Bouchard 547 Piso 28 C1106ABG - Buenos Aires Tel: …siteresources.worldbank.org/INTARGENTINAINSPANISH/... · Este trabajo fue presentado en el seminario Empanadas Lunch del Departamento

Banco Mundial Argentina, Chile, Paraguay y UruguayBouchard 547 Piso 28C1106ABG - Buenos AiresTel: (54-11) 4316-9700Fax: (54-11) 4313-1233Email: [email protected]: www.bancomundial.org.ar

Este trabajo fue presentado en el seminario Empanadas Lunch del Departamento de Desarrollo Humano para el Cono Sur

Alejandro Bonvecchi

Condiciones para Políticas Sociales Subnacionales Autónomas en Países Federales

Serie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales Nº 3

Resumen Ejecutivo 1

Introducción 4

1. La Política Social Subnacional como Problema de Investigación 6

1.1. La Política Social Subnacional como Obstáculo para la Política Social Nacional 6

1.2. La Política Social Subnacional como Problema de Coordinación con la Política Nacional 8

2. Las Condiciones para una Política Social Subnacional Autónoma en Países Federales 10

2.1. La Política Social Subnacional como Problema de Política Federal 10

2.2. El Modelo 13

3. Políticas Sociales Subnacionales en Argentina, Brasil, México y Chile 20

3.1. Argentina 20

3.2. Brasil 26

3.3. México 31

3.4. Contraste y Comparación: Chile y las Tres Federaciones 35

4. Conclusiones y Perspectivas 38

Bibliografía 41

Condiciones para Políticas Sociales Subnacionales Autónomas en Países FederalesAlejandro Bonvecchi1

1. Universidad Torcuato Di Tella, Departamento de Ciencia Política. El autor agradece a Andrea Canales, Hernán Charosky, Guillermo Cruces, Sonia Draibe, CandelariaGaray, Laura Golbert, Laura Guardia, Juan Martín Moreno, Dena Ringold, Rafael Rofman, Catalina Smulovitz y Alicia Ziccardi por sus sugerencias e informaciones.Las opiniones expresadas en este trabajo son exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente las visiones del Banco Mundial o de las ins-tituciones a las cuales se encuentran asociados

Este trabajo investiga las condiciones para eldesarrollo de políticas sociales subnacionalesautónomas de las políticas nacionales en paísesfederales.Por políticas sociales subnacionales autónomas seentiende aquellas políticas que se proponganresolver problemas sociales idénticos o similaresa los abordados por las políticas sociales naciona-les pero con abordajes e instrumentos de políticadistintos. La autonomía es una variable continua:las políticas son más autónomas cuanto más sealejan el modo de abordaje del problema y losinstrumentos empleados para resolverlo de aque-llos que caracterizan a las políticas nacionales.Las políticas subnacionales son de elevada auto-nomía cuando definen el problema social a ata-car de manera distinta y utilizan instrumentosdistintos a los de la política social nacional. Son,en cambio, de mediana autonomía cuando com-binan ambos enfoques e instrumentos, o plante-an un abordaje distinto del problema con idénti-cos instrumentos, o utilizan distintos instrumen-tos bajo un mismo abordaje del problema. Sonde baja autonomía cuando repiten el esquemade política nacional pero expandiendo el alcancede los instrumentos - i.e. ampliando la coberturade beneficiarios. Y son de nula autonomía cuan-do replican sin cambios a la política social nacio-nal o que consisten meramente en la implemen-tación de la misma.El desarrollo de políticas públicas subnacionalesautónomas en una federación es más probable

cuanto más descentralizada sea la organizaciónde esa federación en términos institucionales, fis-cales y políticos. Si la carrera política de los acto-res políticos subnacionales no depende de lasdecisiones de direcciones partidarias nacionales,las autoridades subnacionales cuentan con res-ponsabilidades y atribuciones para tomar suspropias decisiones de política pública, y poseenademás las herramientas institucionales paraproteger y hacer valer sus preferencias de políti-ca en la arena nacional de decisiones, entonceslos actores políticos subnacionales cuentan conincentivos y recursos para desarrollar sus propiaspolíticas sociales.El potencial para el desarrollo de políticas socia-les subnacionales autónomas es mayor cuantomayores son la disponibilidad de recursos fisca-les de los gobiernos subnacionales y el nivel decompetencia política que esos gobiernos enfren-tan. La disponibilidad de recursos fiscales poneen sus manos el dinero con que financiaremprendimientos de política social; la competen-cia política genera los incentivos para desarrollarla política social propia.Las políticas sociales subnacionales tienden a serde elevada autonomía cuanto mayores son la dis-ponibilidad de recursos fiscales y la competenciapolítica. En cambio, tienden a ser de medianaautonomía cuando la competencia política es ele-vada pero la disponibilidad de recursos fiscaleses baja. Serían de baja autonomía cuando la dis-ponibilidad de recursos fiscales es alta pero la

Resumen Ejecutivo

competencia política es baja. Y serían de nulaautonomía cuando tanto la competencia políticacomo la disponibilidad de recursos fiscales sonbajas.Este modelo analítico se pone a prueba investi-gando programas de transferencia de ingresos apersonas en los niveles subnacionales de gobier-no de Brasil, Argentina, México y Chile. Brasil esla federación más descentralizada de la muestra,México la más centralizada y Argentina el casointermedio. Chile, como país unitario, deberíaexhibir patrones más cercanos a los de Méxicoque a los de Argentina o Brasil.La investigación compara busca y compara pro-gramas de transferencia de ingresos a personasgenerados en los distritos subnacionales de cadapaís con programas de transferencia de ingresosdiseñados e implementados por los respectivosgobiernos nacionales. Estudia sus objetivos, des-tinatarios e instrumentos y los clasifica según sugrado de autonomía respecto de los mismosparámetros establecidos en los programas nacio-nales. Compara las proporciones de cada tipo depolítica social subnacional de un país a otro ydiscute los casos anómalos.El modelo analítico propuesto prevé de maneracorrecta el grado diferencial de desarrollo depolíticas sociales subnacionales en los paísesinvestigados y la proporción de los distintos tiposde política subnacional desarrollados en cadapaís. Brasil presenta la mayor proporción de polí-ticas subnacionales de Autonomía Elevada,Argentina las de Autonomía Intermedia, Méxicolas de Autonomía Nula y Chile no presenta casosde ningún tipo. El modelo resulta, en cambio,menos exitoso en predecir el tipo de políticasocial subnacional existente en cada unidad sub-nacional de cada uno de los países bajo estudio.El modelo predice de manera eficaz la propor-ción de los tipos de política social subnacionalexistente en Argentina. Este país presenta una

mayor proporción de políticas sociales subnacio-nales de Autonomía Intermedia (34,4%) queBrasil (12,9%) y México (6,25%), y su proporciónde políticas de Autonomía Elevada (17,2%) esmayor que la de México (0%) y menor que la deBrasil (29%). El modelo explica además casi el 60por ciento (58.3%) de los tipos de política socialsubnacional de transferencia de ingresos existen-tes en Argentina.El modelo también predice adecuadamente laproporción de los tipos de política social subna-cional en Brasil. Este país presenta una mayorproporción de políticas sociales subnacionales deElevada Autonomía (29%) que Argentina (17,2%)y México (0%), y su proporción de políticas deMediana Autonomía (12,9%) es menor que la deArgentina (34,4%) y mayor que la de México(6,25%). Su proporción de políticas de NulaAutonomía es mayor a la prevista, probablemen-te porque los gobiernos municipales reciben másrecursos fiscales que los gobiernos estadualesdonde se enfocó la investigación. Por otra parte,el modelo permite dar cuenta del 57,1% de loscasos de políticas sociales subnacionales en losestados de Brasil con mayor demanda de políticasocial, pero sólo puede dar cuenta del 41,6% delos casos en los estados con menor demanda depolítica social.El modelo predice asimismo adecuadamente laproporción de los distintos tipos de políticassociales subnacionales autónomas en México.Este país presenta una mayor proporción de polí-ticas sociales subnacionales de Nula Autonomía(75%) que Argentina (31%) y Brasil (54,8%), y suproporción de políticas de Baja, Mediana yElevada Autonomía es consistentemente menor alas de Argentina y Brasil. En cambio, el modelofracasa rotundamente en la predicción de losgrados de autonomía de las políticas socialessubnacionales de cada estado. Sólo prefigura el22,2% de los casos en los estados con mayor

demanda de política social y el 28,5% de loscasos en estados con menor demanda de políticasocial. Este fracaso, sin embargo, resulta explica-ble dentro del modelo analítico propuesto. Sederiva de la abrumadora proporción de políticade Nula Autonomía, lo cual se corresponde conlos patrones previstos para las federaciones conorganización política, fiscal y partidaria más cen-tralizada.El contraste entre el caso de Chile y los de lastres federaciones corrobora en principio la hipó-tesis según la cual el potencial de autonomía delas políticas sociales subnacionales crece cuantomás descentralizada es la organización federal, ydecrece cuanto mayor es su grado de centraliza-ción. Tal como prevé el modelo, en Chile no exis-ten políticas sociales subnacionales autónomas:no hay, en particular, programas propios detransferencia de ingresos a personas elaboradospor los gobiernos municipales o regionales.Las anomalías detectadas en la puesta a pruebadel modelo analítico son de dos tipos. Por unlado, políticas con mayor autonomía que la pre-vista. Este fenómeno se presenta tanto en casosde baja disponibilidad como en casos de alta dis-ponibilidad de recursos fiscales. Por otro lado,políticas con menor autonomía que la prevista, locual aparece en general, aunque ciertamente noen todos los casos, asociado con la baja disponi-bilidad de recursos fiscales. El importante número de casos de mayor autono-mía que la prevista y de menor autonomía que laprevista aun con alta disponibilidad de recursosfiscales apuntan a la eficacia potencial de unavariable que debió dejarse fuera del análisis: lacapacidad estatal. Esta variable podría dar cuen-ta por virtud de los casos de mayor autonomíaque la prevista, y por defecto de los casos demenor autonomía que la prevista.Para mejorar la capacidad analítica y predictivadel modelo, y su consiguiente utilidad para la

toma de decisiones, se propone realizar dostareas. Una consiste en desarrollar indicadoresde capacidad estatal comparables entre unida-des subnacionales y países. La otra consiste enrealizar estudios de caso que incluyan casos dedesarrollo de políticas sociales subnacionalesexplicados por el modelo propuesto y casos delos dos tipos de anomalías - políticas de mayorautonomía que la prevista y de menor autono-mía en distritos con alta disponibilidad de recur-sos fiscales.

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CONDICIONES PARA POLÍTICAS SOCIALES SUBNACIONALES AUTÓNOMAS EN PAÍSES FEDERALESAlejandro Bonvecchi

El objetivo de este trabajo es investigar las condicio-

nes para el desarrollo de políticas sociales subnaciona-

les autónomas de la política social nacional en países

federales. El argumento principal es que, bajo ciertas

condiciones de competencia política, disponibilidad

de recursos fiscales propios y capacidad estatal, los

gobiernos subnacionales tienen incentivos y recursos

para desarrollar y sostener políticas sociales propias,

distintas o complementarias de las nacionales. La ori-

ginalidad, complejidad, alcance y efectividad de tales

políticas sociales subnacionales dependen del peso

específico de cada una de esas condiciones en cada dis-

trito. Determinar esas condiciones y sus vínculos con

los distintos tipos de política social subnacional poten-

cial o realmente existente puede contribuir a informar

la toma de decisiones sobre programas de asistencia en

el ámbito subnacional.

Esta investigación, que se realizó en el marco del pro-

grama Argentina Income Support AAA del Banco

Mundial orientado a apoyar e informar el desarrollo

de una visión de mediano y largo plazo de la política

social en Argentina, nace de dos motivaciones. Por

una parte, tras la aguda crisis de 2001-2002 el gobier-

no argentino ha puesto en marcha dos importantes

programas de transferencia de ingresos diseñados

para reinsertar a los beneficiarios del Programa de

Jefas y Jefes de Hogar Desocupados - con el cual se

proveyó de un ingreso mínimo a millones de familias

durante el período más profundo de la crisis. Estos

dos programas, el Programa Familias para la Inclusión

y el Seguro de Capacitación y Empleo, así como su

antecedente, involucran en su implementación de

manera central a los gobiernos subnacionales. De ahí

el interés por conocer y analizar la capacidad de los

niveles subnacionales de gobierno para hacer política

social. Por otra parte, en una investigación previa

(Bonvecchi y Smulovitz, 2007) se intentó establecer

la naturaleza de las visiones sobre la política social -

sus objetivos, prioridades, medidas y dificultades -

sostenidas por los distintos actores, tanto estatales

como no estatales, involucrados en el proceso de la

política social en algunas provincias. En las numerosas

entrevistas llevadas a cabo en el curso de ese proyec-

to, los conflictos entre niveles de gobierno por el

diseño, la implementación y el control de los progra-

mas sociales aparecieron como una de las principales

dificultades para la puesta en marcha y ejecución de

políticas sociales, independientemente de la visión

que los actores entrevistados sostuvieran acerca de

sus objetivos y prioridades. De ahí el interés en inda-

gar las condiciones bajo las cuales los gobiernos sub-

nacionales pueden desarrollar políticas sociales pro-

pias. Investigando el grado de autonomía que las polí-

ticas sociales subnacionales pueden alcanzar en fun-

ción del cumplimiento y la combinación de ciertas

condiciones, se trata de dar cuenta del potencial que

existe entre los gobiernos subnacionales de países

federales para innovar, replicar o fortalecer las líneas

de política social iniciadas por los gobiernos naciona-

INTRODUCCIÓN

les. Con ello se apunta a informar eventuales estrate-

gias de apoyo tanto a iniciativas subnacionales especí-

ficas como a la articulación entre programas sociales

nacionales y subnacionales.

La literatura sobre política social en países federales

se ha ocupado predominantemente de los efectos de

las instituciones políticas del federalismo sobre la

naturaleza y el desarrollo de la política social en el

ámbito nacional. El argumento central ha sido que

tales instituciones dificultan la aparición de políticas

sociales uniformes para toda la federación y limitan el

tamaño del gasto público social y el alcance de las

políticas. En este contexto, la política social subna-

cional aparece como una categoría residual, negativa-

mente valorada y carente de interés analítico. Por

otra parte, la literatura sobre federalismo fiscal ha

argumentado que la descentralización de responsabi-

lidades de política al ámbito subnacional permite el

desarrollo de políticas públicas óptimas para los habi-

tantes de cada jurisdicción, y que la emergencia de

políticas óptimas está positivamente relacionada con

la proporción de gasto público financiada por fuentes

impositivas locales. En este contexto, cabe suponer

que existiría margen para la aparición de políticas

sociales en el ámbito subnacional de distinta naturale-

za y alcance de las políticas sociales nacionales. Sin

embargo, el punto no ha sido sistemáticamente estu-

diado aún. Este trabajo se propone salvar los vacíos de

ambas literaturas investigando los efectos de las insti-

tuciones políticas federales y de las relaciones fiscales

intergubernamentales sobre el desarrollo de la políti-

ca social en el ámbito subnacional.

Para ello, el texto se estructura de la siguiente mane-

ra. En la primera sección se revisa la literatura perti-

nente y se define el marco del problema a investigar.

En la segunda sección se formula el argumento teóri-

co sobre las condiciones para la política social subna-

cional autónoma y efectiva y sus variantes. En la ter-

cera sección se pone a prueba el argumento presen-

tando y discutiendo la comparación entre los casos de

México, Argentina, Brasil y Chile. Los tres primeros

países son federaciones con distinto grado de centra-

lización en sus instituciones políticas y sistemas parti-

darios (extremadamente centralizado, moderadamen-

te centralizado y descentralizado, respectivamente) a

la vez que presentan heterogeneidades similares en

términos de disponibilidad de recursos fiscales de los

distritos subnacionales. Chile, un país unitario, se uti-

lizará como contraste y control. En las conclusiones

se recapitula el argumento teórico a la luz de las com-

paraciones y se delinean futuras direcciones de inves-

tigación.

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La política social en niveles subnacionales de gobiernoprácticamente no ha aparecido como problema deinvestigación específico. En la literatura sobre políticasocial, las menciones a intervenciones de los gobiernossubnacionales han estado circunscriptas a su capacidady eficacia para modelar el diseño o la implementación lapolítica social nacional de acuerdo a sus intereses. En laliteratura sobre federalismo y descentralización, elpapel de los gobiernos subnacionales ha sido general-mente estudiado en función de su aptitud para hacersecargo de los desafíos de implementación planteados porpolíticas sociales diseñadas en el nivel nacional. En estecontexto, la política social subnacional sólo parecetener lugar como una respuesta reactiva - y, como severá, negativamente valorada - a iniciativas nacionalesde política, o como el deficitario intento de adaptacióna líneas de política dictadas desde el centro.

¿Implica esto, necesariamente, que los estados subna-cionales sean incapaces de desarrollar políticas socialespropias, distintas de las nacionales? La literatura sobrefederalismo fiscal responde, en principio, negativa-mente a esta pregunta. Si, de acuerdo con el teoremade la descentralización de Oates (1972, 1999), lasjurisdicciones subnacionales están en mejores condi-ciones que las nacionales para prestar bienes públicoslocales, resulta plausible pensar que los gobiernos sub-nacionales tengan a la mano elementos como paradesarrollar iniciativas de política social propias. Paraello haría falta que los gobiernos subnacionales conta-ran con recursos fiscales adecuados y que definieranpolíticas sociales que ofrecieran, a los ciudadanos, bie-nes públicos consumibles únicamente en el ámbito desu jurisdicción. La literatura sobre federalismo político

(Riker, 1964; Filippov, Ordeshook y Shvetsova, 2004)sostiene que las posibilidades de que los gobiernos sub-nacionales cuenten con recursos y capacidades comopara desarrollar sus propias iniciativas de políticadependen del poder institucional y partidario que eldiseño de las federaciones otorgue a los propiosgobiernos locales y a los actores partidarios que com-piten por ocuparlos.

Ocurre, sin embargo, que los argumentos recién esbo-zados no han sido utilizados para explorar la posibilidadde políticas sociales subnacionales autónomas de lasnacionales, sino únicamente para investigar la capacidadde los gobiernos subnacionales para adaptar sus presta-ciones de política social a programas definidos a escalanacional. Esta sección explora el origen y la trayectoriade estas limitaciones en la literatura y plantea, sobre esabase, el problema de investigar las condiciones parapolíticas sociales subnacionales autónomas.

1.1. La Política Social Subnacional comoObstáculo para la Política Social Nacional

La literatura sobre política social ha considerado engeneral a las acciones de política social de los nivelessubnacionales como obstáculos para el desarrollo depolíticas sociales nacionales uniformes. Ello ha sidoparticularmente el caso en los estudios sobre los oríge-nes de la política social, y con especial énfasis en losestudios sobre los orígenes de la política social en paí-ses federales. Esta caracterización ha contribuido a unavaloración negativa de la política social subnacional engeneral, y en especial a un oscurecimiento de sus efec-

LA POLÍTICA SOCIAL SUBNACIONALCOMO PROBLEMA DE INVESTIGACIÓNI

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tos potenciales para el tratamiento de los problemassociales en esos niveles de gobierno.

Las iniciativas de política social de niveles subnaciona-les aparecen como obstáculos para el desarrollo depolíticas nacionales uniformes ya en la literatura clási-ca sobre cuestiones sociales del siglo XIX a mediadosdel siglo XX. En distintos capítulos del tomo I de ElCapital, Marx (1968) describe minuciosamente cómodiversos concejos municipales en Inglaterra, actuandoen representación de los actores económicos domi-nantes de sus respectivas jurisdicciones, se opusierona la Poor Law, al tratamiento unificado de las disputassalariales, al reconocimiento legal de las asociacionesde trabajadores, al establecimiento de la jornada detrabajo de ocho horas, etc. En La División del TrabajoSocial, Durkheim (1993) condena los intentos deregulación descentralizada de los conflictos industria-les. Y en célebres parágrafos de La GranTransformación, Polanyi (1991) relata la trágica inade-cuación de las pretensiones de algunos gobiernos loca-les ingleses de instituir una renta mínima de subsisten-cia para pobres y desempleados en el contexto demercados laborales en proceso de reorganización ensentido capitalista.

El argumento que subtiende a estas consideracionescríticas sobre iniciativas subnacionales de políticasocial es una teoría de la modernización como proce-so inevitable de uniformización, estandarización ynacionalización de los patrones de vida. Si la moder-nización es inevitable, toda iniciativa que intente des-viar su curso está condenada al fracaso. Si la unifor-mización y la estandarización de los patrones de vidason deseables, toda iniciativa orientada a mantenerparticularismos o especificidades es valorada negati-vamente. Si la nacionalización de las políticas públicases necesaria para realizar la modernización, entoncestoda iniciativa de política pública subnacional es anti-moderna, conservadora o reaccionaria. En suma, lasiniciativas de política social de nivel subnacional sonnegativas e inconsistentes con el rumbo general de lavida moderna.

Este espíritu de crítica subtiende también a la carac-terización de las políticas sociales subnacionales pre-sente en los estudios sobre el origen de la política

social en países federales, pero se encuentra asociadoa otros factores cuya inclusión contribuye a colocar alas iniciativas de política social subnacional en otrocampo de problemas. En efecto, numerosas investiga-ciones sobre la historia de la política social en losEstados Unidos (Key, 1949; Birch, 1955; Cutright,1965; Orloff y Skocpol, 1984; Skocpol y Amenta,1986; Sutton, 1990; Skocpol, 1992, 1995; Alston yFerrie, 1999) han caracterizado, en general, a las ini-ciativas de política social de los gobiernos estatalescomo obstáculos a la instauración de políticas unifor-mes para el conjunto de la federación - especialmen-te en las áreas de pensiones, protección a pobres ydiscapacitados y regulación del mercado laboral. Elcomportamiento de los gobiernos subnacionales en elorigen de los programas sociales nacionales ha sido,pues, calificado también de conservador o reacciona-rio, y se lo ha responsabilizado de la ausencia, en losEstados Unidos, de un estado de bienestar centraliza-do y uniforme del estilo de los surgidos, aun con susvariantes, en Europa Occidental durante la primeramitad del siglo XX.

Al desarrollar esta crítica de la política social subna-cional norteamericana, la literatura recolocó la cues-tión de la existencia y la naturaleza de esas iniciativassubnacionales en un nuevo campo problemático: eldel federalismo. Según esta literatura, las institucio-nes políticas y fiscales del federalismo son las respon-sables de la debilidad de las políticas sociales naciona-les en los Estados Unidos. El federalismo cristaliza laheterogeneidad socioeconómica y política de las uni-dades subnacionales que componen el país a través deun sistema de representación política - centrado en elCongreso - que otorga a los estados subnacionales unirrevocable poder de veto ante cualquier iniciativa depolítica nacional uniforme. Dotados del poder insti-tucional para preservar sus formas de vida económicay social, los gobiernos subnacionales resistieron conéxito los proyectos nacionalizadores del New Dealforzándolos a incorporar en su diseño excepcionesque limitaban el alcance de las políticas centrales.Y secomportaron así tanto los estados que buscaban con-servar órdenes económicos y sociales inconsistentescon el capitalismo de mercado abierto al mundo,como aquellos que pretendían resguardar esquemasde protección social modernos pero hechos a medida

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del mantenimiento de la competitividad de lasempresas locales.2

Esta literatura produjo, no obstante su visión crítica,dos contribuciones importantes para la investigación dela política social subnacional. Por una parte, mostró quela estructura de clases, la composición sectorial de laseconomías y la competitividad de los sistemas partida-rios subnacionales eran factores clave para explicar laspreferencias de política social de los gobiernos subna-cionales. Por otra parte, estableció que la naturalezainstitucional del federalismo político y fiscal era crucialpara dar cuenta de la capacidad de los gobiernos subna-cionales de incorporar esas preferencias en los diseñosde las políticas nacionales. Sin embargo, estas contribu-ciones no fructificaron en estudios sobre políticas sub-nacionales específicas. Ello puede explicarse, al menosen parte, por la influencia de la literatura sobre descen-tralización en las discusiones sobre política social.

1.2. La Política Social Subnacional comoProblema de Coordinación con la PolíticaNacional

La literatura sobre descentralización ha observado lasintervenciones de política social de los gobiernos subna-cionales como parte de un problema de coordinación enel diseño y la implementación de políticas sociales origi-nadas en el nivel nacional. Este enfoque ha derivado depreocupaciones prácticas, emergentes de los programassociales lanzados en países en desarrollo para mitigar losefectos de las políticas de reforma estructural de la eco-nomía. De acuerdo con Nelson (1989), estas políticaseconómicas perjudicaban específicamente a grupossociales claramente identificables - los pobres estructu-rales y los desocupados expulsados del mercado laboralpor la apertura comercial y las privatizaciones deempresas públicas - y a ellos debían, por consiguiente,enfocarse las políticas sociales. Las economías de escalaaconsejaban, en principio, que esas políticas de conten-ción social fueran de factura nacional dado que las refor-mas estructurales generaban efectos uniformes en el

conjunto de las economías nacionales. Pero con el tiem-po quedó claro que la implementación de las políticasfocalizadas debía involucrar a actores institucionales delnivel local - en tanto ellos contaban con la informacióny las capacidades administrativas necesarias para asegu-rar el éxito de la focalización y de la distribución debeneficios. La investigación y la reflexión sobre políticasocial pasaron así a ocuparse de dos temas centrales:diagnosticar la heterogeneidad de problemas sociales yde las capacidades instaladas para abordarlos en el nivellocal; y describir los problemas de coordinación de losgobiernos locales con políticas nacionales que presupo-nían tanto definiciones uniformes de los requisitos ymodalidades de acceso a los beneficios como una dota-ción también pareja de capacidades estatales en todas lasjurisdicciones subnacionales.

En esta literatura, los factores que antes habían permiti-do explicar la influencia de los intereses subnacionalesen la naturaleza de las políticas nacionales ahora permi-tían dar cuenta de la diversidad de trayectorias entre laslíneas de política del nivel nacional y las de niveles sub-nacionales, y también de las dificultades para homoge-neizar las respuestas estatales a los problemas socialesgenerados por las reformas estructurales de la econo-mía. Así, Soss, Schram et al (2001) mostraron cómo lacomposición etárea y racial de la población, las condi-ciones de seguridad pública, los legados de política, laideología y la disposición a la innovación de los gobier-nos, y las condiciones de competencia electoral modela-ron la respuesta de los estados subnacionales a la refor-ma de la legislación de protección social en los EstadosUnidos de 1996. Para América Latina, como reportanAcuña y Repetto (2005), numerosos estudios señalaronlos vínculos entre el poder institucional y partidario delos actores subnacionales en la arena nacional, las capa-cidades - fiscales y administrativas - para hacer políticasocial transferidas o compartidas en los procesos de des-centralización, y la eficacia de las políticas ejecutadas enel nivel local para atacar los problemas sociales.

Pero tampoco en esta literatura sobre política social ydescentralización la política social subnacional apareció

2. Así, por ejemplo, los legisladores procedentes del Sur agrario, donde el Partido Demócrata ganaba sistemáticamente sobre el Republicano, utilizaron la regla de antigüe-dad que ordenaba la designación de los legisladores en las presidencias de los comités del Congreso para garantizarse, reelección asegurada mediante, el control de la agen-da de los comités donde debían discutirse los proyectos de política social del New Deal; con ello lograron negociar la exclusión de la población negra de los beneficios pro-puestos y la continuidad del paternalismo que les permitía controlar el mercado laboral local (Alston y Ferrie, 1999). Los legisladores de Wisconsin aprovecharon los mis-mos expedientes institucionales para proteger el esquema de seguridad social de su estado, que aliviaba el costo laboral de las empresas y mejoraba con ello su competi-tividad frente a las de otros estados (Skocpol, 1995).

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como un objeto de investigación claro y distinto. Lasintervenciones de política social de los gobiernos sub-nacionales fueron observadas y analizadas en función desu adaptación, adecuación y consistencia con las políti-cas sociales nacionales - no como políticas públicas dife-rentes merecedoras de análisis específicos.3

No obstante ello, esta literatura realizó también unacontribución importante al estudio de ese objeto queeludió abordar: mostró que los mismos factores - eco-nómicos, sociales, políticos - que modelaban las prefe-rencias de política social de los gobiernos subnacionalesy su capacidad de incorporarlas a los diseños de políti-ca nacionales también modelaban la política social efec-tivamente implementada por los propios gobiernossubnacionales en sus jurisdicciones. En otras palabras,la literatura sobre política social y descentralizaciónrecordó que así como los factores subnacionales marcan, enuna federación, la política social nacional, también marcanla política social que las propias unidades subnacionalesllevan a cabo en sus territorios.

Este insight abre la posibilidad de plantear el interro-gante que ocupa a esta investigación. Si los gobiernossubnacionales son lo suficientemente fuertes en unafederación como para influir en la naturaleza de laspolíticas sociales nacionales, ¿no pueden serlo tambiénpara desarrollar sus propias políticas sociales? Si ciertadotación de factores económicos y políticos permite aalgunos gobiernos subnacionales influir más sobre laspolíticas sociales nacionales que a otros, ¿no les permi-te también, o inclusive les genera la necesidad de desa-rrollar iniciativas de política social subnacional? Ambaspreguntas se articulan, al cabo, en la cuestión que aquíse trata de investigar: ¿Bajo qué condiciones puedendesarrollarse políticas sociales subnacionales autóno-mas de las políticas nacionales?

Esta pregunta transforma a la cuestión de la existenciay la naturaleza de las políticas sociales subnacionales enun problema de política federal. Como tal, este proble-ma debe ser analizable por las herramientas teóricas ylos indicadores propuestos en la literatura sobre federa-lismo político y fiscal para explicar la influencia delfederalismo en la naturaleza y los resultados de las polí-

ticas públicas. La siguiente sección se ocupa de identifi-car las herramientas e indicadores pertinentes y de arti-cularlos en un modelo analítico.

3. Brown (1995) estudió el impacto de los clivajes partidarios y de las bases coalicionales de los partidos en el nivel de gasto social en los estados subnacionales de EstadosUnidos, pero no investigó la influencia de estos factores sobre la naturaleza de las políticas sociales subnacionales.

El desarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-mas de las nacionales depende de la existencia de recur-sos y de incentivos para encararlas. La existencia detales recursos e incentivos depende, en países federales,de factores institucionales y económicos. Esos factoresdefinen en general las condiciones para la existencia depolíticas públicas autónomas en el nivel subnacional.Esta sección identifica esos factores, muestra su vincu-lación específica con las políticas sociales, y construyeun modelo analítico para evaluar su presencia en paísesconcretos.

2.1. La Política Social Subnacional comoProblema de Política Federal

El desarrollo de políticas públicas subnacionales autó-nomas en una federación es más probable cuanto másdescentralizada sea la organización de esa federación.Las políticas sociales constituyen un caso ligeramentedesviado de este principio general: su desarrollo autó-nomo depende del grado de descentralización de laorganización federal y de los factores políticos asocia-dos a ello, pero también de factores económicos queescapan - en alguna medida - a la institucionalidadfederal.

Por políticas públicas subnacionales autónomas en gene-ral, y por políticas sociales subnacionales autónomas enparticular, se entiende aquí políticas que se proponganresolver problemas sociales idénticos o similares a losabordados por las políticas sociales nacionales pero conabordajes e instrumentos de política distintos. La autono-

mía es, en este sentido, una variable continua: las polí-ticas son más autónomas cuanto más se alejan el modode abordaje del problema y los instrumentos empleadospara resolverlo de aquellos que caracterizan a las políti-cas nacionales. Así, por ejemplo, si la política nacionalse propone atacar la reproducción intergeneracional dela pobreza con un programa de transferencias de ingre-so a hogares pobres condicionado al cumplimiento derequisitos de escolaridad de los niños, una políticasocial subnacional de elevada autonomía sería aquellaque define el problema enfocándose en los pobres delpresente - i.e. los trabajadores desempleados - antesque en los del futuro - i.e. sus hijos - y ataca el proble-ma condicionando las transferencias de ingreso a laactualización de las capacidades laborales de los adul-tos. En cambio, una política social subnacional demediana autonomía sería aquella que combina ambosenfoques e instrumentos, o plantea un abordaje distin-to del problema con idénticos instrumentos, o utilizadistintos instrumentos bajo un mismo abordaje del pro-blema. Una política social subnacional de baja autono-mía sería aquella que repite el esquema de políticanacional pero expandiendo el alcance de los instrumen-tos - i.e. ampliando la cobertura de beneficiarios.Y unapolítica social subnacional de nula autonomía seríaaquella que replicara sin cambios a la política socialnacional o que consistiera meramente en la implemen-tación de la misma.

Esta concepción de la autonomía de las políticas subna-cionales respecto de las nacionales no presupone la exis-tencia de políticas subnacionales, lo cual le permite darcuenta, simultáneamente, de la existencia y de la natu-

LAS CONDICIONES PARA UNA POLÍTICA SOCIALSUBNACIONAL AUTÓNOMA EN PAÍSES FEDERALESII

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raleza - i.e. del grado de autonomía - de esas políticas.Si las condiciones institucionales y económicas previstasse cumplen, habrá políticas sociales subnacionales; y elgrado de autonomía de esas políticas dependerá de lamedida en que difieran respecto de las nacionales en elabordaje de los problemas y en los instrumentos utili-zados para ello: cuanto menor sea la diferencia, menorserá la autonomía. Si esas condiciones institucionales yeconómicas no se cumplen, no habrá políticas socialessubnacionales, lo cual resultará funcionalmente equiva-lente a la existencia de políticas sociales subnacionalesde nula autonomía respecto de la política nacional. Esdecir que, se cumplan o no las condiciones previstassegún se argumenta aquí, si la política social existenteen el nivel subnacional es idéntica en abordaje e instru-mentos a la nacional o constituye, lisa y llanamente, laimplementación de la política nacional, entonces seráuna política de nula autonomía respecto de la nacional.Esta última eventualidad, cabe subrayar, no implica lainexistencia de política social en el nivel subnacional,sino únicamente la inexistencia de política subnacionalautónoma - i.e. diferente en el abordaje y/o los instru-mentos - respecto de la política nacional.

Por descentralización de la organización federal seentiende aquí lo que Riker (1964) denomina periferiali-zación: el grado en que el poder de decisión sobre laspolíticas se encuentra en manos de las unidades subna-cionales que componen la federación. El grado de des-centralización de la organización federal depende,siguiendo parcialmente a Stepan (2004), de cuatrovariables político-institucionales:

1-El grado de sobre-representación en la cámara legis-lativa que representa los intereses territoriales: cuan-to más sobre-representados se encuentren los dis-tritos con menor cantidad de población, mayoresson las probabilidades de que el diseño de las polí-ticas nacionales conceda autonomía a las unidadessubnacionales para tomar sus propias decisiones, oal menos reconozca los intereses de esas unidadesen la naturaleza y los instrumentos de políticanacionales;

2-El alcance de la jurisdicción de política de la cáma-ra territorial: cuanto mayor sea la jurisdicción que lacámara representante de los intereses subnacionales

Distinta

Idéntica Distintos

Definición del Problema

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GRÁFICO 1: AUTONOMÍA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SUBNACIONALES

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- típicamente, el Senado - tenga para tomar decisio-nes de política pública, mayor es la probabilidad deque el diseño de las políticas nacionales concedaautonomía a las unidades subnacionales para produ-cir sus propias decisiones, o al menos incorpore losintereses de esas unidades en los diseños de políticanacionales;

3-El grado de asignación de responsabilidades depolítica a los unidades subnacionales: cuanto mayorsea el grado en que las responsabilidades de polí-tica pública se encuentren asignadas - típicamentepor la Constitución, pero también por las leyes - alas unidades subnacionales, mayor es el potencialpara el desarrollo de políticas subnacionales autó-nomas; y

4-El grado de nacionalización del sistema partidario:cuanto menos nacionalizado se encuentre el sistemade partidos - i.e. cuanto menor sea la presenciaterritorial y la disciplina de los partidos nacionales,y mayor la de los partidos subnacionales (Filippov,Ordeshook y Shvetsova, 2004) - mayor es el incen-tivo para el desarrollo de políticas subnacionalesautónomas.

Cuanto más descentralizada sea la organización de lafederación, mayor será el potencial para el desarrollode políticas subnacionales autónomas. El potencial parael desarrollo de políticas subnacionales autónomas eselevado si la carrera política de los actores políticossubnacionales no depende de las decisiones de direccio-nes partidarias nacionales, las autoridades subnaciona-les cuentan con responsabilidades y atribuciones paratomar sus propias decisiones de política pública, y pose-en además las herramientas institucionales para prote-ger y hacer valer sus preferencias de política en la arenanacional de decisiones. A la inversa, el potencial paradesarrollar políticas subnacionales autónomas es másbien reducido si la carrera política de los actores subna-cionales depende de direcciones partidarias nacionales,los gobiernos subnacionales carecen de responsabilida-des y atribuciones significativas para hacer políticaspúblicas propias y tienen una influencia limitada en laarena nacional de decisiones. Las posiciones interme-dias en el continuo dependen del valor intermedio queasuman las variables.

Este esquema permite dar cuenta, en general, de laexistencia de incentivos y recursos político-institucio-nales para desarrollar políticas públicas subnacionalesautónomas. Pero las políticas sociales involucran tam-bién factores económicos - algunos interrelacionados,otros independientes de los factores institucionales.Entre los independientes se destacan la dotación de fac-tores de las economías locales, la estructura social y lasituación del mercado laboral en los distritos subnacio-nales. Estos factores hacen a la demanda de políticasocial. Cuanto más pobre sea la dotación de factores,menores tienden a ser la producción de riqueza y lasoportunidades laborales; cuanto más pobres y desocu-pados haya, habrá mayores beneficiarios potenciales depolíticas sociales.

Los factores económicos relacionados con los institu-cionales hacen, en cambio, a la oferta de política social:la capacidad fiscal y la disponibilidad de recursos fisca-les. La capacidad fiscal, entendida como capacidad degeneración de recursos fiscales, depende en parte de ladotación de factores, pero también de la eficacia extrac-tiva de los estados (Levi, 1988). La disponibilidad derecursos fiscales depende en parte de la capacidad fis-cal, pero también del grado de descentralización fiscalfederal - i.e. de la medida en que las instituciones fisca-les federales asignen propiedad y control sobre recursosfiscales a las unidades subnacionales. Cuanto mayoressean la capacidad fiscal y la disponibilidad de recursosfiscales de las unidades subnacionales, mayores serán losrecursos disponibles para financiar iniciativas de políti-ca social subnacional propias. Estos factores están vin-culados con las variables institucionales de un modopreciso. Si los gobiernos subnacionales carecen de res-ponsabilidades y atribuciones recaudatorias, tienden adesarrollar una escasa capacidad extractiva y, por ende,una escasa capacidad fiscal (Oates, 2006). Si los gobier-nos subnacionales carecen de influencia significativa enla arena nacional de decisiones, tienden a carecer tam-bién derechos de propiedad y de control firmes sobrelos recursos fiscales generados en sus territorios o porel conjunto de la federación (Díaz-Cayeros, 2006). Así,pues, cuanto más centralizados se encuentren el poderde decisión sobre políticas públicas y el poder de acce-so y disposición sobre recursos fiscales, menores tien-den a ser la capacidad fiscal y la disponibilidad de recur-sos fiscales subnacionales - sin perjuicio del efecto que

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sobre esa disponibilidad tengan la dotación de factoresy el ciclo económico.

El desarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-mas es un problema de política federal porque seencuentra en la intersección de estas variables. Es posi-ble que exista, en estados subnacionales de una federa-ción dada, demanda de política social pero no recursospara atenderla. Es también posible que existan deman-da y recursos, pero no incentivos políticos. Es posibleque existan demanda, recursos e incentivos políticos,pero no condiciones institucionales para que esos facto-res sean eficaces. Es posible que existan demanda eincentivos, pero no recursos ni condiciones institucio-nales para procurarlos. Es posible, en fin, que existandemanda, recursos y condiciones institucionales paradesarrollar políticas autónomas, pero no incentivospolíticos para que los actores encaren esa tarea. El desa-fío de un modelo analítico sobre las condiciones parapolíticas sociales subnacionales autónomas es dar cuen-ta del tipo de políticas asociado con cada una de estasconfiguraciones de factores.

A ese objetivo se consagra el resto de esta sección. Paraello, primero se argumenta el orden de jerarquía de lasvariables y, sobre esa base, se simplifica el esquema ana-lítico a construir. Luego se presentan las variables, seestablecen sus relaciones y los resultados esperados deellas, y se definen los indicadores correspondientes. Porúltimo se introduce la selección de casos sobre la cualse pondrá a prueba el modelo analítico.

2.2. El Modelo

Cuatro tipos de condiciones influyen sobre la posibilidadde desarrollar políticas sociales subnacionales autóno-mas: condiciones sociales, institucionales, fiscales y polí-ticas. Dos de estos tipos de condiciones tienen efectosestructurales sobre el potencial de desarrollo de talespolíticas: las condiciones sociales, que definen la demandade políticas sociales; y las condiciones institucionales, quedefinen la capacidad institucional de los estados subnacio-nales para satisfacer esa demanda de forma autónoma.Los otros dos tipos de condiciones tienen efectos coyun-turales sobre el potencial de desarrollo de políticas socia-les subnacionales autónomas: las condiciones fiscales

definen la disponibilidad de recursos para encarar tales ini-ciativas; las condiciones políticas definen el interés de losgobiernos en emprender esas tareas.

Las condiciones sociales e institucionales tienen efectosestructurales sobre el potencial de desarrollo de políti-cas sociales subnacionales autónomas porque operancomo condiciones necesarias para la existencia de esaspolíticas. Sin situaciones de pobreza y/o desempleopersistentes, la demanda de políticas sociales subnacio-nales autónomas tiende a ser poco relevante. Sin atribu-ciones constitucionales o legales que permitan a losgobiernos subnacionales tomar sus propias decisionesde política pública y/o hacer valer sus preferencias depolítica en los diseños de políticas públicas nacionales,la posibilidad de que esos gobiernos generen políticaspropias tiende a ser escasa. El cumplimiento de estascondiciones es, pues, necesario para que se desarrollenpolíticas sociales subnacionales autónomas.

Pero esas condiciones no son suficientes: hace falta quetambién se cumplan las condiciones fiscales y políticas -que operan como condiciones coyunturales para el desa-rrollo de políticas sociales subnacionales autónomas.Cuanto menor sea la disponibilidad de recursos fiscalesde los gobiernos subnacionales, menor será la probabi-lidad de que desarrollen sus propias políticas sociales.Cuanto menor sea el interés político en desarrollar esasiniciativas, menor será también la probabilidad de quese generen. Estas condiciones son eficaces únicamentesi las condiciones necesarias se cumplen: si no haydemanda de políticas sociales ni condiciones institucio-nales para su satisfacción, tampoco hay interés políticoen desarrollarlas ni - posible aunque no necesariamen-te - recursos con que financiarlas.

Así, pues, las condiciones sociales e institucionales defi-nen la posibilidad de desarrollo de políticas socialessubnacionales autónomas, pero no su efectiva genera-ción ni su grado de autonomía respecto de las políticassociales nacionales. Para establecer la expectativa dedesarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-mas y su grado de autonomía es necesario concentrar elanálisis en las condiciones fiscales y políticas.

Las condiciones sociales e institucionales funcionan,entonces, como variables de control en el análisis.

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Como indicadores de condiciones sociales, se proponenaquí los siguientes: a) cantidad de personas u hogares ensituación de pobreza; b) tasa de desocupación; y c)variaciones de ambos indicadores en el tiempo paracada nivel subnacional. La lógica de esta elección deindicadores es la siguiente: cuanto más altas sean lastasas y más persistentes sean sus niveles, mayor es lademanda de política social. En aquellos distritos o aglo-merados subnacionales donde las tasas en cuestión nosean elevadas y/o sus niveles no sean persistentementealtos, no se considera que exista una demanda relevan-te de política social.4

Como indicadores de las condiciones institucionalespara el desarrollo de políticas sociales subnacionalesautónomas se adoptan aquí los tres primeros indicado-res sugeridos por Stepan (2004) para evaluar el gradode descentralización de la organización federal: a) latasa de sobre-representación de los distritos menospopulosos en la cámara territorial nacional; b) el alcan-ce de la jurisdicción de política de la cámara territorialsobre cuestiones sociales - como educación, salud,seguridad social y protección social; y c) la asignaciónde responsabilidades a las unidades subnacionales por laconstitución o leyes nacionales en esas mismas cuestio-nes sociales. Cuanto mayores sean la tasa de sobre-representación, el alcance de la jurisdicción de políticade la cámara territorial y las responsabilidades de lasunidades subnacionales sobre cuestiones sociales, seconsiderarán más propicias las condiciones instituciona-les para que los gobiernos subnacionales satisfagan lademanda de política social con iniciativas propias.

El núcleo del modelo reside, entonces, en la operacio-nalización de las condiciones fiscales y políticas para eldesarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-mas. Las condiciones fiscales se operacionalizan comodisponibilidad de recursos fiscales. Esta variable se definecomo la capacidad legal y financiera de los gobiernos sub-nacionales de disponer de recursos fiscales suficientes comopara incrementar el gasto. Se opta por la disponibilidadde recursos fiscales antes que por la capacidad fiscalporque mientras la capacidad fiscal indica cuán factibleresulta para los gobiernos subnacionales generar ingre-

sos propios, la disponibilidad de recursos indica lamedida en que esos gobiernos son capaces de hacer usode sus ingresos cualquiera sea su origen. De optarse porla capacidad fiscal, se subestimaría la capacidad de algu-nas unidades subnacionales para encarar sus propias ini-ciativas - i.e. la capacidad de aquellas unidades conescasa dotación de factores como para generar ingresospropios pero que administran eficazmente desde elpunto de vista financiero las transferencias federalescon las que financian su gasto - y se sobreestimaría de laotras - i.e. la de aquellas unidades a las que una relevan-te dotación de factores les permite generar importantesingresos propios pero que no administran eficazmente.

Por capacidad legal para disponer de los recursos fisca-les se entiende aquí el derecho de propiedad o de dis-posición acordado por la Constitución o las leyes a losgobiernos subnacionales para decidir la asignación delos recursos. Dos serían los indicadores relevantes de lacapacidad legal: la proporción de ingresos propios aingresos de origen federal, y la proporción de ingresosde libre disponibilidad y de asignación específica a gastosocial a ingresos de asignación específica a gastos nosociales. La capacidad legal para disponer de recursosfiscales debería considerarse directamente proporcio-nal al valor de esos indicadores.

Por capacidad financiera para disponer de los recursosfiscales se entiende aquí la medida en que los ingresoslegalmente disponibles se encuentran también disponi-bles desde el punto de vista contable. En este sentido,el indicador relevante sería la relación entre deudapública e ingresos legalmente disponibles - en el senti-do anteriormente definido - para cada unidad subnacio-nal: esta proporción indica la magnitud de ingresoslegalmente disponibles que se encuentra contablemen-te disponible para ser asignada a nuevos fines. Este indi-cador es inexacto: idealmente, sería deseable descontarde los ingresos legalmente disponibles aquellos com-prometidos en ítems de gasto que se muestren sistemá-ticamente constantes o crecientes - como la masa sala-rial de la administración pública subnacional. Sinembargo, dadas las limitaciones en la información típi-camente disponible de las finanzas subnacionales, el uso

4. Como tasas de corte se utilizaron las medias nacionales para cada indicador. Como control de estas mediciones podría utilizarse, para los países donde tal instituciónexista, la proporción de beneficiarios de pensiones no contributivas sobre la población total de cada distrito. Estas pensiones son generalmente otorgadas a personas pobresy/o excluidas del mercado laboral. Por consiguiente, la evolución de su cobertura debería reflejar la evolución de las condiciones de vida y del mercado laboral. Por des-gracia, no pudo utilizarse aquí este control por falta de información comparada suficiente.

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del resultado fiscal de cada unidad subnacional comoindicador puede constituir un compromiso aceptable,en tanto este resultado muestra la cantidad de recursosen exceso o defecto de los compromisos de gasto asu-midos. Así, pues, cuanto más superavitario o menosdeficitario el resultado fiscal y más consistentementebaja o estable en el tiempo la proporción de deudapública a ingresos legalmente disponibles, mayor debe-ría considerarse la disponibilidad de recursos fiscales, yviceversa.

Las condiciones políticas para el desarrollo de políticassociales subnacionales autónomas se operacionalizanaquí como competencia política. Esta variable se definecomo el grado en que los partidos políticos que llegana controlar el gobierno subnacional encuentran efecti-vamente amenazado su predominio por otros partidos.Cuanto mayor sea la competencia entre los partidos,mayor será su disposición a generar iniciativas de polí-tica pública nuevas o a incrementar el gasto en iniciati-vas existentes: cualquiera de estos caminos permitiríatomar crédito por los nuevos resultados de las políticasy, con ello, diferenciarse de manera positiva de loscompetidores (Bueno de Mesquita et al., 2003). Losindicadores relevantes aquí, siguiendo a Sartori (1992),serían los márgenes de victoria en las elecciones degobernadores y la frecuencia de la alternancia en elgobierno. Cuanto menores los márgenes de victoria,mayor la competencia; cuanto mayor la alternancia,mayor la competencia.

Las combinaciones de las variables en que se operacio-nalizan las condiciones fiscales y políticas permiten pre-decir el grado de autonomía de potenciales políticassociales subnacionales. Es decir que de cómo se combi-nen los grados de disponibilidad de recursos fiscales ylos grados de competencia política dependerá el tipo depolítica social subnacional que habrá de esperarse encada unidad subnacional.

Si tanto la disponibilidad de recursos fiscales como lacompetencia política en un distrito subnacional son ele-vadas, es probable que las políticas sociales subnaciona-les posean una elevada autonomía respecto de las políti-cas sociales nacionales. En situaciones de esas caracte-rísticas, los gobiernos subnacionales tienen tanto losincentivos como los recursos para desarrollar sus pro-

pias iniciativas de política social: los incentivos, porqueenfrentan una amenaza cierta e inminente de ser des-plazados de su puesto por otros partidos; los recursos,porque cuentan con ingresos legal y financieramentedisponibles como para asignar a nuevos emprendimien-tos de política.

Si tanto la competencia política como la disponibilidadde recursos fiscales son bajas, las políticas sociales sub-nacionales tienden a no poseer autonomía - lo que aquíse denomina nula autonomía o heteronomía - respectode las políticas nacionales. La razón de ello es que losgobiernos subnacionales carecen tanto de los recursoscomo de los incentivos para desarrollar iniciativas depolítica social propias: de los recursos, porque tienenresultados fiscales deficitarios o una elevada proporciónde deuda pública sobre ingresos disponibles - lo cualtorna imposible asignar dinero a nuevos emprendi-mientos de política; de los incentivos, porque noenfrentan la amenaza de ser desplazados de su puestopor otros partidos, con lo cual la rentabilidad electoralde tal inversión de recursos fiscales en política socialtiende a ser poco significativa.

Si la disponibilidad de recursos fiscales en un distritosubnacional es alta pero la competencia política es baja,cabe esperar que las políticas sociales subnacionalesposean sólo baja autonomía respecto de las políticassociales nacionales. La razón de ello es la ausencia depresión competitiva en el terreno electoral: si losgobiernos subnacionales no enfrentan la amenaza de serdesplazados de su puesto por otros partidos, no tienenincentivos para desarrollar iniciativas de política socialradicalmente distintas de las existentes puesto que lainversión de recursos no tendrá rentabilidad electoralsignificativa. La estrategia óptima de política social sub-nacional de gobiernos en esta situación sería destinarsus recursos fiscales disponibles a ampliar la cobertura- i.e. la cantidad de beneficiarios - de las políticas socia-les nacionales existentes, por ejemplo a través de pro-gramas con objetivos y destinatarios idénticos a lasnacionales pero con requisitos de acceso más flexibles.

Por último, si la competencia política en un distritosubnacional es alta pero la disponibilidad de recursosfiscales es baja, cabe esperar que las políticas socialessubnacionales posean una mediana autonomía respecto


de las políticas sociales nacionales. La razón de ello esque las presiones competitivas en el ámbito electoralgeneran incentivos para desarrollar iniciativas propiaspero, a la vez, la escasa disponibilidad de recursos fisca-les tiende a dificultar su financiamiento. La estrategiaóptima de política social subnacional de gobiernos enesta situación sería maximizar la diferenciación en eldiseño y/o las prestaciones de política social con losmenores recursos fiscales posibles. De la implementa-ción de tal estrategia podrían resultar políticas socialessubnacionales con distinta definición de los problemasy/o distintos instrumentos pero escasos recursos ycobertura, que coexistirían con programas socialesnacionales orientados a objetivos similares pero conotros instrumentos y mayor cobertura.

Para poner a prueba este modelo analítico se han selec-cionado cuatro casos: tres países federales - Argentina,Brasil y México - y uno unitario - Chile. La selección decasos se justifica de la siguiente manera. Los tres paísesfederales presentan importantes variaciones en las varia-bles que definen las condiciones institucionales necesa-rias para el desarrollo de políticas sociales subnacionalesautónomas, por lo cual cabe esperar tendencias de dis-tinta magnitud al desarrollo de tales políticas. El paísunitario fue seleccionado como caso de contraste paraevaluar su grado de cercanía con el caso de organizaciónfederal más centralizada y el grado de lejanía respectode las federaciones de organización más descentralizada.

Los datos sugieren que México es una federación máscentralizada que Brasil y Argentina. En la variable desobre-representación de los distritos subnacionalesmenos populosos en la cámara territorial, Méxicoaparece con menor tasa de sobre-representación queBrasil y Argentina - en ese orden. En la variable de

alcance de la jurisdicción de la cámara territorial, denuevo México aparece con una jurisdicción de menoralcance en su Senado que Argentina y Brasil, en eseorden. Y en la variable de asignación de responsabili-dades a las unidades subnacionales en cuestiones socia-les, otra vez México aparece con menores responsabi-lidades asignadas a sus estados subnacionales queArgentina y Brasil, nuevamente en ese orden. Brasilaparece como la federación más descentralizada enresponsabilidades de política de los gobiernos subna-cionales, pero no en sobre-representación dentro deesa cámara, y discutiblemente en cuanto a atribucio-nes de la cámara territorial. Para discriminar el gradode descentralización de la organización federal enBrasil y Argentina se recurrió a la cuarta variable pro-puesta por Stepan (2004), el grado de nacionalizacióndel sistema partidario. Operacionalizado por mediodel Party System Nationalization Score (PSNS) deJones y Mainwaring (2003), que estima la medida enque los partidos que integran el sistema de partidoscapturan un share de votos parejo en cada distritoelectoral subnacional, el sistema partidario brasileñose presenta como menos nacionalizado que el argenti-no - y ciertamente ambos menos que el mexicano. Asílas cosas, México sería el caso de federación más cen-tralizada, Brasil el de federación menos centralizada, yArgentina el caso intermedio.

Cabe señalar que esta distribución de las federacionesen el continuo resulta consistente con su grado de des-centralización fiscal, Medida según la proporción delgasto público subnacional en el gasto total del sectorpúblico, la descentralización fiscal es mayor en Brasilque en Argentina y en Argentina que en México.Medida según la proporción de ingresos recaudadospor cada nivel de gobierno, Brasil aparece de nuevo

Cuadro 1: Condiciones Fiscales y Políticas y Tipos de Política Social Subnacional

Competencia Política

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como la federación más descentralizada: sus munici-pios recolectan una mayor proporción de ingresossobre PBI que los municipios argentinos y mexicanos,respectivamente (Díaz-Cayeros, 2006). Los municipiosde Brasil reciben, por otra parte, transferencias federa-les directas del gobierno nacional en mayor medidaque los municipios de las otras federaciones - hasta elpunto de controlar de manera autónoma un 17,1% delos ingresos fiscales disponibles de 2005, proporciónnotable comparada con el 25,2% controlado por losgobiernos estatales (Rodrígues Afonso y AmorimAraujo, 2006).

En función de esta distribución de los casos de acuer-do con el grado de descentralización de la organiza-

ción política y fiscal, cabe esperar el mayor desarrollode políticas sociales subnacionales autónomas enBrasil, desarrollo intermedio en Argentina, escaso enMéxico, y nulo en Chile. Para medir estas diferenciasse considerará la proporción de cada tipo de políticasocial subnacional presente en la totalidad de las polí-ticas sociales subnacionales de cada país: Brasil debe-ría presentar una mayor proporción de políticas sub-nacionales de elevada autonomía, Argentina unamayor proporción de políticas subnacionales demediana autonomía, México una mayor proporción depolíticas subnacionales de baja y nula autonomía, yChile una mayor proporción de políticas sociales sub-nacionales de nula autonomía o ninguna política socialsubnacional en absoluto.

Cuadro 2: Selección de Casos - Grado de Descentralización de la Organización Federal

VARIABLE

Tasa de Sobre-represen-tación (a)

Alcance de laJurisdicción del Senado(b)

AtribucionesSubnacionales sobreCuestiones Sociales (c)

Party SystemNationalization Score(d)

Grado deDescentralización de laFederación

ARGENTINA

0.49

- cámara de origen delas leyes de coparticipa-ción de impuestos y depolíticas de desarrolloregional- acuerda con Ejecutivoestado de sitio

- educación primaria ysecundaria- salud- seguridad social deempleados públicos(parcial)

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Intermedio

BRASIL

0.40

- autoriza y limita ladeuda pública de launión, los estados y losmunicipios- acuerda con Ejecutivoestado de sitio- evalúa la funcionalidaddel sistema tributarionacional y el desempeñode la administración tri-butaria de los distintosniveles de gobierno- fija alícuotas máximasde impuestos

- educación primaria- salud- asistencia social (parcial)- vivienda

0.58

Mayor

MÉXICO

0.23

- nombra gobierno provi-sional en estados cuandono funcionen sus pode-res constitucionales- arbitra conflictos entrepoderes de nivel estatal

- salud (parcial)

0.82

Menor

CHILE

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No tiene jurisdicciónpropia sobre cuestionesque involucren políticaspúblicas

Ninguna

0.87

Unitario

Fuentes: (a) Snyder y Samuels (2004); (b) Political Database of the Americas; (c) Asensio (2006), Rodrígues Afonso y Amorim Araujo (2006), Haggard y Webb (2004);(d) Jones y Mainwaring (2003).

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Para determinar el potencial de desarrollo de políticassociales subnacionales autónomas en las unidades sub-nacionales de cada país se estimó la demanda de políti-ca social para cada distrito de cada país. Con ese propó-sito se recopilaron las tasas de pobreza y desempleopara cada unidad subnacional. En los países donde lastasas se calculan por aglomerado urbano o región se uti-lizaron las tasas del aglomerado o región donde su ubicacada distrito subnacional como proxys de sus tasas realesde pobreza y desempleo. Luego se procedió a calcularlas tasas de variación de ambos indicadores en series detiempo relevantes.

Para estimar la disponibilidad de recursos fiscales decada unidad subnacional de cada país se recurrió a lasseries de ingresos, resultado fiscal y deuda pública delos estados brasileños y mexicanos, las provinciasargentinas y los municipios chilenos publicados por losministerios de economía o finanzas nacionales de cadapaís. No existe información sistemática que permitaestablecer, para todos los distritos subnacionales bajoanálisis y de manera comparable entre países, cuáles sonlos ingresos legalmente disponibles para asignar a polí-ticas sociales en el sentido definido en este modelo. Losdatos disponibles permitieron, pues, calcular única-mente la disponibilidad de recursos fiscales para todopropósito - dato que, por consiguiente, se tomó comoproxy de la disponibilidad de recursos fiscales para obje-tivos de política social.

Para estimar el grado de competencia política en cadaunidad subnacional de cada país se calcularon los már-genes de victoria y se establecieron las frecuencias dealternancia para las elecciones de ejecutivos subna-cionales disponibles desde el inicio de las actualesetapas de gobierno democrático (1983 paraArgentina, 1986 para Brasil, 1990 para Chile, 1995para México).

Sobre la base de esos indicadores se procedió a clasifi-car a las unidades subnacionales de cada país según eltipo de política social subnacional esperada. Con esaclasificación como guía, se exploraron los sitios web decada gobierno subnacional, se registraron los progra-mas sociales existentes que fueran comparables con

programas sociales nacionales, y se evaluó el grado deautonomía respecto de estos últimos.

En consistencia con el foco del proyecto ArgentinaIncome Support AAA en que la presente investigación seinscribió, la selección y comparación de políticas socia-les se circunscribió a programas de transferencia deingresos a personas - i.e. a programas que transfierendinero a individuos de manera regular bajo el requisitode cumplimiento de ciertas condiciones por parte de losreceptores de la renta. Es posible que este criterio deselección y comparación sub-represente el número y lostipos de políticas sociales subnacionales autónomas. Lacorrección de esta eventual falla es posible eliminando elsesgo de selección, lo cual requiere investigaciones demayor alcance y envergadura. Estas investigacionespodrían realizarse replicando para otros tipos de progra-ma social (alimentarios, sanitarios, etc.) la aplicación delmodelo analítico aquí propuesto, de manera de hacermás exhaustiva y representativa a la base empírica. Porende, las conclusiones sobre el grado de autonomía de lapolítica social subnacional en cada país deben ser consi-deradas como tentativas y provisorias.

La siguiente sección presenta los resultados de la inves-tigación para cada país. Estos resultados se restringen ala existencia y al tipo de autonomía de las políticassociales subnacionales. No se mide la efectividad deesas políticas para resolver los problemas sociales enfo-cados. La razón de ello es doble. Por una parte, requie-re información estadística y econométrica no disponi-bles Resulta extremadamente complejo aislar el efectode las políticas sociales subnacionales sobre la pobrezay el desempleo del efecto producido por las políticassociales nacionales; en el mejor de los casos puede iden-tificarse una ampliación de la cobertura, pero es másdifícil aislar el efecto de esta ampliación sobre eldesempleo y la pobreza. Por otra parte, la efectividadde las políticas debería también medirse en función delas capacidades estatales que su implementación hayapermitido instalar en las administraciones públicas sub-nacionales.Y la medición de esta eventual contribuciónresulta, de nuevo, extremadamente difícil de realizar,otra vez por dos razones. La primera, que en todos lospaíses considerados las agencias estatales encargadas de

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la política social en los niveles subnacionales surgierona partir de la implementación de programas socialesfocalizados desde la segunda mitad de la década del 90.5

Por consiguiente, resulta virtualmente imposible aislarde manera sistemática y comparable la contribuciónque las políticas sociales subnacionales puedan haberrealizado a la capacidad estatal subnacional de los apor-tes reproducidos por los programas sociales focalizadosde origen nacional. La segunda razón es que no existeacuerdo dentro de la literatura acerca del vínculo entrecompetencia política y construcción de capacidadesestatales y, por tanto, tampoco existe consenso acercade cómo medir esa relación y sus eventuales efectos.Una vía posible para identificar las contribuciones espe-cíficas de las políticas sociales subnacionales y de lacompetencia política a la capacidad estatal sería la rea-lización de estudios de caso en distritos subnacionalescon políticas sociales propias y distintos niveles de com-petencia partidaria.6

5. Debo este punto a las sugerencias de Sonia Draibe y Alicia Ziccardi.6. Sobre este punto, véanse las conclusiones.


El modelo analítico propuesto prevé de maneracorrecta el grado diferencial de desarrollo de políticassociales subnacionales en los países investigados y laproporción de los distintos tipos de política subnacio-nal desarrollados en cada país. Brasil presenta la mayorproporción de políticas subnacionales de AutonomíaElevada, Argentina las de Autonomía Intermedia,México las de Autonomía Nula y Chile no presentacasos de ningún tipo. El cuadro 3 refleja estos resulta-dos clasificando todos los programas subnacionales detransferencia de ingresos a personas identificados encada país de acuerdo con las categorías definidas en lasección 2.1 y ponderando la participación de cada tipode autonomía en el total de esos programas subnacio-nales identificados.7

El modelo resulta, en cambio, menos exitoso en prede-cir el tipo de política social subnacional existente encada unidad subnacional de cada uno de los países bajoestudio. El resto de la sección presenta y discute losresultados de cada país.

3.1. Argentina

El modelo predice de manera eficaz la proporción de lostipos de política social subnacional existente enArgentina.Tal como se preveía para la federación ubica-da en una posición intermedia en el continuo del gradode descentralización de la organización federal, enArgentina hay una mayor proporción de políticas socia-

POLÍTICAS SOCIALES SUBNACIONALES EN ARGENTINA, BRASIL, MÉXICO Y CHILEIII

Cuadro 3: Tipos de Políticas Sociales Subnacionales en Argentina, Brasil, México y Chile (en %)

TIPO DE AUTONOMÍA ARGENTINA BRASIL MÉXICO CHILE(N=29) (N=31) (N=32) (N=0)

Elevada 17,2 29 0 0

Intermedia 34,4 12,9 6,25 0

Baja 17,2 3,2 18,75 0

Nula 31 54,8 75 0

Fuente: elaboración propia sobre la base de Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (2006) y sitios web de gobiernos provinciales (Argentina), sitiosweb de gobiernos estaduales (Brasil y México), y sitios web del Sistema Nacional de Información Municipal de la Subsecretería de Desarrollo Regional y la AsociaciónChilena de Municipalidades (Chile).

7. Las características de los programas subnacionales identificados en cada país y su clasificación son presentadas y discutidas en los parágrafos correspondientes a cada país.

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les subnacionales de Autonomía Intermedia (34,4%)que en Brasil (12,9%) y en México (6,25%), y su pro-porción de políticas de Autonomía Elevada (17,2%) esmayor que la de México (0%) y menor que la de Brasil(29%).

Por otra parte, el modelo analítico permite dar cuentade casi el 60 por ciento (58.3%) de los tipos de políticasocial subnacional de transferencia de ingresos existen-tes en Argentina. Tanto en las provincias con mayordemanda de política social como en las provincias conmenor demanda, el modelo predice adecuadamente eltipo de autonomía de las políticas sociales subnacionalesen la proporción indicada.

El siguiente cuadro muestra el tipo de autonomía de lapolítica social subnacional que cabía esperar según elmodelo propuesto. Las provincias indicadas en cursivason aquellas con mayor demanda de política social. Lasseries de datos fiscales utilizadas para clasificar las pro-vincias corresponden al período 2002-2006, con el pro-pósito de enfocar el análisis en la situación económica ysocial reciente y en las tendencias abiertas por ella.

La política social nacional seleccionada para comparar yevaluar el tipo de autonomía de las políticas sociales

subnacionales fue el Programa de Jefas y Jefes de HogarDesocupados (PJJHD). El PJJHD fue lanzado en 2002por el gobierno nacional a través del Ministerio deTrabajo, Empleo y Seguridad Social. Los objetivos delprograma son tres: a) garantizar un ingreso mínimo atodos los hogares con jefas y jefes desocupados conhijos menores de 18 años o discapacitados; b) garanti-zar el acceso de los hijos de esos hogares a la educacióny al control de la salud; y c) promover la incorporaciónde las jefas y jefes a la educación formal y a la capacita-ción laboral, o su participación en contraprestacioneslaborales de impacto productivo local o servicioscomunitarios orientados a mejorar la calidad de vida dela población de sus lugares de residencia (Bertranou yBonari, 2005). Para realizar estos objetivos, el PJJHDprovee a sus beneficiarios con una ayuda económica noremunerativa mensual de $150 y un seguro de respon-sabilidad civil, a cambio de lo cual los beneficiariosdeben acreditar la condición de escolaridad y el cumpli-miento de controles sanitarios de sus hijos menores, yrealizar contraprestaciones en capacitación, educaciónformal, actividades comunitarias o trabajo en empresascon contrato formal (Golbert, 2006: 340).8 El ingresode beneficiarios al PJJHD se encuentra cerrado desdemayo de 2002, y desde 2005 el gobierno nacional haimpulsado la salida de los beneficiarios inscriptos por

Cuadro 4: Competencia Política, Disponibilidad de Recursos Fiscales y Tipos de Política Social Subnacional en las Provincias Argentinas

COMPETENCIAPOLÍTICA

Alta

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AltaElevada Autonomía:Ciudad de Buenos Aires, Chaco,Chubut, Entre Ríos, Mendoza, SantaFe, Tierra del Fuego

Baja Autonomía:Buenos Aires, Corrientes, La Pampa,Santiago del Estero, Neuquén, Salta,San Luis, Santa Cruz

BajaMediana Autonomía: Catamarca, Córdoba, Misiones, SanJuan, Tucumán, Río Negro

Nula Autonomía: Formosa, Jujuy, La Rioja

Fuentes: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior y de Guía Electoral para competencia política, de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con lasProvincias para disponibilidad de recursos fiscales, y del INDEC para demanda de política social.


8. La definición y organización de las contraprestaciones, de acuerdo con el diseño original del programa, debía estar a cargo de los Consejos Consultivos Municipales a cre-arse en cada municipio, integrados por el intendente municipal y representantes de trabajadores, empresarios y organizaciones no gubernamentales. Si bien se formaronnumerosos Consejos Consultivos, no se crearon todos los necesarios para la escala del programa, ni funcionaron consistente ni permanentemente todos los instalados (ibid.;Smulovitz, 2004).

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medio de dos programas: el Programa Familias para laInclusión Social, orientado a jefas de hogar de familiasen situaciones de pobreza con hijos menores de 19años, que otorga una transferencia monetaria de mayornivel que el PJJHD a cambio de contraprestaciones eneducación y salud de los niños; y el Seguro deCapacitación y Empleo, orientado a capacitar y ayudaren la búsqueda de empleo a trabajadores desocupados.Ninguno de estos dos programas de salida del PJJHD esutilizado aquí para comparar, sino únicamente el pro-grama original - que todavía se encuentra en vigencia y,aunque disminuida, mantiene una apreciable coberturaen todo el país.

El siguiente cuadro compara los programas sociales delas provincias con mayor demanda de política social conel PJJHD y los clasifica según su grado de autonomíarespecto de esta política social nacional. Los focos de lacomparación, de acuerdo con lo propuesto en la secciónanterior, fueron la definición del problema social a abor-dar, que se operacionalizó como los Objetivos yDestinatarios de cada programa, y los instrumentos depolítica utilizados por los programas. Los casos dondeno existen programas provinciales de transferencia deingresos a personas fueron clasificados como de NulaAutonomía respecto de la política social nacional: enausencia de programas provinciales, la política nacionalconstituye la única oferta de política pública de esalínea, y por consiguiente los efectos que la política socialpueda producir se encuentran fuera del control de losgobiernos subnacionales.

El modelo analítico prefiguró adecuadamente el tipo depolítica social subnacional en las provincias de BuenosAires, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, San Juan ySantiago del Estero. En los casos de Catamarca,Corrientes, Misiones, Tucumán y Santa Fe, las predic-ciones del modelo pecaron por exceso; la política socialsubnacional en esas provincias resultó ser de menorautonomía que la prevista. El caso de Santa Fe llama par-ticularmente la atención: sus indicadores de competen-cia política y de disponibilidad de recursos fiscalesmuestran consistentemente que la provincia cuentatanto con incentivos como con recursos para desarrollarpolíticas sociales propias de Elevada Autonomía, pero suPrograma Provincial de Ayuda Social Solidaria tiende areplicar - aunque no del todo - los lineamientos del

PJJHD. La Nula Autonomía de las políticas subnaciona-les en los casos de Misiones y Tucumán, así como la BajaAutonomía en el caso de Catamarca, sugieren que elpeso explicativo de la baja disponibilidad de recursos fis-cales probablemente sea mayor que el propuesto en elmodelo. En cambio la Nula Autonomía en el deCorrientes, como por cierto también el resultado deSanta Fe, bien pueden estar apuntando a la variableexcluida del modelo y que sólo podría examinarse enestudios de caso con trabajo de campo: la capacidadestatal y su efectividad para el diseño y la implementa-ción de políticas.


El siguiente cuadro compara con el PJJHD y clasificasegún su grado de autonomía a los programas socialesde las provincias con menor demanda social - con losmismos focos de comparación y criterios de clasifica-ción adoptados para el cuadro anterior. El modelo per-mitió prever correctamente los tipos de política socialsubnacionales en los distritos de Ciudad de BuenosAires, Chubut, Córdoba, La Pampa, Neuquén, RíoNegro y Tierra del Fuego. En los casos de Entre Ríos,Mendoza, Salta y Santa Cruz, las predicciones pecaron

por exceso; en el caso de San Luis, en cambio, lo hicie-ron por defecto.

Los casos de Entre Ríos y Mendoza presentan un desafíoanalítico similar al de Santa Fe: en ambos parecen dadaslas condiciones para el desarrollo de políticas socialessubnacionales de Elevada Autonomía y las políticas real-mente existentes son sólo de Mediana Autonomía res-pecto del PJJHD. Los casos de Salta y Santa Cruz exhi-ben un patrón similar al de Corrientes: condiciones para

Cuadro 5: Programas Sociales Provinciales y Tipos de Autonomía respecto del PJJHD en Provincias con Mayor Demanda de Política Social

PROVINCIA PROGRAMA OBJETIVOS DESTINATARIOS INSTRUMENTOS AUTONOMÍA

Buenos Aires Barrios Parcialmente similares: Complementarios Similares: BajaBonaerenses capacitación monetarios, capacitación,

emprendimientos

Catamarca Componente Idénticos Complementarios Idénticos, sin BajaActividad contraprestaciones deComunitaria salud

Chaco Ai'po Bono Distintos: subsidio Idénticos, más Distintos: Elevadade Servicio Eléctrico de tarifas de agua mayores de 60 Bonificación del 50%y de Agua y luz a carenciados años solos en los gastos de luz

y agua hasta cierto límite

Corrientes No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

Formosa No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

Jujuy No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

La Rioja No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

Misiones No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

San Juan Pasantías Distintos: ocupación Complementarios Parcialmente Similares: MedianaProvinciales y capacitación monetarios,

contraprestacioneslaborales

Santa Fe Programa Provincial Parcialmente similares: Complementarios Idénticos, sin Medianade Ayuda Social satisfacer NBI contraprestacionesSolidaria laborales

Santiago Acciones de Similares: Complementarios Similares: monetarios, Bajadel Estero Emergencia todos menos contraprestaciones

ingreso mínimo laborales

Tucumán No hay Programas Provinciales de Transferencia de Ingresos a Personas Nula

Fuentes: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales (2006) y sitios web de los gobiernos provinciales.

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Cuadro 6: Programas Sociales Provinciales y Tipos de Autonomía respecto del PJJHD enProvincias con Menor Demanda de Política Social

PROVINCIA

Ciudad deBuenos Aires

Chubut

Córdoba

Entre Ríos

La Pampa

Mendoza

Neuquén

Río Negro

PROGRAMA

Ciudadanía Porteña

Programa IngresoMínimo FamiliarIntegrado

Primer Paso

Volver al Trabajo

Edad Productiva

Primer PasoProfesional

EmergenciaOcupacional

Entre Nosotros

Complemento delPJHD

ProgramaProvincial deEmpleo

Fondo Complemen-tario de AsistenciaOcupacional

Fondo Solidario deAsistencia aDesocupados

OBJETIVOS

Idénticos, más comba-te a deserción, repiten-cia, trabajo infantil,indocumentación ygénero

Distintos: permitir elacceso a la CanastaBásica de Alimentosdel INDEC

Distintos: promover lainserción laboral dejóvenes

Parcialmente similares:capacitación de deso-cupados

Distintos: facilitar acce-so al trabajo a desem-pleados

Distintos: promover laintegración laboral dejóvenes profesionalesdesempleados

Distintos: enfrentaremergencia ocupacio-nal en lugares designa-dos

Similares

Idénticos

Distintos: promoverocupación de desem-pleados de baja califi-cación

Similares: sin salud nieducación

Similares

DESTINATARIOS

Distintos: hogarespobres, en especial sicon embarazadas,menores de 18 o mayo-res

Distintos: a los delPJJHD se suman los deotros programas nacio-nales y provinciales

Distintos: desocupadosentre 16 y 25 años sinexperiencia laboral rele-vante

Parcialmente similares:desocupados entre 34 y65 años con hijosmenores, o discapacita-dos

Parcialmente similares:desempleados entre 26y 44 años

Distintos: jóvenes profe-sionales desempleadosentre 20 y 30 años sinexperiencia laboral rele-vante

Complementarios

Complementarios

Idénticos

Complementaria

Complementarios

Distintos: personas ensituación de emergencia,riesgo o marginalidad

INSTRUMENTOS

Parcialmente similares:monetario. Distintos: aten-ción educativa, acceso asalud

Parcialmente similares:monetarios, contrapresta-ciones laborales, educati-vas, salud

Similares: monetarios,contraprestaciones laborales

Distintos: becas o subsi-dios al empleo



Idénticos

Parcialmente similares:monetarios, contrapresta-ciones laborales

Idénticos

Parcialmente similares:monetarios

Idénticos

Parcialmente similares:monetario, contrapresta-ciones laborales

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políticas sociales propias de Baja Autonomía que nofructifican y dejan lugar a la Nula Autonomía - i.e. a lasola vigencia de la política social nacional. Tal como enel grupo de provincias con mayor demanda de políticasocial, estos cuatro casos de provincias con alta disponi-bilidad de recursos fiscales que desarrollan políticassociales subnacionales de menor autonomía que la pre-vista sugieren la pertinencia de investigar la variable dela capacidad estatal. Si los gobiernos subnacionales pose-en los recursos - y en algunos casos también los incenti-vos políticos - para gastar en políticas sociales de mayoralcance, tal vez lo que explique la ausencia de ese gastosea la incapacidad para diseñar e implementar tales polí-ticas sociales.

La experiencia de San Luis constituye, en este respecto,un interesante caso de contraste para el análisis compara-tivo. El gobierno de esta provincia parece haber inverti-do sus recursos fiscales disponibles en una política socialde mayor autonomía respecto de la política nacional sinestar sometido a los incentivos políticos típicamente aso-ciados a tal estrategia. El contraste con el caso de Santa

Fe, donde gobiernos con incentivos y recursos optaronpor políticas sociales de menor autonomía, apunta denuevo a la cuestión de la capacidad estatal pero colocán-dola en una clave política diferente. Si la capacidad esta-tal hizo la diferencia entre San Luis y Santa Fe, ellopodría indicar que la capacidad estatal tiende a ser mayoren distritos con menor competencia política, o bien quela competencia política relevante en ciertos distritos noes la subnacional sino la nacional. La exploración siste-mática de la primera conjetura requiere, como se ha sos-tenido, estudios de caso con trabajo de campo. La segun-da conjetura aparece, en principio, como plausible si seconsidera el grado de faccionalización de los partidospolíticos subnacionales - y en particular del partido degobierno en el nivel subnacional. Un alto grado de fac-cionalización de los partidos subnacionales sugiere que lacompetencia política subnacional es relevante tanto den-tro como entre los partidos: dentro, porque los dirigen-tes no pueden acordar estrategias o candidaturas; entrepartidos, porque es la incertidumbre sobre el resultadode la elección general lo que incentiva la disidenciainterna (Benton, 2007). Si se toma como indicador del

Cuadro 6 (cont.): Programas Sociales Provinciales y Tipos de Autonomía respecto del PJJHD en Provincias con Menor Demanda de Política Social

PROVINCIA

Río Negro

Salta

San Luis

Santa Cruz

Tierra delFuego

PROGRAMA

Programa deEmpleo Rionegrino

Plan de InclusiónSocial

Programa deEntrenamientoLaboral

OBJETIVOS

Distintos: ocupacióntransitoria y capacita-ción

Similares: eliminardesocupación, incre-mentar ingreso fami-liar.Distintos: dignificartrabajo, reactivar eco-nomía

Distintos: capacitación

DESTINATARIOS

Complementarios

Complementarios: deso-cupados y subocupadosen general

Distintos: personas conproblemas de trabajo

INSTRUMENTOS

Parcialmente similares:monetario, contrapresta-ciones laborales

Distintos: empleo enobras públicas

Parcialmente similares:monetarios

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grado de faccionalización el tipo de sistema electoralpara las elecciones de gobernador, en tanto el sistemaelectoral da cuenta de la capacidad de coordinación delos actores partidarios (Cox, 1997), San Luis se presen-ta como una provincia con partidos poco faccionalizadosmientras que Santa Fe, que tuvo entre 1991 y 2006 elsistema electoral de lemas, aparece como el exactoreverso. En San Luis, por ende, la competencia políticasubnacional sería menos relevante que en Santa Fe. Así,pues, si la competencia política motivó al gobierno deSan Luis a seleccionar el tipo de política social que tiene,difícilmente haya sido la competencia subnacional sino,más probablemente, la competencia nacional. Pero lacontrastación última de esta hipótesis, tanto en generalcomo para esta comparación en particular, requeriríainvestigar los alineamientos de los distintos gobiernossubnacionales en las facciones de los partidos nacionalesa que pertenecen, y la trayectoria electoral comparada ylas elecciones de política social de los diversos miem-bros de esas facciones.

3.2. Brasil

El modelo analítico predice adecuadamente la propor-ción de los tipos de política social subnacional en Brasil.Tal como se preveía para la federación más descentrali-zada, Brasil presenta una mayor proporción de políticassociales subnacionales de Elevada Autonomía (29%) que

Argentina (17,2%) y México (0%), y su proporción depolíticas de Mediana Autonomía (12,9%) es menor quela de Argentina (34,4%) y mayor que la de México(6,25%). Su proporción de políticas de Nula Autonomíaes mayor a la prevista, por razones acerca de las cualesse conjetura más abajo.

Por otra parte, el modelo permite dar cuenta del 50%de los casos de políticas sociales subnacionales en losestados de Brasil con mayor demanda de política social.En cambio, sólo puede dar cuenta del 41,6% de loscasos en los estados con menor demanda de políticasocial.

El siguiente cuadro muestra el tipo de autonomía de lapolítica social subnacional que cabía esperar en cadaestado según el modelo propuesto. Los estados marca-dos en cursiva son aquellos con mayor demanda de polí-tica social. La demanda fue estimada únicamente condatos sobre porcentajes de hogares pobres entre 2001 y2006 por falta de series suficientemente extensas paradesocupación. Las series utilizadas para calcular la dis-ponibilidad de recursos fiscales correspondieron, porende, al mismo período. Las series de datos electoralesabarcan desde 1986 hasta 2006.

La política social nacional seleccionada para comparary evaluar el tipo de autonomía de las políticas socialessubnacionales fue el programa Bolsa Familia (BF). BF

Cuadro 7: Competencia Política, Disponibilidad de Recursos Fiscales y Tipos de PolíticaSocial Subnacional en los Estados Brasileños


Alta

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AltaElevada Autonomía:Rondonia, Roraima, Amapá, RíoGrande do Norte, Pernambuco,Sergipe, Goias, Distrito Federal

Baja Autonomía:Amazonas, Paraíba, Tocantins, Espírito Santo, Ceará

BajaMediana Autonomía: Mato Grosso do Sul, Río Grande doSul, Santa Catarina, Paraná, Sao Paulo,Río de Janeiro, Minas Gerais, Piauí,Pará

Nula Autonomía: Mato Grosso, Bahía, Alagoas,Maranhao, Acre

Fuente: elaboración propia con datos del Banco de Dados Electorales de Brasil para competencia política, del Tesouro Nacional para disponibilidad de recursos fiscales, yde IPEA para demanda de política social.


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fue lanzado por el gobierno federal bajo la responsabi-lidad del Ministerio de Desarrollo Social en octubre de2003 con el propósito de unificar la gestión, regulari-zar la implementación y ampliar la cobertura de losprogramas de transferencia de ingresos a familiaspobres hasta entonces integrados en el ProgramaHambre Cero: Bolsa-Escola, Bolsa Alimentação yAuxílio Gás - introducidos durante el gobierno deCardoso - y Cartão Alimentação - creado por elgobierno de Lula. El programa tiene dos objetivos: a)reducir la pobreza y la desigualdad presentes pormedio de transferencias monetarias a familias pobres, yb) reducir la pobreza y la desigualdad futuras incenti-vando en las familias beneficiarias la inversión en capi-tal humano (Draibe, 2006). Sus destinatarios son, demanera prioritaria, las familias en situación de pobrezaextrema - definidas por poseer un ingreso mensual percápita inferior a R$60 - y en segundo término las fami-lias moderadamente pobres - con un ingreso mensualper cápita de entre R$60 y R$120 - que sólo puedeningresar al programa si cuentan entre sus miembros conembarazadas o niños entre 0 y 15 años. BF provee dostipos de beneficio: el beneficio básico, de R$60 y desti-nado a familias extremadamente pobres; y el beneficiovariable, de R$15 por hijo de hasta 15 años - pero sólohasta R$45. A cambio de estos beneficios, las familiasdeben cumplir condiciones de educación, salud y ali-mentación de los hijos, y pueden recibir los beneficiosmientras dure su eligibilidad. La gestión de BF seencuentra encabezada por la Secretaría Nacional deRenta y Ciudadanía del Ministerio de Desarrollo Socialpero involucra a otras agencias públicas tanto en el nivelnacional como en el subnacional. En el nivel nacional,el Consejo Gestor Interministerial diseña, delibera ycoordina con los gobiernos subnacionales; losMinisterios de Educación, Salud, Seguridad Alimentariay Asistencia Social regulan las condiciones y verifican sucumplimiento; y la Caja Económica Federal organiza elpadrón de beneficiarios y paga los beneficios. En elnivel subnacional, los municipios son los encargados dela selección y el registro de beneficiarios, la organiza-ción, ejecución y control de las contraprestaciones, y lacapacitación de los recursos humanos involucrados enla gestión.

El siguiente cuadro compara los programas sociales delos estados con mayor demanda social con el BF y los

clasifica según su grado de autonomía respecto de estapolítica social nacional. Los focos de la comparación,como se propuso en la sección 2 y se realizó para el casode Argentina, fueron la definición del problema social aabordar, que se operacionalizó con los indicadores deObjetivos y Destinatarios de cada programa, y los ins-trumentos de política utilizados por los programas.Igual que en el caso argentino, la política social de losestados donde no existen programas estaduales de trans-ferencia de ingresos a personas fue clasificada como deNula Autonomía respecto de la política social nacional.

El modelo analítico permitió prever de manera adecuadael tipo de política subnacional en los estados de Acre,Alagoas, Bahía, Maranhao, Pernambuco, Ceará yRoraima. En los casos de Tocantins, Río Grande doNorte, Sergipe, Paraíba y Piauí la predicción del modeloresultó excesiva: las políticas sociales subnacionales sonde menor autonomía respecto de la política social nacio-nal que lo previsto. Ello es particularmente notable enlos casos de Río Grande do Norte y Sergipe, donde apa-recen como presentes las condiciones para políticassociales subnacionales de Elevada Autonomía y no existeninguna política social subnacional de transferencia deingresos a personas. Estos casos, como el de Paraíba,sugieren la pertinencia de explorar la variable de la capa-cidad estatal: si gobiernos subnacionales con demanda depolítica social y recursos para satisfacerla no desarrolla-ron ninguna política social propia quizás sea porque hancarecido de la capacidad administrativa y de los recursoshumanos para hacerlo. En este sentido, la investigaciónde la experiencia de Pará puede contribuir a esclarecer elpeso de esta variable ausente del modelo. En ese estado,gobiernos con incentivos políticos pero baja disponibili-dad de recursos lograron desarrollar una política socialpropia de Elevada Autonomía: o los incentivos políticossobredeterminaron el resultado, o la capacidad estatalaportó para hacerlo viable. El caso de Amazonas planteael dilema inverso: sin incentivos políticos pero alta dispo-nibilidad de recursos fiscales se desarrolló una políticasocial de Elevada Autonomía - como en la provinciaargentina de San Luis. Por último, el caso de Piauí, comootros similares en Argentina, tal vez pueda explicarse porla baja disponibilidad de recursos fiscales.

El siguiente cuadro compara los programas sociales delos estados con menor demanda de política social res-


pecto del BF y los clasifica según su grado de autono-mía.9 El modelo sólo permitió prefigurar correctamen-te los tipos de política social subnacional en los casos deParaná, Río Grande do Sul, Goias, Distrito Federal y

Mato Grosso. En los casos de Río de Janeiro, Rondonia,Santa Catarina, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul yEspirito Santo, las predicciones del modelo pecaron porexceso: las políticas sociales subnacionales resultaron


No hay Programas Estaduales de Transferencia de Ingresos a Personas









Cuadro 8: Programas Sociales Estaduales y Tipos de Autonomía respecto de BF en Estados con Mayor Demanda de Política Social

AUTONOMÍA

Nula

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Elevada

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Elevada

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Elevada

Nula

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INSTRUMENTOS

Distintos: apoyo moneta-rio para cursos de capaci-tación

Idénticos

Parcialmente similares:monetarios, pero durantecapacitación y empleo enempresas designadas

Parcialmente similares:monetarios.Distintos: alimentación,salud, contraprestaciónlaboral

Distintos: vouchers paracompras en comercios

DESTINATARIOS

Distintos: personassocialmente vulnerables,analfabetos, desemplea-dos o sub-empleadosdesde los 16 años

Idénticos

Distintos: jóvenes debajos ingresos

Distintos: zafreros deso-cupados entre 18 y 60años

Similares

OBJETIVOS

Distintos: capacitarexcluidos, sin escolari-dad, desempleados y/osub-empleados paraincluirlos en mercadoscompetitivos

Similares: complemen-to de ingreso a benefi-ciarios de BF

Distintos: capacitaciónde jóvenes para inte-gración a mercadolaboral

Distintos: mejorar con-diciones de vida dezafreros

Distintos: apoyaradquisición de alimen-tos indispensables

PROGRAMA

Rendamaz

Bolsa Cidadao

Bolsa Trabalho

Chapeu de Palha

Vale Solidario

ESTADO

Acre

Amazonas

Bahía

Ceará

Halagaos

Maranhao

Pará

Paraíba

Pernambuco

Piauí

Río G. doNorte

Roraima

Sergipe

Tocantins

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9. El estado de Amapá fue excluido por falta de información suficiente.


Cuadro 9: Programas Sociales Estaduales y Tipos de Autonomía respecto de BF enEstados con Menor Demanda de Política Social

ESTADO

DistritoFederal

EspiritoSanto

Goias

Mato Grosso

Mato G. do Sul

Minas Gerais

Parana

Rio deJaneiro

Río G. doSul

Rondonia

SantaCatarina

PROGRAMA

RendaSolidariedade

Renda Minha

Bolsa deReinserção Juvenil

Renda Cidadã

Luz Fraterna

Tarifa Social daAgua

Família Cidadã

OBJETIVOS

Parcialmente similares:apoyo a familias sinniños escolarizados

Distintos: apoyo finan-ciero, material y sani-tario a niños

Distintos: apoyo areinserción de jóvenesex convictos

Distintos: ingreso míni-mo a familias de bajosingresos, sin educaciónni salud

Distintos: complemen-tar subsidio federal atarifa eléctrica

Distintos: subsidiartarifa de agua a fami-lias de bajos ingresos

Parcialmente similares:ingreso de subsisten-cia.Distintos: capacitación

DESTINATARIOS

Complementarios: fami-lias comprendidas en BFpero sin niños escolari-zados

Distintos: niños en edadde escuela primaria defamilias de bajos ingre-sos

Distintos: adolescentesen libertad asistida osemi-asistida

Similares

Idénticos: beneficiariosde BF

Parcialmente similares:supera cobertura de BF

Similares: familias enextrema pobreza

INSTRUMENTOS

Parcialmente similares:monetario con contrapres-tación educativa

Parcialmente similares:monetario, más útilesescolares y salud

Parcialmente similares:monetario, más educacióny asistencia social

Distintos: ingreso deemergencia, exencionesen tarifas de agua y electricidad, apoyo alimentario

Parcialmente similares:monetario, sin contrapres-taciones

Parcialmente similares:monetario, sin contrapres-taciones

Parcialmente similares:monetarios, más capacita-ción

AUTONOMÍA

Mediana

Elevada

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Mediana

Mediana

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ser de Nula Autonomía cuando se esperaba que los esta-dos tuvieran algún tipo de política propia. En el caso deSao Paulo, en cambio, la predicción falló por defecto:este estado ha desarrollado políticas sociales propias deElevada Autonomía pese a contar con una baja disponi-bilidad de recursos fiscales para ello. Otra vez, esteresultado indica la conveniencia de investigar la cuestiónde la capacidad estatal. La experiencia de los programassociales paulistas sugiere que es posible diseñar políticaspropias maximizando los recursos disponibles a travésde una clara focalización de viable ejecución: en el casode Ação Jovem, utilizando el Índice de VulnerabilidadSocial desarrollado por las autoridades estatales, en elcaso de Renda Cidadã, usufructuando los criterios deselección y por consiguiente los registros de beneficia-rios de BF. Si Sao Paulo consiguió hacerlo, sería una con-tribución analítica relevante establecer el aporte de lacapacidad estatal a ello, en tanto serviría también paraestablecer si ha sido un déficit de esa capacidad lo que hadado lugar a la Nula Autonomía de la política social enun estado comparable como el de Río de Janeiro.

Existe, no obstante, una explicación alternativa para losnumerosos casos no previstos de ausencia de políticassociales propias en el nivel estadual: el diseño fiscal fede-ral de Brasil. Este diseño, como se consignara en la sec-ción anterior, es fuertemente descentralizado puesto quelos niveles subnacionales de gobierno recaudan una pro-

porción significativa de los ingresos fiscales totales y, ade-más, reciben transferencias federales de libre disponibili-dad (Díaz Cayeros, 2006, Rodrígues Afonso y AmorimAraujo, 2006). Pero su nota particular, de crítica relevan-cia para esta investigación, es que los principales recauda-dores de impuestos y receptores de transferencias federa-les en el nivel subnacional son los municipios, no los estados(ibid.). Como consecuencia de ello, la potencial disponi-bilidad de recursos fiscales de los gobiernos municipaleses constitutivamente mayor que la de los gobiernos esta-tales, y por ende también su capacidad para desarrollariniciativas propias de política pública.

Esta línea de explicación conduciría, para el caso deBrasil, a reformular las hipótesis del modelo analíticoespecificándolas para el nivel municipal de gobierno.Así adaptado, el argumento permitiría explicar, porejemplo, por qué en estados donde cabía esperar polí-ticas sociales propias de Mediana Autonomía éstas noaparecen en el nivel estadual sino en el municipal. Uncaso de este patrón sería el del programa BHCidadania, desarrollado por el municipio de BeloHorizonte en el estado de Minas Gerais. Este progra-ma se propuso garantizar a familias en situación de ele-vado riesgo social - determinado por índices de baselocal elaborados por el propio gobierno municipal - elacceso de a bienes y servicios de salud, educación, asis-tencia social, inclusión productiva, cultura, deportes y

Cuadro 9 (cont.): Programas Sociales Estaduales y Tipos de Autonomía respecto de BF en Estados con Menor Demanda de Política Social

Fuente: elaboración propia sobre la base de informaciones contenidas sitios web de los gobiernos estatales.

ESTADO

Sao Paulo

PROGRAMA

Ação Jovem

Renda Cidadã

OBJETIVOS

Distintos: reescolariza-ción y capacitación dejóvenes

Distintos: recursofinanciero temporariopara mejorar condicio-nes de vida, educacióny generación de ingre-sos

DESTINATARIOS

Distintos: jóvenes de 15a 24 años de familiasvulnerables con prima-ria o secundaria incom-pleta

Similares

INSTRUMENTOS

Parcialmente similares:monetario, más capacita-ción

Distintos: apoyo moneta-rio temporario, más capa-citación y educación

AUTONOMÍA

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esparcimiento. Para ello unificó prestaciones de trans-ferencia de ingresos federales (Bolsa Familia yBeneficios de Prestación Continuada) y municipales(Bolsa Escola Municipal) con acciones de control sani-tario, educación formal, capacitación para el mercadolaboral, socialización cultural deportiva y cívica. BHCidadania está en marcha desde 2001, últimamentecon asistencia financiera multilateral (BID), y operó dehecho como antecedente para Bolsa Familia, programarespecto del cual resulta, desde el punto de vista deldiseño, una política social subnacional de MedianaAutonomía.10

3.3. México

El modelo predice adecuadamente la proporción delos distintos tipos de políticas sociales subnacionalesautónomas en México. Tal como se preveía para lafederación más centralizada de la muestra, Méxicopresenta una mayor proporción de políticas socialessubnacionales de Nula Autonomía (75%) queArgentina (31%) y Brasil (54,8%), y su proporción depolíticas de Baja, Mediana y Elevada Autonomía esconsistentemente menor a las de Argentina y Brasil(véase Cuadro 3).

En cambio, el modelo fracasa rotundamente en la pre-dicción de los grados de autonomía de las políticassociales subnacionales de cada estado. Sólo prefigura el22,2% de los casos en los estados con mayor demandade política social y el 28,5% de los casos en estados conmenor demanda de política social.

El siguiente cuadro muestra el grado de autonomía de lapolítica social subnacional que cabía esperar de cadaestado. Los estados marcados en cursiva son aquelloscon mayor demanda de política social. La demanda fueestimada de acuerdo con el Índice de Marginación de2005 publicada por el Consejo Nacional de Población deMéxico y utilizado por el Programa Oportunidades paradeterminar las necesidades de su población objetivo encada estado, municipio y localidad. La competencia polí-tica fue medida con elecciones a gobernador posterioresa 1994, fecha del último turno electoral bajo controlpolítico y logístico del gobierno federal. La disponibili-dad de recursos fiscales fue estimada con datos sobreobligaciones de deuda e ingresos totales de los estadospara el período 2004-2006.

La política social nacional seleccionada para comparar yevaluar el tipo de autonomía de las políticas socialessubnacionales fue el Programa de Desarrollo Humano

Cuadro 10: Competencia Política, Disponibilidad de Recursos Fiscales y Tipos dePolítica Social Subnacional en los Estados Mexicanos


Alta

Baja

AltaElevada Autonomía:Zacatecas, Yucatán, Veracruz, Tlaxcala,Tabasco, Oaxaca, Nayarit, Chiapas,Campeche

Baja Autonomía:Tamaulipas, Morelos, Guanajuato,Chihuahua, Coahiula, Aguascalientes

BajaMediana Autonomía: Sonora, Sinaloa, San Luis Potosí,Quintana Roo, Querétaro, Michoacán,Jalisco, Guerrero, Baja California,Colima

Nula Autonomía: Puebla, Nuevo León, México, Hidalgo,Durango, Baja California Sur, DistritoFederal

Fuentes: elaboración propia con datos del Instituto Federal Electoral para competencia política, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal paradisponibilidad de recursos fiscales, y del Consejo Nacional de Población para demanda de política social.


10. Para mayor información, véase el sitio web del programa en la Prefetura de Belo Horizonte (http://portal1.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=10072&id_nivel1=-1&ver_servico=N) y los análisis de Ckagnazaroff et al. (2005) y Gomes da Rocha (2005).

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Oportunidades (PO). El PO fue creado en 2002 y here-dó parcialmente los objetivos y la infraestructura ope-rativa de dos programas federales previos, el ProgramaNacional de Solidaridad (PRONASOL) desarrolladodurante la presidencia de Salinas de Gortari y su suce-sor ampliado Progresa, introducido en la administra-ción de Zedillo. Los objetivos de Oportunidades son: a)generar igualdad de oportunidades para los más pobresy vulnerables; b) mejorar la calidad de vida de los indi-gentes; c) promover la equidad; d) desarrollar las capa-cidades personales, familiares y comunitarias paraincrementar los ingresos de pobres y marginados; y e)fortalecer los vínculos sociales y el desarrollo comuni-tario. Para realizar este conjunto de objetivos, el POapunta simultáneamente a garantizar que exista unaoferta adecuada de salud, educación y alimentaciónpara sus destinatarios y a incentivar el aprovechamien-to de esa oferta por parte de los beneficiarios. Éstos, deacuerdo con el diseño del programa, deben ser familiasen situación de pobreza alimentaria - i.e. hogares coningreso per cápita insuficiente para cubrir una canastabásica definida por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática - y en situación de pobreza decapacidades - es decir, hogares con ingreso per cápitainsuficiente para cubrir consumos básicos en alimenta-ción, educación y salud - identificadas en el territoriopor medio del Índice de Marginación elaborado por elConsejo Nacional de Población y seleccionadas en coo-peración con los municipios según el riesgo nutricionaly de abandono escolar de los niños (Cohen, Franco yVillatoro, 2006). A esta población objetivo se otorgantransferencias monetarias condicionadas por tres con-ceptos: educación y alimentación de los niños, y cuida-do de la salud de adultos mayores; a ello se añade unpaquete esencial de servicios de salud (vacunas, vitami-nas, etc.) y capacitación para la prevención y el cuidadode la propia salud. Como contrapartidas, las familiasdeben certificar la inscripción de los niños en la escue-la y su progreso educativo, registrar a toda la familia enlas Unidades de Salud correspondientes a su domicilioy asistir a todas las citas en consultorios, y consumir yutilizar adecuadamente los fondos para alimentación deniños y embarazadas (ibid.).

El siguiente cuadro compara los programas sociales delos estados con mayor demanda de política social con elPO y los clasifica según su grado de autonomía respecto

de esta política social nacional.Tal como en los casos deArgentina y Brasil, la comparación se enfocó en losobjetivos, los destinatarios y los instrumentos de cadaprograma estatal, y se clasificaron como de NulaAutonomía los casos donde no existen programas detransferencia de ingresos a personas.

El modelo sólo permite prever correctamente el tipo depolítica social subnacional en los casos de Durango,Hidalgo, Puebla y Sinaloa. En los catorce casos restantes,las predicciones del modelo pecan por exceso. Los casosde Guerrero, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosíquizás puedan explicarse como efectos de la baja dispo-nibilidad de recursos fiscales. Los casos de Campeche,Chiapas, Nayarit, Oaxaca, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz,Yucatán y Zacatecas, en cambio, sugieren de nuevo lapertinencia de explorar la variable de la capacidad esta-tal: en todos ellos tanto los incentivos como los recursosestaban presentes para desarrollar políticas sociales pro-pias de mayor autonomía y ese potencial no ha fructifica-do. Otro tanto ocurre con el caso de Guanajuato, dondepese a la elevada disponibilidad de recursos fiscales no sehan desarrollado políticas sociales propias.

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El siguiente cuadro compara los programas sociales delos estados con menor demanda de política social res-pecto del PO y los clasifica según su grado de autono-mía. El modelo sólo prevé de manera precisa los casos

de Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal ySonora. Con la excepción de Nuevo León y México, entodos los casos restantes las predicciones del modeloresultan excesivas. La menor autonomía respecto de la

Cuadro 11: Programas Sociales Estaduales y Tipos de Autonomía respecto de PO enEstados con Mayor Demanda de Política Social

ESTADO

Campeche

Chiapas

Durango

Guanajuato

Guerrero

Hidalgo

Michoacán

Nayarit

Oaxaca

Puebla

Querétaro

San LuisPotosí

Sinaloa

Tabasco

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

PROGRAMA

Becas paraMenoresTrabajadores

Pensión Guerrero

Programa deAtención aMenoresAdolescentes enRiesgo

OBJETIVOS

Parcialmente similares:educación y capacita-ción para menores

Complementarios:satisfacer necesidadesde alimentación ysalud de adultosmayores pobres

Distintos: capacitacióny educación formalpara adolescentes dela calle

DESTINATARIOS

Distintos: menores tra-bajadores urbanos vul-nerables

Complementarios: adul-tos mayores en situa-ción de pobreza

Distintos: adolescentesde la calle

INSTRUMENTOS

Similares: monetarios

Idénticos: monetarios


AUTONOMÍA

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Baja

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Fuentes: elaboración propia sobre la base de los sitios web de los gobiernos estaduales.
















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Cuadro 12: Programas Sociales Estaduales y Tipos de Autonomía respecto de PO enEstados con Menor Demanda de Política Social

Fuentes: elaboración propia sobre la base de los sitios web de los gobiernos estaduales.










ESTADO

Aguascalientes

BajaCalifornia

BajaCaliforniaSur

Coahuila

Colima

Chihuahua

DistritoFederal

Jalisco

México

Morelos

Nuevo León

QuintanaRoo

Sonora

Tamaulipas

DESTINATARIOS

Complementarios: adul-tos mayores de escasosrecursos

Complementarios:mayores de 70 años sinpensión ni beneficios

Similares

Distintos: mayores de70 años en situacionesde vulnerabilidad ypobreza

Parcialmente similares:adultos mayores debajos ingresos

INSTRUMENTOS

Parcialmente similares:becas alimenticias.Distintos: asistencia médi-ca, subsidio a empresaspara empleo

Similares: monetario




AUTONOMÍA

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Nula

Nula

Nula

Nula

Baja

Nula

Baja

Baja

Nula

Baja

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Mediana

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PROGRAMA

Vive a Plenitud

Vive Grande

Compromiso conmi Comunidad

Programa deAdulto Mayor

Vamos con Ellos

OBJETIVOS

Complementarios:apoyo asistencial, sani-tario, alimentario,habitacional y promo-ción de empleo deadultos mayores

Complementarios:apoyo al ingreso ysalud para adultosmayores

Distintos: generaringreso apoyando par-ticipación en mejorarinfraestructura

Parcialmente similares:apoyo alimentario ysanitario

Distintos: subsidio atarifas eléctricas paraadultos mayores

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prevista en los casos de Baja California, Colima, Jaliscoy Quintana Roo tal vez encuentre su razón en la bajadisponibilidad de recursos fiscales. En cambio, loscasos de Aguascalientes, Coahuila, Morelos yTamaulipas apuntan, otra vez, a la cuestión de la capa-cidad estatal: en todos ellos se registraron recursos fis-cales disponibles para desarrollar políticas sociales demayor autonomía que la realmente existente. Esamisma dirección de investigación sugieren las expe-riencias de México y Nuevo León, estados en los cua-les se han desarrollado políticas sociales propias deBaja Autonomía pese a que tanto los incentivos políti-cos como la disponibilidad de recursos fiscales torna-ban en principio inexorable la Nula Autonomía respec-to de la política social nacional.

La abrumadora ausencia de políticas sociales subnacio-nales autónomas en México encuentra, no obstante,explicación dentro del modelo analítico propuesto: secorresponde con los patrones previstos para las federa-ciones con organización política, fiscal y partidaria máscentralizada. En este tipo de federaciones, el puntofocal de concentración del poder político y fiscal es laarena nacional, y es por consiguiente el control de esaarena lo que permite realizar las políticas públicas conmayor alcance y consistencia. La propia historia delprograma Oportunidades testimonia la marca de lafederación altamente centralizada. El programa fuediseñado y puesto en marcha por el gobierno federalen las postrimerías del período de hegemonía delPartido Revolucionario Institucional, y apuntó a utili-zar tanto la infraestructura de la administración públi-ca controlada fiscal y políticamente por la Presidenciacomo la infraestructura política del partido de gobier-no hegemónico para maximizar las chances de penetra-ción electoral en el territorio. Que la puesta en mar-cha de una política social nacional de semejante escalahaya coincidido prácticamente con el comienzo de lacompetencia política abierta (1997) indica que, talcomo propone el modelo, el riesgo de alternanciaconstituye un incentivo poderoso para el lanzamientode políticas sociales novedosas.

3.4. Contraste y Comparación: Chile y las TresFederaciones

El contraste entre el caso de Chile y los de las tres fede-raciones corrobora en principio la hipótesis según lacual el potencial de autonomía de las políticas socialessubnacionales crece cuanto más descentralizada es laorganización federal, y decrece cuanto mayor es sugrado de centralización. Tal como prevé el modelo, enChile no existen políticas sociales subnacionales autóno-mas: no hay, en particular, programas propios de trans-ferencia de ingresos a personas elaborados por losgobiernos municipales o regionales. Las intervencionesde política social de estos niveles de gobierno se limitana su participación en la implementación de la políticasocial nacional. El caso de Chile se encuentra, pues, enel extremo de Nula Autonomía del continuo y permite,en el contraste, apreciar con mayor nitidez los grados deautonomía de la política social en las tres federacionesanalizadas. En particular, el contraste muestra, comoprefiguró el modelo, que el caso mexicano se ubicanotoriamente más cerca del chileno que del argentino ydel brasileño.

El modelo analítico propuesto podría utilizarse parapredecir el potencial de desarrollo de políticas socialessubnacionales autónomas en los niveles subnacionales degobierno de Chile. Pero la aplicación del modelorequiere información fiscal no disponible a la fecha:específicamente, series de datos sobre endeudamiento yresultado fiscal de los niveles municipales de gobierno.11

Sin esta información resulta imposible establecer la dis-ponibilidad de recursos fiscales de los gobiernos subna-cionales y, por consiguiente, resulta también imposibleclasificarlos de acuerdo con el tipo de autonomía de suspotenciales políticas sociales.

La comparación del caso chileno con las experienciasde Argentina, Brasil y México respecto de las variablespara las cuales hay información disponible puede, noobstante, arrojar una pista respecto del potencial parael desarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-

11. El Sistema Nacional de Información Municipal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional publica indicadores sobre ingresos totales y gastos totales devengados por muni-cipio, pero no sobre endeudamiento. El Ministerio de Hacienda publica datos sobre endeudamiento municipal, pero a nivel agregado. Por consiguiente, la ausencia de datospublicados sobre endeudamiento de cada municipio impide no sólo conocer la evolución de esta variable sino también calcular el resultado fiscal.


mas. En las tres federaciones comparadas existe una aso-ciación entre alta demanda de política social, alta compe-tencia política subnacional y existencia de políticas socia-les subnacionales autónomas.Tanto en Brasil y Argentinacomo en México, las unidades subnacionales con altademanda y alta competencia política tienden - indepen-dientemente de su disponibilidad de recursos fiscales - adesarrollar políticas sociales propias en mayor medidaque las unidades subnacionales con alta demanda y bajacompetencia política. En función de este patrón, elpotencial de desarrollo de políticas sociales subnaciona-les autónomas en Chile tendería a ser mayor en los muni-cipios de las regiones I, IX y Metropolitana, que presen-tan niveles elevados tanto de demanda de política socialcomo de competencia política. En cambio, el potencialde desarrollo de políticas sociales subnacionales autóno-mas tendería a ser menor en los municipios de las regio-nes III, IV,VI y VIII, donde la demanda de política sociales elevada pero no lo es la competencia política.

Un patrón de asociación similar existe en Argentinay Brasil, aunque no en México, entre baja demandade política social, alta competencia política y exis-tencia de políticas sociales subnacionales autóno-mas. En Brasil y Argentina, las unidades subnaciona-les con alta competencia política y baja demanda depolítica social presentan - de nuevo, independiente-mente de su disponibilidad de recursos fiscales - unamayor tendencia a desarrollar políticas sociales pro-pias que las unidades subnacionales con baja deman-da política social y baja competencia política. Enfunción de este patrón, pues, el potencial de desa-rrollo de políticas sociales subnacionales autónomassería mayor en los municipios de las regiones V y VIIde Chile, que presentan alta competencia política ybaja demanda de política social, que en los munici-pios de las regiones II, X, XI y XII, donde tanto lademanda de política social como la competenciapolítica son de bajo nivel.

Regiones I, IX yMetropolitana

Regiones III, IV, VI y VIII

Regiones V y VII

Regiones II, X, XI y XII

Alta Demanda Baja Demanda

Alta Competencia

Baja Competencia

GRÁFICO 2: POTENCIAL DE DESARROLLO DE POLÍTICAS SOCIALES AUTÓNOMAS ENLAS REGIONES DE CHILE SIN CONSIDERAR DISPONIBILIDAD DE RECURSOS FISCALES

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Estos patrones sugieren que la variable de competenciapolítica podría tener, comparativamente, un poder pre-dictivo de la existencia de políticas sociales subnaciona-les más fuerte que la variable demanda de política social.Por otra parte, el importante número de casos de polí-ticas sociales subnacionales de menor autonomía que laprevista en estados con baja disponibilidad de recursosfiscales sugiere que esta última variable podría tener unpoder predictivo del tipo de política social subnacionalmayor que la variable de competencia política.

La exploración sistemática de estas conjeturas no sólorequeriría la obtención y el procesamiento de los datosfiscales faltantes para Chile, sino también la investiga-ción de las capacidades estatales en los niveles subnacio-nales de gobierno de todos los países. Sólo con estainformación a mano resultaría posible estimar tanto laexistencia de incentivos para el desarrollo de políticassociales subnacionales autónomas como la presencia derecursos con que transformar el interés en oportunidad.

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La investigación realizada permite formular una seriede conclusiones preliminares que en algunos aspectoscorroboran y en otros sugieren correcciones al modeloanalítico propuesto. Sobre la base de estas conclusionesse proponen algunas líneas para profundizar la investi-gación más allá de los límites del presente trabajo.

La comparación del desarrollo de políticas sociales sub-nacionales entre países corrobora en principio la conje-tura que sirvió de punta de partida a la investigación: elpotencial de desarrollo de políticas sociales subnaciona-les es mayor cuanto mayor es el grado de descentraliza-ción de la organización federal. Las condiciones institu-cionales prescriptas, es decir la capacidad de los gobier-nos subnacionales para tomar sus propias decisiones depolítica pública y hacer valer sus preferencias de políti-ca en la arena nacional, operan efectivamente comocondiciones estructurales, necesarias para la emergen-cia de políticas sociales subnacionales.

No ocurre lo mismo, en cambio, con las condicionessociales - i.e. con la demanda de política social. Lainvestigación ha mostrado que si bien existe una asocia-ción entre alta demanda de política social y existenciade políticas sociales subnacionales, también se hangenerado iniciativas de política social subnacionales endistritos con menor demanda de política social. Másaún: el número de políticas sociales subnacionales desa-rrolladas en distritos con menor demanda de políticasocial más que duplica el de políticas generadas en dis-tritos con mayor demanda - 30 contra 14, respectiva-mente. Esto sugiere que las condiciones sociales que elmodelo preveía como condiciones necesarias para el

desarrollo de políticas sociales subnacionales no osten-tan ese status; operarían, en cambio, apenas comovariables intervinientes.

La investigación insinúa, por otra parte, que una de lasvariables previstas como condición coyuntural quizásfuncione, en rigor, como condición estructural: la com-petencia política. La asociación consistente entre com-petencia política y existencia de políticas sociales sub-nacionales tanto en unidades subnacionales con mayordemanda de política social como en aquellas con menordemanda sugiere, efectivamente, que la percepción delriesgo de derrota electoral o alternancia por parte delos gobiernos constituye un factor decisivo para el desa-rrollo de iniciativas propias de política social. Ello indi-caría que las condiciones fundamentales para la genera-ción de políticas sociales subnacionales son de naturale-za institucional y política: tener las herramientas insti-tucionales y el interés estratégico para hacerlo.

La evidencia recolectada sobre los tipos de políticasocial subnacional existentes en los países analizados noresulta, en cambio, del todo consistente con las predic-ciones del modelo analítico propuesto. El argumentochoca aquí con dos tipos de evidencia contrastante:políticas con mayor autonomía que la prevista, y políti-cas con menor autonomía que la prevista. Este segundotipo de evidencia contrastante aparece en general, aun-que ciertamente no en todos los casos, asociado con labaja disponibilidad de recursos fiscales. Los casos depolíticas con mayor autonomía que la prevista suelenpresentarse tanto en situaciones de baja disponibilidadcomo de alta disponibilidad de recursos fiscales. El

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVASIV

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importante número de casos de mayor autonomía quela prevista y de menor autonomía que la prevista auncon alta disponibilidad de recursos fiscales apuntan a laeficacia potencial de una variable que debió dejarsefuera del análisis: la capacidad estatal. Esta variablepodría dar cuenta por virtud de los casos de mayorautonomía que la prevista, y por defecto de los casos demenor autonomía que la prevista.

De ser así, la demanda de política social, la disponibili-dad de recursos fiscales y la capacidad estatal operaríancomo condiciones coyunturales de la generación depolíticas sociales subnacionales. Cumplidas las condi-ciones institucionales y políticas de posibilidad - i.e. larelativa descentralización de la organización federal y laexistencia de un alto grado de competencia política enlos niveles subnacionales - el tipo de política social sub-nacional emergente dependería de las combinacionesentre el nivel de demanda de política social, el nivel dedisponibilidad de recursos fiscales y el grado de desa-rrollo de las capacidades estatales en los niveles subna-cionales de gobierno.

La puesta a prueba de esta parcial reformulación delmodelo analítico propuesto requiere la concreción de almenos dos tareas, en rigor interconectadas. Una sería laconstrucción de indicadores que permitieran evaluar eldesarrollo de capacidades estatales en los niveles subna-cionales de gobierno de manera comparada tanto entredistritos de un mismo país como de un país a otro. Sinestos indicadores resulta imposible contrastar casos yelaborar generalizaciones.

Otra tarea sería la realización de estudios de caso depolíticas sociales subnacionales. Estos estudios resulta-rían de utilidad, por una parte, para establecer si la con-jetura acerca de la eficacia de la capacidad estatal en eldesarrollo de las políticas sociales subnacionales tiene,en efecto, fundamento empírico, lo cual permitiría darcuenta de las excepciones al modelo analítico propues-to en esta investigación y reformularlo de manera deeliminar lo que en su versión actual aparece como ano-malía. Por otra parte, los estudios de caso servirían paraelaborar los indicadores de capacidad estatal recién

mencionados, lo cual terminaría de enriquecer elmodelo analítico con herramientas para su contrasta-ción empírica en un mayor número de casos. Por últi-mo, los estudios de caso permitirían evaluar la efectivi-dad de las políticas sociales subnacionales - con seguri-dad en lo que respecta al legado de capacidades estata-les que ellas puedan haber producido para los gobiernossubnacionales, y probablemente también en lo referen-te a la eficacia de estas políticas para atacar los proble-mas sociales identificados en cada distrito. En este res-pecto, los estudios de caso también permitirían apreciarel potencial para la articulación entre las políticas socia-les subnacionales y las nacionales, en tanto la evaluaciónde la efectividad de los programas subnacionales impli-caría considerar la medida en que estos innovan, repli-can o fortalecen a los programas nacionales.

Una muestra de estudios de caso apta para realizar estosobjetivos debería incluir casos de desarrollo de políticassociales subnacionales explicados por el modelo pro-puesto y casos de los dos tipos de anomalías - políticasde mayor autonomía que la prevista y de menor auto-nomía en distritos con alta disponibilidad de recursosfiscales.12 El contraste entre las proposiciones delmodelo y estos diferentes tipos de experiencia de polí-ticas permitiría continuar las líneas de trabajo sugeridaspor esta investigación de manera de enriquecer la capa-cidad para analizar, predecir y tomar decisiones sobre lanaturaleza y la escala de políticas sociales subnacionalespotencial y realmente existentes.

Finalmente. otra línea de investigación, susceptible deser explorada en paralelo o una vez contrastadas lasproposiciones analíticas aquí discutidas por medio deestudios de caso, consistiría en replicar el uso delmodelo propuesto para estudiar otras áreas de políticasocial. Idealmente, en primer término sería deseableanalizar y comparar la autonomía de políticas subnacio-nales en áreas donde la política social nacional involu-cre, en su diseño o en su implementación, a los nivelessubnacionales de gobierno. Ello permitiría establecer silas condiciones estructurales y coyunturales estudiadasen esta investigación operan del mismo modo o si, encambio, existen especificidades de área que modifican

12. En Argentina, los casos podrían seleccionarse tanto entre provincias como entre municipios. En Brasil probablemente deba ponerse el foco en municipios para casosexplicados por el modelo y en estados para casos anómalos. En México, los casos deberían elegirse entre estados - pues tienen mayor disponibilidad de recursos que losmunicipios.

su eficacia, las eliminan o introducen nuevas condicio-nes. En segundo término, cabría investigar la autono-mía de las políticas sociales subnacionales existentes enáreas donde la política social nacional no involucra a losniveles subnacionales de gobierno. La comparación delas políticas desarrolladas en estas áreas con aquellaspergeñadas en áreas donde ambos niveles de gobiernoparticipan o compiten permitiría especificar el pesorelativo en la generación y la naturaleza de las políticassociales subnacionales de las relaciones interguberna-mentales - en sus dimensiones políticas y financieras - yde las visiones de política social investigadas con ante-rioridad.

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