BUENO La Conservacion y Ordenacion de Poblaciones de Peces Compartidas Aspectos Juridicos y Economicos

7/26/2019 BUENO La Conservacion y Ordenacion de Poblaciones de Peces Compartidas Aspectos Juridicos y Economicos

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Foto de la cubierta:

Pesca del atn blanco con caa y cebo (golfo de Vizcaya, norte de Espaa). FAO/22134/A. Urcelayeta


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La conservaciny ordenacin de poblacionesde peces compartidas:aspectos jurdicosy econmicos

porGordon Munro

Departamento de Economa y Centro de PescaUniversidad de Columbia BritnicaVancouver, CanadyCentro de Investigaciones sobre Economa y Administracin Empresarial

Bergen, Noruega

Annick Van Houtte

Oficial de Asuntos JurdicosOficina Jurdica de la FAORoma, Italia

y

Rolf Willmann

Oficial Superior de Planificacin PesqueraDireccin de Polticas y Planificacin PesquerasDepartamento de Pesca de la FAORoma, Italia

ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA

Y LA ALIMENTACIN

Roma, 2005

FAODOCUMENTO

TCNICO DEPESCA

465


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Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en queaparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organizacinde las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, juicio alguno sobrela condicin jurdica o nivel de desarrollo de pases, territorios, ciudades o zonas,o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o lmites.

ISBN 92-5-305142-?

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin de materialcontenido en este producto informativo para fines eduativos u otros fines no comercialessin previa autorizacin escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre quese especifique claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin del material contenidoen este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorizacinescrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorizacindebern dirigirse alJefe del Servicio de Gestin de las Publicacionesde la Direccin de Informacin de la FAOViale delle Terme di Caracalla, 00100 Roma, Italiao por correo electrnico a:[email protected]

FAO 2005


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Preparacin de este documento

En este documento se estudian los aspectos jurdicos y econmicos de la ordenacinde cada una de las varias categoras diferentes de poblaciones compartidas, a saber, laspoblaciones transfronterizas, altamente migratorias, transzonales y diferenciadas de altamar. Al hacerlo, se basa en gran medida en los resultados de la Consulta de ExpertosNoruega-FAO sobre la Ordenacin de poblaciones de peces compartidas, celebrada enoctubre de 2002, y especialmente en los resultados derivados de los muchos estudiosde casos, tanto de pases desarrollados como en desarrollo, que se presentaron en dichaConsulta.

Distribucin:Directores de PescaDepartamento de Pesca de la FAOOficiales de Pesca en las Oficinas Regionales y Subregionales de la FAO


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Resumen

La ordenacin eficaz de las poblaciones de peces compartidas sigue siendo uno de losmayores desafos para alcanzar la pesca sostenible a largo plazo. Estos recursos llegan arepresentar hasta un tercio de la produccin mundial de la pesca de captura marina. Enel presente documento se estudian los aspectos jurdicos y econmicos de la ordenacinde cada una de las varias categoras diferentes de poblaciones compartidas, a saber,las poblaciones transfronterizas, altamente migratorias, transzonales y diferenciadasde alta mar. Al hacerlo, el documento se basa en gran medida en los resultados de laConsulta de Expertos Noruega-FAO sobre la Ordenacin de poblaciones de pecescompartidas, celebrada en octubre de 2002, y especialmente en los resultados derivados

de los muchos estudios de casos, tanto de pases desarrollados como en desarrollo,que se presentaron en dicha Consulta. Se considera que el fundamento jurdico de laordenacin de estos recursos se halla en la Convencin de las Naciones Unidas sobre elDerecho del Mar de 1982 y en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblacionesde peces de 1995, que se centra especficamente en las poblaciones altamente migratoriasy en las transzonales. El Acuerdo entr en vigor en 2001 y se halla ahora en procesode aplicacin. Los aspectos econmicos de la cuestin llevan a la conclusin de que,salvo pocas excepciones, la cooperacin eficaz entre los estados que comparten unadeterminada poblacin ctica, de cualquiera de las cuatro categoras, es la condicin previafundamental para la ordenacin sostenible del recurso. La ordenacin no cooperativade las poblaciones compartidas conduce casi invariablemente a la sobreexplotacin. Laexperiencia ha demostrado que, para que haya una cooperacin efectiva a largo plazo, espreciso que los acuerdos de ordenacin cooperativa de los recursos tengan la capacidadde adaptacin necesaria para soportar impactos imprevisibles, lo que exige, a su vez,que el margen para la negociacin entre los miembros de los acuerdos sea lo ms amplioposible. Una cooperacin eficaz exige tambin la aplicacin plena del Plan de AccinInternacional de la FAO para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declaraday no reglamentada. Esto es especialmente vlido en el caso de las poblaciones altamentemigratorias y las transzonales. Por ltimo, el documento advierte que la consecucinde una ordenacin cooperativa eficaz de las poblaciones diferenciadas de alta mar, ala que se ha prestado poca atencin hasta ahora, probablemente constituir un desafoexcepcionalmente difcil. Si no se afronta este desafo, es indudable que estos recursosseguirn siendo vulnerables a la sobreexplotacin.

Munro, G.; Van Houtte, A.; Willmann, R.La conservacin y ordenacin de las poblaciones de peces compartidas: aspectos

jurdicos y econmicos.FAO Documento Tcnico de Pesca.No. 465. Roma, FAO. 2005. 69p.


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ndice

Preparacin de este documento iiiResumen ivAgradecimientos viSiglas/abreviaturas vii

1. Introduccin 1

2. Poblaciones de peces compartidas: panorama general 32.1 Algunas caractersticas de las poblaciones de peces compartidas 4

2.2 Niveles de cooperacin en la ordenacin y conservacin

del recurso 5

2.3 Importancia de las poblaciones de peces compartidas en la pescade captura mundial 7

3. La conservacin y ordenacin de las poblaciones de pecestransfronterizas 93.1 El rgimen jurdico 9

3.2 La economa de la ordenacin de las poblaciones de pecestransfronterizas 10

3.2.1 La teora de juegos: breve examen 11

3.2.2 Ordenacin no cooperativa de un recurso ctico transfronterizo 13

3.2.3 Ordenacin cooperativa de poblaciones cticas transfronterizas:aspectos preliminares 16

3.2.4 Condiciones para lograr acuerdos estables de ordenacin de recursostransfronterizos: dos jugadores 18

3.2.5 Condiciones para la estabilidad de los acuerdos de ordenacincooperativa de recursos transfronterizos: otras consideraciones 24

3.2.6 Estructuras administrativas y organizativas 27

4. La conservacin y ordenacin de poblaciones de peces altamentemigratorias y transzonales 354.1 El rgimen jurdico 36

4.1.1 La Convencin de las Naciones Unidas de 1982 36

4.1.2 El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblacionesde peces de 1995 39

4.2 Examen de los aspectos econmicos bsicos de la ordenacin de laspoblaciones de peces transzonales y altamente migratorias 45

5. Poblaciones diferenciadas de alta mar 59

6. Conclusiones 61

Apndice: El dilema del prisionero y la pesca 63

Referencias 67


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Agradecimientos

Todos los lectores podrn comprobar que este documento se basa ampliamente tantoen los resultados de la Consulta de Expertos Noruega-FAO sobre la Ordenacin depoblaciones de peces compartidas, Bergen, Noruega, 7-10 de octubre de 2002, comoen los documentos en ella presentados. Por ello, los autores desean expresar su sinceroagradecimiento a todos los participantes en la Consulta de Expertos y dar las gracias enparticular a los anfitriones noruegos y a los coordinadores de la Consulta de Expertos,Peter Gullestad, Sigmund Engesaeter y Terje Lobach.


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Siglas/abreviaturas

CIEM Consejo Internacional para la Exploracin del Mar

CIT Cuota individual transferible

CPANE Comisin de Pesqueras del Atlntico Nordeste

CTP Captura total permisible

EPAD Estados que pescan en aguas distantes

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentacin

FFA Organismo de Pesca del Foro (para el Pacfico sur)

IBSFC Comisin Internacional de Pesca del Mar Bltico

NAFO Organizacin de Pesqueras del Atlntico Noroeste

OCDE Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos

OPR Organizaciones Pesqueras Regionales u Organizaciones o acuerdosregionales o subregionales de ordenacin pesquera

PAI Plan de Accin Internacional

PAI-INDNRPlan de Accin Internacional para prevenir, desalentar y eliminarla pesca ilegal, no declarada y no reglamentada

SCV Seguimiento, control y vigilancia

SLB Sistema de localizacin de buques va satlite

UE Unin Europea

WCPFC Convencin sobre pesqueras del Pacfico Occidental y Central

ZEE Zona Econmica Exclusiva


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1. Introduccin

En octubre de 2002, el Gobierno de Noruega, en cooperacin con la FAO, organizuna Consulta de Expertos sobre la Ordenacin de poblaciones de peces compartidas1.El motivo de la celebracin de dicha Consulta de Expertos fue el reconocimiento deque la ordenacin de los recursos sigue siendo uno de los mayores desafos en el caminohacia la consecucin de la pesca sostenible a largo plazo.

En este documento, al examinar los aspectos jurdicos y econmicos de la ordenacinde las poblaciones de peces compartidas, se utilizan ampliamente las conclusiones de lacitada Consulta de Expertos, que figuran en el informe de la misma, as como la ampliaserie de documentos presentados en ella2. Los documentos ofrecen visiones de conjunto

sobre los componentes jurdicos y econmicos de la ordenacin de las poblaciones depeces compartidas y proporcionan asimismo una amplia gama de estudios de casospertinentes que proceden de muchas regiones del mundo, tanto desarrolladas como endesarrollo.

Como veremos, hay cuatro categoras de poblaciones de peces compartidas. LaConsulta de Expertos Noruega-FAO limit su objetivo a dos de las cuatro categoras.En el presente documento se tratar de ampliar a las cuatro categoras el anlisisderivado de la Consulta de Expertos.

1 Consulta de Expertos Noruega-FAO sobre la Ordenacin de poblaciones de peces compartidas, Bergen,Noruega, 7-10 de octubre de 2002.

2 Se han publicado tanto el informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO, como los documentosen ella presentados. Vase: FAO, 2002a y FAO, 2003a. El informe y los documentos de la Consultade Expertos se presentaron al Comit de Pesca de la FAO, en su 25 perodo de sesiones de febrero de2003.


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3 No hay un acuerdo sobre la categorizacin de estas poblaciones de peces (para un examen completo vase:Van Houtte, 2003,). Si bien no hay ningn desacuerdo sobre las definiciones de poblaciones transzonales,altamente migratorias y diferenciadas de alta mar, la que podramos llamar una segunda escuela depensamiento prefiere utilizar los trminos poblaciones transfronterizas como la denominacin

genrica, y emplear los trminos poblaciones compartidas para designar las poblaciones que cruzanel lmite de la ZEE de un estado ribereo y penetran en la(s) ZEE de uno o ms de los dems estadosribereos.

4 El ttulo completo de este acuerdo es: Acuerdo sobre la aplicacin de las disposiciones de la Convencinde las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservaciny ordenacin de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias.

2. Poblaciones de pecescompartidas: panorama general

Por los trminos Poblaciones de peces compartidas la FAO entiende (vase, enparticular, el Cdigo de Conducta para la Pesca Responsable, Artculo 7 (FAO, 2003b))lo siguiente: (a) recursos pesqueros que atraviesan la frontera de la ZEE de un estado ribereo

y pasan a la(s) ZEE de uno o ms de los otros estados ribereos: poblacionestransfronterizas;

(b) especies altamente migratorias, que se definen en el Anexo 1 de la Convencin de

las Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar (Naciones Unidas, 1982),consistentes sobre todo en las principales especies de tnidos (estos recursos, alser por naturaleza altamente migratorios, se encuentran tanto dentro de la ZEEdel estado ribereo, como en la alta mar adyacente);

(c) todas las poblaciones de peces (con excepcin de las poblaciones andromas/catdromas) que se encuentran tanto en la ZEE del estado ribereo como en laszonas adyacentes de alta mar: poblaciones transzonales;

(d) poblaciones de peces que se encuentran exclusivamente en alta mar: poblacionesde peces diferenciadas de alta mar3.

Es evidente que estas categoras no se excluyen mutuamente. Pueden encontrarsemuchos ejemplos de poblaciones de peces que entran en la Categora (b) o Categora (c)y que entran tambin en la Categora (a).

John Caddy (1997) ofrece una definicin de poblaciones transfronterizas que, conuna modificacin secundaria, puede ampliarse para abarcar las poblaciones transzonalesy las altamente migratorias (pero no las diferenciadas de alta mar). La definicin deCaddy, modificada, es la siguiente:

...un grupo de organismos comercialmente explotables, distribuidos ms all o que emigran a travs

de la frontera martima entre dos o ms jurisdicciones nacionales, o la frontera martima de una

jurisdiccin nacional y la alta mar adyacente, cuya explotacin puede ordenarse de forma eficaz slo

mediante la cooperacin entre los estados interesados

Dicho sea de paso, no todos estn de acuerdo en que la cooperacin entre losestados/organismos pertinentes es necesaria para la conservacin y ordenacin de todosestos recursos. Sea lo que fuere, una cuestin fundamental pertinente a las poblaciones

de peces compartidas, que ser un tema recurrente a lo largo de este documento, es eldesarrollo de regmenes apropiados de ordenacin y conservacin (con la posibilidadde incluir regmenes no cooperativos) para estos recursos.

La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (enadelante, Convencin de las Naciones Unidas de 1982) (Naciones Unidas, 1982), queentro en vigor en 1994, y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblacionesde peces de 1995 (Naciones Unidas, 1995)4, que entr en vigor en 2001, proporcionan


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La conservacin y ordenacin de poblaciones de peces compartidas: aspectos jurdicos y econmicos4

5 Si bien se remite que no se aplica a las poblaciones diferenciadas de alta mar, que ms adelantedenominaremos poblaciones hurfanas.

el marco jurdico bsico para dichos regmenes. La Convencin de las NacionesUnidas de 1982 pide a los estados miembros, tanto si son estados ribereos como sipescan en aguas distantes (EPAD), que cooperen, o al menos negocien, en lo relativoa la ordenacin y conservacin de todas las categoras de poblaciones compartidas. Al

hacerlo, la Convencin de las Naciones Unidas de 1982 establece la base sobre la cuallos estados han de negociar y cooperar. Esta negociacin o cooperacin podr llevarsea cabo por medio de acuerdos bilaterales o de otro tipo, o podr realizarse a travs deapropiadas organizaciones pesqueras regionales o subregionales (OPR).

2.1 ALGUNAS CARACTERSTICAS DE LAS POBLACIONES DE PECESCOMPARTIDASUno de los primeros anlisis de los problemas de la ordenacin y conservacin derecursos pesqueros compartidos fue el preparado por John Gulland de la FAO, antes dela clausura de la Tercera Conferencia de las Naciones sobre el Derecho del Mar (Gulland,1980). En su documento, Gulland centra su atencin en las poblaciones transfronterizas,

debido a la importancia que se les atribua entonces. Sin embargo, su anlisis puedeampliarse fcilmente a las poblaciones transzonales y altamente migratorias5.En cualquier caso, Gulland presenta una categorizacin biolgica/geogrfica de las

poblaciones de peces transfronterizas, que es til para centrar el debate de los problemasde la ordenacin de los recursos. Establece las siguientes distinciones: I poblaciones que se presentan dentro de dos o ms ZEE, pero no muestran pautas

migratorias claras; II poblaciones que se presentan dentro de dos o ms ZEE, y muestran claras pautas

de desplazamiento: 1) como consecuencia de la migracin estacional 2) en funcin de las etapas de desarrollo.

Si cambiamospoblaciones que se presentan dentro de dos o ms ZEE, en I y II, por

poblaciones que se presentan dentro de la ZEE y de la alta mar adyacente, tendremosuna descripcin de las poblaciones de peces transzonales y las altamente migratorias.

En el caso de (I), Gulland defiende que no siempre se ve con claridad si laexplotacin en un lado de la frontera correspondiente ejercer necesariamente un efectosignificativo en las oportunidades de captura en el otro lado de la frontera (Gulland,ibid.). Munro (1987) ofrece un ejemplo de este tipo relacionado con la rica pesquera devieiras del Banco Georges, compartida por Canad y los Estados Unidos. El recurso eray es evidentemente una poblacin transfronteriza. Sin embargo, era discutible que lascapturas canadienses (estadounidenses) de vieiras ejerceran algn efecto significativoen las oportunidades de captura estadounidenses (canadienses). Las vieiras adultas sonms o menos estacionarias. Adems, aunque hay un cierto movimiento transfronterizo

en la etapa larval, en 1987, haba extensos fondos de vieiras productoras de larvas, loscuales estaban sin explotar debido al terreno del fondo marino.Estos hechos indujeron a argumentar que, como los estadounidenses y los

canadienses podan explotar el recurso sin perjuicio de sus respectivas oportunidadesde explotacin, no haca falta una ordenacin cooperativa de la pesca de este recursocompartido (Munro, 1987). Los autores del presente documento desconocen si continahoy la situacin predominante en 1987. No obstante, queda planteada la cuestin quenos lleva a nuestra primera conclusin: la ordenacin pesquera cooperativa de unrecurso pesquero compartido no es necesariamente obligatoria o conveniente en todoslos casos. Se refuerza esta conclusin con el hecho de que el establecimiento de unrgimen cooperativo de ordenacin pesquera no es algo que no cueste. Como se seala


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Poblaciones de peces compartidas: panorama general 5

en el informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO, para obtener beneficios de lacooperacin se necesitan considerables inversiones de recursos financieros, las cualesdebern evaluarse debidamente en un marco de comparacin entre costos y beneficios(FAO, 2002a). Si la evaluacin muestra que los beneficios netos esperados de la inversin

sern negativos, es evidente que falla el razonamiento en favor de la cooperacin.La consecuencia es que, en el caso de un tipo de recursos como el de vieiras del

Banco Georges, los estados competentes podran, de conformidad con la Convencinde las Naciones Unidas de 1982, entablar negociaciones y concluir que un rgimensatisfactorio de conservacin y ordenacin consistira en que cada estado ordenara susegmento del recurso de la mejor forma posible, sin referencia a otro u otros estados.De hecho, se ver que la Convencin de las Naciones Unidas de 1982 prev esteresultado.

2.2 NIVELES DE COOPERACIN EN LA ORDENACINY CONSERVACIN DEL RECURSO

Supongamos ahora que las actividades de explotacin de un estado, que comparte unrecurso pesquero, no merman sensiblemente las oportunidades de otro u otros estadosque comparten el recurso, de forma que a primera vista no hay, de hecho, razones para lacooperacin. La cuestin que se plantea entonces es el nivel apropiado de cooperacin.Como seala Gulland, hay, al menos, dos niveles de cooperacin (Gulland, 1980).El primero, o el que podramos denominar nivel primario, es el de la cooperacinnicamente en la investigacin, sin referencia a programas coordinados de ordenacin.Como todas las partes convendrn en beneficiarse de la mejora de la informacin y losdatos, la cooperacin ser relativamente fcil de conseguir. Sin embargo, la cuestin esten la palabra relativamente. Sigue siendo posible que una o ms partes sospechen quela informacin de la investigacin, que comparten, sirva para beneficiar a sus rivales enla explotacin del recurso, a sus propias expensas.

En cualquier caso, si no es posible lograr una cooperacin en este nivel primario,es evidente que no ser posible conseguir una cooperacin en la ordenacin activa delrecurso. En los regmenes de ordenacin cooperativa que han tenido xito, suele verseretrospectivamente que la cooperacin en la mera investigacin ha sido la precursorade la cooperacin en la ordenacin activa.

La importancia de esta etapa primaria de cooperacin qued patente en la Consultade Expertos Noruega-FAO. Se vio que existe una cooperacin cientfica, aunque no hayninguna cooperacin en la ordenacin activa, entre Kuwait e Irn en el Golfo Prsico,entre los estados Latinoamericanos del Pacfico en el Pacfico sudoriental y entre losestados ribereos del frica noroccidental (Al-Hussaini, 2003; Zuzunaga, 2003; Samb,2003). En cada uno de estos casos, existen perspectivas de que la cooperacin a nivel

cientfico crear los fundamentos para una cooperacin ms amplia en la ordenacinde los recursos en el futuro.En la Consulta de Expertos Noruega-FAO se comprob tambin que una

cooperacin cientfica insuficiente puede contribuir a obstaculizar el desarrollo deuna cooperacin en la ordenacin activa de los recursos. Aunque la cooperacin enla ordenacin de la principal poblacin compartida de merluza beneficia claramente aSudfrica, Namibia y Angola, la falta de conocimientos cientficos sobre el recurso estobstaculizando el desarrollo de un acuerdo de cooperacin efectiva (Sumaila, Ninnesy Oelofsen, 2003). Al otro lado del Atlntico Sur, la disminucin de la investigacincientfica cooperativa por falta de fondos est obstaculizando una cooperacin eficazen la ordenacin de los recursos pesqueros compartidos por Argentina y Uruguay(Chaluleu, 2003).

Lo que podemos llamar cooperacin en el nivel secundario ordenacin activa implica, casi por definicin, el establecimiento de programas coordinados deordenacin conjunta. Como seala Gulland (1980) esto exigir:


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(a) la asignacin de partes de la captura a los distintos estados (o entidades)participantes;

(b) la determinacin de una estrategia ptima de ordenacin a lo largo del tiempo,que incluya, entre otras cosas, la determinacin de capturas mundiales ptimas a

lo largo del tiempo; (c) la aplicacin y cumplimiento de acuerdos de ordenacin coordinada.

El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO sostiene que, para conseguirtodo esto, ser necesario tener:

una autoridad de la ordenacin cooperativa; un plan detallado de ordenacin conjunta; un conjunto de objetivos comunes acordados; instrumentos acordados para los responsables de la ordenacin, incluyendo

indicadores y puntos de referencia para el seguimiento de los resultados; un rgano cientfico conjunto que facilite asesoramiento.Es de esperar que el plan detallado de ordenacin conjunta contenga como mnimo:

(i) una descripcin de la pesquera, (ii) objetivos de la ordenacin, (iii) medidas paraalcanzar los objetivos, (iv) indicadores o puntos de referencia para medir los resultadosreales en comparacin con los objetivos, (v) normas para decidir cmo cambiarla ordenacin cuando no se estn alcanzando los objetivos, y (vi) necesidades deinformacin e investigacin para apoyar la ordenacin (FAO, 2002a).

Es evidente que el establecimiento de una cooperacin de nivel secundario en laordenacin de poblaciones compartidas es una tarea mucho mayor que el de dichacooperacin al nivel primario. Aparte de los gastos y las complicaciones administrativasque entraa el establecimiento de un mecanismo para la cooperacin de nivelsecundario, surgen varios otros problemas y dificultades. En primer lugar, incluso lacooperacin en la investigacin puede perder su carcter benigno. Los resultados de lainvestigacin pueden influir en las asignaciones de las capturas y, por lo tanto, pueden

convertirse fcilmente en instrumentos de combate en las negociaciones entre losestados interesados.

En segundo lugar, hay que considerar el apartado (b) de la lista de Gulland relativoa las estrategias ptimas de ordenacin. Aunque, para facilitar la exposicin, llegaremosa hablar en trminos de ordenacin de poblaciones compartidas nicas, es probableque la realidad sea mucho menos simple en muchos, si no en la mayora, de los casos.En muchos casos, lo que se comparte podra llamarse mejor ecosistemas, en los quehay conjuntos de poblaciones compartidas que se relacionan de formas complicadas eintrincadas (p.ej. mediante relaciones depredador-presa).

Adems, al hablar de ordenacin ptima, se tropieza con el hecho de que nohay ninguna garanta de que los estados interesados tengan las mismas metas en la

ordenacin del recurso. La FAO reconoci este hecho ya desde 1979, con referencia alas poblaciones transfronterizas, por medio de su Comit Asesor en Investigaciones delos Recursos Marinos (FAO, 1979). Dicho Comit seal que, si dos estados ribereoscomparten un recurso pesquero, es posible que uno sea partidario de CTP bajas a largoplazo, pero de una gran poblacin y con tasas elevadas de captura, mientras que el otropuede mostrarse favorable a CTP grandes a largo plazo y aceptar tasas bajas de captura.Si las metas de la ordenacin no son idnticas, se plantea el problema de elaborar unprograma de compromiso mutuamente aceptable para la ordenacin de los recursos(FAO, ibid.).

As pues, el establecimiento de la cooperacin en la conservacin y ordenacin alnivel secundario puede resultar frustrante y costoso. Cabra aadir que el costo previstopuede valorarse no slo en trminos econmicos, sino tambin, por lo que respecta alos estados ribereos, en la forma en que se percibe una prdida de soberana. Si losbeneficios econmicos netos de la ordenacin cooperativa resultan no ser sustanciales,es posible que los estados interesados, teniendo en cuenta la posible prdida desoberana, lleguen a la conclusin de que la cosa no vale la pena.


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Poblaciones de peces compartidas: panorama general 7

Ciertamente, en el caso de las poblaciones transfronterizas, cada uno de los estadosribereos interesados, despus de evaluar los beneficios de la cooperacin, podraconcluir lo siguiente. Si ordenara por s solo su segmento del recurso de forma racionaly los otros estados que comparten el recurso hicieran lo mismo, los resultados generales

de la ordenacin del recurso, aunque no seran ideales, seran suficientes, an en el casode que las oportunidades de captura del estado ribereo resultaran afectadas por las delos otros estados ribereos. Una de las cuestiones centrales que hay que plantearse essi, de hecho, es razonable o no esta cmoda visin del mundo.

2.3 IMPORTANCIA DE LAS POBLACIONES DE PECES COMPARTIDASEN LA PESCA DE CAPTURA MUNDIALAdems de las dificultades para llegar a una cooperacin eficaz en la ordenacin delrecurso, la trascendencia de la cuestin de la ordenacin cooperativa de los recursospesqueros compartidos depende en ltimo trmino de la importancia de dichosrecursos en trminos de la pesca mundial. No existen medidas exactas, pero hay

pruebas suficientes de que es realmente grande la importancia de las poblaciones depeces compartidas en la pesca de captura mundial.Como primer dato, John Caddy (1997) realiz una investigacin completa sobre las

poblaciones transfronterizas. Caddy, en su documento de 1997 (Caddy 1997), observaen primer lugar que, en 1982, cuando se estaba estableciendo el rgimen mundialde las Zonas Econmicas Exclusivas (ZEE), l haba sealado que una proporcinimportante de los recursos pesqueros que se estaban incluyendo en la ZEE resultaraque se hallaban compartidos con otros estados ribereos. Despus de ello, con la ayudade la base de datos del Sistema de Informacin Geogrfica, procede a la estimacin delnmero de fronteras martimas de ZEE contiguas y, haciendo un clculo muy por lobajo del nmero de recursos pesqueros que atraviesan dichas fronteras por trminomedio, llega a una estimacin de 1 000 a 1 500 recursos pesqueros transfronterizos

(Caddy, ibid.). Resumiendo, hay poblaciones de peces transfronterizas en todas partes,en todo el mundo.

Como contribucin a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblacionesde peces, la FAO prepar un estudio acerca de las poblaciones mundiales altamentemigratorias y transzonales, tanto actuales como potenciales (es decir, Categoras(b) y (c)) (FAO, 1994). En dicha publicacin, la FAO presenta estimaciones de lascapturas anuales totales de las dos categoras de poblaciones hasta 1991. Despusde actualizar estas estimaciones hasta 2001, llegamos a la conclusin de que, en esteltimo ao, la suma de las capturas anuales de poblaciones altamente migratorias yactual y potencialmente transzonales podra ascender hasta 15 millones de toneladas.Este volumen es, a su vez, aproximadamente igual a un quinto de las capturas totales

de la pesca de captura marina de dicho ao (FAO, 2002b; 2003a)6

. No se puede sinoadivinar cul sera la proporcin, si fuera posible aadir las capturas de las poblacionestransfronterizas que no son tambin transzonales o altamente migratorias, as como lascapturas de poblaciones diferenciadas de alta mar. Por ejemplo, muchas poblacionesimportantes de peces pelgicos pequeos (p. ej. Pacfico sudoriental, frica occidentaly austral) son, por naturaleza, transfronterizas, pero no transzonales. La inclusin deestas poblaciones podra elevar las capturas totales de poblaciones de peces compartidasa cerca de la tercera parte de las capturas mundiales de la pesca martima.

Asimismo, sealaremos (y no sorprender) que la ordenacin de las poblacionesde peces transfronterizas es con mucho una tarea considerablemente ms fcil quela ordenacin de las poblaciones altamente migratorias, transzonales y diferenciadasde alta mar. Sin embargo, John Caddy, basndose en su investigacin, sostiene que

6 Los autores agradecen al Sr. Luca Garibaldi, Departamento de Pesca de la FAO (FIDI), su asistencia enla preparacin de estas estimaciones.


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slo un pequeo porcentaje de las 1 000-1 500 poblaciones de peces transfronterizasque son relativamente fciles de ordenar estn sujetas a una ordenacin cooperativa(Caddy, 1997). Podemos aadir a esto la observacin de que el Acuerdo de las NacionesUnidas sobre las poblaciones de peces surgi en respuesta a la insuficiencia manifiesta

de la ordenacin de muchas de las poblaciones mundiales altamente migratorias ytranszonales (as como a las limitadas orientaciones que ofreca la Convencin de lasNaciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 con respecto a la ordenacin deestas poblaciones).

Hay que reconocer que la informacin de que disponemos es incompleta y algofragmentaria. No obstante, nos permite adelantar las proposiciones siguientes. Sirealmente la ordenacin cooperativa es importante para la estabilidad y productividada largo plazo de la mayora de las poblaciones de peces compartidas, el margen paramejorar la ordenacin de dichos recursos es inmenso. En segundo lugar, la importanciapotencial de esta mejor ordenacin para la sostenibilidad de la pesca de captura mundiales incluso, en general, muy elevada.

Una vez completada la visin panormica de las poblaciones de peces compartidas,volvamos a la cuestin de la conservacin y ordenacin de estas poblaciones,comenzando con la Categora (a), las poblaciones de peces transfronterizas.


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3. La conservacin y ordenacinde las poblaciones de pecestransfronterizas

Al examinar la ordenacin de las poblaciones cticas transfronterizas, procederemos dela forma siguiente. Comenzaremos con un panorama del rgimen jurdico pertinentey despus volveremos a examinar los aspectos econmicos bsicos de la ordenacinde dichos recursos. Concluiremos con un examen de cuestiones de vigilancia ycumplimiento, as como de cuestiones institucionales relacionadas con las disposiciones

para la ordenacin cooperativa de los recursos en la prctica.3.1 EL RGIMEN JURDICOLa Convencin de las Naciones Unidas de 1982 contiene slo una disposicinrelacionada con la ordenacin de poblaciones cticas transfronterizas, a saber, elArtculo 63(1), que dice lo siguiente:

Cuando en las zonas econmicas exclusivas de dos o ms Estados ribereos se encuentren la misma

poblacin o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarn, directamente o por conducto

de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas, acordar las medidas necesarias para

coordinar y asegurar la conservacin y el desarrollo de dichas poblaciones, sin perjuicio de las dems

disposiciones de esta Parte [V]. (Naciones Unidas, 1982, Artculo 63(1)).

La Convencin impone a los Estados ribereos competentes el deber de negociar

acuerdos para la ordenacin de las poblaciones transfronterizas. Sin embargo, esimportante sealar que no impone a los Estados el deber de llegar a un acuerdo. Si losEstados no pueden llegar a un acuerdo, cada Estado deber ordenar el segmento de lapoblacin transfronteriza existente dentro de su ZEE. Deber hacerlo de conformidadcon los derechos y deberes relacionados con la ordenacin y conservacin de la pescade un Estado ribereo dentro de su ZEE, segn lo establecido por la Convencin.Podemos denominar esto como opcin por defecto.

Aparte de esto, la Convencin de las Naciones Unidas de 1982 dice poco. No exponeobjetivos de la ordenacin y conservacin, ni principios para la asignacin de la capturaentre los estados pertinentes ni, ms en general, la forma en que ha de alcanzarse lacooperacin. De hecho, el jurista americano experto en derecho del mar, William

Burke, comenta (con cierta mordacidad) que la obligacin sustantiva impuesta porel Artculo 63(1) no puede describirse debidamente como tremenda, imponente o, nisiquiera quizs, como que entrae muchas consecuencias (Burke, 1983, p. 36).

No obstante, podemos ofrecer al menos una interpretacin del deber de negociar,que implica el Artculo 63(1), y del trmino desarrollo que aparece en dicho artculo.En los casos de la Plataforma continental del Mar del Norte7, la Corte Internacionalde Justicia se ocup del derecho a negociar en el contexto de las limitaciones de lasfronteras martimas. Seal que

...las partes tienen la obligacin de entablar negociaciones con vistas a llegar a un acuerdo y no slo

pasar por un proceso formal de negociacin. Aadi que tienen la obligacin de comportarse de tal

forma que las negociaciones sean significativas, lo que no ocurrir si cualquiera de ellas insiste en su

propia posicin sin prever ninguna modificacin de la misma8.

7 Vase International Court of Justice, Reports 1964, p.3.8 Vase International Court of Justice, Reports 1964, p.3.


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Estas observaciones acerca de las normas sustantivas que deben cumplir lasnegociaciones son, de hecho, aplicaciones del principio de la buena fe a circunstanciasespecficas (Molenaar, 2000).

Con respecto al trmino desarrollo, Nandan, Rosenne y Grandy (1993, p. 647) afirman que la

mencin de desarrollo se refiere al desarrollo de esas poblaciones en cuanto recursos pesqueros. Estoincluye una mayor explotacin de poblaciones poco aprovechadas, as como la mejora de la ordenacin

de poblaciones muy pescadas con vistas a una explotacin ms eficaz. Esto, unido a lo exigido en el

Artculo 61 de no poner en peligro una determinada poblacin a causa de la sobreexplotacin, prev

una estrategia a largo plazo de mantenimiento de la poblacin como recurso viable.

Despus de ello, podemos sealar que, aunque las disposiciones de la Convencinde las Naciones Unidas de 1982 relacionadas directamente con las poblacionestransfronterizas parecen limitadas, existen en dicha Convencin disposiciones que,como mnimo, son potencialmente pertinentes para la ordenacin de las poblacionestransfronterizas. Tales son las disposiciones relacionadas con la solucin de controversias(Parte XV), Buena fe y abuso de derecho, (Artculo 300), las relativas a la investigacin

cientfica marina, entre ellas, los Artculos 246(3), 246(5) (a) y 249, y los artculos sobrelos derechos del estado ribereo (Naciones Unidas, 1982).Por ltimo, debemos tomar nota tambin del Cdigo de Conducta de la FAO para

la Pesca Responsable (FAO, 2003b), incluso aunque no se trate de un instrumentovinculante. Las disposiciones del Cdigo relativas a las poblaciones cticas son engeneral pertinentes, junto con las relacionadas ms en concreto con las poblacionescompartidas (vanse los prrafos 7.1.3, 7.3.2 y 12.17 [FAO, 2003b]).

3.2 LA ECONOMA DE LA ORDENACIN DE LAS POBLACIONES DE PECESTRANSFRONTERIZASLa economa de la ordenacin de las poblaciones transfronterizas, lo mismo que elplanteamiento de las cuestiones relacionadas con las mismas, ofrecen el fundamento para

la economa de la ordenacin de las otras tres categoras de poblaciones compartidas.Esto se debe en parte a la historia de la ordenacin de poblaciones compartidas. Elsignificado y la importancia de los problemas de la ordenacin de las poblacionestransfronterizas se reconoci mucho antes de la clausura de la Tercera Conferenciade las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, mientras que la importancia de losproblemas de la ordenacin de poblaciones transzonales y altamente migratorias no sereconoci hasta fines de los aos ochenta. En cambio, se han reconocido hasta ahoraslo limitadamente los problemas de la ordenacin de las poblaciones diferenciadasde alta mar. Por ello, el desarrollo de la economa de la ordenacin de las poblacionestransfronterizas puede remontarse a fines de los aos setenta (Munro, 1979), mientrasque el desarrollo de la economa de la ordenacin de las poblaciones transzonales y

altamente migratorias comenz solamente a comienzos de los aos noventa (Kaitala yMunro, 1993). En el momento de redactar este documento, no hay nada en la literaturaacadmica sobre la economa de la ordenacin de las poblaciones diferenciadas de altamar, si bien se puede extraer alguna conclusin de la economa de la gestin de las otrastres categoras de poblaciones cticas compartidas.

El hecho de que la economa de la ordenacin de las poblaciones transfronterizashaya precedido a la de la ordenacin de las otras categoras se debe tambin a quela dificultad de la ordenacin de las poblaciones transfronterizas es relativamentemenor que la de las transzonales/altamente migratorias y diferenciadas de alta mar. Laordenacin de las poblaciones transfronterizas es una tarea mucho menos complicadaque la ordenacin de las otras tres categoras de poblaciones. En el caso de lastransfronterizas, en contraposicin a las otras categoras de poblaciones compartidas, losestados interesados son, con pocas excepciones, los mismos a lo largo del tiempo y losderechos de propiedad compartidos o comunes sobre los recursos correspondientesson razonablemente claros (McRae y Munro, 1989). Adems, el nmero de estadosimplicados suele ser relativamente pequeo. En el anlisis econmico de la ordenacin


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La conservacin y ordenacin de las poblaciones de peces transfronterizas 11

de estas poblaciones transfronterizas, se puede trabajar en muchos casos con modelosde slo dos pases.

La economa bsica de la ordenacin de las poblaciones cticas transfronterizas,que se halla ya razonablemente bien desarrollada, ha sobrepasado los dominios de los

economistas acadmicos. Se est abriendo camino en las publicaciones oficiales, comolo demuestran la publicacin de la OCDE 1997, Towards Sustainable Fisheries (OCDE,1997), y el estudio, Managing Transboundary Stocks of Small Pelagic Fish, preparadopor M. Agero y E. Gonzlez para el Banco Mundial (Agero y Gonzlez, 1996). Estambin objeto de debate entre los especialistas en cuestiones pesqueras, desde puntosde vista de disciplinas distintas de la economa. El documento de John Caddy de 1997(Caddy, 1997), que citaremos ampliamente constituye un buen ejemplo de ello.

El modelo econmico, que se utiliza en el anlisis de la ordenacin de los recursoscticos transfronterizos, es una combinacin de dos componentes. El primero consisteen el modelo bioeconmico actualmente estndar, que se emplea en el anlisis de laspesqueras circunscritas a las aguas de un nico estado ribereo (vanse, por ejemplo,

Clark, 1990; OCDE, 1997; Bjrndal y Munro, 1998), mientras que el segundo consisteen la teora del comportamiento estratgico, conocida ms popularmente como la teorade juegos.

La economa pesquera, en el contexto de los recursos de pesca de capturacircunscritos a las aguas de un nico estado ribereo, se ocupa del acceso libreinherente o de la naturaleza de acervo comn de los recursos, la cual es, a su vez, unreflejo de la ausencia o de la aplicacin inadecuada de derechos de propiedad a losrecursos. La condicin de acervo comn de los recursos puede conducir fcilmente auna grave explotacin de los mismos y a notables desperdicios econmicos. Gran partede la economa pesquera se ocupa de los medios de contrarrestar los efectos funestosde esta condicin de acervo comn de estos recursos.

Un concepto til, que se remonta a la llegada de la moderna economa pesquera, es

el de Equilibrio Bionmico (Gordon, 1954). Se trata del equilibrio que el recurso y laindustria alcanzan simultneamente cuando una pesquera es una pesquera de acervocomn a ultranza, con una falta completa tanto de derechos de propiedad del recursoclaramente definidos, como de reglamentos pesqueros nacionales o internacionales. Elequilibrio bionmico se caracteriza por la sobreexplotacin del recurso desde el puntode vista de la sociedad9y por una capacidad de flota que excede con mucho de la quese necesitara si se explotara el recurso de forma ptima. En cuanto tal, el EquilibrioBionmico puede considerarse como el punto de referencia de lo no deseable en laordenacin pesquera.

Si bien se conoce razonablemente bien el modelo bioeconmico estndar de pescade captura, no es tan conocida la teora del comportamiento estratgico: teora de

juegos. Suponiendo que la mayora de los lectores no estn familiarizados con estesegundo componente del modelo econmico de las pesqueras transfronterizas, vamosa examinar ahora sus elementos esenciales.

3.2.1 La teora de juegos: breve examenLa teora del comportamiento estratgico se relaciona con situaciones en las que elbienestar de un individuo depende, no slo de las acciones del mismo individuo,sino tambin de las acciones de otros individuos, con los cuales el individuoen cuestin interacta. Los individuos pueden ser personas, empresas, partidospolticos, estados, etc. En cualquier caso, el individuo se ve obligado a tener en cuentaque su bienestar resulta afectado por las acciones de otros, y viceversa. La teora seconoce vulgarmente como teora de juegos, porque los juegos (p. ej. las cartas) ofrecanejemplos fciles en las primeras etapas del desarrollo de la misma.

9 En el caso de algunos recursos cticos, no habr ningn Equilibrio Bionmico antes de la extincin.


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Un sector de la economa en el que se ha utilizado mucho la teora de juegos esla organizacin industrial, la cual se dedica generalmente al estudio de industriasdominadas por unas pocas grandes empresas. Puede servir como ejemplo la industriade las lneas areas. La estructura de tarifas y otras polticas aplicadas por una lnea

area importante, como Lufthansa, ejercern notablemente un efecto en las lneasareas rivales. Cabe esperar que estas reaccionen. Ciertamente, Lufthansa prever talesreacciones y las tendr en cuenta en su planificacin.

La organizacin industrial es slo uno de los numerosos campos en los que puedenpreverse interacciones entre individuos. Muchos sectores de la economa estninfluidos por la teora de juegos, lo mismo que muchos sectores ajenos a la economa,tales como las relaciones internacionales y los estudios sobre derecho. Se utiliza tambinla teora de juegos en algunas ciencias naturales. Por ejemplo, es muy importante en labiologa evolutiva.

La ordenacin cooperativa de los recursos pesqueros entre Estados ribereos quelos comparten es digna de tenerse en cuenta, como lo hemos sealado, si las actividades

recolectoras de un estado ribereo ejercen un impacto significativo en las oportunidadesde recoleccin de los otros Estados que comparten el recurso. Si se da esta condicin,resulta inevitable la interaccin estratgica entre individuos, en la forma de Estadosribereos que comparten el recurso. Intentos anteriores de los economistas de analizarla ordenacin de pesqueras transfronterizas, sin la ayuda de la teora de juegos,degeneraron rpidamente en algo incomprensible. Se progres poco en el desarrollode la economa de la ordenacin de poblaciones cticas transfronterizas hasta que seaprovecharon los instrumentos analticos que proporciona la teora de juegos. Cabesealar, al respecto, que los economistas especialistas en recursos naturales y medioambiente, que estudian cuestiones relacionadas con la ordenacin de otros recursoscompartidos, p. ej., recursos de aguas, calentamiento mundial, se ven obligados autilizar la teora de juegos (vanse, por ejemplo, Barrett, 2003).

Quizs el principal obstculo que ha sufrido la teora ha sido su nombre popular:teora de juegos, que da la impresin de frivolidad. No es as. Reconociendo la aplicacincada vez mayor de la teora, en 1994 se concedi el Premio Nbel de Economa a tresespecialistas en la teora de juegos, uno de los cuales, John Nash, puede considerarse elfundador de su versin moderna tal como se aplica a la economa.

En la terminologa de la teora de juegos, a los individuos se les llama jugadores.Se supone que los jugadores son racionales y tienen distintas posibilidades de actuara las que se llama estrategias. A los resultados que espera un jugador siguiendo unadeterminada estrategia se les llama pago. No hace falta decir que las dimensiones delos resultados o pago esperados dependen de las reacciones conocidas o previstasde los otros jugadores. La interaccin entre los jugadores, al ejecutar sus estrategias,

es el juego. El resultado estable de un juego, si existe, se denomina solucin deljuego. Por ltimo, el juego puede ser un asunto que se trata una sola vez, o puederepetirse.

Existen dos amplias categoras de juegos, los competitivos o no cooperativos y loscooperativos. En el juego cooperativo, se supone que los jugadores estn motivadostotalmente por el inters propio, pero tienen algn incentivo para tratar de cooperar. Esde importancia primordial el hecho de que los jugadores sean capaces de comunicarseentre s eficazmente. En los juegos competitivos, no cooperativos, las lneas decomunicacin entre los jugadores son casi siempre defectuosas o simplemente noexisten.

Sin embargo, una vez dicho esto, hay que destacar que las lneas abiertas decomunicacin entre los jugadores no garantizan por s mismas una solucin establea un juego cooperativo. Como veremos, la comunicacin efectiva entre los jugadoreses una condicin necesaria, pero no suficiente, para el resultado (solucin) estable del

juego cooperativo.


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Al analizar la economa de la ordenacin de los recursos cticos transfronterizos,los economistas se han planteado dos preguntas fundamentales. La primera es culessern las consecuencias si los Estados ribereos afirman que no pueden cooperar enla ordenacin del recurso, lo que implica que los estados adoptaran la opcin por

defecto, de la que se trat con referencia al Artculo 63(1) de la Convencin de lasNaciones Unidas de 1982. Es decir, cada Estado ribereo seguira su propio camino yordenara lo mejor que pudiera el sector del recurso incluido en su ZEE. Si la respuestaa la pregunta es que las consecuencias negativas de la no cooperacin resultarninsignificantes, no ser necesario proceder ulteriormente.

Si, por el contrario, la respuesta a la pregunta es que las consecuencias negativas dela no cooperacin son graves, la cooperacin tiene importancia y hay que plantear lasegunda pregunta fundamental. Qu requisitos deben cumplirse para que un rgimende ordenacin cooperativa del recurso sea estable y sostenible a largo plazo? Cabemencionar, al respecto, que esta segunda pregunta plantea la cuestin de la equidad.Los regmenes de ordenacin cooperativa que uno o ms jugadores perciben como no

equitativos son, por definicin, inestables.3.2.2 Ordenacin no cooperativa de un recurso ctico transfronterizoNo es sorprendente que, a la primera pregunta, la relativa a las consecuencias de laordenacin no cooperativa de un recurso ctico compartido, se responda utilizandola teora de juegos no cooperativos. Consideremos un juego entre dos jugadores(Estados ribereos). Quienes han investigado la cuestin suponen normalmente quecada uno de los jugadores tiene facultades plenas y eficaces para la ordenacin delrecurso dentro de sus propias aguas, si bien haremos algn comentario al respecto msadelante.

Hay que conceder, desde el comienzo, que existen casos en que la opcin pordefecto es perfectamente aceptable. Ofrece un ejemplo de ello la pesquera de vieiras

del Banco Georges, compartida por Canad y los EE.UU., en los aos ochenta (Munro,1987). Sin embargo, la caracterstica principal de la pesquera era que los beneficioseconmicos que Canad extraa de la misma eran esencialmente independientes delas actividades de recoleccin estadounidenses, y viceversa. Por lo tanto, no habaninguna interaccin estratgica efectiva entre los dos Estados ribereos en lo relativoa la pesquera. As pues, la teora de los comportamientos estratgicos (juegos) erasencillamente irrelevante en este caso.

Consideremos los muchos casos de poblaciones transfronterizas en los que lasactividades de recoleccin de cada uno de los Estados ribereos influyen en el bienestareconmico de los otros estados ribereos que comparten el recurso y en los que lateora de los juegos no cooperativos es ciertamente pertinente. John Nash (1951)

defini la solucin estable de un juego no cooperativo como una situacin en la quecada jugador no tiene ningn incentivo para cambiar, dadas las estrategias que siguenlos otros jugadores. En 1980 se publicaron dos investigaciones independientes de juegosde pesca no cooperativos (Clark, 1980; Levhari y Mirman, 1980). Ambas llegaban a lamisma conclusin. La solucin estable en el juego no cooperativo implicara, salvo encircunstancias inusuales, una mala ordenacin del recurso desde el punto de vista de lasociedad. Clark (1980) sostiene que, si los jugadores son simtricos, es decir, idnticosen todos los aspectos, el resultado ser similar al que se encuentra en una pesqueranacional de acceso libre sin lmites, es decir, el Equilibrio Bionmico (Gordon,1954), que hemos caracterizado como el punto de referencia de lo no deseable en laordenacin pesquera. El resultado general del juego de la pesquera es un ejemplo delque probablemente es el ms famoso de los juegos no cooperativos, el llamado Dilemadel prisionero.

Lo esencial del juego del Dilema del prisionero es que los participantes en el juegono cooperativo se vern impulsados a adoptar estrategias que cada uno reconoce que


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no son deseables. El nombre proviene del relato narrado por el autor del juego paraexplicar el punto esencial. Dos hombres son arrestados por la sospecha de que hancometido un robo importante. Las sospechas son, de hecho, totalmente fundadas. Semantiene a los dos sospechosos, A y B, totalmente separados entre s. La imposibilidad

de comunicacin entre ambos acta como una barrera perfecta para impedir lacooperacin.

El prisionero A es interrogado por el fiscal, el cual admite que la prueba que tienees limitada. Se dice a A que si l y B se declaran inocentes, pueden esperar obtenercada uno de ellos una condena de seis meses como imputacin menor. Si ambos, A yB se reconocen culpables, recibir cada uno de ellos una condena de cinco aos. Si Ase declara culpable, pero B se declara inocente, A ser absuelto por haber contribuidoal enjuiciamiento. Si A se declara inocente, pero B se declara culpable, las cosas sepondrn muy mal para A, ya que le caern diez aos. El fiscal mantiene la mismaentrevista con B.

A y B son los jugadores. Cada jugador tiene dos estrategias posibles: declararse

culpable o declararse inocente. Si A y B pudieran comunicarse y, lo que es importante,si pudieran concertar un acuerdo vinculante (es decir, un acuerdo en el que cada unoestuviera seguro de que el otro no podra hacer trampas y de hecho no las hara),ambos se declararan inocentes, y esperaran salir de la crcel a los seis meses. Pero nopueden comunicarse. Para A, la mejor estrategia, independientemente de cul de las dosestrategias pueda elegir B, es la de declararse culpable. Lo que vale para A, vale tambinpara B. Por lo tanto, ambos se declaran culpables y terminan por obtener el resultadodecididamente inferior de una condena de cinco aos10.

Apliquemos ahora el concepto del Dilema del prisionero a una situacin de pescaalgo diferente. Supongamos que A y B son dos estados ribereos simtricos quecomparten un recurso. Supongamos que, en el pasado, ni A ni B se haban empeadoen la ordenacin efectiva de su parte respectiva del recurso. Por consiguiente, el recurso

se halla sobreexplotado al nivel comn de Equilibrio Bionmico, hecho que reconocetanto A como B. A y B son amonestados ahora por un rgano internacional externopara que emprendan una ordenacin eficaz de su parte respectiva del recurso. Sinembargo, no hay ninguna intencin de cooperacin entre A y B.

A tiene ante s dos estrategias : realizar y costear un programa de ordenacin, o nohacer nada. Supongamos que A sufraga el costo de un programa slido de ordenaciny que el recurso aumenta por encima del nivel de Equilibrio Bionmico. Al no habercooperacin, el resultado no es estable, y el recurso volver a la situacin en que estabaal comienzo. B habra tenido el placer de disfrutar algunos beneficios temporales delos esfuerzos de ordenacin de A, sin incurrir en ningn gasto. En estas circunstanciasllamaramos a B gorrn. Para A, es probable que el sufragar el costo de la ordenacin

sea, en el mejor de los casos, poco ms que una actividad intil. En cambio, si A nohace nada, y si B es lo suficientemente estpido como para dedicarse a la ordenacindel recurso, A disfrutar de los beneficios de ser gorrn. Evidentemente la mejorestrategia de A ser no hacer nada. B se enfrenta con las mismas estrategias. Lo que valepara A, vale para B. Por lo tanto, podemos predecir que A y B no harn nada, si biencontinuarn reconociendo las consecuencias de la falta de una ordenacin eficaz.

Hace tiempo que los economistas han llegado a la conclusin de que el poderpredictivo de la teora econmica de la ordenacin no cooperativa de las poblacionestransfronterizas es elevado. Reforzaron esta conclusin los estudios de casos presentadosen la Consulta de Expertos Noruega-FAO. Los autores de los estudios de casos sobrelas poblaciones transfronterizas de merluza, compartidas por Angola, Namibia ySudfrica, calculan que la falta de una ordenacin cooperativa eficaz del recurso ha

10 El Dilema del prisionero y su pertinencia para la pesca se trata en detalle en el apndice a estedocumento titulado: El dilema del prisionero y la pesca.


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llevado, al cabo del tiempo, a la prdida de aproximadamente el 25 por ciento de losbeneficios econmicos netos potenciales (renta del recurso) que podan derivarse de suexplotacin (Sumaila, Ninnes y Oelofsen, 2003).

El estudio presentado a la Consulta de Expertos que ofreca el ejemplo ms vivo de

las consecuencias de la ordenacin no cooperativa de una poblacin transfronteriza,era el relativo al salmn del Pacfico, compartido por los Estados Unidos y Canad(Miller, 2003).

Las especies de salmn del Pacfico, al ser andromas, se reproducen en aguas dulcesde ros, corrientes y lagos. Despus de cierto tiempo emigran a un entorno ocenicoy, posteriormente, vuelven a sus hbitat de agua dulce para desovar y morir. Se pescannormalmente los peces cuando se acercan a las desembocaduras de los ros en su caminohacia el desove.

En el Pacfico noreste, el salmn del Pacfico se encuentra desde el norte de Californiahasta Alaska, por lo que los recursos son esencialmente compartidos. Es inevitableque las capturas de los pescadores canadienses intercepten salmones producidos

en Estados Unidos. Es igualmente inevitable que los pescadores estadounidensesintercepten salmones producidos en Canad.Aunque muchos salmones del Pacfico se trasladan a alta mar durante parte de su

ciclo vital, se trata de un recurso transfronterizo a todos los efectos, lo que se debe alArtculo 66 de la Convencin de las Naciones Unidas de 1982. Dicho artculo, que fueincluido en la Convencin a causa de los esfuerzos conjuntos de Canad y los EstadosUnidos, ha dado como resultado que la pesca directa en alta mar del salmn del Pacficose considera contraria al derecho internacional (Burke, 1994; Miller, 2003; NacionesUnidas, 1982).

Los dos Estados ribereos no dudaban de que la ordenacin cooperativa del recursoles beneficiara a ambos. Adems, los dos se jactaban de la calidad de su respectivaordenacin pesquera y de que tenan evidentemente la capacidad conjunta para ordenar

los recursos con eficacia.La cooperacin se centr inicialmente en el ro Fraser, que se halla totalmente en

territorio canadiense y se sostena que es el ro ms importante del salmn del Pacficoen el hemisferio occidental (Munro y Stokes, 1989). En los aos sesenta, se decidique era insuficiente centrar los esfuerzos en el ro Fraser nicamente. Se ampliaronlas negociaciones sobre ordenacin cooperativa de los recursos para incluir todos losrecursos del salmn del Pacfico, desde el norte de California hasta el Golfo de Alaska.

Las negociaciones llevaron en ltimo trmino a la firma del Tratado de Canad yEstados Unidos sobre el salmn del Pacfico en 1985 (Treaty, 1985). Las negociacionesque condujeron al Tratado fueron difciles. Aunque se mantenan vigentes lasdisposiciones relativas al ro Fraser, no era cooperativa la ordenacin de las dems

poblaciones de salmones. Durante los aos anteriores a la firma del Tratado, huboconstantemente la amenaza de que estallaran perniciosas guerras del pescado, esdecir, la sobreexplotacin deliberada de los recursos. Adems, se reconoci que ambospases tenan la oportunidad de aumentar y fortalecer las poblaciones producidas ensus ros salmoneros, por medio de distintos proyectos de mejoramiento. Pero cada passe abstuvo de iniciar tales proyectos por miedo a que el otro se aprovechara (Munro yStokes, 1989). La amenaza de las guerras del pescado y el bloqueo continuo de losproyectos de mejoramiento estimularon ciertamente a llevar adelante las negociacioneshasta que se pudo alcanzar un xito (temporal).

El Tratado, aunque inicialmente tuvo xito, tropez con graves dificultades (porrazones que habrn de examinarse ms adelante) y qued paralizado. Los dos pases seretiraron a lo que hemos denominado opcin por defecto, es decir, ordenar lo mejorque podan la parte de los recursos incluida en su propia ZEE. Durante este perodo,los dos pases volvieron al comportamiento competitivo. El Dilema del prisionerovolvi con redoblada violencia con gran perjuicio para los recursos. Los dos Estados


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ribereos llegaron al fin a un remiendo del Tratado, mediante la firma de un Acuerdoen 1999. Aunque el Acuerdo fue objeto de muchas crticas, incluso los crticos msseveros, teniendo presentes las guerras del pescado, reconocieron que un acuerdo,aunque sea imperfecto, es mejor que ningn acuerdo (Miller, 2003; Miller, Munro,

McDorman, McKelvey, y Tyedmers, 2001).La consecuencia del anlisis es evidente. An en el caso de que los Estados ribereos

que comparten un recurso tengan la capacidad para ordenarlo eficazmente dentrode sus aguas nacionales, no hay nada que obligue a suponer que, en ausencia decooperacin, el resultado de la ordenacin del recurso ser suficiente, es decir, quelo que hemos llamado opcin por defecto ser suficiente. Existe el riesgo de que elresultado sea desastroso. Aparte de casos excepcionales, la cooperacin es pertinente.Es ms, la cooperacin no debe considerarse meramente como un complemento til dela ordenacin del recurso por parte de cada uno de los estados. Debe considerarse, msbien, como una condicin previa fundamental para la ordenacin eficaz del recurso.

Consideremos el ejemplo siguiente. Los Miembros de la FAO han aprobado un

plan de accin internacional para la Ordenacin de la capacidad pesquera (FAO,1999), el cual, entre otras cosas, destaca la importancia de afrontar el problema delexceso de capacidad de las flotas en la ordenacin de poblaciones cticas compartidas(FAO, ibid., p.2). Se puede prever que, si se ordenan de forma no cooperativa laspoblaciones compartidas afectadas por la excesiva capacidad de flota, sta continuarindefinidamente, con el plan de accin o sin l.

3.2.3 Ordenacin cooperativa de poblaciones cticas transfronterizas:aspectos preliminaresAl examinar la ordenacin cooperativa de recursos pesqueros compartidos, resultapertinente la teora de juegos cooperativos. En efecto, lo mismo que se hizo referenciaa la teora de los juegos no cooperativos del Premio Nbel Laureate John Nash, se har

tambin amplia referencia en este caso a la teora de juegos cooperativos del mismoautor (Nash, 1953).

La teora de juegos cooperativos debe considerarse, ante todo y sobre todo, comouna teora de negociacin. Es de suponer, repitmoslo, que cada jugador est motivadonicamente por el propio inters. Si los jugadores convienen en cooperar, es porquecada uno est convencido de que puede ganar con la cooperacin ms de lo que podraobtener con un comportamiento competitivo.

En los juegos cooperativos, los nmeros son importantes. Cuando el nmero dejugadores es superior a dos, el anlisis resulta mucho ms complicado. Hay que temerla posibilidad de que se formen coaliciones entre los jugadores, as como el hecho deque cuanto mayor es su nmero, ms difcil es llegar a una solucin estable. En el

examen que sigue de las poblaciones transfronterizas, podemos limitarnos a un juegoms abordable con dos jugadores. Sin embargo, ms adelante, al examinar la ordenacinde poblaciones altamente migratorias, transzonales y diferenciadas de alta mar, no nosquedar ms remedio que plantear directamente juegos con ms de dos jugadores yafrontar las complicaciones que de ello se derivan.

Despus, una vez que se ha llegado a un acuerdo de cooperacin, hay que poderasegurar que las disposiciones del mismo se cumplan efectivamente: cuestin delcumplimiento. Si la comunicacin entre las partes en el acuerdo los jugadores esexcelente, pero cada uno no tiene la garanta de que los dems no harn trampas, no sesostendr el acuerdo de cooperacin, pese a que la comunicacin sea excelente.

El jurista Daniel Owen sostiene que la gran mayora de los acuerdos cooperativosrelativos a las poblaciones transfronterizas adoptan la forma de tratados (Owen, 2001).Seala asimismo que los tratados son jurdicamente vinculantes para las partescontratantes, pero matiza enseguida esta afirmacin diciendo que, al fin y al cabo, laeficacia del tratado depender de la voluntad poltica de las partes (Owen, ibid.).


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De forma semejante, Scott Barrett (2003), aunque est de acuerdo en que lostratados son jurdicamente vinculantes para las partes contratantes, insiste en quedeben incluir su propio cumplimiento, deben ser autoaplicados. Esto significa que,en contraposicin a las disposiciones contractuales internas, las partes contratantes no

pueden confiar en que una tercera parte imponga la obligacin del cumplimiento delas disposiciones, a pesar de las clusulas de solucin de controversias y de la posibleintervencin de la Corte Internacional de Justicia (Barrett, 2003). La Consulta deExpertos Noruega-FAO, como veremos, dedic mucho tiempo y esfuerzos a analizarla cuestin de la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones de los acuerdos decooperacin.

Una cuestin ntimamente relacionada con lo que precede es si los participantes enun acuerdo de ordenacin cooperativa de los recursos estn protegidos contra los noparticipantes que se aprovechen gratuitamente de los frutos de la cooperacin. Se puedellamar adecuadamente gorrones a estos no participantes.

Si la gorronera de los no participantes es rampante, el acuerdo de cooperacin

difcilmente podr sobrevivir. Es ms, Barrett afirma que la gorronera de los noparticipantes es la limitacin que atenaza la cooperacin internacional (Barrett, 2003,n.1, p. 271).

La gorronera de los no participantes, en el caso de las poblaciones transfronterizas,puede concebirse de dos formas. La primera es que un Estado ribereo que compartela poblacin transfronteriza quede fuera del acuerdo de cooperacin y gorronee losfrutos de los esfuerzos cooperativos de los Estados ribereos vecinos. Aunque estaforma de gorronera ciertamente no queda fuera de lugar, los autores difcilmentepudieron aportar ejemplos significativos del mundo real. La segunda es que los barcosde otros estados (los EPAD) puedan entrar sin permiso en las ZEE de los estadosribereos que cooperan y explotar la poblacin transfronteriza en cuestin. Sinembargo, debera considerarse que tales barcos realizan una pesca ilegal (vanse: FAO,

Plan de Accin Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, nodeclarada y no reglamentada (en adelante PAI-INDNR), 2001, prr. 3.1.1). Los estadosribereos afectados podran, en virtud del derecho internacional, adoptar medidasvigorosas para repeler a los intrusos.

A pesar de todo, se producir ciertamente alguna gorronera del segundo tipo.Hay que sealar, sin embargo, que el problema no es, en principio, diferente del queafronta cualquier estado ribereo al tratar de proteger los recursos pesqueros de su ZEEcontra furtivos. En cualquier caso, consideramos que el problema de la gorroneraes relativamente secundario por lo que respecta a la ordenacin de poblaciones cticastransfronterizas. Como veremos, esto contrasta fuertemente con la ordenacin de lasotras tres categoras de poblaciones compartidas.

Siguiendo con las cuestiones del nmero de jugadores, el cumplimiento y lagorronera, debemos considerar tambin las metas de la ordenacin del recurso.En la seccin Poblaciones de peces compartidas: Panorama general, hemos sealadoque la FAO reconoci, mucho antes de la conclusin de la Tercera Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que no hay ninguna razn necesaria paraque los estados que comparten un recurso ctico deban tener las mismas metas para laordenacin. Si los estados tienen metas de ordenacin idnticas, la teora nos dice quetratarn de establecer un programa de ordenacin del recurso que eleve al mximo losbeneficios econmicos totales de la pesquera al cabo del tiempo y, despus, negociarnla reparticin de los beneficios. Si las metas de la ordenacin son diferentes, habrque afrontar el problema aadido de llegar a un programa de compromiso para laordenacin del recurso.

Por ltimo, en esta lista de preliminares, se plantea la cuestin de los llamados pagosindirectos, que en su forma ms simple son un tipo de transferencia, entendiendo estetrmino en sentido amplio. Una transferencia puede realizarse en forma monetaria,


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pero no es necesario que sea siempre as. Adems, una transferencia no monetariapuede trascender los lmites de la misma pesquera, p.ej., una concesin comercial paraproductos distintos del pescado. Para nuestros fines, definiremos un juego cooperativode pesquera transfronteriza sin pagos indirectos, como aqul en que los beneficios que

un estado ribereo obtiene de la pesquera compartida se determinan nicamente porlas capturas de su flota dentro de sus propias aguas.

En los ltimos aos se ha reconocido cada vez ms la importancia de los pagosindirectos (vase: Caddy, 1997). Como veremos, la utilizacin de pagos indirectos setrat con cierta amplitud en la Consulta de Expertos Noruega-FAO (en la que algunosparticipantes prefirieron el trmino ms exento de connotaciones facilitacin para lanegociacin). Se ver que una de las funciones posibles de los pagos indirectos es lade mitigar algunas de las dificultades que surgen cuando son diferentes las metas de losEstados ribereos para la ordenacin de los recursos.

3.2.4 Condiciones para lograr acuerdos estables de ordenacin de recursos

transfronterizos: dos jugadoresHay dos condiciones que deben cumplirse como mnimo absoluto para que haya unasolucin estable en un juego cooperativo. Ambas son sencillas y parecen de sentidocomn. Para entender la primera, hay que conocer la jerga del economista. A finesdel siglo XIX y comienzos del XX, el economista italiano Wilfred Pareto formul lapropuesta de que en el comercio, o en otros tratos entre individuos, el resultadotendra que ser ciertamente menos que ptimo, si, mediante una readaptacin de lastransacciones, fuera posible mejorar la situacin de un individuo sin empeorar la delos dems. Esta propuesta dio origen a la expresin Pareto-mejor y al conceptode Pareto-ptimo. Cualquier cambio o ajuste que mejore la posicin de, al menos,un individuo, sin empeorar la de los dems, se considera realmente una mejora dePareto. La ptimalidad de Pareto denota una situacin en la que se han agotado las

oportunidades para una mejora de Pareto y no es posible mejorar la situacin de unindividuo, si no es a expensas de los dems.

El primer requisito para una solucin estable en un juego cooperativo con dosjugadores es que sea Pareto ptima. Supongamos que participan en el juegocooperativo dos jugadores, los estados ribereos I y II, y que la solucin del juegocooperativo consiste en acordar un rgimen cooperativo de ordenacin del recurso. Sipudieran hacerse cambios en el rgimen cooperativo de ordenacin, que mejoraran lasituacin tanto de I como de II, la solucin difcilmente podra considerarse estable.Una vez que ambos estados comprobaran que, modificando el rgimen cooperativo deordenacin, mejorara su situacin, ambos, si fueran racionales, lo modificaran. Qupodra ser ms sencillo?11

El segundo requisito para una solucin estable de un juego cooperativo apelaigualmente al sentido comn. Se llama a veces a este requisito la satisfaccin de larestriccin de la racionalidad individual. Establece que una solucin de un juegocooperativo no ser estable si los pagos que se derivan de ella para todos y cada unode los jugadores no son, al menos, tan buenos como lo seran en condiciones de nocooperacin. Si el acuerdo de ordenacin cooperativa es tal que cualquier jugador (unestado ribereo) encuentra que el beneficio econmico que va a obtener de la pesqueraser inferior al que podra haber esperado sin la cooperacin, desaparecer el deseode cooperar del jugador. En el Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO seseala que, aunque este requisito debera ser evidente para todos, frecuentemente seignora en la prctica (FAO, 2002a, p. 8).

11 Barrett (2003) prefiere utilizar el trmino racionalidad colectiva.


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Las soluciones posibles del juego cooperativo, que satisfagan ambos requisitos, sedice que constituyen el ncleo del juego12. Esto plantea inmediatamente la cuestinde si se puede tener siempre la certeza de que existe tal ncleo. La respuesta esno, el ncleo puede estar vaco. Si ocurre esto, no hay soluciones que cumplanambos requisitos. Los intentos para establecer la cooperacin resultarn vanos y los

jugadores volvern al comportamiento competitivo y no cooperativo con todas susconsecuencias.

Centrmonos ahora en una figura ampliamente utilizada (Figura 1) que ilustra lascondiciones necesarias para una solucin estable de un juego cooperativo. La figuraaparece, por ejemplo, en la mencionada publicacin de la OCDE de 1997 y en la

publicacin del Banco Mundial de 1996, as como en el documento de John Caddy de1997 (Agero y Gonzlez, 1996; Caddy, 1997; OCDE, 1997).La figura trata de representar un juego de pesquera cooperativa con dos jugadores

(dos estados ribereos, I y II). Los ejes son los pagos para cada uno de los jugadores.Un determinado pago para el Jugador I mide la corriente de beneficios econmicosal cabo del tiempo para el Jugador I, que se derivan de un determinado programa

12 Barrett (2003) aade un tercer requisito, imparcialidad. Aunque no negamos la importancia de laimparcialidad o de la equidad, no estamos realmente seguros de que este tercer requisito sea independientede los otros dos. Consideremos un acuerdo cooperativo de ordenacin de un recurso entre dos jugadores,en el que no haya posibilidad de hacer trampas, pero en el que uno de los jugadores considera que el

beneficio esperado de la pesquera en virtud de la ordenacin cooperativa es inferior al que cabra esperarsin cooperacin. El jugador considerar que el acuerdo no es imparcial y se negar a participar. Sinembargo, podemos decir tambin que el acuerdo viola el requisito de la racionalidad individual desde laperspectiva de este jugador.

FIGURA 1

Juego cooperativo sin pagos indirectos

0 0

= 1

= 0

0

Frontera de Pareto

Pagoa

lJugadorI

Pago al Jugador II


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de ordenacin del recurso. En correspondencia, un determinado pago al Jugador IImide la corriente de beneficios econmicos para dicho jugador que se deriva de undeterminado programa de ordenacin del recurso. Las dos corrientes de beneficioseconmicos se miden en trminos de Valor Actual.

Se supone en este ejemplo que: i) los dos jugadores no son simtricos, no tienenmetas de ordenacin idnticas; ii) si se alcanza un acuerdo cooperativo, ser vinculanteen el sentido de que se asegura que no habr trampas ni gorronera ; y iii) no hayningn margen para pagos indirectos. La curva de lnea continua representa la fronterade Pareto, en cuanto que muestra los conjuntos de pagos que ofrecen los regmenescooperativos de ordenacin, en los que no es posible mejorar la situacin de I, si no esa expensas de II, y viceversa.

Si empezamos por la parte superior de la curva en = 1, tendramos un programacooperativo de ordenacin que elevara al mximo los beneficios de la pesquerapara el Jugador I. A medida que bajamos en la curva, el Jugador II ir mejorandosucesivamente su posicin, pero slo a expensas del Jugador I. En contraposicin a ello,

si estuviramos en cualquier punto por debajo de la frontera de Pareto, los dos jugadoresI y II podran mejorar su situacin ajustando el programa cooperativo de ordenacindel recurso. El citado parmetro es, de hecho, un parmetro de negociacin, 0 1.Si = 1, las preferencias de ordenacin de I son totalmente dominantes, mientras quelas preferencias de II no cuentan nada. Si = 0, ocurre lo contrario.

Los pagos, 0 y 0, son los que I y II obtendran respectivamente si no hubieracooperacin. Podran considerarse como los pagos asociados con la solucin de un

juego no cooperativo. John Nash ha denominado este conjunto de pagos el Punto deamenaza, ya que representan los pagos mnimosque cada jugador deber recibir paraque la solucin de un juego cooperativo sea estable (Nash, 1953).

La parte de la frontera de Pareto seccionada por las lneas de trazos que salende los pagos del Punto de amenaza representa el ncleo del juego. En el ejemplo

mostrado, el ncleo es positivo, por lo que puede alcanzarse una solucin estable.No hablaremos de la teora en que se basa la determinacin de la solucin ltima (vase:Nash, 1953). Cabe sealar solamente que existe una solucin nica y que, en esteejemplo, las preferencias de los dos jugadores con respecto a la ordenacin ejercernuna influencia, es decir, la solucin se halla entre 1 y 0. Una solucin, en la que laspreferencias de ordenacin de uno de los jugadores sean plenamente dominantes, no esviable. Por ejemplo, si la solucin al juego fuera tal que = 1, la solucin, el acuerdocooperativo, no podra durar, ya que el Jugador II se hallara peor de lo que estara sise negara a cooperar.

Pasemos ahora a la Figura 2, en la que se deja la posibilidad de pagos indirectos(facilitaciones de la negociacin )13.

Cuando se permiten pagos (transferencias) indirectos, los beneficios que undeterminado jugador obtiene de la pesquera no dependen exclusivamente de lascapturas del recurso efectuadas por su flota dentro de sus propias aguas. La Fronterade Pareto se convierte en este caso en una lnea de 45, que es tangente a la Frontera dePareto sin Pagos indirectos, en el punto ms elevado de sta. El significado de la lneade 45 es que, en cualquier punto de la misma, la suma de los pagos a I y II es igual a lasuma de dichos pagos en cualquier otro punto de la lnea. La consecuencia de todo estoes que los jugadores tratan de elevar al mximo los beneficios totales de la pesqueraindependientemente de las diferencias en los objetivos de la ordenacin. La negociacinse centra entonces en la reparticin de los beneficios totales.

Es en este momento cuando hay que plantear la siguiente cuestin fundamental:qu beneficios de una pesquera se dividen de hecho entre los estados ribereosque comparten el recurso. Es el pescado capturado, en cuanto tal, o es el beneficio

13Algunos participantes en la Consulta de Expertos Noruega-FAO consideraron que el trmino pagosindirectos tena un matiz algo impropio.


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econmico (y quizs social) derivado de la pesca? Si es este ltimo, la reparticin de lacaptura deber considerarse solamente como una de las distintas formas de repartir losbeneficios econmicos de la pesquera. Si los estados ribereos interesados insisten enque los beneficios se dividan slo por medio de las partes de la captura que cada estadoribereo ha de obtener exclusivamente dentro de su ZEE, se imponen una limitacina s mismos. En algunos casos, la restriccin puede resultar traumtica y los pagosindirectos sirven para aliviarla.

Los pagos indirectos resultan especialmente significativos cuando son diferenteslas metas de ordenacin de los estados ribereos que comparten el recurso. Munro(1987) ha sostenido que, cuando hay diferencias en las metas de la ordenacin, sedeben invariablemente a que un jugador atribuye a la pesquera un valor ms alto que

el otro. Por ejemplo, puede ocurrir que un jugador tenga costos de captura inferiores alos del otro o que un jugador calcule los beneficios econmicos futuros del recurso enmenor medida que el otro. Cuando se permiten pagos indirectos, la poltica ptima esaquella en la que predominan totalmente las preferencias de ordenacin del jugador queatribuye el valor ms alto al recurso. Dicho jugador deber, a su vez, compensar al otroo a los dems por medio de pagos indirectos. Los pagos indirectos, como hemos visto,pueden adoptar diversas formas. En otro contexto, Munro denomin esto el Principiode Compensacin (Munro, 1987)14.

A

00 0

= 1

= 0

0

Pago al Jugador II

Pagoa

lJugadorI

Fronterade Paretosin pagosindirectos

Fronterade Paretocon pagosindirectos

FIGURA 2

Juego cooperativo con y sin pagos indirectos

14 El Principio de Compensacin, aunque no se llama de esta forma, figuraba ya en una publicacin de laFAO hace un decenio, FAO Circular de Pesca N 853, La pesca martima y el derecho del mar: Un decenio

de cambio, 1992. El autor, despus de presentar un tipo de ejemplo de Principio de Compensacin, afirmaque El principio bsico es el tratar los recursos pesqueros como recursos que tienen valor in situ; unvalor definible en trminos monetarios. El modelo es el de un rgimen internacional que alcanza laestabilidad repartiendo los beneficios derivados del uso del recurso y proporcionando una compensacina los miembros que estn menos dotados. (FAO, 1992, p. 41).


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Consideremos de nuevo la Figura 2. En este ejemplo, el Jugador I atribuye el valorms alto al recurso. La Frontera de Pareto con pagos indirectos es la tangente a laotra frontera en el punto donde = 1, es decir en el punto donde las preferencias deordenacin de I son totalmente dominantes. La consecuencia es que los beneficios

econmicos totales del recurso al cabo del tiempo se elevarn al mximo permitiendoal Jugador I ordenar el recurso sin ser impedido por las preferencias de ordenacin del

Jugador II. El Jugador I habr compensado entonces al Jugador II por medio de pagosindirectos, es decir, con algn tipo de transferencias.

Ignoremos, por el momento, el pago 0 en el eje horizontal. Evidentemente elJugador II tendr una situacin mejor con los pagos indirectos que sin ellos. Sinembargo, qu ocurre con el Jugador I? La Figura 2 nos ofrece la respuesta. De nohaber pagos indirectos, la solucin al juego cooperativo tendra que haber quedadodentro del ncleo, que se muestra como el segmento de la Frontera de Pareto sinpagos indirectos cortado por las lneas de trazos que salen de 0y0. Supongamos, porponer un ejemplo, que la solucin al juego cooperativo se hallaba en el punto A. La

introduccin de pagos indirectos sera claramente una mejora de Pareto, en cuantoque tanto el Jugador I como el Jugador II podran estar en mejor situacin. La raznse halla en el hecho de que, de no haber pagos indirectos, los jugadores, en el ejemploque tenemos, se veran obligados a una posicin en la que los beneficios totales de lapesquera seran inferiores al mximo. Los pagos indirectos en beneficio de ambos

jugadores permiten que se alcance el mximo.Reconozcamos ahora que el pago 0 y reconozcamos tambin que la Figura 2 nos

presenta dos casos posibles. En el primero (el pago al Jugador II en el punto de amenazaes 0), que ya hemos examinado, sera posible alcanzar una solucin estable al juegocooperativo sin pagos indirectos. La introduccin de pagos indirectos tiene efecto, comohemos visto, de mejorar la situacin de ambos jugadores permitiendo una ordenacinsuperior. En el segundo caso (el pago al Jugador II en el punto de amenaza es 0), la

consecuencia de que no se permitan pagos indirectos es que no habr ninguna solucinal juego cooperativo, porque no hay ningn punto en la Frontera de Pareto pertinente enel que ambos jugadores I y II estuvieran en mejor situacin que si se negaran a cooperar.El ncleo de juego est vaco. Con pagos indirectos, aumentan las posibilidades denegociar y se puede alcanzar una solucin estable al juego. Por lo tanto, en el segundocaso, los pagos indirectos hacen la diferencia entre un acuerdo de cooperacin que tienexito y los intentos de lograr la cooperacin que terminan en cierto colapso.

Las figuras de dos dimensiones a las que nos hemos referido no nos permitenrepresentar todos los beneficios de los pagos indirectos. Los pagos indirectos ofacilitaciones de la negociacin pueden conducir a mejoras de Pareto, an en el casode que no haya claras diferencias en los objetivos de la ordenacin del recurso entre los

participantes en el acuerdo de cooperacin. Consideremos la cuestin fundamental dela asignacin de las CTP entre estos participantes.El Informe de la Consulta de Expertos Noruega-FAO concluye que, histricamente,

los criterios principales para la asignacin de las CTP de poblaciones transfronterizasordenadas de forma cooperativa han sido las capturas histricas dentro de la ZEE decada estado ribereo y el vnculo zonal (zonal attachment ) de estos recursos. Lahistoria ha puesto de manifiesto, seala el informe, que presenta notables ventajas elbasar en tales criterios las asignaciones porcentuales de las CTP, ya que son establesa lo largo del tiempo. Ciertamente, variaciones aparentemente caprichosas de lasasignaciones porcentuales socavarn el acuerdo. Sin embargo, el informe seala que,para que funcione el sistema, podrn necesitarse pagos indirectos. Esto es especialmentecierto cuando el acuerdo de cooperacin, como suele ocurrir con mayor frecuencia,abarca especies mltiples (FAO, 2002a).

Consideremos los dos casos siguientes examinad

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BUENO La Conservacion y Ordenacion de Poblaciones de Peces Compartidas Aspectos Juridicos y Economicos