valor obtenido por cada una de las entidades federativas
mexicanas, ordenándolos de mayor a menor.
Tabla 7
Estadísticos descriptivos de Independencia de TEEs
Estadístico Valor
Media 0.638
Mediana 0.667
Moda 0.571
Desv. Estándar 0.118
Mínimo 0.381
Máximo 0.905
Tabla 8
Independencia de TEEs por entidad federativa
Entidad federativa Independencia
Tamaulipas 0.905
Chiapas 0.810
Michoacán 0.810
Distrito Federal 0.762
Estado de México 0.762
Yucatán 0.762
Jalisco 0.714
Oaxaca 0.714
Sonora 0.714
Tabasco 0.714
Veracruz 0.714
Coahuila 0.667
Guerrero 0.667
Nayarit 0.667
Quintana Roo 0.667
San Luis Potosí 0.667
Sinaloa 0.667
Zacatecas 0.619
Baja California 0.571
Baja California Sur 0.571
Chihuahua 0.571
Durango 0.571
Guanajuato 0.571
Hidalgo 0.571
Nuevo León 0.571
Puebla 0.571
Aguascalientes 0.524
Colima 0.524
Querétaro 0.524
Tlaxcala 0.524
Campeche 0.381
Morelos 0.381
Un aspecto a resaltar es que, salvo dos casos, todos los estados mexicanos se ubican por encima
de la mitad de los posibles valores del indicador de Independencia (0.5), lo cual significa que, en
términos generales, se puede señalar que los TEE’s tienen, en cuanto a su diseño institucional,
condiciones favorables para un desempeño imparcial en relación a los conflictos electorales.
Entrando un poco más en detalle en los componentes del indicador de independencia,
observamos que en el nombramiento de los magistrados de los TEE’s de 23 entidades federativas
participan al menos dos de los tres poderes del estado, siendo la principal tendencia el envío de
propuestas de ternas por parte del ejecutivo o del judicial, y la toma de la decisión final por parte
del legislativo. En el resto de casos predomina el modelo en el que los partidos proponen los
nombramientos y el congreso los define. De cualquier manera, es de resaltar que al menos en lo
que se refiere al diseño institucional, no se aprecia un dominio determinante del ejecutivo en el
acceso al cargo de magistrado en estos tribunales electorales. Es más, es el legislativo el que
mayor poder de decisión tiene al respecto. Sin embargo, existe la posibilidad de que el ejecutivo
tenga un peso preponderante en los nombramientos si su partido cuenta con mayoría absoluta en
el congreso estatal.
Tabla 9
Nombramiento de magistrados de TEE’sParticipan al menos dos poderes Se proponen y nombran en el legislativo
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Guanajuato, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán
Chihuahua, Durango, Jalisco, Morelos, Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas
En lo que se refiere a los requisitos a cumplir para ser nombrado magistrado de un TEE, la
tendencia dominante en México es exigir solamente antecedentes de formación académica –
generalmente estudios de derecho– y cierto número de años de ejercicio profesional. Esto es lo
que se establece en 29 entidades federativas. En el resto de casos se pone como prerrequisito la
pertenencia institucional de los postulantes al poder judicial estatal acompañada de los
precedentes profesionales mencionados, lo cual reduce el universo de personas que pueden
aspirar a ser magistrados.
La tendencia predominante que se menciona favorece a la composición de tribunales electorales
más plurales, lo que podría estar asociado con un desempeño imparcial de esos órganos. En este
tipo de órganos es usual, y además recomendable, procurar que a la selección acudan postulantes
altamente cualificados (a ello obedecen los requisitos profesionales y de experiencia); sin
embargo, debe señalarse que establecer restricciones mayores, como cuando se exige
determinada pertenencia institucional, puede sesgar la elección de magistrados. En este sentido,
los requisitos establecidos en 29 entidades federativas son los recomendables para que el diseño
de los TEE’s aumente las posibilidades de que no se favorezca a actores políticos particulares y se
genere confianza en los procesos electorales. No obstante, es necesario recalcar que ésta es sólo
una posibilidad, ya que no olvidemos que el nombramiento de los magistrados está en manos de
los congresos estatales, y en situaciones en que existen partidos mayoritarios en los mismos, es
altamente probable que la composición de los tribunales no sea plural. A continuación se clasifica
a las entidades federativas según los requisitos exigidos para el nombramiento de magistrados
electorales.
Tabla 10
Requisitos legales para ser nombrado Magistrado en TEE
Cualificación profesional y años de experiencia Cualificación profesional, años de experiencia y pertenencia institucional
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
Durango, Guanajuato, Oaxaca
Es recomendable que el periodo de tiempo que duran en funciones los magistrados de TEE’s sea
mayor al de las principales autoridades electas de los estados, es decir, más de seis años. De lo
contrario, la dinámica político‐electoral de cada sexenio podría presionar en su desempeño y
afectar la confianza sobre su imparcialidad. Además, en la medida en que tengan un horizonte
prolongado de estabilidad laboral en el tiempo, los intentos de algunos actores de influir en su
accionar tienen menor probabilidad de éxito. En México sólo en 14 entidades se observa una
situación como la que se recomienda, lo que podría afectar negativamente el trabajo de los
tribunales electorales, ya que es posible que los magistrados busquen promover sus carreras
favoreciendo a los actores que tienen el poder político en el estado.
Tabla 11
Duración en el cargo de los magistrados de TEE’sMayor a seis años Menor a seis años
Distrito Federal, Chiapas, Coahuila, Colima, Durango, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas
Es de resaltar que en la mayoría de los estados los TEE’s tienen una composición pequeña,
generalmente de tres magistrados. Al respecto, es recomendable que en estos tribunales haya un
número mayor de titulares, puesto que ello hace menos probable que determinados actores o
partidos influyan de manera determinante en la resolución de los conflictos electorales. Tan sólo
en diez entidades federativas los TEE’s cuentan con cinco o más magistrados.
Tabla 12
Número de magistrados que componen los TEEsIgual o mayor a cinco Menor a cinco
Distrito Federal, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis, Potosí, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán
Por otro lado, en alrededor de la mitad de las entidades se estipula expresamente en la
Constitución estatal el número de magistrados que componen el TEE. Esta estipulación
ciertamente le brinda estabilidad al órgano, ya que los equilibrios a su interior no se verían
afectados por intentos de manipular al tribunal a través de nombrar nuevos titulares que
favorezcan los intereses de ciertos actores políticos. Esta suele ser una estrategia común en
situaciones en que la Constitución no se pronuncia al respecto, y a determinados partidos les
interesa la remoción de funcionarios incómodos pero se ven imposibilitados de hacerlo por las
restricciones legales existentes.
Tabla 13
Señalamiento constitucional sobre el número de magistrados de los TEE’s
Está estipulado en la Constitución No está estipulado en la Constitución
Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Campeche, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala
Un elemento importante que influye en los incentivos de los titulares de los TEE’s es la posibilidad
de que sean removidos y cuán factible es que ello ocurra. Si los magistrados tienen conocimiento
de que algún actor poderoso o partido puede impulsar su destitución sin necesidad de consultar
con otras instancias, es muy probable que sus fallos no sean imparciales. Al respecto, es necesario
diferenciar entre los organismos facultados para promover una remoción y los que definen la
misma. Una situación no muy recomendable para la salud de la democracia es cuando el ejecutivo
estatal tiene la potestad legal de iniciar un proceso de destitución, y aun menos cuando puede
tomar la decisión final al respecto. Lo más recomendable es que en ambos casos sean varias
fuerzas políticas las que traten estos asuntos.
Tabla 14
Entidades según la facultad del ejecutivo de iniciar la destitución de magistrados
El Ejecutivo no puede iniciar la destitución El Ejecutivo sí puede iniciar la destitución
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán
Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Morelos, Zacatecas
Como se puede ver en la tabla anterior, en México la mayoría de los estados no faculta al ejecutivo
el inicio de procesos de destitución de magistrados, lo cual es un acierto del diseño institucional
para conservar la independencia de los TEEs. La tendencia general es que sea el congreso el que
tenga esta potestad, aunque en algunos casos ciudadanos comunes pueden también formular
denuncias que deriven en la remoción de los titulares de los tribunales electorales, como ocurre
en Aguascalientes, Chihuahua, Michoacán, Quintana Roo y Tamaulipas.
Tabla 15
Entidades según instancia que define la destitución de magistrados
Congreso estatal Poder judicial estatal
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas
Chiapas, Colima, Durango, Morelos, Tabasco, Veracruz
Una constante en las entidades federativas es que en ninguna de ellas se otorga al ejecutivo la
facultad de remover a los magistrados electorales. Esto implica que en todos los casos sean los
otros poderes los que tienen esta decisión en sus manos. En la mayoría de los estados es el
congreso el que puede destituir a los titulares de los TEE’s, lo que muestra que este tema es muy
delicado y se intenta llegar a una determinación relativamente plural. Esto revela, además, la
naturaleza política de estas instituciones. De cualquier forma, nuevamente vemos una tendencia
en el diseño que hace más probable un desempeño imparcial de estos tribunales, al menos en los
casos en que un solo partido no domina en el congreso, lo que favorece a la calidad de las
elecciones y a la confianza en la forma en que se resolverán los conflictos electorales.
El carácter temporal o permanente de los tribunales electorales es un factor que podría influir en
su nivel de especialización y en la calidad de su desempeño. La instalación de tribunales
únicamente en periodos electorales (que generalmente se componen con personal de los
tribunales ordinarios de justicia) refleja una concepción de que los conflictos que atañen a la
elección de autoridades son episódicos, lo puede provocar que no se atiendan las quejas por
violación de derechos políticos que se producen en tiempos no electorales. En cambio, el carácter
permanente de los TEE’s puede asegurar mayores certezas en la resolución de controversias y en
la protección a las libertades políticas de las personas.
Tabla 16
Entidades según el carácter temporal o permanente de los TEE’s Tribunales electorales permanentes Tribunales electorales temporales
Distrito Federal, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo,
Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Colima, Michoacán, Morelos, Sinaloa
San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
En México la gran mayoría de tribunales electorales tiene un carácter permanente, lo que favorece
a la calidad de las elecciones y a la confianza en que sus decisiones serán imparciales. Si los
magistrados y el personal de los TEE’s permanecen en sus cargos después de los periodos
electorales, existen mejores condiciones para llamarlos a cuentas por sus acciones. Además, la
estabilidad laboral que proporciona una institución de este tipo hace menos probable la influencia
de actores políticos poderosos.
Finalmente, en relación a la autonomía presupuestaria, se ha encontrado que ninguna entidad
federativa contempla en su Constitución política un porcentaje de ingresos fijo para los TEE’s. Esto
no quiere decir que estos tribunales no tengan autonomía presupuestal, sino que ésta no está del
todo garantizada, ya que las instancias que definen el presupuesto estatal podrían afectar los
recursos económicos con los que funcionan. La tendencia dominante es que el presupuesto de los
tribunales electorales se asuma dentro del monto destinado al Poder Judicial estatal, por lo que
una alternativa para hacer que el presupuesto destinado a la justicia electoral sea menos
vulnerable a los vaivenes de la política es que la Constitución prevea un porcentaje de recursos
mínimo para todo el ámbito de justicia del estado, situación que se observa en el caso de Yucatán.
Como puede observarse en todo este desglose de las variables que conforman el atributo de
Independencia de los tribunales electorales estatales, en las entidades federativas mexicanas
existen, en general, diseños institucionales que favorecen a que estos órganos sean
independientes, y tengan un desempeño imparcial que abone a elecciones de calidad. En la
mayoría de los cuadros 3 a 10, la columna de la izquierda contiene mayor cantidad de estados que
la de la derecha. En dichos cuadros la categoría del lado izquierdo es la que refleja un diseño que
aumenta las probabilidades de que los TEE’s tengan efectivamente independencia. Esto corrobora
lo señalado en el cuadro 2: que en México existen condiciones institucionales para que, en lo que
respecta a la impartición de justicia electoral, las elecciones tengan una alta calidad y sus
resultados sean confiables. No obstante, esta posibilidad no involucra una garantía, ya que en los
casos en que un único partido domina el ejecutivo y el legislativo, la capacidad de influir en estos
tribunales será mayor que los incentivos que proporciona su diseño institucional.
a) Transparencia de los Tribunales Electorales Estatales
Al igual que se procedió con Independencia, a partir de los factores mencionados en la tabla 17
relacionados con Transparencia de los TEEs se construyó un indicador agregado cuyos valores
posibles van de 0 (mínima transparencia) a 1 (máxima transparencia). Para su interpretación
téngase en cuenta que en esta medición no nos referimos a desempeño efectivo, por lo que es
posible, aunque no muy probable, que un tribunal electoral que en el indicador tiene un valor de
cero, en la práctica sea muy transparente. A continuación se muestran los estadísticos descriptivos
de Transparencia y se detalla el valor correspondiente a cada entidad federativa. El orden de
aparición es de mayor a menor.
Tabla 17
Estadísticos descriptivos de Transparencia de TEEs
Estadístico Valor
Media 0.54
Mediana 0.60
Moda 0.60
Desv. Estándar 0.24
Mínimo 0.00
Máximo 1.00
Tabla 18
Transparencia de TEEs por entidad federativa
Entidad federativa Transparencia
Morelos 1.0
Chihuahua 0.8
Distrito Federal 0.8
Durango 0.8
Estado de México 0.8
Guanajuato 0.8
Jalisco 0.8
Michoacán 0.8
Puebla 0.8
Sonora 0.8
Chiapas 0.6
Coahuila 0.6
Guerrero 0.6
Hidalgo 0.6
Nuevo León 0.6
Tabasco 0.6
Tlaxcala 0.6
Yucatán 0.6
Zacatecas 0.6
Baja California 0.4
Colima 0.4
Oaxaca 0.4
Querétaro 0.4
Quintana Roo 0.4
Tamaulipas 0.4
Veracruz 0.4
Aguascalientes 0.2
Campeche 0.2
Nayarit 0.2
San Luis Potosí 0.2
Sinaloa 0.2
Baja California Sur 0.0
Se puede observar en los cuadros anteriores que el diseño institucional de los TEE’s no favorece a
la Transparencia en una medida similar a la que lo hacía con la Independencia. Si bien la media y la
mediana del indicador agregado son mayores a 0.5, el punto medio de posibles valores, la
desviación estándar nos indica que varios estados tienen registros muy bajos en transparencia.
Esto se corrobora en la tabla 19, donde se muestra que trece entidades federativas tienen un valor
inferior a 0.5.
La existencia de diseños institucionales de TEE’s no muy compatibles con la transparencia puede
afectar su desempeño, haciéndolos vulnerables a la influencia de actores políticos que buscan
favorecerse en los fallos de controversias electorales. No obstante, un panorama más completo
nos brinda el desglose de los elementos que componen el indicador agregado que fue construido.
Tabla 19
Existencia de página web propia de TEEsEl TEE tiene página web propia El TEE no tiene página web propia
Distrito Federal, Baja California, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí
Un primer elemento que consideramos muy importante para la transparencia de los TEE’s es que
cuenten con página web propia. En el mundo actual, la presencia en internet es una carta de
presentación fundamental para las instituciones, y es el medio por el cual puede comunicar sus
acciones, decisiones, etc., a la ciudadanía. Es más, a través de este medio las personas pueden
solicitar directamente a los titulares de estos órganos información de su interés que abone a la
confianza sobre su desempeño. Debido a que la justicia electoral tiene la imperiosa necesidad de
generar certeza y seguridad en torno a la calidad de las elecciones, es posible que si un tribunal
aloja su información en un sitio electrónico perteneciente a otra institución, se generen
susceptibilidades alrededor de la influencia que esta última pudiera tener sobre el sentido de los
fallos de las controversias electorales.
En México sólo existen siete tribunales electorales que no cuentan con sitio web propio, por lo
que, en general, se cumple esta primera condición de transparencia. Además, la situación en esas
siete entidades federativas no es del todo vulnerable, ya que la tendencia es que la información
del TEE se aloje en una página web del Poder Judicial estatal. No obstante de ello, en estos casos
existe el riesgo de que los problemas de la justicia ordinaria en los estados contaminen la
percepción sobre la justicia electoral, incluso en los casos en que ésta obra con imparcialidad.
Tabla 20
Publicidad de las sentencia del TEELas sentencias están disponibles por internet Las sentencias no están disponibles por internet
Distrito Federal, Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas
Baja California Sur, Chiapas, Querétaro, Sinaloa
Otro elemento a considerar en la valoración sobre la transparencia de los TEEs es si sus sentencias
están disponibles por internet y abiertas a todo el público. Esta situación está presente en casi
todas las entidades federativas. No obstante de ello, una tendencia predominante es que dichas
sentencias no se muestran en toda su extensión, siendo la parte resolutiva la más privilegiada para
ser reproducida. Otra limitante es que, en general, no se publican en la red sentencias de más de
tres años de antigüedad, lo que impide que investigadores o reporteros puedan hacer análisis del
desempeño de la justicia electoral en el tiempo. Al respecto, consideramos que se puede ganar
aún mucho en transparencia si los tribunales electorales ponen a disposición del público las
sentencias completas de los conflictos que atienden, publicando además todas las que fueron
resueltas varios años atrás.
En lo que respecta a la declaración patrimonial de los funcionarios de los TEE’s, llama la atención
que sólo en el estado de Morelos se publica esta información§§ (es por ello que no se muestra un
cuadro sobre este particular). En las demás entidades federativas estos datos no están disponibles
en línea, lo que puede favorecer a la opacidad de estas instituciones. Esta tendencia dominante en
México no abona a la confianza en los órganos de justicia electoral y en su desempeño.
Tabla 21
Publicidad de las auditorías realizadas a los TEE’s
Están disponibles por internet No están disponibles por internet
Distrito Federal, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Sonora, Tabasco, Yucatán
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas
La certeza ciudadana del buen uso de recursos en las instituciones es un insumo importante para
la confianza en su desempeño. Además, es posible que se vincule la falta de información al
respecto con un mal uso de los mismos o con corrupción. Por ello es recomendable que los
informes de auditoría a los TEEs estén disponibles por internet para todo el público. Esta situación
se observa en la minoría de los casos, siendo la tendencia mayoritaria la falta de información sobre
cómo se emplearon los recursos de estos tribunales. Si a este hecho le añadimos lo mencionado
anteriormente, de que las declaraciones patrimoniales de los funcionarios de estos órganos no son
públicas, existen condiciones de poca transparencia que abonan a la desconfianza sobre la justicia
electoral en las entidades federativas y que, además, provoca que los TEE’s sean susceptibles a la
influencia de actores políticos.
§§ http://www.teem.gob.mx/4_declaracionespatrimoniales.html
Tabla 22
Publicidad de los informes anuales de los TEE’s
Están disponibles por internet No están disponibles por internet
Distrito Federal, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán
Los informes anuales de los TEE’s son publicitados a través de internet en mucha mayor medida
que los reportes de auditoría, lo cual contribuye a la transparencia y a la confianza. No obstante,
en muchos estados esta práctica aun está ausente, lo que significa que en varios casos no sólo el
destino de los recursos no es de conocimiento abierto para la población, sino también las propias
actividades desarrolladas por estos órganos son desconocidas.
La descripción realizada sobre los incentivos a la transparencia que produce el diseño institucional
de los TEEs, nos muestra que, en general, las entidades federativas tienen un buen camino por
avanzar al respecto, y que es posible que las pocas condiciones de transparencia generen
desconfianza sobre la imparcialidad de estos órganos. Es más, es posible que el problema no se
reduzca solamente a la percepción de la ciudadanía o de determinados partidos políticos, ya que
es probable que actores poderosos tomen ventaja de la poca transparencia e influyan en el
desempeño de los tribunales, siendo beneficiados por ellos.
La percepción ciudadana de la calidad de las elecciones locales
A fin de evaluar la calidad de las elecciones, se recurrió al análisis de los datos de una encuesta
levantada por la empresa Parametría en junio de 2011. El cuestionario se aplicó a una muestra de
12,800 individuos, con un nivel de confianza de 95% y un margen de error de +/‐ 1%. Más
importante, la muestra es representativa para cada una de las 32 entidades del país. Gracias a esta
propiedad, la fuente de información es especialmente adecuada para informarnos sobre la
percepción que tienen de las elecciones los ciudadanos de cada uno de los estados en lo
particular.
Se formularon dos preguntas relativas a la definición de calidad de las elecciones,
correspondientes a los dos atributos contenidos en dicha definición. La primera pregunta se
refiere a las propiedades del proceso y dice: “¿Qué tan de acuerdo o en desacuerdo está con la
siguiente frase?: Las elecciones en el estado [nombre de la entidad] son libres, limpias y
equitativas.” La segunda pregunta hace referencia a la legitimidad del resultado. Dice: “¿Usted
cree que el candidato declarado como ganador en la última elección de Gobernador fue el que
realmente recibió la mayor cantidad de votos?”. Así, las elecciones son de calidad cuando un
individuo determinado reúne conjuntamente dos condiciones: está de acuerdo o totalmente de
acuerdo con que las elecciones son libres limpias y cree que el ganador oficial es el que
efectivamente obtuvo la mayoría de los votos. En caso contrario, las elecciones no son de calidad
(al menos desde la perspectiva de la opinión).
La tabla 23 presenta la información sobre los dos atributos de la calidad de las elecciones y del
indicador formado a partir de éstos a nivel de entidades federativas. Atendiendo al indicador de
calidad, podemos observar que existe bastante variación entre los estados. En un extremo, cuatro
estados registran más de 60 por ciento de respuesta positiva en las dos preguntas, mientras en el
otro, cuatro estados presentan una respuesta positiva conjunta de 30 por ciento o menos.
Tabla 23
México 2011. Atributos de la calidad de la democracia.
Entidad
Las elecciones son libres, limpias y equitativas (% de acuerdo o totalmente de
acuerdo)
Cree que el candidato declarado ganador fue el que recibió más
votos (%)
Calidad (% que cumple ambas condiciones)
Distrito Federal 27.7 56.6 15.2
Tabasco 26.9 54.2 22.6
Estado de México 38.4 66.2 26.6
Morelos 52.7 51.8 30.7
Tamaulipas 54.6 54.2 31.0
Nayarit 60.8 48.5 35.4
Tlaxcala 49.8 57.0 37.8
Chiapas 49.7 78.3 41.0
Michoacán 53.0 70.3 41.7
Sinaloa 52.8 67.2 43.7
México 2011. Atributos de la calidad de la democracia.
Entidad
Las elecciones son libres, limpias y equitativas (% de acuerdo o totalmente de
acuerdo)
Cree que el candidato declarado ganador fue el que recibió más
votos (%)
Calidad (% que cumple ambas condiciones)
Guanajuato 47.4 76.5 44.1
Guerrero 48.1 82.1 44.5
Baja California 56.7 64.3 44.8
Aguascalientes 59.9 59.3 45.6
San Luis Potosí 62.7 57.9 45.8
Baja California Sur 55.2 71.4 46.2
Oaxaca 52.6 74.4 47.6
Durango 62.5 66.9 47.7
Puebla 51.8 80.8 48.2
Quintana Roo 62.1 66.1 51.8
Jalisco 78.9 70.1 53.1
Querétaro 60.3 76.1 53.3
Yucatán 57.9 80.7 54.5
Campeche 55.7 80.6 55.8
Sonora 65.4 76.5 57.1
Veracruz 72.7 68.7 57.4
Nuevo León 61.5 86.6 57.8
Coahuila 67.7 79.4 59.0
Hidalgo 62.9 87.9 61.7
Colima 67.3 82.4 62.3
Zacatecas 69.0 81.8 62.5
Chihuahua 64.7 89.1 66.0
Nacional 57.4 71.1 47.4
Fuente: Parametría
Definida y operacionalizada de esta forma, y dada la variación en el nivel estatal, la calidad de las
elecciones constituyó la variable dependiente de un modelo logístico jerárquico, en el que las
unidades de primer nivel vienen constituidas por los individuos, que son a su vez agrupados en el
nivel de la entidad federativa.
El análisis del grado en que el juicio sobre la calidad de las elecciones está influido por las
evaluaciones sobre aspectos relativos a la limpieza del proceso que tienen que ver con el ámbito
local se desarrolla en el reporte titulado “Estudio de opinión. Los determinantes de la calidad de
las elecciones”.
IV Estudios de caso
La selección de los casos de estudio se realizó con base en el cruce de las tres variables
consideradas: OAEs, OJEs y opinión pública, a partir de la clasificación de los estados que se
elaboró para cada una de ellas de acuerdo a lo siguiente.
En materia de órganos de administración electoral, con base en una medición de su independencia
y profesionalización, se clasificaron las 32 entidades de la República en cuatro categorías: de
calidad alta (alta independencia y profesionalización), media alta, media baja y baja (baja
independencia y baja profesionalización). Respecto a justicia electoral, se midió la transparencia e
independencia de los tribunales electorales así como el reconocimiento y la protección
constitucional de derechos políticos en los estados. La variación en los niveles de transparencia e
independencia del órgano de justicia electoral también se organizó en cuatro niveles de calidad.
Finalmente, en el caso de las percepciones ciudadanas del grado en que los procesos electorales
en cada uno de los estados son equitativos y limpios, también se clasificaron en cuatro grupos.
Las clasificaciones de las tres variables fueron utilizadas para integrar dos tipos de entidades de la
República, con sus respectivas combinaciones, para ser observados:
Tipo 1: congruentes. Donde la alta (o baja) calidad en el diseño institucional se corresponde a la
alta (o baja) percepción del buen funcionamiento de la democracia
Tipo 2: incongruentes. Donde hay incongruencias entre la calidad del diseño institucional y las
percepciones sobre la democracia.
En cada tipo, se eligió un estado para cada una de las combinaciones posibles, resultando los
siguientes casos a observar: Tipo 1, de alta calidad institucional y buena percepción de la
democracia: Chihuahua; y de baja calidad institucional y malas percepciones de la democracia:
Morelos. Tipo 2: de alta calidad institucional y malas percepciones de la democracia: Estado de
México; y de baja calidad institucional y buenas percepciones de la democracia: Colima.
Vale la pena mencionar que en cada uno de los estados seleccionados, se buscó entrevistar a un total de 12 actores:
• Magistrado presidente del TEE • Un ex‐magistrado del TEE • Un coordinador de ponencia o secretario proyectista del TEE • Un consejero de la Comisión de Derechos Humanos estatal • Consejero presidente (o cualquier otro diponible) del órgano de administración
electoral (OAE) • Ex consejero presidente (o cualquier otro diponible) del OAE • El secretario o director ejecutivo del OAE • El líder estatal del PRI • El líder estatal del PAN • El líder estatal del PRD • Académico local experto en procesos electorales, justicia electoral y protección de
derechos políticos. • Un periodista local que reporte a nivel nacional temas relativos a justicia electoral y
protección de derechos políticos.
Los resultados de los estudios de caso o a profundidad son presentados en cuatro ensayos, uno
por estado, en los que se incorpora el análisis de datos políticos, institucionales y los resultados del
trabajo de campo.